Martes, 06 de noviembre de 2007

Estudio jurisprudencial sobre la naturaleza juridica de los institutos autonomos en proceso de liquidacion en Venezuela. Caso: Instituto Nacional deOobras Sanitarias Víctor Raúl Díaz Chirino Abogado SUMARIO PRELIMINAR - ANTECEDENTES - NATURALEZA JURIDICA DE LA COMISION LIQUIDADORA DEL INSTITUTO NACIONAL DE OBRAS SANITARIAS - CONCLUSIONES

PRELIMINAR En Venezuela en los últimos 15 se han llevado a cabo importantes procesos de liquidación de Institutos Autónomos Nacionales, entre ellos cabe mencionar, Instituto Nacional de Puertos, Instituto Nacional de Hipódromos, e Instituto Nacional de Obras Sanitarias. En virtud, de estas liquidaciones se han producido importantes decisiones en esta materia en cuanto a la Naturaleza Jurídica de los órganos que se han creado para efectos de su liquidación, las cuales han analizado si forman parte de la estructura organizativa del Estado, o constituye un órgano del Instituto Autónomo, y por lo tanto conserva la personalidad jurídica del ente suprimido para efectos de su liquidación. Ello es importante por las consecuencias jurídicas derivadas de la concepción que se adopte, ya que si constituye un órgano del Estado, la representación en las demandas de contenido patrimonial que se instauren serán contra la República, y su representación la asumirá la Procuraduría General de la República, conforme al artículo 9 numeral 1, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, o por el contrario si se asume que el órgano que debe proceder a la Liquidación del Instituto Autónomo, ostenta la personalidad jurídica del ente, se instaura la demanda contra dicho órgano, y solo la Procuraduría se podría hacer parte en el juicio conforme a lo establecido en los artículos 62, 93 y 94 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Cabe destacar, que la recién promulgada Ley Orgánica de la Administración Pública, establece en el artículo 95, los Institutos Autónomos deben ser creados por Ley Nacional Estadal u Ordenanza, y su supresión se hará sólo por Ley especial, la cual deberá establecer las reglas básicas de su disolución, y las potestades del Ejecutivo Nacional, Estadal, Distrito Metropolitano o Municipal para su liquidación, perdiendo aplicación el principio de paralelismo de las formas. En efecto, antes de la promulgación de la referida Ley, el acto mediante el cual era creado un Instituto Autónomo, sea Nacional, Estadal o Municipal, al momento de su supresión, era dictado un acto de igual naturaleza que disponía su Liquidación, conforme al cual sí era creado por Ley, se acordaba su supresión por Ley, ahora con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública, sólo por Ley especial puede ordenarse la supresión de los Institutos autónomos, así sean Nacionales, Estadales, Distritos Metropolitanos o Municipales, esto es que la Asamblea Nacional actuando como Cuerpo Legislador dicte una Ley para los efectos de ordenar la supresión del Instituto Autónomo (artículos 202 de la Constitución) o mediante un Acto con Rango y Fuerza de Ley dictado por el Ejecutivo Nacional, de conformidad con el artículo 236 numeral 8 de la Constitución de la República. El presente estudio adquiere especial relevancia en cuanto a determinar la naturaleza jurídica del órgano, creado para la liquidación del Instituto Autónomo, dependiendo de la posición que se adopte, conllevará una serie de consecuencias jurídicas importantes. ANTECEDENTES Con motivo a la supresión del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, procedo a realizar una serie de consideraciones entre las cuales, se encuentra determinar la naturaleza jurídica de la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias que fue creada; si esta constituye un órgano del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, o conserva la personalidad jurídica del ente, en etapa de liquidación y por lo tanto distinta a la República Bolivariana de Venezuela, con cualidad para constiuirse en parte actora o demandada. El Instituto Nacional de Obras Sanitarias fue creado por Decreto Número 71 de fecha 15 de abril de 1943, el cual dentro de la organización administrativa de la Administración Pública Nacional pertenece a la descentralización funcional, constituye un Instituto Autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto a la República adscrito al Ministerio del Ambiente y de los Recurso Naturales Renovables. El Instituto Nacional de Obras Sanitarias fue suprimido por la Ley que Autoriza al Ejecutivo Nacional para Proceder a la Supresión del Instituto Nacional de Obras Sanitarias según Gaceta Extraordinaria de fecha 28 de septiembre de 1993 Nº 4.635, derogando su Decreto de creación, y formándose una Comisión Liquidadora, que

