LOS BENEFICIOS Y RETOS DE UN TLC CON ESTADOS UNIDOS Teresa V. Tovar Mena SUMARIO I. II. III. IV.

Aspectos generales: el TLC y la política de comercio exterior peruana. Los beneficios. Los retos del TLC. A modo de conclusión.

I.- ASPECTOS GENERALES: EL TLC Y LA POLÍTICA DE COMERCIO EXTERIOR PERUANA. Un Tratado de Libre Comercio (TLC) es un acuerdo entre dos o más países para eliminar aranceles y medidas gubernamentales que tengan incidencia en los costos del comercio exterior, con la finalidad de facilitar el comercio entre ellos, tanto de bienes como de servicios. Si nuestro país firma un TLC con Estados Unidos, éste eliminará o reducirá progresivamente los aranceles para nuestros productos de exportación, permitiendo incrementar las exportaciones a dicho país; pero también reducirá los aranceles en los productos que se

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importen desde allá, con lo cual eliminará la protección a los bienes producidos en el Perú. Esto genera protesta de los grupos protegidos por los aranceles, que ciertamente verán afectados sus intereses económicos, pero no debe derivarse de estas críticas y protestas que el TLC es perjudicial para toda la sociedad. Como quiera que las protestas de unos pocos pero bien organizados grupos de interés se sienten más que los beneficios a millones de consumidores dispersos y no organizados, el efecto en los medios y opinión pública es que son grandes los males que pueden generarse con dicho tratado. Como se dijo, con un TLC no todos ganan, pero los que ganarán serán más que los que perderán (es decir, se genera un beneficio neto). Esto ocurre también en Estados Unidos, donde la industria azucarera y los sindicatos textiles, por ejemplo, hacen un intenso lobby para que no se suscriba el acuerdo. Antes de señalar los beneficios del TLC y los retos que su suscripción plantea para nuestro país, revisaremos algunos aspectos relevantes de la política comercial. 1. 1. Aspectos de política comercial. La política de un país en relación con el comercio exterior puede tener una influencia importante en su crecimiento económico. Firmar o no firmar un TLC con Estados Unidos es parte de la política comercial de nuestro país. El gobierno actual ha tomado la decisión – a nuestro entender, acertada – de firmarlo. En general, ello supone continuar con la política de liberalización y apertura del comercio iniciada en la década de los noventas. Como veremos a continuación, una política de apertura al comercio permite lograr un mayor desarrollo. Los países que se han abierto al comercio y han desarrollado sus exportaciones han tenido más éxito que los que no lo han hecho.

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Un TLC con Estados Unidos no es una panacea ni debe ser el centro de una estrategia de desarrollo, pero ciertamente nos coloca en mejor posición que la actual de cara al desarrollo futuro dentro de una economía globalizada, donde las fronteras físicas ya no definen los mercados. En efecto, ahora más que nunca el desarrollo o crecimiento económico de un país se ve influenciado por el contexto de la economía internacional. Los textos básicos de macreoeconomía señalan entre los factores que influyen en el crecimiento económico de un país: i) los flujos financieros (un país puede tomar o conceder préstamos), ii) los patrones de comercio internacional del país y iii) el grado en que puede importar los cambios tecnológicos que ocurren en otras partes del mundo.1 En cuanto al comercio internacional, como se sabe, éste ocurre porque un comprador en un país determinado desea o necesita un bien producido en otro país y dicho bien: es más barato y/o de mejor calidad que el bien equivalente producido localmente, o no existe suficiente disposibilidad de los sustitutos locales (hay escasez, lo que ciertamente influye en el mayor precio en ausencia de importaciones y atrae a los productos importados). No obstante, el comercio internacional se ve afectado por los aranceles y por medidas paraarancelarias que pueden generar distorsiones. Los aranceles son tan antiguos como el comercio y son un impuesto que un Estado cobra a todos los productos provenientes del exterior. Debido a que incrementa el precio de los bienes importados, tiene un efecto similar al de un costo de transporte para el comercio exterior. A los consumidores peruanos nos conviene que el arancel sea lo más bajo posible pero a los productores locales que compiten con los bienes importados no, pues cuanto más alto sea el arancel, mayor podrá ser el precio local que pueda poner a sus productos. El arancel Cfr. SACHS, Jeffrey y Felipe LARRAIN. Macroeconomía en la economía global. México: Pearson Educación, 1994. Páginas 568 y ss. 1

