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World Bank Reprint Series: Number 134a

REP134 NOVEMBER 1980

La Ronda de Tokio y los paises en desarrollo

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Bela Balassa

Reprinted with permission from Integracion latinoamericana,vol. 5, no. 52 (November 1980), pp. 4-19.

La Ronda de Tokio y los países en desarrollo Rela Balassa

Resumen En el presente artículo se examinarán los resultados de la Ronda de Tokio de Negociaciones Comerciales Multilaterales (NCM) desde el punto de vista de los paises en desarrollo. También se formularán recomendaciones sobre las medidas que pueden adoptarse para asegurar que los paises en desarrollo puedan aprovechar plenamente las oportunidades que se les presentan dentro del marco del comercio internacional después de fina-

lizada la Ronda de Tokio.

Como introducción al análisis del tema, en la sección I se pasará revista a las recientes tendencias del proteccionismo en las naciones desarrolladas, en la medida en que interesan a los países en desarrollo. A continuación, se evaluarán las reducciones arancelarias en las NCM con respecto a productos de exportación de interés para los países en desarrollo, prestándose atención a la erosión de las preferencias que sufren actualmente dichos paises en virtud del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) (sección 11). En la sección 1I1 se considerarán las repercusiones que tienen para los paises en desarrollo los códigos sobre medidas no arancelarias, establecidas en el marco de las NCM. Por último, en la sección IV se estudiarán los textos elaborados por el denominado Grupo del marco jurídico, y se harán recomendaciones acerca de las políticas que pueden

aplicar los países en desarrollo y los paises desarrollados respecto de cuestiones de interés comercial para el primer grupo.

1. Tendencias recientes del proteccionismo en los países desarrollados En los años que siguieron a la crisis del petróleo de 1973, los países desarrollacios multiplicaron sus medidas proteccionistas. Se cuentan entre ellas distintas formas de restricciones no arancelarias, promoción de la industria e intentos de establecer cárteles internacionales. El autor examinó las medidas adoptadas hasta comienzos de 1978 en un trabajo titulado "The 'New El autor es Profesor de Economía Política en la Johns Hopkins University y Consultor del Banco Mundial. Desea dejar constancia de su agradecimiento a los participantes en un seminario celebrado en el Banco Mundial el 19 de noviembre de 1979, y en especial a Geza Feketekuty, por sus valiosos comentarios. El trabajo refleja exclusivamente los puntos de vista del autor y no debe ser interpretado como expresión de las opiniones del Banco Mundial. t

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Protectionism' and the international Economy", 1 en el que también señaló que la persistencia de las tendencias prote¿cionistas presentaba seriós peligros para los países en desarrollo y los desarrollados por igual. Desde comienzos de 1978, han aparecido algunos indicios favorables. De particular importancia es la finalización de las negociaciones comerciales multilaterales celebradas en el marco de la Ronda de Tokio, que fueron precedidas por predicciones pesimistas sobre el probable fracaso de las negociaciones, ampliamente difundidas por los medios de información. 2 Al mismo tiempo, los temores de que el gobierno de Estados Unidos haya hecho excesivas concesiones a los intereses proteccionistas a cambio del apoyo de éstos a las NCM 3 han demostrado ser exagerados. En primer lugar, mientras que el gobierno de Estados Unidos prometió a la industria textil nacional "ajustar los controles mientras estuviera en vigencia" el Acuerdo Multifibras y mantener las importaciones de textiles de 1979 en los nuveles de 1978 "en la medida necesaria para evitar nuevos desequilibrios", las limitaciones establecidas pos. teriormente para el uso de saldos de cuotas y el traspaso de cuotas de una a otra categoría, no parecen haber

afectado sustancialmente las importaciones de textiles procedentes de los paises en desarrollo. Por otra parte, la Cámara de Representantes no ha aprobado el proyecto de ley tendiente a elevar el precio interno del azúcar y, si bien la cuota para el acero inoxidable y otros productos de aceros especiales ha sido prorrogada, 1 Journal of World Trade Law, septiembre octubre de 1978 págs 409-436. Una versión en españlol de dicho estudio fue publicada en Integración Latinoamericana, N? 35, mayo de 1979, con el titulo "El nuevo proteccionismo y la economía internacional". 2 "'Tokyo Round_ Hopes Fading Talks May Be Abandoned" The Journal of Commerce, 2 de febrero de 1977 "The Growing Threat to The Tokyo Round", Business Week 13 de mrzowde 1978, y A World Trade Tim'e Bumb Ticks in Congress", The Christian Science Monitor, 22 de septiembre de 1978. 3 Véase por ej., "Too Many Goodies to the Trade Sharks?", The

Washington Post, 14 de junio de 1979.

