Menschenrechte als Spielball transnationaler Unternehmungen? Die UNO Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte im kritischen Fokus

Menschenrechte als Spielball transnationaler Unternehmungen? Die UNO Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte im kritischen Fokus Florian Wettstei...
Author: Etta Dittmar
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Menschenrechte als Spielball transnationaler Unternehmungen? Die UNO Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte im kritischen Fokus Florian Wettstein

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Einleitung

Unternehmen und Menschenrechte – so richtig passt das nicht zusammen. Das war zumindest die bis vor kurzem herrschende Meinung in Politik, Wirtschaft, in weiten Teilen der Öffentlichkeit und auch in den dominanten wissenschaftlichen Diskursen. Menschenrechte richten sich an Regierungen, so diese herrschende Meinung; Unternehmen verpflichten sie nicht, oder zumindest nicht in direkter Weise (vgl. Muchlinski 2001). Soweit die Vergangenheit. Heute präsentiert sich die Sachlage anders. Spätestens seit der Einsetzung von Harvard Professor John Ruggie als UNO Sonderbeauftragter für Wirtschaft und Menschenrechte im Jahr 2005 ist diese scheinbar unverrückbare Doktrin brüchig geworden. Mit der Publikation der UNO Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte (vgl. Ruggie 2011) zum Abschluss von Ruggies Mandat im Juni 2011 scheint sie sogar weitgehend diskreditiert: Es lassen sich sehr wohl und in direkter Weise Unternehmenspflichten aus Menschenrechten ableiten, so Ruggies Kerneinsicht. Diese Pflichten gelten für alle Unternehmungen, ob groß oder klein, ob lokal oder multinational und sie gelten unabhängig von entsprechenden Regierungspflichten. Kurzum, die Leitlinien etablieren eine unbedingte Pflicht für alle Unternehmungen, die Menschenrechte zu achten und zu respektieren. Der vorliegende Beitrag setzt sich kritisch mit den UNO Leitlinien auseinander. Im nachfolgenden, zweiten Kapitel werden einige Begründungsansätze unternehmerischer Menschenrechtspflichten diskutiert. Kapitel 3 geht auf die Errungenschaften des „Ruggie-Mandats“ und der UNO Leitlinien ein. Im Anschluss daran wirft Kapitel 4 einige zentrale offene Fragen und Kritikpunkte auf. Kapitel 5 beleuchtet aktuelle „Baustellen“ in Bezug auf die Umsetzung der Leitlinien und auf die Menschenrechtsthematik in der Wirtschaft im Allgemeinen. Kapitel 6 beinhaltet einige kurze Schlussfolgerungen.

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Begründungsansätze

Die UNO Leitlinien etablieren eine einzige, zentrale Menschenrechtspflicht für Unternehmungen, nämlich die Pflicht, Menschenrechte zu respektieren. Respektierung der Menschenrechte wird analog zur dominanten Deutungsweise im Menschenrechtsdiskurs im negativen Sinne als Nicht-Verletzung definiert. Unternehmungen haben also die unbedingte Pflicht, Menschenrechte zu respektieren, d.h. sie nicht zu verletzen. Diese Pflicht bezieht sich auf alle Unternehmungen und auf alle in der „International Bill of Human Rights“ stipulierten Menschenrechte. Bevor wir auf die Errungenschaften und Kritikpunkte im Hinblick auf die UNO Leitlinien eingehen, stellt sich die Frage, auf welcher Basis sich diese Menschenrechtspflicht(en) für Unternehmungen überhaupt begründen lassen. Denn die Errungenschaften der Leitlinien sind tatsächliche Errungenschaften nur vor dem Hintergrund, dass die durch sie formulierte Pflicht auf einer plausiblen Begründung fußt. Gäbe es keine plausiblen Begründungsansätze dazu, würden sich die Errungenschaften der Leitlinien in das Gegenteil verkehren. Interessanterweise hält sich Ruggie im Hinblick auf die Begründung dieser Pflicht bedeckt und führt lediglich Klugheitsargumente ins Feld: Unternehmungen sollen Menschenrechte respektieren, weil sie sonst Gefahr laufen ihre Legitimationsbasis in der Gesellschaft zu verlieren. Mit anderen Worten: Die Respektierung der Menschenrechte liegt im eigenen, wenn auch aufgeklärten, so doch vorrangig kommerziellen Interesse der Unternehmung (vgl. Arnold 2010; Cragg 2012). Dies heißt aber nicht, dass sich unternehmerische Menschenrechtspflichten nicht auch anders begründen ließen. Grundsätzlich lassen sich sowohl ethische als auch rechtliche Begründungsansätze unterscheiden. Harvard Philosoph und Ökonom Amartya Sen bezeichnete die Menschenrechte als „quintessentially ethical articulations, and they are not, in particular, putative legal claims […]“ (2004: 321). Dementsprechend ist auch die Begründung entsprechender Pflichten und Pflichtenträger eine primär ethische Angelegenheit. So argumentiert bspw. Denis Arnold (2010). Indem er die von Ruggie formulierte Unternehmenspflicht aus der schützenswerten menschlichen Autonomie ableitet, versucht er die Begründungslücke in den Leitlinien zu schließen. Arnold wählt einen rechtebasierten Begründungsansatz, d.h. er betrachtet moralische Rechte als Ausgangspunkt und schließt von ihnen auf korrelierende Pflichten und Pflichtenträger. Aus rechtebasierter Perspektive haben Pflichtensubjekte also Pflichten, weil andere Menschen Rechte haben. Gehen wir davon aus, dass alle Menschen einen unantastbaren moralischen Wert besitzen und deshalb in ihrer gleichen Würde respektiert werden müssen (vgl. Ulrich 2001: 239–247), dass sie also in diesem Sinne unantastbare moralische Menschenrechte aufgrund ihres eigentlichen Menschseins haben (vgl.