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es un “premio” para el productor local porque incrementa el costo de los productos importados que compiten con los suyos y le permite ser menos competitivo. Por ello se dice que los efectos del arancel son generar una protección a la industria nacional. En tal sentido, en teoría, los Estados al definir su política comercial pueden optar por: no permitir el comercio internacional, permitirlo y cobrar aranceles altos, permitirlo y cobrar aranceles muy bajos o no cobrarlos. Existen dos tipos de modelos de desarrollo antagónicos:2 - Orientación hacia adentro o sustitución de importaciones: en el que el país impone barreras significativas al comercio internacional y se basa en el desarrollo de la industria local para satisfacer las necesidades de los consumidores nacionales. - Orientación hacia afuera: en la que un país abre sus mercados, permitiendo el ingreso de bienes importados a la vez que promueve sus exportaciones. Numerosos estudios han demostrado que los países orientados hacia el exterior (POEs) crecieron significativamente más que los países orientados al interior (POIs), existiendo una alta correlación entre el crecimiento del PBI y el crecimiento de los ingresos por exportaciones.3 En otras palabras, los países que se han concentrado en desarrollar mercados para sus exportaciones, han logrado tasas altas de crecimiento.4 Cfr Ibídem. páginas 570-575 En un estudio realizado para el período 1963-1984 por Johns Hopkins University, se demostró que los POEs consistentemente superaron en desempeño a los POIs (salvo el período 1979-82 en que los POEs tomaron medidas de ajuste por el segundo shock del petróleo). Entre los POEs están los dragones asiáticos (Corea, Singapur y Taiwán) y en los POIs incluyeron a Argentina, Egipto, India y Jamaica. Cfr. SACHS y LARRAIN Op. cit. p. 573 4“(...) en los últimos 25 años el Asia (sin incluir Japón) ha incrementado sus exportaciones a una tasa promedio de 6% cada año, lo que le ha permitido obtener un crecimiento real de su economía de 5,5% anual en el mismo período. En contraste, en los últimos 25 años, América Latina (excluyendo México) ha presentado un bajo crecimiento real de sus exportaciones (1,9% anual) y en consecuencia un bajo 2

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Pero, además, estudios adicionales han constatado que este beneficio no sólo favorece a los exportadores sino que tiene un impacto importante en la competitividad de las empresas: “La apertura comercial no beneficia exclusivamente a las empresas exportadoras. Un reciente trabajo de Chor-ching Goh y Beata Smarzynska Javorcik del National Bureau of Economic Research (NBER) analizó la economía de Polonia durante su liberalización comercial entre los años 1994 y 2001 y encontró que la reducción en los aranceles de los productos industriales estuvo asociada con mayores salarios para los trabajadores contratados en el sector industrial. El estudio indica que sus resultados son consistentes con la idea de que la apertura comercial genera incentivos para ser más competitivos, llevando a las empresas a reestructurarse y hacerse más productivas.”5 En un POI las empresas son incentivadas a producir para el mercado local, lo que las limita en su crecimiento y eficiencia. La apertura comercial “agranda la torta”, esto es, aumenta el mercado al que apuntan las empresas, quienes dejan de pensar sólo en el mercado interno y tienen incentivos para crecer. Se preocupan menos de realizar gestiones para mantener el proteccionismo arancelario y se ven obligadas a luchar por ganarle mercado al producto foráneo; piensan en crecer hacia otros mercados, generando economías de escala. En general, una política comercial abierta lleva a que el productor nacional no compita sólo con sus pares locales sino con otras empresas alrededor del mundo que produzcan bienes sustitutos. Esta mayor competencia beneficia a los consumidores nacionales. Una empresa que sabe que el arancel la protege de la competencia de otros productores del exterior no tiene incentivos para ser más eficiente (cobrar menores precios o aumentar la calidad de sus crecimiento de su economía (2,9% anual).” En: MINCETUR.”TLC Perú Estados Unidos: Nociones Clave.” Febrero del 2005 p.9 http://www.tlcperueeuu.gob.pe/downloads/ documento/ TLCPeruEstados_Unidos_Nociones_Clave.pdf 5 Revista Negocios Internacionales. COMEX. Agosto 2005, Año 8 N° 96. p. 10 -11.

