LOS GASTOS TRIBUTARIOS Y LAS RENUNCIAS TRIBUTARIAS EN AMERICA LATINA

Autora:

Silvia Simonit

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SUMARIO

I.

INTRODUCCION....................................................................................................3

II.

LOS GASTOS TRIBUTARIOS Y LAS RENUNCIAS TRIBUTARIAS EN AMERICA LATINA.................................................................................................4

III.

SINTESIS Y CONCLUSIONES............................................................................14

IV.

BIBLIOGRAFIA.....................................................................................................17

V.

ANEXOS .................................................................................................................19

ARGENTINA......................................................................................................................19 BRASIL................................................................................................................................28 CHILE..................................................................................................................................37 COLOMBIA........................................................................................................................43 PERU....................................................................................................................................47

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I.

INTRODUCCION1

Reconociendo que toda gestión de gobierno debe tender hacia una mayor transparencia fiscal, los gastos tributarios (tax expenditures) implementados mediante el sistema tributario dan un matiz de opacidad, frente a programas de gastos directos que están sujetos a aprobación legislativa, aún cuando los objetivos sean similares. Un recorrido por la literatura teórica y empírica, indica que, si bien no hay acuerdo universal sobre el concepto de gastos tributarios, un consenso existe y es en el reconocimiento de su importancia para el diseño y elección de política fiscal. El presente trabajo, que forma parte de una investigación más amplia2, presenta los resultados obtenidos al sistematizar el análisis, desde un enfoque positivo, de los principales gastos tributarios instrumentados a través de los sistemas tributarios en los países de América Latina bajo un diseño estándar que comprende las características consideradas más relevantes y que, a su vez, permite cierto grado de análisis comparativo sobre el tema. Las características comprenden a la instrumentación, frecuencia, cobertura, clasificación, metodología, nivel y composición de los gastos tributarios. El trabajo se organiza en secciones. La primera sección presenta una introducción, la siguiente comprende el análisis de los gastos tributarios en América Latina, complementada con los anexos identificados por país, y en la tercera se presenta una síntesis y las conclusiones del estudio.

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La autora expresa su agradecimiento a todas las personas e instituciones que facilitaron el relevamiento de información para este trabajo. 2 Simonit (2001)

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II.

LOS GASTOS TRIBUTARIOS Y LAS RENUNCIAS TRIBUTARIAS EN AMERICA LATINA

Este trabajo presenta, desde un enfoque positivo, las experiencias sobre gastos tributarios en los países de América Latina a partir de la información contenida en los documentos suministrados para este estudio. La investigación buscó reunir estudios e informes, tan recientes como posible, elaborados por las propias administraciones tributarias o por agencias vinculadas. Cinco informes han sido recibidos y corresponden a los siguientes países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú. Hay que reconocer la existencia de algunas restricciones para desarrollar un estudio comparativo consistentes, entre otros aspectos, en la heterogeneidad de la definición de gastos tributarios, la diversidad de cobertura en cuanto a la cantidad de tributos, niveles gubernamentales con potestad tributaria y períodos comprendidos, limitaciones de índole informativa. Esto sugiere la ausencia de condiciones indispensables para una comparabilidad completa3. En el informe de la OCDE4 se mencionan las dificultades para una comparación internacional de gastos tributarios, citando, en primer lugar, a la existencia de diferentes definiciones del sistema básico (benchmark). Otra dificultad es la interacción entre los gastos tributarios que implica que las estimaciones individuales no pueden ser agregadas y por tanto, impide la obtención de un indicador total de las renuncias tributarias. Otra fuente de interacción de los gastos tributarios deriva de cambios en el comportamiento como respuesta a cambios en el sistema tributario. Además, a diferencia de los gastos directos, los gastos tributarios son propensos a errores de estimación como consecuencia de las dificultades inherentes a la metodología.

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Teniendo en consideración la existencia de cierta heterogeneidad en la estructura de la presentación y en el alcance de los estudios de los gastos tributarios, resulta útil anticipar que para Argentina, Brasil, Chile y Perú se han dispuesto documentos elaborados en el ámbito oficial mientras que en el caso de Colombia son estudios especiales con referencia a información oficial. Otra limitación radica en que los documentos suministrados corresponden a un sólo año y el período de tiempo no es coincidente para todos los países. Asimismo la heterogeneidad en la denominación de los gastos tributarios se mantiene a fin de respetar la terminología propia de cada país, si bien a los efectos de cierta integración se aplica con criterio amplio e indistintamente los términos gastos, beneficios, incentivos, subsidios, tratamientos preferenciales, concesiones, ventajas, pérdidas, renuncias tributarias. Argentina, Brasil, Chile y Colombia realizan una estimación de los gastos tributarios a diferencia de Perú cuya información se limita a un listado o inventario detallado de los mismos. Además, Argentina, Brasil y Chile acompañan al presupuesto anual, con las particularidades que luego se detallan, la estimación del costo fiscal de los gastos tributarios. Algunos documentos son más generosos en cuanto a la explicación metodológica mientras otros son más restrictivos. Otra característica es que el origen instrumental de los tratamientos preferenciales no está concentrado en una legislación única sino en una diversidad de disposiciones legales que requieren de una compilación lo más completa posible para obtener una idea integral sobre gastos tributarios. 4 OCDE (1996)

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A los efectos de identificar el tratamiento actual de los gastos tributarios y la magnitud de las renuncias fiscales en América Latina, se intenta realizar una exposición en forma de panel, a partir del análisis individualizado por país que se acompaña en los anexos, donde se puedan comparar las características de la exteriorización de los mismos en los diversos países, reconociendo la existencia de las restricciones previamente enunciadas. Entre los diferentes rasgos susceptibles de observación se consideran relevantes los siguientes: 1. Instrumentación: con el objetivo de identificar si la presentación de los gastos tributarios se realiza mediante informes independientes al presupuesto, integrados al mismo o si forma parte del proceso presupuestario sin estar integrados. 2. Frecuencia de presentación: para conocer si la información guarda cierta regularidad y, en tal caso, si es esporádica o si es de periodicidad anual o mayor. 3. Cobertura: con el interés de conocer el alcance y amplitud de los gastos tributarios considerando los tributos comprendidos. También la cobertura puede abarcar varios períodos. 4. Clasificación: a fin de identificar los gastos tributarios agrupados por clases, que pueden resultar coincidentes entre los países o simplemente pueden exteriorizar las características propias de la política de incentivos de cada país. 5. Metodología de estimación del costo fiscal: existen diferentes métodos de estimación. Se reconocen tres métodos5 para estimar los gastos tributarios: 1) ex post 2) ex ante 3) gasto directo sustitutivo. En general, los países aplican la medición ex post de la renuncia fiscal. En cuanto a la simultaneidad, en general, las estimaciones se hacen en forma independiente, midiendo los efectos de la eliminación de un gasto tributario determinado manteniendo el resto inalterado. La medición bajo el supuesto de simultaneidad avanza hacia un mayor grado de complejidad, y es por ello que, en 5

OCDE (1984) El método ex post se define como la cantidad en que la recaudación tributaria es reducida a causa de la existencia de un gasto tributario. El comportamiento de los contribuyentes se supone que se mantiene inalterado. El método ex ante considera el incremento esperado en la recaudación si se elimina un gasto tributario en particular. Para ello hay que tener en cuenta el comportamiento y efectos secundarios asociados con tal eliminación. Estos efectos se refieren a: a) efectos del comportamiento de los contribuyentes, b) efectos en el nivel de actividad económica que repercute en la recaudación, c) interacción entre tributos. El método del gasto directo sustitutivo estima qué gasto directo se requiere, en dólares antes de impuesto, para lograr el mismo beneficio, en dólares después de impuesto, si un gasto tributario fuera reemplazado por un programa de gasto directo. Este método tiene dos variantes: a) criterio de caja o de devengado, según se mida el impacto del flujo de caja en un año en particular o en el impacto en el devengamiento de la obligación fiscal dentro de un año fiscal; b) efectos del primer año versus largo plazo, según se refiera a la recaudación adicional a recibir durante el año en el que la eliminación tiene lugar, o en el primer año en el que la eliminación sea plenamente efectiva. Esta distinción considera la situación en que los efectos totales de un cierto gasto tributario ocurran en un período de uno o más años como es el caso del diferimiento de impuestos. Respecto al comportamiento, la alternativa de medición ex post, que evalúa los gastos tributarios referidos a un período pasado, asume un comportamiento sin cambios. El método ex ante, en cambio, evalúa los gastos tributarios para un período futuro e incorpora supuestos de cambio de comportamiento de los contribuyentes.

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muchos casos se opta por presentar los resultados no totalizados sino en forma independiente. 6. Nivel de Gastos Tributarios expresados con relación al PIB: permite identificar la representatividad de la estimación del costo fiscal en términos del PIB. 7. Nivel de Gastos Tributarios en relación al nivel de recaudación tributaria: para identificar las renuncias tributarias en porcentaje de la recaudación. 8. Composición de las renuncias fiscales: con el objetivo de conocer la significatividad de las renuncias fiscales con relación al sistema tributario de cada país. Los resultados del análisis comparativo de las características de las renuncias tributarias en los países latinoamericanos han sido agrupados bajo ocho títulos y se presentan en el esquema siguiente.

