MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público

Gestión del empleo y remuneraciones en el Sector Público: datos relevantes Insumos de trabajo para discusión

2015

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• Contenido

•   Contenido ........................................................................................................................................ 3   Introducción ........................................................................................................................................... 5   Principios rectores del empleo público .................................................................................................. 7   Sistemas de empleo del sector público ................................................................................................. 8   Generalidades sobre empleo público .................................................................................................. 10   Mitos y realidades sobre el empleo público ........................................................................................ 14   •   MITOS ........................................................................................................................................... 14   Mito 1: Todos los salarios públicos son financiados mediante impuestos que recauda el Ministerio de Hacienda y todos se financian con recursos del Presupuesto Nacional ............... 14   Mito 2: Los salarios en el sector público son más altos que en el sector privado ...................... 16   Mito 3: El problema fiscal se solucionará mediante reducción de planilla .................................. 19   Mito 4: Horas extra representan un rubro excesivo del Presupuesto Nacional .......................... 21   •   REALIDADES ............................................................................................................................... 22   Realidad 1: Decisiones técnico-políticas incrementan significativamente la partida de remuneraciones en los últimos seis años. .................................................................................. 22   Realidad 2: Existe una alta fragmentación en los esquemas salariales públicos debido a la complejidad y diversidad de marcos legales que conduce a disparidades salariales importantes en el sector público. .................................................................................................................... 23   Realidad 3. Las remuneraciones del Gobierno Central, con excepción de los Gobiernos Locales en algunas categorías, son las más bajas del sector público ....................................... 25   Realidad 4: A lo interno de las instituciones que financian sus remuneraciones con recursos del Presupuesto Nacional hay desigualdades en categorías profesionales similares, siendo las instituciones del Gobierno Central las más bajas. ...................................................................... 27   Realidad 5: En las instituciones que se financian con Presupuesto Nacional, los incentivos salariales ganan participación por su crecimiento acelerado ..................................................... 31   Realidad 6: Incentivos: además de ser el rubro de mayor importancia en las remuneraciones, están concentrados en dos entidades. ....................................................................................... 33   Realidad 7. Condiciones demográficas y socioeconómicas de los servidores públicos ............ 36   •   A modo de conclusión: la hoja de ruta .......................................................................................... 40   •   Anexos .......................................................................................................................................... 43   Anexo 1. Clasificación contable de la partida Remuneraciones ................................................. 43   Anexo 2. Gobierno Central: Composición de la partida remuneraciones, 2014 Millones de colones y participación ............................................................................................................... 45   3

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Anexo 3. Composición de los ocupados según sector institucional de empleo principal ........... 46   Anexo 4: Centroamérica: Relación de salarios por sector con respecto del PIB per cápita 2013 .................................................................................................................................................... 47   Anexo 5: Número de plazas por institución en el proyecto presupuestario 2016 ....................... 48   Bibliografía .......................................................................................................................................... 49  

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INTRODUCCIÓN El fin del Estado es proveer a la población de una serie de bienes y servicios que se requieren para generar condiciones de convivencia social entre los habitantes, que garanticen servicios democráticos, sociales, económicos, de seguridad ciudadana y ambientales, mismos que se requieren necesarios para el desarrollo. Desde ese punto de vista, la gestión eficaz, eficiente, con apego a derechos y deberes, del trabajo público es una condición necesaria para generar bienes y servicios de calidad, con la oportunidad y la cobertura requerida por la ciudadanía. Por tanto, la adecuada gestión del empleo público es un requisito indispensable para atender las aspiraciones, demandas y tareas que impone la estrategia de desarrollo nacional actual. El cumplimiento de estas responsabilidades es lo que en estricto sentido debe entenderse como “empleo público”. Ese estilo de desarrollo para la Costa Rica de hoy, según nuestra lectura, debe redundar en fortalecimiento democrático, propiciar una sociedad innovadora, productiva y competitiva que brinde calidad de vida e inclusión económica, social y cultural a todas las personas. Tal estilo de desarrollo implica contar con una institucionalidad sólida que permita cumplir con el mandato constitucional de procurar “el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza” (Artículo 50 de la Constitución Política). En esta perspectiva, la Administración Solís Rivera está comprometida con garantizar la dignidad del trabajo, tanto en el sector público como en el sector privado. El estilo de desarrollo que los costarricenses hemos escogido y que su gobierno promueve, nos aleja de aquellas sociedades que han decidido competir en la economía mundial sobre la base de la desvalorización del trabajo de su gente. Muy por el contrario, queremos un país con una economía que se fortalezca y crezca por la excelencia de nuestro recurso humano, la formación de primer nivel, los elevados niveles de salud y educación de la población, la protección al medio ambiente, y por ofrecer condiciones de seguridad, estabilidad económica, política y paz social. Para lograrlo, se requiere del conjunto de instituciones que forman la arquitectura de la administración pública, de manera que cada una de ellas, en estricto apego a sus fines y funciones, desarrolle una gestión pública eficiente y eficaz. Para ello es requisito que los funcionarios públicos a su servicio, comprendan la naturaleza y tareas institucionales y que sus autoridades gestionen el trabajo dentro de ellas, reconociendo que es este, el colectivo de servidores públicos, el principal activo disponible para conseguir las metas bajo su responsabilidad. El empleo público en Costa Rica, que aglutina aproximadamente a un 15% de la PEA, constituye un grupo que trabaja en el sector formal del mercado laboral, de alta profesionalización, con equidad de género en el acceso a puestos y en remuneraciones, y que integra mayoritariamente los sectores sociales medios nacionales. Las clases medias nacionales han sido un sustento para la estabilidad económica, política y la paz social, facilitando la movilidad social ascendente y que dinamiza los mercado de bienes y servicios por su alta propensión al consumo y al crédito así como un 5

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contingente que contribuye al fisco ya sea como renta o venta y también al pago de la seguridad social. Regresando al tema de la organización y gestión del empleo público se reconoce un conjunto de retos necesarios de superar con acciones de corto, mediano y largo plazo. Existen ciertamente algunos problemas en la forma como se ha gestionado el empleo público, los cuales han impedido un mejor desempeño del trabajo al seno del Estado. Tales problemas pueden ser agrupados en tres ejes, a saber: -

Equidad: Heterogeneidad y desigualdad en condiciones laborales y remuneraciones al seno del sector público en su conjunto. Este documento hace énfasis fundamentalmente en el tema de las remuneraciones. A modo de ejemplo, se encuentran casos de remuneraciones asimétricas en algunas instituciones públicas en comparación con las del Gobierno Central, también hay reiteradas evidencias de casos de compensación distinta por trabajo igual; o de condiciones laborales de privilegio, comparadas con las que rigen a los demás trabajadores públicos y privados, establecidos en convenciones colectivas.

-

Calidad: Se refiere necesidad de mejorar los mecanismos efectivos para garantizar la prestación de servicios con oportunidad, calidad, y eficiencia, haciendo uso óptimo de los recursos públicos y prestando soluciones a las demandas de la ciudadanía. A modo de ejemplo, existen debilidades en la evaluación del desempeño de los funcionarios y las organizaciones; falta de claridad respecto de los productos y resultados esperados de cada institución; duplicidad de funciones y procesos que impiden trabajar con economías de escala, la ausencia de un marco competencial claro para los funcionarios, entre otros.

Este documento tiene como principal objetivo “brindar insumos para alimentar la discusión en torno al tema del empleo público”, además de brindar información ordenada sobre el estado de situación de las remuneraciones de los servidores públicos, tema que ha sido de alto interés en el debate nacional reciente. Para ello se presenta algunas consideraciones sobre el empleo público en el marco de un Gobierno necesario y eficaz 1 así como una serie de datos de la partida de remuneraciones que han sido presentados y ordenados en la Comisión de Empleo Público, que está conformada por los Ministros de la Presidencia, Hacienda y MIDEPLAN, quien coordina la Comisión. El interés de este documento es aportar criterios e información para animar el análisis y el debate fundado en evidencias.

 

1 Este tema será abordado a mayor profundidad en la comparecencia de la Sra. Ministra de Planificación Nacional y Política Económica ante la Asamblea Legislativa como vocera de la Comisión Interministerial que trabaja el tema del Empleo Público. La comparecencia está programada para el 22 de setiembre. Fue gestionada a través del oficio DM525-15 MIDEPLAN fechado el 1 de setiembre del 2015.