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Donnelly 2003: 7), so lässt sich ein Argument kaum aufrecht erhalten, welches gewisse Akteure generell von entsprechenden Pflichten zur Achtung solcher Rechte auszunehmen versucht (vgl. Wettstein/Waddock 2005). Aus rechtebasierter Hinsicht lassen sich unternehmerische Menschenrechtspflichten durchaus plausibel begründen. Man könnte aber auch pflichtenbasiert argumentieren. Pflichtenbasierte Ansätze nehmen Pflichten zum Ausgangspunkt (und begründen sie entsprechend) und leiten daraus moralische Rechte und Rechtssubjekte ab. Den Menschen erwachsen Rechte also erst aus den Pflichten entsprechender Pflichtensubjekte. Wo es keine Pflichtensubjekte gibt, gibt es auch keine Rechte, die mit ihnen korrelieren. Argumentiert man pflichtenbasiert, liegen unternehmerische Menschenrechtspflichten weniger auf der Hand, werden Menschenrechte doch gemeinhin als jene Rechte angesehen, welche mit den Pflichten von Institutionen in Macht- und Autoritätspositionen korrelieren (vgl. Pogge 2002: 57–58; Risse 2012: 69). Bei der Begründung unternehmerischer Menschenrechtspflichten ginge es in dieser Hinsicht also darum, aufzuzeigen, dass auch Unternehmungen heute solche Positionen in der Gesellschaft einnehmen. Ohne näher darauf einzugehen, lassen sich solche Argumente sowohl im Hinblick auf einzelne (Groß-)Unternehmungen (vgl. Anderson/Cavanagh 2000) als auch generell auf die Unternehmung als Institution (vgl. Derber 1998) vorbringen. Insbesondere multinationale Großunternehmungen verfügen heute nicht selten über Machtpotentiale, die sie zu regierungsähnlichen Institutionen werden lassen (vgl. Wettstein 2009). Jenseits ethischer Begründungsansätze haben in den letzten Jahren auch juristische Argumente, die sich direkt auf das internationale (Menschen)Recht beziehen, an Akzeptanz und Einfluss gewonnen. John Ruggie selbst verwirft das internationale Recht als Begründungsbasis für unternehmerische Menschenrechtspflichten. Er hält also grundsätzlich an der herrschenden Lehre fest, dass das internationale Recht in erster Linie Staaten, nicht aber Unternehmen, verpflichtet. 1 Das kann man aber auch anders sehen. So wird von verschiedenen Seiten eine erweiterte Lesart des internationalen Menschenrechts gefordert, welche neben Staatspflichten auch Unternehmensverantwortung inkludieren würde (vgl. Ratner 2001; Jungk 2001; ICHRP 2002). So wird bspw. argumentiert, dass die (rechtlich zwar unverbindliche) Allgemeine Menschenrechtserklärung (AEMR) trotz ihres primären Fokus auf Regierungen andere Institutionen als potentielle Pflichtensubjekte nicht per se ausschließt, richtet sie sich in ihrer Präambel doch explizit an „alle Organe der Gesellschaft“ (Weissbrodt 2005: 283; Pegg 2003: 16). Auch die Artikel 29 und 30 der AEMR sowie die diesen entsprechenden Artikel 5 der beiden (rechtlich 1

Die Ausnahme sind besonders schwere Vergehen wie Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Folter oder außergerichtliche Tötungen, bei denen gemeinhin von einer Ausweitung internationaler strafrechtlicher Verantwortung auf Individuen und potenziell auch auf Unternehmungen ausgegangen wird (vgl. Zerk 2006: 75–76; Ruggie 2013: xxxii).

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verbindlichen) Internationalen Menschenrechtspakte richten sich nicht exklusiv an Regierungen, sondern fordern, dass alle Personen oder Gruppen von Verhaltensweisen und Aktivitäten absehen sollen, die die Menschenrechte bedrohen oder in Frage stellen (Frey 1997: 163). David Bilchitz (2013: 112) hat demgegenüber argumentiert, dass die rechtlich verbindliche Pflicht der Staaten, die Menschenrechte vor Übergriffen insbesondere auch durch Unternehmungen zu schützen, per se eine entsprechende Pflicht für Unternehmungen zur Respektierung der Menschenrechte impliziert – auch wenn diese Pflicht nicht explizit im internationalen Menschenrecht stipuliert wird. Hätten die Unternehmungen diese Pflicht nicht, so Bilchitz, würde auch für die Schutzpflicht des Staates die Grundlage fehlen. Ohne hier Position beziehen zu müssen, lässt sich also insgesamt feststellen, dass es im Hinblick auf die Verantwortung von Unternehmungen, Menschenrechte zu respektieren, eine ganze Reihe von plausiblen Argumenten gibt, die sich sowohl aus der Ethik als auch aus dem Internationalen Recht ableiten lassen.

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Errungenschaften

Um die Errungenschaften von John Ruggie als UNO Sonderbeauftragtem für Wirtschaft und Menschenrechte besser einschätzen und einordnen zu können, hilft es, den Kontext seiner Ernennung zu kennen. Ruggies Mandat war die Antwort auf das Scheitern einer Vorgängerinitiative, die zwischen 1998 und 2004 ebenfalls unter UNO Federführung vorangetrieben wurde. Mit den „Norms on the Responsibility of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights“, oder kurz den sog. „Draft Norms“, sollte ein rechtlich verbindliches Rahmenwerk zur Einforderung unternehmerischer Menschenrechtspflichten geschaffen werden (vgl. Weissbrodt/Kruger 2003; Weissbrodt 2005). Dafür setzte die UNO-Unterkommission zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte im Jahr 1998 eine Arbeitsgruppe unter der Führung des Amerikanischen Rechtsprofessors David Weissbrodt ein. Während deren Entwurf vor allem von Seite der Nichtregierungsorganisationen begrüßt wurde, löste er insbesondere auf Seiten der Privatwirtschaft und einiger Regierungen scharfe Kritik aus. Man sprach damals von einer „Privatisierung der Menschenrechte“ oder einer „juristischen Fehlleistung“ (ICC/IOE 2004; Übersetzung durch Autor). Das Projekt stand also von Beginn auf wackligen Beinen und wurde in der Folge fast symptomatisch von der UNO Menschenrechtskommission (heute: UNO Menschenrechtsrat) zurückgewiesen. Die Kommission hätte die Entwicklung des Regelwerks nie in Auftrag gegeben und es hätte deshalb keine rechtliche Grundlage, so die Begründung (vgl. Ruggie 2013: 47–55).

