Análisis de la eficacia, eficiencia y equidad en la reducción del Ozono en la Ciudad de México de los Programas de Verificación Vehicular Obligatoria, Hoy No circula y el Programa para Contingencias Ambientales Atmosféricas. Manuel Ontiveros Octubre 2016

Sumario 1.  La Contaminación y la congestión como externalidades y algunas posibles soluciones 2. La estructura institucional de la política para regular la contaminación ambiental (O3) producida por vehículos automotores en la Ciudad de México 3. Análisis de eficacia 4. Análisis de equidad 5. Análisis de eficiencia 6. Conclusiones y recomendaciones

I Externalidad: Es cualquier efecto indirecto, esto es fuera del sistema de precios, que actividades de producción o consumo tienen sobre la función de utilidad, la función de producción, el conjunto de posibilidades de consumo o el conjunto de posibilidades de producción de un tercero (Laffont, 1994).

Ejemplo de contaminación como externalidad negativa: La empresa 1 produce acero (a) y contaminación (e) en un río donde la empresa 2 produce peces (b) y es afectada por la cantidad de (e). La empresa 1 tiene ingresos I(a) y costos C(a) sus beneficios están dados por Πa = maxa I(a) – C(a) La cantidad a* que maximiza Πa está dada por: I’a (a) = C’a (a) …………………….(I) C(a) es el costo privado de la empresa 1. La cantidad a* no es óptima (es muy grande) porque la empresa 1 no toma en cuenta los costos sociales la contaminación al producir a* La empresa 2 tiene ingresos I(b) y costos C(b, e) sus beneficios están dados por Πb = maxb I(b) – C(b, e) La cantidad b* que maximiza Πb está dada por: I’b (b) = C’b(b, e) …………….(II) La cantidad b* no es óptima (es muy pequeña) porque la externalidad negativa que genera la empresa 1 al contaminar el río (e) aumenta los costos de producir b, es decir: C’e(b, e) > 0 ……….(III) La expresión (III), que muestra los costos sociales de la contaminación, no aparece en las expresiones (I) y (II), que representan las decisiones privadas que toman las empresas 1 y 2

SOLUCIONES 1)  A través del mercado. Adquisición de una empresa por parte de la otra 2)  Intervención directa del gobierno con un impuesto pigouviano 3)  Intervención indirecta del gobierno: - Otorgar la propiedad del río a cualquiera de las dos empresas - Crear un mercado para la contaminación

1.- Solución de mercado: Si la empresa 1 compra a la empresa 2, o viceversa el problema a resolver de la nueva empresa es: Π = max I(a) + I(b) – C(a) - C(b, e) Las cantidades óptimas: ao, bo, eo que maximizan Π se obtienen de: I’a(a) = C’a (a) I’b(b) = C’b (b, e) + C’e(b, e) Donde C’e(b, e) > 0, … (III), con lo que el costo social de la contaminación ahora se internalizar por la nueva empresa y se tiene que ao < a* y bo > b* dado que el efecto negativo de la contaminación es tomado en cuenta en la acciones de la nueva empresa. 2.- Intervención directa del gobierno: Con un impuesto T a la producción de a Con lo que los beneficios de la empresa 1 están dados por Πa = maxa I(a) – C(a) - Ta La cantidad ao que maximiza Πa está dada por: I’a = C’a (a) + T Pero para que esta solución sea eficiente se debe cumplir que el impuesto sea igual al costo social de la contaminación T = C’e(b, e), lo cual logrará que se produzca un nivel ao de acero. Si esto es difícil para una empresa, es todavía mucho más complicado conocer la cantidad de contaminación que genera cada uno de los automóviles que circulan cada día en la Ciudad de México. (Aunque la Ciudad de México parecería estar mas cerca de esta solución)

Ejemplo de congestión como una externalidad negativa. Algunos bienes presentan congestión en su consumo, que es un caso distinto de externalidad, lo cual reduce la utilidad de las personas que consumen estos bienes, como en el caso de calles y carreteras. Ejemplo, sea ui =Yng la utilidad (u) que recibe el consumidor i de acceder al bien Y que depende del número (n) de otros consumidores que utilizan el mismo bien. Si g = -1 la utilidad del consumo de Y disminuye conforme aumenta el número de consumidores del bien. Por lo tanto cuando n-> ∞, u-> 0 El costo marginal de la congestión está dado por la congestión marginal ocasionada por cada nuevo usuario. Solución. Cuando es posible el cobro de una cuota (peaje por ejemplo), el pago individual para el financiamiento de Y disminuye al aumentar el número de usuarios. Por lo tanto, el número óptimo de consumidores deberá aumentar hasta que la reducción marginal en la cuota de financiamiento sea igual al incremento marginal de los costos de la congestión.