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PRINCIPIOS RECTORES DEL EMPLEO PÚBLICO El empleo público en las sociedades modernas contemporáneas es el basamento para garantizar la profesionalización y efectividad de la acción pública en procura de resultados acordes a los que el estilo de desarrollo socialmente concertado demanda. Hay un conjunto de principios que los debe regir para garantizar que cumpla con su función. Estos principios deben ser transversales: 1.

Mérito o idoneidad: El régimen de empleo público debe garantizar la selección y reclutamiento del servidor público sobre la base de la idoneidad, esto es, sobre formación, competencias, experiencias, actitudes y aptitudes de sus colaboradores, afines a las funciones estatales, para potenciarlas y utilizarlas al servicio del bien público.

2.

Transparencia: La gestión de los recursos humanos debe ser absolutamente transparente, desde los procesos de reclutamiento hasta la evaluación del desempeño, pasando por la gestión de la compensación, la gestión de promociones y ascensos, entre otros.

3.

Justicia y equidad: La gestión del empleo, pero en particular de la compensación debe estar basada en principios de justicia, razonabilidad, equidad al interior de las instituciones, del sistema público y de este con respecto a la sociedad.

4.

Adaptabilidad e innovación: El régimen de empleo público debe tener la capacidad de atender las necesidades especiales o particulares de ciertas instituciones o cargos, siendo suficientemente flexible para adaptarse a los cambios del entorno y las necesidades organizacionales.

5.

Gestión para resultados en el desarrollo: El régimen de empleo público debe incentivar la eficiencia y la eficacia en la prestación de servicios públicos sobre la base de lograr resultados, efectos e impactos que respondan a las necesidades y aspiraciones de la sociedad. Ello se conoce como el “valor público” de la acción de las instituciones del Estado.

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SISTEMAS DE EMPLEO DEL SECTOR PÚBLICO La constitución política de Costa Rica estableció en su artículo 191 que “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”. En 1953 se crea la Dirección General del Servicio Civil con el propósito de dar operatividad a este mandato constitucional. Sin embargo, este régimen cobijó únicamente a los trabajadores del Gobierno Central, dejando por fuera a los otros poderes del Estado y a las instituciones autónomas. No se atendió entonces, al espíritu del legislador, que era –según lo reafirma la Sala Constitucional en la Sentencia 3309-94- que dicho servicio civil regulara las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. Se confundió también una condición que es el “estatuto de servicio civil”, sinónimo del estatuto del empleo público con una institución, en este caso la Dirección General de Servicio Civil, que debió ser la llamada a darle organicidad a dicho estatuto. Esta limitación de origen ha dado como consecuencia no solo un gran número de sistemas distintos de empleo público sino además grandes disparidades entre ellos. En la actualidad tenemos unos 14 sistemas distintos de empleo público, a saber: -

Régimen de Servicio Civil. o Régimen de carrera docente. o Régimen policial. Poder Legislativo. o Defensoría de los Habitantes. o Contraloría General de la República. Banca Pública. Tribunal Supremo de Elecciones. Régimen municipal. Universidades Públicas. Poder Judicial. Instituciones Autónomas. Régimen de trabajadores de la salud. Empresas Públicas.

Del total de las instituciones públicas registradas ante MIDEPLAN (326), solamente un 14,4% están dentro del Régimen de Servicio Civil (47). En términos de cantidad de trabajadores, se tiene que un 48% del total de 305.000 servidores públicos se encuentran dentro del régimen (es decir, aproximadamente 146.000 trabajadores). Cabe indicar que los regímenes de carrera docente, régimen policial, Defensoría de los Habitantes y Contraloría General de la República, se muestran separados pues, a pesar de pertenecer los dos primeros al Servicio Civil y los dos últimos al Poder Legislativo, tienen características particulares que los diferencian de las instituciones a las cuales están adscritos.

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Una forma gráfica de ver la dispersión en los regímenes de empleo público en el país se puede encontrar en la Figura # 1. Figura  1:  Sistemas  de  empleo  público  en  Costa  Rica      

Financiadas presupuesto nacional

con

Financiadas otras fuentes

con

Fuente: Elaboración propia.

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GENERALIDADES SOBRE EMPLEO PÚBLICO Según datos de Instituto Nacional de Estadística y Censos, en Costa Rica existen aproximadamente 305.000 empleados públicos. El gráfico 1 muestra varias tendencias. Entre 1965 y finales de los setenta hay un incremento en la proporción de servidores públicos. Esto obedeció al crecimiento del Estado como parte del proceso de desarrollo asentado luego de la Segunda República y del Estado Empresario y se extiende hasta los inicios de la crisis de los años 80. A partir de aquí hasta los años de implementación de los Programas de Ajuste Estructural hay un relativo estancamiento del crecimiento del empleo público aunque el punto máximo de crecimiento se exhibe en el año 1986. Luego con las reformas que introdujo las políticas de la condicionalidad cruzada por la crisis de la deuda empieza un descenso de la ocupación en el sector público hasta el inicio del nuevo siglo, donde hay un crecimiento moderado y estable que se altera en los años 2008 y 2009, luego desciende hasta volver a alcanzar el valor promedio de los últimos quince años y que actualmente alcanza un 15%.

Fuente: INEC

Una comparación internacional entre países de América Latina evidencia que la proporción de trabajadores del Gobierno Central como porcentaje de la fuerza laboral se ha reducido entre el periodo 2002-2005 y el 2011-2013. Solo en Bolivia y Guatemala dicho indicador aumentó. En el caso de Costa Rica, cinco de cada cien personas de la fuerza de trabajo son funcionarios del Gobierno Central, esta relación es mucho menor que países como Uruguay y República Dominicana, donde la razón es de doce y ocho a cien, respectivamente. Los datos de México y Brasil se explican fundamentalmente por su estructura pública federal y descentralizada. Los países centroamericanos poseen un bajo desarrollo de la institucionalidad pública.

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Gráfico  2.  Comparación  del  empleo  público  del  Gobierno  Central  como  porcentaje  de  la   fuerza  laboral  en  países  seleccionados  (2002-­‐05  y  2011-­‐13)   16   14   12   10   8   6   4   2   0  

11,6   7,8  

6,8  

5,7  

5,3  

5,2  

4,1  

EP/fuerza  laboral  2002-­‐05  

4,1  

3,8  

3,8  

2,4  

2,2  

0,8  

0,6  

EP/fuerza  laboral  2011-­‐13  

Fuente:  BID,  2014  

Algunos sectores argumentan que el tamaño del sector público es excesivo, sin embargo al comparar internacionalmente el porcentaje de ocupados públicos en todo el sector público, ya no exclusivamente en el gobierno central, con respecto al total, se observa un comportamiento muy similar al promedio de la OCDE, tal y como se muestra en el gráfico 3.

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Fuente: OECD Government at a Glance 2011. http://www.oecd.org/gov/pem/publicemploymentkeyfigures.htm Para Costa Rica: INEC, ENAHO 2011

Por otra parte, es necesario considerar el grado de complejidad y desarrollo institucional de cada país. En ese sentido, resultan de gran utilidad los datos del BID del Índice de Desarrollo del Servicio Civil. Esta comparación incluye a 16 países de América Latina. Con respecto al caso costarricense, este organismo internacional argumenta lo siguiente: “Costa Rica es otro país que logró crecer siete puntos [entre 2004 y 2013] (de 47 a 54) a partir de una línea de base media-alta (solo por detrás de Brasil y Chile). Al tratarse de un servicio civil con fuerte presencia del mérito, transparencia en los procesos y sólida institucionalidad, los avances fueron graduales pero distribuidos en varios aspectos. En su mayor parte esos progresos se concretaron gracias a 12

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nuevos instrumentos de gestión que buscaron insertarse en prácticas ya existentes y/o cubrir debilidades. Entre esas herramientas se destacan los sistemas de información, la grilla de “percentiles” y reajustes salariales usados para reducir la inequidad salarial (que tuvieron, por otro lado, un importante impacto fiscal), el Marco Regulador Común utilizado para evaluar desempeño y las iniciativas de gestión del clima laboral. Tres factores ayudaron mucho a este crecimiento: la institucionalidad asentada, la existencia de una entidad rectora (Dirección General del Servicio Civil) con alta capacidad y legitimidad, y la presencia de una franja directiva meritocrática y estable.” (BID, 2013). El gráfico 4 muestra el Índice de Desarrollo del Servicio Civil en perspectiva comparada 20042011/13, de acuerdo con el estudio realizado por el BID. Gráfico 4. Índice de desarrollo del Servicio Civil 2004-2011/13 16 países 80   70   60   50   40   30   20   10   0  

