Institute for Empirical Research in Economics University of Zurich Working Paper Series ISSN 1424-0459

Published in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik Vol 3, No. 4, 2002, 363-375

Working Paper No. 85

Liliput oder Leviathan? Der Staat in der Globalisierten Wirtschaft Bruno S. Frey August 2001

1 Working Paper Series Institut für Empirische Wirtschaftsforschung, Universität Zürich 22. August 2001

LILIPUT ODER LEVIATHAN? DER STAAT IN DER GLOBALISIERTEN WIRTSCHAFT Bruno S. Frey• (Universität Zürich)

Abstract: Globalization is often seen to result in a smaller (Liliput) or larger (Leviathan) state. But future public activity will be more flexible. Persons have multiple identities. They can be citizens of sub- and supra-national jurisdictions, semi- and non-governmental organizations and private units, even profit-oriented firms. Such attachment may be temporary, multiple or partial. To actively choose strengthens loyalty and identification, which raises the willingness to pay for publicly supplied services (in the sense of quasi-voluntary taxation). On the supply side, Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions (FOCJ) will develop. Such flexibility of the future European integration will make it successful.

JEL classification: F01, D72, H10, H40 Keywords: Globalization, Government, Public Goods, Citizenship

•

Prof. Dr. Bruno S. Frey, Institut für Empirische Wirtschaftsforschung, Universität Zürich, Bluemlisalpstr. 10, CH-8006 Zürich, Tel +41 1 6343730, Fax +41 1 6344907, E-Mail: ([email protected]). Frühere Versionen dieses Aufsatzes wurden vorgetragen am 2. Seminar über New Political Economy in Messina, am International Seminar for New Institutional Economics ISNIE in Tübingen, an der Konferenz über „Economics of Transition“ in Otocic, Slowenien, an den Universitäten St. Gallen und „La Sapienza“ in Rom, sowie an der London School of Economics. Für wertvolle Verbesserungshinweise danke ich Matthias Benz, Peter Bernholz, Tim Besley, Petr Chmelik, Trainn Eggertsson, Reiner Eichenberger, Giuseppe Eusepi, Armin Falk, Lars Feld, Giancarlo Gandolfo, Gerard Hertig, Reto Jegen, Barbara Krug, Margaret Levi, Stephan Meier, Ram Mudambi, Dennis Mueller, Mario Nuti, Margit Osterloh, Elinor Ostrom, Fabio Padovano, Andrea Prat, Robert Putnam, Rudolf Richter, Susan RoseAckerman, Juan Schmid, Friedrich Schneider, Alois Stutzer, Janesz Sustercic, Silika Tereshchenko and Stefan Voigt. Eine gekürzte Version dieser Arbeit erscheint unter gleichem Titel in den Wirtschaftspolitischen Perspektiven (2001).

2 Zusammenfassung Als Ergebnis der Globalisierung wird häufig ein kleinerer (Liliput) oder ein grösserer Staat (Leviathan) prophezeit. Wesentlich ist jedoch, dass die zukünftige öffentliche Aktivität flexibler sein wird. Personen haben mannigfache Identitäten. Sie können Bürger sub- und supranationaler Körperschaften, halb- und nicht-staatlicher Organisationen und privater Einheiten, sogar gewinnorientierter Firmen sein. Die Zugehörigkeit ist temporär, multipel und partiell möglich. Die aktive Wahlmöglichkeit stärkt Loyalität und Identifikation, wodurch die Zahlungsbeireitschaft für öffentlich angebotene Leistungen (im Sinne einer quasi-freiwilligen Besteuerung) steigt. Auf der Angebotsseite der öffentlichen Aktivität werden sich funktionale, überlappende und wettbewerbliche Körperschaften (FOCJ) entwickeln. Die zukünftige europäische Integration wird durch entsprechende Flexibilität erfolgreich.

1.

Was wird aus dem Staat?

Die Debatte über die Zukunft des Staates angesichts der Globalisierung1 wird durch zwei völlig gegensätzliche Auffassungen geprägt. Der Liliput-Staat Ein Szenario prophezeit ein Verschwinden des Staates; zumindest büsst er wesentlich an Grösse ein und wird zum Liliput. Öffentliche Güter, der Sozialstaat und die Umverteilung lassen sich nicht mehr aufrechterhalten. Es kommt zu sozialem Dumping. Weitergehender wird sogar der Untergang der Demokratie und Freiheit vorausgesehen (z. B. Barber 1995, Heertz 2001). Die entstehenden Probleme äussern sich bereits in Form der weltweiten und oft gewalttätigen Proteste gegen die Globalisierung. Das „race to the bottom“ und die „zero regulation“ werden als Auswirkungen eines ungeregelten Wettbewerbs der Systeme und insbesondere des Steuerwettbewerbs gesehen2. Die Staaten verfügen über immer weniger Möglichkeiten, die Individuen und Firmen zum Steuerzahlen zu zwingen. Der durch die Globalisierung angeheizte politische Wettbewerb unterhöhlt die steuerlichen Grundlagen der Staaten, die ihre Aufgaben nicht mehr erfüllen 1

Zur Globalisierung vgl. z.B. Bernholz 2000, Bernauer 2000, O’Meara, Mehlinger und Krain 2000, Giddens 1999, Kirchgässner 1998, Rodrik 1997, Baldwin 1997. Eine hervorragende und ausführliche Darstellung der quantitativen Aspekte geben Schulze und Ursprung 1999. 2 Für Übersichten vgl. Straubhaar 1998, Schaltegger und R.L. Frey 2001, Feld 2000a,b, Sakkas 2000,Wilson 1999.

