SEGURIDAD CIUDADANA

MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA MODELO REGIONAL POLÍTICA INTEGRAL PARA LA PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA Y EL DELITO

EFUS, COMJIB y OIJJ Proyectos Estratégicos Consultoría, S.C. Agosto, 2014

MARCO CONCEPTUAL. MODELO REGIONAL DE POLÍTICA INTEGRAL PARA LA PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA Y EL DELITO

Presentación I. Antecedentes II. Hacia un lenguaje común y un marco de referencia compartido III. Violencia, delito e inseguridad IV. Cambio de paradigma: de la seguridad pública a la seguridad ciudadana V. Prevención de la violencia y el delito como pilar de la seguridad ciudadana VI. Elementos para la construcción de una política de prevención integral VI.1 Principios desde el ámbito internacional: antecedentes para materializar VI.2 Componentes normativos VI.3 Componente orgánico / institucional VI.4 Componente programático VI.5 Componente presupuestal VII. Conclusiones VIII. Bibliografía

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Presentación El propósito del presente documento es contribuir a la construcción de políticas públicas de seguridad ciudadana con un enfoque integral de prevención en América Latina, a partir de una revisión de los principales modelos científicos, paradigmas teóricos e ideas y principios que en la región se han venido desarrollando para interpretar, abordar y detener el fenómeno de la violencia y el delito, así como la experiencia práctica acumulada a través del trabajo transversal asociado con el eje de seguridad ciudadana del programa EUROsociAL. Adicionalmente, se llevó a cabo una revisión de los marcos normativos, institucionales, programáticos y presupuestales de ocho países de la región (Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá y Uruguay) relacionados con la seguridad ciudadana y la prevención de la violencia y el delito, con el fin de complementar el panorama conceptual y reconocer el estado de las cosas y los avances logrados en torno a estas materias. Asimismo, y considerando que los países participantes en este esfuerzo regional forman parte de los organismos internacionales construidos para promover una convivencia armónica entre las naciones del orbe y de América Latina, este trabajo no ha soslayado aquellos documentos emitidos por la Organización de la Naciones Unidades (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA), que tienen importantes pronunciamientos y propuestas para la elaboración de políticas para construir comunidades más seguras. Por consiguiente, a partir del conocimiento y las estrategias e intervenciones específicas revisadas en los países de la región, se ha obtenido información valiosa para sustentar el Modelo Regional de una política integral de prevención de la violencia y el delito, que contribuirá a la construcción de políticas nacionales en la materia. En este sentido, se propone un marco de referencia compartido y el uso de un lenguaje común en los distintos sectores y actores que intervienen en las agendas asociadas con la seguridad ciudadana, justicia penal y política social, bajo la premisa de que este esfuerzo analítico ha de concluir en un conjunto de procesos clave que permitirán generar condiciones mínimas para la consolidación de políticas, planes y programas en el hemisferio. En este último punto es especialmente relevante destacar que este documento tiene como premisa el pleno respeto a la soberanía de los Estados para determinar, al interior de sus territorios, los enfoques a utilizar respecto a los retos comunes y las amenazas emergentes de seguridad en el hemisferio. La idea ulterior del Modelo Regional es constituir tanto un marco de referencia común como un paradigma que cada país, justamente desde su propia soberanía, 3

podría considerar al momento de elaborar sus propias políticas, planes y programas en materia de seguridad integral y prevención de la violencia. I.

Antecedentes

Los reportes más recientes en la región reafirman los efectos negativos que las diversas manifestaciones de la violencia y el delito tienen en las personas, comunidades y los gobiernos, y en la dinámica relacional que se establece entre ellos. En términos generales, se consignan altas tasas de violencia letal, donde son factores característicos la presencia de bandas y grupos criminales, así como de armas de fuego (UNODC, 2013). A lo anterior debe agregarse la elevada incidencia de delitos como robo, hurto, violaciones sexuales, trata de personas y explotación sexual comercial, secuestros y extorsiones, entre otros. El auge de redes criminales vinculadas con la narcoactividad, la proliferación de maras y pandillas, que en las últimas décadas intensificaron su carácter violento, la corrupción de las fuerzas encargadas de brindar seguridad pública y los alcances moderados del sistema de impartición de justicia penal, entre otros factores, constituyen elementos cardinales de la compleja problemática de inseguridad que aqueja a la región (PNUD, 2013). Así, existe consenso generalizado en el sentido de que sin seguridad ni justicia no será posible lograr progreso económico, desarrollo sustentable y sociedades democráticas e incluyentes. La violencia y el delito perjudican a los gobiernos, a las sociedades y a los individuos, vulneran los sistemas democráticos, obstaculizan el desarrollo, afectan la economía, laceran el bienestar social, impiden la vigencia efectiva de los derechos de los individuos y destruyen proyectos de vida de personas y comunidades. Por otro lado, se han reconocido las limitaciones que tienen el sistema tradicional policial y el de justicia criminal para prevenir y hacer frente a los problemas relacionados con la violencia y la delincuencia, al ser fundamentalmente reactivos y actuar una vez se han vulnerado los derechos de las personas (ONUDD, 2011: p. 20). De esta manera, las recientes reformas que algunos países de la región han emprendido con relación al sistema de justicia penal –en particular la adopción del proceso adversarial, acusatorio y oral–, no deben limitarse al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los operadores policiales, fiscales, de justicia y penitenciarios, sino que al mismo tiempo debe potenciarse el trabajo conjunto con aquellas agencias de gobierno que contribuyen a la prestación de servicios comunitarios que pueden apoyar en labores de reparación del daño, rehabilitación y reintegración familiar y social para víctimas y delincuentes.

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Del mismo modo, se tiene presente que una gran parte de la etiología de los comportamientos desviados de los individuos y la ruptura del tejido social se refiere a problemáticas estructurales vinculadas con el rezago educativo y el acceso a servicios de alimentación y de salud, las dificultades que tienen las familias de desempeñar su rol, los ambientes comunitarios conflictivos, la migración en situaciones de precariedad, la deficiente calidad y espacios de la vivienda y de la infraestructura básica, así como a insuficientes oportunidades de empleo, cultura y sana recreación, las cuales deben ser resueltas por medio de políticas públicas instrumentadas por las entidades de gobierno responsables de impulsar la convivencia pacífica y el desarrollo social. En este sentido, se reconoce que la exclusiva actuación policial, de fiscales y de juzgados no es la mejor forma de construir comunidades seguras y un control inteligente de la violencia y el delito, sino que el reto demanda la incorporación de actores y programas responsables de la política social bajo una perspectiva de seguridad ciudadana y prevención integral, tal y como se identifica en el esquema siguiente.