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productos), puede cobrar por sus productos precios más altos que los que cobraría en ausencia de arancel. Cuando se reducen las barreras al comercio exterior, las empresas tienen que ser más eficientes para sobrevivir: producir bienes de mejor calidad o más baratos que los que producen los rivales del exterior. La competencia del exterior es un incentivo para mejorar la productividad, para invertir más en tecnología, etc. Al obligar a las empresas a ser más eficientes, se incrementa la productividad lo que a su vez debe generar mayor crecimiento económico y bienestar (círculo virtuoso). 1.2. ¿Qué pasó en nuestro país en la última década? En el Perú a principios de la década de los noventa se llevó a cabo una modificación sustancial del régimen de comercio exterior, reduciéndose los niveles arancelarios y eliminando la dispersión arancelaria anterior. Así, entre 1991 y 1998 se pasó de una estructura arancelaria de 39 niveles, con un arancel mínimo de 56 por ciento y uno máximo de 84 por ciento, a una de sólo dos niveles (12 y 20 por ciento), con un promedio ponderado de 13,1 por ciento. En el 2001 la estructura arancelaria fue modificada nuevamente y se redujo a 4 por ciento el arancel para el 20 por ciento de los productos y a cero por ciento para un pequeño número de ítems. El arancel de 12 por ciento continúa vigente para el 65 por ciento de las posiciones y el arancel de 20 por ciento sigue aplicándose a alrededor del 15 por ciento de las importaciones. 6 Según el estudio del Banco Mundial citado, el Perú pertenece al grupo de cinco países de la región con mejores estructuras arancelarias y las barreras no arancelarias existentes son poco significativas. Por ello, el Perú está catalogado por el FMI como un país en que las restricciones al comercio exterior son bajas. No Cfr.: MELO, Alberto. La competitividad del Perú después de la década de reforma: diagnóstico y propuestas. Banco Mundial Noviembre 2003 pp- 77-82 Disponible en: http://www.iadb.org/res/publications/pubfiles/pubC-105.pdf 6

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obstante, el grado de apertura de la economía (relación entre la suma de las exportaciones y las importaciones y el PBI) ha disminuido. De este modo, la economía peruana se cerró en lugar de abrirse. En concordancia con la poca apertura de la economía, se observó una disminución de la participación peruana en las exportaciones mundiales. La participación cayó a la mitad respecto del nivel que tenía hace dos décadas, al pasar de 0,19 por ciento en 1980 a 0,11 por ciento en 1999. Recién en los últimos años se ha empezado a revertir esta tendencia. Ahora bien, hemos visto en 1.1. que la orientación hacia el exterior incrementa el desarrollo. El TLC sigue en la línea de liberalización del comercio y orientación hacia fuera por lo que estamos en la dirección de política correcta. En efecto, siendo el TLC un instrumento que reducirá aranceles con un país que tiene gran parte de nuestra demanda de exportaciones (alrededor de 29%), puede decirse que tendrá un efecto dinamizador e impulsará el desarrollo económico. Por lo demás, es indudable que el Perú necesita generar más ingresos y una forma de lograrlo es a través de la orientación a otros mercados. Nuestro mercado interno es claramente insuficiente, hay poca demanda debido a la baja capacidad adquisitiva de la población. 7 II.- LOS BENEFICIOS. Consideramos que existen al menos dos tipos de beneficios que el TLC generará para la sociedad: los comerciales y los no comerciales. A continuación, comentaremos brevemente cada uno de ellos.

“La necesidad de acelerar la integración comercial como mecanismo de ampliación de mercados es bastante clara en el caso del Perú, en donde los mercados locales, por su reducido tamaño, ofrecen relativamente pocas oportunidades de negocios. Por ejemplo, .... el tamaño del mercado (el valor total del gasto mensual de las familias) de La Libertad es sólo 10,8% del tamaño del mercado del departamento de Lima. El tamaño del mercado del resto de departamentos es incluso más reducido” . MINCETUR. Op. cit p. 9 7