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Die hitzig geführte Diskussion um die Draft Norms zeigte einerseits den akuten Gesprächs- und Handlungsbedarf in Bezug auf die Rolle und Wirkung von Unternehmenstätigkeit auf Menschenrechte auf. Andererseits wurde klar, dass die ideologischen Gräben zwischen vorantreibenden und bremsenden Kräften in dieser Hinsicht kaum tiefer hätten sein können. Um mit der Diskussion voranzukommen, galt es deshalb zuallererst die Gräben so weit zuzuschütten, dass eine eigentliche Gesprächsgrundlage entstehen konnte. Das Mandat Ruggies war damit quasi umrissen. So wurde also John Ruggie – als früherer stellvertretender Generalsekretär unter Kofi Annan und als eigentliches „Mastermind“ des UNO Global Compact kein Unbekannter in der UNO – im Jahr 2005 zum Sonderbeauftragten ernannt, mit dem einstweiligen Ziel, Klarheit über die Eckpunkte dieser neuen Debatte zu schaffen und ihr einen eigentlichen „focal point“ (Ruggie 2008: 4), d.h. einen Bezugspunkt zu geben, an dem sich sowohl Gegner als auch Befürworter orientieren konnten. Ruggies Mandat lief in der ersten Phase bis 2007 und wurde zweimal verlängert, bis es schließlich im Sommer 2011 mit der Publikation der UNO Leitlinien endgültig auslief. Ruggie hat mit den Leitlinien den erhofften Bezugspunkt für die Diskussion tatsächlich geliefert. Den Erfolg, den die Leitlinien in dieser Hinsicht erzielt haben, hätte man sich 2005 wohl kaum erträumt. Wer sich ernsthaft Gedanken über Menschenrechte und Wirtschaft macht, der kommt heute nicht mehr um eine vertiefte Auseinandersetzung mit diesen herum. Der Pragmatiker Ruggie hat es verstanden, die Diskussion aus ihrer Sackgasse herauszuführen und ihr einen wichtigen Orientierungspunkt zu geben. Nicht zuletzt hat dadurch eine Annäherung der Parteien und Positionen stattgefunden, auf der heute aufgebaut werden kann. Die praktischen Resultate dieser Annäherung werden drei Jahre nach der Veröffentlichung der Leitlinien sichtbar: Sowohl auf (sub-)politischer als auch auf Ebene der Unternehmenspraxis tut sich einiges im Bereich unternehmerischer Menschenrechtsverantwortung. Viele bestehende und neue Initiativen und Standards im Bereich Unternehmensverantwortung und Nachhaltigkeit orientieren sich heute breit an den Leitlinien oder haben diese sogar in ihre eigenen Regelwerke integriert, so dass die Abstützung der Leitlinien in den letzten Jahren enorm an Breite und Tiefe gewonnen hat. Weiter werden sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene konkrete Implementierungsmaßnahmen vorangetrieben. Eine Anzahl von Regierungen hat dazu sogenannte „National Action Plans“ erlassen, welche deren Umsetzungsstrategien in groben Zügen aufzeigen. Bei viele weiteren Regierungen sind solche National Action Plans in Arbeit. Auch Unternehmungen orientieren ihre Corporate Social Responsibility vermehrt an den UNO Leitlinien, führen Menschenrechts-Risikoassessments durch, oder implementieren umfassende Menschenrechts-Due-Diligence-Mechanismen. Bei all dem Aktionismus, den man im hiesigen Kontext beobachten kann, sollte aber nicht vergessen werden, dass eine der Hauptherausforderungen auch heute noch bei der Dissemination der Leitlinien sowie den sich daraus

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ableitenden best practices sowohl für Staaten als auch für Unternehmungen liegt. Die bereits starke Diffusion der Leitlinien in Westeuropa und den USA darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass sie in anderen Teilen der Welt eine noch marginale Rolle spielen oder noch gar nicht erst angekommen sind. Es herrscht deshalb m.E. momentan etwas die Tendenz den Impact der Leitlinien im globalen Umfeld zu überschätzen. Vielleicht lässt sich dies mit einer einzigen Zahl etwas illustrieren: Von über 5500 Unternehmungen, die bei der wichtigen Informationsplattform Business and Human Rights Resource Centre unter Beobachtung stehen, haben gerade mal gut 350 Unternehmungen ein explizites Leitbild zu ihrer Menschenrechtsverantwortung (d.h. ein sog. „Human Rights Policy Statement“) publiziert. In Anbetracht dessen, dass die Leitlinien die Erstellung eines derartigen Leitbildes als unabdingbaren Schritt zu mehr Menschenrechtsverantwortung definieren, scheint ernsthaftes Commitment noch eher dünn gesät. Vielleicht auch deshalb könnte man die Haupterrungenschaft der Leitlinien nicht in diesen konkreten Implementierungsvorstößen sehen, sondern im breiten Bewusstseinswandel, den die Auseinandersetzung mit der Thematik im Rahmen des Ruggie Mandats allgemein gebracht zu haben scheint. Wurden unternehmerische Menschenrechtspflichten zu Beginn des Mandats noch auf breiter Front bestritten, scheint sich heute so etwas wie ein Konsens herauszubilden, dass Menschenrechte auch Unternehmungen in direkter Weise verpflichten – wenn auch nicht in rechtlichem, so doch zumindest in moralischem und politischem Sinne. Die Beweislast hat sich innerhalb von knapp zehn Jahren also zu jenen hin verschoben, die die Existenz unternehmerischer Menschenrechtspflichten generell bestreiten. Manche werden einwenden, dass sich dieser Bewusstseinswandel auch ohne das Mandat früher oder später eingestellt hätte, dass das Mandat also höchstens beschleunigend wirkte. Das mag sein. Dennoch scheint auch eine Beschleunigung des Prozesses um 10-15 Jahre nicht trivial, wenn man bedenkt, dass es im Kern um Menschen geht, deren fundamentalste Rechte verletzt werden, denen nicht selten die Lebensgrundlagen entzogen oder gar das Leben selbst geraubt wird.