67   59  

64  65   54   47  

52   47  

52   46  

41  41  

39   27  

38   30  

35  

34  

22   11  

Fuente:  BID,  2014  

2004  

29   13  

29   14  

26   12  

24  24  

26   21  

21   15  

11  12  

2011/13  

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MITOS Y REALIDADES SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO • MITOS Mito 1: Todos los salarios públicos son financiados mediante impuestos que recauda el Ministerio de Hacienda y todos se financian con recursos del Presupuesto Nacional Según datos de la Contraloría General de la República en el 2014 las remuneraciones en el sector público ascendieron a ¢4,7 billones. De esta cifra un 58% correspondió a entidades que están fuera del ámbito del Gobierno Central, tales como Instituciones Descentralizadas no Empresariales, Empresas Públicas no Financieras, entre otras. Es de suma importancia diferenciar el tipo de institución así como la fuente de financiamiento de las remuneraciones de cada una de ellas, pues, en algunas ocasiones, se tiende a: a) generalizar el empleo público como un solo régimen sujeto al Servicio Civil o bien b) considerar que el esquema de retribución todo se financia con Presupuesto Nacional, esto es a partir de la carga impositiva o la deuda. Existen una cantidad significativa de instituciones cuyo financiamiento proviene de ingresos propios generalmente de naturaleza tarifaria o bien por sistemas financieros. Obviar estas diferencias conduce a valoraciones incorrectas. El resto de salarios, que están fuera del Gobierno Central, son financiados mediante el cobro de tarifas, tal como es el caso del Instituto Costarricense de Electricidad y la Refinadora Costarricense de Petróleo, ambas son empresas públicas que financian su operatividad mediante el cobro de sus servicios, de igual manera ocurre con los bancos estatales. Ahora bien, los salarios que se financian con recursos del Presupuesto Nacional son los de los ministerios, la Asamblea Legislativa, la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría General de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y el Poder Judicial y algunas otras que reciben transferencias de algún ministerio. Además es necesario señalar que por la autonomía establecida en la Constitución Política para el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el TSE, la fijación de los esquemas de presupuesto y remuneraciones no es potestad del Poder Ejecutivo, pero si es resorte del Legislativo el conocimiento y aprobación presupuestaria. A lo interno de esta distribución hay tres instituciones (Ministerio de Educación Pública, Poder Judicial, y Seguridad Pública), que representan el 80% del empleo público del Gobierno Central y el 80% de las remuneraciones pagadas. Por otro, existe una gama de instituciones cuya planilla de manera agregada resulta particularmente pequeña, tal como es el caso de los ministerios de Vivienda, Comercio Exterior, Ciencia y Tecnología, Economía, Industria y Comercio, MIDEPLAN, Presidencia de la República, Ministerio de la Presidencia y Relaciones Exteriores que apenas agrupan el 1% de las plazas ocupadas.

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Gráfico  5.  Sector  Público:  Distribución  de  las  remuneraciones  por  grupo   insPtucional,  2014  

IPF   10%  

GL   OD   3%   2%  

GC   42%  

EPNF   14%  

IDNE   29%   EPNF: Empresas Públicas No Financieras; GC: Gobierno Central; GL: Gobiernos Locales; INDE: Instituciones Descentralizadas No Empresariales; IPF: Instituciones Públicas Financieras; OD: Órganos Desconcentrados Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Contraloría General de la República  

En síntesis, es el 42% de los salarios del sector público los que se financian con cargo al Presupuesto Nacional. La planilla financiada con estos recursos se distribuye de manera que Educación (57%), Justicia (15%) y Seguridad (6,9%) concentran el 79% de estos recursos. El resto de las instituciones y poderes concentran el 21% del total. Por otra parte, en el marco del eje de austeridad de la gestión del empleo público, a partir del 2015 se logró una reducción de más de 20 mil millones de colones por plazas que no se llenaron en el sector púbico en el primer semestre, se disminuyó en 2 mil millones de colones en gastos flexibles que incluye horas extra. Solo la Presidencia logró reducir el pago de este rubro en 88% Para el presupuesto de la República 2016, las remuneraciones totales aumentan un 7,2%, este es una variación inferior a la presentada en el 2015 y el 2014. Entre los factores que contribuyen a reducir este crecimiento están: aumentos anuales únicamente por costo de vida, eliminación y congelamiento de plazas y una revisión de varias sub partidas tales como la prohibición y el tiempo extraordinario. El presupuesto total del tiempo extraordinario presenta una caída del 19,3% en el 2016. En este rubro el Poder Ejecutivo es el que reporta el mayor recorte, un 49% en el 2016, dando continuidad a la rebaja aplicada en el 2015, por un 4,2%.

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A excepción de la Contraloría General de la Republica y la Defensoría de los Habitantes, en el 2016 los otros poderes muestran un crecimiento, de la partida Remuneraciones, que es inferior al presentado en los dos años previos. Por ejemplo, el incremento del Poder Judicial en el 2016 es un tercera parte del presupuestado en el 2015. En el 2016 el incremento del presupuesto para anualidades es menos de la mitad del presentado en el 2015, 7,3% y 15,5% respectivamente. Este menor incremento se fundamenta en la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo y el Judicial que desaceleran de manera importante la sub partida. Por el contrario, la Defensoría y el Poder Judicial multiplican por cuatro y seis, respectivamente, el crecimiento de este renglón de gasto.  

Mito 2: Todos los salarios en el sector público son más altos que en el sector privado Se suele tomar como referencia sobre el elevado costo de los salarios públicos, la diferencia entre el promedio de las remuneraciones públicas y las privadas. Sin embargo, esta forma de manejar estadísticas agregadas puede llevar a conclusiones erradas por varios motivos, entre ellos: Primero. En la composición del empleo público predomina la categoría de profesionales (75%), contrario al sector privado donde solo un 26% funcionarios están en dicho grupo. En este sector sobresalen lo trabajadores que están en cargos elementales (26%), así como los de servicios y vendedores (23%). Son estructuras de empleo inversas en términos de calificación de sus integrantes. Además cabe señalar la lamentable condición que registra la Organización Internacional del Trabajo (OIT): el 27.8% de los trabajadores del sector privado es remunerado por debajo del salario mínimo legal (OIT, 2014). Informes nacionales recientes del Ministerio de Trabajo señalan datos ligeramente superiores de un 28,2%.

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Gráfico  6.  Trabajadores  profesionales  y  no  profesionales  según  sector  laboral  

Nota 1/ En la categoría Profesionales están: Directores y gerentes, profesionales científicos e intelectuales, Técnicos y profesionales de nivel medio y Personal de apoyo administrativo. En los No profesionales están: Trabajadores de los servicios y vendedores de comercios y mercados, Agricultores y trabajadores calificados agropecuarios, forestales y pesqueros, Oficiales, operarios y artesanos de artes mecánicas y de otros oficios, Operadores de instalaciones y máquinas y ensambladores, Ocupaciones elementales Fuente: Elaboración propia a partir de la ENAHO (2014)

Segundo. Debido al punto anterior, la comparación del salario promedio no debe hacerse de manera agregada, sino por categoría de ocupación. La práctica de comparar datos generales puede inducir a una interpretación alejada de la realidad. Siguiendo datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO, 2014), por ejemplo, el salario promedio en el Gobierno Central es de ₡704.212, mientras que el del Sector Privado es de ₡342.435. No obstante, la mayor proporción de profesionales en el Estado ocasiona que el promedio de remuneración sea superior en el sector público, por razones de calificación diferenciada de los puestos que caracterizan a ambos mercados laborales. Para evitar comparaciones equivocadas se deben cotejar salarios promedio en categorías ocupacionales similares. A nivel profesional se observan pocas diferencias entre el Gobierno Central y el Sector Privado, particularmente en los gerentes y profesionales e intelectuales la relación es de uno a uno. En cambio, en el resto del Sector Público estas categorías presentan un salario que supera en un 24% y un 27%, respectivamente, el pago privado. En síntesis, en estas categorías analizadas no hay diferencia significativa entre la oferta salarial del Gobierno Central y la privada. Si la hay con las instituciones descentralizadas del resto del sector público.