II.

Hacia un lenguaje común y un marco de referencia compartido 5

En las últimas décadas, los gobiernos de la región, organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y sector académico han generado un amplio capital de conocimiento relacionado con la violencia, el delito y la inseguridad, así como con las respuestas del Estado ante estas problemáticas. Sin embargo, en los países de la región existen coincidencias y diferencias tanto en los conceptos utilizados para la definición de dichos desafíos, como en las instituciones, los actores, procedimientos y mecanismos ideados para su gestión, por lo que es necesario establecer un lenguaje común que acerque las diferentes aproximaciones a la seguridad ciudadana y su enfoque integral de prevención. De igual forma, al inscribirse en el campo de las ciencias sociales, se reconoce que las construcciones teóricas y conceptuales en la materia son de carácter enunciativo, mas no limitativo, pues se encuentran en constante evolución y perfeccionamiento y no son definitivas, estáticas e inamovibles. En este sentido, en los siguientes apartados se desarrollarán de manera sintética, crítica y analítica los principales conceptos asociados con la prevención de la violencia y el delito y, especialmente, con la seguridad ciudadana, con el fin de contar con un marco de referencia para la delimitación del Modelo Regional de una política integral de prevención de la violencia y el delito, que incorpore las características necesarias para el logro de un objetivo común: garantizar los derechos y la integridad de las personas y comunidades, así como las libertades, el orden y la paz públicos para fortalecer la cohesión social. III.

Violencia, delito e inseguridad

El presente documento se centra en la prevención integral, de ahí que su énfasis se encuentre en el control inteligente de dos categorías fundamentales por sus implicaciones sociales y jurídicas, que son la violencia y el delito. Aunque ambas constituyen amenazas a la vida y a la integridad física y patrimonial de las personas, deben entenderse como categorías analíticas distintas, dado que no todo delito es violento ni todo acto de violencia es tipificado en las leyes como delito. El delito, definido como el acto u omisión que sancionan las leyes penales, continúa siendo la parte sustantiva del sistema de seguridad y justicia penal. La violencia, entendida en los términos utilizados por la Organización Mundial de la Salud como “[e]l uso deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones” (OMS, 2002: p. 3), es una categoría 6

mucho más amplia, aunque comparte espacios fácticos con el delito por las conductas y caracterizaciones utilizadas. Asimismo, se trata de dos conceptos con fuertes cargas asociadas a códigos históricos, morales y sociales determinados por cada región, subregión, país y comunidad, que deben respetarse. En este sentido, se reconoce que detrás de cada conducta existen raíces y causas múltiples que atraviesan niveles individuales, familiares, colectivos, sociales y estructurales que interaccionan constantemente, donde una sola causa o factor de riesgo no es determinante para la generación de violencia. Así, la violencia y el delito son fenómenos sociales multidimensionales, ocasionados por diversas causas que se entrecruzan y en la mayor parte de las ocasiones, se refuerzan. Por otra parte, es necesario reconocer que la violencia y el delito pueden producir sentimientos de miedo o desconfianza, tanto en las víctimas directas de estos hechos como en aquellos individuos que los conocen de manera indirecta, afectando la forma en la que las personas se desarrollan y relacionan con su entorno. La percepción o sentimiento de inseguridad constituye la dimensión subjetiva de la seguridad ciudadana que puede afectar la cohesión social en las comunidades. De esta forma, la inseguridad entraña una carga adicional de gestión para los gobiernos al momento de afrontar la violencia, el delito y sus causas pues debe equilibrar aspectos sensibles como la percepción y su naturaleza subjetiva vinculada con el miedo o temor, con la magnitud objetiva y numérica de los registros criminales, que no siempre encuentran una relación proporcional.

IV.

Cambio de paradigma: de la seguridad pública a la seguridad ciudadana

En el hemisferio y en los países de América Latina han coexistido diversos enfoques de la seguridad, que van desde los tradicionales relacionados con la seguridad pública, hasta los más integrales asociados con la seguridad humana y la seguridad ciudadana, encontrando a su vez otros igualmente reconocidos como la seguridad democrática o multidimensional, así como los utilizados por la perspectiva de seguridad nacional en entornos democráticos. Sin embargo, para los efectos del presente documento, se contextualizará de manera particular la transformación de la seguridad pública o tradicional hacia la seguridad ciudadana, dado que esta última concepción reconoce la muticausalidad y multidimensionalidad de la violencia y el

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delito, y asume que el tratamiento de estas problemáticas debe ser integral, enfatizando las estrategias preventivas. Así, en las últimas décadas, la definición tradicional de seguridad ha experimentado cambios importantes, debido principalmente al fracaso sistemático de las políticas represivas y de “mano dura” en la región y al incremento en los niveles de violencia y delincuencia. El debilitamiento de la seguridad pública dada la dificultad de los Estados para garantizarla, y la ausencia de políticas integrales encaminadas a prevenir y controlar el delito y reformar las instituciones del sector, dio paso al paradigma de la seguridad ciudadana. Por tanto, este constructo empezó a ser utilizado en América Latina, especialmente a partir de los años 90, a través de los estudios de diversos programas globales impulsados por agencias de cooperación internacional, por ejemplo, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID); el Programa Ciudades Seguras de UN-Habitat / ONU y del ICPC (Centro Internacional para la Prevención del Delito); los Programas de prevención del delito y de la violencia de la Organización Mundial de Salud (OMS) y de la Organización Panamericana de la Salud (PAHO), entre otros (Ribeiro, 2010). Este concepto de seguridad ciudadana buscaba consolidar una idea de una seguridad pública más democrática e integral, dando mayor importancia a la prevención, a la participación de la sociedad, a la difusión de la noción de policía comunitaria o de proximidad social y al respeto a los derechos humanos. Bajo la perspectiva de seguridad ciudadana subyace la idea de que la convivencia interpersonal positiva mejora ostensiblemente la situación de seguridad. El Estado ha de garantizar el ejercicio de la ciudadanía, entendido como la potestad de las personas de vivir en una comunidad incluyente donde se respeten y cumplan derechos y deberes, respectivamente. Ello implica también la consideración y participación de una pluralidad de actores que tienen un rol que cumplir, entre los que se encuentran autoridades centrales, subnacionales y locales, los medios de comunicación, la sociedad civil, centros académicos y el sector privado, entre otros. A partir de dicho enfoque, se identifican tres dimensiones cardinales de la seguridad ciudadana. La primera enfatiza la condición de vivir libre de amenazas producto de la violencia y el delito. En la segunda, la persona se encuentra en el centro de las decisiones que toman los gobiernos para garantizar la primera dimensión. Por último, las personas y comunidades dejan de ser sujetos pasivos de las políticas de seguridad y prevención para convertirse en coproductores de las mismas.

