Libro Verde. Indicadores de Calidad de Servicio en Carreteras Mayo 2005
Comisión de Transportes COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS
Edita: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos Comisión de Transportes Almagro 42. 28010 Madrid ISBN: Depósito Legal: Diseño: Nieves Córcoles Filmación: Autoedición e impresión: Cyan, Proyectos y Producciones Editoriales, S.A. Fuencarral, 70. 28004 Madrid. Tel.: 915 320 504
COMISIÓN DE TRANSPORTES D. Manuel Santos Sabrás (Presidente) D. Rafael Izquierdo de Bartolomé (Delegado J. Gobierno) D. Julián Sastre González (Secretario)
D. Joan María Bigas Serrallonga D. Luis M. De los Mozos Villar D. Miguel Ángel Lombriz Lozano D. Jorge Fanlo Nicolás D. Rafael Fernández de Alarcón Herrero D. Emilio de Francisco Ugartondo D. Ignacio García-Arango Cienfuegos-Jovellanos D. Alfredo Irisarri Castro D. Juan José Jarillo Rodríguez D. Heriberto Linares Coronado D. Andrés López Pita D. José Luis Martínez Pombo D. Pompeyo Matesanz González
D. Jorge Mijangos Linaza D. Lluís Moreno Barceló D. Antonio Moyano Romero D. Luis M. Oleaga Gonzalo D. José Ramón Pérez de Lama D. José Mª Pérez Revenga D. Sandro Rocci Boccaleri D. Emilio Sánchez Direitinho D. José Manuel Vassallo Magro D. Torcuato Vega García D. Alfredo Velasco Garrido Dña. Clara Isabel Zamorano Martín D. Aniceto Zaragoza Ramírez
GRUPO DE TRABAJO D. Jorge Fanlo Nicolás D. Sandro Rocci Boccaleri D. Aniceto Zaragoza Ramírez
COORDINACIÓN D. Aniceto Zaragoza Ramírez
REDACCIÓN Dña. Elena de la Peña González
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ÍNDICE
PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL DOCUMENTO...............................................................
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Capítulo 1. Introducción.......................................................................... 13 Capítulo 2. La importancia de la seguridad vial ................................... 19 Capítulo 3. La calidad en las infraestructuras viarias .......................... 23 3.1 CONCEPTOS PREVIOS .................................................................................................
23
3.1.1 DE LA CARRETERA COMO OBRA A LA CARRETERA COMO SERVICIO.................................................................................................
23
3.1.2. COMPETENCIA Y MONOPOLIO EN EL MUNDO DE LA CARRETERA ...........
25
3.1.3. MECANISMOS DE VALORACIÓN DE LA GESTIÓN.........................................
26
3.1.4. COMPATIBILIDAD CON LAS POLÍTICAS DE CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO...............................................................................................
28
3.1.5. PARTICIPACIÓN DE LA EMPRESA PRIVADA ...................................................
28
3.2. OBJETIVOS....................................................................................................................
32
3.3. CALIDAD ESPERADA, CALIDAD OBJETIVO, CALIDAD PROPORCIONADA Y CALIDAD PERCIBIDA.................................................................................................
34
3.4. VISIÓN GLOBAL. ...........................................................................................................
37
Capítulo 4. La calidad en la estructura administrativa. ....................... 41 4.1. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA ACTUAL................................................................
41
4.2. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DESEABLE............................................................
42
4.3. RESPONSABILIDADES. ................................................................................................
43
4.4. INDICADOR DE CALIDAD DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA (ICEA). ...........
47
Capítulo 5. La calidad en los procesos de planificación, proyecto y construcción de carreteras. ................................................................. 51 5.1. INDICADOR DE CALIDAD EN LA PLANIFICACIÓN (ICPf). .........................................
51
5.1.1. DESCRIPCIÓN......................................................................................................
51
5.1.2. OBJETIVOS..........................................................................................................
52
5.1.3. PROCESO DE DEFINICIÓN DEL INDICADOR....................................................
53
5.1.4. FORMULACIÓN DEl INDICADOR.......................................................................
54
5.2. INDICADOR DE CALIDAD EN EL PROYECTO (ICPy). .................................................
58
5.2.1. DESCRIPCIÓN......................................................................................................
58
5.2.2. OBJETIVOS..........................................................................................................
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5.2.3. PROCESO DE DEFINICIÓN DEL INDICADOR....................................................
59
5.2.4. FORMULACIÓN DEL INDICADOR......................................................................
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5.3. INDICADOR DE CALIDAD EN LA CONSTRUCCIÓN (ICC)..........................................
64
5.3.1. DESCRIPCIÓN......................................................................................................
64
5.3.2. OBJETIVOS..........................................................................................................
64
5.3.3. PROCESO DE DEFINICIÓN DEL INDICADOR....................................................
65
5.3.4. FORMULACIÓN DEL INDICADOR......................................................................
66
Capítulo 6. La calidad en la explotación de las carreteras. ................. 69 6.1. INDICADOR DE COMPROMISO PATRIMONIAL (ICP). ...............................................
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6.1.1. DESCRIPCIÓN......................................................................................................
70
6.1.2. OBJETIVOS..........................................................................................................
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6.1.3. PROCESO DE DEFINICIÓN DEL INDICADOR....................................................
72
6.1.4. FORMULACIÓN DEL INDICADOR......................................................................
74
6.2. INDICADORES DE CALIDAD DE SERVICIO.................................................................
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6.2.1. INDICADOR DE CALIDAD DE SERVICIO TÉCNICO (ICST)...............................
80
6.2.2. INDICADOR DE CALIDAD DE SERVICIO PERCIBIDO POR EL USUARIO (ICSU). ..................................................................................
94
Capítulo 7. Indicadores y contratos....................................................... 103 Capítulo 8. Conclusiones y recomendaciones. ..................................... 105 Anexo 1. Definiciones.............................................................................. 113 Bibliografía ............................................................................................... 117
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PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL DOCUMENTO
El grupo de trabajo para el estudio de la “Calidad de Servicio en Carreteras”, de la Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, afronta en este documento la necesidad de aclarar el concepto de la calidad de servicio en todos los procesos que rodean a las carreteras, desde su planificación hasta su explotación. El concepto de calidad de una Obra Pública se remonta muchos años atrás; ya en la “Real Orden de S.M. comunicada al Consejo, sobre que los dueños de los portazgos y demás imposiciones por razón de tránsito apliquen sus productos a su reparo con lo expuesto por los tres Señores Fiscales y acordado por el Consejo”, del año 1780, se hacía referencia a la importancia de mantener las vías en un correcto estado para facilitar el tráfico y la seguridad, en los siguientes términos: • “... con el saludable objeto de que los llevadores de tales imposiciones mantengan por cuenta de ellas reparados y corrientes los tránsitos en cuya compensación perciben los expresados derechos o imposiciones. Esta materia interesa demasiado al beneficio público, y merece por lo mismo toda la preferencia y una diligente atención, porque careciendo
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de canales en el estado presente, y de ríos navegables este Reyno, la reparación de los caminos para que estén corrientes a todo género de carruajes, es mucho más urgente que en otro país alguno de Europa para facilitar los transportes de los frutos y mercaderías”. • “Estas compensaciones serían injustas en su origen, al no haberse considerado recompensativas de los gastos de composición y seguridad de los tránsitos, en que se cobran.” • “... siendo los caminos de derecho público, y libre su tránsito a todos los vivientes, no podría justificarse esta exacción a no mediar la obligación recompensativa de la composición del tránsito o su seguridad”. Durante los últimos años se ha tratado mucho la importancia de la calidad de servicio en todos los campos y, concretamente, en el de la carretera; sin embargo, no parece claro de qué manera se consideran los aspectos relacionados con la calidad en las fases de su planificación, proyecto, construcción y explotación. Está claro que, en general y dentro de sus competencias, la Administración presta atención a la calidad de los proyectos durante su redacción y, posteriormente, en el proceso de construcción; aunque no siempre sea así. Pero ¿qué ocurre durante la fase de explotación1? Algunas Administraciones españolas han puesto en marcha los primeros contratos de conservación por indicadores; pero fuera de estos avances y de las campañas de
1. Se entiende que las operaciones de conservación están incluidas en la explotación.
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encuestas a usuarios-clientes que se realizan de manera más o menos aislada, no parece existir un mecanismo para asegurar la calidad de servicio a escala global. Aunque no es fácil recopilar todos los aspectos mencionados y ligarlos desde la perspectiva de la calidad, el grupo de trabajo es consciente de la conveniencia de intentarlo, ante la evidencia de que la calidad es un factor clave en todos los servicios que los usuarios-clientes disfrutan en la actualidad, y de que lo mismo será en el futuro. La responsabilidad se perfila como uno de los aspectos más problemáticos en el documento; está claro que en la Administración, como mandataria de las infraestructuras viarias, reside una parte de la responsabilidad del servicio que se proporciona a los usuarios-clientes y, por tanto, de su calidad; sin embargo, la responsabilidad pasa a ser compartida al intervenir otros actores, como pueden ser empresas proyectistas, empresas constructoras, subcontratistas, asistencias técnicas y concesionarios, entre otros. La distribución de la responsabilidad en cuanto a la calidad de servicio final debería definirse claramente en los contratos, de la misma manera que, en los pliegos de prescripciones para proyectos de construcción y consultorías, por ejemplo, se definen las responsabilidades de quienes intervienen. Los interesados en conocer datos acerca de la calidad de servicio son, por un lado, quienes explotan la vía (ya sea la propia Administración o una empresa privada), con vistas a mejorar los aspectos menos favorables; y en último término, los propios usuarios-clientes, como receptores del servicio que se presta a través de la carretera.
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Ahora bien: ¿en qué medida se puede garantizar la credibilidad de los datos que se hacen públicos? El sistema de garantía de calidad de servicio debe ir asociado a un compromiso de las Administraciones con los propios usuarios-clientes, por el que se comprometa a proporcionar un servicio de unas determinadas características y en unas ciertas condiciones, y a informar de manera fiable. Es necesario ser extremadamente cuidadoso en cuanto a la valoración de la calidad de servicio; en todo caso, se debe evitar la subjetividad mediante el diseño de procedimientos de medida que se caractericen por la objetividad en la toma de datos. Se puede apreciar que son muchos los factores que intervienen en este complejo campo. La elaboración del documento se complica con la novedad del tema; aunque son varios los países que ya utilizan indicadores para mejorar la calidad de servicio, lo cierto es que no existe bibliografía que haga referencia a aspectos de concepto, aunque sí se dispone de datos acerca de los resultados obtenidos, algunos de los cuales se han incluido en el documento a título de modelo. Se pretende que estos ejemplos sirvan, en la medida de lo posible, para aclarar conceptos sobre los que no se ha conseguido una experiencia suficiente, al menos hasta la fecha. El documento Indicadores de Calidad de Servicio en Carreteras se ha desarrollado con los siguientes objetivos: • Explicar la evolución que ha tenido lugar en el mundo de la carretera durante los últimos años, en los que la calidad, si bien ya estaba
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presente en todos los procesos, cobra una importancia cada vez mayor. • Reiterar la importancia de la consideración de la calidad en la fase previa al proyecto de una carretera y en su explotación: dado que hasta hace poco tiempo, aquélla se consideraba fundamentalmente durante los procesos de proyecto y construcción. • Dar a conocer las estrategias de medición de indicadores de calidad que se utilizan en algunos países del mundo, con las que se han obtenido resultados muy favorables en términos de la mejora del servicio. • Transformar los conceptos teóricos de calidad de servicio en carreteras en un sistema práctico para la medición de los niveles de calidad. • Esbozar las bases de lo que podría ser un sistema de indicadores para medir la calidad de servicio desde la fase de planificación a la de explotación de una carretera, incluidos su proyecto y construcción. • Proporcionar una visión conjunta sobre la calidad en la carretera, no sólo en términos temporales (desde la planificación a la explotación), sino también con diferentes puntos de vista, desde el técnico hasta el de la percepción del usuario-cliente, sin olvidar la necesidad de mantener un compromiso patrimonial, y teniendo presente siempre la importancia de la seguridad vial. Para mejorar la calidad de servicio es preciso que exista una sinergia permanente entre Administración y empresa privada, siempre a favor del bien común. En el caso de los indicadores de calidad, la cuestión adquiere carácter de axioma, porque se trata de la utilización de instrumentos para medir la calidad de la Obra Pública: lo que a todos
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interesa y que, en definitiva, no supone más que la obtención de información objetiva, en ocasiones insuficiente, sobre el desarrollo de sus distintas fases.
Para mejorar la calidad del servicio es preciso que exista una sinergia permanente entre Administración y empresa privada
No se debe olvidar que los contratos que regulan las relaciones entre Administración y empresa privada están fundamentados en el Derecho Público Administrativo, con sus ventajas y sus inconvenientes, nunca prescindibles y siempre a favor de la comunidad: lo que justifica las acciones de imperium que conocemos y que hace que la Obra Pública presente características especiales (las de un monopolio natural) que hacen que el usuariocliente, en circunstancias normales, no tenga posibilidades de elección. Ello obliga, necesariamente, a garantizar la bondad del servicio que se presta, así como su seguimiento y control, que deben aplicarse a partir de la primera actividad de su planeamiento. Al final del documento se incluye un conjunto de recomendaciones de carácter general y relacionadas con cada uno de los implicados en el proceso: Administración, Proyectista, Contrata, Concesionario (en su caso), Suministrador de Materiales, Organización de Control y Aseguradora. Con la intención de facilitar la comprensión a los lectores, se incluye, al final del documento, un conjunto de definiciones de los conceptos que se utilizan con más frecuencia.
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Capítulo 1
Calidad: conjunto de técnicas y procedimientos que permiten garantizar que la Obra Pública que se desea construir cumplirá los objetivos asignados en cuanto a seguridad, funcionalidad y durabilidad al más bajo coste posible
INTRODUCCIÓN
En los últimos años, la importancia que se concede a la calidad de los productos y servicios que están al alcance de los ciudadanos ha crecido considerablemente. Hoy en día no es suficiente poder disfrutar de ese producto o servicio, sino que se exige, tanto por parte de las Administraciones como por parte de la opinión pública, que se cumplan ciertos requerimientos relacionados con la calidad. De esta manera, los procesos para garantizar la calidad se han incorporado a la práctica totalidad de las actividades que se desarrollan en la sociedad: y los servicios que se prestan por medio de la carretera no son una excepción. El Diccionario de la Real Academia Española define el término calidad como la “propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor”. Por su parte, las normas ISO 9000 definen la calidad como “el conjunto de propiedades y características de un producto que le confieren la aptitud necesaria para satisfacer necesidades explícitas o implícitas”. Además, se hace referencia a que la calidad de un producto o servicio está influenciada por numerosas fases de actividades interdependientes, tales como la concepción, el planeamiento,
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el proyecto, la conservación y la atención al usuario-cliente. La Organización Europea para el Control de Calidad define calidad como “el grado en el cual un bien o servicio satisface las exigencias del consumidor”: definición que puede trasladarse al ámbito de la Obra Pública en los términos siguientes: “conjunto de técnicas y procedimientos que permiten garantizar que la Obra Pública que se desea construir cumplirá los objetivos asignados en cuanto a seguridad, funcionalidad y durabilidad al más bajo coste posible”. Así, resulta obvio, por definición, que la seguridad es factor esencial para la calidad de la Obra Pública; y que su reducción conduce inexorablemente a un mal funcionamiento, y es causa de accidentes que pueden La garantía de calidad de entrañar la pérdida de vidas humanas.
servicio que la carretera ofrece al usuario-cliente constituye un elemento clave en la explotación de las Obras Públicas de carreteras, así como en los procesos previos de planificación, proyecto y construcción
El proceso de planificación, proyecto, construcción y explotación de una infraestructura viaria incorpora la garantía de calidad en cuanto a la realización del proyecto, materiales, ejecución, ensayos... Sin embargo, tradicionalmente quizá no se haya controlado de forma suficiente la calidad de servicio durante la fase de explotación, al tiempo que es preciso reconocer que existen aspectos relacionados con la calidad durante las fases de planificación y construcción de carreteras que no son objeto de seguimiento. Indudablemente, uno de los aspectos más importantes dentro de la calidad de servicio, si no el más importante, es la seguridad de la circulación. La garantía de calidad de servicio que la carretera ofrece al usuario-cliente constituye un elemento clave en la explotación de las Obras Públicas de carreteras, así como en los procesos previos de
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planificación, proyecto y construcción; en este contexto, las Administraciones deberían asumir el cumplimiento de los siguientes requisitos: • Garantizar que la calidad y la seguridad vial se tienen en cuenta explícitamente en todos los procesos, desde la planificación a la explotación de las vías. • Velar por el cumplimiento de las condiciones de seguridad y calidad de servicio al usuario. • Gestionar los conflictos que puedan afectar a las condiciones de explotación de las carreteras. • Preservar las condiciones ambientales de la zona por la que discurren las vías. • Mantener el valor patrimonial de la red de carreteras. El empleo de unos materiales inmejorables y de una tecnología y unos equipos perfectos, todo ello exhaustivamente comprobado, no bastan para garantizar, ni siquiera medianamente, la calidad de la infraestructura, para la que el concepto de servicio al usuario-cliente es fundamental; en efecto, una carretera mal concebida, insuficientemente definida y producto de un deficiente proyecto no cumplirá su finalidad, será insegura y su durabilidad exigirá elevados costes de conservación y mantenimiento.
Disponer de un mecanismo preventivo para garantizar la calidad de servicio proporcionaría múltiples beneficios en muchos aspectos de la gestión de la explotación
Los controles que pueden ejercer la Administración y la Contrata, en razón de sus situaciones de hecho, son totalmente distintos: el control por parte de la Administración es un control de recepción, en tanto que el de la Contrata es un control de producción o fabricación. En ambos casos cabe que se efectúe por medios propios o por una organización especializada, y que la calidad que debe obtener esté garantizada por un seguro de responsabilidad civil.
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De otra parte, es innegable que la ignorancia, la falta de personal capacitado, el desequilibrio entre la oferta y la demanda y el afán de lucro son las causas más frecuentes de la baja calidad de lo producido, y enmascaran las relaciones con su precio. Estas causas tienen que desaparecer por completo en todos y cada uno de los sectores afectados, para lo que se incluyen recomendaciones al final del documento. Los mecanismos de los que dispone la Administración para garantizar la calidad de servicio que se ofrece al usuario-cliente son, mayoritariamente, de tipo correctivo, es decir: actúan una vez que se ha producido o persiste una situación de deterioro. Disponer de un mecanismo preventivo para garantizar la calidad de servicio proporcionaría múltiples beneficios en muchos aspectos de la gestión de la explotación: seguridad vial, conservación, impacto ambiental... Conocer las carencias del sistema de explotación a priori permitirá reducir sus consecuencias y buscar soluciones en menos tiempo y con menor coste. Los indicadores de calidad de servicio, como elementos de control de la gestión de infraestructuras, se utilizan ya en varios países del mundo e, incluso, existe alguna Administración en España que ha puesto en marcha una iniciativa de estas características (por ejemplo, el Pliego de Conservación por Indicadores de la Diputación Foral de Álava). Como ya se ha explicado, en un plano superior al de la calidad de servicio, pero directamente vinculada con ella, se encuentran los aspectos relacionados con la seguridad de la circulación, que
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debe ser objetivo prioritario en todas las fases del proceso, máxime si se tiene en cuenta que el cumplimiento estricto de la normativa no siempre asegura los niveles de seguridad deseables. No se debe olvidar la importancia de la interacción vehículo-infraestructura en la percepción de la calidad de servicio por parte del usuario-cliente. Las mejoras en los vehículos que se introducen continuamente, unidas a las mejoras en las infraestructuras, contribuyen a mejorar la calidad de servicio. El desarrollo y la aplicación de nuevas tecnologías que se ha venido sucediendo durante los últimos años y que, sin lugar a dudas, se implantará a gran escala en las próximas décadas, supondrá un notable cambio en todo el panorama del transporte por carretera, con el consiguiente impacto sobre la calidad de servicio. Nuevas tecnologías en el interior del vehículo, compatibilizadas con tecnología implantada sobre la infraestructura, para el aumento de la seguridad, para una mejor gestión del tráfico o para la mejora de la gestión de las propias vías, supondrán un incremento de la calidad de servicio para todos los sectores implicados y, muy especialmente, para los usuarios-clientes. En este sentido, la Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos publicó en el año 2003 el Libro Verde de los Sistemas Inteligentes de Transporte Terrestre, en el que se describen las aplicaciones principales en este campo.