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En los niveles profesionales medios (técnicos y administrativos) si se constatan brechas importantes, con el Gobierno Central y con el resto del sector público. La mayor se presenta en el personal de apoyo administrativo del resto del sector público, cuyo un salario supera en casi un 40% el del sector privado. Gráfico 7. Brecha entre salarios promedio públicos y privados por categorías profesionales

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO 2014

En las ocupaciones no profesionales se evidencian mayores diferencias que en los profesionales. Como se observó en el Gráfico 6 este grupo de trabajadores representa el 25 o 26% de los trabajadores públicos, mientras que en el sector privado lo constituyen el 74% Las remuneraciones de los operadores de máquinas y las personas en ocupaciones elementales del Gobierno Central superan en un 30% las del sector privado. Las brechas son más amplias en el resto del sector público, pues sobrepasan el salario privado en al menos en un 60% en tres de las cuatro categorías analizadas (vendedores, oficiales y operarios y ocupaciones elementales). Sin embargo, cabe mencionar que en el caso de las ocupaciones elementales, el salario promedio reportado por el sector privado es de ₡188.316, cifra que está por debajo del salario mínimo del Servicio Civil en una suma cercana a los ₡64.500. Esta situación provoca que la diferencia sea causada, en parte, por un incumplimiento de los salarios mínimos en el sector privado.

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Gráfico 8. Brecha entre salarios promedio públicos y privados por categorías no profesionales

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO 2014

Mito 3: El problema fiscal se solucionará mediante reducción de planilla Para el primer semestre del 2015 el Gobierno Central reportó 131.288 plazas ocupadas, de las cuales tres entidades concentran el 80%: Ministerio de Educación, Ministerio de Seguridad Pública y el Poder Judicial. En el caso específico de los ministerios, casi la mitad de ellos (9 de 19) tiene planillas inferiores a 500 funcionarios. Algunos sectores han planteado la opción de despedir funcionarios del Gobierno Central como una alternativa para reducir el déficit fiscal. Un ejercicio que puede servir como ejemplo para ayudar a dimensionar la escasa incidencia que podría tener en términos de disminución del déficit y el enorme impacto operativo, económico y social de estas ideas, se presentará a continuación. En caso de que alguien quisiera optar por esta alternativa, ¿Cuántas plazas habría que desaparecer para disminuir un punto, tan solo un punto de un déficit, que rondaría en el 2016 cerca del 6,9%?. ¿Cuáles serían los impactos? A un costo promedio anual aproximado de 15 millones de colones por plaza, sería necesario la eliminación de 20.228 plazas para poder recortar un 1% del PIB en gastos. Y ¿esas 20.228 plazas de donde saldrían? ¿De los educadores? Junto con su labor esencial para el modelo de desarrollo de nuestro país, hemos asumido el compromiso constitucional de aportar el 8% del PIB a la educación y aún no se alcanza ese monto. ¿Todos los policías que no alcanzan siquiera ese número? ¿O todo el resto de instituciones, sumada la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes? ¿Quién tomará esa decisión paralizante de las instituciones, cuyos 19

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recursos se mueven en tanto haya personas que trabajen para ello? Obsérvese el gráfico 9 para ilustrar lo que se comenta. Esta peligrosa y radical medida derivada del mito a que nos referimos, significaría desmantelar la institucionalidad pública cerrando o cercenando instituciones neurálgicas para el desarrollo de la acción estatal. Para conocer la distribución de plazas por institución se adjunta el gráfico siguiente: Gráfico  9.  Poderes  de  la  República:  Plazas  ocupadas  I  Semestre  2015  

Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda

Otra dimensión del análisis, estaría dada por el impacto que despidos masivos de trabajadores profesionales del sector implicaría en la dinámica de los mercados inmobiliarios, el transporte, los créditos hipotecarios, el sistema tributario, la actividad comercial, pues el salario es un factor también de dinamización para la actividad económica en general. Ya esta experiencia, se probó hace tres décadas con resultados negativos.

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Mito 4: Horas extra representan un rubro excesivo en el Presupuesto Nacional La partida de las horas extra es un rubro muy pequeño dentro del presupuesto de remuneraciones, en el 2014 representó tan solo un 0,43% del total. La reducción de horas extra, tiene algún impacto económico, pero sobre todo tiene que ver con austeridad y equidad. ¿Cómo se ha venido distribuyendo? Casi la mitad (47%) corresponde al Poder Judicial, entidad que se rige bajo sus propios lineamientos salariales y laborales. Según la base de datos de INTEGRA2, de un total de 127.059 funcionarios que están en los registros del último año (agosto 2014 a julio 2015), solo el 7,8% recibió pagos por horas extra en al menos un mes. El gráfico 10 muestra la distribución de estas 9.902 personas según el número de meses que recibieron horas extra, la mayoría (3,1%) recibió esta remuneración en una sola ocasión, mientras que solo el 1% obtuvo pagos entre 9 y 12 meses. 1/

Gráfico  10.  Distribución  de  los  funcionarios    por  horas  extra  del  último  año:  número  de  meses  en   que  se  recibió  el  pago.  Financiados  con  Presupuesto  Nacional  

1/ Excluye el Poder Judicial y CGR. Fuente: Elaboración con datos de Integra del Ministerio de Hacienda

2 Integra cuenta con la información del Gobierno Central, excepto por el caso del Poder Judicial que tiene su propia base de datos.

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• REALIDADES Realidad 1: Decisiones técnico-políticas incrementan significativamente la partida de remuneraciones en los últimos seis años. En los últimos treinta años la evolución de las remuneraciones en relación al Producto Interno Bruto (PIB) mostró dos fases, cada una de con una duración de quince años. La primera (1985 y 1999), se caracteriza porque las remuneraciones se mantienen constantes alrededor del 5% del PIB. Posteriormente, en la segunda, esta constante se rompe, para presentar una tendencia creciente entre el 2000 y el 2014, mostrando dos saltos importantes en los periodos 2000-2002 y el 20082010. Entre el 2000 y el 2002 las remuneraciones en relación al PIB incrementan en casi un punto porcentual. La tasa de variación de las plazas ocupadas aumentó por encima del 4%, situación que no ocurrió en los años previos. Particularmente en el 2001, el incremento fue de un 7%, el más alto del periodo, lo que significó casi 6.000 plazas más, con respecto al año previo. Entre el 2007 y el 2010 hubo un aumento por cerca de dos puntos del PIB en las remuneraciones del Gobierno Central. Este incremento puede explicarse por la combinación de dos efectos: el primero es el aumento del 5% de las plazas ocupadas en el 2009, y el segundo y más importante, tiene que ver la adopción de la política salarial del percentil 50. Esta medida inició en el I semestre de 2008 con el pago de percentiles a los profesionales del Sector Público, empezando con el pago del 30 y terminado en el I semestre de 2010 con el pago del percentil 503. La política de percentiles surgió a partir de un estudio realizado por la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), a los puestos profesionales del Título I, donde se demostró que los salarios de los mismos estaban muy por debajo de los salarios de los del resto de entidades del Sector Público, lo que estaba provocando dos situaciones: huida de profesionales a otras entidades, con la correspondiente pérdida para el Gobierno Central de personas capacitadas y de experiencia, y el no poder contratar a nuevos profesionales, ya que los salarios no eran atractivos. En un principio, el pago de percentiles fue aprobado para los profesionales del título I del Régimen de Servicio Civil, sin embargo, luego de que saliera a la luz pública un Decreto Ejecutivo, firmado años atrás, donde se reconocía la profesionalización del sector educativo, el sector sindical educativo solicitó que se le reconociera dicho pago, también a los maestros y profesores. Lo anterior hizo que se pasara de una población de alrededor de 6.000 profesionales, a más de 45.000 los funcionarios del Sector Público, a los que se les actualizaría su salario. En el anexo 4 (pág. 43) puede verse, en perspectiva comparada con Centroamérica, la relación entre salarios de maestros y policías con el PIB per cápita. En los gráficos se puede apreciar que, en términos relativos, Costa Rica pagaba en período pre-crisis salarios menores a los maestros y

3 El percentil 50 implicaba que las remuneraciones del este personal del sector público estuvieran tasadas en un monto equivalente al promedio de los salarios del conjunto de trabajadores del sector público con esa categoría, era una medida compensatoria.