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Cuadro IV. 1

AMERICA LATINA GASTOS TRIBUTARIOS PRINCIPALES CARACTERISTICAS PAIS

ARGENTINA BRASIL de Mensaje al Informe INSTRUMENTA- Proyecto de Ley Beneficios CION de Presupuesto Tributarios: integrado al Proyecto de ley presupuestaria anual anual

CHILE Informe Presupuestario de Franquicias: incluido en la Ley de Presupuestos anual

FRECUENCIA COBERTURA

nacional amplia

y nacional amplia

-Por tributo (por modalidad y por sector) -Por régimen de promoción sectorial o regional (por tributo) -Estimaciones METODOLOGIA -Fuentes y DE MEDICION metodología variada -Resultados totalizados

CLASIFICACION

NIVEL8 (% PIB) NIVEL (% RECAUDACION)

3.02 (2001) 16.8

y nacional limitada

COLOMBIA s/d

PERU s/d

s/d

s/d

y nacional limitada

-Por tributo (por -Por tributo modalidad) -Por tributo (por modalidad agrupados por sector/objetivo)

-Por tributo -Por modalidad -Por región

-Estimaciones -Estimaciones -Estimaciones -Fuentes y -Método ex metodología con post7 variada supuesto de -Resultados gasto total totalizados constante. -Resultados independientes. 3.89 1.51 9.2 (2001) 11.18

(1998) s/d

y nacional limitada

y

-Por tributo (por modalidad) identificando el sector beneficiado

-Estimaciones -Evaluación independiente y Resultados totalizados

(1999) s/d

(2001) (2001) 0.88: RENTAS 1.00: RENTAS 2.70: RENTAS 3.20: RENTAS COMPOSICION 1.56: IVA 0.25: IPI 1.10: IVA 6.00: IVA (% PIB) 0.58: Otros 0.26: Otros10 Elaboración propia en base a marco conceptual, relevamiento de información y encuesta directa.

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s/d

s/d

s/d

Salvo la inclusión del impuesto de promoción municipal (IPM) estrechamente vinculado al Impuesto General a las Ventas (IGV). 7 Barra y Jorratt (1999). 8 Según datos del último período disponible. 9 Barra y Jorratt (1999). En este estudio la cobertura es más amplia, comprende Rentas (2.7% PIB) e IVA (1.1% PIB), mientras el Informe Presupuestario de Franquicias se limita al impuesto a las rentas. La suma de ambos porcentajes se realiza, en consideración a lo ya expresado, al solo efecto de la presentación de información homogénea respecto a otros países, sin constituirse en base para comparación alguna. 10 No incluye el impuesto tipo IVA (ICMS) por ser estadual.

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Es posible remarcar algunas observaciones derivadas de la contrastación del tratamiento de los gastos tributarios en los diversos países. 1. En cuanto a la noción de gastos tributarios cada país asume una terminología diferente: gastos tributarios (Argentina, Chile y Perú), beneficios tributarios (Brasil), incentivos fiscales y exenciones (Colombia). 2. El tratamiento de los gastos tributarios es coincidente en todos los países considerados en cuanto a su naturaleza extrapresupuestaria (off budget) y ajena al proceso de evaluación al que están sujetos los gastos directos. 3. Perú solamente presenta, en el documento suministrado, un análisis cualitativo de los gastos tributarios a diferencia de los otros países que agregan un análisis cuantitativo, reflejando el costo fiscal estimado de tales beneficios. 4. En cuanto a la periodicidad de la exteriorización de los gastos tributarios, Argentina, Brasil y Chile, hacen referencia a un período anual. 5. La cobertura de gastos tributarios es nacional, y amplia en Argentina y Brasil, pero limitada, en los demás países. Particularmente, cabe resaltar el caso de Brasil en que la fuerte imposición al consumo (ICMS) es potestad estadual y en consecuencia, no se encuentra incluida en las estimaciones suministradas. Por tanto, habría que resaltar la importancia que las jurisdicciones subnacionales se sumaran a la tendencia de exteriorizar sus propios gastos tributarios a fin de nutrir de transparencia fiscal a su gestión. El ICMS es aplicado por todos los estados, lo cual indica cierto grado de heterogeneidad, contempla tasas diferentes según se trate de operaciones internas o interestaduales, no tiene unidad legislativa que comprenda a los gastos tributarios, no es generalizado, al dejar fuera de su ámbito de imposición a los servicios, excepto transporte y comunicaciones. Los otros servicios quedan alcanzados por un impuesto municipal y que no responde a la técnica del impuesto al valor agregado. Se contempla en los proyectos de reforma la sustitución del ICMS y el impuesto selectivo sobre los productos industrializados (IPI) que es federal, por un nuevo ICMS compartido, es decir federal y estadual. No obstante la falta de información cuantitativa acerca de los incentivos estaduales es posible mencionar que el objetivo de atraer inversiones a sus respectivas jurisdicciones, ha desatado una “guerra fiscal” entre los estados brasileños. Los beneficios concedidos mediante el ICMS comprenden exenciones, reducciones e incentivos fiscales. Entre la serie de medidas adoptadas por cada estado11 pueden mencionarse las siguientes: - Exenciones: a) para nuevas empresas sin producción similar en el estado (Piaui); b) para Pymes (Ceará, Minas Gerais, Rio de Janeiro y otros; c) sobre productos destinados al exterior (Bahia, Rio de Janeiro, Tocantins)

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Embajada de Brasil: Guía para el inversor.

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- Reducciones: para producciones especiales (Alagoas, Bahia, Distrito Federal, Pernambuco, Piaui, Rio de Janeiro, San Pablo, otros) - Créditos de impuesto (Distrito Federal, Pernambuco, otros) - Diferimientos: a) de largo plazo del pago (Alagoas, Bahia, Pernambuco, otros); b) postergación de los plazos de pago (Rio de Janeiro, San Pablo, otros). Mayoritariamente los estados han optado por las reducciones para producciones especiales. Entre los objetivos de las propuestas de reformas se incluye el de acabar con la guerra fiscal entre los Estados que conceden incentivos fiscales por medio de exenciones o reducción del ICMS12. 6. Para la presentación del inventario de gastos tributarios, en general se adopta el criterio de clasificación por tipo de tributo y se explicita la modalidad, en algunos casos se identifican los sectores beneficiados o los objetivos, y en otros, la región. 7. En relación a la metodología, en general, se realizan estimaciones del costo fiscal de los gastos tributarios, en base a fuentes variadas de información, desde las declaraciones tributarias, estadísticas gubernamentales, sistema de cuentas nacionales, datos de las cámaras sectoriales, entre otras. 8. Se ha podido observar que, haciendo reserva de las restricciones para presentar una suma agregada de las mediciones, se totalizan los montos estimados, al menos, como indicador global del orden de magnitud de las renuncias fiscales. 9. De las diversas alternativas técnicas para la instrumentación de incentivos, para los países observados, tienen mayor aplicación las siguientes modalidades:

Cuadro IV.2

AMERICA LATINA GASTOS TRIBUTARIOS PRINCIPALES MODALIDADES PAÍS

PRINCIPALES MODALIDADES DE GASTOS TRIBUTARIOS ARGENTINA Exenciones en el IR y en el IVA BRASIL Rendimientos exentos y no gravados del IRPF y deducciones de ganancia gravada en el IRPF CHILE Rentas empresariales beneficiadas en el IR y Crédito especial para la construcción de vivienda. COLOMBIA Beneficios Tributarios Ordinarios de Renta. PERU s/d Fuente: Elaboración propia en base a fuente documental. s/d: sin datos. 12

ICMS Pernambuco: www.sefaz.pe.gov.br

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10. La estimación de las renuncias fiscales, expresadas en términos del PIB, permiten identificar un orden de magnitud que se refleja en el siguiente esquema para un período que abarca los últimos cinco años. Cuadro IV.3

AMERICA LATINA GASTOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del PIB)

PAIS

1997

1998

1999

2000

2001

ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA PERU

2.5413 s/d s/d s/d s/d

s/d 1.85 3.8 s/d s/d

s/d 1.63 s/d 9.2 s/d

2.45 1.58 s/d s/d s/d

3.02 1.51 s/d s/d s/d

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental. s/d: sin datos.

11. Asimismo, y sin soslayar las limitaciones informativas, el porcentaje del PIB absorbido por los gastos tributarios varía de un país a otro, y varía temporalmente, en diversos períodos para un mismo país. No obstante, un ranking de países permitiría mostrar la posición relativa y la fluctuación de las estimaciones. Es decir, no se trata de una comparación estricta sino de una forma de exponer las observaciones de los casos disponibles. Para ello se organizan en orden ascendente, asignando el mayor valor al mayor costo fiscal. Una restricción importante es que, desafortunadamente, no son coincidentes los períodos de tiempo para los cuales se dispone de estimaciones. En los casos en que se dispone de información de varios períodos se consideran los datos suministrados para el año más reciente. Las estimaciones fluctúan entre un máximo de 9.2, en porcentaje del PIB, y un mínimo de 1.51, en porcentaje del PIB, siendo el promedio simple de 4.38, en porcentaje del PIB, arrojando como resultado que sólo uno de los cuatro países, Colombia, se ubica por encima del promedio y los otros tres países, Argentina, Brasil y Chile, no superan a dicho monto.