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Capítulo 2
LA IMPORTANCIA DE LA SEGURIDAD VIAL
La seguridad es un aspecto relevante de la calidad en carreteras. Debe tenerse en cuenta en todos los procesos; las decisiones que se tomen, en cada momento, tendrán implicación en la seguridad de la circulación: • En los procesos de planificación, por ejemplo, resulta fundamental realizar una adecuada predicción del tráfico, aspecto que determinará la clase de carretera más adecuada a la situación, así como de los futuros usos del suelo, que determinarán en gran medida el volumen y la composición del tráfico desde el primer momento y, por tanto, influirán notablemente en la seguridad. La tipología de la red y la funcionalidad de las vías constituyen, asimismo, un aspecto fundamental dentro de la planificación. Es necesario considerar que una parte muy importante de los problemas de seguridad de una carretera o de una red de carreteras son el resultado de decisiones que se tomaron durante la fase de planificación. • Durante la realización del proyecto de la carretera ha de tenerse en cuenta que el cumplimiento estricto de la normativa no siempre garantiza que se consigan los más altos estándares de seguridad, por lo que deberían revisarse los aspectos del diseño de la carretera
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Los procedimientos para la mejora de la seguridad que se emplean en la actualidad deben ser diferentes a los del pasado, ya que las circunstancias del usuario-cliente, del vehículo y de la infraestructura también han cambiado
que puedan tener alguna implicación en la seguridad de la circulación. En este sentido, es preciso señalar los beneficios que pueden obtenerse de la aplicación de herramientas como las auditorías de seguridad vial; se trata de un procedimiento sistemático para la revisión de los aspectos que pueden afectar a la seguridad de la circulación en las diferentes fases. • Durante la construcción, se deberá vigilar que las consideraciones de seguridad reflejadas en el proyecto se están poniendo en práctica adecuadamente, al tiempo que habrá que realizar comprobaciones específicas para detectar situaciones mejorables desde el punto de vista de la seguridad. • En cuanto a la explotación, cabe destacar que la adecuada conservación de la vía es un aspecto clave en la seguridad de la circulación; además, generalmente, los usuarios-clientes de la vía perciben la seguridad como un aspecto relevante dentro de la calidad de servicio. Las consideraciones sobre seguridad en carreteras deberían actualizarse de acuerdo con el cambio del marco en el que se realiza el transporte por carretera. La generalización de vehículos con altas prestaciones, la construcción de carreteras con trazados que permiten alcanzar velocidades muy elevadas y las mejoras en el equipamiento hacen que el concepto de seguridad hoy sea diferente al de hace una década, es decir, los procedimientos para la mejora de la seguridad que se emplean en la actualidad deben ser diferentes a los del pasado, ya que las circunstancias del usuario-cliente, del vehículo y de la infraestructura también han cambiado.
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Aunque se reconoce la importancia de la seguridad vial en la calidad de servicio en carreteras, en este documento no se ha analizado con la profundidad que requiere; la relevancia de la seguridad de la circulación hace que sea preciso un tratamiento independiente.
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Capítulo 3
LA CALIDAD EN LAS INFRAESTRUCTURAS VIARIAS
3.1. Conceptos previos 3.1.1. De la carretera como obra a la carretera como servicio
Hoy en día, en el contexto de una nueva cultura de la carretera, se ratifica intensamente el concepto de “carretera como servicio” frente al concepto de “carretera como obra”
Tradicionalmente, la carretera ha sido considerada como una mera infraestructura, una obra de ingeniería básica para la conexión del territorio y para la movilidad de los usuarios-clientes, fruto de un proceso de construcción (de una duración aproximada de dos o tres años) que se entendía predominante, seguido de una larga fase de explotación (de unos cincuenta o sesenta años de duración) a la que, en la mayor parte de los casos, no se daba la importancia que requería. Hoy en día, en el contexto de una nueva cultura de la carretera, se ratifica intensamente el concepto de “carretera como servicio” frente al concepto de “carretera como obra”; lo que asume que el proceso de explotación y prestación de servicio de la infraestructura cobra una importancia vital dentro de la gestión de las carreteras, más significativa, si cabe, que la fase de su construcción. Por otro lado, el concepto de servicio va más allá de la explotación de las carreteras y alcanza un plano superior directamente vinculado a la percepción
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que el usuario-cliente tiene de ese servicio. Esta realidad hace que sea necesario y urgente introducir el punto de vista del usuario-cliente en las nuevas políticas de gestión, como elemento clave para la optimización en la prestación del servicio. El elevado intervencionismo público en el mundo del transporte, que caracterizó los cien años comprendidos entre los últimos cuartos de los siglos XIX y XX, ha dado paso a un acelerado proceso liberalizador, no exento de tensiones, problemas y decisiones contradictorias, pero en el que el peso de los deseos y aspiraciones de los usuarios ha ido ganando terreno. El paradigma por el cual la Administración y sus representantes, conjuntamente con los miembros de la clase política, servían como canal necesario y suficiente de los deseos de la ciudadanía, ha dejado espacio a una nueva formulación donde la opinión directa de los usuarios gana protagonismo, quedando los otros dos estamentos como garantes y, en algunos casos, como elementos reequilibradores o correctores de los deseos de los usuarios. Esta transformación, acelerada desde mediados de los años noventa del siglo pasado, obliga a cambiar los procedimientos de toma de decisiones, a redefinir el papel de la Administración en la relación con sus administrados, y a vigilar de cerca el distanciamiento que, a veces, se produce entre las decisiones políticas y administrativas y las de los usuarios en materia de transporte. Satisfacer a un usuario exigente, formado e informado, constituye un reto enorme para los servicios de transporte, que se convierte en un objetivo apasionante para el mundo de la carretera. Se trata, en definitiva, de evidenciar un cambio sociológico acaecido en los últimos años: la transformación del usuario en cliente, por lo que la
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prestación de los servicios deja de tener como objetivo principal cumplir los deseos de la Administración, para satisfacer al cliente de la Administración. De esta manera, los contratos futuros podrían tener en cuenta las opiniones de los usuarios acerca de los servicios ofrecidos, por ejemplo, mediante la utilización de esa opinión como elemento (nunca exclusivo) para valorar la gestión realizada: valoración que podría considerarse a la hora de renovar o rescindir un contrato de servicios o una concesión, en su caso. Y es evidente que el grado de satisfacción del usuario-cliente no sólo depende de la calidad de servicio en la fase de explotación, sino que existen otros aspectos de la vía y de su entorno cuyas características son consecuencia directa de las decisiones tomadas durante las fases de planificación, proyecto o construcción, por lo que también deben considerarse en todo el proceso. Por otro lado, las condiciones de seguridad de la circulación percibidas por el usuariocliente constituyen una parte importante de un punto de vista objetivo acerca de la calidad de servicio.
El objetivo final de este planteamiento es introducir la competencia dentro de un proceso marcado por el monopolio natural: hecho que sólo puede conseguirse por medio de criterios de comparación
3.1.2. Competencia y monopolio en el mundo de la carretera Las carreteras, dada su propia naturaleza, han tenido y tienen un claro carácter de monopolio natural, por lo que un aumento de la oferta produce, normalmente, un incremento de los costes medios, aunque aumente la competencia. Consiguientemente, el mantenimiento de este monopolio puede dar lugar a ciertas ineficiencias en el sistema: de ello surge la necesidad de buscar mecanismos que permitan compatibilizar el principio
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de monopolio natural y la garantía de eficiencia del sistema. El objetivo final de este planteamiento es introducir la competencia dentro de un proceso marcado por el monopolio natural: hecho que sólo puede conseguirse por medio de criterios de comparación, que permitan valorar la gestión que diversas entidades hacen de diferentes carreteras, de manera que puedan seleccionarse los modelos de gestión que hayan resultado más eficientes a tenor de los resultados arrojados por la comparación. De esta manera, hacer públicos los resultados de los indicadores que reflejen la gestión realizada por las diferentes entidades constituye la base para la introducción de la competencia. En este sentido, es preciso diferenciar entre dos tipos de competencia: por un lado, la competencia por el mercado, en la que gana la entidad que realiza la mejor oferta; y, por otro, la competencia por la sostenibilidad, asociada a que los que realizan mejor explotación de un determinado bien o servicio gozan de mayores garantías de sostenibilidad. Se trata de una transformación de monopolio natural a monopolio eficiente, en un marcado intento por dejar atrás las limitaciones que entraña el primer concepto. Una de las herramientas para conseguir la eficiencia de esta nueva forma de monopolio es considerar la opinión del usuario-cliente en los procesos de toma de decisiones: por supuesto, nunca con carácter exclusivo.
3.1.3. Mecanismos de valoración de la gestión La valoración de la gestión permite determinar la calidad de servicio que se presta a los usuarios-
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clientes. Existen diferentes planteamientos de valoración a partir de herramientas que se pueden utilizar de manera combinada: • Valoración de la calidad de servicio por medio de un conjunto de indicadores que reflejen la situación actual de manera fiable. Para garantizar un buen funcionamiento del sistema es necesario que los indicadores cumplan una serie de requisitos: - Repetitividad: deberá obtenerse el mismo valor si se realiza otra medición en condiciones similares. - Representatividad: deberá considerar todos los aspectos influyentes y ponderarlos de manera adecuada. - Bajo coste: la determinación de los indicadores deberá suponer un coste razonable, en relación a la importancia del indicador y ser, asimismo, fácilmente controlable. - Fiabilidad: deberá ser capaz de reflejar la situación real del aspecto que se desea medir. - Coherencia: debe variar de forma coherente con los cambios que se registran en los aspectos que se desea medir. • Control del valor patrimonial de la vía o de una red de carreteras, a través de la gestión de su conservación, cuyo objetivo sería mantener, como mínimo, el valor patrimonial de partida. • Valoración de la gestión con inspecciones rápidas periódicas en las que, por medio de una tecnología adecuada, se miden parámetros que definen el estado de conservación de los elementos constitutivos de la carretera, tales como su firme, señalización vertical, señalización horizontal, elementos del balizamiento... Es frecuente que las Administraciones realicen campañas de estas características.
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• Consideración de la opinión de los usuariosclientes mediante investigaciones sociales que permitan valorar la gestión de una carretera, en comparación con la que se realice en otras vías.
3.1.4. Compatibilidad con las políticas de conservación del patrimonio
Las consideraciones patrimoniales deben estar presentes en la política de gestión viaria en un lugar destacado
La consideración de la carretera como servicio y la tendencia a un monopolio eficiente no son, en absoluto, incompatibles con las políticas prudentes orientadas a preservar el patrimonio; la búsqueda de la garantía de calidad de servicio constituye la base de un modelo de gestión a corto plazo; mientras que las consideraciones patrimoniales se realizan a largo plazo, por lo que se configuran como elementos compatibles en el marco de una política global. Las consideraciones patrimoniales deben estar presentes en la política de gestión viaria en un lugar destacado, de manera que el gestor vele por que el establecimiento de una política que considere la satisfacción del usuario-cliente, mediante la estimación (en mayor o menor medida) de sus opiniones y preferencias, no suponga, en ningún caso, una pérdida del valor patrimonial de la red a largo plazo.
3.1.5. Participación de la empresa privada Aunque las Administraciones son responsables de la provisión de los servicios en nuestra sociedad, en ocasiones interviene la empresa privada en la prestación de tales servicios. No se trata, en
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absoluto, de una situación nueva; en el caso de la conservación de carreteras, por ejemplo, algunas empresas intervienen en el proceso, así como otras participan en las fases de proyecto y construcción de infraestructuras viarias. Cuando participan las empresas privadas en el proceso, es preciso que la Administración deje claras sus exigencias en cuanto a la gestión; una vez que se garantizase que la empresa privada satisface un determinado nivel de calidad que establece la Administración, se podría plantear conceder a la empresa un cierto nivel de libertad en los procedimientos.
Hoy en día se tiende a un esquema de gestión de infraestructuras viarias en el que la Administración provee, directamente, un menor número de servicios, pero ejerce un control elevado en toda la gama de asistencias al usuario
La libertad de estas empresas a la hora de la toma de decisiones ha sido limitada durante mucho tiempo, lo que en ocasiones ha impedido sacar el máximo beneficio de los procesos que desarrollaban, tanto en las fases de proyecto y construcción como cuando se hallaban implicadas en la fase de explotación. Por ejemplo, es frecuente que, a la hora de concurrir a la licitación de un proyecto, las posibilidades de actuación por parte de la empresa privada sean escasas, es decir: el proyecto básico ya viene definido, sin que la empresa pueda aportar demasiadas innovaciones al respecto. La posibilidad de presentar variantes al proyecto básico por parte de las empresas contribuye a reducir estas limitaciones, aunque introduce otros inconvenientes. Cuando las empresas privadas intervienen en la fase de explotación se encuentra, en ocasiones, limitaciones en cuanto a la rigidez de las actividades, que no le permiten tomar decisiones propias. Incluso hay limitaciones que vienen motivadas por la escasa duración de los contratos de conservación.
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Hoy en día se tiende a un esquema de gestión de infraestructuras viarias en el que la Administración provee, directamente, un menor número de servicios, pero ejerce un control elevado en toda la gama de asistencias al usuario; es decir, se tiende a que algunos servicios se presten a través de empresas privadas, pero siempre se mantiene la autoridad de la Administración en cuanto al control de tales servicios.
La opinión del usuario comienza a considerarse en la toma de decisiones, como cliente del servicio que se presta; pero las decisiones finales deben quedar en manos de la Administración, como último responsable de la prestación de ese servicio
Por lo tanto, nos encontramos ante un reto para la optimización de la gestión: la creación de un marco de relaciones entre la Administración y la empresa privada que permita introducir los procesos innovadores por parte del sector privado y, de manera simultánea, garantizar el cumplimiento de los fines sociales por parte del sector público. Este marco ha de quedar explícitamente recogido en los contratos. De la misma manera, el marco legal debe establecer detalladamente la responsabilidad de cada uno de los implicados en el proceso. Está claro que parte de la responsabilidad queda en manos de la Administración, pero ésta se reparte al aparecer nuevos actores (empresas constructoras, empresas que realizan control de calidad...). Los contratos tienen que recoger los aspectos relativos a la distribución de responsabilidades entre las entidades que intervienen en el proceso. Dentro de esta relación es importante tener en cuenta los niveles de compromiso que la Administración esté dispuesta a adoptar frente a los usuarios-clientes, en su caso. En este sentido, ya existe una Administración autonómica en España que está dispuesta a contraer una serie de obligaciones con el usuario-cliente, mediante el reconocimiento
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de sus derechos como usuario de la carretera, de manera que éstos se satisfagan por medio de la garantía de unos niveles de seguridad, de un tiempo mínimo de recorrido para acceder a una vía de gran capacidad, de provisión de información fiable acerca de los resultados de la explotación viaria... Se trata de un compromiso político que la Administración adquiere con los usuariosclientes, por medio del cual se obligaría a sí misma a satisfacer esos derechos y a difundir información acerca de la gestión que realiza. Por otro lado, la inclusión de la opinión del usuario-cliente en las políticas de gestión de la conservación, en mayor o menor medida, no supone un abandono total de la política actual; la opinión del usuario comienza a considerarse en la toma de decisiones, como cliente del servicio que se presta; pero las decisiones finales deben quedar en manos de la Administración, como último responsable de la prestación de ese servicio. La valoración de la opinión del usuario-cliente en cuanto a la calidad de servicio ha de ir precedida de una observación: existen algunos parámetros y aspectos concretos de la carretera que están directamente vinculados a la explotación, mientras que otros son consecuencia de decisiones que se tomaron, por ejemplo, durante la fase de proyecto y aun en la de planificación, y su modificación no está en las manos de la entidad explotadora. De esta manera, sería razonable que los usuarios-clientes valoraran mejor una carretera por la que pueden circular a una velocidad de 120 km/h que una que sólo les permite circular a 80 km/h; sin embargo, esta última no debería valorarse con una mala calidad de servicio en la explotación, ya que se trata de una decisión tomada
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La garantía de calidad por medio de indicadores está ligada a la excelencia en la prestación del servicio
en la fase de proyecto, y que no es comparable con el estado de conservación de la señalización vertical, que podría ser un ejemplo de indicador de calidad en la explotación. Es decir, existen una serie de propiedades de la carretera y su entorno, consecuencia de decisiones en las fases de concepción, que configuran un estándar de referencia sobre el que se presta el servicio; la valoración por parte de los usuarios debería limitarse a los aspectos que no están influenciados por ese estándar de referencia.
3.2. Objetivos La consideración de la calidad en todos los procesos relacionados con la planificación, proyecto, construcción y explotación de una infraestructura viaria persigue objetivos que pueden diferenciarse según el punto de vista que se considere: • Desde el punto de vista de la Administración que gestiona la vía, la búsqueda de la garantía de calidad por medio de indicadores está ligada a la excelencia en la prestación del servicio. Los contratos que se utilizan actualmente permiten alcanzar un nivel de referencia en algunos aspectos; pero la utilización de indicadores se plantea como un medio para llegar más allá y obtener resultados mejores. Por ejemplo, un contrato convencional de conservación suele establecer un valor máximo para el Índice de Regularidad Internacional (IRI), mientras que un contrato por indicadores establecerá un valor máximo y una serie de valores que supondrán una mejor valoración; es decir, los indicadores de calidad permiten pasar de una situación aceptable a una situación excelente.
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En un contexto en el que el usuario es considerado como cliente, una apuesta por la calidad constituye un aspecto clave para mejorar su satisfacción con respecto a las vías por las que circula. Por otro lado, el control de un conjunto de indicadores permite a la Administración vigilar la gestión que se realiza, ya sea de manera directa o por medio de contratos o concesiones, y efectuar estudios comparativos entre distintos modelos de gestión que potencien los aspectos positivos y mejoren los deficientes. El sistema puede resultar muy útil para el reconocimiento de la buena gestión realizada por las concesionarias o por las empresas privadas, como consecuencia de un contrato de servicios. Los contratos deben establecer, para cada aspecto, un nivel de referencia que la Administración considera el mejor para el usuario-cliente, en términos de calidad y precio; el reconocimiento de las mejoras de estos valores de referencia podría aplicarse dentro del mismo contrato, por ejemplo aumentando el plazo concesional o como ventaja para la adjudicación de contratos futuros. Asimismo, el contrato deberá regular el sistema de faltas leves, graves e, incluso, rescisiones de contrato por un incumplimiento que se considere inadmisible de los niveles mínimos para cada aspecto valorado. • Desde el punto de vista de la empresa privada, ya sea concesionaria o contratista, la utilización de indicadores permite conocer de antemano los aspectos sobre los que es necesario incidir en la mejora de la calidad, para mejorar el servicio. Asimismo, un sistema de estas características permite establecer objetivos cuantitativos de progreso.