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Kritik

Der kritische Diskurs zum Ruggie Mandat und den UNO Leitlinien ist mittlerweile umfangreich und es ist kaum möglich, ihn im Rahmen dieses Beitrags umfassend auszuleuchten. Im Folgenden werden deshalb nur drei spezifische Kritikpunkte aufgegriffen, die sich sowohl auf die Resultate oder den zu erwartenden Impact der Leitlinien (4.1), damit verbunden auf ihre Durchsetzungskraft sowie auf die dem Mandat zugrunde liegende Konsensorientierung (4.2) und zuletzt auf ihre (normative) Substanz (4.3) beziehen.

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4.1

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Impact

Trotz oder vielleicht gerade wegen der oben ausgeführten, beachtlichen Erfolge, die das Mandat und die UNO Leitlinien innert kürzester Zeit erzielten, stellt sich unweigerlich die Frage: Was kommt nach dem Hype? Es scheint offensichtlich, dass der derzeitige Umsetzungs-Aktionismus, der sich sowohl auf der Ebene der Politik als auch in der Unternehmenspraxis beobachten lässt, kaum ewig anhalten wird. Wie ernst es den involvierten Parteien mit der Umsetzung tatsächlich ist, wird sich also spätestens dann zeigen, wenn die Initiative aus dem öffentlichen Scheinwerferlicht verschwindet und der Druck, konkrete Resultate vorweisen zu können, entsprechend abnimmt. Das Vorantreiben der Umsetzungsphase liegt heute auf UNO Ebene in der Hand einer fünfköpfigen Arbeitsgruppe, welche für die Erledigung dieser Herkulesaufgabe kaum entsprechende Ressourcen zur Verfügung hat. Aus den Leitlinien selbst geht nicht hervor, wie das Commitment der verschiedenen Parteien in der langen Frist aufrechterhalten werden soll. Es droht damit etwas salopp gesagt die „Global Compact Falle“: Der Global Compact wurde im Jahr 2000 mit viel Vorschusslorbeeren lanciert, erhielt Zuspruch auf breiter Front und reifte schnell zur erfolgreichsten Policy-Initiative auf globaler Ebene heran. Hinsichtlich konkreter Resultate hat er im Vergleich dazu aber auch nach 15 Jahren noch eher wenig vorzuweisen (vgl. Sethi/Schepers 2014).

4.2

Durchsetzungskraft

Die Frage der zu erwartenden Resultate ist eng mit dem breiteren Problembereich der Einforderbarkeit und Durchsetzung der Leitlinien verbunden. Wie oben erwähnt, handelt es sich bei den UNO Leitlinien nicht um ein rechtlich verbindliches Dokument. Ruggie hat sich von Beginn gegen einen sog. „Treaty“-Ansatz gestellt. Seine Gründe dafür sind überwiegend pragmatischer Natur: Die Ausformulierung und Verabschiedung eines rechtlich verbindlichen Rahmenwerks auf der Basis von Pakten würde zweifellos zwei bis drei Jahrzehnte in Anspruch nehmen – wertvolle Zeit, die nach Ruggie besser dazu genutzt werden sollte, um ganz pragmatisch dort anzusetzen, wo man in kurzer Zeit einen großen Impact haben kann (vgl. Ruggie 2013: xlii). Angesichts des bereits Erreichten spricht viel für diesen Ansatz jenseits des positiven Rechts. So hat Ruggie die Frage nach der rechtlichen Verbindlichkeit der Leitlinien trotz großer Skepsis vor allem aus dem Lager der Nichtregierungsorganisationen vermutlich richtig beurteilt. Aber zwischen völliger Freiwilligkeit und absoluter rechtlicher Verbindlichkeit liegt durchaus ein Spektrum weicherer Maßnahmen zur Einforderung und Durchsetzung und von solchen Optionen hat Ruggie leider keinen Gebrauch gemacht. So erstaunt es doch etwas, dass die Leitlinien beispielsweise über keine Monitoring-Mechanismen verfügen