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González Cano-Simonit (1999)

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Cuadro IV.4

AMERICA LATINA. GASTOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del PIB)

PAIS

GASTOS TRIBUTARIOS (% del PIB) 1.51 3.02 3.8 9.2 s/d

RANKING

BRASIL ARGENTINA CHILE COLOMBIA PERU

1 2 3 4 -

s/d: sin datos. Nota: El agregado de Brasil no incluye el ICMS estadual.

12. Asimismo, el ranking entre países de los gastos tributarios distribuidos por tipo de imposición, cambia el orden tanto para la imposición directa como para la indirecta, y a su vez se cambia el ranking de países respecto a la estimación totalizada. La brecha de fluctuación de la imposición directa comprende un máximo de 3.20 en porcentaje del PIB y un mínimo inferior a la unidad, formando dos grupos, uno entorno al 1%, compuesto por Argentina y Brasil, y el otro entorno al 3%, formado por Chile y Colombia. La estimación de los gastos tributarios en la imposición indirecta fluctúa desde un mínimo de 0.25% en términos del PIB, correspondiente a Brasil y cuya peculiaridad es que no se incluye el impuesto al consumo estadual (ICMS), hasta un máximo de 6% en porcentaje del PIB, representado por Colombia. Argentina y Chile se ubican en la franja media. Cuadro IV.5

AMERICA LATINA. GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPOSICION (Porcentaje del PIB)

ARGENTINA BRASIL CHILE COLOMBIA PERU

RANKING

IMPOSICION DIRECTA

RANKING

IMPOSICION INDIRECTA

1 2 3 4 -

0.88 1.00 2.70 3.20 s/d

3 1 2 4 -

1.56 0.25 1.10 6.00 s/d

s/d: sin datos. Nota: La imposición indirecta de Brasil no incluye al ICMS estadual.

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13. En cuanto a la selección del tipo de imposición mediante la cual se canalizan los gastos tributarios se pueden clasificar los países en dos grupos: en Argentina y Colombia, la imposición indirecta tiene mayor representatividad en cuanto a la instrumentación de la política de incentivos, mientras que en Brasil y Chile, ésta se asienta más sobre la imposición directa, sujeto a la modificación que podría arrojar en Brasil si se incluyera el ICMS estadual. A título ilustrativo, en Argentina, donde la elección de la imposición para la concesión de beneficios recae sobre la imposición indirecta, su representatividad está entorno al 64 % del costo fiscal estimado total, equivalente al 1.93% del PIB14. De modo que, para la experiencia en América Latina, considerando los países incluidos en el estudio, no es unánime la respuesta sobre el tipo de imposición elegida para instrumentar la política de incentivos. A diferencia de lo que ocurre en la experiencia internacional y en particular en los países miembros de la OCDE en donde se ha optado por la imposición directa. Entonces, el interrogante que subyace es cuál es la razón en la elección de la imposición mediante la cual se instrumentarán los incentivos tributarios? Desde un enfoque normativo, la razón en la elección de uno u otro tipo de imposición depende de los objetivos perseguidos con la política de incentivos. Si el IVA grava el consumo y no grava la utilización de factores productivos, entonces la imposición que grava la rentabilidad derivada de la utilización de un bien de capital es el impuesto a la renta, lo que indica que el incentivo a la inversión en tales bienes debería provenir de la imposición directa. Los sistemas tributarios en América Latina están vertebrados sobre la imposición indirecta y, en ese sentido, se ha argumentado que sistemáticamente la recaudación directa es más baja que en otros países de otras regiones con tasas e ingresos similares15. Y se sugiere que “parte de la explicación de su bajo poder recaudatorio podría estar precisamente en la extensión de sus franquicias y tratamientos especiales, sin perjuicio de otras variables que pueden erosionar la recaudación”. A los efectos del desarrollo de un estudio comparativo internacional es importante tener en cuenta algunas restricciones como es el hecho que dos países podrían tener diferentes combinación de tributación explícita e implícita. Con la imagen de un témpano16 se ha ejemplificado esta circunstancia de dos países, uno desarrollado y otro en vías de desarrollo. El primero muestra una mayor carga tributaria que el segundo. Sin embargo, la comparación del nivel de carga tributaria debe incluir la evaluación de la carga tributaria no sólo explícita o visible sino también la carga tributaria implícita u oculta. En el caso presentado, el país industrializado presenta una carga tributaria visible –presupuestaria14

Comparativamente, España, que presenta anualmente el Presupuesto de Gastos Fiscales en cumplimiento del mandato constitucional, para el 2001, los gastos tributarios en la imposición directa representan el 53% del total de gastos tributarios y el restante 47% corresponde a la imposición indirecta. 15 Barra-Jorratt (1999): “En Barra y Jorratt[1998] se compara la carga impositiva y las tasas legales de países latinoamericanos y de países emergentes del Asia Pacífico”. 16 CEPAL, 1998.

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mayor pero su carga tributaria implícita –cuasifiscal- es menor que la combinación existente en un país en vías de desarrollo. De modo que la tendencia debería ser atenuar la opacidad de los países en vías de desarrollo incorporando lo cuasifiscal dentro de la política presupuestaria. Esto propende a respetar los principios presupuestarios de unicidad y universalidad. Esto implica sustituir instrumentos baratos, indirectos, menos transparentes, en términos políticos, por instrumentos directos y explícitos. Esto requiere no solamente de un buen sistema de información sino también de la voluntad política. Podría comenzarse con la preparación, al menos, de presupuestos complementarios sobre renuncias fiscales con el objetivo de una incorporación gradual al presupuesto anual sujeto a aprobación legislativa para conocer el alcance real de las acciones de Política Fiscal y en instancias de reformas tributarias, disponer de bases cuantitativas que sirvan de fundamento racional para las decisiones gubernamentales.

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III.

SINTESIS Y CONCLUSIONES

1.

La importancia del estudio de los gastos tributarios es amplia tanto desde una perspectiva del sector público como privado. En cuanto a opciones de reformas tributarias, la minimización de los gastos tributarios se constituye en una fuente alternativa importante para el financiamiento fiscal. Una buena práctica para mejorar la transparencia de la acción de gobierno contempla la publicación de los estados de cuentas en los que se incluya el gasto tributario. Ante la escasa y dispersa información sobre el tratamiento de los gastos tributarios en América Latina, este documento permite formar una idea acerca de diversos aspectos y características, pudiendo constituirse en la referencia inicial (starting point) de futuros estudios. Existen limitaciones de las estimaciones en cuanto a su comparabilidad, en virtud de la ausencia de una definición común de gasto tributario y del benchmark de sistema tributario contra el cual medirlo y cuando los métodos de cálculo aplicados difieren, en cuanto a la agregación, cuando la medición no considera la interacción entre los diferentes gastos tributarios y el posible cambio de comportamiento de los agentes económicos; y en relación a su confiabilidad, porque la calidad de las estimaciones dependerá de la precisión de la información estadística utilizada. El análisis sobre gastos tributarios en América Latina refleja la experiencia en cinco países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú. Los resultados del análisis comparativo de las características de las renuncias tributarias en los países de América pueden sintetizarse así: a. Para la noción de gastos tributarios cada país asume una terminología diferente: gastos tributarios (Argentina, Chile y Perú), beneficios tributarios (Brasil), incentivos fiscales y exenciones (Colombia). b. El tratamiento de los gastos tributarios es coincidente en todos los países considerados en cuanto a su naturaleza extrapresupuestaria (off budget) y ajena al proceso de evaluación al que están sujetos los gastos directos. c. Todos los países presentan un análisis cualitativo de los gastos tributarios y un análisis cuantitativo, reflejando el costo fiscal estimado de tales beneficios, excepto Perú que, en el documento suministrado, solamente presenta la descripción cualitativa. d. En cuanto a la periodicidad de la exteriorización de los gastos tributarios, Argentina, Brasil y Chile, hacen referencia a un período anual. e. La cobertura de gastos tributarios es nacional, y amplia en Argentina y Brasil, pero limitada, en los demás países. Particularmente, cabe resaltar el caso de Brasil en que la fuerte imposición al consumo(ICMS) es potestad estadual y en consecuencia, no se encuentra incluida en las estimaciones suministradas. Por tanto, habría que resaltar la importancia que las jurisdicciones subnacionales se sumaran a la tendencia de exteriorizar sus propios gastos tributarios a fin de nutrir de transparencia fiscal a su gestión. f. Para la presentación del inventario de gastos tributarios, en general se adopta el criterio de clasificación por tipo de tributo y se explicita la modalidad, en

2.

3.

4.

5. 6.