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De esta manera, el centro de cualquier acción preventiva y de seguridad ciudadana es el ser humano, lo cual sugiere un nexo ineludible entre la racionalidad de la prevención y el fundamento de los derechos humanos. Los gobiernos y sus entidades rectoras de las políticas públicas son responsables de promover, equilibrar y garantizar, de manera articulada, las respuestas frente a la violencia, el delito y la inseguridad, respetando en todo momento los derechos humanos no sólo de las personas asociadas al conflicto, sino de la sociedad en general. En el caso de la mayoría de los países de la región que sirvieron como muestra para revisar los enfoques institucionales utilizados, se considera explícita o implícitamente a la prevención como elemento primordial de las funciones de seguridad, que ha de estar encaminada a la generación de ambientes de paz y tranquilidad para hacer posible el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de las personas. En esta virtud, independientemente del adjetivo que acompaña al vocablo seguridad, es factible identificar un mandato de construir políticas integrales con la participación de los ciudadanos. PAÍS

CONCEPTOS

FUENTE

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Art. 21)

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserción social del individuo, en términos de esta Ley, en las respectivas competencias establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (Art. 2)

La Seguridad Ciudadana es la protección universal a los ciudadanos frente a aquellos delitos y contravenciones que afecten su dignidad, su seguridad personal y la de sus bienes, y frente al temor a la inseguridad.

Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (pág. 2)

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PAÍS

CONCEPTOS

FUENTE

La seguridad con Enfoque Integral, es la condición que tiene por finalidad garantizar y proteger los derechos humanos y las libertades de ecuatorianas y ecuatorianos, la gobernabilidad, la aplicación de la justicia, el ejercicio de la democracia , la solidaridad, la reducción de vulnerabilidades, la prevención, protección, respuesta y remediación ante riesgos y amenazas. La seguridad ciudadana (…) constituye una política de Estado destinada a fortalecer y modernizar los mecanismos necesarios para garantizar los derechos humanos, una vida libre de violencia y criminalidad, la disminución de los niveles de inseguridad y delincuencia, la protección a las víctimas del delito, un ambiente de orden y paz social y el mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes de nuestro país.

Plan Nacional de Seguridad Integral 2011-2013(pág. 14 y 17)

El concepto de seguridad ciudadana se dirige al desarrollo de condiciones orientadas a fortalecer la dignidad del ser humano para el goce pleno de sus derechos, al aseguramiento de condiciones que permitan la convivencia armónica y al fortalecimiento de la articulación de actores.

Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia (pág. 18 y 19)

La Seguridad es el resultado de la aplicación simultánea de medidas de resiliencia, mitigación, prevención, control, disuasión, judicialización, resocialización, y no re victimización.

Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica 2014-2034 (pág. 18)

La Seguridad Democrática es la acción del Estado que garantiza el respeto, promoción y tutela de la seguridad, al mismo tiempo que el pleno ejercicio de los derechos humanos, mediante la creación de condiciones que le permita a la persona su desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad y democracia, conforme a lo establecido en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. La seguridad ciudadana se refiere a un orden ciudadano democrático que elimina las amenazas de la violencia en la población y permite la convivencia segura y pacífica. Concierne, en esencia, a la tutela efectiva de una parte del amplio espectro de derechos humanos, y en concreto, del derecho a la vida, a la integridad personal y otros derechos inherentes al fuero más personal (inviolabilidad del domicilio, libertad de tránsito, al disfrute del patrimonio), así como otros más colectivos como el derecho al aprovechamiento de espacios públicos.

Seguridad Integral: Se adoptó para subrayar el carácter multidimensional, diferenciado, armónico, democrático y multilateral. El carácter multidimensional obliga a prevenir los hechos que afectan la seguridad mediante instrumentos de política social, cultural y económica. El carácter diferenciado apunta a marcar clara diferencia entre las amenazas que apuntan contra los intereses vitales de la Nación y aquellas que derivan de la conflictividad social y política interna. El

Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad (Art. 2 Inciso b)

Política integral de convivencia y seguridad ciudadana para Honduras 2011 – 2022 (pág.5)

Fundamentos de la Política Panameña de Seguridad (págs.3-4)

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PAÍS

CONCEPTOS carácter armónico refiere a la necesidad de coordinación y trabajo conjunto de los distintos ámbitos de la seguridad integral. Lo democrático implica que debe fortalecerse la subordinación de todos los ámbitos de la seguridad al control de las autoridades civiles democráticas. Por último, lo multilateral hace referencia al ámbito de las relaciones internacionales que debiera forjar el país. En Uruguay se entiende por Seguridad lo que en un Estado de Derecho se entiende por Seguridad Pública, el libre ejercicio de los derechos en todo el territorio, la prevención del delito y la restauración del orden cuando este sea alterado.

FUENTE

Informe Uruguay (pág.16)

Nacional OEA

Finalmente, con fundamento en las reflexiones anteriores es posible concluir que la construcción de la seguridad ciudadana en la región no debe enfocarse exclusivamente en controlar los índices de delito y violencia, sino que también debe orientarse a la aplicación de políticas públicas integrales que tengan el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas, garantizar el respeto a los derechos humanos y fomentar la cohesión social, a través de estrategias en las que bajo un enfoque de prevención social se concilie el fortalecimiento y el trabajo de las instituciones del sistema de seguridad y justicia penal, con la incorporación focalizada de los instrumentos y recursos de la política social y la participación ciudadana.