integración latinoamericana, noviembre de 1980

lo ha sido sólo por ocho meses y, además, incrementada en 24 %. Por último, la remoción de un obstáculo importante en el Congreso, como era el trato preferencial permanente a las empresas pequeñas y controladas por grupos minoritarios en las compras del sector público, tendrá repercusiones limitadas en las importaciones. 4 Por otra parte, desde principios de 1978, Estados Unidos ha recurrido en menor medida a las restricciones no arancelarias, especialmente objetables desde el punto de vista de los países en desarrollo. Así, el examen de las medidas aplicadas ha llevado a la conclusión de que "la confianza depositada anteriormente en los acuerdos de comercialización regulada (ACR) parece haber cedido el lugar a una preferencia por la clásica panacea de las medidas arancelarias. El cambio representa un retorno a la confianza en el sistema de precios (en oposición a las restricciones cuantitativas bajo los ACR) y al prin. cipio de no discriminación en la política comercial". 5 De hecho, en los siete casos en que el presidente Carter decidió recurrir a. la "cláusula de escape` entre enero de 1978 y octubre de 1979, cuatro comportaron elevar los aranceles temporalmente y según una escala decre. ciente, y sólo tres han acarreado la limitación de importaciones en términos cuantitativos. Al mismo tiempo, estas últimas decisiones han afectado a los países en desarrollo sólo en los casos de broches para ropa importados de Taiwán y de los ACR relativos a los aparatos de televisión en colores originarios de Corea y Taiwán, que representan menos de 1 % de las importaciones que Estadosenn meniosrcb de desosados países. tados Unidos recibe de esos dos países. Durante el mismo período, el Presidente ha rechazado recomendaciones para que se aplicara la cláusula de escape formuladas por la Comisión Internacional de Comercio (CIC) en seis casos, ya que en todos ellos se habrían afectado a las exportaciones de los paises en desarrollo. .

Además, después de un aumento en 1976, el número total de recomendaciones de la CIC para la aplicación de la cláusula de escape disminuyó de. 14 en ese año a 12 en 1977, a 10 en 1978 y a 1 en los primeros 9 meses de 1979. 6.

medidas compensatorias contra las exportaciones de los países en desarrollo fueron aprobadas. Cuando el Sindicato Unido de Trabajadores de las Industrias Textil y del Vestido inició las acciones legales correspondientes para que se aplicaran gravámenes compensatorios contra Argentina, Colombia, Corea, Filipinas, India, Taiwán y Uruguay, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos dictaminó a su favor sólo en el caso de Uruguay, y posteriormente los gravámenes compensatorios fueron suprimidos también para ese país. 7 Más recientemenfe, el Servicio de Aduanas de Estados Unidos ha dejado sin efecto un dictamen anterior en el que se decía que ciertas exportaciones textiles de México estaban subveiicionadas por el gobierno, 8 y el Departamento del Tesoro ha rechazado la ponencia de los agricultores del Estado de Florida, según la cual México estaría vendiendo tomates y otros productos a precios artificialmente bajos. ° No obstante, ha habido un dictamen cónfirmando la existencia en Brasil de subvenciones al hierro en lingotes. 10 Dada la existencia de acuerdos bilaterales sobre productos textiles y acero, negociados dentro del marco legal del Acuerdo Multifibras y del programa de la Comunidad respecto del acero, los casos en que se han aplicado medidas de salvaguardia en el Mercado Común Europeo han sido pocos y en ninguno estuvo involucrado un país en desarrollo. l Aunque la práctica de las autoridades nacionales de poner restricciones "disfrazadas" a la importación ha continuado, hay indicios de mejoría al respecto por parte de Francia y del Reino Unido, en los que la adopción de medidas proteccionistas era habitual. Así, se puede hacer referencia a la actitud liberal adoptada en el VIl Plan francés 1 con respecto al comercio con los países en desarrollo y al giro hacia el liberalismo en el Reino Unido como consecuencia del advenimiento del gobierno conservador de Margaret Thatcher. Asimismo, la conclusión del Fondo Monetario Internacional ha sido que Japón liberó significativamente laj importaciones en 1978, con medidas que incluían la el¡minación de restricciones cuantitativas, la reducción de los aranceles con anterioridad al cierre de las negociaciones de la Ronda de Tokio, así como la expansión del crédito disponible para las importaciones y mejoras en las condiciones del mismo. 13 El proceso de liberaliza-

Por otra parte, pocas de las solicitudes de aplicación de The Wall Street Journal, 9 de noviembre de 1978 y Trade Actions Monitoring System Report, octubre de 1979. 8 OAS-CECON Trade News, Washington, D.C. Organización de los Estados Americanos, agosto de 1979, pág. 5. 9 The New York Times, 31 de octubre de 1979. 7