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Sin embargo, es necesario realizar un planteamiento global de los indicadores de calidad, en el que se debe tratar de incluir todos los aspectos que intervienen en la calidad de servicio; de esta manera, puede evitarse que las empresas presten más atención a los aspectos que vayan a ser más valorados en el contrato y descuiden los demás. • Desde el punto de vista del usuario-cliente, el hecho de contemplar explícitamente conceptos relacionados con la calidad en la planificación, proyecto, construcción y explotación de infraestructuras redundará en la mejora de un servicio del que, como usuarios-clientes, son los receptores principales. Si bien la calidad se ha considerado tradicionalmente, lo que ahora se propone es la provisión de medidas para el seguimiento del proceso de calidad en todas sus fases y su valoración objetiva.
El hecho de contemplar explícitamente conceptos relacionados con la calidad en la planificación, proyecto, construcción y explotación de infraestructuras redundará en la mejora de un servicio
3.3. Calidad esperada, calidad objetivo, calidad proporcionada y calidad percibida En el contexto de la calidad de servicio, es necesario distinguir entre distintas apreciaciones del mismo concepto; el siguiente gráfico, denominado “ciclo de la calidad de servicio”2, ilustra el proceso: Gráfico 1: Ciclo de la calidad de servicio Punto de vista del cliente
Punto de vista del proveedor del servicio
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CALIDAD DE SERVICIO ESPERADA
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MEDICIÓN DE LA SATISFACCIÓN
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CALIDAD DE SERVICIO PERCIBIDA
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MEDICIÓN DEL RESULTADO
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CALIDAD DE SERVICIO OBJETIVO
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CALIDAD DE SERVICIO PRODUCIDA
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Fuente: Norma UNE-EN 13816: Transporte. Logística y servicios. Transporte público de viajeros. Definición de la calidad de servicio, objetivos y mediciones.
2. Norma UNE-EN 13816: Transporte. Logística y servicios. Transporte público de viajeros. Definición de la calidad de servicio, objetivos y mediciones.
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Calidad de servicio esperada Es el nivel de calidad explícita o implícitamente requerido por el usuario-cliente. Este nivel de calidad puede considerarse como la suma de un cierto número de criterios de calidad ponderados; el peso relativo de estos criterios se debería evaluar mediante un análisis cualitativo, de manera que se establecieran los conceptos que se consideran más importantes, a los que se otorgará un mayor peso, y los aspectos con poca influencia en la calidad de servicio esperada, que tendrán un menor peso. Es necesario tener en cuenta que hay distintos tipos de clientes que utilizan las carreteras, por lo que la búsqueda de la calidad será diferente en cada caso. Por ejemplo, el concepto de calidad no es el mismo para el cliente que utiliza la carretera para desplazarse en sus vacaciones, que para el cliente que circula todos los días varias veces por el mismo itinerario. Calidad de servicio percibida Es el nivel de calidad percibido por el usuariocliente; en general esta apreciación, que puede medirse por medio de encuestas, depende de la experiencia personal del usuario-cliente o de las prestaciones asociadas, información recibida acerca del servicio, entorno... Calidad de servicio objetivo Es el nivel de calidad que los prestadores del servicio pretenden ofrecer a los usuarios-clientes. Generalmente se define en función del grado de cumplimiento del contrato, del nivel de calidad
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esperado por los usuarios-clientes, de las presiones externas e internas, de las limitaciones presupuestarias y técnicas, y del comportamiento de la competencia. La calidad de servicio proporcionado por otras entidades, especialmente, si los resultados se hacen públicos, puede marcar la línea que deberán seguir otras entidades: ya que desde el punto de vista del usuario-cliente no parecería aceptable que una red de características parecidas presentase niveles de calidad de servicio diferentes. Cuando se establecen los objetivos de calidad de servicio, es necesario considerar los siguientes factores: • Definición concisa del nivel de servicio de referencia (por ejemplo, que el IRI de los tramos evaluados no supere un valor determinado). • Nivel de exigencia (por ejemplo, que el 95% de los tramos evaluados cumplan el nivel de servicio de referencia). • Umbral de situación inaceptable. Calidad de servicio proporcionada o producida Es el nivel de calidad alcanzado en el día a día, medido desde el punto de vista del usuario-cliente. La desviación entre la calidad esperada y la calidad objetivo expresa la capacidad de los prestadores del servicio para orientar sus esfuerzos hacia las áreas que son importantes para los clientes. La desviación entre la calidad objetivo y la calidad producida es una medida de la eficacia de los prestadores del servicio para alcanzar sus objetivos. La desviación entre la calidad esperada y la calidad percibida puede considerarse como el grado de satisfacción del cliente.
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3.4. Visión global Una visión global pone de manifiesto que la calidad se debería considerar en todas las fases de la carretera. La seguridad vial se configura como uno de los aspectos clave en el proceso, que se debe considerar en cada una de las fases. La calidad en la estructura administrativa afecta, asimismo, a todo el proceso. Debe estar presente en las fases previas a la entrada en servicio (planificación, proyecto y construcción), y también en la explotación; se debe tener en cuenta que la calidad de servicio hoy compromete la calidad de servicio mañana y la conservación del valor patrimonial de la red. El siguiente gráfico ilustra el proceso de consideración de la calidad: Gráfico 2: Indicadores de calidad en carreteras desde la fase de planificación a la gestión
ISV
ICPf
ICPy
ICC
ICS
ICP
ICEA
Explotación
Explotación
Construcción
Proyecto
Planificación
Gestión
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
Fuente: elaboración propia.
• En primer lugar, se define un Indicador de Calidad de Estructura Administrativa (ICEA), que hace referencia a aspectos propios de la Administración en las fases de concepción y
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explotación de la carretera, en términos del personal que interviene en cada actividad, plazos, presupuestos… • Durante las fases de planificación, proyecto y construcción de una infraestructura viaria es necesario considerar un conjunto de indicadores que garanticen que la calidad es un aspecto clave dentro de cada etapa. Así, se definen el Indicador de Calidad en Planificación (ICPf), el Indicador de Calidad en Proyecto (ICPy) y el Indicador de Calidad en Construcción (ICC). • La necesidad de velar por la conservación de un enorme patrimonio, así como la de intentar garantizar que no se corran riesgos muy grandes sobre las posibilidades de mantener o mejorar los niveles de servicios, lleva a definir el Indicador de Compromiso Patrimonial (ICP). Este indicador pretende analizar dos situaciones: por un lado, estudiar cómo se mantiene y conserva el patrimonio; y por otro, valorar los esfuerzos adicionales realizados en esta línea. • El Indicador de Compromiso Patrimonial se encuentra estrechamente ligado al Indicador de Calidad de Servicio (ICS), ya que el primero constituye una prognosis del segundo a largo plazo; es decir, la calidad de servicio prestado en un cierto momento será un factor clave en el mantenimiento del valor patrimonial de la red. Y a su vez, el Indicador de Compromiso Patrimonial estará muy relacionado con el valor del Indicador de Calidad de Servicio. • Por último, el Indicador de Seguridad Vial (ISV) estará presente en todo el proceso, como un compromiso de ética profesional por parte de la Administración y de las empresas que participan en la concepción y explotación de la vía, en su caso, tanto a corto como a largo plazo.
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Todo este proceso de calidad debe optimizarse con la introducción de la percepción del usuariocliente, de acuerdo con el ya clásico principio de las diferencias existentes entre calidad ofrecida, calidad perseguida y calidad percibida. El papel del cliente se extiende a lo largo de todo el proceso; sin embargo, se trata con especial detalle en los Indicadores de Calidad de Servicio. En el gráfico 3 se incluye un esquema del proceso de calidad que se describe en el documento: Gráfico 3: Desagregación de indicadores de calidad de en carreteras
SEGURIDAD VIAL
CALIDAD Y CARRETERA
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
PLANIFICACIÓN
INDICADORES DE CALIDAD EN PLANIFICACIÓN (ICPf)
PROYECTO
INDICADORES DE CALIDAD EN PROYECTO (ICPy)
CONSTRUCCIÓN
INDICADORES DE CALIDAD EN CONSTRUCCIÓN (ICC) INDICADOR DE COMPROMISO PATRIMONIAL (ICP)
EXPLOTACIÓN INDICADOR DE CALIDAD EN SERVICIO (ICS)
INDICADOR DE CALIDAD EN LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA (ICEA) ICPf en diagnóstico ICPf en propuesta de soluciones ICPy en desarrollo del proyecto ICPy en aspectos ténicos
ICC en aspectos generales ICC en aspectos específicos
Indicador de calidad de servicio técnico (ICST) Indicador de calidad de servicio percibido por el usuario (ICST)
Fuente: elaboración propia.
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Capítulo 4
LA CALIDAD EN LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
4.1. Estructura administrativa actual
Los esfuerzos tendrían que dirigirse a garantizar que los procedimientos que actualmente existen se cumplen, al tiempo que se crean nuevas estrategias para la mejora de la calidad de servicio en carreteras
Las Administraciones Públicas son los responsables de la planificación de las redes viarias, mediante la elaboración de planes en los que se plantea la realización de una serie de actuaciones con vistas a aumentar o mejorar la red de carreteras de una determinada región; en ellos se incluyen una serie de objetivos de accesibilidad, movilidad, territoriales, económicos, sociales..., así como condicionantes de seguridad vial, ambientales...; y se determinan los programas para la creación de nuevas infraestructuras y para la conservación y mantenimiento, rehabilitación, actuaciones de seguridad vial, tratamientos especiales, acondicionamientos..., de la infraestructura existente. Para cada actuación las Administraciones convocan, si procede, contratos de asistencia técnica o de total realización, en los que se establece el alcance del contrato, las condiciones de licitación y adjudicación, y demás características que se consideran procedentes para su ejecución, de conformidad con la legislación.
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LIBRO VERDE. INDICADORES DE CALIDAD DE SERVICIO EN CARRETERAS
4.2. Estructura administrativa deseable Aunque existen procedimientos de aseguramiento de la calidad, en los que se detallan las obligaciones de los implicados en el proceso y se formulan recomendaciones para las distintas fases, lo cierto es que no se cumplen estas directrices en la totalidad de las obras de carreteras. Los esfuerzos tendrían que dirigirse a garantizar que los procedimientos que actualmente existen se cumplen, al tiempo que se crean nuevas estrategias para la mejora de la calidad de servicio en carreteras; el control por medio de un conjunto de indicadores, como los que se definen en este documento, puede contribuir a mejorar la calidad actual.
La estructura administrativa deseable debe estar muy relacionada con la distribución de responsabilidades respecto de la calidad de La estructura administrativa deseable debe estar servicio muy relacionada con la distribución de responsabilidades respecto de la calidad de servicio. Ya se ha hecho alusión a que la Administración, en nuestros días, tiende a una menor prestación directa de servicios y a una mayor provisión a través de empresas privadas, por medio de contratos de servicio o concesiones. Sin embargo, esa misma Administración actúa, cada vez, con más responsabilidad y un mayor control sobre las actividades que se prestan a los usuarios-clientes. Podría, incluso, plantearse la posibilidad de que, con vistas a la mejora de la calidad de servicio, ésta fuera objeto de una evaluación objetiva efectuada por organismos, preferiblemente ajenos a las partes, que garantizaran la calidad de servicio en todas las fases, por medio del seguimiento de un conjunto de indicadores diseñados a tal efecto.
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4.3. Responsabilidades La distribución de responsabilidades debe quedar explícitamente definida en los contratos cuando aparecen empresas privadas en alguno de los procesos de la gestión viaria. Es necesario tener en cuenta el problema de fondo que supone el marco legislativo en nuestro país; la experiencia demuestra que la función de vigilancia que debe ejercer la Administración se sitúa, en ocasiones, por encima de las propias estipulaciones de los contratos, para las que el mundo judicial determina que ciertas responsabilidades no pueden ser reguladas por contratos ya que constituyen una parte intrínseca del poder público. Así, es posible que los funcionarios pudieran quedar expuestos a situaciones de indefensión. Parece claro que, cuando la Administración adjudica un contrato de servicio o una concesión a una empresa privada, traspasa, asimismo, parte de la responsabilidad que conlleva la prestación de ese servicio. Sin embargo, los contratos deberían recoger las situaciones en las que la intervención directa de la Administración sea indispensable: por ejemplo, cuando se ponga en peligro el valor patrimonial de la red o cuando se produzcan situaciones peligrosas para los usuarios-clientes como consecuencia de las actividades relacionadas con la explotación de la vía, su construcción o su proyecto. En todo caso, se deben evitar contratos desequilibrados en los que la intervención del sector público sea excesiva. De otra parte, la participación de la empresa privada se produce prácticamente en todo el proceso de
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gestión de carreteras: por lo que el reparto de responsabilidades se deberá definir, para todos los intervinientes, en los contratos. Para lograr un óptimo funcionamiento del sistema de garantía de calidad de servicio sería necesario realizar una clara distribución de las responsabilidades entre todos los implicados en el proceso: • Durante la fase de planificación no es frecuente que se involucren empresas privadas: por lo que, en principio, la mayor parte de la responsabilidad recaería en la Administración. • Durante la fase de proyecto, la Administración será responsable de la calidad de la documentación que ponga a disposición de las empresas que, en su caso, concurran a los concursos de estudios previos, anteproyectos, proyectos de construcción, asistencia técnica en seguridad y salud, asistencia técnica ambiental... Si intervinieran otros actores, la Administración no sería responsable de lo que éstos diseñen, proyecten o calculen. Sin embargo, es necesario encontrar una solución equitativa a las consecuencias de las aprobaciones previas a las actuaciones administrativas que requiere nuestra legislación. • La empresa consultora que realiza el proyecto de construcción será responsable del cumplimiento de los requisitos y condiciones que figuran en los pliegos de prescripciones, incluso de los que hagan referencia al Plan de Aseguramiento de la Calidad. Los proyectistas deberían aceptar la responsabilidad de los errores, en cuanto a calidad y presupuesto, que se manifiesten en la fase posterior de construcción.
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En este sentido, la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece, en su artículo 124, que cuando la elaboración del proyecto haya sido contratada íntegramente por la Administración, el autor o autores del mismo incurrirán en responsabilidad en los términos establecidos en los artículos 217 a 219 (subsanación de errores y corrección de deficiencias, indemnizaciones y responsabilidad por defectos o errores del proyecto). En el supuesto de que la prestación se llevara a cabo en colaboración con la Administración y bajo su supervisión, las responsabilidades se limitarán al ámbito de la colaboración. • La empresa que construye la carretera será responsable del cumplimiento de los requisitos de calidad en cuanto a los materiales utilizados y la ejecución. La responsabilidad estará compartida con otras empresas que realicen asistencias técnicas en distintos campos. La empresa constructora deberá asumir la responsabilidad derivada de su obligación de mantener un control de producción; esta responsabilidad recaerá, especialmente, sobre los defectos de obras sólo detectables en el momento de la ejecución. Los problemas que puede presentar la subcontratación de algunas actividades deberían, asimismo, estar regulados por medio del contrato. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece, en su artículo 143, que, durante el desarrollo de las obras y hasta que se cumpla el plazo de garantía, el contratista es responsable de los defectos que en la construcción puedan advertirse. La Ley 13/2003, Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, recoge, en su artículo 238, que la responsabilidad en la ejecución de
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las obras por terceros corresponde al concesionario, el cual será responsable, ante el órgano de contratación, de las consecuencias derivadas de la ejecución o resolución de los contratos que celebre con terceros y, asimismo, único responsable frente a éstos de las mismas consecuencias. • Durante la explotación, la Administración será responsable de la calidad de servicio, salvo que la empresa privada intervenga en esta fase; en cuyo caso, ésta asumirá la responsabilidad que le corresponda, pero estará controlada por la Administración, que podrá intervenir directamente, según los casos establecidos en el contrato a los que ya se ha hecho mención. • Complementariamente a lo indicado, cabe señalar que parte de la responsabilidad podría recaer sobre un organismo que regulara la calidad, ajeno a la entidad ejecutora, como agente de control: de manera que, una vez que garantice el cumplimiento de los niveles de calidad en una fase, deberá responder por esa evaluación en caso de necesidad. Se trata de un órgano que habría que crear, cuyas funciones deberían definirse claramente y que, en último caso, podría estar ligado al Tribunal de Cuentas u organismo similar. La formulación de los contratos en los que se recoja detalladamente la distribución de responsabilidades entre cada uno de los implicados en el proceso constituye una necesidad prioritaria para la puesta en marcha de un sistema de gestión en el que se supervise la calidad de servicio. Es importante que la distribución de responsabilidades se corresponda con una adecuada cobertura
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en materia de seguros. En el caso de que se produzcan demandas en el futuro, las entidades que hayan intervenido deben contar con un respaldo económico para hacer frente a tales solicitudes.
4.4. Indicador de Calidad de la Estructura Administrativa (ICEA) Se pueden establecer varios indicadores para garantizar la calidad en el contexto de la estructura administrativa que rodea a la planificación, proyecto, construcción y explotación de carreteras.
La formulación de los contratos en los que se recoja detalladamente la distribución de responsabilidades entre cada uno de los implicados en el proceso constituye una necesidad prioritaria
Aspectos relacionados con el personal de la Administración dedicado a cada fase, plazos, presupuestos y disponibilidad ponen de manifiesto cómo es la adecuación de la estructura administrativa a la calidad de servicio: • La Administración dedica una parte de sus recursos humanos para el proceso de planificación, supervisión del proyecto y supervisión del proyecto de construcción. Los indicadores que miden las horas dedicadas a cada fase en relación con el presupuesto del proyecto permiten controlar la dedicación de la Administración. • Un indicador que mide el presupuesto por kilómetro de carretera pone de manifiesto el esfuerzo económico que la Administración u otra entidad realizan para la provisión de una nueva infraestructura, así como las tasas de retorno de las inversiones realizadas. • El factor tiempo, tanto el invertido por parte de la Administración en la fase de planificación (en la que interviene independientemente en la mayor parte de los casos) como en el de adjudicación, proporciona una medida de
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las demoras, muy relacionadas con la calidad en todo el proceso. • La disponibilidad de la Administración, medida a través del tiempo de entrega de documentos solicitados y el tiempo de respuesta ante cuestiones planteadas por ciudadanos o empresas, sirve para controlar la accesibilidad de la información. A continuación se incluye una propuesta de los indicadores que se pueden utilizar para supervisar la calidad de la estructura administrativa. Los indicadores que se proponen tan sólo proporcionan una idea de los aspectos que pueden tenerse en cuenta para valorar la calidad de servicio en esta fase; la formulación matemática de los indicadores deberá ser objeto de un análisis particular por parte de los responsables de su aplicación. Tabla 1: Indicadores de estructura administrativa
Estructura administrativa Aspecto
Indicadores tipo
Dedicación del personal de la Administración en cada fase
• Tiempo de personal dedicado a la fase de planificación por millón de euros de presupuesto. • Tiempo de personal dedicado a la fase de proyecto por millón de euros de presupuesto. • Tiempo de personal dedicado a la fase de construcción por millón de euros de presupuesto.
Adecuación de los presupuestos
• Presupuesto por kilómetro de vía principal incluido en planificación. • Tasa de retorno de las inversiones y gastos previstos (comparación entre los valores esperados y los realmente obtenidos).
Adecuación de los plazos
• Tiempo invertido en la fase de planificación, por millón de euros de presupuesto. • Tiempo invertido desde la presentación de los planes hasta la adjudicación de las actuaciones por millón de euros de presupuesto.
Disponibilidad de la Administración
• Tiempo de entrega de documentación a los que lo solicitan. • Tiempo de respuesta por parte de la Administración ante las dudas presentadas por parte de las empresas, ciudadanos y usuarios-clientes.