V.

Prevención de la violencia y el delito como pilar de la seguridad ciudadana

Como ya se ha mencionado, uno de los objetivos esenciales de la seguridad ciudadana es la prevención de la violencia y el delito. Por ello, a continuación se precisarán algunos de los conceptos y términos empleados habitualmente, así como los principales enfoques explicativos que en gran medida servirán de marco de referencia para el Modelo. Desde la perspectiva de la dogmática penal, se identifica la existencia de dos tipos de prevención, la general y la especial, ambas con sus variantes positiva y negativa. La prevención general se centra en la norma penal como mecanismo de intimidación en los ciudadanos para no cometer delitos ante la amenaza del castigo. Mientras que la prevención especial se centra en el sujeto delincuente y en la aplicación de la pena o castigo como dispositivo para rehabilitarlo y evitar que el comportamiento se repita en el futuro. Por otra parte, y de forma distinta a la visión jurídica, se reconocen múltiples avances teóricos asociados con la prevención que provienen de enfoques de las ciencias sociales y de salud pública (modelo ecológico y aproximación epidemiológica), así como estrategias para la reducción de inequidades y la apertura de oportunidades (basadas en los tipos de prevención 11

social, prevención situacional y de modificación del ambiente –CPTED–1), como asideros para considerar un modelo práctico integrador basado en la gobernanza de la seguridad ciudadana y la prevención de la violencia y el delito, que auxilie al diseño y la toma de decisiones de política pública. La dimensión ecológica humana ha sido promovida por la Organización Mundial de la Salud, tanto para analizar la violencia como para prevenirla, de acuerdo con la clasificación de sus distintos tipos. Así, el modelo consta de tres niveles: el individual (violencia auto infligida), interpersonal o relacional (violencia familiar, de pareja o comunitaria), y el colectivo (violencia social, política y económica, y la que involucra al Estado). Trata de integrar explicaciones causales de diverso orden a partir de la idea de que los seres humanos se encuentran inmersos en un conjunto de relaciones que pueden ser miradas como sistemas o ecosistemas que se relacionan los unos a los otros. Desde esta perspectiva, los diversos sistemas se encuentran interconectados, el centro de los impactos es el ser humano, y deja fuera las interpretaciones individuales y aisladas de la violencia para virar a un análisis integral y social de la misma (FríasArmenta et al., 2003).

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Crime Prevention Through Environmental Design, por sus siglas en inglés. 12

Por su parte, la teoría epidemiológica surge desde el enfoque de salud pública y busca identificar los factores causales de la violencia para proponer estrategias de intervención preventiva, centrándose en los factores de riesgo y de protección. Se concibe a la violencia como un proceso multicausal y plural que debe ser entendido y abordado integralmente. Distingue diversos niveles de intervención que comienzan con la primaria, que apunta a la prevención general y temprana; secundaria, que interviene en el tratamiento de grupos de riesgo; y terciaria, conocida como prevención tardía puesto que busca rehabilitar y reinsertar a los agentes generadores de violencia y delitos. Los factores de riesgo pueden ser de proximidad (eventos contingentes como el acceso a drogas y armas) o estructurales (relacionados con la pobreza y marginalidad); o bien, pueden definirse como factores individuales (violencia, abuso o agresión en la infancia), familiares (abandono de los padres, falta de confianza o afectividad), sociales (comportamiento de pares y ambiente escolar), y contextuales (falta de oportunidades) (Lunecke, 2004). La vertiente del enfoque ecológico introduce en el debate la identificación de los espacios públicos que ofrecen oportunidades para la ocurrencia de delitos, así como mayores riesgos asociados con rápidos cambios sociales que articulan acelerados procesos de desorganización y quiebre de marcos normativos, los cuales motivan la aparición de conductas desviadas y violencia (Dammert y Lunecke, 2004), sobre todo cuando las comunidades no cuentan con la cohesión social suficiente para asimilar de manera positiva las transformaciones. Desde este enfoque se reconoce la importancia de lo social en la emergencia del delito y se afirma que la propia comunidad, mediante la aplicación de medidas de control informal, puede constituirse en una barrera para impedir el deterioro social frente a los procesos de crisis. La tesis más relevante es que “las características físicas y sociales de determinados espacios [principalmente] urbanos (…), generan la criminalidad y explican, además, la distribución geográfica del delito por áreas o zonas” (García Pablos de Molina, 1998). Por primera vez, las condiciones de urbe moderna se ven como causas del delito, a pesar del riesgo que conlleva asociar delincuencia con pobreza, así como el etiquetamiento de los grupos que son afectados tradicionalmente por esta última en cuanto a su especial condición de vulnerabilidad por exclusión, marginación o desigualdad como son las y los niños, las mujeres, las y los jóvenes, las minorías culturales, las víctimas o los migrantes, entre otros sectores de la población (Muggah, 2012). Finalmente, se identifica que los enfoques anteriormente descritos parten de la idea de que para poder prevenir la violencia y el delito, es necesario reconocer que son fenómenos multicausales y multidimensionales, lo que obliga a identificar segmentadamente aquellos factores que los 13

generan, detonan, refuerzan o dinamizan, así como los contextos culturales y de historicidad de las comunidades. En este contexto, los países que se analizaron para la elaboración de este documento han adoptado la prevención de la violencia y el delito como una de sus estrategias centrales para la edificación de la seguridad ciudadana, incluyéndola en sus marcos legislativos y/o programáticos. Con cierta homogeneidad se ubica a la prevención como un objetivo institucional, entendiéndola como la reducción, control o neutralización de los factores o condiciones de riesgo que favorecen el surgimiento de fenómenos violentos o delictivos. Por lo expuesto, el hecho de que esas definiciones incluyentes de la prevención se hallen en dichos instrumentos representa un gran paso en la consolidación de estrategias de seguridad para la región pues, además, utilizar lenguajes comunes posibilita la comunicación y favorece la integración de mecanismos de cooperación e intercambio de buenas prácticas.

PAÍS

CONCEPTO

FUENTE

La prevención social de la violencia y la delincuencia es el conjunto de políticas públicas, programas y acciones orientadas a reducir los factores de riesgo que favorecen la generación de la violencia y delincuencia (Cfr. LGPSVD, Art.2, 2012).

Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (art.2)

El Estado desarrollará políticas en materia de prevención social del delito con carácter integral, sobre las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, así como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la protección de las víctimas.

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (art. 2)

La prevención social de la violencia se establece como la reducción, neutralización y/o control de los riesgos específicos e inminentes de la ocurrencia de delitos.

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (pág. 511)

La prevención es toda acción orientada a evitar que un delito ocurra, promoviendo y fortaleciendo la seguridad no solo a través del sistema formal de justicia criminal, sino también a través de la promoción e implementación de estrategias que involucran a los diferentes sistemas informales de prevención.

Plan Nacional de Seguridad Integral 2011-2013 (pág.47)

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PAÍS

CONCEPTO

FUENTE

La prevención social de la violencia y del delito incluye estrategias y medidas encaminadas a reducir los factores sociales que genera violencia y disminuyen el riesgo de que se produzcan delitos.

Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia (pág. 44-45)

La prevención es el conjunto de medidas destinadas a reducir y controlar los factores de riesgo en territorios focalizados, que facilitan que personas o grupos desarrollen conductas violentas o infracciones. Asimismo, se consideran las estrategias o medidas que permitan la adecuada inserción social de aquellas personas que se encuentran en especial situación de riesgo.

Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia (pág. 12)

La Prevención es el conjunto de medidas estratégicas orientadas contribuir en la disminución de la violencia, anticipándose al hecho, evitando que ocurra y enfocando la intervención a sus causas.

Política Nacional Prevención de la Violencia y el Delito Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica 2014-2034 (pág.194)

Prevención: Las acciones desarrolladas en la familia, comunidad y en toda la sociedad, en procura de espacios de socialización y participación, así como la identificación temprana y reversión de actitudes y factores de riesgo que induzcan a la agrupación en pandillas o maras, al igual que las intervenciones que permitan reducir las consecuencias de dicha pertenencia, en especial las conductas delictivas.

Ley para la prevención, rehabilitación y reinserción social de personas integrantes de maras o pandillas (Art. 2 pág. 6)

La prevención tiene por objetivo el fomento de actitudes y conductas encaminadas a eliminar las condiciones que contribuyen a la incidencia de la delincuencia, de la violencia y del abuso de fármacos; que procuran un mayor sentido de seguridad y protección y tienen una influencia positiva en la calidad de vida de nuestra sociedad.

Programa Nacional de Prevención de la Violencia y Delincuencia Juvenil. (pág. 18)

La prevención son las estrategias y medidas para reducir los riesgos del delito y de sus efectos perjudiciales (incluyendo el temor de ser víctima) interviniendo sobre las causas sin tener que recurrir necesariamente a sanciones penales.

Programa Ciudadana (pág.5)

de Seguridad Uruguay 2005

En particular, la mayoría de los países de América Latina han adoptado el concepto de prevención social que, de acuerdo con la literatura especializada, tiene el objetivo de evitar la 15

realización del delito a través de la reducción de los factores de riesgo personales o psicosociales y sociales, estos últimos muchas veces de carácter estructural como son la pobreza y marginalidad, que pueden orillar a un individuo a delinquir. No obstante, frecuentemente las políticas de prevención incorporan estrategias de prevención situacional y comunitaria. La primera entendida como acciones cuyo objetivo principal es reducir las oportunidades para la comisión de delitos y abarca un abanico de iniciativas que incluye aquellas dirigidas a la población en general, la focalización en puntos críticos, la vigilancia formal e informal y la mejora del diseño urbano para disuadir a eventuales delincuentes; y la segunda entendida como aquella que combina elementos de ambos ámbitos, el social y el situacional, cuya característica más definitoria ha sido la participación local, especialmente definida como el barrio (Dammert y Lunecke, 2004). A su vez, la prevención social contempla acciones en los distintos niveles de intervención (primario, secundario y terciario). Al encontrarse que la prevención social en la región ha integrado diversos tipos de estrategias y acciones transversales y multidisciplinarias, se considera que es una prevención integral, por lo que para efectos del presente documento ambas nociones se utilizan como sinónimos. VI.

Elementos para la construcción de una política de prevención integral

A partir de la revisión conceptual realizada previamente, en el siguiente apartado se desarrollarán de manera más específica una serie de elementos que, desde una perspectiva técnica especializada, habrán de ser tomados en cuenta para la elaboración de políticas públicas de prevención de la violencia y el delito de la región, desde un enfoque integral. En primer lugar, se consideran las recomendaciones realizadas desde el concierto internacional y, en segundo, se hacen reflexiones sobre aquellos cuatro componentes básicos de una política pública, que son el normativo, el orgánico, el programático y el presupuestal –en este último se consideran los avances que cada uno de los países de la región ha alcanzado–, estableciéndose una serie de premisas alrededor de dichos componentes para impactar en una efectiva prevención de la violencia y el delito.

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VI.1

Principios desde el ámbito internacional: un antecedente para materializar

Desde la adopción de las Directrices para la Prevención del Delito (Ecosoc, 2002/13, visible en ONUDD: 2011) se establecieron ocho principios que las instituciones públicas tendrían que considerar y cumplir a la hora de diseñar e implementar sus estrategias preventivas.

Los principios hacen referencia a un estándar para la construcción de políticas (ONUDD, 2011: p. 23-24), donde los gobiernos deben asumir su función de brindar seguridad equilibrando la integración de planes y programas sociales y económicos pertinentes para evitar y/o disminuir las situaciones de especial vulnerabilidad en comunidades, familias e individuos, con la aplicación de estrategias y acciones inteligentes de control de la violencia y el delito. Dichos programas y políticas deben caracterizarse por una sólida base de conocimiento multidisciplinario sobre los problemas, causas y aplicación de mejores prácticas para la obtención de resultados, reconociendo además la vinculación entre los problemas nacionales y la criminalidad transnacional. Por otra parte, en la Declaración de San Salvador sobre Seguridad Ciudadana en las Américas, aprobada en la XLI Asamblea General de la OEA (2011), se reconoce la necesidad de fomentar y fortalecer políticas de Estado a largo plazo e integrales, que garanticen la protección y promoción de los derechos humanos, haciendo énfasis en enfrentar las causas de la criminalidad y la violencia y la coordinación de acciones internacionales en materia de prevención.