Para una evaluación anterior y más pesimista, véase Baldwin, Robert F., "The Multilateral Trade Negotiations: Towards Greater Liberalization?", AEI Special Analysis, Washington, D.C., American Enterprise for Public Policy Research, 1978, pág. 6. 5 Riedel, James y Gard, Linda M., "Recent Changes in Protectionism", World Bank, International Trade and Capital Flow Division, Economic Analysis and Projections Department, Development Policy Staff Working Paper N9 3, Washington, D.C., octubre de 1979, pág. 9. 6 Office of the Special Representative for Trade Negotiations, Trade Actions Monitoring System Report, vario$ números, 4

estudios económicos

10 The New York Times, 21 de noviembre de 1979 11 Riedel y Gard, ob. cit., tabla 2. 12 "Rapport sur les principales options du Vlléme Plan", Journal Officiel, 12 de julio de 1979, pág. 7. 13 Fondo Monetario Internacional, Annual Report on Exchange Arrangements and -Exchange Restrictions 1979, Washington, D.C., 1979, págs. 6, 239-40,

ción ha continuado en 1979, contribuyendo a la rápida teles de astilleros y de acerías dentro del marco instituexpansión de las importaciones japonesas de bienes de cional de la OCDE no han tenido éxito. los países en desarrollo, si bien partiendo de una base En conjunto, la información disponible sobre restriccio. relativamente pequeña. 14 Despuésde lprleaidnes no arancelarias, el fomento a la industria local por Después de la proliferac¡ón de las "medidas de fomento las autoridades nacionales y los intentos de formación a la industria local tomadas por las autoridades--nacio- de cárteles, llevan a'ia siguiente conclusión: desde prin. nales respectivas" en los años- subsiguientes a la crisis cipios de 1978, la tendencia de los países desarrollados petrolera, también en este aspecto ha habido cambios hacia un mayor proteccionismo se detuvo y, en algunos ca se revrt. A ez,oestos camios han clntrierl dirección contraria. Primero, en Francia se ha decidido reducir el número de trabajadores en su costosa cao,sreitóAsuvzetscmbshncnrdidoreuilnúeod nucso rbaaoe buido al repunte de las exportaciones de productos maindustria siderúrgica y bajar los subsidios industriales nufacturados de los países en desarrollo a los países en general. 15 En segundo lugar, el gobierno conserva- desarrollados. El volumen de tales expoitaciones creció dor de Margaret Thatcher se ha embarcado en un pro- sólo en 7-8 % en 1977,19 mientras que el incremento grama de desestatización y ha anunciado una reduccion en las contribuciones para fomento regional, que baja- en 1978 fue de 15.16 por ciento. ' rían de 1.400 millones de dólares a 530 millones de dólares en un período de tres años. lo Asimismo, todo Los incrementos fueron especialmenté pronunciados en parece indicar que en el Japón la intervención del Es- los productos elaborados, en cuyo caso el valor de las tado en el sector industrial está disminuyendo, al mismo exportaciones de los países en desarrollo a los paises tiempo que se produce una creciente apertura de su desarrollados se elevó en 24 % en 1977 y en 37 % economía. Por último, excepto la construcción de barcos, en 1978, en relación con un aumento aproximado en su la intervención estatal en la industria no ha sido algo volumen de 15 % en el primer, año y 30 % en el segundo. No obstante las restricciones impuestas, las exhabitual en Estados Unidos. portaciones textiles y del vestido de los paises en desaEn lo que se refiere a la formación de cárteles, la nega- rrollo a los países desarrollados se elevaron en 24 % tiva del Comité de la CEE de aceptar el cártel para las en términos de valor y en 8-9 % en volumen durante fibras sintéticas propuesto por la integrante del Comité, 1978. Esto fue a continuación de un cuasiestancamiento Etienne Davignon, 17 tiene implicancias que van más allá en materia de volumen ocurrido el año anterior, 21 y es de esta industria. La decisión ha disuadido a otras in- equivalente a incrementos de 2-3 % en el consumo de dustrias -tales como las de automóviles, productos quí- textiles e indumentaria en los países desarrollados. micos, calzado, zinc, pulpa y papel, y bonetería- de proponer la formación de cárteles según tendrían pre. A pesar de estos cambios relativamente favorables, no visto en el caso de que el cártel de fibras sintéticas hu- debiéramos sentirnos satisfechos. En primer lugar, aún se mantienen las restricciones a la importación de texbiere sido aprobado. 18 tiles e indumentaria, acero y otros productos cuya exporCabe agregar que Francia ha cesado de promocionar sus tación interesaríá a los países en desarrollo; Por otra antiguas propuestas de un "comercio regulado" a nivel parte, si bien los sucesos recientes parecen reflejar una mundial y que los intentos realizados para formar cár. comprensión creciente de los efectos negativos del proteccionismo, el tiempo transcurrido es demasiado breve como para hablar de una reversión permanente de las Entre 1977 y 1978, el valor en dólares de las importaciones de Japón, de todos los productos y de productos manufacturados solamente, se incrementó respectivamente y según origen eo: 22,8 % y 43,4 % de Corea, 42,7 % y 53,8 % de Hong 14

