Marcin Sakowicz

Warszawa 15 czerwca 2011 r.

Studium Przypadków – analiza Systemu Analiz Samorządowych (SAS) prowadzonego przez Związek Miast Polskich pod kątem możliwości wykorzystania wypracowanych rozwiązań w projekcie ŚZGIP Weryfikacja tezy: „Upowszechnione na dzień składania wniosku narzędzia monitorowania efektywności (tj. SAS) odnoszą się do działania jednostek samorządu terytorialnego (tj. gmin, miast, powiatów) i są wykorzystywane do wnioskowania na poziomie strategicznym”, a nie na poziomie jednostek sektora finansów publicznych (tj. urząd miasta gminy/gminy, starostwo powiatowe). 1. Wstęp Celem opracowania – studium przypadku jest weryfikacja powyżej sformułowanej tezy na potrzeby projektu benchmarkingowego: „Benchmarking – narzędzie efektywnej kontroli zarządczej w urzędach miast na prawach powiatu, urzędach gmin i starostwach powiatowych”. Analiza i porównanie projektu Systemu Analiza Samorządowych (SAS) oraz projektu ŚZGIP została dokonana w oparciu o dane zamieszczone na stronie http://sas24.org/ oraz opracowania poświęcone SAS. W pierwszej części Studium Przypadku przedstawiono istotę SAS, w drugiej zaś części porównanie istotnych cech projektu (SAS) oraz projektu ŚZGIP. 2. Charakterystyka SAS System Analiz Samorządowych (SAS) – system monitorowania lokalnych usług publicznych jest budowany etapami od 1996 r1. Powstał z inicjatywy Związku Miast Polskich przy wsparciu United States Agency for International Development (USAID). W 1999 r. monitoring objął cztery obszary aktywności: kultury, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, transportu i edukacji. (a do 2002 r. także ochronę zdrowia). Od roku 2008 zakresu usług objętych badaniem powiększył się o gospodarkę komunalną i mieszkaniową, a także cztery dziedziny przekrojowe: demografię, finanse samorządowe, wskaźniki zrównoważonego rozwoju i wskaźniki jakości życia. Do chwili obecnej jest jedynym systemem monitoringu jakości zarządzania lokalnymi zadaniami publicznymi w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Początkowo programem objęto 17 miast, a następnie system SAS objęto 100 miast różnej wielkości. W chwili obecnej system rozszerzony jest także o gminy wiejskie i powiaty ziemskie. Wyniki zbierane i obliczane w miastach są przekazywane drogą elektroniczną do specjalnej komórki w ZMP, gdzie po weryfikacji i obróbce statystycznej są udostępniane w internecie wszystkim zainteresowanym. Tak przygotowane zestawienia umożliwiają porównanie wyników nie tylko w ramach jednostki w kolejnych okresach, ale również między uczestniczącymi w programie samorządami. Rozwój systemu w coraz większym stopniu eliminuje początkowe wady m.in. brak w programie mierników podzielonych na wskaźniki efektywności, skuteczności, dostępności oraz odnoszących się do całej działalności 1

http://www.sas.zmp.poznan.pl/

samorządu2. W ten sposób SAS przyczynia się do budowy potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu do lepszego zarządzania usługami publicznymi. Funkcjonalność SAS najlepiej ilustruje zamieszona poniżej strona portalu (ilustracja 1) zawierające opis 6 modułów, aktualności i inne istotne informacje systemu analiz samorządowych. Ilustracja nr 1 Strona graficzna SAS z podziałem na moduły

W ramach SAS można wyodrębnić następujące moduły: Moduł nr 1 – „Monitorowanie usług publicznych (wprowadzanie danych)” panel administracyjny służący wprowadzaniu danych. Miasta uczestniczące w corocznym badaniu usług w ramach SAS logują się do systemu i wprowadzają lub poprawiają swoje dane w danym roku oraz pozyskują dane za lata ubiegłe. Tutaj również znajdują się formularze do wprowadzania danych i instrukcje ich wypełniania. Moduł nr 2 – „Prezentacja wskaźników według miast” pozwala na wyświetlenie wartości i ich graficznej prezentacji dla interesującego nas miasta (w innych zakładkach odpowiednio gminy wiejskiej lub powiatu) w układzie porównawczym dla sektorów usług oraz dziedzin przekrojowych. Moduł nr 3 – „Prezentacja wskaźników wg. dziedzin” umożliwia prezentację wartości wybranego wskaźnika z jednego z 6 sektorów usług oraz wartości wybranego wskaźnika z zakresu jednej z 4 dziedzin przekrojowych w postaci tabeli i zobrazowania graficznego. Moduł nr 4 - „Grupy Wymiany Doświadczeń” służy do wymiany informacji między uczestnikami, m.in.: sprawozdania z prac grup + informacje o kolejnych spotkaniach (miejsce, program, itd.), materiały metodologiczne (kwestionariusze do badań) i wyniki badań. Moduł nr 5 – „Badania ankietowe mieszkańców (jakość usług, jakość życia)” jest miejscem gdzie można pobrać formularze ankiet do badania opinii odbiorców poszczególnych usług