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2.1. Comerciales o económicos. Estos beneficios son los más evidentes y se derivan de la ventaja de obtener la eliminación de aranceles para los productos peruanos, es decir, la posibilidad de incrementar nuestras exportaciones. Pero además, también existen ventajas para los consumidores peruanos que verán un beneficio al pagar menos por la eliminación de los aranceles y tener a su disposición una mayor cantidad de productos. Como se sabe, nuestro país goza de las ventajas unilaterales otorgadas por Estados Unidos a través de la ATPDEA (Ley de Promoción Comercial Andina y de Erradicación de la Droga) que ha permitido un incremento de las exportaciones, pero sus efectos finalizan en diciembre de 2006. El TLC consolidará los beneficios indicados de manera permanente, lo que dará seguridad para las inversiones a largo plazo en nuestro país con miras a la exportación a Estados Unidos. Un TLC con Estados Unidos supone que las empresas nacionales competirán directamente con las norteamericanas. Con él las empresas peruanas tendrán la oportunidad de colocar sus productos en mercado estadounidense, que es uno de los países más ricos de la tierra, sin que el empresario o agricultor estadounidense tenga la protección del arancel como ventaja respecto de sus pares peruanos. Esto incluye la posibilidad de abastecer a la Administración estatal estadounidense en todos sus niveles8. También las empresas americanas competirán con las empresas peruanas en nuestro Comentando la experiencia del TLC en Chile se ha señalado que “Hay una apertura muy amplia en materia de compras públicas. Chile podrá abastecer a la administración estatal de los Estados Unidos en todos sus niveles. El otro día me contaban una anécdota:. Una persona que había ido con una delegación de empleados chilenos a ver cómo era el proceso de compras públicas quedó muy impresionada. Una de las formas de combatir los problemas de la nieve en las grandes ciudades de Estados Unidos es echando sal sobre el hielo. Ahora una empresa chilena abastece el 40 por 100 de la sal que Nueva York necesita.” LARROULET, Cristián. Experiencia del TLC Chile- Estados Unidos. Exposición realizada en el Seminario Internacional Acuerdos de Integración Comercial organizado por la Sociedad Economía y Derecho de la UPC.Transcripción disponible en: 8

http://www.upc.edu.pe/bolson/0/0/252/1242/2317/Edicion_SeminarioAcuerdos_de_Integraci on_Comercial.pdf pag. 7.

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mercado, sin que el arancel tenga un efecto protector, pero debe tenerse en cuenta que nuestro país representa un porcentaje insignificante del comercio exterior norteamericano9, mientras que Estados Unidos representa aproximadamente la tercera parte de nuestras exportaciones. Difícilmente podemos decir, entonces, que este acuerdo nos perjudica, cuando existe la posibilidad de incrementar las exportaciones a nuestro principal destino. Ciertamente que no todo debe reducirse a aumentar las exportaciones. Para lograr un nivel de desarrollo que se pueda mantener e incrementar a lo largo del tiempo, el aumento de las exportaciones no es suficiente si no va aparejado de un incremento en la productividad como veremos en 2.2. En tal sentido, debe destacarse que el TLC debe ir acompañado de un incremento en nuestra oferta exportable. No se trata de seguir vendiendo más de lo mismo sino de vender una mayor variedad de productos y diversificar la producción y cultivos hacia aquellos productos que tengan demanda en Estados Unidos. Esto es importante para el desarrollo de la agricultura y la agroindustria. Así, es importante, por ejemplo, en el agro que se oriente la producción hacia cultivos rentables y se brinde capacitación a los agricultores para cumplir los estándares internacionales de calidad. 2.2. No comerciales o institucionales. El TLC tendrá un importante efecto institucional al afianzar la economía social de mercado y la política económica. Cuando se comenta el TLC existe la tendencia a centrar la discusión en el tema arancelario y en los aspectos económicos (subida del precio de medicamentos, pérdidas para las industrias, etc.). Pero, existe un aspecto esencial para un país con tanta inestabilidad e inseguridad jurídica como el nuestro y es que el TLC contiene el compromiso de respetar un conjunto de reglas necesarias para el 9 “... todo lo que Perú exporta en un año equivale a tan sólo tres días de importaciones de Estados Unidos. Por tanto, sólo con penetrar 0,1% más del mercado de Estados Unidos con productos nacionales incrementaríamos nuestras exportaciones en un 60% y nuestro PBI en un 3% adicional.” MINCETUR Op. cit. p. 12