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De esta manera, el ICEA podría definirse como función de las siguientes variables: ICEA = f (personal dedicado, presupuesto invertido, plazos de cada fase, tiempo necesario para acceder a la documentación, tiempo de respuesta ante las dudas). Cuadro 1: Experiencias en Australia y Nueva Zelanda
Austroads, entidad que engloba a las autoridades del transporte por carretera en Australia y Nueva Zelanda con el objetivo de conseguir un desarrollo y una gestión integrada de la red de carreteras en todo el territorio, creó, en el año 1993, un completo sistema de indicadores para controlar el funcionamiento del sistema vial y la gestión de sus responsables; estos indicadores hacen referencia a aspectos sociales, económicos, ambientales y de seguridad. Entre los indicadores utilizados para controlar la gestión realizada por las Administraciones responsables de las carreteras destacan los que hacen referencia a las relaciones coste / beneficio y tasas de retorno de las inversiones en construcción y en conservación, así como los que realizan un seguimiento de los costes en los que se ha incurrido. Fuente: National Performance Indicators 2000. Austroads.
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Capítulo 5
LA CALIDAD EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN, PROYECTO Y CONSTRUCCIÓN DE CARRETERAS
5.1. Indicador de Calidad en la Planificación (ICPf) 5.1.1. Descripción
El “Indicador de Calidad en la Planificación” (ICPf) es un indicador que permite a la Administración valorar cuantitativamente la adecuación del diagnóstico que ha realizado durante esta fase, tanto en la identificación de las necesidades existentes como en la propuesta de soluciones concretas que resuelvan los problemas detectados
El “Indicador de Calidad en la Planificación” (ICPf) es un indicador que permite a la Administración valorar cuantitativamente la adecuación del diagnóstico que ha realizado durante esta fase, tanto en la identificación de las necesidades existentes como en la propuesta de soluciones concretas que resuelvan los problemas detectados. La calidad en el proceso de planificación se encuentra estrechamente ligada a la ordenación del territorio y a las previsiones del tráfico. Es necesario destacar que la calidad empieza en las grandes decisiones que forman parte de la planificación estratégica del sistema de transporte por carretera. Estas decisiones afectan a los procesos posteriores de planificación concreta de una carretera (proyecto, construcción y explotación) y, por lo tanto, a la calidad en cada uno de estos procesos; en definitiva, a la calidad de servicio que se presta al usuario-cliente. Sin embargo, la implicación de la calidad en el proceso de planeamiento, si bien tiene implicaciones importantes, quedaría fuera del ámbito de estudio de este documento.
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La realización de buenos estudios de tráfico, la consideración de los usos del suelo y la funcionalidad de las vías son aspectos claves en la fase de planificación, que comprometen la calidad de servicio en el futuro.
5.1.2. Objetivos Los objetivos de la definición y el control de un indicador como el que se ha descrito en el epígrafe anterior podrían resumirse en los siguientes: • Considerar en qué medida se han tenido en cuenta los aspectos relacionados con la ordenación del territorio en la fase de planificación. • Estimar la importancia de las previsiones del tráfico en todo el proceso. • Garantizar que, durante la fase de planificación, se han identificado las necesidades existentes en el área que se pretende abarcar, en términos de accesibilidad, conectividad, desarrollo, seguridad, medio ambiente... • Permitir la máxima adecuación de las soluciones propuestas a los problemas detectados. Cuadro 2: Experiencia en Japón
En Japón, a partir del año 1998, comenzaron a considerarse las opiniones de los usuarios-clientes en la elaboración de los Programas Quinquenales de Gestión y Mejora de las Carreteras desarrollados por la Administración de carreteras. Con el objetivo de conseguir su participación en la planificación viaria, los usuarios-clientes japoneses fueron invitados a aportar sus opiniones en relación con un documento de discusión elaborado por la Administración. Como resultado, 36.000 usuarios de todo el país aportaron más de 110.000 opiniones y propuestas, de las que algo más de la mitad fueron consideradas en la elaboración de los programas. De esta manera, la Administración japonesa reconoce un cambio en la política de carreteras, superando los objetivos basados, casi exclusivamente, en la ampliación de la capacidad de la red para conseguir el objetivo final de mejorar las vidas de los usuarios-clientes y facilitar las actividades que éstos desarrollan.
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ANTES
AHORA
OBJETIVO: MEJORA DE LA RED
OBJETIVO, EFECTOS Y EVALUACIÓN DE LAS INVESIONES
Provisión de infraestructuras Construcción y mejora Construcción Aplicación continua de los planes Sistema convencional
Idea básica
Valor social
Revisión de objetivos
Servicio
Nueva política
Gestión + construcción
Introducción de nuevos métodos
Implantación estratégica de medidas
Reforma de los planteamientos políticos
Introducción de sistemas de evaluación
Fuente: MICHI. Roads in Japan 1998. Road Public Relations Center, 1998.
5.1.3. Proceso de definición del indicador La definición del ICPf requiere identificar los aspectos que puedan tener influencia en la calidad en las fases que integran el proceso de planificación, para su posterior agrupación y medida. Se proponen los siguientes pasos: • Identificación de los aspectos que influyen en la calidad de servicio en la fase de planificación, para lo que se debe tener en cuenta la ordenación del territorio, las previsiones del tráfico, el proceso de diagnóstico de problemas de la zona sobre la que se va a planificar, la adecuación de las soluciones a los problemas detectados y otros aspectos de interés. • Descripción de un conjunto de indicadores para controlar la influencia en la calidad de servicio de los aspectos identificados en la fase de planificación. • Definición de cada uno de los indicadores mediante la determinación del rango de valores posible, valores óptimos, valores admisibles y métodos y condiciones de medida.
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• Formulación de partida del indicador global ICPf como integración de los indicadores parciales definidos.
5.1.4. Formulación del indicador Se han definido cuatro grandes grupos de aspectos que se van a incluir en la definición del ICPf. Estos grupos se corresponden con aspectos generales de planificación y con el proceso seguido para la identificación de problemas y diagnóstico de soluciones: • Aspectos ligados a la ordenación del territorio y previsión del tráfico; se debe incluir la consideración de los usos del suelo en el proceso, así como la consideración de los potenciales incrementos del tráfico que puedan derivarse de la urbanización de las áreas próximas a la infraestructura. • Aspectos propios del proceso de diagnóstico de los problemas, tales como las características de la información utilizada para la realización de los estudios previos e informativos, aspectos sociales, accesibilidad, seguridad vial y consideración de la opinión del usuario-cliente. • Aspectos considerados en el proceso de propuesta de soluciones, relacionados con ordenación del territorio, conectividad, clasificación de las vías, medio ambiente y opinión del usuario. • Otros aspectos de interés en el proceso, como el coste de la fase de planificación, análisis coste / beneficio y calidad de la documentación para la elaboración de la información pública. A continuación se incluye una propuesta de los indicadores que se pueden utilizar para garantizar
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la calidad de la fase de planificación. Los indicadores que se proponen tan sólo proporcionan una idea de los aspectos que pueden tenerse en cuenta para valorar la calidad de servicio en esta fase; la formulación matemática de los indicadores deberá ser objeto de un análisis particular por parte de los responsables de su aplicación. Tabla 2: Indicadores de calidad en planificación (I)
Ordenación del territorio y previsiones de tráfico Aspecto
Indicadores tipo
Adecuación en la consideración de los usos del suelo
• Porcentaje de superficie afectada por la nueva infraestructura cuyo uso del suelo se considera en la toma de decisiones.
Adecuación de las previsiones del tráfico
• Variación de los tráficos evadido e inducido previstos en la fase de planificación con respecto al tráfico real en el año horizonte.
Adecuación en • Porcentaje de superficie afectada por la nueva la consideración infraestructura que se ha considerado en las de los estimaciones del tráfico. incrementos de tráfico derivados de la urbanización de áreas próximas
Tabla 3: Indicadores de calidad en planificación (II)
Diagnóstico Aspecto
Indicadores tipo
Adecuación de la información utilizada para la realización de los estudios informativos
• Antigüedad de la cartografía utilizada. • Antigüedad de los datos básicos ambientales utilizados. • Antigüedad de los datos básicos geológicos y geotécnicos utilizados. • Antigüedad de los datos básicos climáticos utilizados. • Antigüedad de los datos hidráulicos utilizados. • Antigüedad de los datos básicos de tráfico utilizados. • Antigüedad de los datos básicos socioeconómicos utilizados.
Consideración de aspectos sociales
• Población afectada por las necesidades que llevan a la construcción de la nueva infraestructura, por cada 100 kilómetros de vía. • Variación, como consecuencia de la actuación, del volumen de negocio de actividades industriales o empresariales afectadas por las necesidades que llevan a la construcción de la nueva infraestructura.
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Tabla 3: Indicadores de calidad en planificación (II) (continuación)
Diagnóstico Aspecto
Indicadores tipo
Consideración de aspectos de accesibilidad
• Porcentaje de superficie de zonas de inaccesibilidad identificadas respecto a la superficie total afectada por la nueva infraestructura.
Consideración de la seguridad vial
• Número y porcentaje de accidentes que se producen en el área de influencia del plan con respecto a la totalidad de la región. • Número y porcentaje de víctimas mortales que se producen en el área de influencia del plan con respecto a la totalidad de la región. • Previsiones de porcentaje de reducción de accidentalidad con la nueva infraestructura.
Consideración de la opinión del usuario-cliente.
• Número de medios de recogida de opiniones de los usuarios disponibles. • Número de opiniones de los usuarios recibidas en cuanto a las necesidades existentes.
Tabla 4: Indicadores de calidad en planificación (III)
Propuesta de soluciones Aspecto
Indicadores tipo
Consideración • Número de nudos (intersecciones y enlaces) entre vías de la clasificación de diferente función, clasificación, competencia o de las vías titularidad, por cada 100 kilómetros de vía. Consideración de la conectividad de la red
• Número de nuevas conexiones con otras vías por cada 100 kilómetros de vía. • Número de nuevas conexiones con otros modos de transporte por cada 100 kilómetros de vía.
Consideración de la accesibilidad del territorio
• Porcentaje de superficie de territorio que dejará de considerarse inaccesible tras la realización de las actuaciones del plan, respecto a la superficie inaccesible identificada.
Consideración de aspectos ambientales
• Porcentaje de superficie de terreno de alto valor ambiental afectado por la construcción de la nueva infraestructura. • Porcentaje de árboles afectados respecto al total de árboles existentes. • Porcentaje de especies animales representativamente afectadas respecto al total de especies animales existentes. • Porcentaje de variación de los niveles acústicos previstos con la construcción de la nueva infraestructura respecto a la situación actual.
Consideración de la opinión del usuario-cliente
• Porcentaje de actuaciones del plan en las que se facilita a los usuarios-clientes que aporten su opinión. • Número de alegaciones o sugerencias presentadas por los usuarios-clientes a cada actuación del plan, por cada 100 kilómetros de vía.
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Tabla 5: Indicadores de calidad en planificación (IV)
Otras variables Aspecto
Indicadores tipo
Coste de la fase de planificación de una infraestructura viaria
• Coste de la fase de planificación, por kilómetro de vía principal.
Resultados del análisis coste / beneficio
• Relación coste / beneficio de los proyectos de construcción. • Relación coste / beneficio de los proyectos de conservación. • Tasa de retorno de los proyectos de construcción, y comparación entre los valores estimados y los realmente obtenidos. • Tasa de retorno de los proyectos de conservación, y comparación entre los valores estimados y los realmente obtenidos.
El “Indicador de Calidad en el Proyecto” (ICPy) permite valorar Calidad de la • Porcentaje de superficie afectada que ha sido objeto de alegaciones en la información pública. cuantitativamente la documentación para la • Porcentaje de consultas realizadas cuya respuesta no está disponible a través de la información pública. calidad del proyecto de elaboración de la información una infraestructura viaria, pública a través de la consideración de aspectos técnicos del propio De esta manera, el ICPf podría definirse como funproyecto y de las ción de variables relacionadas con los siguientes condiciones que rodean aspectos: su elaboración ICPf = f (superficie afectada, adecuación de las estimaciones del tráfico, calidad de datos de referencia, población afectada, negocios afectados, variaciones de accesibilidad, potenciales variaciones de la siniestralidad, consideración de las opiniones de los usuarios-clientes, relación entre vías de diferente clasificación, variaciones en las conectividad de la red, superficie de alto valor ambiental afectada, emisiones acústicas previstas, costes incurridos, relaciones coste / beneficio, y calidad de la documentación pública).
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5.2. Indicador de Calidad en el Proyecto (ICPy) 5.2.1. Descripción El “Indicador de Calidad en el Proyecto” (ICPy) permite valorar cuantitativamente la calidad del proyecto de una infraestructura viaria, a través de la consideración de aspectos técnicos del propio proyecto y de las condiciones que rodean su elaboración.
5.2.2. Objetivos Los objetivos de la definición y el control de un indicador como el que se ha descrito en el epígrafe anterior podrían resumirse en los siguientes: • Controlar el empleo de excepciones a la normativa que se utilizan en la redacción de proyectos. • Garantizar la coherencia entre distintos elementos del diseño viario. • Servir de base para la construcción de una infraestructura que proporcione un adecuado nivel de calidad de servicio, ya que es en la fase de proyecto donde se toman las decisiones que se materializarán en el proceso de construcción. • Disponer de una herramienta para la evaluación de las características del proyecto, de manera que, desde un planteamiento preventivo, se puedan corregir aspectos de diseño que no se ajusten a las exigencias de calidad.
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5.2.3. Proceso de definición del indicador La definición del ICPy requiere identificar los aspectos que puedan tener influencia en la calidad en la fase de proyecto, para su posterior agrupación y medida. Se proponen los siguientes pasos: • Identificación de los aspectos que influyen en la calidad de servicio en la fase de proyecto, para lo que se deben tener en cuenta aspectos generales de la redacción del proyecto (personal, presupuestos...), características del diseño, cumplimiento de la normativa, consideraciones ambientales y otros aspectos de interés. • Descripción de un conjunto de indicadores para controlar la influencia en la calidad de servicio de los aspectos identificados en la fase de proyecto. • Definición de cada uno de los indicadores, mediante la determinación del rango de valores posibles, valores óptimos, valores admisibles y métodos y condiciones de medida. • Formulación de partida del indicador global ICPy como integración de los indicadores parciales definidos.
5.2.4. Formulación del indicador Se han definido tres grandes grupos de aspectos que se van a incluir en la definición del ICPy. Estos grupos se corresponden con aspectos propios del desarrollo del proyecto, aspectos técnicos (en los que se engloban los ambientales), y aspectos que intervienen tanto en la fase de proyecto como en fases posteriores:
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• Aspectos considerados en la redacción del proyecto, entre los que se deben incluir parámetros de medida de la dedicación de profesionales especializados, y de los esfuerzos económicos realizados. • Aspectos técnicos del proyecto, para lo que se analizarán la adecuación del diseño, homogeneidad del equipamiento, excepciones a la normativa, aplicabilidad de la documentación existente (mapas, datos climáticos, geológicos, geotécnicos, estimaciones de tráfico...), impacto de la Obra Pública en el paisaje, adecuación de las medidas ambientales y consideración de los posibles usuarios-clientes de la vía. • Aspectos correspondientes a la fase de proyecto cuyo valor se determina en fases posteriores, como la estimación de costes realizada y las modificaciones en la fase de construcción con respecto al proyecto inicial, así como la repercusión en el presupuesto total de los aspectos no contemplados en el proyecto inicial, y la importancia económica de las prospecciones que se hayan realizado. A continuación se incluye una propuesta de los indicadores que se pueden utilizar para garantizar la calidad de la fase de proyecto. Los indicadores que se proponen tan sólo proporcionan una idea de los aspectos que pueden tenerse en cuenta para valorar la calidad de servicio en esta fase; la formulación matemática de los indicadores deberá ser objeto de un análisis particular por parte de los responsables de su aplicación.
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Tabla 6: Indicadores de calidad en proyecto (I)
Desarrollo del proyecto Aspecto
Indicadores tipo
Desarrollo por parte de profesionales especializados
• Horas de técnico por millón de euros de presupuesto. • Horas de técnico especializado en seguridad vial por millón de euros de presupuesto.
Esfuerzo realizado en el desarrollo del proyecto
• Presupuesto por kilómetro de vía principal proyectada.
Tabla 7: Indicadores de calidad en proyecto (II)
Aspectos técnicos Aspecto
Indicadores tipo
Adecuación del diseño
• Número de puntos en los que existe una gran variación de velocidades específicas entre elementos adyacentes del trazado por cada 100 kilómetros de vía. • Porcentaje de longitud de vía principal en la que aspectos de diseño producen problemas en la explotación bajo condiciones climáticas adversas. • Porcentaje de longitud de vía principal en el que el equipamiento no es homogéneo con respecto a otras carreteras de la red viaria del mismo tipo.
Cumplimiento de la normativa
• Excepciones de la normativa utilizadas en el proyecto, por cada 100 kilómetros de vía. • Incumplimientos a la normativa y sus excepciones, en su caso, por cada 100 kilómetros de vía.
Adecuación de la documentación de referencia
• • • • • •
Valoración de aspectos ambientales
• Porcentaje de superficie de territorio de alto valor ambiental afectado por la construcción de la nueva infraestructura. • Grado de alteración en el paisaje por la construcción de una nueva infraestructura. • Porcentaje de superficie de nuevas plantaciones respecto a la superficie total afectada por la nueva infraestructura. • Número y porcentaje de coste de las medidas ambientales del proyecto a la Declaración de Impacto Ambiental respecto al coste total del proyecto.
Antigüedad de los planos de referencia utilizados. Serie temporal utilizada en los estudios climáticos. Antigüedad de los datos geológicos y geotécnicos. Antigüedad de los datos hidráulicos. Antigüedad de los datos socioeconómicos. Antigüedad de las estimaciones del tráfico.
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Tabla 7: Indicadores de calidad en proyecto (II) (continuación)
Aspectos técnicos Aspecto
Indicadores tipo
Consideración de todos los posibles usuarios-clientes de la vía
• Número de zonas de conflicto entre el tráfico motorizado y el tráfico peatonal por cada 100 kilómetros de vía. • Número de zonas de conflicto entre el tráfico motorizado y el tráfico ciclista por cada 100 kilómetros de vía. • Número de zonas de conflicto entre transporte colectivo y transporte individual por cada 100 kilómetros de vía. • Grado de compatibilidad entre los tráficos motorizados ligero y pesado. • Número de nudos viarios por cada 100 kilómetros de vía. • Número de pasarelas o cruces peatonales por cada 100 kilómetros de vía.
Tabla 8: Indicadores de calidad en proyecto (III)
Correspondientes a las fases posteriores Aspecto
Indicadores tipo
Adecuación en la estimación de costes
• Porcentaje de desviación del coste total con respecto al estimado en proyecto.
Modificaciones con respecto al proyecto
• Porcentaje de unidades de obra incluidas en el proyecto que han sido modificadas. • Número de modificaciones de unidades de obra incluidas en el proyecto. • Porcentaje de variación en el presupuesto debido a modificaciones realizadas en unidades de obra incluidas en el proyecto.
Aspectos no contemplados en el proyecto
• Porcentaje de unidades de obra no contempladas en el proyecto. • Porcentaje de coste de las unidades de obra no contempladas en el proyecto respecto al coste total del proyecto.
Adecuación de la documentación de referencia
• Gastos en prospecciones por millón de euros de presupuesto.