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und keine Anlaufstellen für die Geltendmachung von Missständen vorschlagen. Ein eigentlicher Fahrplan zur Schaffung solcher Mechanismen und Institutionen besteht ebenfalls nicht. So bleiben diese Aufgaben heute implizit an der erwähnten Arbeitsgruppe hängen, welche aber weder für solche Aufgaben geschaffen ist, noch über die dafür nötigen Kapazitäten verfügt. Andererseits darf man den Leitlinien aber auch durchaus zugutehalten, dass sie das Paradigma der reinen Freiwilligkeit, welches die Diskussion in der Vergangenheit stark dominiert hat, zumindest teilweise durchbrechen. Zwar sind die Leitlinien wie erwähnt weder rechtlich verbindlich, noch verfügen sie über die notwendigen Monitoring, Reporting oder Durchsetzungsmechanismen und -maßnahmen. Sie kranken damit an den gleichen Unzulänglichkeiten wie viele weitere sogenannte „soft law“-Instrumente im Bereich der Unternehmensverantwortung und sind dafür auch berechtigterweise kritisiert worden. Allerdings lassen sie im Gegensatz zu anderen Initiativen keinen Zweifel daran, dass die Verantwortung von Unternehmungen, Menschenrechte zu respektieren, keinesfalls eine optionale Angelegenheit ist; sie geht nicht nur jene Unternehmungen etwas an, die sich explizit mit ihrer Unterschrift zur Initiative bekennen. Viel eher gilt diese Verantwortung unabhängig von deren Durchsetzung per se für alle Unternehmungen bedingungslos. Weiter muss erwähnt werden, dass die Leitlinien die Unternehmenspflicht zur Respektierung der Menschenrechte zwar unverbindlich festlegen, jedoch durchaus die Forderung gelten machen, dass Regierungen im Rahmen ihrer Möglichkeiten und als Teil eines sog. „smart mix“ (Ruggie 2013: xxiii) von Policyund Regulierungsinstrumenten auch verbindliche Maßnahmen zur Einforderung dieser Verantwortung implementieren. Über die Effektivität dieser Strategie, bei der Einforderung und Durchsetzung der Unternehmensverantwortung derart stark auf die einzelnen Staaten zu setzen, kann man sich freilich streiten. So führte ja nicht zuletzt der eingeschränkte Handlungsspielraum von nationalen Regierungen im Kontext der fortschreitenden Globalisierung gerade zu jenen Regulierungslücken, die Ruggie als Grundursache für die Zunahme von Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmungen erkennt. Er macht also offensichtlich den Bock zum Gärtner, wenn er nun die gesamte Durchsetzungsverantwortung in die Hände genau jener Regierungen legt, denen in der Ursachenanalyse zumindest implizit eine schwindende Regulierungsmacht attestiert wurde. Kritisiert wird im Diskurs zu den Ruggie Leitlinien auch die Konsensrhetorik. Surya Deva bspw. bezweifelt die Echtheit des Konsenses, den die Leitlinien aufgrund ihrer historischen einstimmigen Verabschiedung im UNO Menschenrechtsrat für sich reklamieren (vgl. Deva 2013: 81ff.). Bei genauerem Hinsehen, so Deva, erscheine dieser Konsens als konstruiert und dementsprechend brüchig und inhaltsleer. Ruggie hätte sich vor allem darauf konzentriert, seine vorgefertigten Positionen breit zu vermarkten, als sich ernsthaft auf Kritik einzulassen und diese im Sinne einer wahrhaftig konsensorientierten

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Einstellung in die Entwicklung der Leitlinien einfließen zu lassen. Abweichende Meinungen seien nur innerhalb der von Ruggie vorgegebenen, engen Leitplanken erwünscht gewesen, damit sie die Grundstruktur der Leitlinien nicht gefährdeten. Auch lamentiert Deva, Ruggie hätte den Stimmen der Opfer von Menschenrechtsverletzungen zu wenig Gewicht beigemessen, eine Ansicht der Ruggie vehement entgegen tritt (vgl. Ruggie 2013b). Vor diesem Hintergrund darf durchaus gefragt werden, ob es insbesondere im Zusammenhang mit Menschenrechten vielleicht so etwas wie zu viel Konsens gibt. Menschenrechte fordern den Status Quo heraus, stellen Machtverhältnisse in Frage. Ob sie dieser kritischen Rolle aber gerecht werden, wenn selbst jene vorbehaltlos zustimmen, deren Positionen durch die Menschenrechte zur Disposition gestellt werden sollten, ist zumindest fraglich. Ähnlich argumentiert auch Coglianese: Eine zu starke Konsensorientierung lenke den öffentlichen Fokus gerade nicht auf die dringlichsten Probleme, sondern auf jene, die sich eben für eine Konsenslösung anbieten (vgl. Coglianese 2001: 107). In der Tat muss man denn auch konstatieren, dass einige der inhaltlichen Kernprobleme im Schnittfeld von Unternehmen und Menschenrechten von den Leitlinien nicht aufgenommen werden. Damit wären wir beim letzten Kritikpunkt zur normativen Substanz der Leitlinien angelangt.

4.3

Normative Substanz

Aus inhaltlicher Sicht erstaunt die rigide Verantwortungszuschreibung, auf denen die Leitlinien fußen. Ruggie lässt keinen Zweifel daran, dass es sich bei den die Leitlinien konstituierenden drei Pfeilern um klar separate, wenn auch sich ergänzende Pflichten handelt (vgl. Ruggie 2008: 4). So geht er also davon aus, dass (a) die Pflichtenkategorien klar definiert und voneinander abgegrenzt, und sie (b) eindeutig und abschließend entweder dem Staat oder den Unternehmungen zugeschrieben werden können. Beide Annahmen erscheinen bei genauerem Hinsehen unhaltbar. Aus konzeptioneller Hinsicht scheint die Annahme zur Pflichtenabgrenzung problematisch, denn die Grenze beispielsweise zwischen der Pflicht, Menschenrechte zu respektieren, und der Pflicht, Menschenrechte zu schützen oder zu realisieren, ist alles andere als eindeutig und klar bestimmbar. Nolan und Taylor (2009) haben gezeigt, dass die Unterscheidung zwischen der Respektierung und dem Schutz von Menschenrechten insbesondere dann verschwimmt, wenn wir es mit sozialen und ökonomischen Rechten zu tun haben. Das macht Sinn, denn ob man angesichts von Hunger und Armut im Einflussbereich einer Großunternehmung tatsächlich von Respektierung der Rechte sprechen kann, wenn die Unternehmung nichts tut, darüber lässt sich zumindest diskutieren. Es scheint eher, dass Respekt vor der Person in bestimmten