3 könnten. Gemäss dem Hauptergebnis der traditionellen Theorie des Steuerwettbewerbs sind die Steuersätze im Nash-Gleichgewicht für eine effiziente Finanzierung öffentlich angebotener Konsumgüter zu tief. Je stärker überdies die Spillovers zwischen den Staaten sind, desto intensiver wird Trittbrett gefahren und desto ausgeprägter ist das Unterangebot an öffentlichen Gütern (z.B. Bjorvatn und Schjelderup 2000). Die Regierungen senken die Steuerbelastung, um heimatloses Kapital und global mobile Personen anzuziehen. Als spezifische Ursachen für das „Verschwinden des Steuerzahlers“ (Economist 2000) werden vor allem genannt die Elektronisierung des Handels, der Transaktionen und des Geldes; zunehmende Transaktionen innerhalb globaler Firmen; Steuerparadiese („off-shore financial centers“); Derivative und Hedge Funds; die grenzenlose Mobilität des finanziellen Kapitals und zunehmende Aktivitäten ausserhalb des eigenen Landes (vgl. OECD 1998, Tanzi 1996, 2000)3. Der Leviathan-Staat Ein entgegengesetztes Szenario wird ebenso häufig vertreten. Der Staat ist eine uralte und überaus mächtige Institution, die immer zu überleben weiss. Die Politiker und Bürokraten sind bisher noch immer fähig gewesen, neue Möglichkeiten der Besteuerung auszudenken und

praktisch

umzusetzen.

Als

Reaktion

auf

den

drohenden

Verlust

der

Besteuerungsgrundlagen infolge der Globalisierung werden sie eine „Harmonisierung“, d.h. eine Gleichschaltung, der Steuern, durchsetzen. Manche befürworten sogar eine „World Tax Organization“, die den Staaten überall auf der Welt einen Zugriff auf die Steuerzahler ermöglicht. Daneben werden mannigfaltige Regulierungskartelle treten (Vaubel 2000: 283 gibt eine ausführliche Liste der Möglichkeiten). Weil der Wettbewerb zwischen den Staaten unterdrückt wird, stehen die einzelnen Bürger dann einem Leviathan gegenüber, dem sie immer stärker ausgeliefert sind. Auch Rodrik (1997, 1998) verbindet Globalisierung mit einem grösseren Staat. Nach dem zweiten Weltkrieg wurde ein impliziter Gesellschaftsvertrag geschlossen, wonach die Verlierer der Globalisierung durch fiskalpolitische Programme kompensiert werden. Gemäss der Neuen Ökonomischen Geografie (Baldwin und Krugman 2001, für eine Übersicht Neary 2001) bewirken Agglomerationskräfte, dass selbst vollständig mobiles Kapital zu einem quasi-fixen Faktor wird, wodurch das race to the bottom verhindert wird. Die Länder mit einem guten Angebot an Infrastruktur (inklusive Rechtssicherheit) können als Monopolisten 3

Die Vorstellung eines ruinösen Wettbewerbs wird im deutschsprachigen Raum z.B. von Sinn 1990, 1999, Janeba 1997 oder Richter 2001 vertreten. Dagegen wenden sich jedoch z.B. Blankart 2001, 2002, Siebert 1998,

4 einen Limit-Preis erheben. Die Globalisierung bewirkt dann nicht zwingend fallende Steuersätze und ist mit einem grossen Wohlfahrtsstaat völlig vereinbar. Thesen Auf dem Hintergrund dieser divergierenden Vorstellungen über die Zukunft des Staates in einer globalisierten Gesellschaft werden hier vier Thesen vertreten: 1.

Die öffentliche Tätigkeit wird zukünftig völlig anders als heute sein. Der Staat, mit dem wir vertraut sind, wird verschwinden – und ist teilweise auch schon verschwunden. Aber es wird auch kein Weltstaat mit Zwangsgewalt entstehen. Aus diesen Gründen ist die Konzentration auf die zu erwartende Grösse des Staates belanglos. Figur 1 zeigt, wie die bisher diskutierte Dimension der Grösse mit dem Liliput-Staat auf der einen, und dem Leviathan-Staat auf der andern Seite, durch eine Diskussion der möglichen zukünftigen neuen Formen abgelöst werden sollte.

Figur 1: Dimensionen der Staatengrösse

Siebert und Koop 1990, 1993, Vanberg 1999, Vanberg und Kerber 1994, Berthold 1999, Berthold und Naumann 2001, Fehn 2001.

5 2.

Die zukünftige öffentliche Tätigkeit wird durch flexible, multiple und temporäre Körperschaften unternommen.

3.

Die klassische monopolistische Beziehung zwischen Bürger und Nationalstaat weicht sich auf. Entsprechend wird auch die Staatszugehörigkeit multipel, temporär und partiell sein.

4.

Es wird möglich sein, Bürger unterschiedlichster Organisationen zu werden: neben subnationalen und supranationalen staatlichen Körperschaften auch bei halbstaatlichen, nicht-staatlichen und privaten Organisationen und sogar bei globalen Firmen.