se debe encargar de los pasivos y activos del extinto Instituto con las atribuciones señaladas en el artículo 5 de la referida Ley. NATURALEZA JURIDICA DE LA COMISION LIQUIDADORA DEL INSTITUTO NACIONAL DE OBRAS SANITARIAS En Venezuela la Administración Pública esta integrada por una pluralidad de entes, entre los cuales se encuentra los Institutos Autónomos, pertenecientes a la Administración Descentralizada Funcionalmente. Es así, como el suprimido Instituto Nacional de Obras Sanitarias, era un Instituto Autónomo con personalidad jurídica propia distinta a la República, con patrimonio independiente, adscrito al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales que gozaba de las prerrogativas de la Hacienda Pública Nacional, ya que su texto de creación así lo establecía. Es así como, mediante Ley que Autoriza al Ejecutivo Nacional para Proceder a la Su presión del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, de fecha de septiembre de 1993 publicada en Gaceta Nº 4.635 Extraordinario, se suprimió el Instituto Nacional de Obras Sanitarias, y para su Liquidación se constituyó una Comisión Liquidadora formada por 5 miembros los cuales son nombrados por el Presidente de la República, con las atribuciones contenidas en el artículo 5 de la referida Ley, entre las cuales se encuentran: Artículo 5: La Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, tendrá las siguientes atribuciones: 1) Asumir las funciones que el Decreto de Creación del Instituto y su Reglamento asignen a la Junta Directiva. Las funciones que conforme a dichos instrumentos normativos corresponden al Presidente del Instituto, serán ejercidas por el presidente de la Comisión Liquidadora en concordancia con los Directores. En efecto, al suprimirse el Instituto Nacional de Obras Sanitarias, mediante Ley que Autoriza al Ejecutivo Nacional para Proceder a la Supresión del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, se constituyó una Comisión Liquidadora cuyo Presidente y Directorio tiene las mismas funciones que le confería el Decreto de creación y su Reglamento al Directorio y Presidente del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, además de las atribuciones contenidas en su decreto de creación, se encuentra la de encargarse de los pasivos y activos del Instituto suprimido, donde el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales deberá supervisar la liquidación. Es así como, el Presidente y el resto de los miembros del Directorio de la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, tienen todas las facultades de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, y dentro de estas, el Presidente del Instituto tenía la representación legal del mencionado ente en los juicios en los que fuera parte, así lo expresa el artículo 24, ordinal 4º del Reglamento de la Ley de Creación, atribución que le corresponde ahora al Presidente de la Comisión Liquidadora, y donde la República a través del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales ejerce un control de tutela. Es así como, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo estableció:

se ha pronunciado al respecto y

“En razón de lo expuesto y conforme al principio de la unidad del Tesoro Nacional, al haberse suprimido el Instituto Nacional de Obras Sanitarias las obligaciones de éste deben ser asumidas por el órgano encargado de administrar el Tesoro Nacional, es decir, que la presente acción de ser procedente, deberá ser asumida por la República de Venezuela, cuya representación judicial le corresponde al Procurador General de la República, según lo dispone el artículo 2 numeral primero de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En virtud, tanto la citación así como las posteriores notificaciones que sean necesarias efectuar en el presente proceso, de ser admisibles la acción, deberán ser efectuadas al Procurador General de la República y así se decide. (Sentencia del 7 de diciembre de 1994, con Ponencia de la Magistrada Dra. Teresa García de Cornet, en juicio Constructora Esequibo c.a.,)” De igual forma, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 21 de septiembre de 1995, señaló: “En efecto, estima la Corte que, atendiendo a que el Instituto Nacional de Obras Sanitarias era un ente público creado en virtud de un proceso de descentralización de determinadas competencias del Poder Nacional, al producirse su desaparición debe operar un proceso que tiene por efecto revertir los efectos de la descentralización realizada, de suerte que las competencias antes transferidas deben ser reasumidas por el ente descentralizador -la República-y con ellas las obligaciones y derechos que fuera titular el ente suprimido. (.....). Sirven las disposiciones antes comentadas para evidenciar que, como se ha notado anteriormente, debe la República asumir los derechos y obligaciones del Suprimido Instituto Nacional de Obras Sanitarias (Sentencia con Ponencia de la Magistrada Dra. Teresa Garcia de Cornet Caso: Maritza Coromoto Gaona y otros.)” Por otra parte, la Sala Político Administrativa se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de la Comisión Liquidadora, reiterando su criterio en varias oportunidades. Al respecto en sentencia de fecha 16 de