Kong, 26,5 % y 43,7 % de Singapur y 35,7 % y 56,7 % de

Taiwán. Los incrementos fueron aún mayores en los primeros nueve meses de 1978, para los que hay información disponible sólo del total de importaciones con origen en esos cuatro países del Lejano Oriente. Las cifras importantes son: Corea, 40,6 %, Hong Kong 49,4 %, Singapur 53,2 % y Taiwán 549 %. (El autor agradece a Susan Mac Knight, del Consejo Comercial Estados Unidos-Japón, por proporcionarle la información pertinente.) 15 Véase la declaración hecha por el Presidente Giscard d'Es-

tendencias proteccionistas. En consecuencia, cambios en la realidad económica, particularmente la recesión de Estados Unidos, así como los acontecimientos de orden político afectarán las medidas que se adopten en poíi,afcrálsmedsqusedptnn el futuro; además, los intereses sectoriales siguen ejerciendo presiones para obtener protección. Así también, las medidas de política económica de los próximos años estarán influidas por las disposiciones establecidas dentro del marco institucional de las NCM. A continuación examinaremos los resultados de las negociaciones de la Ronda de Tokio, desde el punto de

taing en "Le Monde", 18 de octubre de 1978, asl como lo expresado posteriormente por el Primer Ministro Raymond Barre.

vista de los paises en desarrollo, analizando primero las medidas vinculadas con los aranceles aduaneros y,

16 Business Week, 6 de agosto de 1979. Véase también el articulo titulado "Going Private: Western Europe Acts to Take More Firms Off the Public Dole", en The Wali Street Journal. 17 The Economist, 29 de julio de 1978. 18 Balassa, Bela, "The 'New Protectionism' and the International Economy", ob. cit., pág. 425,

GATT, International Trade 1977/1978, Ginebra, 1978, pág. 7. "o GATT, International Trade 1978/1979, Ginebra, 1979, pág. 8. 21 GATT, International Trade 1978/1979, Ginebra, 1979, pág. 9.

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Integración lqtinoamericana, p9viembrq $1e 1960

en segundo término, los códigos relativos a las medidas no arancelarias.

li. Reducciones de aranceles aduaneros en la Ronda de Tokio Estados Unidos propuso originalmente una reducción de 60 % en el arancel aplicable a los productos industriales, mientras que el Mercado Común Europeo expuso una fórmula de carácter aproximativo, que reduciría en mayor medida los aranceles más elevados. Después de prolongadas negociaciones, fue aceptada la fórmula suiza, con la cual la tasa de reducción arancelaria se determina como el cociente entre el arancel anterior vigente y ese mismo arancel incrementado en 14 %. Esta fórmula produce una menor nivelación arancelaria que la propuesta por el Mercado Común y su resultado es una reducción arancelaria promedio inferior a la recomendada por Estados Unidos. Utilizando dicha fórmula, un gravamen de 20 % se reduciría en 59 %, uno de 10 % en 42 % y uno de 5 % en 26 %. Estas reducciones arancelarias se extienden a los paises en desarrollo mediante la cláusula de la "nación más favorecida" (NMF). Estimaciones preliminares muestran una reducción promedio de los aranceles sobre los productos industriales de 38 % ó 33 %, según que el promedio sea simple o ponderado por las importaciones. Las reducciones arancelarias son menores para los productos industriales cuya exportación interesa a los países en desarrollo; el promedio simple de la reducción arancelaria de esos productos es de 37 por ciento y el ponderado de 26 por ciento. 22

Al mismo tiempo, los países en desarrollo experimentarian una erosión gradual de preferencias en los productos que estuvieran incluidos en el SGP. Según un informe de UNCTAD, "prácticamente todos los productos industriales incluidos en el SGP serán objeto de reducciones

informe presenta estimaciones de los efectos que tendría sobre las exportaciones industriales de los países en desarrollo una reducción arancelaria como resultado de las NCM. Según tales estimaciones, el incremento de 1.700 millones de dólares en las exportaciones mencionadas, debido a una reducción de los aranceles de los productos no comprendidos en el SGP, que significa una "creación" de comercio internacional, sería compensado con creces por una disminución de 2.100 millones de dólares en las exportaciones, debida a la erosión de los márgenes del SGP. Esto representa una mayor párticipación, en el comercio internacional, del comercio vinculado con los exportadores de los países desarrollados que compiten entre si, dentro de los mercados de importación de los paises que otorgan preferencias. 24 El Informe UNCTAD no indica la metodología utilizada para llegar a esos resultados, que está descripta en un estudio posterior, que actualiza las estimaciones de la UNCTAD. 25 Esta consiste en utilizar las estimaciones de las elasticidades del precio de la demanda de importaciones, determinadas en un estudio efectuado con anterioridad por el Instituto Brookings 28 junto con información, para los paises en desarrollo, acerca de las reducciones en los márgenes de preferencia de las exportaciones comprendidas en el SGP y de las reducciones en los aranceles sobre las exportaciones no comprendidas en el SGP, relacionando ambas reducciones con el valor de las importaciones provenientes de paises desarrollados que compiten entre si y de países en desarrollo, respectivamente. 27 Los autores estiman en 1.800