Konsequenzen Erweisen sich diese Thesen als richtig, ergeben sich schwerwiegende Auswirkungen auf die Wirtschaft und Gesellschaft, aber auch auf die Wirtschaftstheorie. Sie werden im Verlauf dieser Arbeit behandelt, sollen hier aber bereits angedeutet werden: 1. Mannigfache Identitäten werden für die Menschen das Normale sein; sie werden vielerlei Zugehörigkeiten und Loyalitäten haben. Diese Ausbreitung kann ohne Verwässerung der einzelnen Identitäten geschehen, vielmehr werden sie gestärkt, weil die einzelne Person frei verschiedene Identitäten wählen kann und nicht gegen ihren Willen auf eine einzige festgelegt wird. Der Nationalstaat als dominante Institution des 19. und 20. Jahrhunderts, wie er auch in der Wirtschaftstheorie lebt, bleibt zwar erhalten, büsst jedoch seine Monopolstellung ein und ist nur noch eines unter vielen unterschiedlichen Gebilden, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen. In einer globalen Wirtschaft ist die Nation in vielerlei Hinsicht überholt (vgl. dazu z.B. Kaldor 1996). Die Nation ist jedoch – trotz den katastrophalen Erfahrungen mit den vom Nationalismus verursachten zwei Weltkriegen im 20. Jahrhundert – stark verwurzelt. 2. Die bisher dem Nationalstaat vorbehaltene Identität und Loyalität und damit auch gefühlsmässige „Wärme“ wird in andere Bereiche, bisher als „kalt“ perzipierte Bereiche (wie den Markt, vgl. aber Schwarz 1997) übertragen. Damit wird die heute gängige Prozedur der Übertragung von Marktelementen in den Staat (etwa im New Public Management) umgekehrt. Das Konzept des Bürgers wird in andere Bereiche exportiert mit dem Ziel, durch diesen expressiven Akt der Loyalitätsbekundung den Bürgersinn zu steigern und damit die Zahlungsbereitschaft für öffentliche Güter zu erhöhen. Damit wird das Ausmass des „quasi-freiwilligen Steuerbeitrags“ ausgeweitet.

6 3. Die Dichotomie zwischen „Staat“ und „Markt“ ist endgültig vorbei. Entsprechend ist das in der Wirtschaftstheorie gängige Vorgehen, die Auswirkungen eines staatlichen Eingriffs auf einen völlig effizienten Markt zu analysieren, überholt. Vielmehr müssen die mannigfachen öffentlichen Einheiten untersucht werden, was auch für die Politische Ökonomie eine Herausforderung darstellt. Vorgehen Im folgenden Abschnitt wird nachfrageseitig ein neuartiges Konzept der Bürger und in Abschnitt 3 angebotsseitig neue Möglichkeiten staatlicher Organisation vorgestellt. In Abschnitt 4 wird die Möglichkeit mannigfacher Identitäten weiter ausgeführt. Im letzten Abschnitt werden die Hauptergebnisse zusammengefasst.

2.

Bürger in der globalen Welt

Die Individuen werden sich in der Zukunft vom Monopolanspruch des Nationalstaats befreien und aktiv eine Wahl treffen können, wessen Bürger4 sie sein möchten. Bis heute definieren die Nationen im wesentlichen von sich aus, wer zu ihren Bürgern zählt. Die Individuen können nur sehr begrenzt über den Eintritt und Austritt selbst entscheiden. Vor allem bezieht sich die Bürgerschaft traditionell ausschliesslich auf den Staat; andere Zugehörigkeiten werden zum vorneherein ausgeschlossen. Der Nationalstaat als einzige Identität des Bürgers ist in der globalen Gesellschaft überholt, weil diese durch eine ausgeprägte Heterogenität in zweierlei Hinsicht charakterisiert ist: (a) Die Präferenzen der Individuen unterscheiden sich wesentlich voneinander; sie lassen sich nicht (mehr) allein durch die als homogen gedachte Institution der Nation erfüllen. (b) In einer globalen Gesellschaft fühlt sich ein Individuum in aller Regel vielen Organisationen zugehörig; die Nation allein kann auch dieser Präferenz nicht gerecht werden. Individuen können deshalb Bürger auch von Organisationen ausserhalb der Nation sein. Folgende Möglichkeiten lassen sich denken:

4

Ausschliesslich aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung wird hier der Begriff „Bürger“ verwendet; es sind damit auch Bürgerinnen gemeint.

7 l.

Individuen sind Bürger sub-nationaler Körperschaften wie Regionen, Provinzen oder Gemeinden5, oder aber supra-nationaler Körperschaften wie der Europäischen Union, der NATO, der Weltbank6 oder der UNO.

2. Personen sind Bürger auch in halb-staatlichen Organisationen. Dafür kommen viele verschiedene Institutionen in Frage. Ein Beispiel sind Universitäten. Tatsächlich hat im deutschsprachigen Raum der Begriff des „Universitätsbürger“ eine alte, aber weitgehend verloren gegangene Tradition. Sie ist hingegen in den Vereinigten Staaten sehr lebendig. Ein Universitätsbürger hat ganz bestimmte Rechte und Pflichten, und vor allem werden Loyalität, Identifikation und Engagement vorausgesetzt, die wesentlich über eine Abwägung individueller Nutzen und Kosten hinausgehen. Ein amerikanischer Alumnus gibt sein Geld nicht derjenigen Organisation, die den höchsten Nutzen daraus zieht, sondern „ ... contributions may well reflect identity. Graduates give to their own alma mater“ (Akerlof und Kranton 2000: 722). Ähnlich können Personen mit einer besonderen Affinität zu bestimmten Museen, Opernhäusern oder Orchestern deren Bürger werden. 3. Personen sind Bürger nicht-staatlicher Organisationen (Non-Governmental Institutions NGOs). Beispiele sind global tätige karitative Organisationen wie das Rote Kreuz, die Médecins sans Frontières, die Heilsarmee oder Kirchen und religiöse Orden wie die Kartäuser oder Jesuiten; Umweltorganisationen wie World Wildlife Fund oder Greenpeace; Organisationen mit humanitären Zielen wie Amnesty International oder Terre des Hommes; schliesslich Vereinigungen mit einer sozialen Ausrichtung wie Rotary Club, Pfadfinder, aber auch Gewerkschaften. 4.