marzo de 1995 con ponencia de la Magistrada Dra. Hildegard Rondón de Sansó, Caso: G. Basso, estableció: “Proponen los apoderados judiciales de la accionada, en la oportunidad de dar contestación a la demanda, la cuestión previa contenida en el ordinal 4º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, de ilegitimidad de la persona citada como representante del demandado, por no tener el carácter que se le atribuye, por cuanto al promulgarse la mencionada Ley de Supresión del INOS, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, como órgano de tutela el cual estaba adscrito este Instituto asumió su representación....tampoco tiene personalidad jurídica la Comisión Liquidadora, siendo sólo la República la posible de ser accionada por quienes pretendan reclamar algún derecho derivado de alguna relación con el INOS. (...) De las normas antes transcritas, se evidencia por un lado, que la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS), conserva todas las facultades que poseía la Junta Directiva del INOS, y por otro lado su autonomía esta supeditada a la supervisión que realice al efecto el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Sin embargo esta supervisión no puede entenderse en sentido amplio, por cuanto la misma no puede suponer una intromisión directa de las actividades que realice la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias" (Resaltado mío) De igual forma, en fecha 22 de marzo de 1995, con Ponencia de la Magistrada Dra. Josefina Calcaño de Temeltas, Caso: Constructores Venezolanos c.a. la Sala Político Administrativa reiteró: “Dicho Instituto, tal como fue concebido, formó parte de la administración descentralizada, su creación tuvo lugar mediante Decreto-Ley, poseía personalidad jurídica propia, distinta a la de la República, y un patrimonio independiente del Fisco Nacional, se trató, pues de un Instituto Autónomo. Ahora bien, como lo señala la Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para proceder a la Supresión del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, el proceso de Liquidación mencionado ente se regiría por la norma allí contenidas, previendo en este caso una Comisión Liquidadora que administrará los bienes y derechos que conformaban el patrimonio del extinguido Instituto hasta su definitiva liquidación. A esta comisión se le otorgaron las facultades que, según el Decreto de creación del INOS y su Reglamento, le correspondían a su Junta Liquidadora asignándole expresamente al Presidente de la Comisión Liquidadora las funciones que conforme a los instrumentos normativos señalados le eran propios al Presidente del INOS. ( ....) Cabe señalar que, dentro de las facultades contenidas en el Reglamento del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, el Presidente del Instituto, gozaba expresamente del ejercicio de la representación legal del mencionado ente en los juicios en que fuera parte, así lo expresa el artículo 24 ordinal 4º de dicho Reglamento, teniendo la obligación legal de seguirlos en todas sus instancias; atribución ésta que, como se desprende de la anterior transcripción, corresponde ahora al presidente de la Comisión Liquidadora del INOS, y así se declara." En este mismo sentido, se pronunció la misma Sala en fecha 18 de Julio de 1996 con Ponencia de la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó, Caso: Elio Guanipa Rodríguez y otros, al señalar: “Al respecto esta Sala estima necesario precisar la cualidad que ostenta el Presidente de la Comisión Liquidadora del Inos, a fin de determinar si tiene o no legitimidad para actuar en el presente juicio.(....) De las normas antes transcritas se derivan tres consecuencias importantes: la primera, que todas las atribuciones que tenía la Junta Directiva del Inos, las posee ahora la Comisión Liquidadora del referido Instituto; la segunda consecuencia es que el Presidente de la Comisión Liquidadora ejerce las mismas funciones que desempeñaba el Presidente de la Junta Directiva del Inos, dentro de las cuales se encuentra su representaci6n judicial y la tercera, que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables sólo tienen una intervención de supervisión sobre el proceso de liquidación que lleva a cabo la Comisión Liquidadora, resultando por tanto, que la única que tienen cualidad para actuar contar las acciones que se interpongan contra el Inos es la Comisión Liquidadora." (Resaltado mío) Posteriormente, la referida Sala en fecha 28 de junio de 1995, con Ponencia de la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó, estableció: “De la normativa que antecede, se evidencia que la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (Inos) asumió todas las facultades que correspondían a la Junta Directiva del Inos, por lo que las acciones que se interpongan contra el Instituto deberán ser conocidas por dicha Comisión Liquidadora, y así se declara” En fecha, 23 de noviembre de 1995, con Ponencia del magistrado Dr. Humberto J. La Roche, la Sala Político Administrativa reiteró: “Ahora, la representación de la referida Comisión se opone a la demanda por entender que debe citarse al Procurador General de la República porque la misma no tiene personalidad jurídica propia