24

UNCTAD Report, págs. 15 y 16. Estas estimaciones han sido

hechas sobre la base de los flujos comerciales de 1976. 25 Ginman, Peter J., Pugel, Thomas A.y Walter, Ingo, -Implications of the Tokyo Round of Trade Negotiations for Exports from the Developing Countries", agosto de 1979 (mimeografiado). 26 Cline, W. R.y otros. Trade Negotiations in Tokyo Round: A Quantitative Assessment, Washington. D.C., Instituto Brookings,

arancelarias en virtud de la cláusula NMF y se produ-

1978, pág. 58.

portaciones procedentes de los paises en desarrollo no incluidas en el SGP experimentaría una modificación menos radical después de la Ronda de Tokio". 23 Dicho

celes aduaneros resultantes de la Ronda de Tokio: DTD = ZMNI ni (áti11 + ti) - zMNi ni (At,' 11+ t,'),

cirá una erosión considerable de los márgenes actuales 27 La disminución en las exportaciones debida a una reduccióji estimada como la difedel SGP. Y contrariamente a lo que ocurriría con los pro- en los márgenes de preferencia, ha sido en el comercio internacional, del delSYcrencia entre la participación, que compitan paises desarrollados los con vinculado comercio ductos incluidos en el SGP, la estructura de los arancon los arany b) Tokio la Ronda de antes a) sí, existente entre exlas de valor del parte mayor a la celes aplicables

GATT, The Tokyo Round of Multilateral Trade Negotiations, Ginebra, Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, abril de 1979, págs. 120-122, denominado Informe GATT. Debe destacarse que al ser ponderado por las importaciones el promedio tiende a bajar, ya que los aranceles pequeños, que provocan una mayor importación, tienen una gran ponderación y, reciprocamente, los aranceles altamente protectores tienen una ponderación baja. 23 UNCTAD V, Negociaciones comerciales multilaterales: evaluación y nuevas recomendaciones basadas en ella. Manila, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, 7 de mayo de 1979, págs. 12 y 13, denominado Informe UNCTAD. 22

.tudlos económiçg,

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donde DTD es la disminución en la participación, MNI el nivel, en 1976, de las importaciones adquiridas a exportadores que compiten entre si, por paises que conceden preferencias, t, y t,' los aranceles aduaneros no preferenciales, antes y después de la Ronda de Tokio, y at, y át,' los márgenes preferenciales. A su vez, la "creación" de comercio internacional (TC) en los productos no comprendidos en el SGP se estima con la siguiente fórmula: TC = TMb, ni (át1 11 + tí), donde Mb, indica las importaciones, para 1976, adquiridas a los paises en desarrollo, de productos no comprendidos en, el SGP, t, el arancel aduanero anterior a la Ronda de Tokio y At, la reducción del arancel.

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millones de dólares la disminución en las exportaciones debida a la pérdida parcial cle márgenes de preferencia en los productos comprendidos en el SGP, y en 900 millones de dólares el incremento de las exportaciones industriales a raíz de reducciones arancelarias para los productos no comprendidos en el SGP, lo que representa una disminución neta de 900 millones de dólares en las exportaciones industriales de los países en desarrollo a los países desarrollados. Sin emnbargo, la metodología usada para estas estimacipnes distorsiona seriamente los resultados. Esto se debe a que la disminución de las exportaciones de los productos comprendidos en el SGP a causa de la pérdida parcial de preferencias, es calculada respecto de las exportaciones de los países (esarrollados que compiten entre sí, mientras que la "creación" de nuevo comercio internacional se mide en relación con las exportaciones de los países en desarrollo de productos no comprendi. dos en el SGP. Si se supone que las elasticidades de la demanda de las importaciones son idénticas para los productos comprendidos en el SGP y para los que no lo están, y aplicando tasas porcentuales similares de reducción de preferencias y de aranceles aduaneros para ambas categorías de productos respectivamente, la disminución estimada en las exportaciones de los países en desarrollo, de productos comprendidos en el SGP, sobrepasa el incremento de sus exportaciones de productos no comprendidos en el SGP, ya que las exportaciones de los países desarrollados que compiten entre sí, de productos comprendidos en el SGP, son mucho mayores que las exportaciones de productos no comprendidos en el SGP efectuadas por los países en desarrollo. El problema radica en que los autores no prosiguen desarrollando su propio enfoque hasta su conclusión ló. gica. Por lo tanto, señalan que "el supuesto subyacente de este enfoque es que el grado de sustitución entre los

routsnacionales y los ,importados, de cualquier propWroductos . y cedencia (es decir, de países desarrollados o en desarrollo), que está implícito en las elasticidades que se r,lacionan con la estimación de la "creación" de comercio internacional, sirve también para las estimaciod aparticipación relativa de los paises en el cones de la participación relativa de los países en el comercio internacional". 28 Ahora bien, mientras que en el caso de productos comprendidos en el SGP existe la substitución de importaciones mediante la oferta nacional competitiva, en el caso de productos. no compren. didos en el SGP, la substitución tiene sentido inverso, en los países importadores. Por ser varias veces superior el número de productos no comprendidos en el SGP que el de los que sí lo están, la expansión de las ex-