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policías que el resto de Centroamérica. Este tipo de estudios reforzó los argumentos técnicos para hacer un ajuste de salarios a los funcionarios del Poder Ejecutivo. Gráfico  11.  Gobierno  Central:  Salarios    y  Cargas  sociales   Porcentaje  del  PIB  

Nota: Para efectos de comparabilidad de la serie temporal 1985-2014, a partir del 2001 se excluye el aporte a la Ley de Protección al trabajador de las cargas sociales. Lo anterior obedece a que en el periodo 1985 - 2001, dicho rubro era contabilizado dentro de la partida de remuneraciones. Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda.

Para contribuir a observar la tendencia en la evolución de las remuneraciones se incorpora una serie histórica sobre las negociaciones salariales en el Gobierno Central: Cuadro  1.  Incrementos  salariales  por  semestre.  2010-­‐2015   (Porcentajes  y  colones)       Semestres I Semestre

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2,80

2,33

5000 colones

2,84

0,43

0,94

II Semestre

3,41

2,78

2,66

3,24

1,14

0,08

6,21

5,11

N.A

6,08

1,57

1,02

TOTAL

Fuente: Dirección General de Servicio Civil, 2010-2015.

Realidad 2: Existe una alta fragmentación en los esquemas salariales públicos debido a la complejidad y diversidad de marcos legales que conduce a disparidades salariales importantes en el sector público. Desde el 2007 la Memoria Anual de la Contraloría General de la República señalaba la complejidad del tema del empleo afirmando que “…en la Administración Pública costarricense coexisten diferentes instrumentos reguladores en un medio carente de una rectoría política clara creada con normas expresas e instituciones con competencias con diversos ámbitos, lo cual no favorece la visión sistémica que garantice los preceptos constitucionales…”. 23

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• •

•

En esta diversidad de regímenes de remuneraciones se observa que en general, el peso relativo de los salarios base es cerca del 40% de lo que los trabajadores públicos perciben. Las anualidades tienen un peso entre el 10% y el 17% que es el caso de las Instituciones Descentralizadas No Empresariales y de las Empresas Públicas no Financieras. Las anualidades del Gobierno Central son menores que en las Empresas Públicas No Financieras; los Gobiernos Locales; las Instituciones Descentralizadas No Empresariales; las Instituciones Públicas Financieras y los Órganos Desconcentrados. Remuneraciones eventuales diversas tienen poca significación en general, con excepción de los casos de los gobiernos locales (5%) y particularmente de las Instituciones Descentralizadas No Empresariales y de las Empresas Públicas no Financieras.

El salario escolar y el aguinaldo son los incentivos que presentan una mayor homogeneidad en el Sector Público. Gráfico  12.  Sector  Público:  Estructura  de  la  partida  Remuneraciones,  2014  

EPNF: Empresas Públicas No Financieras; GC: Gobierno Central; GL: Gobiernos Locales; INDE: Instituciones Descentralizadas No Empresariales; IPF: Instituciones Públicas Financieras; OD: Órganos Desconcentrados Fuente: Elaboración con datos de la Contraloría General de la República

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Realidad 3. Las remuneraciones del Gobierno Central, con excepción de los Gobiernos Locales en algunas categorías, son las más bajas del sector público Los gráficos 13 y 14 muestran la relación entre la remuneración de los entes descentralizados, los gobiernos locales y las empresas públicas en comparación con el Gobierno Central. A nivel gerencial, una persona ocupa el cargo en una empresa pública gana un 75% más que una del Gobierno Central, mientras que la remuneración en una descentralizada es un 33% mayor. En una institución financiera los salarios son similares, mientras que en un gobierno local la remuneración es menor. En la categoría de los profesionales, científicos e intelectuales esta diferencia exhibe la mayor brecha: las empresas públicas brindan remuneraciones un 36% mayor y los entes financieros un 32% más. Las municipalidades tienen remuneraciones similares al Gobierno Central. En los niveles profesionales medios (técnicos y administrativos) la mayor brecha se presenta con el personal administrativo de las instituciones financieras, que ganan un 40% más que en el Gobierno Central. En este nivel de calificación el Gobierno Central es superado también por los Gobiernos Locales en un 31%

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Gráfico  13.  Brechas  salariales  entre  el  Gobierno  Central  y  el    resto  del  sector  público,  por  categorías   laborales  

Fuente: Elaboración propia con datos de las ENAHO, 2014

En las categorías no profesionales, la mayor brecha salarial está en la categoría de Oficiales, operarios y artesanos de artes mecánicas y de otros oficios, ya que en las descentralizadas y desconcentradas el salario es más del doble del Gobierno Central, mientras que en las empresas públicas es un 70% mayor. A diferencia de los anteriores, en el caso de los Gobiernos Locales varias categorías tienen salarios inferiores a los del Gobierno Central. Por ejemplo en los directores, técnicos, oficiales y operarios la remuneración representa apenas 90% de lo que se paga en los ministerios y poderes. En el caso de los gobiernos locales esto se explica por la disparidad de recursos que manejan las 81 municipalidades, algunas de ellas en condiciones precarias en materia de recursos financieros y por tanto, con muy poco desarrollo institucional.

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Gráfico  14.  Brechas  salariales  entre  del  resto  del  sector  público  en  relación  con  Gobierno  Central  para   las  categorías  no  profesionales  

Fuente: Elaboración propia con datos de las ENAHO, 2014.

Realidad 4: A lo interno de las instituciones que financian sus remuneraciones con recursos del Presupuesto Nacional hay desigualdades en categorías profesionales similares, siendo las instituciones del Gobierno Central las más bajas. Dentro de las instituciones que financian sus remuneraciones con recursos del Presupuesto Nacional hay importantes brechas salariales en categorías ocupacionales similares, pues cada uno de los poderes de la República tiene su propio sistema salarial. Por ejemplo, el gráfico 15 muestra las disparidades a nivel de los máximos Jerarcas. El salario base de un ministro es el 50% del salario de un magistrado del Poder Judicial, mientras que este salario base representa una quinta parte del salario único de la persona que ocupa el cargo superior en la Contraloría General de la República.

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Gráfico  15.  Salarios  base  de  los  máximos  jerarcas  de  instituciones  financiadas  con  Presupuesto   Nacional  

1/ Salario base 2/ Salario único Fuente: Elaboración propia con datos de la STAP

A nivel de ocupaciones profesionales y no profesionales también hay diferencias importantes. Al igual que en el caso de los jerarcas, en el resto de ocupaciones los salarios pagados por el Régimen del Servicio Civil son los más bajos del Gobierno Central, mientras que los de la Corte Suprema son los más elevados. A continuación se muestran algunos ejemplos que ilustran esta afirmación. Ejemplo 1. Un conductor del Poder Ejecutivo gana el 65% del salario base del monto que recibe uno que labora en el Poder Judicial. Este funcionario ministerial gana un 73% de la remuneración que recibe un conductor de la Defensoría de los Habitantes.

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Gráfico  16.  Salarios  base  de  los  choferes  de  instituciones  financiadas  con  Presupuesto  Nacional  

Fuente: Elaboración propia con datos de la STAP.

Ejemplo 2. Las labores secretariales del Poder Ejecutivo reciben un 65% de la categoría secretarial 2 del Poder Judicial y un 68% del salario base que se remuneran en la Asamblea Legislativa. Gráfico  17.  Salarios  base  de  las  secretarias  de  instituciones  financiadas  con  Presupuesto  Nacional  

Fuente: Elaboración propia con datos de la STAP.

Ejemplo 3. A nivel de las categorías profesionales el análisis se vuelve más complejo, sin embargo se mantiene la conclusión general pues los profesionales del Servicio Civil presentan salarios base inferiores al resto de Poderes de la República. En el cuadro 2 se observa que los sueldos del Profesionales del Servicio Civil 1 A pueden ser superados por otros poderes hasta en un 100%.