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El 7 de junio de 2011, las y los ministros de relaciones exteriores y jefas y jefes de delegación de los Estados miembros de la OEA, declararon que: (…) 4. (…) el individuo es el centro de la seguridad ciudadana, entendida en el ámbito de la seguridad pública y, por ende, debe ser parte integral en la definición e implementación de alternativas para construir comunidades y sociedades más seguras, sostenibles y coherentes con sus aspiraciones democráticas y de desarrollo socio-económico y cultural. 5. Que las políticas públicas de seguridad requieren de la participación y cooperación de múltiples actores, tales como el individuo, los gobiernos a todos los niveles, la sociedad civil, las comunidades, los medios de comunicación, el sector privado y académico, a fin de fortalecer la promoción de una cultura de paz y no violencia, y responder de manera efectiva y participativa a las necesidades de la sociedad en su conjunto. 6. La importancia de fortalecer la capacidad del Estado para fomentar políticas de seguridad pública de largo plazo, integrales, con una perspectiva de género, teniendo presente las necesidades de los grupos en situación de vulnerabilidad, incluyendo la promoción y protección de los derechos humanos y adecuando, cuando sea necesario, los respectivos marcos jurídicos, estructuras, programas, procedimientos operativos y mecanismos de gestión. 7. La necesidad de continuar implementando políticas y acciones en materia de prevención, aplicación de la ley, rehabilitación y reinserción social para garantizar un enfoque integral en el combate a la delincuencia, la violencia y la inseguridad, a fin de promover la seguridad pública. Al igual que en otras fuentes, en ambas referencias se insiste en que deben concurrir diversos ministerios, autoridades, actores sociales, comunitarios y privados, así como las personas individualmente, desde una perspectiva multisectorial y, sobre todo, que para garantizar su factibilidad se requiere la dotación de recursos financieros suficientes que estén sujetos a rendición de cuentas y fiscalización. Todo ello circunscrito a un marco respetuoso de la legalidad y los derechos humanos, con énfasis en acciones afirmativas con perspectiva de género y de conformidad con las necesidades especiales de los grupos más vulnerables de la sociedad. En el gráfico siguiente se contemplan los objetivos del Plan de Acción acordado para orientar la ejecución y dar seguimiento a la Declaración de Seguridad Ciudadana de las Américas.

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Diseñar políticas basadas en realidades nacionales que consideren la participación ciudadana y comunitaria

Evaluar las políticas de seguridad ciudadana con la par ticipación ciudadana y comunitaria

Implementar políticas integrales de prevención de la violencia, la rehabilitación y reinserción social, y el cumplimiento de la ley Desarrollar y/o fortalecer capacidades institucionales en materia de seguridad ciudadana

Desarrollar y/o fortalecer los mecanismos nacionales de información

Fortalecer y adecuar los marcos normativos nacionales a los instrumentos internacionales existentes

Promover y consolidar la asistencia técnica, la transferencia de conocimientos y el intercambio de experiencias y prácticas

Fomentar la asistencia legal mutua en materia penal a nivel hemisférico

Consolidar sistemas de información operativa para combatir los delitos de naturaleza transnacional

Fomentar la coordinación con planes de acción, mecanismos y programas existentes en la OEA

Adicionalmente, se han recuperado dos concepciones de prevención que se acercan al enfoque de integralidad, emitidas por los centros y organismos internacionales. El Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad conceptualiza la prevención como aquellas acciones que “promueven el bienestar de las personas y fomentan un comportamiento favorable a la sociedad mediante la aplicación de medidas sociales, económicas, de salud y de educación, haciendo particular hincapié en los niños y las mujeres, y centrando la atención en el riesgo y los factores de protección relacionados con la delincuencia y la victimización” (CIPC, 2012: p. 5). En tanto ONU-Hábitat (2010: p. 97) indica que un enfoque de prevención integral se determina a partir del reconocimiento y la comprensión de la inseguridad, violencia y delincuencia como un fenómeno multidimensional en su carácter estructural, psicosocial, económico, legal, judicial, político y cultural, que obliga al diseño de una estrategia y acciones intersectoriales para enfrentar el problema en todas sus expresiones.

19

VI.2

Componente normativo

La consolidación institucional de dichos conceptos y principios debería darse a través de su incorporación en el marco jurídico de los países de la región, a efecto de que existan mandamientos formales que obliguen a las autoridades a realizar procedimientos de planeación de políticas de Estado de largo aliento. Así, para institucionalizar la política integral de prevención es indispensable armonizar el marco jurídico tomando como antecedente las aportaciones de los modelos y procesos asociados con la seguridad ciudadana y la prevención social de la violencia y el delito, lo cual se revisa en la tabla siguiente. PAÍS

INSTRUMENTO 1. Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos 2. Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública 3. Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia 4. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia 1. Constitución Política de Colombia de 1991 2. Normas sobre la Policía Nacional, Ley 62 de 1993 3. Ley de Seguridad Ciudadana, Ley 1453 de 2011 4. Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, Ley 1453 de 2011 5. Código de Infancia y Adolescencia, Ley 1098 de 2006 6. Código Nacional de Policía 7. Normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar, Ley 294 de 1996 1. Constitución Política del Ecuador 2. Ley de Seguridad Pública y del Estado 1. Constitución Política de la República de El Salvador 2. Ley de los Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de las municipalidades 3. Ley Contra la Violencia Intrafamiliar 4. Ley especial integral para una vida libre de violencia contra las mujeres, Ley No. 520 del 25 de noviembre de 2010 1. Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad 2. Ley de la Policía Nacional Civil 3. Decreto 15-2209: Ley de Armas y Municiones 4. Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia intrafamiliar (decreto 97-1996) 5. Ley contra el femicidio y otras formas de violencia contra la mujer (decreto 22-2008)

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PAÍS

INSTRUMENTO 1. Ley Orgánica de la Policía Nacional de Honduras 2. Ley de Policía y Convivencia Social, Decreto No. 226-20013. 3. Ley Marco Para el Desarrollo Integral de la Juventud 4. Ley contra la violencia doméstica, Decreto No.132-97 1. Ley 38 sobre Violencia Doméstica 2. Código de la Familia de la República de Panamá 1. Ley de Procedimiento Policial, Ley 18315 2. Ley para la prevención, control y erradicación de la violencia en el deporte. 3. Programa de gestión integrada local de seguridad Ciudadana