reducción arancelaria como resultado de las NCM, superará ampliamente la disminución de sus exportacio. nes de productos comprendidos en el SGP debida a una reducción de sus márgenes de preferencia. 2 0 Un defecto adicional. de las estimaciones, es que los autores no tienen eri cuenta las limitaciones impuestas, bajo el SGP, a las importaciones provenientes de los paises en desarrollo. En Estados Unidos, las importaciones de un producto determinado, provenientes de un país beneficiario, no pueden superar la cantidad de 35 millones de dólares o 50 % del total de importaciones de Estados Unidos de ese producto, por imperio de la condición llamada "necesidad en materia de competencia". A su vez, las importaciones comprendidas en el SGP están limitadas, en Europa Occidental y Japón, por restricciones cuantitativas. Al estimar los efectos de una reducción arancelaria directa y general de 50 %, Baldwin y Murray relacionaron las importaciones provenientes de países beneficiarios y no beneficiarios con la demanda interna, y tomaron en cuenta las limitaciones que pesaban sobre las importaciones bajo el SGP en los países desarrollados. Según sus resultados, la disminución, en 1971, de 32 millones de dólares en las exportaciones de productos industriales de los países en desarrollo, debida a la pérdida parcial de márgenes de preferencia, sería ampliamente superada por incrementos en las exportaciones a raíz de una reducción de los aranceles sobre los productos no comprendidos en el SGP (27 millones de dólares), y debido a la ausencia de limitaciones a las exportaciones de productos comprendidos en el SGP (106 millones de dólares), a lo que debe agregarse el incremento en las exportaciones de los países en desarrollo que no gozan del tratamiento del SGP (268 millones de dólares). 3 0 Al mismo tiempo, Baldwin y Murray subestimaron Al respecto, cabe señalar que en el Mercado Común Europeo, las importaciones adquiridas fuera de su área representan sólo 10 %, aproximadamente, del consumo de bienes industriales, y que las cifras correspondientes para los casos de Estados Unidos y Japón, son de 9 % y 6 % respectivamente (Organización de las Naciones Unidas, Commodity Trade Statistics y Banco Mundial World Development Report, 1979). Destácase además que, excluyendo las exportaciones libres de gravámenes 29

por la cláusula NMF, las exportaciones industriales de los paises

en desarrollo a los países desarrollados alcanzaron a 28.900 millones de dólares en 1976, de los cuales 10.400 millones de dólares correspondían a productos no comprendidos en el SGP (Informe GATT, pág. 123); estas proporciones han cambiado,

a expensas de los productos comprendidos en el SGP, a consecuencia de la reclasificación efectuada por Estados Unidos en 1979. Los datos no toman en cuenta la aplicación de restricciones a la importación en el Mercado Común Europeo y en

portaciones de productos no comprendidos en el SGP

Japón.

por parte de un país en desarrollo, en respuesta a una

30 Baldwin, Robert F., y Murray, Tracy, "MFN Tariff Reductions and Developing Country Trade Benefits under the GSP", Economic Joumal, marzo de 1977, págs. 30-46. Entre los países en desarrollo no beneficiarios están la mayor parte de los países del sur de Europa, con respecto a Estados Unidos y al MCE; Taiwán con respecto al MCE; y en parte, Hong Kong con respecto a Japón.

28 Cline, W. R., y otros. Trade Negotiations in Tokyo Round: A Quantitative Assessment, Washington, D.C., Instituto Brookings, 1978, pág. 5.

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integración latinoimnericana, noviembre de 1980

los incrementos potenciales en las exportaciones de productos no comprendidos en el SGP, al excluir de sus cálculos los productos textiles y el calzado. Con la misma metodología, pero incluyendo en sus cálculos los productos textiles y el calzado, Murray estimó posteriormente los efectos de la Ronda de Tokio sobre las importaciones estadounidenses de bienes industriales provenientes de América Latina. De acuerdo con los resultados obtenidos por él, las importaciones estadounidenses provenientes' de países latinoamericanos, de productos no comprendidos en el SGP, se elevarían en 52 millones de dólares respecto del nivel de las mismas en 1978, mientras que la disminución de las exportaciones comprendidas en el SGP debida a la pérdida parcial de márgenes de preferencia, sería sólo de 10 millones de dólares. Esta última cifra es menor que la caída de 24 millones de dólares en las exportaciones comprendidas en el SGP, a causa de la pérdida de preferencias de aquellos productos que, al ser recIasificados en el año 1979, no fueron incluidas en el SGP a causa de la condición de "necesidad en materia de competencia". Por otra parte, ha sido estimada en 64 millones de dólares la expansión de las exportaciones latinoamericanas originada en la rebaja arancelaria de los productos mencionados en último término.3 ' Las estimaciones de Birnberg acerca de los efectos de una reducción arancelaria directa y general de 60 %, aplicada por los paises desarrollados, apoyan los resul. tados comentados en el párrafo anterior. De tales estimaciones surge que habría un incremento de 866 millones de dólares en las exportaciones industriales de los países en desarrollo, en el período 1974-1975, aun cuando los productos textiles fueron excluidos de los cálculos, en comparación con una disminución de 83 millones de dólares en sus exportaciones á raíz de la pérdida parcial de márgenes de preferencia. Ha sido estimado un incremento adicional de 111 millones de dólares en las exportaciones de productos manufacturados a Estados Unidos, como consecuencia de las re-