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Cuadro  2.  Salarios  base  de  los  profesionales,  según  Poder  de  la  República   Poder

Categoría Profesional de Servicio Civil 1 A (Gde E)

Poder Ejecutivo

Profesional de Servicio Civil 1 B (Gde E) Profesional de Servicio Civil 2 (Gde E) Profesional de Servicio Civil 3 (Gde E) Profesional 1a Profesional 1b

Asamblea Legislativa

Profesional 2a Profesional 2b Profesional 2c

Contraloría Defensoría

Fiscalizador Profesional 2 Profesional 3 Profesional 1 Profesional 2 Profesional en CI

Poder Judicial

Profesional en derecho 1 Profesional en derecho 2 Profesional en derecho 2 Profesional en derecho 3

Salario base 498.850 587.550 666.900 725.500 561.497,0 612.105,0 664.168,0 681.892,0 718.568,0 771.100,0 664.400,0 682.000,0 673.000,0 749.800,0 923.800,0 843.800,0 928.200,0 928.200,0 1.021.800,0

Fuente: Elaboración propia con datos de la STAP

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Realidad 5: En las instituciones que se financian con Presupuesto Nacional, los incentivos salariales ganan participación por su crecimiento acelerado La composición de la estructura de las remuneraciones ha ido perdiendo lentamente terreno el salario base, como lo muestran las cifras quinquenales del Gráfico 18. El salario base pierde participación y los incentivos incrementan. Los salarios base redujeron su peso relativo de 42% a 40%, del 2011 al 2014. Las “retribución por años servidos” o anualidad representa un 11%, sin embargo el mayor tamaño lo tienen los “otros incentivos salariales” con un 14% de participación.

Gráfico  18.  Instituciones  financiadas  con  Presupuesto  Nacional:  Composición  de  la  partida   remuneraciones,  2011-­‐2014.  

Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda.

En los gráficos 19 y 20 se muestra la evolución del peso y el crecimiento las categorías que componen los sueldos y salarios en dos periodos, 2008-2012 y 2012-2014. La línea vertical indica el crecimiento promedio nominal del PIB en cada periodo. En el cuadrante B se presentan las líneas presupuestarias que pesan un 10%, o más, en las remuneraciones totales y, que además, crecen por encima del PIB nominal. En el periodo 2008-2011 los salarios base, las anualidades y los otros incentivos cumplen con ambas características. Sin embargo, para el segundo periodo los sueldos fijos se desaceleran por debajo de la economía, 31

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ubicándose en el cuadrante A. Pese a su desaceleración los otros incentivos y las anualidades siguen aumentando por encima del PIB nominal el último periodo. Servicios especiales, tiempo extraordinario, recargo, disponibilidad y salario escolar son partidas que se desaceran de forma importante, sin embargo en el segundo periodo crecen más que el PIB. La mayoría de partidas se ubican en el cuadrante D, el cual muestra los rubros que pesan menos de un 10% en el total de las remuneraciones y crecen por encima del PIB nominal. La restricción al ejercicio libre de la profesión, el aguinaldo y las suplencias son rubros que también tienen una desaceleración importante en el segundo periodo, pero que además su crecimiento promedio se alinea con el del PIB nominal del 2012 al 2014. Vacaciones representa el rubro muy pequeño, pero su crecimiento se cuadruplica de un periodo a otro. Pasa de 9% a 39%. Este componente se traslada del cuadrante C al D. Gráfico  19.  Peso  y  crecimiento  de  las  partidas  de  remuneraciones,  2008-­‐2011  

Fuente. Elaboración propia con datos de la STAP.

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Gráfico  20.  Instituciones  financiadas  con  Presupuesto  Nacional:  peso  y  crecimiento  de  las  partidas  de   remuneraciones,  2012-­‐2014  

Fuente. Elaboración propia con datos de la STAP

Realidad 6: Incentivos: además de ser el rubro de mayor importancia en las remuneraciones, están concentrados en dos entidades. Al analizar la composición y el crecimiento de los incentivos salariales financiados con Presupuesto Nacional se observa que hay un par de entidades que concentran este componente de las remuneraciones. En el eje x del gráfico 21 muestra el peso promedio de los incentivos y en el eje y el crecimiento promedio para el periodo 2012-2014. El Ministerio de Educación es el que representa más de la mitad (55%) de los incentivos pagados por el Gobierno Central, estos crecen a un promedio del 10% anualmente. En segundo lugar de importancia se ubica el Poder Judicial que tiene una participación del 17% y un crecimiento del 11%. Ambas instituciones concentran el 72% de los incentivos pagados con cargo al Presupuesto Nacional.

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Gráfico  21.  Gobierno  Central:  Incentivos  por  institución   Participación  y  crecimiento   2012-­‐2014  

Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda.

Al revisar la composición de los tres principales incentivos por entidad se concluye que: •

Las anualidades representan aproximadamente el 10% de la partida remuneraciones y el Ministerio de Educación Pública es el que representa más de la mitad de las anualidades del Gobierno Central, en segundo lugar se ubican los Poderes, donde el de mayor tamaño es el Poder Judicial.

•

La restricción al ejercicio profesional ocupa el 5% de la partida de remuneraciones y el principal ente que hace uso de este incentivo son los poderes que concentran casi un 35% del total, del cual un 28% responde al Poder Judicial.

•

Los “Otros incentivos” representan un 14% de las remuneraciones y en este se agrupan, principalmente, una serie de rubros del Ministerio de Educación, con 67% del total pagado con cargo al Presupuesto Nacional. Entre estos incentivos están los que se muestran en el cuadro 3, donde 11 rubros representan el 80% del monto anual, aproximadamente. Entre estos incentivos se encuentran la Carrera de Docencia, la carrera profesional y la ampliación de jornada que juntos suman el 55%. Vale la pena mencionar que en el cuadro se excluye del análisis el Poder Judicial porque se encuentra fuera de la base de datos de Integra 2, este poder representar el 19% de los Otros incentivos pagados con cargo al Presupuesto Nacional.

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Gráfico  22.  Gobierno  Central:  Composición  de  los  principales  incentivos  salariales  según  entidad    

Retribución por años servidos

Restricción

100%

100% 90%

80%

21%

20%

19%

17%

17%

80%

18%

18%

70%

60%

60% 50%

40% 20%

40%

38%

35%

35%

35%

35%

35%

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

40%

48%

52%

53%

56%

56%

57%

56%

30% 20% 10%

0%

0%

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Otros incentivos 100% 80%

15%

16%

18%

18%

19%

19%

19%

Poderes

60% 40%

Resto de ministerios

71%

71%

69%

68%

68%

Justicia 67%

67%

20%

Seguridad MEP

0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda.

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Cuadro  3.  Lista  de  otros  incentivos  con  cargo  presupuesto  Nacional,  excluyendo  el  Poder  Judicial   Agosto  2014  a  Julio  2015    

Millones 62.865

Porcentaje 25,39%

Carrera Profesional

41.839

16,90%

Ampl. Jornada

38.344

15,49%

Rec. Lecciones 60 Minutos

16.408

6,63%

Riesgo Policial (Monto)

10.531

4,25%

Zonaje

7.509

3,03%

Carrera Policial

5.781

2,33%

Rec. Comité Eval. Aprend / Comité Tec. Asesor

4.662

1,88%

Doble Jornada

4.422

1,79%

Adicional Por Costo De Vida

3.780

1,53%

Rec. Esc. Mod. Horario Ampliado

3.236

1,31%

Resto

48.195

19,47%

Total

247.570

100,00%

Incent. Desarrollo Docencia

Fuente: Elaboración propia con datos de Integra 2

Cabe mencionar que en el 2008 la Sala Constitucional declaró con lugar una acción de inconstitucionalidad que limitaba el pago de hasta 30 anualidades, por infringir los principios constitucionales de intangibilidad relativa del patrimonio, razonabilidad y el derecho a la protección especial del adulto mayor. Con estas resolución se anulan, por inconstitucionales, la frase "hasta un total de treinta" y la palabra "treinta" del artículo 5° de la Ley de Salarios de la Administración Pública No. 2166 de 9 de octubre de 1957. Ello implicó otro disparador del crecimiento de estos rubros que componen las remuneraciones Realidad 7. Condiciones demográficas y socioeconómicas de los servidores públicos Según datos anteriormente presentados, uno de cada cinco personas que laboran concordarían con el perfil que se va a describir. Sexo. En el Gobierno Central la mayoría son mujeres, un 58%, no así en el resto del sector público donde más de la mitad son hombres (57%). Este patrón, del resto del gobierno, se asemeja a la estructura del sector privado donde el 64% son hombres.