II La estructura institucional de la política para regular la contaminación por Ozono producida por vehículos automotores en la Ciudad de México. Aunque esta política tiene una estructura más compleja, en este trabajo nos limitamos a analizar los Programas de: - Verificación Vehicular obligatoria - Hoy No circula - -Contingencias Ambientales Atmosféricas. Así como la NORMA Oficial Mexicana de Emergencia NOMEM-167-SEMARNAT-2016 y la NORMA Oficial Mexicana NOM-020SSA1-2014.

1º.- La NORMA Oficial Mexicana NOM-020-SSA1-2014, “Esta Norma Pene por objeto establecer los valores límite permisibles de concentración de ozono en el aire ambiente para la protección de la salud humana; así como los criterios para su evaluación Además establece que: “El ozono es un contaminante secundario que se forma por una reacción fotoquímica entre emisiones primarias de óxidos de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volá?les (COVs) o hidrocarburos (HCs) en presencia de la radiación solar, aunado a las condiciones geográficas, climatológicas y meteorológicas del medio ambiente.” EsPpula también que: “los problemas relacionados con la contaminación atmosférica y el deterioro de la calidad del aire se han incrementado como consecuencia del incremento del flujo vehicular, principalmente.” Para proteger la salud de la población establece también los parámetros aceptable de concentración de O3: “5. Especificaciones 5.1 Se establecen 2 valores límite para las concentraciones ambientales del O3… 5.1.1 La concentración de O3 debe ser menor o igual a 0.095 ppm como promedio horario… el cual nunca deberá ser rebasado. *La Norma no especifica la metodología para obtener los parámetros señalados. *La Norma no define las unidades para medir la “salud” de la población

2º.- PROGRAMA PARA CONTINGENCIAS AMBIENTALES ATMOSFÉRICAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO III. OBJETO DEL PROGRAMA. “Definir el mecanismo a través del cual se ac?van las fases de con?ngencia ambiental atmosférica … con el fin de prevenir y controlar las emisiones contaminantes del aire y disminuir los efectos adversos a la salud de la población”. VI. FASES DE ACTIVACIÓN “Se declarará la ac?vación del Programa para Con?ngencias Ambientales Atmosféricas (PCAA) en la FASE” 1, cuando en la medición horaria del Ozono, éste rebase una concentración de 150 puntos IMECA Para reducir las concentraciones de Ozono en la atmósfera, el Programa determina restringir la circulación de automóviles de acuerdo a lo señalado en los Programa Hoy No circula y de Verificación Vehicular. Es importante señalar que 150 IMECAs= 0.155 ppm mientras que la NOM-020-SSA1-2014 señala un valor máximo de 0.095 ppm como promedio horario que equivalen a 100 IMECAS. *Es decir, los parámetros permi?dos de O3 en la atmósfera difieren entre la norma de la SSA y el Programa para Con?ngencias Ambientales de la Ciudad de México! *El programa no define las unidades para medir la “salud” de la población

*El Programa no especifica la metodología para obtener los parámetros señalados.

3º.- PROGRAMA DE VERIFICACIÓN VEHICULAR OBLIGATORIA PARA EL SEGUNDO SEMESTRE DEL AÑO 2016 OBJETIVO DEL PROGRAMA “Establecer el calendario y los lineamientos conforme a los cuales, los vehículos automotores… deberán ser verificados en sus emisiones contaminantes durante (el Periodo), con la finalidad de monitorear el desempeño ambiental de los vehículos.”

El Programa determina los parámetros, de acuerdo a la NORMA Oficial Mexicana de Emergencia NOM-EM-167-SEMARNAT-2016, de los niveles (proporciones, tasa pero no volúmenes) de emisiones permiPdas para: -HC, hidrocarburos -CO, monóxido de carbono todas medidas en ppm o en % vol, unidades que NOx, óxido de nitrógeno representan proporciones de 1 litro. O2, oxígeno y CO+CO2, *El programa no señala los parámetros para el Ozono debido a que los vehículos automotores de combus?ón interna NO generan O3! *Como los parámetros señalados en el Programa son proporciones, no permiten conocer el volumen de contaminación que genera cada vehículo! Dicho volumen se ob?ene mul?plicando la tasa por el volumen de aire u?lizado por los vehículos. (Según White 1982, la contaminación generada se puede obtener mulPplicando las tasas de emisiones por los kilómetros recorridos)

4º.- PROGRAMA HOY NO CIRCULA. I.- OBJETIVO DEL PROGRAMA “Establecer medidas aplicables a la circulación vehicular de fuentes móviles o vehículos automotores, con el obje?vo de prevenir, minimizar y controlar la emisión de contaminantes provenientes de fuentes móviles que circulan … mediante la limitación de su circulación.” *Dado que el programa de verificación no puede determinar si un auto con una menor tasa de emisión de contaminantes genera un menor volumen de contaminación (no se conoce el volumen de aire usado por cada auto) el Programa Hoy no Circula al limitar la circulación de ciertos vehículos no asegura la prevención, minimización ni el control de los contaminantes.