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Konstellationen des Notleidens ein aktives Eingreifen der Unternehmung implizieren würde. 2 Für solch kontextabhängige und situative Nuancen in der Auslegung der Pflichten lässt die rigide Pflichtentrennung, auf welcher die Leitlinien beruhen, aber kaum Spielraum. Aus praktischer Hinsicht scheint die auf der Pflichtentrennung aufbauende Annahme zur sich gegenseitig ausschließenden Pflichtenzuschreibung problematisch. Nach Ruggie haben Unternehmungen eine unbedingte negative Pflicht, Menschenrechte zu respektieren, d.h. Menschenrechte nicht zu verletzen. In diesem Rahmen kommen ihnen nur dann auch limitierte wiedergutmachende Pflichten zu, wenn sie zuvor an der entsprechenden Rechtsverletzung beteiligt waren. Schutzpflichten kommen ihnen scheinbar unter keinen Umständen zu, sondern fallen in den ausschließlichen Verantwortungsbereich der Regierungen. In einer idealen Welt wäre diese Pflichtzuschreibung vielleicht tatsächlich zielführend. In einer Welt, in welcher bestehende Menschenrechtsprobleme überblickbar sind und die Regierungen in Eigenregie ihr „Menschenrechts-Gärtchen“ in Ordnung halten können, würde es tatsächlich ausreichen, wenn Unternehmungen sich auf die Nicht-Verletzung von Menschenrechten konzentrieren würden. In einer solchen Welt leben wir aber nun mal nicht. Wir leben in einer Welt, in welcher wir mit Menschenrechtsproblemen konfrontiert sind, die alle Dimensionen der Vorstellungskraft übersteigen: 3 Die Hälfte der Menschen, d.h. etwa 3 Mia. Menschen, leben mit weniger als $2.50 pro Tag, rund 80% der Menschen haben weniger als $10 pro Tag zur Verfügung. Die Hälfte aller Kinder auf dieser Welt wachsen in Armut auf, weltweit sterben täglich 22.000 dieser Kinder an den Folgen der Armut. 1.1 Mia. Menschen haben keinen verlässlichen Zugang zu sauberem Trinkwasser, 2.6 Mia. Menschen fehlt der Zugang zu grundlegenden sanitären Einrichtungen. Man könnte die Statistiken beliebig weiterführen. Was diese Probleme verbindet, ist, dass es sich hierbei um Menschenrechtsprobleme handelt, die selbst die Kapazität der mächtigsten Staaten übersteigen; es sind Probleme, die sich nur durch eine gezielte Zusammenarbeit von Institutionen aus den verschiedensten Sektoren lösen lassen. Die Unternehmung spielt unter diesen Institutionen eine tragende Rolle. Gefragt sind heute also innovative Ansätze der kollaborativen Pflichtenwahrnehmung; dies setzt aber voraus, dass wir diese Pflichten nicht künstlich separieren und auf verschiedene Akteure aufteilen, sondern dass alle Akteure Aufgaben in allen entsprechenden Pflichtenbereichen wahrnehmen. Ruggie hat berechtigterweise davor gewarnt, die Rollen und Aufgabenbereiche von Regierungen und Unternehmen zu vermischen (vgl. Ruggie 2008: 2

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Für eine vertiefte Abhandlung zum Unterschied zwischen wohlverstandenem Respekt und seiner Verkürzung im Menschenrechtsdiskurs auf die Nicht-Verletzung von Menschenrechten, siehe auch Karp (2014). Die folgenden Statistiken beziehen sich auf den Stand 2005 und können unter folgendem Link abgerufen werden: www.globalissues.org/print/article/26#fact4 [12.03. 2015].

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4). Dies alleine ist aber natürlich kein hinreichender Grund, wieso Unternehmungen keine weitergehenden Pflichten haben sollen. Im Gegenteil, Ruggies Warnung definiert erst die eigentliche Kernherausforderung, mit welcher wir uns konfrontiert sehen (und der Ruggie selbst über die Trennung von Pflichten und Akteuren letztlich aus dem Weg gegangen ist), nämlich Modelle der Verantwortungsteilung (im Sinne von ‚shared responsibility‘) zwischen verschiedenen Akteuren innerhalb – und eben nicht zwischen – den Pflichtenkategorien zu entwickeln, die es erlauben, strukturelle Menschenrechtsprobleme ganzheitlich anzugehen, ohne aber Unternehmungen letztlich mit Regierungen zu verwechseln. Dies ist eine komplexe, aber keine unlösbare Aufgabe. Denn konzeptionelle Modelle und Ansatzpunkte dazu gibt es – zu denken ist beispielsweise an Iris Marion Youngs (2006; 2011) ‚social connection model‘ oder Michael Santoros (2000; 2009; 2010) ‚fair share theory for human rights responsibility‘. Sie alle hat Ruggie aber nicht zur Kenntnis genommen, geschweige denn sich ernsthaft mit ihnen auseinandergesetzt.

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Offene Baustellen

Trotz der obigen Kritikpunkte hat die Publikation der UNO Leitlinien einiges ins Rollen gebracht. Sowohl auf supranationaler, als auch auf Regierungs- und auf Unternehmensebene sind Maßnahmen zur Implementierung oder zur Vorbereitung der Implementierungsphase ergriffen worden. Im Folgenden sollen drei zentrale offene „Baustellen“ in dieser Hinsicht in aller Kürze aufgezeigt werden.

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Baustelle 1: Einforderbarkeit

Auf supranationaler Ebene stellt sich auch jenseits eines generellen globalen Rechtsrahmens zur Regelung der Menschenrechtspflichten von Unternehmungen die Frage nach mehr Verbindlichkeit, verstärkter Einforderbarkeit und einer verbesserten Rechenschaftspflicht (sog. ‚accountability‘) der Unternehmungen im Hinblick auf die Auswirkungen ihres Geschäftsgebarens auf die Menschenrechte. Ein interessanter, innovativer Vorschlag dazu wurde beispielsweise von Julia Kozma, Manfred Nowak und Martin Scheinin (2010; vgl. auch Scheinin 2012) vorgelegt. Sie schlagen die Gründung eines „World Court of Human Rights“ vor, welcher sich zwar hauptsächlich klassisch auf Menschenrechtsvergehen durch Staaten konzentrieren würde, zusätzlich aber auch Verstöße durch Unternehmungen behandeln und ahnden könnte. Rechtliche Grundlage zur Beurteilung von Unternehmensverstößen wäre dabei das existierende Menschenrecht (bestehend aus 21 Pakten), d.h. es würde kein

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neuer Rechtsrahmen benötigt (außer des den Gerichtshof konstituierenden Paktes). Das innovative Element besteht in der Anerkennung der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofes durch die Unternehmungen. D.h. analog zu Staaten, die Pakte ratifizieren müssen um rechtlich an sie gebunden (und damit verklagbar) zu sein, müssten auch Unternehmungen die Menschenrechts-Pakte einzeln und explizit anerkennen, um der Gerichtsbarkeit des Gerichtes unterstellt zu sein. Der Gerichtshof könnte über Unternehmungen also nur in Bezug auf jene Pakte richten, die die entsprechenden Unternehmungen auch tatsächlich „ratifiziert“ haben. Alternative und zumindest in der kürzeren Frist vielleicht realistischere Ansätze zur Schaffung von mehr Verbindlichkeit insbesondere in Bezug auf die UNO Leitlinien zielen beispielsweise auf die Ausweitung des Kompetenzbereiches der „National Contact Points“ der OECD Leitlinien (vgl. UN Working Group 2014a: 9; 2014b: 9) oder von sog. „National Human Rights Institutions“ (vgl. Haász 2013).