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Gráfico  23.  Personas  ocupadas,  por  sexo,  según  sector  

Fuente: Programa Estado de la Nación, 2015.

Edad. Casi la mitad de los empleados del sector público (49%) está entre los 40 y los 59 años, mientras que en el sector privado este grupo se compone de un 38% de sus funcionarios. En este sector la mayoría (53%) tiene edades entre los 18 y 39 años. Gráfico  24.  Ocupados  según  edad  y  sector  institucional  

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO, 2014

Formación para el trabajo: Al analizar algunas características socioeconómicas de empleados públicos y privados se evidencia que los servidores públicos alcanzan un nivel socioeconómico 37

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promedio mayor que el de los empleados en el sector privado, básicamente por la característica del perfil de trabajador que demanda cada uno de estos mercados laborales y que se observó en el Gráfico 6 del presente documento. Pero mientras en el sector privado solo dos de cada diez empleados son profesionales, en el Estado lo son siete de cada diez. Nivel educativo. Casi el 70% de trabajadores del Gobierno Central tiene educación universitaria, mientras que en el sector privado este nivel educativo está presente en el 21% de sus ocupados. En este sector predominan las personas con primaria completa (27%) y secundaria incompleta (20%). Gráfico  25.  Ocupados  con  educación  universitaria  1/  y  sector  institucional  

1/ Incluye educación superior en grado y pregrado y posgrado Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO, 2014

Formalidad. Según estudios del Programa Estado de la Nación los niveles de formalidad del sector público son cercanos al 100%, mientras que en el sector privado se han venido disminuyendo, pasando de un 56% a un 48% del 2011 al 2014.

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Gráfico  26.  Porcentaje  de  formalidad  según  sector  

Fuente: Programa Estado de la Nación, 2015

Quintil de ingreso. Más del 55% de los empleados del sector público están en los dos quintiles de mayor ingreso. En contraste, en un 58% de los trabajadores del sector privado están ubicados en los primeros tres quintiles. Gráfico  27.  Ocupados  según  quintil  y  sector  institucional    

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENAHO, 2014

 

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• A MODO DE CONCLUSIÓN: LA HOJA DE RUTA Las consideraciones aportadas en la introducción del presente documento así como la información aportada en los diferentes apartados que se abordaron, deja evidente la necesidad del Estado costarricense de plantearse con seriedad y responsabilidad la gestión integral del empleo público, sobre los ejes de calidad, equidad y austeridad. En la perspectiva de la calidad el reto es estratégico pues se requiere elevar la capacidad de gestión de las instituciones del Estado costarricense para generar y potenciar el estilo de desarrollo nacional al que mayoritariamente se aspira. En el caso de la equidad, son evidentes las asimetrías en términos de remuneraciones que se observan entre las que se perciben en los Ministerios que conforman el Poder Ejecutivo y el resto de los Poderes de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones. Y entre estos Ministerios y las entidades cuyo financiamiento no es del Presupuesto Nacional. Esta disparidad, con excepción en algunos niveles de calificación en los gobiernos locales, evidencia que los trabajadores de las instituciones ministeriales reciben las menores remuneraciones. En el ámbito de la austeridad, el ejercicio presupuestario 2014 y 2015 y la proyección presupuestaria 2016 muestra evidencias constatables del esfuerzo de reducción que se ha hecho particularmente en el Gobierno Central. La tarea de lograr una mejor gestión del empleo público es de enorme complejidad y debe enmarcarse en estos tres ejes señalados, generando acciones de corto y mediano plazo. En ese sentido el Gobierno de la República impulsa e impulsará iniciativas para la gestión del Empleo Público a partir de una agenda articulada en torno a los tres ejes problemáticos que han sido identificados, a saber, En el corto plazo (2015-2016): Eje Equidad

Acciones Compromiso del Gobierno de la República con la eliminación de los abusos y privilegios en el conjunto de instituciones que integran el sector público. •

Poner tope a las pensiones de lujo con cargo al Presupuesto Nacional. (Expedientes 19.661 y 19.193)

•

Apoyo a iniciativas orientadas a poner freno a los salarios de lujo en toda la administración pública. (Expediente 19.156)

•

Denunciar y re-negociar las convenciones colectivas que establezcan privilegios abusivos.

•

Abrir el estudio y debate, con actores diversos de la sociedad costarricense, sobre las realidades de los sistemas de remuneraciones y generar propuestas alternativas concertadas que permitan avanzar en materia de homologación y equidad de las condiciones laborales de los trabajadores del sector público.

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Eje Austeridad

Calidad

Acciones •

Continuar con la reducción del gasto superfluo en horas extras, viáticos, teléfonos, alimentos, bebidas y otros gastos. Ya se opera así en el 2015 y se presupuesta en la misma ruta para el 2016.

•

Continuar con negociaciones salariales austeras sobre la base del comportamiento de la inflación. El 2014 cerró con un aumento salarial del 1,54% y las dos negociaciones semestrales del 2015 alcanzan juntas el 1,02%.

•

Propuesta de reforma de la evaluación de desempeño en el marco de una estrategia de gestión pública para resultados en el desarrollo.

•

Presentación del Plan Nacional de Mejoramiento de la Gestión Pública y aprobación del mismo por la Presidencia de la República, actualmente en formulación por MIDEPLAN.

•

Cumplimiento de la Directriz 23-H del 25 de abril del 2015, que establece:

Artículo 19.—Todo jerarca institucional deberá elaborar anualmente un informe, dirigido a la Dirección General de Servicio Civil, en donde detalle la cantidad de funcionarios que reciben la compensación económica por concepto de Prohibición o Dedicación Exclusiva, precisando, según corresponda el fundamento legal, la vigencia contractual, los porcentajes percibidos. Recibida la información, en un plazo no mayor de dos meses, la citada Dirección procederá a consolidar la misma y a elaborar el informe respectivo, para ser remitido a la Presidencia de la República, con copia al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Trabajo. Artículo 20.—Para garantizar un ejercicio presupuestario eficiente, en materia de remuneraciones se establece que: respecto a las partidas denominadas “Retribución por años Servidos”, en la aplicación de la evaluación anual del desempeño los jerarcas de todas las instituciones públicas deberán cumplir, y harán que se cumpla en sus respectivas dependencias, con los procedimientos y parámetros establecidos; de manera tal que se garantice que el otorgamiento del reconocimiento económico por dicho concepto se genere cuando efectivamente corresponda. Art. 23 “El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, con la participación de cada uno de los ministerios del Poder Ejecutivo, según corresponda, como parte de sus funciones rectoras en las áreas de modernización institucional y reorganización del Estado, con el fin de mejorar la eficiencia en el gasto y la prestación de bienes y servicios a las ciudadanas y ciudadanos deberá realizar un estudio en cada Ministerio y órganos adscrito que permita: a) Determinar en cada ministerio y sus órganos adscritos si existen duplicidades en las áreas financiero-contables, administrativas, administración de recursos humanos, auditorías, legales, sistemas informáticos y de cómputo y otras; b) La cantidad de plazas fijas y temporales y el costo total de esos recursos humanos utilizados en cada una de ellas, a partir de información consolidada en el Ministerio de Hacienda. c) Recomendar las medidas que permitan subsanar duplicidades en caso de que existan y particularmente su impacto en la asignación futura de plazas fijas y temporales. Dicho estudio deberá estar concluido en su totalidad, para el conjunto de ministerios del Poder Ejecutivo y sus órganos adscritos para marzo del 2017. MIDEPLAN deberá realizar esta tarea en dos etapas, de manera que en cada una de ellas entregue el estudio y la propuesta para un conjunto de instituciones, siendo las fechas establecidas las siguientes: marzo 2016 y marzo 2017. Estos estudios se presentarán ante la Comisión Permanente Especial de Control del Ingreso y el Gasto Público, a la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios y a la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, y a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.”

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En el mediano plazo (2016-2017): Eje Equidad

Acciones •

Propuesta e implementación de acuerdos derivados del estudio y debate, con actores diversos de la sociedad costarricense sobre sistemas de remuneraciones tendiente a reducir las brechas y disparidades actualmente existentes al seno del sector público y siente las bases de un régimen salarial basado en la cualificación del trabajo y la complejidad de las responsabilidades y definición de los ámbitos de competencia para su ejecución, esto es, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo.

Austeridad

•

Continuar con las directrices y ejecución presupuestaria basada en la austeridad.