14

g.

h.

i.

j.

k.

l.

algunos casos se identifican los sectores beneficiados o los objetivos, y en otros, la región. En relación a la metodología, en general, se realizan estimaciones del costo fiscal de los gastos tributarios, en base a fuentes variadas de información, desde las declaraciones tributarias, estadísticas gubernamentales, sistema de cuentas nacionales, datos de las cámaras sectoriales, entre otras. Se ha podido observar que, haciendo reserva de las restricciones para presentar una suma agregada de las mediciones, se totalizan los montos estimados, al menos, como indicador global del orden de magnitud de las renuncias fiscales. Las principales modalidades aplicadas por los países son: Exenciones en el IR y en IVA (Argentina), Rendimientos exentos y no gravados del IRPF y deducciones de ganancia gravada en el IRPF (Brasil), Rentas empresariales beneficiadas en el IR y Crédito especial para la construcción de vivienda (Chile), Beneficios Tributarios Ordinarios de Renta (Colombia), y sin datos (Perú). La identificación de un orden de magnitud, de los últimos períodos disponibles, a partir de la estimación de las renuncias fiscales, expresadas en términos del PIB, indica las siguientes proporciones: 3.02 (Argentina, 2001), 1.51 (Brasil, 2001), 3.8 (Chile, 1998), 9.2 (Colombia, 1999) y sin datos (Perú). Asimismo, y sin soslayar las limitaciones informativas, el porcentaje del PIB absorbido por los gastos tributarios varía de un país a otro, y varía temporalmente, en diversos períodos para un mismo país. No obstante, un ranking de países permite mostrar la posición relativa y la fluctuación de las estimaciones. Para ello se organizan en orden ascendente, asignando el mayor valor al mayor costo fiscal. Una restricción adicional es que, desafortunadamente, no son coincidentes los períodos de tiempo para los cuales se dispone de estimaciones. En los casos en que se dispone de información de varios períodos se consideran los datos suministrados para el año más reciente. Las estimaciones, en términos del PIB, fluctúan entre un máximo de 9.2 (Colombia) y un mínimo de 1.51 (Brasil) siendo el promedio simple de 4.38, arrojando como resultado que sólo uno de los cuatro países, Colombia, se ubica por encima del promedio y los otros tres países, Argentina, Brasil y Chile, no superan a la media. Asimismo, el ranking entre países de los gastos tributarios distribuidos por tipo de imposición, cambia el orden tanto para la imposición directa como para la indirecta, y a su vez se cambia el ranking de países respecto a la estimación totalizada. La brecha de fluctuación de la imposición directa comprende un máximo de 3.20 en porcentaje del PIB y un mínimo inferior a la unidad, formando dos grupos, uno entorno al 1%, compuesto por Argentina y Brasil, y el otro entorno al 3%, formado por Chile y Colombia. La estimación de los gastos tributarios en la imposición indirecta fluctúa desde un mínimo de 0.25% en términos del PIB, correspondiente a Brasil y cuya peculiaridad es que no incluye el impuesto al consumo estadual (ICMS), hasta un máximo de 6% en porcentaje del PIB, representado por Colombia. Argentina y Chile se ubican en la franja media.

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m. En cuanto a la selección del tipo de imposición mediante la cual se canalizan los gastos tributarios se pueden clasificar los países en dos grupos: en Argentina y Colombia, la imposición indirecta tiene mayor representatividad en cuanto a la instrumentación de la política de incentivos, mientras que en Brasil y Chile, ésta se asienta más sobre la imposición directa, sujeto a la modificación que arrojaría Brasil si se incluyera el ICMS estadual. La experiencia en América Latina, considerando los países incluidos en el estudio, no arroja una respuesta unánime sobre el tipo imposición elegida para instrumentar la política de incentivos. A diferencia de lo que ocurre en la experiencia internacional y en particular en los países miembros de la OCDE en donde se ha optado por la imposición directa. Desde un enfoque normativo, la razón en la elección de uno u otro tipo de imposición depende de los objetivos perseguidos con la política de incentivos. Tendencia de las renuncias tributarias: a. La experiencia internacional, y la Unión Europea en particular, muestran la convicción de impulsar la reducción de las ayudas tributaria. Sin embargo, los incentivos a la investigación y el desarrollo (I+D) tienen importante aplicación y se los ha reconocido como instrumento para acelerar el crecimiento económico. b. Respecto a la tendencia en América Latina, la literatura indica que algunos países, Argentina, Bolivia, México y Colombia, han propendido por la eliminación de los incentivos tributarios, y que los incentivos tributarios a las inversiones han estado focalizados más en el desarrollo sectorial y regional o en las exportaciones, que a una política de mayor crecimiento. c. Se vislumbra un importante avance institucional, como en el caso de Brasil con la Constitución de 1988, al exigir la presentación del Detalle sobre Beneficios Tributarios, proceso iniciado en 1989 y que se ha ido perfeccionando con la explicitación de un creciente número de renuncias fiscales y subsidios. d. En Argentina, y desde 1999, se han exteriorizado las estimaciones de gastos tributarios, acompañando a la ley de presupuesto anual, y ha ido mejorando la metodología aplicada y se ha incrementado la cobertura y alcance de las estimaciones. e. En los otros países se está avanzando en igual sentido y es un logro que hace al objetivo de dar mayor transparencia fiscal a la gestión del gobierno. Aunque sin duda, la base fundamental para obtener buenos resultados de estos estudios descansa en la calidad de la información disponible.

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IV.

BIBLIOGRAFIA

Barra, Patricio - Jorratt, Michael: (1999) “Medición del Gasto Tributario en Chile”- versión preliminar. Bird, Richard M.: (1980) “Tax Incentives for Investment: the State of the Art”. Canadian Tax Foundation.Toronto. Bird, Richard M.- Chen, Duanjie: (1999) “ Tax incentives for foreign investment in Latin America”. Cepal, 2000. Santiago de Chile. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): (1998) “El Pacto Fiscal: fortalezas, debilidades y desafíos”. Santiago de Chile. Gómez Sabaini, Juan Carlos: (1999) “El papel de los incentivos en la Política Tributaria de América Latina”. Santa Cruz de la Sierra. González Cano, Hugo: (1994) “ The role of tax incentives in promoting savings and investments in latin American Countries”. Buenos Aires. González Cano, Hugo - Simonit, Silvia: (1999) “Estimación de los Gastos Tributarios en los Sectores Sociales”. Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos. Secretaría de Programación Económica y Regional. Dirección Nacional de Programación del Gasto Social. Serie: Gasto Público. Documento de Trabajo: N° GP/06. Buenos Aires, octubre. www.mecon.gov.ar/gasto_p/estim/default.htm (2000) “Estimación de los Gastos Tributarios en los Sectores Sociales”. Boletín AFIP No. 34. Buenos Aires. Hernández, Gustavo Adolfo et al: (2000-a) “Incidencia fiscal de los incentivos tributarios.” Archivos de Macroeconomía. Dirección de Estudios Económicos. Departamento Nacional de Planeación. República de Colombia. (2000-b) Exenciones tributarias: costo fiscal y análisis de incidencia” Archivos de Macroeconomía. Dirección de Estudios Económicos. Departamento Nacional de Planeación. República de Colombia. Hildred, William M.- Pinto, James V.: (1986) “Passive Tax Expenditures: Estimates of States´ Revenue Losses Attributable to Federal Tax Expenditures”. Journal of Economic Issues, Vol. XX. No. 4.

17

( 1990) “Impact of the 1986 Federal Tax Reform on the Passive Tax Expenditures of States”. Journal of Economic Issues, Vol. XXIV No.1. (1991) “Methodology of Tax Expenditure Estimation. A Comparative Study”. International Monetary Fund: (1998) “Code of Good Practices on Fiscal Transparency.” Kopits, George: (1998) “Calidad de Gobierno. Transparencia y Responsabilidad”. Fundación Macri. Buenos Aires. Ministerio de Economía. Secretaría de Hacienda. Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal: (2000) “Estimación de los gastos tributarios para el año 2001”. Buenos Aires. Ministério da Fazenda. Secretaria da Receita Federal: (1999) “Demonstrativo dos Benefícios Tributários”. Brasília. (2000) “Demonstrativo dos Benefícios Tributários”. Brasília. Ministério da Fazenda. Secretaria da Política Económica: (2000) “Orçamento de Renúncias Fiscais e Subsídios da União”. Brasília. Ministerio de Hacienda. Servicio de Impuestos Internos. http://www.sii.cl ( 2001) “La Reducción de la Evasión Tributaria como vía para el Financiamiento Fiscal”. 35º Asamblea del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). Santiago de Chile. Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD): (1984) “Tax Expenditures. A Review of the Issues and Country Practices.” Committee on Fiscal Affairs. Paris. (1996) “Tax Expenditures. Recent Experiencies.” Paris. Shome, Parthasarathi: (1995) “Tax Policy Handbook” IMF, FAD. Washington, D.C. Simonit, Silvia: (2000) “La tributación sobre las inversiones en el Mercosur.” VI Jornadas Provinciales y IV Encuentro de Comercio Exterior para Graduados en Ciencias Económicas. Rosario. (2001) “Incentivos tributarios y renuncia fiscal”. Naciones Unidas-CEPAL. Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT): (2000) “Perú: Relación de Gastos Tributarios 2000”. Lima. Tanzi, Vito: (2000) “La adaptación de los sistemas tributarios” 34º Asamblea del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). Washington.