ducciones arancelarias aplicadas a productos que fue-

ron excluidos del SGP debido a a condición de "necesidad enxmaterid delSGP debidoala condición def"nect o sidad en materia de competencia". No se han efectuado estimaciones de la expansión de las exportaciones de

productos cuya exportación dentro del SGP está limitada por esticconescuatittiva, e lo cass d pases por restricciones cuantitativas, en los europeos y de Japón. 32 31

casos de paises

Se puede concluir que no tiene un sustento real la oposición manifestada en relación con las reducciones arancelarias de tipo NMF, fundada en que la pérdida parcial de márgenes de preferencia contrarrestarla con creces el incremento en las exportaciones de los países en desarrollo resultante de dichas reducciones. Si se parte de supuestos razonables, el incremento mencionado sería varias veces superior al efecto de la pérdida parcial de márgenes de preferencia. Se obtendrían ganancias adicionales porque las reducciones arancelarias de tipo NMF se aplican a productos que han sido excluidos del SGP en Estados Unidos, así como a aquellos cuya importación está limitada por restricciones cuantitativas en Europa Occidental y en Japón. Una consideración adicional es la fragilidad de las concesiones dentro del SGP, como lo demuestran el gran número de productos que fueron excluidos del SGP en Estados Unidos y las recientes reducciones en las cuotas de importación existentes en el Mercado Común Europeo. En cambio, en el marco institucional de la Ronda de Tokio las reducciones arancelarias están "consolidadas", lo que significa que conforme a las disposiciones del GATT, los aranceles no pueden ser unilateralmente incrementados nuevamente. Por último, si bien es cierto que los países en desarrollo que se "gradúen" perderán su condición de países comprendidos en el SGP, mientras tanto continuarán siendo favorecidos por las reducciones arancelarias tipo NMF convenidas dentro del marco institucional de la Ronda de Tokio.

1II. Los códigos sobre medidas no arancelarias En el período de posguerra, las. negociaciones comerciales realizadas en el marco institucional del GATT se centraron en la reducción de barreras arancelarias. 3 3 Con la reducción en el nivel de los aranceles aduaneros,

los efectos restrictivos de las barreras no arancelarías existentes se hicieron cada vez más visibles (el ejemplo usual es el de un iceberg que emerge al bajar el nivel del mar). Asimismo, el incremento en las importaciones resultante de las reducciones arancelarias dio origen a

lapiciódenvsmddsnorneaisafvr la aplicación de nuevas medidas no arancelarias a favor

de algunas industrias perjudicadas. Por último, en los años subsiguientes a la crisis petrolera, el deseo de equilibrar las balanzas de pagos y de incrementar el nivel

Murray, Tracy, "The 'Tokyo Round' and Latin America", tra-

bajo presentado en el Annual Meeting of the Eastern Economics

Association, Washington mayo de 1979. Associaton, D.C., D.., Washngton mayconomi79.detallada, no se puede tratar de estimarlas. Cabe señalar que 32 Birnberg, Thomas B., `Tariff Reform Options: Economicdlos países desarrollados otorgaron significativas concesiones Effects on Developing and Developed Countries" in Policy Al- arancelarias a las bebidas y especias tropicales, pero no al aceite ternatives for a New International Economic Order (Willian R. de origen vegetal, al azúcar ni al tabaco (Informe GATT, pág. Clne, compilador), New York, Prager Pubiications to the Over157). seas Development Council, 1979, págs. 237-39. Birnberg también ha realizado estimaciones para los productos agrícolas en el supuesto de una reducción arancelaria de 60 %. Empero, las reducciones arancelarias para estos productos han sido, en apariencia, substancialmente menores y, por falta de información

estudios ecornmicoi

S3 En los primeros años de posguer,a la OECÉ, ahora convertida

en la OCDE, fue sin embargo el instrumento para la eliminación de las restricciones cuantitativas a la importación de bienes manufacturados en Europa Occidental.