Personen sind Bürger privater Organisationen. Dazu gehören globale funktional orientierte Vereinigungen wie z.B. ICANN (die Internet Co-operation for Assigned Names and Numbers, vgl. dazu Engel und Keller 2000), sportliche (wie die FIFA), künstlerische (wie die Recording Academy, die die Grammy Awards verleiht) oder wissenschaftliche Vereinigungen (wie die International Economic Association). Auch international orientierte Clubs wie Bayern München oder Real Madrid können Personen als Bürger haben, wenn diese ihnen besonders nahe stehen und bereit sind, auch entsprechende Pflichten (insbesondere ein Wohlverhalten innerhalb und ausserhalb der Stadien) zu übernehmen. Viele Personen verfügen über soviel Identität und Loyalität, dass sie derartigen privaten Organisationen freiwillig erhebliche Geldbeiträge für die von

5

Dies gilt bereits für die Schweiz, wo die Bürgerschaft über die Gemeinde definiert wird. Es gibt in diesem Sinne keine „Schweizerbürger“.

8 ihnen angebotenen öffentlichen Leistungen zukommen zu lassen (selbstverständlich sind diese auch auf andere Einnahmen angewiesen). 5.

Individuen sind Bürger gewinnorientierter Firmen. In der Betriebswirtschaftslehre wird von „organizational citizenship“ (z.B. Organ 1988, van Dyne, Graham und Dienesch 1994) gesprochen. Grosse Bedeutung wird insbesondere der „corporate citizenship“ zugewiesen. Darunter wird das nicht durch Vorschriften erzwungene und über vertragliche Verpflichtungen hinausgehende Verhalten im Interesse der Firma verstanden. Bürgertum ist vor allem für global tätige Firmen wie Nestlé, ABB oder IBM mit einem über die gesamte Welt verstreuten Filialnetz geeignet. Diese können für ihre Bürger viele Aspekte regeln und übernehmen, die sich bisher Nationalstaaten vorbehalten haben, wie etwa eine Arbeitserlaubnis einzuholen, finanzielle Garantien zu geben und Identifikationskarten

(Pässe)

auszustellen.

Entscheidend

ist

die

spezielle

Loyalitätsbeziehung des Bürgers zu „seiner“ Firma. Diese geht wesentlich über ein Aktionärs-, Kunden- oder Beschäftigtenverhältnis hinaus. Wer nur mit Aktien spekuliert, ist kein Bürger der entsprechenden Firma. Bürger kann nur werden, wer ein Grundvertrauen zu „seiner“ Firma hat. Er behält seine Aktien auch dann, wenn es der Firma schlecht geht und Spekulanten längst verkauft haben. Bürger sind auch nicht nur Stakeholder,

denn

diese

verfügen

nicht

über

formale

demokratische

Mitwirkungsmöglichkeiten wie sie Bürger besitzen7. In der Zukunft wird der Begriff des Bürgers flexibel gehandhabt werden (vgl. dazu auch Mueller 1996, Tullock 1997). Insbesondere sind folgende Varianten vorstellbar: -

Temporäre Bürgerschaft. Eine Person soll wählen können, für welche Periode sie sich in der erforderlichen engen Weise mit einer bestimmten Organisation verbinden will;

-

Multiple Bürgerschaft. Jedermann kann gleichzeitig Bürger verschiedener Organisationen sein8.

-

Partielle Bürgerschaft. Eine Person kann Bürger nur eines Teils einer Organisation, wie z.B. der Sozialversicherung eines bestimmten Staates sein.

6

Angehörige der Weltbank reisen bereits heute teilweise mit einem entsprechenden Pass. (Private Mitteilung von Dennis Mueller). 7 Wie die deutsche Mitbestimmung zeigt, ist es durchaus möglich, die verschiedenen Funktionen zu kombinieren. So braucht zum Beispiel nicht jeder Beschäftigte auch ein Bürger einer Firma zu sein, und umgekehrt kann jemand Bürger einer Firma sein, ohne dort beschäftigt zu sein oder Aktien zu besitzen. 8 Im Gegensatz dazu erzwingt die am 1. Januar 2000 in Kraft gesetzte Revision des deutschen Staatsbürgerrechtes eine Entscheidung zwischen der deutschen und der ausländischen Staatsangehörigkeit.

9 Die Idee der Bürgerschaft wird somit wesentlich erweitert und geht weit über die alleinige Beziehung von Personen zum Nationalstaat hinaus. Daraus wird die spezielle Eigenschaft des erweiterten Bürgerkonzeptes deutlich: Es handelt sich um einen unvollständigen und freiwilligen Vertrag zwischen Individuen und von ihnen gewählten Organisationen. Der Inhalt des Vertrags lässt sich nicht a priori festschreiben. Aus diesem Grund ist neben den jeweiligen spezifischen

Rechten

(insbesondere

die

Möglichkeit

der

Beteiligung

im

Entscheidungsprozess) und Pflichten (insbesondere sich an die beschlossenen Regeln zu halten) die intrinsische Motivation für die Bürgerschaft von essentieller Bedeutung. Intrinsische Motivation äussert sich in Form von Loyalität, Identifikation und Engagement, die gerade dann wirksam werden, wenn der Vertrag nichts oder zu wenig aussagt. Intrinsische Motivation steht im Gegensatz zur extrinsischen Motivation, bei der Menschen auf Grund äusserer (oft monetärer) Anreize für sich selbst Nutzen und Kosten abwägen. In der politischen Philosophie ist die Bedeutung dieser nicht-kalkulatorischen Tugenden (civic virtues) im Verhältnis der Bürger zu ihrem Staat seit längerem betont worden (vgl. ausführlich Kymlicka und Norman 2000, Batstone und Mendieta 1999, Dagger 1997). Galston (1991: 221-4) etwa unterscheidet zwischen -

allgemeinen Tugenden wie Zivilcourage, Gesetzestreue, Loyalität;

-

sozialen Tugenden wie Unabhängigkeit und Offenheit;

-

wirtschaftlichen Tugenden wie Arbeitsmoral und Anpassungsfähigkeit; sowie

-

politischen Tugenden wie Achtung für andere und öffentliches Engagement.