5.2

Baustelle 2: Extraterritorialität

Auf Regierungsebene ist die vielleicht zentralste und auch umstrittenste Frage jene nach der extraterritorialen Rechtsprechung und -anwendung. Es ist dies der eigentliche „Battleground“, auf dem derzeit die Diskussion um die Implementierungsmaßnahmen auf nationaler Ebene geführt wird. Eine Regierung agiert extraterritorial, wenn sie ihre Funktionen oder Teile davon innerhalb des Territoriums anderer Staaten wahrnimmt (vgl. Bernaz 2012: xx). Extraterritoriale Rechtsanwendung im Spezifischen bezieht sich somit auf die Ausübung rechtlicher Funktionen, d.h. insbesondere der Rechtssetzung, Rechtsprechung und Rechtsdurchsetzung. Von extraterritorialer Rechtsanwendung spricht man also dann, wenn ein Staat gewisse Verhaltensweisen außerhalb seines Staatsgebiets rechtlich regelt, wenn seine Gerichte über Vergehen befinden, die teilweise oder vollumfänglich im Territorium anderer Staaten stattgefunden haben, oder wenn nationale Rechtsprechung innerhalb des Territorium eines anderen Staates durchgesetzt wird (vgl. Bernaz 2012: xx). Kurz, extraterritoriale Rechtsanwendung bezeichnet die Etablierung von Gerichtsbarkeit über die Aktivitäten natürlicher oder juristischer Personen die teilweise oder gänzlich ausserhalb des Territoriums des entsprechenden Staates stattfinden (vgl. De Schutter 2006: 7). Seit Mitte der 1990er Jahre kommt der extraterritorialen Rechtsanwendung auch in Bezug auf den Problembereich unternehmerischer Menschenrechtsverantwortung erhöhte Bedeutung zu. Insbesondere auf der Grundlage

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des US-amerikanischen Alien Tort Claims Act (ATCA) konnten bis vor kurzem 4 ausländische Opfer von Menschenrechtsverletzungen Klage gegen fehlbare Unternehmungen (mit Bezug zur USA) bei US Gerichten einreichen, auch wenn die entsprechenden Verstöße außerhalb des US-amerikanischen Staatsterritoriums begangen wurden. Von den bisher auf dieser Grundlage eingereichten Klagen wurde allerdings der überwiegende Teil von den Gerichten zurückgewiesen. Von den stattgegebenen Klagen wurden zudem die meisten außergerichtlich beigelegt. Zu einer rechtskräftigen Verurteilung ist es bisher nie gekommen. Einige andere (insbesondere sog. „common law“-) Länder haben ebenfalls moderate Erfahrungen mit solchen Rechtsfällen gemacht, darunter insbesondere Kanada, Großbritannien oder auch Australien. Von historischem Ausmaß ist ein Schuldspruch gegen Shells Nigerianische Tochtergesellschaft im Jahr 2013 durch ein niederländisches Gericht für Verstöße, die sich im Niger Delta in Nigeria zugetragen hatten. Vor dem Hintergrund des fehlenden Rechts- und Durchsetzungsrahmens auf globaler Ebene kommt solchen extraterritorialen Ansätzen eine große und in Zukunft tendenziell noch steigende Bedeutung zu. Dennoch bleibt eine Inkongruenz zwischen der zunehmend transnationalen Struktur von Menschenrechtsverletzungen und solchen nationalen Strategien der Wiedergutmachung. Sie werden deshalb immer Stückwerk bleiben, weil kaum davon auszugehen ist, dass alle Staaten flächendeckend die dazu notwendigen Voraussetzungen in ihren Rechtssystemen implementieren werden. Das Zurückstutzen des ATCA anlässlich des Supreme Court Urteils zum Fall Kiobel v Shell einerseits sowie Vorstöße in Europäischen Staaten zur Ausweitung der extraterritorialen Rechtsanwendung andererseits zeigen gegenläufige Entwicklungen in diesem Bereich und illustrieren die Kontroverse mit welcher die Diskussion heute geführt wird.

4

In einem wegweisenden Gerichtsurteil im April 2013 verwarf der oberste Gerichtshof der USA (US Supreme Court) eine Anklage gegen Shell auf der Grundlage einer angeblichen „Präsumtion gegen die Extraterritorialität“, die dem ATCA innewohne. Shell stand wegen Beihilfe zu zahlreichen Menschenrechtsverletzungen im Niger Delta in den 1990er Jahren vor Gericht. Weil der ATCA aber nirgends explizit auf Extraterritorialität eingehe, sollte auf dessen Anwendung auf Fälle außerhalb der USA verzichtet werden, so der US Supreme Court – es sei denn, es bestünde eine unmittelbare und signifikante Verbindung zu US Interessen. Die reine Präsenz einer Unternehmung in den USA sei aber nicht als ausreichend signifikante Verbindung einzustufen. Damit verwarf der US Supreme Court die bisher gängige ATCA-Rechtspraxis und entzog zukünftigen Menschenrechtsklagen gegen Unternehmungen von einem Tag auf den anderen weitgehend die Grundlage.