Si bien se puede observar que prácticamente existe un sustento legal para la incorporación del enfoque de prevención integral, se plantea la premisa de incorporar desde las cartas magnas, además del reconocimiento de la seguridad y justicia como derechos fundamentales –lo cual practicamente se hace en las constituciones de todos los países–, el derecho a la prevención social e integral como enfoque particular que sirva de anclaje para la construcción de ordenamientos legislativos secundarios y especializados, con disposicones relativas a los órganos, facultades y actores públicos, privados y sociales, programas, instrumentos y herramientas, que han de conjugarse para articular la política nacional de prevención holística de la violencia y el delito. VI. 3 Componente orgánico / institucional Con el objeto de asegurar la sostenibilidad de las políticas preventivas y blindarlas de ciclos políticos en las administraciones, es preciso revisar si el proceso de institucionalización se materializa con la creación de instancias rectoras, con facultades para promover la coordinación entre diferentes órdenes de gobierno e incorporando la participación de la sociedad. Este órgano rector habrá de funcionar como instancia máxima para planear, delimitar y detonar el trabajo conjunto y transversal producto de un espacio o plataforma de comunicación fluida entre instituciones, que puede apoyarse en un centro de investigación, innovación y excelencia orientada a la generación de conocimiento para producir soluciones transformadoras y mejorar las intervenciones en espacios afectados por la violencia o el crimen, el cual pudiera estar conformado por agencias de gobierno, instituciones académicas y de investigación, y organizaciones de la sociedad civil. 21

Como condición de funcionalidad debe considerarse la gobernanza y voluntad política que pueden promoverse a través de comisiones especializadas conformadas en el Poder Legislativo, que tengan por objeto la gestión del tema de prevención de la violencia y el delito desde una perspectiva holística. Asimismo, incorporar comisiones legislativas que ostenten facultades para vigilar el ejercicio de recursos financieros y la aplicación del gasto destinado a programas y proyectos. En términos de colaboración regional, estos órganos rectores habrán de fortalecer los mecanismos de integración de seguridad ciudadana para fomentar una cultura y práctica de colaboración y asistencia técnica entre los países. En este orden de ideas, se ha identificado que en los países analizados se cuenta con estructuras orgánicas incipientes para la prevención, ubicadas en los ministerios del interior, las policías nacionales y el sector salud. Por ello, se aprecia heterogeneidad en las instancias encargadas de la prevención social. Por ejemplo, se observa que el Ministerio del Interior o Secretaría de Gobernación en México es la unidad administrativa encargada de albergar las entidades ejecutoras de los programas de prevención, aunque en algunos países la prevención es dirigida desde las instancias policiales o, incluso, desde la Fiscalía de la Nación, como en Colombia. De igual forma, algunos paíseas han impulsado la creación y fortalecimiento de gabinetes, comisiones y consejerías integrados por secretarías o ministerios de gobierno, como entes aglutinadores que además de atender recomendaciones de especialistas y organismos internacionales se orientan al establecimiento de bases para la consolidación de estrategias de control y vigilancia de las políticas de prevención. En particular, en México, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras y Panamá se ubicaron este tipo de organizaciones. PAÍS

OPERADORES / ACTORES o o o o

Secretaría de Gobernación Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana Comisión Intersecretarial Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana

o Alta Consejería Presidencial para la Seguridad y Convivencia o Fiscalía General de la Nación

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PAÍS

OPERADORES / ACTORES o Ministerio de Coordinación de Seguridad o Ministerio del Interior o Policía Nacional Civil o Gabinete de Prevención de la Violencia o Dirección General de Prevención Social de la Violencia y Cultura de Paz o o o o

Ministerio de Gobernación Viceministro de Prevención de la Violencia y el Delito Unidad para la Prevención de la Violencia Subdirección de Prevención del Delito de la Policía Nacional civil

o Consejo Nacional de Prevención de la Violencia o Gabinete Nacional de Prevención. o Ministerio de Seguridad Pública o Gabinete de Seguridad Preventiva

o Ministerio del Interior

Es importante resaltar que sólo se menciona la institución que encabeza los esfuerzos de prevención, sin embargo, en la mayoría de las ocasiones las autoridades de gobierno que hacen parte de las políticas, planes, programas o estrategias nacionales son varias y dependen de cada una de las líneas establecidas como prioritarias en los países. VI.4

Componente programático

Además de los diseños legales y orgánicos es pertinente identificar las bases de política pública que actualizan o renuevan constantemente los procesos de institucionalización y orientan la implementación a escala. Esta vertiente denominada programática se materializa mediante el establecimiento de programas, proyectos, instrumentos y herramientas que señalan los órganos, facultades y actores que deben conjugarse para articular la política a nivel nacional y local. Dicha visión permite asociar y aprovechar las iniciativas, los recursos y capacidades de las instituciones que confluyen en los sistemas de seguridad pública y justicia penal, así como de aquellas responsables del desarrollo social, bajo una perspectiva unificadora. 23

Si bien la existencia de un instrumento nacional –plan, programa, política o estrategia– para regir y orientar las políticas de seguridad ciudadana y prevención integral no es solución única, sí representa condición de factibilidad sobre todo cuando está sustentada en criterios y evidencia científica, apoyándose de buenas prácticas que han probado su potencial de éxito. Los casos más prestigiados han puesto atención a dinámicas de focalización que impulsan acciones de apoyo a niños, adolescentes, jóvenes y mujeres en condiciones de riesgo, con el fin de fortalecer factores de protección y mitigar aquellos de riesgo. En los países estudiados se identificaron ejemplos que incorporan diversas condiciones de funcionalidad como atender problemáticas desde una perspectiva integral reconociendo el cambio de paradigma hacia la seguridad ciudadana, donde la participación de la sociedad civil organizada es requisito insoslayable en la definición, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de las políticas integrales, por lo cual han propiciado su concurrencia en espacios de toma de decisión del más alto nivel. Para ello se proponen estrategias tales como impulsar foros y mecanismos para incorporar a organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas en todas las etapas de la planeación y ejecución de programas y proyectos de seguridad ciudadana, y promover la organización comunitaria, la participación ciudadana y redes vecinales para implementar acciones de coproducción de seguridad con los gobierno locales. Los marcos programáticos identificados reflejan un esfuerzo de los gobiernos por impulsar la seguridad ciudadana y la prevención social al fijar estrategias con objetivos y metas para fortalecer la convivencia y la paz social. En particular, estas características se ubicaron en países como México, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá, mientras que en otros la prevención social está incluida en las políticas de seguridad y convivencia ciudadana y, aunque igualemente reconocen las acciones preventivas como su componente esencial, no se encuentran en la punta de la pirámide programática de las políticas públicas.