18

V.

ANEXOS

A.

ARGENTINA

Costo Fiscal. Los resultados de la estimación indican que la sumatoria de gastos tributarios para el año 2001 alcanza a U$S 9.178 millones, equivalentes al 3.02% del PIB y al 16.8% de la recaudación impositiva nacional proyectada para el mismo período. Los gastos tributarios que surgen de la diversidad legislativa se totalizan. A partir de ese total estimado se puede interpretar el costo fiscal desde diversos enfoques o interrogantes: 1) Cuál es la procedencia de las ventajas fiscales? Un 85 % (U$S 7.486 millones) corresponden a gastos tributarios contenidos en las leyes de los impuestos, y un 15 % (U$S1.332 millones) a los contemplados en los diferentes regímenes de promoción económica. Cuadro III.1

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR PROCEDENCIA (Porcentaje del total de gastos tributarios)

2001 85 15

En leyes tributarias En regímenes de promoción Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.17

2) Cuáles son los destinatarios de los tratamientos preferenciales? En el documento se indica que el 73% se orienta al sector privado (empresas y consumidores), un 18% representa exenciones al Estado y un 9% benefician a instituciones sin fines de lucro. Cuadro III.2

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR DESTINO (Porcentaje del total de gastos tributarios)

2001 73 18 9

Sector Privado Sector Público Instituciones sin Fines de Lucro Fuente: elaboración propia en base a fuente documental. 17

“Estimación de los gastos tributarios para el año 2001”: documento incluido en Anexo I.

19

Gráfico III.1

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR DESTINO (Porcentaje del total de gastos tributarios)

ARGENTINA 2001

EN % DEL TOTAL

GASTOS TRIBUTARIOS POR DESTINO 80 60 40 20 0 Sector Privado

Sector Público

Instituciones sin Fines de Lucro

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

3) Qué tipo de imposición ha sido elegida como instrumento de promoción? Los resultados indican que el tributo que soporta mayores pérdidas de recaudación es el IVA, representando un 51% del total, equivalente al 1.56% del PIB. En el impuesto a la renta, las renuncias fiscales representan un 29 % del total, equivalente al 0.88% del PIB. En el caso del IVA, el 79% se origina en beneficios contenidos en la propia legislación tales como exenciones y tipos diferenciales, y el resto proviene de exenciones concedidas por los regímenes de promoción, industrial y Tierra del Fuego. En rentas, la mayor parte surge de la propia ley del tributo y son de escasa relevancia los originados en los regímenes de promoción.

20

Cuadro III.3

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO Gastos Tributarios 2001 (% del total) 4722 51 2668 29 972 11 629 7

(% del PIB) 1.56 0.88 0.32 0.21

1.6 0.3 0.1 100

0.05 n/s n/s 3.02

(U$S) Iva Renta Combustibles Contribuciones a la seguridad social Derechos de importación 148 Internos 27 Cualquier impuesto 12 9178 Total Fuente: Elaboración propia en base a fuente documental n/s: no significativo.

Gráfico III.2

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO (Porcentaje del PIB)

ARGENTINA 2001

PU IM R U Q

D

C

U

AL

S O H EC ER D

21

ES

N R TE

E

IE

IM

IN

R PO

G SE LA A ES N IO C

U IB TR N O C

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

TO

S

C TA

R U

IB ST BU M O C

O

.. ID

LE S

TA EN R

IV

IO

N

1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 A

EN % DEL PIB

GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO

Del presente cuadro es posible extraer la siguiente observación referida a la elección de la imposición para la concesión de beneficios: la mayor representatividad se registra en la imposición indirecta, entorno al 64 % del costo fiscal estimado total, equivalente al 1.93% del PIB. Cuadro III.4

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR IMPOSICION (Porcentaje del total de gastos tributarios) 2001 64 29 7

IMPOSICION INDIRECTA IMPOSICION DIRECTA OTROS Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

Gráfico III.3

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR IMPOSICION (Porcentaje del total de gastos tributarios)

ARGENTINA 2001

EN % DEL COSTO FISCAL

GASTOS TRIBUTARIOS POR IMPOSICION 70 60 50 40 30 20 10 0

IMPOSICION INDIRECTA IMPOSICION DIRECTA

OTROS

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

4) Qué modalidad de gasto tributario prevalece en cada tributo? En el IVA, la estimación de gastos tributarios abarca a las exenciones, los tipos diferenciales y la financiación de IVA incluido en compras de bienes de capital. Las exenciones constituyen la modalidad más relevante al representar un 64% del total

22

estimado para IVA, mientras que los tipos reducidos reflejan un 34% y el resto corresponde a la financiación. En el impuesto a la renta, las modalidades estimadas comprenden exenciones y deducciones. Las exenciones representan un 99 % del total estimado de gastos tributarios en este tributo y el resto corresponde a las deducciones.

Cuadro III.5

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR MODALIDAD PRINCIPAL (Porcentaje del total estimado para cada tributo) EXENCIONES 2001 64 99

IVA RENTAS Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

Gráfico III.4

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO Y MODALIDAD (Porcentaje del total estimado para cada tributo)

ARGENTINA 2001

EN % DEL TOTAL ESTIMADO PARA CADA TRIBUTO

GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO Y POR MODALIDAD 120 100 80

OTRAS

60

EXENCIONES

40 20 0 IVA

RENTAS

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

23

En el Impuesto sobre los Combustibles, la renuncia fiscal proviene de la diferencia entre los impuestos que gravan naftas y gasoil (sólo consumo de automóviles) y gas natural comprimido y la exención de los combustibles líquidos utilizados en la zona sur del país. En las Contribuciones a la Seguridad Social, la pérdida de recaudación se origina en la diferencia entre los tipos de contribuciones patronales vigentes en las zonas con menor disminución (Ciudad Autónoma de Buenos Aires y gran parte del Gran Buenos Aires) y los que, en promedio, rigen en el resto del país. En los Impuestos Internos, se estiman los gastos tributarios originados en la exención de determinado producto. Para la imposición patrimonial, el documento no presenta datos. 5) Cuáles son los sectores más beneficiados, por tributo? Aplicando la clasificación adoptada oportunamente18 con algunas variantes, se puede observar la orientación de las políticas de gasto: - En el IVA, las exenciones recaen mayormente en el sector Transporte (pasajeros), Educación, Vivienda (intereses de préstamos), Cultura (libros y diarios), Salud (especialidades medicinales) y los tipos diferenciales favorecen a Vivienda (construcción), Nutrición (alimentos frescos) y Difusión (TV por cable). - En rentas, las exenciones más significativas benefician al ahorro (intereses de títulos públicos), Cooperativas, Entidades sin fines de lucro (asistencia social, deportivas, etc.). 6) Cuáles son los sectores o regiones beneficiados por los regímenes de promoción y que tributos concentran los mayores gastos tributarios? -

-

-

-

18

En primer lugar se ubica la promoción industrial, que comprende renuncias fiscales por IVA, en un 96% del total estimado para este régimen y, el resto, por impuesto a la renta. La promoción económica de Tierra del Fuego tiene principalmente gastos tributarios en IVA, 71% del total estimado para este régimen, seguido de los derechos de importación y rentas. La promoción agropecuaria y turística repercute con una mayor pérdida de recaudación en el impuesto a la renta. La promoción a la actividad minera presenta una concentración de gastos tributarios originados en los derechos de importación, 80% del total estimado para este régimen, respecto a rentas e IVA. Otros regímenes de promoción, con repercusión en rentas, IVA y otros tributos, referidos a: investigación y desarrollo científico y tecnológico; fomento de la educación técnica; energías eólica y solar; explotación de hidrocarburos en el Golfo de San Jorge; renovación del parque automotor (plan canje); inversiones en bosques cultivados.

González Cano-Simonit (1999)

24

Cuadro III.6

ARGENTINA GASTOS TRIBUTARIOS Síntesis

ARGENTINA 1 Fuente documental. 2 Definición de gasto tributario.