2

J. F. Nowak, Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2006 s. 88-89.

(ankiety badania opinii mieszkańców) i ankiet do badania jakości życia (opinia reprezentatywnej grupy mieszkańców). Moduł nr 6 - Baza dobrych praktyk w zarządzania ” Moduł ten zawiera opisy praktyk z zakresu usług społecznych, opisy praktyk z zakresu usług technicznych, praktyki z zakresu zarządzania urzędem (rozwój instytucjonalny). Baza dobrych praktyk jest istotnym elementem procesu benchmarkingu. Pozwala na połączenie informacji wynikach i kosztach dostarczania usług z informacją o sposobie organizacji tych usług. Tabela 1 prezentuje wskaźniki i dane wykorzystywane w pomiarze realizacji usług publicznych w jednostkach samorządowych. Od kilku lat trwa rozbudowa SAS i włączanie do zasobów SAS danych pochodzących ze statystki publicznej, przede wszystkich Banku Danych Regionalnych GUS oraz Ministerstwa Finansów i Min. Edukacji Narodowej (SIO). W sumie SAS umożliwia pomiar zarówno poszczególnych dziedzin i sektorów jak również poziom zrównoważonego rozwoju za pomocą ponad 800 wskaźników. Tabela 1. Liczba danych i wskaźników w sektorach i dziedzinach badań Systemu Analiz Samorządowych (w badaniach dotyczących 2007 r) Sektory/dziedziny (liczba uczestniczących)

badań Od roku miast

Ogółem

Liczba W tym ze statystyki wskaźników publicznej

1999 r.

80

0

96

Gospodarka komunalna (80 2007 r. miast)

63

12 (BDR)

67

Gospodarka mieszkaniowa 2007 r. (86 miast)

43

0

29

Pomoc miasta)

56

0

69

268

4 (BDR)

142

42

42 (11 –BDR, 31 – 33 SIO)

Transport, drogi (75 miast)

społeczna

Kultura (93 miasta)

(93 1999 r. 1999 r.

Edukacja

Liczba pozyskiwanych danych

Demografia

2005 r.

92

92 (BDR)

89

Finanse lokalne

2004 r.

64

64 (11-BDR, 49 – 52 MF)

Zrównoważony rozwój

2007 r.

226

226 (BDR)

243

Żródło: Opracowanie własne na podstawie: System Analiz Samorządowych, Wspólnota Nr 34/936 22 sierpnia 2009, Raport o stanie miast – część 1, Wspólnota Nr 36/990, 4 września 2010 r. Wskaźniki dotyczące zrównoważonego rozwoju zostały wprowadzone w 2007 r. Są one narzędziem informacyjno- diagnostycznym, ułatwiającym ocenę i zarządzanie sferą społeczną, gospodarczą i środowiskową. Ich struktura przedstawia się następująco:

 Zakres wskaźników – krótka lista -27, długa lista -85 wskaźników  Wskaźniki ładu gospodarczego – krótka lista – 25, długa lista – 83 wskaźniki  Wskaźniki ładu środowiskowo-przestrzennego (26 lub 83 wskaźniki). Wskaźniki dotyczące zrównoważonego rozwoju pozwalają prognozować w dłuższym horyzoncie czasowym. Z monitorowania tych wskaźników dowiemy się że niektóre miasta woj. Śląskiego mogą do 2030 r .stracić do 40 % stanu ludności z 2002 r. To jest ważny aspekt bo wzrost lub spadek liczby mieszkańców spowoduje mniejsze lub większe wpływy do budżetu gminy z podatku dochodowego oraz zmianę struktury wydatków.

3. Porównanie projektu SAS i ŚZGiP W tabeli 2 zestawiono istotne elementy SAS i projektu innowacyjnego ŚZGIP. Celem obu projektów jest podniesienie jakości usług publicznych z uwzględnieniem benchmarkingu. Jednakże projekt SAS analizuje przede wszystkim jakość usług publicznych w skali zarządzania całą jednostką samorządową. Natomiast projekt ŚZGIP dąży do podniesienia jakości usług publicznych poprzez wzrost efektywności funkcjonujących w jednostkach samorządowych systemów zarządzania. Obie inicjatywy więc się uzupełniają w realizacji celu strategicznego – podnoszenie jakości usług publicznych. Tabela 2 Porównanie „benchmarking” SAS i projektu innowacyjnego ŚZGIP Projekt SAS Cele