De esta manera, el ICPy podría definirse como función de variables relacionadas con los siguientes aspectos: ICPy = f (personal dedicado, presupuesto invertido, adecuación del diseño y equipamiento, excepciones
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El “Indicador de Calidad en la Construcción” (ICC) permite valorar cuantitativamente la calidad del proceso de construcción de una carretera y el control de los materiales empleados y de la ejecución, así como los aspectos relacionados con la idoneidad del equipo que construye, las alteraciones que puedan surgir con respecto a la fase de proyecto, el acabado final...
o incumplimientos a la normativa, fiabilidad de los datos de referencia, superficie de alto valor ambiental afectada, alteración del paisaje, adecuación de medidas de mejora ambiental, compatibilidad entre tráficos de diferente naturaleza, variaciones en la fase de construcción respecto del proyecto, coste de las prospecciones). Cuadro 3: Desviaciones respecto al proyecto
En el libro Megaprojects and risks, an anatomy of ambition (Flyvbjerg, 2002) se pone de manifiesto cómo se subestiman los costes de los proyectos de construcción de infraestructuras, y cómo se valoran equívocamente las previsiones de retorno de la inversión realizada. Se analizaron un total de 258 grandes proyectos; en el caso de los proyectos ferroviarios, la desviación de costes más frecuente se establecía en el 40%, en un total de 58 proyectos analizados; en el caso de la construcción de carreteras, las desviaciones medias de los 167 proyectos analizados se sitúan en torno al 20%. Cabe destacar que sólo el 12% terminó bajo el presupuesto inicial, mientras que el resto lo superaron. Estas variaciones suelen achacarse a errores en la fase de proyecto, falta de previsión en los detalles, dado que éstos dependen con frecuencia de las condiciones locales del terreno, tanto superficiales como en profundidad. Flyvbjerg concluye que los cálculos de costes de los grandes proyectos de construcción no son en absoluto fiables. Fuente: Megaprojects and risks, an anatomy of ambition. Bent Flyvbjerg, 2002.
Cuadro 4: Experiencia en Estados Unidos
La Administración Federal de Carreteras de Estados Unidos (Federal Highway Administration, FHWA) lleva varios años investigando en el desarrollo de un software específico para la consideración de la seguridad vial en el proyecto de infraestructuras viarias. Se trata del “Interactive Highway Safety Design Model” (IHSDM) diseñado para mejorar las condiciones de seguridad, desde la perspectiva de que el cumplimiento de la normativa asegura un nivel de seguridad aceptable, pero frecuentemente indeterminado. IHSDM se estructura en varios módulos: • Módulo de predicción de accidentes: estima el número y la gravedad de los accidentes que pueden producirse en tramos concretos de carreteras. • Módulo de consistencia del proyecto: evalúa la consistencia de la velocidad de circulación prevista a lo largo del trazado. • Módulo conductor / vehículo: estima la interacción entre el vehículo y el usuario-cliente, considerando la velocidad de circulación probable. • Módulo de revisión de nudos viarios: evalúa el impacto del proyecto del nudo en la seguridad de la vía. • Módulo de revisión de la normativa: comprueba automáticamente el cumplimiento de la normativa de proyecto. Aunque diseñado exclusivamente desde el punto de vista de la seguridad de la circulación, el IHSDM constituye un ejemplo de cómo se pueden establecer sistemas de control de aspectos que no se aseguran con el cumplimiento de la normativa. Fuente: IHSDM. Revista Carreteras, nº 117, 2001.
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5.3. Indicador de Calidad en la Construcción (ICC) 5.3.1. Descripción El “Indicador de Calidad en la Construcción” (ICC) permite valorar cuantitativamente la calidad del proceso de construcción de una carretera y el control de los materiales empleados y de la ejecución, así como los aspectos relacionados con la idoneidad del equipo que construye, las alteraciones que puedan surgir con respecto a la fase de proyecto, el acabado final... La consideración de la calidad de servicio en esta etapa constituye un aspecto fundamental en todo el proceso, ya que las características de la infraestructura al finalizar la etapa de construcción constituyen la base sobre la que se prestará el servicio en la fase de explotación.
5.3.2. Objetivos Los objetivos de la definición y el control de un indicador como el que se ha descrito en el epígrafe anterior podrían resumirse en los siguientes: • Valorar los aspectos que influyen en la calidad de servicio en esta fase. • Asegurar que se cumplen las exigencias de calidad durante la etapa de construcción, tanto en los materiales como en las características y resultados de la ejecución, garantizando el cumplimiento de la normativa. • Establecer un sistema de control periódico durante la fase de construcción, de manera que se puedan corregir deficiencias.
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• Generar una infraestructura con los máximos niveles de calidad que pueda servir de base para la provisión de un servicio similar para cada tipo de vía. • Permitir una conducción cómoda y segura a los usuarios-clientes, libre de situaciones inesperadas, que sirva de complemento a una adecuada gestión durante la explotación para maximizar la calidad de servicio. Cuadro 5: Experiencia en Japón
El planteamiento de la Administración japonesa sostiene que es posible alcanzar una mayor aceptación social en cuanto a los proyectos de construcción de nuevas infraestructuras viarias, por medio de la difusión de información y de la participación de los usuarios-clientes en los procesos de toma de decisiones. Para conseguirlo, durante todo el proceso debe imperar la transparencia, de manera que desde la fase de planificación hasta la de construcción se ponen a disposición de los usuarios-clientes los planos de la carretera, los estudios del impacto, los informes acerca de la marcha de las obras... Para garantizar que se tienen en cuenta las necesidades de los usuarios-clientes, el proceso para involucrarlos en la toma de decisiones se extenderá progresivamente, de manera que en la construcción de infraestructuras se consideren las conclusiones derivadas de las conversaciones con los usuarios-clientes. Fuente: MICHI. Roads in Japan 1998. Road Public Relations Center, 1998.
5.3.3. Proceso de definición del indicador La definición del ICC requiere identificar los aspectos que puedan tener influencia en la calidad en el proceso de construcción, para su posterior agrupación y medida. Se proponen los siguientes pasos: • Identificación de los aspectos que influyen en la calidad de servicio en la fase de construcción, para lo que se deben tener en cuenta los aspectos generales de la construcción (presupuesto, plazos, profesionales...), características del diseño, cumplimiento de la normativa, consideraciones ambientales y otros aspectos de interés.
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• Descripción de un conjunto de indicadores para controlar la influencia en la calidad de servicio de los aspectos identificados. • Definición de cada uno de los indicadores mediante la determinación del rango de valores posible, valores óptimos, valores admisibles y métodos y condiciones de medida. • Formulación de partida del indicador global ICC como integración de los indicadores parciales definidos.
5.3.4. Formulación del indicador Se han definido dos grupos de aspectos que se van a incluir en la definición del ICC, que se corresponden con aspectos generales y específicos del proceso de construcción: • Aspectos generales del proceso de construcción, en el que se deben incluir parámetros de medida de la dedicación de profesionales especializados y de los esfuerzos económicos realizados. • Aspectos técnicos del proceso de construcción, entre los que se analizarán la adecuación del diseño, homogeneidad de la sección transversal y del equipamiento, excepciones a la normativa, calidad de los planos de referencia, impacto de la Obra Pública en el paisaje, adecuación de las medidas ambientales, consideración de todos los usuarios de la vía, consecuencias de las rectificaciones en el proceso de construcción y calidad de la información a los usuarios-clientes. A continuación se incluye una propuesta de los indicadores que se pueden utilizar para garantizar
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la calidad de la fase de construcción. Los indicadores que se proponen tan sólo proporcionan una idea de los aspectos que pueden tenerse en cuenta para valorar la calidad de servicio en esta fase; la formulación matemática de los indicadores deberá ser objeto de un análisis particular por parte de los responsables de su aplicación. Tabla 9: Indicadores de calidad en construcción (I)
Aspectos generales del proceso de construcción Aspecto
Indicadores tipo
Dirección del proceso de construcción por parte de profesionales especializados
• Horas de técnico por millón de euros de presupuesto. • Horas de técnico especializado en seguridad vial por millón de euros de presupuesto.
Experiencia de los equipos de trabajo
• Experiencia media de los equipos humanos de trabajo en las actividades que realizan. • Volumen de negocio de los equipos humanos de trabajo en las actividades que realizan. • Inversiones en equipos mecánicos de trabajo durante los últimos años, por cada 100 kilómetros de vía.
Esfuerzo realizado en el desarrollo del proyecto
• Presupuesto por kilómetro de vía principal incluido en la construcción de la infraestructura. • Porcentaje de desviación de la duración de la fase de construcción, con respecto a lo estipulado en proyecto.
Tabla 10: Indicadores de calidad en construcción (II)
Aspectos específicos del proceso de construcción Aspecto
Indicadores tipo
Valoración de aspectos ambientales
• Número de incumplimientos al Plan de Vigilancia Ambiental por millón de euros de presupuesto.
Actividad de la entidad que realiza el control de calidad
• Número de observaciones negativas en los informes de la entidad que realiza el control de calidad por millón de euros de presupuesto.
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Tabla 10: Indicadores de calidad en construcción (II) (continuación)
Aspectos específicos del proceso de construcción Aspecto
Indicadores tipo
Rectificaciones durante la fase de construcción
• Número de rectificaciones debidas a deficiencias detectadas en el control de calidad por millón de euros de presupuesto.
Información a los usuarios-clientes
• Tiempo de espera de los usuarios-clientes ante la petición de información sobre el proyecto. • Número de consultas de los usuarios-clientes acerca del proyecto.
Seguridad y salud
• Número de incumplimientos al Plan de Seguridad y Salud de la obra por millón de euros de presupuesto. • Importe de las unidades de obra ejecutadas en seguridad y salud por millón de euros de presupuesto.
De esta manera, el ICC podría definirse como función de variables relacionadas con los siguientes aspectos: ICC = f (personal dedicado, presupuesto invertido, adecuación del diseño y equipamiento, excepciones o incumplimientos a la normativa, fiabilidad de los datos de referencia, superficie de alto valor ambiental afectada, alteración del paisaje, adecuación de medidas de mejora ambiental, compatibilidad entre tráficos de diferente naturaleza, rectificaciones respecto a la fase de proyecto, accesibilidad a los usuarios-clientes, cumplimiento de los aspectos relacionados con seguridad y salud).
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Capítulo 6
LA CALIDAD EN LA EXPLOTACIÓN DE LAS CARRETERAS
Doble necesidad de, por un lado, velar por la conservación de un enorme patrimonio y, por otro, intentar garantizar que no se corran riesgos muy grandes sobre las posibilidades de mantener o mejorar los niveles de servicio actuales
La definición de indicadores para controlar la explotación viaria plantea una primera decisión clave. No parece apropiado definir un único indicador agregado, por las siguientes razones: • El conocimiento de la calidad de servicio presente no es el único de los objetivos de las Administraciones Públicas. Con la intención de atender a la doble necesidad de, por un lado, velar por la conservación de un enorme patrimonio y, por otro, intentar garantizar que no se corran riesgos muy grandes sobre las posibilidades de mantener o mejorar los niveles de servicio actuales, se pueden definir dos familias de indicadores: - Indicadores de calidad de servicio: destinados a analizar la situación actual. Se puede distinguir entre los conceptos de calidad ofrecida o indicador de servicio técnico, y los indicadores de calidad percibida o de percepción del usuario-cliente. El análisis de estas dos facetas del mismo concepto genera un proceso de retroalimentación y mejora del servicio, tanto desde el punto de vista de la Administración como de las empresas privadas contratistas de las operaciones de conservación, concesionarios...
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El “Indicador de Compromiso Patrimonial” (ICP) es un índice con un marcado contenido economicista que, por un lado, debe medir el grado de esfuerzo que realiza la entidad responsable de la explotación de la vía (ya sea la Administración directamente, o por medio de una empresa privada) para mantener y mejorar el patrimonio fiscal, con cargo a sus resultados económicos; y por otro, debe permitir controlar el déficit acumulado respecto del momento de la puesta en servicio. En él deben englobarse las variables que inciden sobre el valor patrimonial de la infraestructura
- Indicadores de compromiso patrimonial: destinados a la realización de prognosis sobre cuáles serán los niveles de servicio en el futuro. Este grupo de indicadores pretende analizar dos situaciones: cómo la entidad que explota la vía (ya sea la Administración directamente, o por medio de una empresa privada) mantiene y conserva el patrimonio inicial, así como los esfuerzos adicionales que decida realizar para enriquecer ese patrimonio, en su caso. • Por otro lado, no parece aceptable que los problemas de seguridad vial se entremezclen con otros aspectos. Por ejemplo, la plantación de especies vegetales no presenta el mismo nivel de urgencia o de prioridad que la rehabilitación del firme. Para determinar un indicador de calidad de servicio es necesario caracterizar las variables consideradas, definir los aspectos que se deben medir, los estándares de referencia y sus rangos de aceptación y, posteriormente, identificar el proceso de ponderación y el diseño de un método para la realización del trabajo de campo.
6.1. Indicador de Compromiso Patrimonial (ICP) 6.1.1. Descripción El “Indicador de Compromiso Patrimonial” (ICP) es un índice con un marcado contenido economicista que, por un lado, debe medir el grado de esfuerzo que realiza la entidad responsable de la explotación de la vía (ya sea la Administración
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directamente, o por medio de una empresa privada) para mantener y mejorar el patrimonio fiscal, con cargo a sus resultados económicos; y por otro, debe permitir controlar el déficit acumulado respecto del momento de la puesta en servicio. En él deben englobarse las variables que inciden sobre el valor patrimonial de la infraestructura.
6.1.2. Objetivos El objetivo de este indicador no es sólo reflejar la calidad y garantías de conservación de la infraestructura principal y secundaria, sino incluso el esfuerzo económico realizado en aras de una mejora de los servicios prestados. No se trata sólo de valorar la gestión que realizarían empresas privadas que estuvieran a cargo de la conservación, sino que se contemplan otras opciones, desde las concesiones de conservación a empresas privadas a los contratos de conservación, sin olvidar la conservación directa por parte de la Administración. Para poder llevar a la práctica la consecución de los dos objetivos citados, es necesario desagregar el ICP en dos indicadores: • Indicador de Compromiso Patrimonial ligado al mantenimiento de la vía. • Indicador de Compromiso Patrimonial ligado a esfuerzos económicos adicionales realizados.
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Este indicador va a medir 6.1.3. Proceso de definición del indicador los deterioros observados en la vía y sus elementos La definición del ICP requiere los siguientes complementarios, pasos: referidos a una situación inicial; y se van a valorar • Indicador de Compromiso Patrimonial ligado económicamente por su al mantenimiento de la vía coste de reposición En el caso de que exista una empresa que realice el mantenimiento de la vía por medio de un contrato con la Administración, el compromiso de la empresa con ésta se recogerá en el programa de conservación; la forma de medir el cumplimiento de este compromiso es a través de la evaluación del estado de los elementos cuya conservación está prevista y del coste que supondrá adecuarlos a una situación estándar preestablecida. El procedimiento se puede aplicar de igual manera si las operaciones de conservación las ejecuta directamente la Administración. En síntesis, este indicador va a medir los deterioros observados en la vía y sus elementos complementarios, referidos a una situación inicial; y se van a valorar económicamente por su coste de reposición. Para homogeneizar las mediciones realizadas y obtener un indicador global, se puede proceder de la siguiente forma: a. Siempre que sea posible, se determinará una situación inicial (o de mínimos aceptables) para cada uno de los elementos objeto de evaluación, definida por un valor de referencia (en general estimable mediante una medición mecánica) que permita conocer el estado de
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conservación del elemento objeto de evaluación con respecto a la situación inicial. En gran parte de los elementos no será posible determinar tal valor de referencia mecánicamente, en cuyo caso la evaluación se realizará mediante una inspección visual y una referencia a un estándar establecido como óptimo. b. La evaluación global de la gestión de la conservación se establecerá como la suma del coste de las actuaciones que habría que realizar en cada elemento objeto de evaluación en el que se haya detectado un déficit o un problema, a fin de que ese elemento alcance la situación estándar. c. La suma de los déficits, traducidos a unidades monetarias, representará el déficit de mantenimiento en el periodo de evaluación. d. La valoración del Indicador de Compromiso Patrimonial se realizará comparando el valor patrimonial de la vía al comenzar el periodo de evaluación y el déficit durante ese mismo periodo. • Indicador de Compromiso Patrimonial ligado a esfuerzos económicos adicionales realizados Este indicador pretende medir las inversiones adicionales, realizadas por el responsable del mantenimiento y explotación de la vía fuera del Programa de Conservación; por tanto, que no sean obligatorias y no hayan implicado una contraprestación económica, ya sea de la Administración o de un tercero. Está claro que estos esfuerzos se realizarán cuando la compensación que se obtenga a cambio resulte rentable. En relación con este indicador, proceden las siguientes consideraciones:
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• Sólo se deben tener en cuenta en este indicador las mejoras que se realicen a cargo de los resultados del responsable de la conservación. • Dado que las inversiones realizadas en mejoras infraestructurales se incorporarán al patrimonio de la Administración, deberán ser consideradas en forma de stock. Y, puesto que el compromiso de conservación patrimonial afectará al stock a partir del siguiente cálculo de indicadores, el indicador que mida este esfuerzo económico en un periodo determinado deberá tener en cuenta los esfuerzos realizados en los periodos anteriores a través de su actualización. Por último, cabe destacar que la aplicación del procedimiento propuesto para el cálculo del Indicador de Compromiso Patrimonial exige: • Disponer de un inventario tan completo como sea posible de los elementos de la vía incluidos dentro del Indicador de Compromiso Patrimonial, cuyo nivel de deterioro va a ser objeto de evaluación. • Cuantificar los niveles de deterioro en cada uno de los elementos. • Disponer de un cuadro de precios unitarios, con los costes de ejecución de las acciones correctoras para eliminar cada deterioro observado.
6.1.4. Formulación del indicador Se han definido tres grupos de aspectos que se van a incluir en la definición del ICP, que corresponden con la infraestructura, el equipamiento y otros aspectos:
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• En el campo de la infraestructura, se incluyen aspectos relativos al estado de conservación del firme (se considera la superficie afectada por baches, grietas, roderas, exudación, coeficiente de rozamiento o IRI no apropiado...), de los arcenes y de las medianas (en su caso); el estado de los márgenes de la vía (aquéllos cuyos taludes requieren actuaciones); la conservación de las obras de desagüe y drenaje (se consideran los elementos que requieren limpieza, reparación o reposición); el estado de las obras de paso (superficie de tablero, elementos de apoyo, juntas, barandillas y pretiles que requieren reparación o reposición); la necesidad de reposición de las vallas de cerramiento; y el estado de conservación de los túneles (se consideran las instalaciones, revestimientos inestables o fisurados, aceras que requieren reparación y filtraciones de agua). • En el apartado de equipamiento, se incorporan las necesidades de reparación o reposición de señalización vertical, elementos de balizamiento, sistemas de contención, dispositivos de iluminación y teléfonos de emergencia; y el repintado de marcas viales. • En cuanto a otros aspectos de interés, se incluye el estado de conservación del firme y el equipamiento en áreas de peaje, en accesos a áreas de servicio y áreas de descanso, así como el funcionamiento de las instalaciones. Para cada una de los aspectos definidos, se pueden identificar los indicadores que configurarán la formulación del ICP; estos indicadores se incluyen en las siguientes tablas. Los indicadores que se proponen tan sólo proporcionan una idea de los aspectos que pueden tenerse en cuenta para valorar la calidad de servicio en esta fase; la formulación
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matemática de los indicadores deberá ser objeto de un análisis particular por parte de los responsables de su aplicación. Tabla 11: Indicadores de calidad del compromiso patrimonial (I)
Infraestructura Aspecto
Indicadores tipo
Estado del firme
• Porcentaje de longitud de vía principal que no cumple el valor del IRI de referencia. • Porcentaje de longitud de vía principal que no cumple el valor de coeficiente de rozamiento de referencia. • Porcentaje de superficie de vía principal afectada por baches. • Porcentaje de superficie de vía principal afectada por piel de cocodrilo. • Porcentaje de superficie de vía principal afectada por grietas. • Porcentaje de longitud de vía principal afectada por roderas. • Porcentaje de superficie de vía principal afectada por exudación de ligante.