Calidad

•

Implementación del Plan Nacional de Mejoramiento de la Gestión Pública

CONDICIONES DE ÉXITO: Para lograr avanzar en la ruta del desarrollo que la sociedad costarricense aspira corresponde en la agenda de corto y mediano plazo concertar acuerdos nacionales en torno a tres asuntos estratégicos que deben articularse simultáneamente: •

Fortalecimiento de la Hacienda Pública: transformación del sistema tributario hacia un régimen más progresivo y hacia mecanismos más eficientes de recaudación es esencial y urgente

•

Plan de aceleración económica y generación de empleo con estabilidad, a partir de la inversión pública y privada que integre sectores y territorios hoy excluidos.

•

Plan de fortalecimiento y mejora de la gestión pública eficiente como catalizador de la calidad, eficacia y eficiencia en los servicios públicos.

Ello nos permitirá como sociedad lograr dar pasos firmes en la ruta de la Costa Rica que queremos. SITUACIÓN  DESEADA  

SITUACION  DE  RIESGO  

Aceleración económica con generación de empleo de calidad, inclusión social y territorial en un contexto de estabilidad social y económica.

Recesión económica, profundización de la desigualdad y la exclusión

Demorarnos en hacerlo nos acerca a una situación de riesgo.

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Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público

• Anexos Anexo 1. Clasificación contable de la partida Remuneraciones La composición contable de la partida de remuneraciones refleja una alta complejidad, situación que se muestra en la figura 1. La partida se compone de cargas sociales del seguro de salud y de pensiones, remuneraciones básicas, eventuales, diversas e incentivos salariales. Particularmente en los incentivos están las anualidades, el aguinaldo, el salario escolar y otros incentivos, donde básicamente se agrupan un numeroso grupo de pluses salariales de diversa naturaleza. En la figura 2 se muestra la lista de la partida 0.03.99.   Figura  1.  Composición  de  la  partida  remuneraciones  

0  REMUNERACIONES   Cargas   sociales   0.01  BÁSICAS  

0.02  EVENTUALES  

0.03  INCENTIVOS  SALARIALES  

01.  Sueldos  para  cargos   fijos  

01.  Tiempo   extraordinario  

01.  Retribución  años   servidos  

02.  Jornales  

02.  Recargo  de   funciones  

02.  Restricción  

03.  Servicios  especiales  

03.  Disponibilidad   laboral  

03.  Decimotercer  mes  

04.  Sueldos  a  base  de   comisión  

04.  Compensación  de   vacaciones  

04.  Salario  escolar  

05.  Suplencias    

05.  Dietas  

99.  Otros  incen[vos   salariales  

0.99   REMUNERCIONES   DIVERSAS  

Gastos  de   representac ión  

Otras   remuneraci ones  

Fuente: elaborado con base en el documento “Clasificador por objeto de gasto del Sector Público” de Presupuesto Nacional

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Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público

Figura  2.  Incentivos  cargados  en  la  partida  0.03.99  (otros  incentivos  salariales)  

Carrera  profesional  

Carrera  técnica  

Responsabilidad   compar[da  

Zonaje    

Desarraigo  

Asignación  para   vivienda  

Regionalización    

Riesgo  policial  

Riesgo  penitenciario  

Peligrosidad  

Incen[vos  para  el   desarrollo  de  la   docencia  

Horario  alterno  para   docentes  

Doble  jornada  para   docentes  

Triple  jornada  para   docentes  

Otros  incen[vos  al   MEP  

Incen[vos  en   ciencias  médicas  

Bonificaciones   salariales  

Sus[tución  del   salario  en  especie  

Remuneración  por   asistencia  o   atención  de  sorteos  

Fuente: elaborado con base en el documento “Clasificador por objeto de gasto del Sector Público” de Presupuesto Nacional

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Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público

Anexo 2. Gobierno Central: Composición de la partida remuneraciones, 2014 Millones de colones y participación Millones Remuneraciones Básicas Sueldos P/ C. Fijos Servicios Especiales Suplencias Remuneraciones Eventuales Tiempo Extraordinario Recargo de funciones Disponibilidad Laboral Comp. de vacaciones Dietas Incentivos salariales Retribución Años Servidos Rest. Ejerc Lib Prof Decimotercer Mes Salario Escolar Otros Incentivos Salariales Cargas Sociales Remuneraciones diversas Gastos Representación personal Total

791.439,6 758.936,8 5.396,5 27.106,3 29.180,1 9.022,4 96,9 18.011,5 66,6 1.982,6 828.452,8 216.471,4 106.872,0 125.550,5 105.997,0 273.562,0 318.797,2 663,1 663,1 1.968.532,7

Participación 40% 39% 0% 1% 1% 0% 0% 1% 0% 0% 42% 11% 5% 6% 5% 14% 16% 0% 0% 100%

Fuente: Elaboración con datos de la STAP del Ministerio de Hacienda.

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Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público

Anexo 3. Composición de los ocupados según sector institucional de empleo principal Gobierno  Central   8%   Resto  del  sector   público   8%  

Sector  privado   84%  

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Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público

Anexo 4: Centroamérica: Relación de salarios por sector con respecto del PIB per cápita 2013 Educación

Seguridad

Fuente: Mejorando la Eficiencia de los RRHH en el sector público Centroamérica, BID

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Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público

Anexo 5: Número de plazas por institución en el proyecto presupuestario 2016

Número de plazas

Presupuesto total

Presupuesto de remuneracio nes

Poder Legislativo

1.887

426.028

53.819

Porcentaje de remuneracio nes del total de presupuesto 12,6

Asamblea Legislativa

Institución del sector público

1.002

35.305,0

29.067,5

82,3

Contraloría General de la República

705

21.992,0

19.574,6

89,0

Defensoría de los Habitantes de Costa Rica

180

5.771,0

5.176,8

89,7

121.174

4.122.306,0

2.032.118,0

49,3

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

657

400.374,0

14.882,3

3,7

Ministerio del Ambiente y Energía

477

53.984,0

9.116,4

16,9

3.912

340.845,0

48.902,5

14,3

86

7.441,0

2.591,7

34,8

132

9.163,0

2.511,4

27,4

645

42.827,0

11.845,9

27,7

413

25.510,0

16.564,5

64,9

147

9.051,0

3.903,3

43,1

4.913

283.377,0

70.940,7

25,0

219

9.886,0

5.137,3

52,0

Poder Ejecutivo

Ministerio de Obras Públicas y Transportes Ministerio de Comercio Exterior Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos Ministerio de Cultura y Juventud Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones Ministerio de Salud Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Ministerio de Agricultura y Ganadería

921

41.263,0

19.421,9

47,1

1.181

45.194,0

17.287,5

38,3

353

9.711,0

5.870,7

60,5

3.148

115.575,0

68.966,1

59,7

230

7.346,0

4.762,7

64,8

81.246

2.362.194,0

1.470.084,4

62,2

Ministerio de la Presidencia

353

9.711,0

5.870,7

60,5

Ministerio de Justicia y Paz

6.026

118.133,0

83.796,6

70,9

Ministerio de Seguridad Pública

15.826

215.184,0

161.584,7

75,1

412

15.537,0

8.076,2

52,0

Poder Judicial

11.869

426.028,0

354.997,4

83,3

Tribunal Supremo de Elecciones

2.032

48.040

27.243,6

56,7

136.962

5.022.402,0

2.468.177,9

49,1

Ministerio de Gobernación y Policía Ministerio de la Presidencia Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía Industria y Comercio Ministerio de Educación Pública

Presidencia de la República

Total General

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Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público

BIBLIOGRAFÍA Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Una Década de Reformas del Servicio Civil en América Latina (2004–13). Juan Carlos Cortázar Velarde, Mariano Lafuente, Mario Sanginés, editores. Nueva York: BID. 2014 Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Encuesta Nacional de Hogares. San José: INEC. 2011. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). Encuesta Nacional de Hogares. San José: INEC. 2014. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Government at a Glance. Public Employment: Key Figures. París: OCDE. 2011. [En línea]. Disponible en: http://www.oecd.org/gov/pem/publicemploymentkeyfigures.htm Programa Estado de la Nación. Mercado laboral costarricense y empleo público: evolución reciente y desafíos. Presentación realizada por Jorge Vargas Cullell en el marco del Seminario Internacional de Empleo Público. 9 de julio de 2015.

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