PAÍS

INSTRUMENTO Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia

24

PAÍS

INSTRUMENTO Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana Programa Futuro Colombia Plan Nacional de Seguridad Integral 2014- 2017

Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia

Política Nacional Prevención de la Violencia y el Delito Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica 2014-2034 Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana para Honduras 2011-2022 Programa Nacional de Prevención, Rehabilitación y Reinserción Social Política Nacional de Prevención de Violencia hacia la Niñez y Juventud Programa de Seguridad Integral

Programa de gestión integrada local de seguridad Ciudadana

VI.5

Componente presupuestal

Por último, no se soslaya el papel que juega el financiamiento para materializar programas, estrategias y acciones de la política pública, lo cual ha de determinarse en los presupuestos de egresos –nacional y/o local–, partidas o ramos específicos para soportar –y transparentar– la implementación de los proyectos de seguridad ciudadana. Dentro de los criterios a considerar se debe priorizar que estos recursos sean suficientes y ofrezcan certidumbre de que no estarán sujetos a vaivenes políticos y ni serán eliminados de los ejercicios fiscales subsecuentes. En el mismo sentido, se ha identificado que estas asignaciones deben autorizarse sin candados temporales determinados por los calendarios anuales toda vez que las políticas públicas en la 25

materia demandan inversiones constantes pues los procesos de transformación que se pretende alcanzar en los individuos, comunidades y territorios, difícilmente pueden consolidarse en el corto plazo por lo que los proyectos y su financiamiento no pueden circunscribirse a un año fiscal o al ejercicio anual de los presupuestos2.

(1) http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2014.pdf (2) http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/ProyectoPGN/20 15/Proyecto%20de%20Ley%20PGN.pdf (3) http://www.telegrafo.com.ec/justicia/item/plan-preve-que-confianza-en-la-policia-suba-80.html (4) http://www.seguridad.gob.sv/administra-tor/components/com_docestandar/upload/documentos/Presupuesto%20240013.pdf (5) http://www.minfin.gob.gt/archivos/presua2013/documentos/c005.pdf (6) http://www.sefin.gob.hn/wp-con-tent/uploads/2014/presupuesto2014/egresos/r_fpr_cmp_cp_prog_ins_25.pdf (7) http://www.antai.gob.pa/publicaciones/transparencia/ARTICULO%20261.pdf (8) http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2012-09-04/reducir-el-delito-violento-enuruguay%2c10100.html

2

Sólo se han considerado los presupuestos publicados, por lo que ello no descarta presupuestos ampliados o partidas presupuestales específicas que no pudieron ser identificadas. 26

Al revisar esta materia, se pudo constatar la extensa variedad de montos y criterios que prevalecen y cómo en algunos casos el presupuesto autorizado no se corresponde con la relevancia discursiva de la que ha sido objeto la prevención social por parte de los decisores de políticas públicas, sea porque no hay recursos etiquetados, son marginales o bien no se especifica el monto canalizado y se subsume al presupuesto asignado a la seguridad ciudadana. De igual forma, se identifica cómo algunos organismos internacionales están apoyando estas acciones mediante la autorización de préstamos para la instauración de políticas y programas de prevención social, como ha ocurrido en Uruguay. VII.

Conclusiones

Una vez que se analizaron los marcos conceptuales, principios, programas, instrumentos y avances registrados, es evidente que la seguridad ciudadana y su enfoque integral de la violencia y el delito constituye un modelo de reciente cuño que, como todas las instituciones sociales, ha surgido para dar respuesta a nuevos y grandes retos y desafíos, en este caso aquellos que la violencia y el crimen transnacional y local imponen a los Estados nacionales en el concierto global y en sus contextos políticos, económicos, sociales y culturales particulares. Por consiguiente, este modelo ha de contar con su propios diseños legales y orgánico administrativos, así como con políticas, planes, programas y presupuestos para alcanzar los fines y objetivos que le son atribuidos, lo cual también implica la necesaria vinculación y el trabajo conjunto de sus operadores especializados con los de las instancias responsables del sistema de justicia penal y las de bienestar comunitario y desarrollo social. De esta forma, y con respeto a la autodeterminación y a las realidades de los países de la región, es posible identificar aquellos puntos comunes para abordar la prevención holística con una visión y lenguaje compartidos, los cuales se expresan en siete procesos fundamentales y dos condiciones de funcionalidad –referidos en el siguiente gráfico– que, claro está, explícita e implícitamente aspiran a conjuntar el conocimiento y los aprendizajes acumulados referidos a lo largo del presente documento.

27

Así, el conjunto de procesos que serán descritos en el Modelo regional de política integral para la prevención de la violencia y el delito –que se soporta en este marco conceptual–, debe constituirse en detonante para guiar y facilitar la toma de decisiones y la consecuente transformación positiva de gobiernos, comunidades y territorios mediante la aplicación de estrategias y acciones eficaces y evaluables, con la participación de actores públicos, privados y sociales pertinentes.

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MARCO CONCEPTUAL. MODELO REGIONAL “POLÍTICA INTEGRAL PARA LA PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA Y EL DELITO” Proyectos Estratégicos Consultoría, S.C. COORDINACIÓN Verónica Martínez Solares DESARROLLO Óscar Aguilar Sánchez, Isabel Aguilar Umaña, Markus Gottsbacher, Carlos Mendoza Mora INVESTIGACIÓN Luis Galindo Granados, Jazmín Mejía Meza, Nataly Ponce Chauca, Ana Laura Reyes Millán, Laura Villarreal Granados, Héctor Zayas Gutiérrez, Liza Zúñiga Collado ASESORÍA Irvin Waller

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