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funcionamiento de una economía social de mercado. Por ello, con su suscripción se consolidará el modelo basado en la inversión privada y la libre competencia. En efecto, el TLC contiene obligaciones de largo plazo de observar las normas definidas como fundamentales para un régimen económico de libre mercado y libre empresa. Pero lo sustancial es que, como se trata de una obligación internacional no es posible incumplirla (es decir, ir contra el modelo económico) sin denunciar el Tratado (en cuyo caso probablemente debamos olvidarnos de cualquier ventaja arancelaria de parte de Estados Unidos por mucho tiempo). Con la reforma económica de los noventas, gran parte de las reglas que se incluyen en un TLC están ya en nuestro ordenamiento legal en materia, por ejemplo, de tratamiento de las inversiones extranjeras, provisión de servicios financieros, libre competencia, etc. La diferencia estriba en que la legislación puede ser modificada por el Congreso en cualquier momento, mientras que si se firma el TLC no podrá hacerse sin incumplir el Tratado. Este beneficio de consolidación institucional traerá a su vez beneficios económicos. Al darle estabilidad a nuestra política económica disminuirá el riesgo país y ello incentivará las inversiones. Las inversiones generan empleo, tan escaso ahora. Así, el TLC beneficiará sobre todo a los que no tienen empleo hoy en día o están sub empleados. La evidencia de diversos estudios consultados es que un TLC es especialmente beneficioso cuando un país no desarrollado “se asocia” con un país más grande y desarrollado10. Ello genera un incremento en la credibilidad del país pequeño frente a la comunidad internacional de negocios. Así, este tipo de acuerdos “Asociarse con un país prestigiado es una muy buena carta de presentación. Yo siempre pongo un ejemplo futbolístico: Si un equipo de cuarta división firmara un acuerdo con el Real Madrid ¿cuál sería la señal para los jóvenes auspiciadores? ¿Acaso la Coca Cola no querrá invertir un poco en ese equipo pequeño? Ese es el efecto que tiene en Chile un TLC con los Estados Unidos. Favorece el prestigio del país.” LARROULET, Cristián. Op. cit. p. 7. 10

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(Norte – Sur) tienen mayor impacto que los suscritos entre países menos desarrollados (Sur –Sur). Ello se ha puesto en evidencia en el caso de México con el NAFTA que también ha recibido muchas críticas, pero que ha mejorado la posición de este país11. Diez años después de firmado el NAFTA, México aumentó sus exportaciones una tasa de crecimiento promedio de 11% anual. En particular, las exportaciones agropecuarias mexicanas hacia Estados Unidos crecieron de 2.800 millones a 5.900 millones de dólares en el 2002. III.- LOS RETOS DEL TLC. Como ya se ha anotado, una política basada en la suscripción de TLCs no es suficiente para lograr el desarrollo. Debe ir acompañada de otras políticas, principalmente de aquéllas dirigidas a lograr el incremento de la competitividad del país. Precisamente, el TLC debe ser un incentivo para que las empresas incrementen su competitividad. Las empresas que vean oportunidades de negocio en exportaciones a Estados Unidos empezarán a modernizarse a fin de ser más eficientes. Para ello, deberán contratar personal más calificado, invertir en tecnología, capacitación, informática, etc., para posicionar mejor sus productos. El TLC también deberá incentivar la articulación productiva de las empresas en clusters para enfrentar la competencia global, pues otros países al igual que el nuestro quieren colocar sus productos en 11 “ En la década transcurrida desde la suscripción del North American Free Trade Agreement (NAFTA) o Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en 1994, la economía de México pasó del puesto 40 al 10, ubicándose inmediatamente detrás de las más poderosas del mundo. En el mismo período las exportaciones mexicanas se triplicaron, haciendo posible generar más empleos y aumentar el nivel de producción. (...) Una de las consecuencias más importantes del NAFTA en México ha sido la orientación de la inversión la tecnología y los empleos hacia usos más productivos, que ha conducido a un incremento sustantivo en la productividad y en los niveles de vida de la población (...) los ingresos de la población rural crecieron 73% en términos reales, a pesar de los graves efectos producidos por la crisis del peso mexicano de 1994.” MINCETUR Op. Cit. p. 18