Estado de los arcenes
• Porcentaje de superficie de arcenes que requiere actuaciones de mejora.
Estado de la mediana
• Porcentaje de superficie de mediana que requiere actuaciones de mejora.
Estado de los márgenes
• Porcentaje de superficie de taludes que requieren actuaciones. • Porcentaje de longitud de márgenes que requieren el empleo de barreras de seguridad y ni se pueden corregir ni las tienen.
Conservación de las obras de desagüe y drenaje
• Porcentaje de longitud de los elementos de desagüe longitudinal que requieren limpieza, reparación o reposición. • Porcentaje de longitud de los elementos de desagüe transversal que requieren limpieza, reparación o reposición. • Porcentaje de elementos del drenaje subterráneo que requieren limpieza, reparación o reposición.
Conservación de las obras de paso
• Porcentaje de elementos de elementos de apoyo que precisan reparación. • Porcentaje de juntas longitudinales que precisan reparación. • Porcentaje de longitud de barandillas que precisan reparación. • Porcentaje de longitud de pretiles que precisan reparación. • Porcentaje de superficie de tableros que precisan reparación.
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Tabla 11: Indicadores de calidad del compromiso patrimonial (I) (continuación)
Infraestructura Aspecto
Indicadores tipo
Estado de las vallas de cerramiento
• Porcentaje de longitud de vallas de cerramiento que requieren reparación o reposición.
Conservación de los túneles
• Porcentaje de superficie no revestida inestable. • Porcentaje de superficie revestida afectada por fisuras. • Porcentaje de superficie afectada por filtraciones de agua. • Porcentaje de longitud de aceras, en su caso, que precisan reparación.
Tabla 12: Indicadores de calidad del compromiso patrimonial (II)
Equipamiento Aspecto
Indicadores tipo
Estado de la señalización vertical
• Porcentaje de señales verticales que requieren operaciones de limpieza u otras reparaciones. • Porcentaje de señales verticales que requieren reposición.
Estado de la señalización horizontal
• Porcentaje de longitud de marcas viales que requieren repintado.
Estado de los elementos de balizamiento
• Porcentaje de elementos de balizamiento que requieren reposición.
Estado de los sistemas de contención
• Porcentaje de longitud de sistemas de contención que necesitan reparación o reposición.
Estado de la iluminación
• Porcentaje de luminarias que requieren limpieza, reparación o reposición. • Porcentaje de báculos que requieren reparación o reposición.
Instalaciones en túneles
• Porcentaje de elementos de iluminación que requieren reposición. • Porcentaje de dispositivos de comunicación que no funcionan. • Porcentaje de elementos para la lucha contra el fuego que no funcionan.
Funcionamiento de los teléfonos de emergencia
• Porcentaje de teléfonos que requieren reparación. • Porcentaje de instalaciones anexas a los teléfonos (barreras, señalización…) que requieren reparación.
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Tabla 13: Indicadores de calidad del compromiso patrimonial (III)
Otros Aspecto
Indicadores tipo
Estado de las áreas de peaje
• Porcentaje de superficie de firme en mal estado. • Número y porcentaje de longitud de equipamientos que se debe reponer.
Estado de las áreas de servicio
• Porcentaje de superficie de firme en mal estado. • Número y porcentaje de longitud de equipamientos que se debe reponer. • Porcentaje de instalaciones para la provisión de servicios que requieren reparación.
Estado de las áreas de descanso
• Porcentaje de superficie de accesos cuyo firme requiere reparación. • Número y porcentaje de longitud de equipamientos de señalización de áreas de descanso que requiere reposición. • Instalaciones que requieren reparación.
De esta manera, el ICP podría definirse como una función de variables relacionadas con los siguientes aspectos:
El Indicador de Calidad de Servicio (ICS) es un índice que está compuesto por las variables directamente relacionadas con los estándares del servicio que se ofrece al usuario-cliente
ICP = f (estado del firme, estado de los arcenes, estado de la mediana, estado de los márgenes, estado de las obras de desagüe y drenaje, conservación de las obras de paso, estado de las vallas de cerramiento, conservación de túneles, estado de la señalización vertical, estado de la señalización horizontal, estado del balizamiento, estado de los sistemas de contención, estado de la iluminación, funcionamiento de los teléfonos de emergencia, estado de las áreas de peaje, estado de las áreas de servicio, estado de las áreas de descanso).
6.2. Indicadores de calidad de servicio El Indicador de Calidad de Servicio (ICS) es un índice que está compuesto por las variables directamente relacionadas con los estándares del servicio que se ofrece al usuario-cliente.
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El “Indicador de Calidad de Servicio Técnico” (ICST) es un indicador que permite valorar cuantitativamente la calidad de servicio a través de las características técnicas de la vía, desde una perspectiva objetiva. La información necesaria para determinar el valor de este indicador debe ser el resultado de un trabajo de campo sistemático y ha de apoyarse en la información referente a los parámetros físicos de la vía
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La valoración de este indicador depende en parte de la percepción del usuario-cliente: por lo que parece razonable dividir el ICS en dos indicadores: • Indicador de Calidad de Servicio Técnico (ICST), desarrollado desde el punto de vista ingenieril. • Indicador de Calidad de Servicio percibido por el Usuario (ICSU), que aborda las consideraciones tanto de los diferentes usuarios-clientes de la vía como de la práctica totalidad de afectados o beneficiados por la nueva infraestructura. Aunque ambos indicadores miden la calidad de servicio, la consideración de diferentes puntos de vista (el puramente técnico y el percibido por el usuariocliente) introduce variaciones que es necesario tener en cuenta. Es decir, se pueden presentar puntuaciones notablemente diferentes en uno u otro indicador. Cuadro 6: Experiencia en España
En este punto cabe citar los resultados del estudio realizado por la Asociación Española de la Carretera, denominado “Valoración social de las carreteras españolas. Un instrumento para la gestión de la seguridad vial”, que pone de manifiesto la importancia que el usuario-cliente y los expertos de la Administración confieren a distintos aspectos de la carretera. Según se observa en el cuadro incluido a continuación, la opinión de los usuarios-clientes no siempre coincide con la opinión de los expertos; figuran en el cuadro las puntuaciones, valoradas de 0 a 10, que usuarios-clientes y expertos otorgan a cada aspecto de la carretera, según el tipo de vía (coloreadas las puntuaciones máximas en cada columna); cabe destacar que los usuariosclientes requieren distintas prestaciones a distintos tipos de vía. Análisis comparativo entre la opinión de los usuarios-clientes y los técnicos de la Administración Autop. de peaje Autovía Carret. nacional Carret. comarcal Usuario Experto Usuario Experto Usuario Experto Usuario Experto Trazado
7,81
9,34
7,77
9,13
7,72
8,79
7,78
Firme
7,93
9,28
7,86
9,16
7,78
8,71
7,88
7,77 8,03
Señalización
6,57
9,22
6,82
8,97
6,71
8,79
7,03
8,36
4,54
8,84
4,67
8,50
4,59
8,29
4,37
7,67
3,60
7,88
3,57
7,13
3,81
6,35
3,66
4,87
2,78
7,31
2,66
6,74
2,82
6,29
2,74
6,10
Equipamiento adicional Servicios en carretera Aspectos ambientales
Fuente: Valoración social de las carreteras españolas. Un instrumento para la gestión de la seguridad vial. Asociación Española de la Carretera.
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Cuadro 7: Experiencia en Chile
Como ejemplo del proceso de desarrollo y establecimiento de un sistema de indicadores, cabe citar los resultados del estudio elaborado por la Asociación Española de la Carretera junto con las universidades de Madrid y Santiago de Chile, acerca del sistema de concesiones de autopistas en el país. Aunque el caso chileno presenta ciertas particularidades, los planteamientos realizados, procesos desarrollados, dificultades encontradas, resultados obtenidos... pueden servir como referente para la implantación de un sistema de gestión basado en la calidad y en la percepción del usuario-cliente. El objetivo fundamental era la búsqueda de un indicador que expresara la calidad de servicio ofrecido al usuario-cliente y que, además, reuniera una serie de requisitos que lo hicieran aplicable al mundo de las carreteras chilenas. De esta manera, se definieron varios indicadores: • Indicador de Calidad de Servicio, desagregado a su vez en un Indicador de Calidad de Servicio Técnico y un Indicador de Calidad percibido por el Usuario-cliente. • Indicador de Compromiso Patrimonial. • Indicador de Seguridad Vial. Fuente: Elaboración de un Índice de Calidad de Servicio en obras viales concesionadas. Asociación Española de la Carretera, Ministerio de Obras Públicas de Chile, 1999.
6.2.1. Indicador de Calidad de Servicio Técnico (ICST) 6.2.1.1. Descripción El “Indicador de Calidad de Servicio Técnico” (ICST) es un indicador que permite valorar cuantitativamente la calidad de servicio a través de las características técnicas de la vía, desde una perspectiva objetiva. La información necesaria para determinar el valor de este indicador debe ser el resultado de un trabajo de campo sistemático, y ha de apoyarse en la información referente a los parámetros físicos de la vía. Para reflejar lo más fielmente posible la calidad de servicio en el momento presente, el ICST debe incluir multitud de indicadores y variables que hacen referencia a las características de la propia infraestructura principal y de lo que le rodea (infraestructura secundaria, servicios y gestión ambiental).
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El ICST se encuentra estrechamente ligado al ICP, como se ha explicado. Así, la calidad de servicio que se está prestando al cliente en el momento presente, medida por medio del ICST, permite estimar cómo se está cuidando el patrimonio viario, aspecto que se refleja por medio del ICP. Cuadro 8: Experiencia en Argentina
A principios de la década de los 90 se implantó en Argentina un sistema de concesiones de conservación que, en principio, se estableció sobre más de 9.000 kilómetros de carreteras. El criterio fue el de una concesión de servicio a lo largo del plazo del contrato, en el cual la empresa operaba como administradora de la vía, de su cuidado y sus mejoras de acuerdo con unos índices prefijados. Si bien inicialmente se presentaron ciertas resistencias por parte de la opinión pública, el sistema tendió a consolidarse a medida que los usuarios-clientes vieron mejorar las vías por las que circulaban. El control del servicio se basaba en el seguimiento de tres aspectos fundamentales: técnico, económico-financiero y relaciones con el usuario-cliente. En cuanto al control técnico, las condiciones exigibles se referían a los siguientes parámetros: • Índice del Estado del firme (IE): informa del estado del firme, de la evolución del deterioro y de las causas que lo producen. • Índice de Serviciabilidad Presente (ISP): pretende evaluar las condiciones de comodidad de la circulación. Paralelamente, se realizaba un control permanente de la opinión del usuario-cliente acerca del sistema, por medio de un sistema de encuestas; se apreció una aceptación cada vez mayor durante los años siguientes. Aunque este sistema ofreció buenos resultados en principio, actualmente la red viaria de Argentina presenta un estado de conservación deficiente, debido a las escasas inversiones durante los últimos años. Fuente: XII Congreso Argentino de Vialidad y Tránsito, volumen 1, 1997.
Cuadro 9: Experiencia en Reino Unido
La gestión de la autopista A1 (Darrington-Dishforth) en el Reino Unido introduce indicadores para garantizar la calidad de servicio y servir como referencia para el cálculo de las tarifas. El pago del peaje tiene en cuenta el servicio prestado, aplicando deducciones si no se alcanza la “velocidad objetivo” (90 km/h) o si la demanda supera el 110% de la capacidad de la vía. Asimismo, se aplican deducciones si el usuario-cliente debe sufrir trabajos de mantenimiento en la vía, si se ha producido un accidente, si se le obliga a tomar un desvío... Por último, estrechamente relacionadas con la calidad, existen unas deducciones por incumplimiento de calidad mínima del servicio, definida en términos de características superficiales de la vía, comodidad en la conducción... En cuanto a la seguridad vial, cada año se analizan los accidentes que han ocurrido en la vía, y se comparan con una situación de referencia basada en la experiencia de tres años; el resultado de esta comparación permite a la concesionaria obtener un bonus máximo de un millón de libras o una deducción máxima de un millón de libras. Fuente: A1 Darrington to Dishforth, DBFO project. RML.
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Cuadro 10: Experiencia en Álava
El Pliego de condiciones para la conservación integral de la Red Foral de Carreteras de Álava mediante estándares de calidad ha sido pionero en España en cuanto a la utilización de indicadores. En él se recoge una serie de aspectos y se establecen las sanciones que se deben pagar por incumplimiento de los indicadores de servicio y estado, diferenciando entre sanciones leves, graves y muy graves: • • • • • • • • •
Atención a emergencias. Instalaciones. Limpieza del firme. Limpieza de cunetas. Limpieza de drenajes. Siega de márgenes. Regularidad del firme. Adherencia del firme. Reflexividad de marcas.
Sin embargo, la implantación de los indicadores no ha resultado tan beneficiosa como se esperaba. Tras dos años en funcionamiento, algunas actividades van a valorarse nuevamente por unidades de obra, al haber comprobado que se trata de un sistema de compleja gestión y elevado coste de mantenimiento. Las empresas de conservación se han limitado, en algunos casos, a cumplir el mínimo exigible en cada concepto, sin tratar de llegar al nivel óptimo de cumplimiento, debido a las grandes inversiones que requería. Parece que el adecuado dimensionamiento de los beneficios que las empresas perciben por alcanzar el nivel óptimo en cada indicador es un aspecto clave. Fuente: Pliego de condiciones. Conservación Integral de la Red Foral de Carreteras de Álava mediante estándares de calidad, Diputación Foral de Álava.
Cuadro 11: Experiencia en España
En la autopista de peaje Eje-Aeropuerto, el Ministerio de Fomento ha incluido varios indicadores específicos, de manera que al concesionario se le otorgará un año más de concesión si cumple simultáneamente una serie de condiciones relativas a los siguientes aspectos: • Índices de mortalidad y peligrosidad. • Indicadores de congestión. • Indicadores de tiempo de espera en cola. Fuente: Pliego de cláusulas administrativas particulares para el concurso por procedimiento abierto de la concesión para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Eje-Aeropuerto.
Cuadro 12: Experiencia en Madrid
En el caso del Pliego para la concesión de la M-45, la Comunidad de Madrid ha querido fomentar la calidad de servicio prestado por la compañía concesionaria, por lo que se prestará especial atención a los siguientes aspectos, que se controlarán por medio de indicadores: • Mejora o empeoramiento de la siniestralidad de la carretera en un año respecto a la del anterior. • Estado de conservación de la carretera durante el periodo de concesión, por medio de indicadores que hacen referencia a la regularidad superficial y al rozamiento, • Cierre de carriles. Fuente: Pliego de condiciones particulares, técnicas y económicas del procedimiento negociado sin publicidad para la concesión de la nueva carretera M-45, tramo N-V – N-I.
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6.2.1.2. Objetivos Se pueden identificar varios objetivos en el proceso de desarrollo del indicador de calidad de servicio: • Evaluar técnicamente el servicio que el responsable de la explotación (ya sea la Administración directamente o por medio de una empresa privada) ofrece a los usuarios-clientes. • Conocer objetivamente el esfuerzo que la Administración o la empresa privada, en su caso, realiza sistemáticamente en busca de la mejora del servicio prestado a sus usuariosclientes. • Comparar los diferentes servicios que las distintas empresas, en su caso, facilitan a sus usuarios-clientes. 6.2.1.3. Proceso de definición del indicador Los pasos para la determinación de los indicadores de calidad de servicio se incluyen a continuación: • Identificación de los aspectos variables susceptibles de influir sobre la calidad de servicio que un sistema de transporte por carretera puede ofrecer a sus clientes. Muchos de los aspectos que se consideran en la definición del ICST son parámetros relativos al diseño de la vía que, ahora, configuran parte del servicio; se trata, por lo tanto, de aspectos que se comprometieron en la fase de proyecto. Los parámetros de diseño que estén relacionados con deficiencias en el servicio deben considerarse como una retro-alimentación, de manera que lo que se ha visto que no funciona
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bien desde el punto de vista de la calidad no se repita en infraestructuras que se construyan en el futuro. • Agrupación homogénea de los aspectos identificados, teniendo en cuenta las funciones básicas que la carretera puede ofrecer al usuario-cliente: garantizar la calidad de la circulación en la vía principal, garantizar la calidad de las infraestructuras secundarias, garantizar la calidad de la gestión ambiental y, por último, garantizar la calidad de los servicios obligatorios y complementarios (servicios a usuariosclientes y vehículos en áreas de descanso y áreas de servicio; servicios en restaurantes y hospedajes; servicios especiales para vehículos pesados; atención de emergencia; información…). • Identificación de indicadores o variables para la medida de los aspectos que intervienen. • Planteamiento de la formulación de partida del indicador. • Definición y caracterización de cada uno de los indicadores y variables identificadas. Para ello, es necesario proceder a su definición, identificación, determinación de la forma de medición, evaluación de la escala de medición más adecuada y correspondiente puntuación cuantitativa y, por último, creación de un procedimiento de recogida de datos a través de un trabajo de campo compatible para todas. • Establecimiento de un marco de referencia para cada uno de los indicadores y variables, con dos objetivos básicos: el primero, identificar un estándar óptimo de referencia al que se deberá tender en un futuro inmediato; el segundo, definir el rango adecuado de variación, para reconocer el estándar mínimo aceptable por el sistema, esto es: el valor de cada
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indicador o variable cuyo incumplimiento convierte la puntuación en cero. • Sistematización de un proceso de ponderación de cada uno de los aspectos considerados. 6.2.1.4. Formulación del indicador Con vistas a la definición del ICST, los aspectos considerados se han clasificado en grandes grupos: • Calidad de la circulación en la vía principal: - Aspectos relacionados con la calzada, entre los que se han incluido el estado de conservación del firme y pavimento y las características del trazado, como el número y anchura de los carriles, rampas y pendientes, curvatura horizontal, curvas de transición y curvatura vertical. - Aspectos relacionados con los arcenes y medianas, tanto geométricos como de estado de conservación del firme del arcén; y despejes laterales. - Aspectos relacionados con el desagüe en el firme y funcionamiento del sistema de desagüe longitudinal y transversal. - Aspectos relacionados con el equipamiento, en cuanto al cumplimiento de la normativa y el estado de conservación de la señalización vertical, señalización horizontal, balizamiento, teléfonos de emergencia, dispositivos de iluminación, pantallas antideslumbramiento, sistemas de contención y señalización de obra. - Aspectos relacionados con el número y distribución de nudos viarios, accesos, cambios de sentido y accesos privados, tráfico de
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peatones, ciclistas y transporte público, densidad de publicidad en las proximidades de la vía, laderas susceptibles de verse afectadas por derrumbes y características de los túneles. - Aspectos relacionados con la suspensión del tráfico, parcial o total, debido a operaciones de mantenimiento rutinario, mantenimiento extraordinario o asistencia a accidentes. - Aspectos relacionados con la congestión, para lo que se controlarán los niveles de servicio y la eficacia de las medidas de gestión de la demanda. • Calidad de la infraestructura secundaria, en la que se considera el estado de conservación de las vías para peatones, vías de servicio, infraestructuras para ciclistas, pasos de peatones, vallado de la vía y sistemas antirruido. • Calidad de los servicios obligatorios y complementarios, tanto en áreas de servicio como en áreas de descanso, en restaurantes y hospedajes, estacionamiento de camiones y servicios de control. Se incluyen en este apartado la calidad de la atención de emergencia, y la disponibilidad y calidad de la información a los usuarios-clientes. • Características de la gestión ambiental, en las que se consideran el estado de conservación de los márgenes, la limpieza en la vía y su entorno, las características de los tratamientos de laderas, las siembras y plantaciones, la presencia de agua en la vía, las emisiones producidas y la adaptación al paisaje. Para cada uno de los aspectos definidos en el epígrafe anterior, se pueden identificar indicadores
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que configuran la definición del ICST; además, algunos aspectos se definen directamente a partir de variables. Tanto indicadores como variables se incluyen en las siguientes tablas. Los indicadores que se proponen tan sólo proporcionan una idea de los aspectos que pueden tenerse en cuenta para valorar la calidad de servicio en esta fase; la formulación matemática de los indicadores deberá ser objeto de un análisis particular por parte de los responsables de su aplicación. Tabla 14: Variables e indicadores de calidad de servicio técnico (I)
Calidad de la circulación en la vía principal: calzada Aspecto
Indicadores tipo
Estado del firme y pavimento
• Porcentaje de longitud de vía principal que no cumple el valor del IRI de referencia. • Porcentaje de longitud de vía principal que no cumple el valor de coeficiente de rozamiento de referencia. • Porcentaje de superficie de vía principal afectada por baches. • Porcentaje de superficie de vía principal afectada por piel de cocodrilo. • Porcentaje de superficie de vía principal afectada por grietas. • Porcentaje de longitud de vía principal afectada por roderas. • Porcentaje de superficie de vía principal afectada por exudación de ligante.