Auch im Staatsrecht (vgl. z.B. Eriksen und Weigard 2000) wird als selbstverständlich angesehen, dass Bürger nicht nur Rechte und Pflichten haben, sondern ein besonderes Treuverhältnis besteht. Intrinsische Motivation ist von der neoklassischen Vertragstheorie (vgl. zur Übersicht z.B. Richter und Furubotn 1996), aber auch von der Public Choice Theorie (Mueller 1997), lange vernachlässigt worden, weil sie als theoriefremd angesehen wurde (z.B. bei Williamson 1990). In jüngster Zeit hat sich die Situation in der Oekonomik jedoch drastisch geändert. Aspekte wie Vertrauen, Sozialkapital, Fairness, Reziprozität, Identifikation oder Loyalität9 werden heute in die Wirtschaftstheorie integriert (z.B. Akerlof und Kranton 2000, Loewenstein 2000, Fehr und Gächter 2000, Frank 1988, 1999, Frey 1997a, 2001; allgemein 9

Dessen Bedeutung wurde von Hirschman (1970) früh erkannt, aber in der Literatur übersehen. Englisch hiess sein Buch noch „Exit, Voice and Loyalty“, wovon in der deutschen Uebersetzung (Hirschman 1974) nur „Abwanderung und Wiederspruch“ übrig blieb.

10 Bowles 1998). Die Bürgertugenden lassen sich allgemein als internalisierte Normen verstehen; einzelne Handlungen werden als selbstverständlich angesehen und unterliegen nicht einer kalkulierenden Beurteilung der erwarteten Nutzen und Kosten. Die durch die Bürgerschaft begründete besondere Beziehung zwischen Individuen und Organisationen übt zweierlei Wirkungen aus: a.

Bestehende intrinsische Motivation wird auf bestimmte Organisationen kanalisiert und die Identifikation damit gefestigt. Die betreffende Organisation übernimmt damit eine „expressive“ Funktion (vgl. Brennan und Lomasky 1993, Jones and Hudson 2000) und wirkt

normverstärkend10.

Die

Kategorisierung

als

Bürger

und

die

damit

zusammenhängende Identität begünstigt einer Einschränkung des Verhaltens – nämlich andere nicht als Trittbrettfahrer auszunützen – was über eine bewusste Wahl zwischen Alternativen hinausgeht11. b.

Potentielle intrinsische Motivation wird aktiviert und Bürgertugenden werden geweckt. Damit werden auch andere Personen zu Beiträgen zu öffentlichen Gütern animiert und potentielle Trittbrettfahrer abgeschreckt. Bürgerschaft hilft das Problem des second order public good zu überwinden und stärkt die indirekte Reziprozität (Falk und Fischbacher 2001, Fehr und Gächter 2000, Bowles und Gintis 2001).

Eine Person, die diejenigen Organisationen selbst wählen kann, deren Bürger sie sein möchte, erfährt

somit

einen

Motivationsschub.

Dieser

“Crowding-in”

Effekt

fusst

auf

sozialpsychologischen Prozessen (Deci, Koestner und Ryan 1999) und wird durch Experimente und ökonometrische Analysen in Feldstudien gestützt (Frey und Jegen 2001). Die unmittelbare wirtschaftliche Bedeutung dieser gestärkten Bürgertugenden liegt in der Unterstützung bei der Bereitstellung öffentlicher Güter, sowie der Minderung negativer Auswirkung von Spillovers auf das öffentliche Angebot (vgl. Frey und Osterloh 2000 für das entsprechende Verhalten innerhalb Firmen). Damit wird von der Vorstellung abgewichen, bei Existenz öffentlicher Güter sei das Nash-Gleichgewicht vollständigen Trittbrettfahrens eine geeignete Erklärung des tatsächlich beobachteten Verhaltens (vgl. z.B. Ostrom 2000, Weimann 1994 oder Fehr und Schmidt 199912). Ebensowenig wird aber davon ausgegangen,

10

Ähnlich heiraten Paare öfters, weil sie gegenüber sich selbst und gegen aussen ausdrücken wollen, dass sie sich in besonderer Weise zugehörig fühlen. Auch hier wird ein vom Staat zur Verfügung gestelltes Institut, die Heirat, herangezogen um die gegenseitige Loyalität zu stärken. 11 Ausführlich Monroe 2001, Monroe, Hankin and VanVechten 2000, Tajfel 1970. 12 In zwölf Untersuchungen liefern selbst in der letzten Runde eines wiederholten Gefangenendilemma-Spiels im Durchschnitt rund 25% aller 1042 Experimentsteilnehmer einen positiven Beitrag zum öffentlichen Gut. In

11 öffentliche Güter würden völlig freiwillig erbracht und es käme ein Pareto-optimales Angebot zustande. Figur 2 illustriert, dass die Weckung der Bürgertugend eine Veränderung der Zahlungsbereitschaft für öffentliche Leistungen zwischen den Extremen keinerlei Beitrags (Nash-Gleichgewicht) und völlig freiwilligen Beitrags bewirkt.