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Baustelle 3: Maßnahmenkohärenz

Die Frage der Maßnahmenkohärenz innerhalb und zwischen verschiedenen Ministerien steht heute im Mittelpunkt vorbereitender Analysen zur Umsetzung der UNO Leitlinien auf Ebene der Regierungen. Sie ist aber nicht nur für Regierungen von zentraler Wichtigkeit, sondern auch für Unternehmungen. Vor allem bei Großunternehmungen sind Policy- und Maßnahmen-Inkongruenzen zwischen verschiedenen Funktionen und Departementen immer noch eher die Regel als die Ausnahme. So kommt es bspw. nicht selten vor, dass Maßnahmen, die durch die CSR Abteilung eines Unternehmens ergriffen wurden, sogleich durch die Rechtsabteilung wieder unterwandert werden. Shells Strategie zur Verteidigung ihrer Position in Kiobel v Shell illustriert diesen Zusammenhang. Anstatt sich auf Evidenz im spezifischen Fall zu beziehen, zielte Shells Strategie generell auf die Destruktion des gesamten Rechtsgerüstes des ATCA. Man zielte also nicht darauf, sein eigenes Verhalten im konkreten Fall zu verteidigen, sondern ihm die eigentliche Grundlage zu entziehen, indem die Validität des gesamten Rechtsstatuts bestritten wurde. Mit diesem Schritt nahm man auch in Kauf, dass tausenden potentiell legitimen, zukünftigen Opfern von Menschenrechtsverletzungen ebenfalls die Grundlage für Klagen entzogen wurde. Eine solche Position ist aber schwerlich mit einem Grundbekenntnis zu „Corporate Responsibility“ vereinbar. Auch John Ruggie hat sich in seinem „issues brief“ zu Kiobel v Shell konsterniert über Shells Vorgehen gezeigt: But what would the corporate responsibility to respect human rights involve in a case like Kiobel? What would it imply for a corporation that proclaims and aspires to socially responsible conduct? My professional encounters with Shell suggest that it has such commitments and takes them seriously. Of course, the company must be free to argue, in the courts and elsewhere, that it met both the law and its wider responsibilities to respect human rights whenever it believes that to be the case. Yet questions remain. Should the corporate responsibility to respect human rights remain entirely divorced from litigation strategy and tactics, particularly where the company has choices about the grounds on which to defend itself? Should the litigation strategy aim to destroy an entire juridical edifice for redressing gross violations of human rights, particularly where other legal grounds exist to protect the company’s interests? Or would the commitment to socially responsible conduct include an obligation by the company to instruct its attorneys to avoid such far-reaching consequences where that is possible? And what about the responsibilities of the company’s legal representatives? Would they encompass laying out for their client the entire range of risks entailed by the litigation strategy and tactics, including concern for their client’s commitments, reputation, and the collateral damage to a wide range of third parties? (Ruggie 2014: 6)

Inkongruenzen hinsichtlich Menschenrechtsverantwortung treten nicht nur zwischen CSR und Rechtsabteilung auf. Auch politische Positionen, die eine Unternehmung durch ihre Lobbying Aktivitäten und Strategien zum Ausdruck

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bringt, beißen sich nicht selten mit dem grundlegenden Commitment einer Unternehmung zu ihrer sozialen Verantwortung. Auch aggressive Steuervermeidungsstrategien werden oft getrennt von Fragen sozialer Unternehmensverantwortung bewertet, um ein weiteres Beispiel anzufügen. Im Grundsatz handelt es sich hier nicht nur um sog. „Policy“-Fragen oder Fragen des „richtigen“ Instrumentariums, sondern insbesondere um Fragen einer konsistenten und kohärenten Verantwortungskultur über die Funktionen eines Unternehmens hinweg, sowie eines aufgeklärten politischen Unternehmensverständnisses. 5 Während Ruggie die Wichtigkeit der Unternehmenskultur als Baustein im „Protect, Respect and Remedy Framework“ erkannte (allerding nur im Zusammenhang mit Fördermaßnahmen durch den Staat), bleibt sie in den UNO Leitlinien leider gänzlich unerwähnt.

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Schlussfolgerungen

Gewissheiten gibt es in der noch jungen Diskussion zu „business and human rights“ noch wenige. Wenn es eine gibt, dann vermutlich die, dass es sich bei der Diskussion nicht um einen kurzfristigen Trend handelt, ähnlich einem Sturm, den man an sich vorüberziehen lassen kann und der sich in naher Zukunft wieder legen wird. Die Diskussion ist wie die Amerikaner zu sagen pflegen „here to stay“.Verzögerungstaktiken rechnen sich in einem solchen Fall nicht. Im Gegenteil, Unternehmungen (und Staaten!), die progressiv vorangehen, werden schnell von einem Erfahrungsvorsprung profitieren können. „Smarte“ Unternehmen haben dies bereits heute erkannt und sind deshalb auch bereit etwas in die Umsetzung der Leitlinien zu investieren. Nichtsdestoweniger kann es sich bei den UNO Leitlinien nur um einen (wichtigen) Zwischenschritt auf dem Weg zu einer verbindlich(er)en globalen Gesamtlösung handeln. Zumindest in der langen Frist wird man kaum um die Frage eines globalen Rechtsrahmens herumkommen. Auch diesbezüglich wäre zu hoffen, dass Unternehmungen die progressive Kraft des (internationalen) Rechts erkennen und entsprechende Ansätze unterstützen, anstatt sie zu untergraben – auch hier lässt wiederum die oben erwähnte Maßnahmenkongruenz grüßen. Wir sehen solch aktives Engagement von Unternehmungen heute vereinzelt in Bezug auf verschärfte Klimaschutzregulierungen. Es wäre zu wünschen, dass diese Einstellung lieber früher als später auch auf den Menschenrechtsbereich überschwappt.

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Eine noch junge Diskussion innerhalb der Wirtschaftsethik hat sich unter dem Label „political CSR“ diesen Fragen angenommen (siehe dazu Scherer/Palazzo 2007; 2011; Matten/Crane 2005). Zur Verbindung von Verantwortung und Unternehmenskultur siehe beispielsweise Goodpaster (2007).

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