Aspecto
Variables tipo
Adecuación de los carriles
• Porcentaje de longitud de vía en la que la que el número y anchura de los carriles incumple la normativa de diseño.
Adecuación de rampas y pendientes
• Porcentaje de longitud de vía con inclinación de la rasante fuera de los límites establecidos por la normativa. • Desnivel acumulado por cada 100 kilómetros de vía.
Adecuación de la curvatura horizontal
• Porcentaje de curvas con radio inferior al radio mínimo admisible. • Porcentaje de curvas mal percibidas por los usuarios-clientes. • Porcentaje de curvas en las que la variación de la curvatura no es regular. • Porcentaje de curvas en las que es necesario frenar al aproximarse a ellas.
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Tabla 14: Variables e indicadores de calidad de servicio técnico (I) (continuación)
Calidad de la circulación en la vía principal: calzada Aspecto
Variables tipo
Adecuación de las curvas de transición
• Porcentaje de curvas de transición con longitud inferior a la establecida por la normativa.
Adecuación de la curvatura vertical
• Porcentaje de curvas verticales que no cumplen con la longitud establecida por la normativa. • Porcentaje de acuerdos convexos con dificultades de visibilidad.
Tabla 15: Variables e indicadores de calidad de servicio técnico (II)
Calidad de la circulación en la vía principal: arcenes y medianas Aspecto
Indicadores tipo
Adecuación de los despejes laterales
• Porcentaje de longitud de vía principal con despeje lateral adecuado. • Porcentaje de obstáculos sin proteger en los márgenes de la vía. • Porcentaje de longitud de cunetas peligrosas.
Estado del firme y pavimento
• Porcentaje de superficie de arcenes con baches. • Porcentaje de superficie de arcenes con agrietamientos.
Aspecto
Variables tipo
Características del diseño de arcenes
• Porcentaje de longitud de vía en la que la anchura del arcén incumple la normativa de diseño.
Características de la mediana
• Porcentaje de longitud de vía en la que la anchura de la mediana incumple la normativa de diseño.
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Tabla 16: Variables e indicadores de calidad de servicio técnico (III)
Calidad de la circulación en la vía principal: desagüe y drenaje Aspecto
Indicadores tipo
Funcionamiento del desagüe en el firme
• Porcentaje de superficie de vía principal susceptible de encharcamiento.
Funcionamiento del sistema de desagüe longitudinal
• Porcentaje de longitud de desagüe longitudinal en deficiente estado de conservación.
Funcionamiento del sistema de desagüe transversal
• Número de obras de desagüe transversal en deficiente estado de conservación por cada 100 kilómetros de vía.
Tabla 17: Indicadores de calidad de servicio técnico (IV)
Calidad de la circulación en la vía principal: equipamiento Aspecto
Indicadores tipo
Estado de la señalización vertical
• Porcentaje de señales que no cumplen la normativa. • Porcentaje de señales en mal estado de conservación. • Porcentaje de señales que presentan visibilidad deficiente.
Estado de la señalización horizontal
• Porcentaje de longitud de marcas viales que no cumplen la normativa. • Porcentaje de longitud de marcas viales en deficiente estado de conservación.
Estado del balizamiento
• Porcentaje de elementos de balizamiento que no cumplen la normativa. • Porcentaje de elementos de balizamiento en deficiente estado de conservación.
Estado de los teléfonos de emergencia
• Número de teléfonos por kilómetro de vía. • Número de teléfonos que funcionan correctamente por kilómetro de vía. • Tiempo de espera para el establecimiento de la conexión y contestación.
Estado de la iluminación
• Porcentaje de longitud de vía principal iluminada. • Porcentaje de luminarias en deficiente estado de conservación. • Porcentaje de báculos en deficiente estado de conservación.
Estado de las pantallas antideslumbramiento
• Porcentaje de longitud de vía principal con pantallas antideslumbramiento. • Porcentaje de longitud de vía principal con pantallas antideslumbramiento en deficiente estado de conservación.
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Tabla 17: Indicadores de calidad de servicio técnico (IV) (continuación)
Calidad de la circulación en la vía principal: equipamiento Aspecto
Indicadores tipo
Estado de los sistemas de contención
• Porcentaje de longitud de vía principal sin sistemas de contención en zonas que no se puedan corregir y donde debería haberlas. • Porcentaje de longitud de sistemas de contención en deficiente estado de conservación.
Estado de la señalización de obra
• Porcentaje de señales que no cumplen la normativa. • Porcentaje de señales en mal estado de conservación.
Tabla 18: Indicadores de calidad de servicio técnico (V)
Calidad de la circulación en la vía principal: fricciones laterales y longitudinales Aspecto
Indicadores tipo
Distribución de nudos viarios
• Número de distintos tipos de nudos viarios por cada 100 kilómetros de vía. • Número de nudos por cada 100 kilómetros de vía.
Distribución de accesos
• Número de accesos por cada 100 kilómetros de vía.
Distribución de cambios de sentido
• Número de cambios de sentido por cada 100 kilómetros de vía.
Tráfico de • Intensidad de tráfico diario. vehículos ligeros • Porcentaje de vehículos ligeros y pesados. y pesados • Coeficientes de equivalencia. Presencia de peatones y ciclistas
• Intensidad del tráfico peatonal. • Intensidad del tráfico ciclista.
Tráfico de transporte público
• Número de paradas de autobús por cada 100 kilómetros de vía.
Distribución de publicidad
• Número de carteles publicitarios (superficie superior a un metro cuadrado) por cada 100 kilómetros de vía.
Características de los túneles
• Número de puntos de luz por cada 100 kilómetros de vía.
Adecuación de los tratamientos de ladera
• Porcentaje de longitud de carretera susceptible de verse afectada por derrumbes de ladera.
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Tabla 18: Indicadores de calidad de servicio técnico (V) (continuación)
Calidad de la circulación en la vía principal: fricciones laterales y longitudinales Aspecto
Variables tipo
Características de los túneles
• Porcentaje de longitud de túneles en los que cambia la sección transversal de la vía.
Características de puentes y viaductos
• Porcentaje de longitud de puentes y viaductos en los que cambia la sección transversal.
Tabla 19: Indicadores de calidad de servicio técnico (VI)
Calidad de la circulación en la vía principal: suspensión del tráfico Aspecto
Indicadores tipo
Efectos del mantenimiento rutinario
• Porcentaje de longitud de vía principal afectada por los cortes de tráfico. • Porcentaje de horas en las que el tráfico permanece cortado. • Porcentaje de horas con capacidad reducida en la vía principal y porcentaje de reducción de capacidad.
Efectos del mantenimiento extraordinario
• Porcentaje de longitud de vía principal afectada por los cortes de tráfico. • Porcentaje de horas en las que el tráfico permanece cortado. • Porcentaje de horas con capacidad reducida en la vía principal y porcentaje de reducción de capacidad.
Eficacia de la asistencia en incidentes y accidentes
• Porcentaje de longitud de vía principal afectada por los cortes de tráfico. • Porcentaje de horas en las que el tráfico permanece cortado. • Porcentaje de horas con capacidad reducida en la vía principal y porcentaje de reducción de capacidad.
Tabla 20: Indicadores de calidad de servicio técnico (VII)
Calidad de la circulación en la vía principal: congestión Aspecto
Indicadores tipo
Niveles de servicio
• Porcentaje de red por niveles de servicio en la vía principal.
Eficacia de la gestión de la demanda
• Porcentaje de disminución de horas de congestión tras aplicar medidas para la gestión de la demanda.
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Tabla 21: Indicadores de calidad de servicio técnico (VIII)
Calidad de la circulación en la infraestructura secundaria Aspecto
Indicadores tipo
Estado de los caminos peatonales
• Porcentaje de longitud de caminos peatonales con firme en deficiente estado.
Estado de las vías de servicio
• Porcentaje de longitud de vías de servicio con firme en deficiente estado. • Porcentaje de longitud de vías de servicio con equipamiento en deficiente estado.
Estado de las infraestructuras para ciclistas
• Porcentaje de longitud de vías para ciclistas con firme en deficiente estado.
Estado de los pasos de peatones
• Porcentaje de pasos de peatones en deficiente estado de conservación.
Estado del vallado de la vía
• Porcentaje de longitud de vallado de la vía principal en deficiente estado de conservación.
Estado de los sistemas antirruido
• Porcentaje de longitud de vía principal con sistemas antirruido en deficiente estado de conservación.
Tabla 22: Indicadores de calidad de servicio técnico (IX)
Servicios obligatorios y complementarios Aspecto
Indicadores tipo
Calidad de los servicios a los usuarios-clientes en las áreas de servicio
• Número de áreas de servicio por cada 100 kilómetros de vía. • Número de servicios existentes para el usuario–cliente en cada área de servicio. • Precio de los servicios.
Calidad de los servicios a usuarios-clientes en las áreas de descanso
• Número de áreas de descanso por cada 100 kilómetros de vía. • Número de servicios al usuario-cliente en cada área de descanso. • Precio de los servicios.
Calidad de los servicios en restaurantes y hospedajes
• Número de instalaciones en cada establecimiento. • Número de servicios existentes en cada establecimiento. • Precio de los servicios.
Calidad de los servicios en estacionamiento de camiones
• Número de instalaciones en cada establecimiento. • Número de servicios existentes en cada establecimiento. • Precio de los servicios.
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Tabla 22: Indicadores de calidad de servicio técnico (IX) (continuación)
Servicios obligatorios y complementarios
El “Indicador de Calidad de Servicio percibido por el Usuario” (ICSU) es un indicador que mide periódicamente, por medio de encuestas, la satisfacción de los usuarios-clientes de las vías, así como la de otros usuarios eventuales que deben utilizar infraestructuras anexas a la carretera (pasarelas, vías de servicio, pasos inferiores...)
Aspecto
Indicadores tipo
Adecuación de los servicios de control
• Número de servicios de control por cada 100 kilómetros de vía.
Características de la atención de emergencias
• Número de dispositivos para atención de emergencias por cada 100 kilómetros de vía.
Disponibilidad y calidad de la información a los usuarios-clientes
• Número de dispositivos de información por cada 100 kilómetros de vía. • Tiempo desde la toma de datos y tiempo durante el cual la información está disponible.
Tabla 23: Indicadores de calidad de servicio técnico (X)
Gestión ambiental Aspecto
Indicadores tipo
Adecuación de los márgenes
• Porcentaje de longitud de vía principal en la que la vegetación invade la plataforma.
Limpieza en la vía y su entorno
• Porcentaje de longitud de vía principal en la que hay residuos en los márgenes. • Porcentaje de longitud de vía principal en la que existen restos de derrumbes.
Características de los tratamientos de ladera
• Porcentaje de longitud de vía principal con laderas en deficiente estado de conservación.
Plantaciones
• Número de especies vegetales por cada 100 metros cuadrados de plantaciones. • Ubicación. • Estado de conservación.
Agua
• Superficie del entorno de la vía con agua por cada 100 100 kilómetros de vía. • Profundidad del nivel freático.
Gravedad de las emisiones
• Porcentaje de medidas con concentración de sustancias nocivas superiores a las recomendadas. • Porcentaje de medidas de emisiones acústicas superiores a las recomendadas.
Emisiones acústicas
• Niveles de ruido. • Porcentaje de reducción de niveles de ruido como consecuencia de la instalación de pantallas acústicas.
Adaptación al paisaje
• Grado de adaptación al paisaje.
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De esta manera, el ICST podría definirse como función de variables relacionadas con los siguientes aspectos: ICST = f (estado del firme, características del trazado, características de arcenes y medianas, funcionamiento del desagüe y drenaje, estado del equipamiento, distribución de nudos viarios, accesos y cambios de sentido, composición del tráfico, eficacia de los tratamientos de laderas, densidad de publicidad, características de los puentes, viaductos y túneles, efectos de las operaciones de mantenimiento, eficacia de la asistencia en accidentes, niveles de servicio, eficacia de las medidas de gestión de la demanda, características de la infraestructura secundaria, calidad de los servicios a los usuarios-clientes, eficacia de la gestión ambiental).
6.2.2. Indicador de Calidad de Servicio Percibido por el Usuario (ICSU) 6.2.2.1. Descripción El “Indicador de Calidad de Servicio percibido por el Usuario” (ICSU) es un indicador que mide periódicamente, por medio de encuestas, la satisfacción de los usuarios-clientes de las vías, así como la de otros usuarios eventuales que deben utilizar infraestructuras anexas a la carretera (pasarelas, vías de servicio, pasos inferiores...). El ICSU, junto con el ICST, proporciona a los usuarios-clientes, a los organismos públicos y a los medios de comunicación una información global y comparable de los distintos aspectos del funcionamiento de las vías.
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Cabe destacar que existen muy diferentes niveles de implicación del usuario-cliente en la gestión de las carreteras, que van desde el análisis sociológico, basado en la consideración de los atributos más valorados por los usuarios-clientes, hasta el establecimiento de un compromiso contractual con ellos por parte de la Administración, para que tomen parte activa en las políticas de gestión. Estos dos extremos no son, en ningún caso, incompatibles, sino que pueden constituir pasos sucesivos dentro de un mismo proceso. Cuadro 13: Experiencia en Australia
El indicador de satisfacción de los usuarios-clientes utilizado por Austroads está basado en la opinión de aquéllos acerca de varios conceptos relacionados con el sistema viario, agrupados en ocho áreas: • • • • • • • •
Tipo de carretera y características. Control de tráfico y seguridad. Satisfacción de las necesidades de los usuarios-clientes. Comunicación. Gestión del tráfico. Otras consideraciones de seguridad. Ambiente. Servicio al usuario-cliente.
Para calcular el indicador de satisfacción relativo al año 2000, se realizaron encuestas telefónicas a los usuarios-clientes sobre una muestra total de 3.707 residentes. Fuente: National Performance Indicators 2000. Austroads.
Cuadro 14: Experiencia en España
En un informe elaborado por el RACC para la Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos con el objetivo de obtener un indicador de calidad a partir de las opiniones de los usuarios-clientes, se recogieron las impresiones y puntos de vista de los socios de la entidad en el ámbito de Cataluña. Se evaluaron 48 tramos de carreteras, sobre los que se pedía a los socios del RACC su opinión acerca de 27 variables distribuidas en 8 factores básicos: • • • • • • • •
Respeto al medio ambiente. Trazado. Firme y sección transversal. Seguridad. Señalización horizontal. Señalización vertical. Servicios al vehículo. Servicios a los usuarios.
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La opinión de los usuarios acerca de la importancia de cada factor se utilizó para ponderar las variables que integra el indicador global de calidad. Según los resultados obtenidos, la mayor importancia se concede a la seguridad, firme y sección y a los aspectos de trazado. Se obtuvieron calificaciones para los 48 tramos de carretera seleccionados, si bien se reconoció la necesidad de aumentar la muestra para conseguir una mayor representatividad de los resultados, aspecto que se tendrá en cuenta en sucesivas fases del trabajo. Fuente: Informe del grupo de trabajo sobre evaluación de las carreteras. RACC y Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 1999.
Cuadro 15: Experiencia en Madrid
La Dirección General de Carreteras de la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM) está modificando su idea de la gestión viaria, y apuesta por un proceso de modernización. Esta nueva línea se basa en el conocimiento de la satisfacción del usuario-cliente, considerando como tal no sólo a los conductores y ocupantes de los vehículos, sino también a personas y entidades cuya actividad y residencia está vinculada a la carretera. De esta manera, la mencionada Dirección define la calidad de servicio como la capacidad de las carreteras para dar satisfacción a las exigencias y necesidades de los usuarios-clientes a los que sirven. En este sentido, con vistas a concretar el nivel de calidad de servicio ofrecido, es necesario conocer la opinión de los usuarios-clientes; por ello se realizó una amplia campaña de encuestas (2.400 encuestas domiciliarias y 500 encuestas en ruta), sobre la que se han planteado sucesivas fases del trabajo. Los aspectos más valorados por los usuarios-clientes resultaron ser los siguientes: • • • •
Información acerca del estado de la red. Postes SOS. Paneles de mensaje variable Cantidad y calidad de la señalización orientativa.
Fuente: La calidad de servicio de la red de carreteras de la Comunidad de Madrid. Dirección General de Carreteras de la Comunidad Autónoma de Madrid, 2001.
Cuadro 16: Experiencia en España
El estudio “Valoración social de las carreteras españolas: un instrumento para la gestión de la seguridad vial”, desarrollado por la Asociación Española de la Carretera para el Instituto Mapfre de Seguridad Vial, tenía como objetivo identificar los aspectos de la vía que el usuario-cliente valora más, desde la perspectiva de que un conductor satisfecho es un conductor más seguro. El objetivo final era desarrollar una herramienta que permitiera a las Administraciones incorporar la opinión del usuario-cliente al proceso de toma de decisiones. En una primera fase de identificación del nivel de satisfacción global, se realizaron algo más de 1.200 encuestas domiciliarias, así como paneles de expertos y grupos de discusión; en la segunda fase, con la intención de determinar un nivel de satisfacción específico, se desarrollaron 1.000 encuestas por cada tipo de vía (autopista de peaje, autovía, carretera nacional y carretera secundaria); en una tercera fase, se procedió a comparar las expectativas del usuario-cliente con los criterios de los gestores de la Administración. Los aspectos sobre los que se preguntaba a los usuarios se incluyen en los siguientes grandes grupos:
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• • • • • •
Trazado. Firme. Señalización. Equipamiento adicional. Servicios en carretera. Equipamiento adicional.
Los aspectos relacionados con el trazado y el estado del firme son los más valorados por los usuarios-clientes y por los expertos en todo tipo de vías, aunque no siempre las opiniones coinciden. En general, los usuarios-clientes requieren distintas prestaciones a distintos tipos de vía. Además, los motivos y la frecuencia de uso de una vía influyen en la percepción, de manera que los usuarios-clientes más frecuentes presentan mayores niveles de exigencia. Fuente: Valoración social de las carreteras españolas: un instrumento para la gestión de la seguridad vial. Instituto Mapfre de Seguridad Vial y Asociación Española de la Carretera, 2000.