Figur 2: Bürgertugend und Zahlungsbereitschaft

Viele Experimente zeigen einen starken Einfluss der Diskussion und der Identifikation auf die Kooperationsbereitschaft zur Erstellung öffentlicher Güter (vgl. Sally 1995, Ledyard 1995, Frey und Bohnet 1995, Bohnet 1997): Unterschiedliche Bedingungen – hier das Ausmass an Interaktion der Beteiligten – haben eine quantitativ erhebliche Wirkung auf die freiwillige Kooperationsbereitschaft im öffentlichen Raum. Diese Bedingungen lassen sich durch geeignete Wahl von Institutionen systematisch beeinflussen. Insbesondere weisen Bürger mit Loyalität,

Identifikation

und

Engagement

gegenüber

„ihrer“

Organisation

höhere

Bürgertugenden auf und sind deshalb bereit, sich freiwillig zu einem Beitrag zum öffentlichen Gut veranlassen zu lassen. Eine dem menschlichen Verhalten entsprechende Sicht geht somit von einem „quasifreiwilligen Beitrag“ zur Finanzierung der öffentlichen Leistungen aus. Dieser Ansatz geht von zwei Grundannahmen aus: 1.

Intrinsische Motivation erklärt neben den extrinsischen Anreizen einen bedeutenden Teil des Angebots an öffentlichen Gütern. Selbst Steuerzahlen lässt sich nicht auf reinen Zwang zurückführen13.

einigen Experimenten sogar 46 Prozent, im Minimum immer noch 11 Prozent der Teilnehmer. Der herkömmlichen Theorie entsprechend sollten keine eigennützige Personen in der letzten Runde etwas beitragen. 13 „A purely economic analysis of the evasion gamble implies that most individuals would evade if they are „rational“, because it is unlikely that cheaters will be caught and penalized“ (Alm, McClelland and Schulze

12 2.

Die institutionellen Bedingungen sind für Ausmass und Art des intrinsisch begründeten Beitrags zu öffentlichen Gütern entscheidend14. Trittbrettfahren lässt sich insbesondere dann wesentlich reduzieren, wenn drei Bedingungen erfüllt sind (vgl. Ostrom 1999, 2000): (a) Die Individuen müssen miteinander interagieren. Wie bereits ausgeführt, erhöht die Möglichkeit verbaler und nicht-verbaler Kommunikation die Bereitschaft zur Kooperation wesentlich. Diese Anforderung wird durch die spezielle Beziehung der Bürger zu „ihren“ Organisationen erfüllt. (b) Der Prozess, der das Angebot des öffentlichen Gutes regelt, muss von den Beteiligten als gerecht angesehen werden (vgl. dazu die Experimente und Befragungen bei Tyler und Blader 2000). Auch ökonometrische Evidenz zeigt die Bedeutung von Institutionen der politischen Teilnahme für die wahrgenommene Prozessgerechtigkeit (Frey und Stutzer 2000, 2002). Die vorgeschlagene Ausweitung des Konzept des Bürgers erfüllt genau diese Anforderung, denn ein Bürger hat immer Teilhabe am Entscheidungsprozess. (c) Wer zum Nutzen aller kooperiert, darf nicht durch andere ausgenützt werden. Die quasi-freiwilligen Beiträge erfolgen nur bedingt; sie sind vor allem davon abhängig, dass sich auch andere Personen in ähnlicher Weise verhalten (vgl. die experimentelle Evidenz bei Keser und van Winden 2000, Fischbacher, Gächter und Fehr 2000). Die institutionellen Bedingungen müssen deshalb so beschaffen sein, dass auch die andern Bürger zu einem Beitrag angeregt werden.

Die Möglichkeit der Individuen, selbst zu entscheiden, in welchen Organisationen sie als Bürger spezielle Rechte und Pflichten übernehmen wollen, steigert die intrinsische Motivation in Form der Bürgertugenden. Damit wird ein wesentlicher Beitrag zum Angebot öffentlicher Güter geleistet. In einer globalen Wirtschaft, in der in aller Regel Zwangsgewalt nicht wirksam angewandt werden kann, ist eine derartige Kooperationsbereitschaft besonders wichtig. Diese Bereitschaft auf der Nachfrageseite muss durch institutionelle Bedingungen auf der Angebotsseite ergänzt werden.

1992: 22; Graetz und Wilde 1985, Andreoni, Erard and Feinstein 1998, Feld and Frey 2001). Vgl. auch Levi!s 1988 Konzept der „quasi-voluntary taxation“. 14 Die jegliche Institutionen vernachlässigende philosophische Analyse der Beziehung zwischen Bürger und Staat ist zurecht zu kritisieren: „ ..many works on citizenship reduce to a platitude: namely, society would be better if the people in it were nicer and more thoughtful“ (Kymlicka und Norman 2000: 7).

13 3.