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Estados Unidos y tenemos que ser más eficientes que ellos. Por ejemplo, ahora México se preocupa porque aún con el NAFTA, China lo está desplazando en muchos productos en el mercado estadounidense. “Hoy en día, la competencia ya no es de empresa contra empresa, sino polo regional contra polo regional. La estrategia de polos regionales y clusters o conglomerados productivos ha resultado efectiva a través de los años para enfrentar la hipercompetencia global. El ejemplo más reciente de esto es China y sus regiones económicas(...)”12 En consecuencia, sin la articulación productiva interna y un incremento en la cadena global de valor de nuestros productos, no se generan ventajas competitivas duraderas ni un desarrollo sustentable. Los empresarios tienen, pues, que asumir el reto de ser más eficientes y productivos. Pero, el reto no es sólo de las empresas, sino que también el Estado debe prepararse. Existe una responsabilidad de implementar el proceso de otorgamiento de concesiones de infraestructura de transporte que es un componente esencial de la competitividad. Sin carreteras, puertos y aeropuertos que permitan que nuestros productos lleguen a menor costo a Estados Unidos, poca será la ventaja que obtengamos del TLC. Según el estudio del Instituto Peruano de Economía publicado por ADEPSEP13 se requería invertir 18 162 millones de dólares a setiembre de 2003 en infraestructura de servicios públicos (incluye transportes, saneamiento, electricidad y telecomunicaciones) para tener la misma situación que Colombia y Chile tenían en ese momento. De VILLAREAL, René TLCAN. 10 años después. Experiencia de México y Lecciones para América Latina. Grupo Editorial Norma, 2005, p. 380. 13 Instituto Peruano de Economía- IPE. La brecha en infraestructura. Servicios públicos, productividad y crecimiento en el Perú. Disponible en http://www.adepsep.com/web/ publicaciones_det.asp?codigo=20 12

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este monto, 6 090 millones de dólares corresponden a red vial, puertos y aeropuertos los que, como se sabe, tienen un efecto directo en la competitividad de nuestras exportaciones. Entonces, si firmamos un TLC pero, por ejemplo, se frustra el proceso de concesión del puerto del Callao, no podremos aprovechar plenamente las ventajas que este instrumento nos puede brindar. Según el Banco Mundial14, la infraestructura de transporte es una de las áreas crucialmente importantes para una estrategia de elevación de la competitividad de las empresas. En nuestro país el nivel de desarrollo y el estado actual de la infraestructura de transporte son obstáculos significativos a la competitividad de las empresas. Entonces, en este ámbito, es al Estado al que le compete generar los mecanismos que viabilicen el mejoramiento de la infraestructura mediante concesiones, PPPs (public private partnerships) y otros. En este campo, el Estado no puede realizar la inversión, necesita del concurso del capital privado, como ya viene ocurriendo en el caso de IIRSA. En suma, el reto es para los empresarios pero también para el Estado. Con empresas eficientes y competitivas y la infraestructura adecuada, podemos tener esperanzas de alcanzar un nivel de desarrollo sostenible que permita disminuir la pobreza y genere un mayor bienestar para el conjunto de la sociedad. IV.- A MODO DE CONCLUSIÓN. Todo indica que el TLC será favorable para nuestro país, no sólo porque incrementará las exportaciones y reducirá los precios de muchísimos productos para los consumidores peruanos, sino porque es un incentivo para el mejoramiento de la infraestructura, para que las empresas sean más eficientes y para que exista una mayor competencia.

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MELO; Alberto. Op. cit. pp. 89-98

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La evidencia estudiada apunta a que el TLC tendrá un efecto dinamizador de la economía y estabilizador de nuestras políticas. Así, el TLC debe ser un incentivo también para los gobernantes para tomar las medidas adecuadas en pro de incrementar la competitividad de las empresas nacionales, llevando adelante los procesos a fin de concesionar la infraestructura - lo que reducirá los costos de los productos de exportación - promoviendo la inversión interna y externa, manteniendo un manejo serio y responsable de la economía, etc. EL TLC puede ser un buen instrumento para potenciar el desarrollo económico. Pero no debe olvidarse que es un medio y no un fin en sí mismo. Como tal, debe ser usado eficazmente por las empresas y el Estado para crecer y progresar. Como en cualquier actividad, los beneficios vendrán luego de haber enfrentado los retos adecuadamente.

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