Budowanie potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu do lepszego dostarczania usług publicznych

Projekt ŚZGIP

Ogólny: podniesienie jakości usług publicznych poprzez wzrost efektywności funkcjonujących w jednostkach systemów zarządzania z uwzględnieniem benchmarkingu baza informacji o kosztach i Szczegółowe: wynikach usług wypracowanie modelowego zestawu podniesienie jakości i efektywności wskaźników pomiaru efektywności realizacji usług publicznych zarządzania usługami, tworzenie wyższej jakości życia wypracowanie metody prowadzenia systemowych badań mieszkańców. benchmarkingowych z uwzględnieniem specyfiki działania jednostek podniesienie kwalifikacji kadry zarządzającej z zakresu monitorowania i doskonalenia realizacji usług publicznych w oparciu o wypracowany schemat kompetencyjny zaprojektowanie i udostępnienie narzędzia informatycznego do systemowego monitorowania

efektywności działania jednostek. Podmioty (JST) Początkowo miasta – członkowie 15 (40) gmin/powiatów i docelowo uczęstniczące ZMP (obecnie ok 100), teraz także wszystkie samorządy w ŚZGiP oraz gminy ZGW i powiaty (ZPP) chętne i inne jst Kontrola zarządcza

II poziom funkcjonowania kontroli Jednostka organizacyjna – podstawowy zarządczej poziom funkcjonowania kontroli zarządczej

Zakres pomiaru Dziedziny i sektory : kultura, benchmarkingowego pomoc społeczna, transport(drogi), komunalna gospodarka mieszkaniowa, gospodarka komunalna, oświata, energetyka, finanse lokalne, rozwój zrównoważony

kluczowe procesy: postępowanie administracyjne, egzekwowanie dochodów własnych, realizacja inwestycji, utrzymanie infrastruktury miejskiej, organizacja sieci pacówek oświatowych, realizacja usług społecznych w drodze konkursów, zarządzanie kadrami urzędów, oraganizacja pracy urzędu

Dane

Wpisywane rocznie do bazy lub Dane własne posiadane lub wpisywane pozyskiwane ze statysyki do bazy przez jst uczestniczące w publicznej BDR, SIO, Min Fin, ok projekcie 1000 danych

Wskaźniki

Kilkaset (811 wskaźników, z czego Kilkadziesiąt tzw. kluczowe wskaźniki ok. 243 zrównoważonego rozwoju) procesu.

Podejście

Deskryptywne, opisowe, proste, oddające stan usług publicznych danej gminy w danym okresie, najczęściej roku

Dostępność informacji/ wskaźników

Większość wskaźników dostępnych Informacja dostępna dla przedstawicieli publicznie samorządów

Użytkownicy

Analitycy, samorządowcy, władze Przeznaczone wyłącznie na potrzeby lokalne, badacze, dziennikarze, wójtów, burmistrzów, kierowników zainteresowani mieszkańcy jednostek samorządowych (urzędów)

Wartość użytkownika

dla Informacyjna, poznawcza, prognostyczna, przydatna zwłaszcza w planowaniu strategicznym, rozwoju gminy

Wpływ na decyzje

Procesowe, czyli w oparciu o ciąg określonych czynności wykonywanych zgodnie ze specyfiką/istotą opisywanego procesu. Proces ma jasno zdefiniowany początek, działanie i koniec, wskaźniki nastawione na efekty

Wartość zarządcza służąca usprawnianiu/optymalizowaniu procesów zarządzania, wykorzystaniu zasobów na które samorządowcy mają bezpośredni wpływ

Strategiczne, modyfikacja co Bieżące, wpływ na decyzje w ciągu pewien okres ale nie częściej niż 1 roku, modyfikacja działań częściej niż w roku rak w roku

Opracowanie własne

Wniosek W podsumowaniu należy przyjąć tezę iż „Upowszechnione na dzień składania wniosku narzędzia monitorowania efektywności (tj. SAS) odnoszą się do działania jednostek samorządu terytorialnego (tj. gmin, miast, powiatów) i są wykorzystywane do wnioskowania na poziomie strategicznym”, a nie na poziomie jednostek sektora finansów publicznych (tj. urząd miasta gminy/gminy, starostwo powiatowe)” SAS w sposób niewystarczający umożliwia pozyskanie informacji niezbędnych do współczesnego zarządzania z punktu widzenia kluczowych procesów zarządzania w obszarze zarządzania konkretną jednostką samorządową (urzędem). Ponadto stosowane w SAS wskaźniki w niewielkim stopniu mierzą rezultaty/wyniki podejmowanych działań odniesione do wykorzystywanych zasobów. Powyższe luki w pomiarze efektywności funkcjonowania urzędów zamierza wypełnić projekt ŚZGiP.