3 Periodicidad. 4 Publicación.

5 Cobertura. 6 Clasificación. 7 Identificación de gastos tributarios. Sistema Tributario Base (STB).

8 Metodología de estimación.

25

Mensaje al Proyecto de Ley de Presupuesto “Se designa como Gasto Tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria.” Anual Proyecto de Ley de Presupuesto de la Administración Nacional y, con mayor detalle, en el Mensaje del Poder Ejecutivo Nacional que acompaña al Proyecto en su presentación al Congreso. • Nacional • Amplia • Por tributo (por modalidad y por sector) • Por régimen de promoción sectorial o regional (por tributo) Un tratamiento impositivo es considerado gasto tributario “cuando las actividades, zonas o sujetos beneficiados estuvieran incluidos en el objeto de cada impuesto”. Otra condición, agregada para el caso del impuesto a las ganancias, se refiere a “que el beneficio no pueda ser usufructuado por todas o la gran mayoría de las actividades, zonas o sujetos alcanzados por el gravamen.” Asimismo se reconoce la existencia de zonas grises, resultando en algunos casos cuestionable la calificación de un tratamiento impositivo como gasto tributario. • Estimaciones • Fuentes y metodología variada • Resultados totalizados

Cuadro III.6 (Continuación) • •

9 Costo fiscal.

3.02% del PIB (2001) 16.8% de la recaudación impositiva nacional • Gastos Tributarios por procedencia: 85% de las leyes impositivas 15% de diferentes regímenes de promoción. • Gastos Tributarios por destino: 73% al sector privado, 18% exenciones al Estado y 9% a instituciones sin fines de lucro. • Gastos Tributarios por tipo de imposición: Imposición indirecta: 64 % del costo fiscal estimado total (1.93% del PIB). IVA: 51% del total (1.56% del PIB). El 79% proviene de la propia legislación –exenciones, tipos diferenciales- y el resto, exenciones de regímenes de promoción, industrial y Tierra del Fuego. Impuesto a la Renta: 29 % del total, (0.88% del PIB). La mayor parte surge de la propia ley del tributo y escasamente de regímenes de promoción. • Gastos tributarios por tributo y modalidad: IVA: la estimación abarca a exenciones (64% del total), tipos diferenciales (34% del total) y financiación de IVA incluido en compras de bienes de capital (resto). Impuesto a la renta: las modalidades estimadas comprenden exenciones (99% del total) y deducciones. Impuesto sobre los Combustibles: la renuncia fiscal proviene de la diferencia entre los impuestos que gravan naftas y gasoil (sólo consumo de automóviles) y gas natural comprimido y la exención de los combustibles líquidos utilizados en la zona sur del país. Contribuciones a la Seguridad Social: la pérdida de recaudación se origina en la diferencia entre los tipos de contribuciones patronales vigentes en las zonas con menor disminución (Ciudad Autónoma de Buenos Aires y gran parte del Gran Buenos Aires) y los que, en promedio, rigen en el resto del país. Impuestos Internos: se estiman los gastos tributarios originados en la exención de determinado producto. Imposición patrimonial: el documento no presenta datos. • Sectores más beneficiados por tributo: - En el IVA, las exenciones recaen mayormente en el sector Transporte (pasajeros), Educación, Vivienda (intereses de préstamos), Cultura (libros y diarios), Salud (especialidades medicinales) y los tipos diferenciales favorecen

26

Cuadro III.6 (Continuación) a Vivienda (construcción), Nutrición (alimentos frescos) y Difusión (TV por cable). - En rentas, las exenciones más significativas benefician al ahorro (intereses de títulos públicos), Cooperativas, Entidades sin fines de lucro (asistencia social, deportivas, etc.). • Regímenes de promoción: sectores o regiones beneficiados y tributos que concentran los mayores gastos tributarios: - En primer lugar se ubica la promoción industrial, que comprende renuncias fiscales por IVA, en un 96% del total estimado para este régimen y, el resto, por impuesto a la renta. - La promoción económica de Tierra del Fuego tiene principalmente gastos tributarios en IVA, 71% del total estimado para este régimen, seguido de los derechos de importación y rentas. - La promoción agropecuaria y turística repercute con una mayor pérdida de recaudación en el impuesto a la renta. - La promoción a la actividad minera presenta una concentración de gastos tributarios originados en los derechos de importación, 80% del total estimado para este régimen, respecto a rentas e IVA. - Otros regímenes de promoción, con repercusión en rentas, IVA y otros tributos, referidos a: investigación y desarrollo científico y tecnológico; fomento de la educación técnica; energías eólica y solar; explotación de hidrocarburos en el Golfo de San Jorge; renovación del parque automotor (plan canje); inversiones en bosques cultivados.

27

B.

BRASIL

Costo fiscal. El total de los beneficios estimados para el año 2001 equivale a 1.51 en términos porcentuales del PIB, y la representatividad en los últimos períodos se presenta en el siguiente cuadro.

Cuadro III.7

BRASIL GASTOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del PIB) BRASIL

TOTAL BENEFICIOS TRIBUTARIOS ESTIMADOS

1998

1999

2000

2001

1.85

1.63

1.58

1.51

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

Estos datos evidencian magnitudes decrecientes en la estimación de los beneficios fiscales para los últimos cuatro períodos, que se ven reflejados, a continuación, en el gráfico. La disminución del porcentaje de participación de los beneficios tributarios respecto al PIB, del año 2000 al 2001, es expresada en el mismo detalle o estado de cuenta. Sin embargo, para conocer la explicación de esa reducción habría que indagar el comportamiento de las variables involucradas, es decir, cuál fue la variación del monto de los beneficios tributarios y del PIB, para lo cual debería disponerse de la información respectiva en valores absolutos comparables. La explicación de las magnitudes decrecientes podría derivar del efecto neto resultante de un aumento de la base más que por una disminución de los beneficios fiscales o de un incremento mayor de la base en relación a la reducción de los gastos tributarios. De todos modos es positivo que los gastos tributarios no sigan al PIB automáticamente, es decir, que no resulten “buoyant”.

28

Gráfico III.5

BRASIL GASTOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del PIB)

BRASIL BENEFICIOS TRIBUTARIOS

EN % PIB

2 1,5 1 0,5 0 1998

1999

2000

2001

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

La participación en la recaudación tributaria asciende a 11.18% y se muestra en el cuadro y gráfico siguientes. Cuadro III.8

BRASIL GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO (Porcentaje de la Recaudación) BRASIL IR IPI OTROS TOTAL Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

29

2001 7,39 1,86 1,93 11,18

Gráfico III.6

BRASIL GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO (Porcentaje de la Recaudación)

BRASIL 2001

EN % RECAUDACION

BENEFICIOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO

8 6 4 2 0 IR

IPI

OTROS

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

De la lectura de los informes, resulta interesante extraer algunos resultados, que pueden ilustrarse mediante los siguientes interrogantes. 1) Qué impuesto concentra la mayor estimación de gastos tributarios? El impuesto elegido para canalizar la mayor cantidad de beneficios para el año 2001, cuyo total alcanza el 1.51% del PIB, es el Impuesto a la Renta (IR) con una estimación de gastos tributarios entorno al 1 % del PIB y, a su vez, es el que recae sobre las personas físicas (IRPF) el que tiene mayor entidad, 0.82% del PIB mientras que el de personas jurídicas (IRPJ) sólo llega al 0.18 % del PIB. Luego le sigue el impuesto al consumo selectivo denominado Impuesto sobre los Productos Industrializados (IPI), que representa el 0.25% del PIB. De modo, que el mayor peso relativo se concentra en la imposición directa. Sin embargo, hay que recordar que la información tiene una cobertura nacional, y en consecuencia, siendo el Impuesto a la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) estadual, impuesto tipo valor agregado brasileño, no están incluidas las ventajas fiscales de este impuesto. El mismo análisis es aplicable a los documentos correspondientes a los años 1998, 1999 y 2000, obteniéndose resultados con idéntica interpretación. En el cuadro siguiente se presentan los datos referidos a los beneficios tributarios clasificados por impuesto para dichos períodos.

30

Cuadro III.9

BRASIL GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO 1998-2001 (Porcentaje del PIB) BRASIL 1998 1999 2000 2001 BENEFI CIOS TRIBUTARIOS IR 1.12 0.95 1.17 1 IRPF 0.77 0.76 0.96 IRPJ 0.35 0.19 0.21 IPI 0.38 0.35 0.21 0.25 OTROS 0.35 0.33 0.20 0.26 TOTAL 1.85 1.63 1.58 1.51 Fuente: elaboración propia en base a cuadros I, IV y V de los Detalles de Beneficios Tributarios.

0.82 0.18

También es posible mostrar claramente la tendencia de la participación de los beneficios tributarios por tipo de impuesto, en términos del PIB, mediante el siguiente gráfico.

Gráfico III.7

BRASIL GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO 1998-2001 (Porcentaje del PIB)

BRASIL BENEFICIOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO

EN % PIB

2 1,5 1 0,5 0 1998 IR

1999 IPI

2000

2001

OTROS

TOTAL

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

31

2) Qué región es la más favorecida por tratamientos preferenciales? La información sobre los beneficios tributarios clasificados por región para el 2001 muestra que la región Sudeste, con un 47.79% del PIB, identificándose como la que recibe mayores ventajas fiscales. Le siguen la región Norte, 23.60% del PIB, Nordeste y Sul, ambas entorno al 12% del PIB, y Centro-Oeste, 3.75% del PIB. La información regionalizada para los años 1998, 1999 y 2000 muestra igual tendencia en los resultados que puede visualizarse gráficamente.

Gráfico III.8

BRASIL GASTOS TRIBUTARIOS POR REGION (Porcentaje del total de beneficios tributarios)

PARTICIPACION (En % del total de beneficios)

BRASIL BENEFICIOS TRIBUTARIOS POR REGION

60 40 20 0 1998 NORTE

1999 NORDESTE

2000 CENTRO-OESTE

2001 SUDESTE

SUL

Fuente: elaboración propia en base a Detalles de Beneficios Tributarios.