6.2.2.2. Objetivos Los objetivos básicos perseguidos con este indicador son: • Identificar el nivel de satisfacción del usuariocliente con respecto al servicio prestado. • Analizar la evolución del nivel de exigencia del usuario-cliente a través de la aplicación periódica y sistemática de las encuestas. • Detectar los aspectos de la vía que más inciden en el grado de satisfacción del usuariocliente de una carretera. • Identificar los potenciales aspectos de mejora de la infraestructura viaria y sus servicios anexos, desde el punto de vista del usuario-cliente. 6.2.2.3. Proceso de definición del indicador Los programas de encuestas a usuarios-clientes que algunas Administraciones han puesto en marcha constituyen el planteamiento más adecuado para conocer sus intereses, según los objetivos planteados. Ya sean encuestas en ruta, según el planteamiento chileno, o por teléfono, según el método empleado en Australia y Nueva Zelanda, el objetivo es
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recoger la opinión del usuario-cliente acerca de los servicios que la vía debe aportarle, en términos de confort, rapidez, seguridad, información, medio ambiente...; y en ocasiones sobre aspectos de carácter más técnico, como el estado del pavimento o aspectos relacionados con la seguridad. Adicionalmente, se pueden efectuar encuestas específicas para usuarios-clientes eventuales o de tramos cortos, usuarios-clientes de las vías de servicio, ciclistas y peatones, a los que la existencia de la vía afecta en su desplazamiento habitual por el entorno. Las preguntas propuestas en las encuestas permitirían detectar los siguientes aspectos: • Apreciación del usuario-cliente sobre la vía, por medio de preguntas que permitan una calificación puntuable. • Orden de importancia que el usuario-cliente asigna a los distintos elementos de la evaluación. • Peticiones específicas realizadas por todos los usuarios-clientes de la vía, ya sean habituales o no. 6.2.2.4. Definición del contenido de las encuestas En la definición del contenido de las encuestas a usuarios-clientes para determinar el ICSU, se ha de considerar su percepción en cuanto a los siguientes aspectos: • Seguridad: se debe preguntar al usuario-cliente acerca de la seguridad percibida en una vía concreta y, si es posible, tratar de identificar qué emplazamientos concretos son los que le producen una mayor sensación de inseguridad.
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• Comodidad: la comodidad en la circulación es un aspecto que engloba a multitud de características de la vía y de la circulación; si bien la velocidad es uno de los aspectos que más influye, es necesario tener en cuenta que otras muchas características de la vía (estado del firme, radios de las curvas, calidad de la señalización orientativa...) influyen, asimismo, de manera determinante en la comodidad de la circulación. • Velocidad y fiabilidad del tiempo de recorrido: aspecto clave en la percepción de la calidad de servicio por parte del usuario-cliente. • Información: se debe preguntar al usuariocliente acerca de la disponibilidad y calidad de la información que se le suministra a través de diferentes vías (televisión, radio, teléfono, Internet, paneles de mensaje variable) sobre el estado de la carretera, tanto antes de iniciar el viaje como durante el mismo. • Medio ambiente: se busca lo que piensa el usuario-cliente acerca de la integración de la carretera en el medio ambiente y el paisaje. • Características del firme: es importante conocer la opinión de los usuarios-clientes acerca de las características y estado de conservación del firme, aspecto muy relevante en la comodidad y, por tanto, fundamental para la percepción de la calidad de servicio. • Elementos de trazado: se pretende analizar cómo percibe el usuario-cliente las características geométricas de la carretera, tanto en cuanto a la sección transversal como al trazado. • Equipamiento viario: se debe preguntar a los usuarios-clientes acerca de los elementos del equipamiento que valoran como más útiles. • Servicios: se pretende conocer la opinión del usuario-cliente acerca de la calidad de los
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servicios anexos a la vía (restaurantes, estaciones de servicio, hoteles...) y otros servicios, como la asistencia en caso de emergencia. • Coste del servicio, en el caso de que se trate de vías de peaje. Por ejemplo, pueden formularse preguntas como las siguientes: ¿hay obstáculos cerca de la carretera que supongan un peligro para la circulación?, ¿cuando llueve, el agua se acumula en la carretera?, ¿circula habitualmente sin atascos ni retenciones?, ¿existen indicaciones suficientes para reducir la velocidad al aproximarse a una travesía?, ¿los bordes de la carretera presentan maleza y están descuidados?, ¿es suficiente y buena la información proporcionada acerca de la vía y el tráfico?, ¿se ven bien las señales durante la noche?... A la hora de formular y plantear las encuestas, deberán tenerse en cuenta las siguientes recomendaciones: • Evitar la subjetividad en el planteamiento de las preguntas, de manera que no se influencie al encuestado a la hora de contestar. • Plantear preguntas concisas, sencillas y objetivas, con vistas a obtener resultados lo más fiables posible. • Evitar, en la medida de lo posible, el empleo de palabras técnicas cuyo significado pueda plantear dificultades. • Huir de la elaboración de encuestas largas, complicadas y tediosas, que puedan no ser contestadas con sinceridad por muchos usuarios-clientes. • Extremar las precauciones en el tratamiento de los resultados obtenidos, considerando los sesgos que hayan podido introducirse según
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las características de los usuarios-clientes, el lugar de elaboración de las encuestas, el uso de la vía… 6.2.2.5. Formulación del indicador El ICSU deberá integrar el contenido de los resultados de las encuestas, tras un proceso de depuración de los datos recogidos. De esta manera, el indicador estaría representado por una función de variables relacionadas con los siguientes aspectos: ICSU = f (opinión del usuario-cliente acerca de la seguridad, de la comodidad, de la velocidad y fiabilidad del tiempo de recorrido, de la información proporcionada, de la integración de la vía en el medio ambiente, de las características del firme, de los elementos de trazado, del equipamiento viario, de los servicios, del coste en vías de peaje).
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Capítulo 7
INDICADORES Y CONTRATOS
La implantación de un sistema de indicadores para garantizar la calidad de servicio a lo largo de todo el proceso que rodea la gestión de una carretera debería ir asociada a los contratos.
Los pasos sucesivos llevarían a la necesidad de introducir los indicadores en las relaciones contractuales
Aunque en las primeras fases de su aplicación los indicadores constituirían una herramienta que proporcionaría una referencia acerca de la gestión realizada, los pasos sucesivos llevarían a la necesidad de introducir los indicadores en las relaciones contractuales. El hecho de introducir los indicadores de calidad de servicio en los contratos conlleva la aparición de una serie de dificultades que es necesario tener en cuenta: • Se debe incluir en los contratos una descripción detallada de los indicadores que se van a considerar, su valor óptimo, rango admisible, mecanismos de medición y condiciones para la mejora de los indicadores que no se encuentren dentro del rango admisible. • Es preciso considerar las distintas relaciones que pueden producirse en la prestación del servicio, ya sea una relación directa entre la Administración y el usuario–cliente, o con la participación de la empresa privada a través de
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Se propone poner en marcha un sistema de indicadores de calidad de servicio que, si resultase ser positivo como elemento de referencia de la gestión realizada, podría incorporarse a los contratos a posteriori
contratos de obra o concesiones. Otros aspectos, como los relacionados con la estructura administrativa, se encuentran exclusivamente ligados a la propia Administración. • Si los indicadores están ligados al establecimiento de un sistema de premios según la gestión realizada, será necesario definir exhaustivamente los términos en los que se van a realizar modificaciones en los aspectos económicos del contrato. En ningún caso debería permitirse que los indicadores estuvieran ligados a penalizaciones, ya que eso implicaría que se están admitiendo situaciones por debajo de la que se ha considerado como mínimo admisible. En ningún caso se trata de modificar a priori todos los contratos para la realización de proyectos, obras, conservación y explotación o para la adjudicación de concesiones. Lo que se propone es poner en marcha un sistema de indicadores de calidad de servicio que, si resultase ser positivo como elemento de referencia de la gestión realizada, podría incorporarse a los contratos a posteriori. En cualquier caso, la inclusión de los indicadores en los contratos, y la relación de los indicadores con los términos económicos de los propios contratos, son aspectos que requieren una reflexión que, sin duda, estará rodeada de matices, puntualizaciones y, probablemente, de algún aspecto polémico.
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Capítulo 8
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La consideración de la calidad en todas las fases que rodean a las carreteras, desde su concepción a su explotación, no constituye una noción nueva. Se trata de procedimientos que ya existen; de manera que lo que se pretende en este documento es proponer algunas ideas para el desarrollo de una herramienta que permita controlar que se cumplen los procesos definidos para asegurar la calidad. Es decir, lejos de inventar conceptos nuevos, lo que se pretende es conseguir que los procedimientos que existen se apliquen con mayor eficacia. La búsqueda de una garantía de calidad por medio de indicadores está ligada a la excelencia en la prestación del servicio. Los contratos que se utilizan actualmente permiten alcanzar un nivel de referencia que se considera aceptable; sin embargo, con el establecimiento de un sistema de calidad que admita bonificaciones a las mejores gestiones se puede llegar a situaciones óptimas, superando los niveles actuales de resignación. A los efectos de conseguir una consideración adecuada de la calidad en todos los procesos, se proponen las siguientes recomendaciones:
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Con carácter general • Realizar una campaña permanente para concienciar a los sectores involucrados de la importancia de controlar la calidad, a fin de garantizarla; y del verdadero sentido económico que hay que dar a la relación calidad / precio. La calidad, además de seguridad, supone economía. • Desarrollar una legislación rigurosa que defina adecuadamente las responsabilidades que se derivan de las funciones y actuaciones de los participantes y las imparta con estricta equidad. • Establecer claramente un sistema de tratamiento de disconformidades en cuanto a la calidad de servicio. • Valorar la opinión de los usuarios-clientes en la toma de decisiones, a través del proceso de información pública y de los resultados de las encuestas, teniendo en cuenta en estas últimas que no deben considerarse como un criterio único, sino como una información adicional. • Una vez que se ponga en marcha un sistema de indicadores para garantizar la calidad de servicio en carreteras, se deberá establecer un programa de retroalimentación, de manera que se aprenda de los errores y se aprovechen los aspectos en los que se han obtenido mejores resultados. En relación con la Administración • Exigir indiscutiblemente una garantía de calidad en todo el proceso de desarrollo de la infraestructura viaria, consecuencia de la responsabilidad que asume desde su planificación.
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• Desarrollar la normativa a los efectos de garantizar, en lo posible, la calidad en las distintas fases del mencionado proceso; en esta normativa revestirá especial importancia lo relativo a las relaciones de sus participantes. • Tener en cuenta que, en el proceso de planificación, se toman muchas de las decisiones que determinan la calidad de servicio durante la explotación: por lo que se debe ser extremadamente cuidadoso durante esta fase, tanto en la identificación de las necesidades existentes como en la propuesta de soluciones que tengan en cuenta las evoluciones futuras en cuanto a población, usos del suelo, intensidad y composición del tráfico… • Garantizar que la clasificación de consultores y contratistas sea realista y permanentemente actualizada. • Asegurar que los planes, programas y presupuestos que requiere el control de calidad figuren en los proyectos de ejecución objeto de licitación. • Controlar las desviaciones temporales y económicas respecto del contenido del proyecto, y los resultados del proceso de construcción, con vistas a su reducción. • Abordar y mantener la formación profesional continuada de su personal, especialmente del que ha de tener funciones técnicas e inspectoras. • Velar porque no existan carencias y se pueda contar con los medios necesarios, tanto económicos como materiales y humanos, para desarrollar el control de recepción que le corresponde. En este sentido, se reitera que el ámbito de actuación ha de ser general y no concreto, con muestreos estadísticos y responsabilidad adscrita a fallos generalizados (nunca
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aislados, salvo que sean defectos apreciables en inspecciones posteriores a su realización). • Garantizar que en los supuestos, necesariamente frecuentes, que requieran la colaboración de la empresa privada, la contratación de asistencias ha de ser racional en cuanto a plazos y honorarios; muy cuidada y, si es posible, por concurso-subasta, incluso con propuesta de cuadros de precios. • Considerar la importancia del valor patrimonial que representan las redes de carreteras, de manera que se realicen los esfuerzos necesarios para aumentar los presupuestos de conservación. • Mantener la vía en un adecuado estado de conservación, de manera que se preserve y aumente el valor patrimonial, y que los usuarios-clientes estén más satisfechos con el servicio prestado. En relación con el Proyectista • Superar las posturas irracionales en las ofertas de licitación, especialmente en lo que se refiere a plazos y honorarios: temas para los que, si fuera necesario, habría que solicitar la intervención de los Colegios Profesionales. • Tener en cuenta que un proyecto de ejecución, tras su planificación, debe mantener en principio las siguientes etapas o fases: - Estudios previos. - Estudios informativos. - Anteproyectos. En una práctica que es preciso abandonar, resulta normal prescindir de alguna de las etapas anteriores, lo que suele originar un cierto detrimento de la calidad del proyecto de ejecución, y la aparición de modificaciones de obra
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en la fase posterior de construcción, con casi indefectibles elevaciones de presupuesto. • Olvidar el tópico, desgraciadamente bastante extendido, de que el proyecto no es más que un documento de carácter burocrático que sólo sirve para contratar una Obra Pública. • La calidad del proyecto es primordial y decisiva. Consecuentemente, los proyectistas han de garantizar: - Información, medios y tiempo suficientes para su redacción. - La máxima capacitación de su personal. - La cobertura multidisciplinar requerida. - El control sistemático de la calidad. • Aceptar en principio la responsabilidad de errores, en cuanto a calidad y presupuesto, que se manifiesten en la fase posterior de construcción. En relación con la Contrata • Evitar que la necesidad de competitividad actúe en detrimento de la calidad de la infraestructura viaria. • Establecer el aumento de productividad como objetivo primordial, entendido como incremento de la producción sin elevación paralela de su coste. • Exigir que el proyecto de ejecución, a partir de un correcto pliego de condiciones, permita: - Desarrollar los planos de detalle que requiera la ejecución de la Obra Pública. - Precisar los materiales que se van a emplear y las unidades de obra que se van a ejecutar. - Definir la calidad de la Obra Pública y la forma de comprobarla.
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• Asumir la responsabilidad derivada de su obligación de mantener un control de producción mediante una inspección permanente. Esa responsabilidad recae, especialmente, sobre los defectos de obra sólo detectables en el momento de la ejecución, y excluiría los errores fortuitos, los de proyecto o los que sean consecuencia de decisiones de la Administración recogidas en el Libro de órdenes. • Garantizar los conocimientos y la capacitación de su personal, la calidad de los materiales que se van a emplear y la idoneidad de los equipos que se utilizarán. • Mantener la formación profesional permanente de su personal. • Procurar la dedicación exclusiva de los técnicos a funciones técnicas. En relación con el Concesionario, en su caso • Desarrollar la legislación al respecto y, en especial, la Ley de Concesiones. • Determinar con absoluta nitidez las relaciones Administración-Concesionario-Contrata. • Garantizar la permanente capacitación de su personal. En relación con el Suministrador de Materiales • Garantizar que los materiales suministrados responden a las especificaciones de los pliegos de condiciones del proyecto de ejecución. • Los materiales suministrados deberán estar garantizados por certificados de calidad, documentos de idoneidad técnica, marcas de conformidad con normas, sellos de calidad y otros documentos similares.
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En relación con la Organización de Control • Deberán ser, en general, empresas privadas especializadas, con autoridad para actuar, que asuman las responsabilidades inherentes a su función y puedan ejercer por mandato de la Administración, la Contrata o una compañía de seguros. • Deberán contar con una legislación adecuada a sus fines. • Habrán de ser objetos de homologación, y estar sometidas a inspecciones periódicas. • Deberán tener una dimensión económica y profesional coherente con su trabajo. • Su personal deberá estar especialmente cualificado y permanentemente capacitado. • Para garantizar la calidad, se considerará la frecuencia de ensayos en laboratorio, entre otras cosas. En relación con la Aseguradora • Se debe tener conciencia de lo importante que son las pólizas de seguros en la cobertura de los riesgos con responsabilidad civil. • Las Aseguradoras deben poder actuar a instancias de la Administración, los Concesionarios, los Consultores, los Proyectistas y los Constructores. • Deberán poder otorgar certificados de calidad con garantía, a corto, medio y largo plazo, de la Obra Pública. • Cabe la posibilidad de que el Estado se autoasegure.
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Anexo 1
DEFINICIONES
Figuran en este anexo algunos conceptos que aparecen con frecuencia en el documento; las definiciones se refieren al contexto de la calidad de servicio en carreteras. Administración: titular de las infraestructuras viarias y responsable del cumplimiento de los contratos relacionados con su provisión y explotación. Aseguramiento de la calidad: conjunto de acciones planificadas y sistemáticas necesarias para dar la suficiente confianza en que un producto o servicio satisfará las exigencias relativas a la calidad. (Definición extraída del Libro de la Calidad.) Calidad: capacidad de las carreteras para dar satisfacción a las exigencias y necesidades de los usuarios-clientes a quienes sirven. Concesionario: entidad adjudicataria de un contrato para la explotación de una carretera o de una actividad (por ejemplo, la conservación), caracterizado por la existencia de un riesgo que la Administración transmite a esta entidad.
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Conservación: conjunto de operaciones destinadas a conseguir a mantener un nivel de servicio lo más cercano posible al estado inicial de la carretera y de acuerdo con la clasificación de la misma. (Definición extraída del Diccionario Técnico Vial de la A.I.P.C.R.) Es un proceso habitualmente incluido dentro del concepto de explotación. Contratista o Contrata: persona física o jurídica que resulta adjudicataria para realizar alguna actividad relacionada con el proyecto, construcción o explotación de una carretera, con un control por parte de la Administración. Diseño: actividad creativa mediante la cual se conciben soluciones para las necesidades identificadas durante el proceso de planificación. Explotación: conjunto de operaciones destinadas a permitir la circulación y demás servicios en la vía para todos los usuarios-clientes en condiciones de seguridad y fluidez. Gestión: conjunto de actividades que se realizan en el entorno de la carretera para conseguir un fin. Monopolio eficiente: monopolio en el que se consigue una estructura de costes parecida a un sistema de competencia. Monopolio natural: monopolio en el que, al aumentar la oferta, aumentan los costes medios. Planificación: proceso de análisis de necesidades que concluye en la determinación de la construcción de nuevas infraestructuras o de la
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modificación de las ya existentes y se definen sus características principales. En el proceso se manejan tres variables fundamentales: prioridad de actuaciones, valoraciones económicas y utilidad y servicio. Proyecto: fase en la que las conclusiones del diseño se plasman en un documento que será la base para la construcción. Seguridad: en lo que a una carretera se refiere, conjunto de características para reducir la probabilidad de que se produzca un accidente y para, en caso de que éste se produzca, reducir su gravedad. Subcontratista: persona física o jurídica que realiza una actividad específica, generalmente en el campo de la construcción de infraestructuras, por encargo del contratista, que controla el trabajo que realiza.
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Imágenes • Nexo (histórica). • Autovía A-63 Oviedo-Salas. Conexión entre A-66 y CN-634. Tramo El Cueto-Latores. Ministerio de Fomento. • Autovía del Cantábrico. Duplicación de calzada. Tramo Llanes-Llovio. Ministerio de Fomento. • Autovía A-92. Tramo Huéneja-Las Juntas. Junta de Andalucía. • Autovía A-376 Sevilla-Utrera. Tramo: intersección A-392 a intersección C432. Junta de Andalucía. • M-50, elaboración propia.
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