Politisches Angebot in der globalen Welt

Die bestehenden nationalen Grenzen sind in einer globalen Gesellschaft obsolet geworden. Die wirtschaftlichen Beziehungen werden durch die bestehenden nationalen Regelungen gehemmt und werden deshalb vermehrt umgangen. Daraus wird häufig der Schluss gezogen, eine globale Wirtschaft erfordere einen globalen Staat, oder zumindest immer grössere staatliche Einheiten. Diese Folgerung betrachtet jedoch einseitig nur das Erfordernis grosser Wirtschaftsräume, vernachlässigt hingegen, dass ein erheblicher Teil öffentlicher Aktivität lokal ist. Eine Weltregierung ist überdies nicht nur utopisch, sondern droht auch die Individuen einem allmächtigen und unzugänglichen Staat zu unterjochen. Die

Spannung

zwischen

den

unterschiedlichen

wirtschaftlichen

und

politischen

Anforderungen lässt sich lösen, wenn von den starren Grenzen öffentlicher Körperschaften abgewichen wird: Jede staatliche Tätigkeit soll sich in dem Raum abwickeln, der dafür die geeignete Ausdehnung hat („geography of problems“). Geeignet dafür sind funktionale Körperschaften, die sich gegenseitig überlappen und die für ihre Tätigkeit notwendigen Steuern in einem demokratischen Verfahren erheben dürfen. Diese als FOCJ („Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions“) bezeichneten Einheiten15 entstehen von unten. Nicht der Nationalstaat beschliesst, welche FOCJ entstehen dürfen, sondern Gemeinden – und je nach Funktion auch einzelne Bürger – können von sich aus bestimmen, welchen funktionalen Einheiten sie beitreten wollen. Dieser Vorschlag flexibler staatlicher Einheiten ist somit prozessorientiert, d.h. es gibt keine fixen Lösungen, die sich technokratisch bestimmen liessen. FOCJ dienen nicht einfach passiv dazu, die Präferenzen der Individuen bestmöglich zu erfüllen. Vielmehr engagieren sich die Bürger in Wahlen und Abstimmungen in ihrer Körperschaft. Anliegen und Forderungen müssen begründet und damit andern Mitgliedern der Körperschaft einsichtig gemacht werden. Der unmittelbare oder über die Medien verlaufende Diskussionsprozess verändert die Präferenzen und erleichtert akzeptable Lösungen zu finden („diskursive Demokratie“, vgl. z.B. Dryzek 1990, Habermas 1992). Die funktionalen und demokratischen Körperschaften vermögen einige drängende Probleme staatlicher Ordnung in einer globalen Wirtschaft zu lösen. Die staatlichen Strukturen passen sich den Erfordernissen der Individuen an. Einige FOCJ – man denke etwa an die militärische 15

FOCJ sind ausführlich diskutiert in Frey 1997b, Frey und Eichenberger 1999, so dass sich eine weitere Darstellung erübrigt. Dort wird die Idee auch in die wirtschaftstheoretische Forschung eingebettet, mit ähnlichen Konzepten verglichen und auf bereits bestehende Ansätze hingewiesen. Kritische Diskussionen finden sich z.B. bei Vanberg 2000 und Richter 2001.

14 Verteidigung – dürften eine grosse räumliche Ausdehnung – andere FOCJ hingegen – man denke etwa an lokale Umweltprobleme – dürften eine geringe Ausdehnung haben. Die FOCJ sind derart konstruiert, dass die Spillovers minimiert werden. Insbesondere decken sich die Nutzniesser und Kostenträger öffentlicher Leistungen. Damit entsteht auch für die Bürger ein Anreiz zur politischen Beteiligung. FOCJ brechen das Monopol des Nationalstaates auf. Es ist eine grössere Zahl von politischen Körperschaften möglich, die staatliche Leistungen anbieten. Das Spektrum reicht von supranationalen Einheiten über den Nationalstaat (allerdings wird er nur noch dort tätig sein, wo er für Funktionen die adäquate Grösse aufweist) bis zu (halb-)privaten Anbietern, die für ihre Leistungen Gebühren einfordern. Alle Einheiten sind dem politischen Wettbewerb und damit einem Effizienzdruck ausgesetzt, denn die Mitglieder können austreten, wenn sie mit den Leistungen nicht zufrieden sind und eigene FOCJ gründen. Ausserdem wird die Führung der FOCJ von den Mitgliedern demokratisch gewählt und inhaltliche Probleme können durch direkte Volksabstimmungen entschieden werden16. Die in den beiden letzten Abschnitten vorgeschlagene Idee der Ausweitung der Bürgerschaft und flexibler funktionaler demokratischer Einheiten vermögen zwar wichtige Anforderungen der Globalisierung und Vernetzung zu erfüllen, aber es gibt auch viele Gegenargumente. Ein besonders wichtiges wird im nächsten Abschnitt diskutiert.

4.

Mannigfache Identitäten

Führt die Möglichkeit, gleichzeitig in mehreren Organisationen Bürger zu sein und mehreren gegenseitig überlappenden öffentlichen Körperschaften anzugehören, dazu, dass man sich nirgendwo mehr zugehörig fühlt? Diese Bedenken sind berechtigt – allerdings nur wenn von einer traditionalen Gesellschaft ausgegangen wird. Die heutige Welt ist demgegenüber durch multiple Zugehörigkeiten geprägt. Mehrfache Loyalitäten sind ohne weiteres möglich: wir sind gleichzeitig der Region, die uns in der Jugend geprägt hat; dem Ort, in dem wir heute leben; der Firma, in der wir arbeiten; dem Sportclub, in dem wir einen Teil unserer Freizeit verbringen; dem Theater, durch das wir geistig angeregt werden, emotional verbunden. Im Falle der Vereinigten Staaten müssten die Rasse, deren Hautfarbe wir tragen, die Universität, die uns erzogen, und die 16

Wie empirische Untersuchungen für die Schweiz und die Vereinigten Staaten zur Genüge gezeigt haben, ist die Gefahr gering, dass sich politische Einheiten mit ausschliesslich reichen, und solche mit ausschliesslich