3) Cuáles son los principales beneficios tributarios? La sumatoria de los Rendimientos exentos y no gravados del IRPF, que están primeros en el ranking con un 31.3% sobre los beneficios totales, y las Deducciones de la ganancia gravada del IRPF, en concepto de dependientes, gastos médicos y de instrucción, que representan el 22.8%, reflejan una participación conjunta del 54.1% sobre el total de los beneficios fiscales para el año 2001. Luego le siguen en el ranking la Zona Franca de Manaus y Amazonía Occidental, 17.2%, las Microempresas y Empresas de Pequeño Porte (Pymes), 11.8%, el Desenvolvimiento Regional, 7.4%, y los restantes beneficios están por debajo del 3%. En particular, cabe resaltar que el porcentual correspondiente a las Pymes surge de beneficios en varios impuestos, y sube un nivel en relación al período fiscal anterior, pasa del quinto al cuarto lugar en el 2001.

32

Resulta interesante marcar que muchos beneficios se otorgan por plazo indeterminado. Esta permanencia remite a lo enunciado en el marco normativo, en el sentido que los incentivos deberían ser medidas temporales para atraer nuevas inversiones y no podrían reemplazar a un sistema tributario equitativo. Particularmente en lo referido a los beneficios tributarios a la Amazonía19, comprende beneficios tributarios en a) impuesto a la renta, tales como tasas reducidas, exoneración del impuesto, beneficios a la inversión y reinversión (crédito por un porcentaje del monto reinvertido, deducción del monto invertido, tasas reducidas); b) impuesto a las ventas, tales como exoneración del impuesto por las operaciones internas, exoneración a operaciones de importación, crédito fiscal especial, c) impuesto selectivo al consumo (ISC), tales como exoneración del impuesto a la venta de combustibles (petróleo y gas, y sus derivados) y reintegro del ISC, d) otros beneficios tributarios tales como exoneración del impuesto extraordinario de solidaridad (IES), exoneración del impuesto a los activos netos (IEAN) y otros beneficios previstos en la legislación vigente. El plazo de vigencia de los beneficios es de 50 años desde el 1/1/1999. En los Detalles de los tres años precedentes, los Rendimientos exentos y no gravados del IRPF, siguen primeros en el ranking y las Deducciones de la ganancia gravada del IRPF, en concepto de dependientes, gastos médicos y de instrucción, se ubican en un segundo lugar en los últimos dos años, que venían ocupando el tercer lugar. Los beneficios tributarios vinculados a la Zona Franca de Manaus y Amazonia Occidental, que ocupaban una segunda posición en el ranking de los dos años previos se desplazan al tercer lugar. En cuarto orden se ubican los beneficios por Desenvolvimiento Regional y en quinto lugar, los beneficios a las Microempresas y Empresas de Pequeño Porte. El registro gráfico de la participación de los beneficios tributarios sobre el total de beneficios se presenta a continuación.

19

Documento “Beneficios Tributarios a la Amazonía”. Ley 27037 (ley de promoción de la inversión en la Amazonía) y Decretos Supremos No. 103-99-EF y No. 005-99-EF.

33

Gráfico III.9

BRASIL PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total de beneficios tributarios)

PARTICIPACION (En % de total de beneficios)

BRASIL PRINCIPALES BENEFICIOS TRIBUTARIOS

50 40 30 20 10 0 1998

1999

2000

2001

RENDIMIENTOS EXENTOS Y NO GRAVADOS (IRPF) DEDUCCIONES DEL RENDIMIENTO GRAVADO (IRPF) ZONA FRANCA DE MANAUS E AMAZONIA OCCIDENTAL DESENVOLVIMIENTO REGIONAL MICROEMPRESAS Y EMPRESAS DE PEQUEÑO PORTE

Fuente: Elaboración propia en base a los Detalles de Beneficios Tributarios.

34

Cuadro III.10

BRASIL Síntesis

BRASIL Informe de Beneficios Tributarios: integrado al Proyecto de ley presupuestaria Se consideran beneficios tributarios a aquéllos que: Reducen la recaudación potencial Aumentan la disponibilidad económica del contribuyente Constituyan una exención o alcancen a un grupo de contribuyentes. Anual

1 Fuente documental. 2 Definición de gasto tributario.

3 Periodicidad. 4 Publicación. 5 Cobertura.

Se integra al proyecto de ley presupuestaria anual.

6 Clasificación. 7 Identificación de gastos tributarios: Sistema Tributario Base (STB). 8 Metodología de estimación. 9 Costo fiscal.

35

Nacional Amplia -Por tributo -Por modalidad -Por región (Sin referencias específicas) -Estimaciones -Fuentes y metodología variada -Resultados totalizados 1.51 del PIB (2001) • 11.18 de la Recaudación • Magnitudes decrecientes en la estimación • de los beneficios fiscales para los últimos cuatro períodos Gastos tributarios por tipo de impuesto: • Impuesto a la Renta (IR): 1 % del PIB, a su vez, el IRPF: 0.82% del PIB y el IRPJ: 0.18 del PIB. Impuesto al consumo selectivo (IPI): 0.25% del PIB. De los datos disponibles, el mayor peso relativo se concentra en la imposición directa, sin embargo, como tiene una cobertura nacional, no incluye al ICMS estadual. Idéntica interpretación es aplicable a los resultados correspondientes a los años 1998, 1999 y 2000. Gastos tributarios por región: región • Sudeste, 47.79% del PIB, la región Norte, 23.60% del PIB, Nordeste y Sul, ambas entorno al 12% del PIB, y Centro-Oeste, 3.75% del PIB. Igual tendencia se muestra en los años 1998, 1999 y 2000. Gastos tributarios por modalidad: • 1) La sumatoria de los Rendimientos exentos y no gravados del IRPF: 31.3% sobre los beneficios totales; Deducciones de la ganancia gravada del IRPF, en concepto de dependientes, gastos médicos y de instrucción: 22.8%, reflejan una participación conjunta del 54.1% sobre el total de los beneficios fiscales. 2) Zona Franca de Manaus y Amazonía Occidental, 17.2% 3) Microempresas y Empresas de Pequeño

Cuadro III.10 (Continuación) Porte (Pymes), 11.8%. El porcentual correspondiente a las Pymes surge de beneficios en varios impuestos, y sube un nivel en relación al período fiscal anterior 4) Desenvolvimiento Regional, 7.4% 5) Restantes beneficios: por debajo del 3%. Muchos beneficios se otorgan por plazo • indeterminado. En los tres años precedentes, los Rendimientos • exentos y no gravados del IRPF, siguen primeros en el ranking y las Deducciones de la ganancia gravada del IRPF, en concepto de dependientes, gastos médicos y de instrucción, se ubican en un segundo lugar en los últimos dos años, que venían ocupando el tercer lugar. Los beneficios tributarios vinculados a la Zona Franca de Manaus y Amazonia Occidental, que ocupaban una segunda posición en el ranking de los dos años previos se desplazan al tercer lugar. En cuarto orden se ubican los beneficios por Desenvolvimiento Regional y en quinto lugar, los beneficios a las Microempresas y Empresas de Pequeño Porte.

36

C.

CHILE

Costo Fiscal. Las conclusiones indican que en el Impuesto a la renta, los gastos tributarios ascienden a 1.971 millones de dólares, representando el 2.7% del PIB y el 64% de la recaudación efectiva de dicho gravamen. En el impuesto al valor agregado, los resultados indican gastos tributarios por 793 millones de dólares, equivalentes al 1.1% del PIB y al 12.8% de la recaudación efectiva del mismo tributo. Los resultados se presentan, según este estudio, por separado, es decir, sin totalizar y se pueden ilustrar en el siguiente cuadro. Cuadro III.12

CHILE GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO CHILE 1998 Nivel (En % PIB)

GASTOS TRIBUTARIOS

RENTAS 2.7 IVA 1.1 Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

Nivel (En % recaudación efectiva del propio impuesto) 64.0 12.8

1) Cuál es el tipo de imposición que concentra los mecanismos de promoción? Como queda ilustrado en el siguiente gráfico, la imposición directa es la que presenta mayor participación relativa. Gráfico III.10 CHILE GASTOS TRIBUTARIOS POR TRIBUTO (Porcentaje del PIB)

CHILE 1998 GASTOS TRIBUTARIOS EN % PIB

3 2 1 0 IR Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

37

IVA

2) Cuáles son los principales gastos tributarios? Se presenta un orden de importancia relativa según los montos de los beneficios. En el impuesto a la renta, se compone por las rentas empresariales retenidas (929 millones de dólares), la depreciación acelerada (236 millones de dólares) y el crédito por impuesto territorial (147 millones de dólares). En el impuesto al valor agregado los resultados indican un ranking de importancia relativa según monto compuesto por la construcción de viviendas (207 millones de dólares), el crédito por impuesto al petróleo diesel (152 millones de dólares) y la exención a los arriendos de bienes inmuebles (149 millones de dólares). Gráfico III.11 CHILE IMPUESTO A LA RENTA: PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS (En dólares)

EN DOLARES

CHILE 1998 IMPUESTO A LA RENTA PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 RENTAS EMPRESARIALES RETENIDAS

DEPRECIACION ACELERADA

CREDITO POR IMPUESTO TERRITORIAL

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

38

Gráfico III.12 CHILE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO: PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS (En dólares)

CHILE 1998 IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS EN DOLARES

250 200 150 100 50 0 CREDITO PO R EXENCIO N A LO S CREDITO ESPECIA L IM PUESTO A L A RRIENDO S DE PA RA CO NSTRUCCIO N DE PETRO LEO DIESEL BIENES INM UEBLES V IV IENDA S

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

3) Cuáles son los sectores más beneficiados por los gastos tributarios? Asimismo se concluye que considerando el destino de los gastos tributarios, los resultados indican que más de la mitad constituyen incentivos al ahorro y la inversión. Le siguen las franquicias vinculadas al sector inmobiliario y en tercer lugar los beneficios para las empresas.