III

Análisis de eficacia Una política pública es eficaz si cumple los objetivos para los que se diseña, (Mokate 2001) La política para regular la contaminación de Ozono producida por vehículos automotores en la Ciudad de México: -En ningún momento propone un mecanismo que incentive a los agentes que generan la contaminación a que paguen el costo social de sus acciones. (que internalicen la externalidad que generan) -Tiene como único instrumento limitar la circulación de vehículos automotores de combustión interna independientemente del volumen de emisiones que generan. Al analizar las series de tiempo de Ozono publicadas por la la Secretaría del Medio Ambiente de la Ciudad de México se observa que las concentraciones máximas diarias de O3 registradas en cada uno de las cinco zonas de la ciudad (Noroeste, Noreste, Centro, Suroeste y Sureste) siguen un comportamiento estacionario, lo que significa que una política pública no puede cambiar su media ni su varianza en el largo plazo. - Esto significa que la Política es totalmente ineficaz.

De acuerdo a Enders 1995, una serie estacionaria: -Tiene media y varianza constante en el argo plazo, por lo que una intervención de política (como el Hoy no circula) solo podrá tener efecto en el corto plazo el cual desaparecerá en el largo plazo. -En una serie no estacionaria una intervención de política cambiará la media y la varianza de la serie en el corto y largo plazos. Sea un proceso

yt = α + βyt-1 + et ………..(IV)

Donde yt es el O3 medido en el periodo t. et es ruido blanco. Si β < 1 el proceso es estacionario, si β = 1 el proceso tiene raíz unitaria y es no estacionario. Grafica de los valores diarios de Ozono reportados en el noroeste de la Ciudad de México de1 1 de enero de 2008 al 14 de julio de 2016: IMECAS

O3 Noroeste

Días

Evidencia empírica. Como la expresión IV no se puede estimar por MCO, se utilizó la prueba de Diky Fuller (Enders 1994)

III Análisis de eficiencia Un programa es eficiente si cumple sus objeJvos al menor costo posible (Mokate 2001) -Dado que la política para regular la contaminación de Ozono producida por vehículos automotores en la Ciudad de México es ineficaz para prevenir, minimizar y controlar la emisión de O3, el menor costo para lograr estos resultados es eliminar la política. -La sociedad ahorraría importantes recursos en burocracia, legislaciones, tiempo en las colas de los Centros de Verificación de Emisiones Vehiculares (Verificentros), corrupción y otros. Análisis de equidad Si definimos que la equidad, en este caso, significa que debe pagar más el que contamine más, de acuerdo a la expresión III que expresa los costos sociales de la contaminación, la Política no es equitativa porque no identifica a quienes generan mayores costos sociales por la generación de O3

Conclusiones La estructura institucional de la política para regular la contaminación por Ozono producida por vehículos automotores en la Ciudad de México, así como la evidencia empírica proporcionada por los datos de la Secretaría del Medio Ambiente de la Ciudad de México no permiten afirmar que se están cumpliendo con los objetivos de: -Prevenir y controlar las emisiones contaminantes (O3) del aire y disminuir los efectos adversos a la salud de la población. - Monitorear el desempeño ambiental de los vehículos. - Prevenir, minimizar y controlar la emisión de contaminantes (O3) provenientes de fuentes móviles que circulan Recomendaciones para investigaciones futuras 1)  Estimar una función de generación de O3 en la Ciudad de México que incluya, además de los determinantes físicos y químicos, el comportamiento de los habitantes. 2)  Estimar la relación entre densidad poblacional y la generación de O3 en la Ciudad 3)  Estimar el efecto de las políticas de subsidios y financiamientos directos a la adquisición de alimentos, autos nuevos, útiles y uniformes escolares, inmuebles, agua, luz y otros sobre la densidad de población de la Ciudad. 4)  Estimar si esta Política ha causado un incremento en el parque vehicular del Área Metropolitana la Ciudad de México.

Referencias bibliográficas. Enders, W. Applied Econometric Time Series. Wiley, 1995 Laffont, J. Fundamentals of Public Economics. The MIT Press, 1994 NORMA Oficial Mexicana de Emergencia NOM-EM-167-SEMARNAT-2016 NORMA Oficial Mexicana NOM-020-SSA1-2014. PROGRAMA PARA CONTINGENCIAS AMBIENTALES ATMOSFÉRICAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO PROGRAMA DE VERIFICACIÓN VEHICULAR OBLIGATORIA PARA EL SEGUNDO SEMESTRE DEL AÑO 2016 PROGRAMA HOY NO CIRCULA. White, L. 1982. The Regula?on of Air Pollutant Emissions from Motor Vehicles. Ameriacan Enterprise InsPtute for Public Policy Research, 1982

Muchas gracias