15 Kirche, die wir am Sonntag besuchen, hinzugefügt werden. Und zu all diesen Loyalitäten kommt die nationale Zugehörigkeit hinzu. Dass eine mehrfache Bürgerschaft in vielen unterschiedlichen und sich wandelnden Organisationen heute sogar eine neue Identität begründet, wird vom Schriftsteller Amin Maalouf in seinem Buch „Les identités meurtrières“ (1998:7-8) treffend beschrieben: „Ich habe nicht mehrere Identitäten, ich besitze nur eine einzige, zusammengesetzt aus all den Elementen, welche sie begründet haben, in der speziellen „Mischung“, die sich von Person zu Person unterscheidet“. Maalouf ist als Libanese geboren und lebt seit 22 Jahren in Frankreich. Er schreibt auf französisch, aber seine Muttersprache ist arabisch, die heilige Sprache des Islams; er ist jedoch ein Christ, aber nicht römisch-katholisch. Und dennoch hat er nur eine Identität, sich selbst. Ähnlich lässt sich auch wissenschaftlich argumentieren (z.B. Walzer 1983, 3. Kap.; dagegen aber Aron 1974). Ein Bürger kann somit problemlos mehreren Organisationen emotional verbunden sein und entsprechende intrinsische Motivation entfalten. Eine Entsolidarisierung ist gerade nicht zu erwarten. In einer globalen Welt wäre ein Zwang, nur zu einer Organisation – meistens dem Nationalstaat – emotional verbunden zu sein, verfehlt. Die vielfachen Zugehörigkeiten in einem durch FOCJ geprägten öffentlichen Angebot entsprechen der heutigen Zeit.

5.

Abschliessende Bemerkungen

Die hier geführten Diskussion versucht den in der traditionellen Wirtschaftstheorie verankerten strikten Gegensatz zwischen „privat“ und „öffentlich“ aufzulösen. Privat und öffentlich vermischt sich immer mehr – trotz Privatisierung und Deregulierung. So treten heute öffentliche Institutionen vermehrt in den privaten Raum ein indem sie auf dem Markt Güter anbieten; umgekehrt bieten gewinnorientierte Firmen immer mehr öffentliche Güter an (vgl. die Evidenz in Weisbrod 2000). Früher rein interne Entscheidungen grosser Firmen – etwa die Besetzung des CEO oder des CFO – sind heute infolge der Medienaufmerksamkeit öffentlich geworden. Die Gleichsetezung von „öffentlich“ und „staatlich“ ist weitgehend obsolet geworden.

armen Personen bilden. Vgl. Kirchgässner und Pommerehne (1996), Feld (2000a), Feld und Kirchgässner (2001).

16 Die Vielfalt und entsprechend notwendige Flexibilität verlangt auf Seiten der Nachfrage Bürgerschaft in vielen unterschiedlichen Organisationen und auf Seiten des Angebots multiple, überlappende demokratische Einheiten. „Der Staat“ ist weder ein Liliput noch ein Leviathan, denn in der globalen Welt gibt es ihn in der herkömmlichen Form nicht mehr. Charakteristika des politischen Bereichs – Bürgertugenden in Form von Loyalität, Identifikation und Engagement – lassen sich auf wirtschaftliche Bereiche übertragen17. Auf diese Weise kann in einer globalen Gesellschaft mit unterhöhlter staatlicher Zwangsgewalt ein über das rein Private hinausgehende Güterangebot befriedigend gelöst werden. Die ökonomische Analyse sollte sich entsprechend von der Konzentration auf starre politische Institutionen und Beziehungen lösen. Über „Bürger eines Staates“ oder die „Politik einer Nation“ zu theoretisieren (wie dies in Public Economics und der Aussenwirtschaft üblich ist) kann nur noch begrenzt Einsichten liefern. Das Gleiche gilt für die Vorstellung eines „race to the bottom“ der Theorie des Steuerwettbewerbs. Weil die menschliche Motivation nicht nur extrinsisch ist, ist die Entwicklung der Ökonomik in Richtung intrinsischer Anreize fruchtbar. Dabei ist den Bedingungen für eine Diskussion besondere Beachtung zu schenken. Es geht nicht nur um eine passive Erfüllung von individuellen Präferenzen, sondern die Bürger müssen für andere Personen einsichtige Gründe für ihre Anliegen anführen können. Die Zukunft dürfte deshalb in einer motivations- und prozessorientierten Institutionenökonomik liegen. Die Konsequenzen für die Wirtschaftspolitik sind vielfältig. Sie sollen hier für ein konkretes Problem angedeutet werden. Die zukünftige Richtung der europäischen Integration würde völlig anders aussehen, wenn eine Flexibilität hinsichtlich Bürgerschaft und staatlichen Körperschaften zugelassen würde. Die Entwicklung der Europäischen Union wäre nicht länger von der Zentrale in Brüssel und den nationalen Politikern von oben gesteuert, sondern könnte sich gemäss den Präferenzen der Individuen demokratisch und dezentral entwickeln. Die Osterweiterung könnte sich schrittweise und problemorientiert vollziehen. So könnten etwa funktionale demokratische Körperschaften zwischen politischen Einheiten in unterschiedlichen Nationen gegründet werden, die für alle Beteiligten von Vorteil sind.

17

Der „Imperialismus“ der Wirtschaftstheorie war erfolgreich (Becker 1976, Kirchgässner 1991, Lazear 2000), aber die Zeit zum Import von Gedanken aus andern Wissenschaften und Bereichen ist gekommen (vgl. Hirshleifer 1985, Frey 2001).

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