39

Gráfico III.13 CHILE PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS POR DESTINO (Porcentaje del total de gastos tributarios)

EN % PARTICIPACION

CHILE 1998 PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS POR DESTINO 60 50 40 30 20 10 0 INCENTIVOS AL AHORRO Y LA INVERSION

FRANQUICIAS AL SECTOR INMOBILIARIO

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

40

BENEFICIOS A EMPRESAS

Cuadro III.13

CHILE GASTOS TRIBUTARIOS Síntesis

CHILE 1) Informe Presupuestario de Franquicias 2) Un estudio especial que estima los gastos tributarios bajo una serie de supuestos, tales como, definición de un sistema tributario normal y una cobertura limitada al impuesto a la renta y al impuesto al valor agregado. “Aquella recaudación que el Fisco deja de percibir producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales y cuya finalidad es favorecer o estimular a determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía.”

1 Fuente documental.

2 Definición de gasto tributario.

3 Periodicidad. 4 Publicación. 5 Cobertura. 6 Clasificación. 7 Identificación de gastos tributarios. Sistema Tributario Base (STB).

8 Metodología de estimación.

41

Anual El Informe Presupuestario de Franquicias es actualmente incluido en la ley de presupuestos. Nacional Limitada -Por tributo y por modalidad -Por tributo y por modalidad agrupados por sector/objetivo Renta: • Tasas y tramos de renta: las vigentes. • Unidad impositiva: el individuo • Período: año calendario. • Renta: definición de Haig-Simons • Regímenes simplificados: se consideran parte de la norma. IVA: • Tipo consumo. • Base imponible: totalidad de ventas internas e importaciones de bienes y servicios. • Tasa única: igual a la vigente (18%) • Mecanismo para evitar la doble tributación: se incluyen en la norma (exportaciones a tasa cero) -Estimaciones -Método ex post con supuesto de gasto total constante. -Resultados sin totalizar.

Cuadro III.13 Continuación • 3.8% del PIB (1998): surge de totalizar las estimaciones del estudio especial en el que Rentas representa el 2.7% PIB, 64% de la recaudación efectiva de dicho gravamen, e IVA 1.1% PIB, 12.8% de la recaudación efectiva del tributo. El Informe Presupuestario de Franquicias se limita al impuesto a las rentas y a un solo caso de retenciones de IVA. • Gastos tributarios por tipo de imposición: la imposición directa es la que presenta mayor participación relativa. • Gastos tributarios principales: En el impuesto a la renta, se compone por las rentas empresariales retenidas, la depreciación acelerada y el crédito por impuesto territorial. En el impuesto al valor agregado los resultados indican la construcción de viviendas, el crédito por impuesto al petróleo diesel y la exención a los arriendos de bienes inmuebles. • Gastos tributarios por destino: los sectores más beneficiados son: ahorro e inversión, sector inmobiliario y las empresas.

9 Costo fiscal.

42

D.

COLOMBIA

Costo fiscal. 1) En qué impuesto se concentran los instrumentos de promoción? En el cuadro y gráfico siguientes se presentan el costo fiscal estimado de los beneficios tributarios para 1999 existentes en los impuestos a la renta, equivalente al 3.2% del PIB y al valor agregado, equivalente a 6% del PIB, indicando que el sistema de incentivos se asienta principalmente en el impuesto al consumo. Cuadro III.15

COLOMBIA GASTOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del PIB) COLOMBIA 1999 COSTO FISCAL (en % PIB) RENTA 3.2 IVA 6.0 Fuente: elaboración propia en base a fuente documental. Gráfico III.14

COLOMBIA GASTOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del PIB)

COLOMBIA GASTOS TRIBUTARIOS 1999 EN % PIB

8 6 4 2 0 IR Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

2) Cuáles son los principales beneficios fiscales?

43

IVA

Asimismo se presentan los principales beneficios en el impuesto a la renta desagregados por el régimen que los contempla, reflejando un incremento del 4% en el año 2000, respecto al anterior, y comprenden a beneficios tributarios ordinarios de renta; tratamientos aduaneros preferenciales; beneficios Eje Cafetero. Cuadro III. 16

COLOMBIA GASTOS TRIBUTARIOS EN IMPUESTO A LA RENTA (En miles de millones de pesos y en porcentaje del PIB))

COLOMBIA Beneficios Fiscales en Renta

(Miles de millones de pesos) CONCEPTO

1999

2000

4.349

4.504

420

430

140

152

3,2 Fuente: Oficina de Estudios Económicos – DIA

2,9

Beneficios Tributarios Ordinarios de Renta Tratamientos Aduaneros Preferenciales Beneficios Eje Cafetero % del PIB

Gráfico III.15

COLOMBIA GASTOS TRIBUTARIOS EN IMPUESTO A LA RENTA

miles de millones de pesos

(En miles de millones de pesos)

COLOMBIA 1999 IMPUESTO A LA RENTA PRINCIPALES GASTOS TRIBUTARIOS 5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Beneficios Tributarios Ordinarios de Renta

Tratamiento Aduaneros Preferenciales

Beneficios Eje Cafetero

Fuente: elaboración propia en base a fuente documental.

44

Cuadro III.17

COLOMBIA GASTOS TRIBUTARIOS Síntesis

COLOMBIA a)

Un estudio especial referido a incentivos tributarios: se concentra en incentivos sectoriales y regionales, y la cobertura de la estimación del costo fiscal no es amplia al considerar solamente dos impuestos, renta y valor agregado. b) Un estudio especial focalizado en las exenciones. Los documentos no contienen una definición de gastos tributarios, en el estudio referido a exenciones se hace referencia a algunas de sus modalidades al expresar que la estructura tributaria colombiana incluye un importante número de tratamientos especiales entre los que se encuentran exenciones, descuentos, deducciones y tarifas diferenciales, que se constituye en elementos que distorsionan y hacen al sistema tributario más complejo y costoso, además de erosionar una importante fuente de ingresos fiscales.

1 Fuente documental.

2 Definición de gasto tributario.

3 Periodicidad.

También el estudio referido a incentivos tributarios menciona entre otras modalidades a las exenciones, la depreciación acelerada, las deducciones y los descuentos o reducciones del impuesto adeudado. S/d

4 Publicación.

S/d

5 Cobertura.

Nacional Limitada Por tributo

6 Clasificación.

7 Identificación de gastos tributarios: S/d Sistema Tributario Base (STB). Estimaciones 8 Metodología de estimación. • •

9 Costo fiscal.

45

9.2 % del PIB (1999) Gastos tributarios por tributo (1999): impuestos a la renta, equivalente al 3.2% del PIB y al valor agregado, equivalente a 6% del PIB, indicando que el sistema de incentivos se asienta principalmente en el impuesto al consumo.

Cuadro III.17 Continuación •

46

Gastos tributarios principales: en el impuesto a la renta desagregados por el régimen que los contempla, reflejando un incremento del 4% en el año 2000, respecto al anterior, y comprenden a beneficios tributarios ordinarios de renta; tratamientos aduaneros preferenciales; beneficios Eje Cafetero.

E.

PERU

Costo fiscal. El documento de Perú puesto a disposición para el presente estudio, no contiene estimaciones de los gastos tributarios Cuadro III.19

PERU GASTOS TRIBUTARIOS Síntesis

PERU 1 Fuente documental.

El documento sobre gastos tributarios de Perú20 referido al año 2000.

2 Definición de gasto tributario.

“cualquier medida tributaria que resulte en una pérdida de ingresos tributarios para el Estado y la correspondiente reducción de la carga tributaria para el contribuyente, que no hubiese ocurrido bajo la aplicación de una ley tributaria general”.

3 Periodicidad.

S/d

4 Publicación.

S/d

5 Cobertura.

Nacional Limitada -Por tributo (por modalidad) identificando el sector beneficiado

6 Clasificación.

7 Identificación de gastos tributarios: Se expresa que “un gasto tributario Sistema Tributario Base (STB). representa una desviación de un sistema tributario base” y se reconoce que no existe consenso sobre la determinación de ese sistema tributario base y que, por tanto, existiendo una amplia variedad para definir sus componentes, tales como la unidad impositiva, la base tributaria, etc, cada sistema base difiere de los otros y genera un conjunto diferente de gastos tributarios. Para el sistema tributario peruano, se incluyen como componentes principales: la unidad impositiva, el período tributario y la estructura de tasas (Cuadro III.18) -Estimaciones -Evaluación independiente y Resultados totalizados S/d

8 Metodología de estimación. 9 Costo fiscal.

20

SUNAT (2000)

47