y debe entenderse que la demandada es entonces la propia República. (....) En un caso como el presente, la República sí puede tener intervención, pero no como parte, sino a tenor de lo que dispone el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en cuyo texto se ordena notificar al Procurador de cualquier demanda que pueda incidir en los intereses patrimoniales de la misma.” Por otra parte, la Sala de Casación Civil en fecha 12 de noviembre de 1998, sostuvo lo contrario a lo que venía estableciendo la Sala Político Administrativa. En efecto en el Caso: Alfredo Enrique Berroterán y otros, con Ponencia del Magistrado Héctor Grisanti Luciani, estableció: “Como se podrá apreciar, la Ley que ordenó al Ejecutivo Nacional procediera a la Supresión del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, de fecha 29 de septiembre de 1993, autorizó al Ejecutivo Nacional a supervisar la liquidación del INOS, por lo cual al desaparecer el Instituto Oficial Autónomo, asumió sus funciones al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. (....) En el caso de especie, se demanda el cobro de unas prestaciones sociales de fecha posterior de la cesación del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (I.N.O.S.), por lo cual esta demanda vienen a ser una acción contra la República, en la cual se deben llenar las exigencias legales." Sin embargo, la Sala Político Administrativa en fecha 5 de agosto de 1999, con Ponencia de Humberto J. La Roche, Caso: Vianini S.P.A. reiteró: “De lo anteriormente transcrito se demuestra que la participación de la República en el referido proceso de liquidación es con carácter de tutela, por medio del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Asimismo, se evidencia que la Comisión Liquidadora del Instituto demandado tiene igualmente un patrimonio autónomo, por lo que, en consecuencia las pretensiones que se interpongan contra la parte demandada en este juicio necesariamente tienen y deben ser conocidas por la Comisión Liquidadora designada” (Resaltado mío). Las sentencias mencionadas merecen algunos comentarios. Las dictadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, parten del Principio de la Unidad del Tesoro, para luego señalar que le corresponde la República asumir los derechos y obligaciones, obviando que este principio de la Unidad del Tesoro tiene sus excepciones, y no se detienen en analizar las atribuciones y competencias de la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, contenidas en los instrumentos jurídicos. Igual comentario merece la sentencia dictada por la Sala de Casación Civil, al no analizar el Decreto de creación de la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, ni las atribuciones de la misma. Por otra parte, ha sido jurisprudencia reiterada de la Sala Político Administrativa, el criterio que la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, tiene cualidad para constituirse en parte demandada, y obviamente la tiene para ejercer las acciones que considere pertinentes a los fines de llevar a cabo la liquidación y ejerce de conformidad con el Reglamento del Decreto-Ley de Creación, de fecha 29 de octubre de 1975, las mismas atribuciones establecidas al Presidente y al Directorio del extinto Instituto Nacional de Obras Sanitarias. CONCLUSIONES Los instrumentos legales mencionados, no establecen que naturaleza jurídica tiene el órgano constituido para la supresión de los Institutos Autónomos, sólo que la Supresión debe proceder mediante Ley especial, por otra parte, si bien es cierto que las sentencias no son uniformes en cuanto al criterio sostenido, la Sala Político Administrativa ha reiterado en sus fallos que el Presidente de la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias asume la representación judicial y extrajudicial del ente, y debe por mandato legal, recuperar las acreencias que estén a su favor. De igual forma ha señalado que la Comisión Liquidadora tiene personalidad jurídica del ente en proceso de liquidación, con patrimonio autónomo distinto a la República, al ser sujeto de derechos y obligaciones, capaz de constituirse en parte demandada y actora, y en general realizar cualquier acto jurídico con el fin de liquidar al Instituto. En definitiva, la Comisión Liquidadora constituye un órgano, por el cual se expresa el Instituto Nacional de Obras Sanitarias, que para los efectos de la Liquidación, conserva la personalidad jurídica del Instituto, hecho muy similar a lo regulado por el Código Civil vigente, con respecto a la liquidación de las Asociaciones Civiles; es una suerte de extensión de la personalidad jurídica del ente para efectos de su liquidación, lo cual adquiere firmeza cuando el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, ejerce control de tutela sobre la referida Comisión el cual según la doctrina, sólo se establece en entes con personalidad jurídica distintas. En virtud de lo expuesto, la Comisión Liquidadora del Instituto Nacional de Obras Sanitarias, no le corresponde a la Procuraduría General de la República asumir tal representación, pero esta sí puede tener intervención en los procesos que se instauren, pero no como parte, sino de conformidad con los artículos 62, 93 y 94 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

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