9

de empleo motivó la adopción de medidas no arancelarias. 34 La Ronda de Tokio significa un intento de limitar el empleo, correcto e incorrecto, de medidas no arancelarias y de establecer una mecánica internacional para resolver los conflictos que ocasione su aplicación.- Esto ha sido hecho en el marco institucional de los códigos que tratan sobre subvenciones y medidas compensatorias, valoración en aduana, tramitación de licencias de importación, obstáculos técnicos al comercio y compras del sector público. A continuación serán comentadas las gisposiciones de cada código en particular, dándole especial importancia a lo que éstas significan para los países en desarrollo. 35

Código sobre subvenciones y medidas compensatorias La sección B del artículo XVI del GATT, agregada en 1955, incluye una disposición por la cual "las partes contratantes dejarán de conceder directa o indirectamente toda subvención, de cualquier naturaleza que sea, a la exportación de cualquier producto que no sea un producto básico". Esta disposición ha sido suscripta sólo por los países desarrollados y no ha sido cumplida en forma reiterada, como lo demuestra la cantidad de medidas compensatorias concretadas desde su suscripción. Las medidas compensatorias que implican la imposición de gravámenes que no excedan la tasa de la subvención, pueden ser adoptadas, según lo dispone el artículo VI del GATT, siempre que la subversión "cause o amenace causar un perjuicio importante a una producción nacional ya existente o que retarde considerablemente la creación de una rama de la producción nacional". Estados Unidos no ha recurrido al mecanismo de comprobación de existencia de daño, previsto en una norma protectora del GATT; 36 de hecho, la imposición de gravámenes compensatorios por el Departamento del Tesoro se ha concretado sólo una vez establecida la existencia de subvenciones en los países extranjeros.

34

Cf. Balassa, Bela, "The 'New Protectionism' and the Inter-

national Economy" ob. cit. En adelante, la expresíón "medidas no arancelarias" se utilizará con referencia a las barreras no arancelarias al comercio, a las medidas nacionales de apoyo al sector industrial y a las medidas administrativas que afecten el desenvolvimiento del comercio internacional. 35 El comentario no abarcará los códigos agrícolas sobre carnes

y productos lácteos, que hacen a los intereses de poco países en desarrollo, el código antidúmping, que apunta fundamentalmente a asegurar el cumplimiento del Código sobre subvenciones y medidas compensatorias, ni el Código de salvaguardias sobre el cual no se ha llegado a un acuerdo. Este último será comentado más adelante, en la sección IV. 36 Empero, al hacer extensiva a los productos que ingresan libres de gravámenes la aplicación de medidas compensatorias, la Ley de Comercio de 1974 ha incluido, para tales casos, el mecanismo para la comprobación de la existencia de daño.

El Acuerdo relativo a la Interpretación y Aplicación de los artículos VI, XVI, y XXIII 3 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (para abreviar, el Código sobre subvenciones y medidas compensatorias) reafirma la proscripción de las subvenciones a la exportación de los productos industriales, haciéndola extensiva, además, a los productos minerales. El Anexo al Código contiene una lista aclaratoria de las medidas consideradas como subvenciones a la exportación. La proscripción no incluye a las subvenciones internas, aunque se exhorta a los signatarios a tratar de evitar los efectos desfavorables que sobre las industrias extranjeras pudieren tener tales subvenciones. Por lo tanto, conforme al Código, "Los signatarios reconocen que las subvenciones distintas de las subvenciones a la exportación se utilizan ampliamente como instrumentos importantes para promover la consecución de objetivos de política social y económica y no pretenden restringir el derecho de los signatarios a recurrir a la utilización de tales subvenciones a fin de lograr estos y otros importantes objetivos de su política ... Los signatarios reconocen, no obstante, que las subvenciones distintas de las subvenciones a la exportación ... pueden causar o amenazar causar daño a una producción nacional de otro signatario o. un perjuicio grave a los intereses de otro signatario, o anular o menoscabar los beneficios que para otro signatario se deriven del Acuerdo General . Los signatarios tratarán por lo tanto de evitar que la utilización de subvenciones produzca tales efectos .. (art. 11, parágs. 1 y 2). Además, el Código contiene disposiciones sobre el procedimiento para solucionar diferencias relativas al uso de subvenciones a la exportación, así como de subvenciones internas: "Siempre que un signatario tenga razones para creer que otro signatario concede o mantiene una subvención a la exportación de manera incompatible con las disposiciones del presente Acuerdo o que otro signatario concede o mantiene una subvención y que ésta causa daño a su producción nacional, o bien anula o menoscaba los beneficios que para él se deriven del Acuerdo General, o perjudica gravemente sus intereses, el primer signatario podrá pedir al segundo la celebración de consultas." (art. 12, parágs. 1 y 3).

Si las partes no logran ponerse de acuerdo, la cuestión

puede ser elevada al Comité de Signatarios, que hará recomendaciones a las partes involucradas y "en caso de que no se sigan dichas recomendaciones, podrá autorizar la adopción de las contramedidas que sean pertinentes, tomando en cuenta el grado y la naturaleza

El GATT prevé en el articulo XXIII un mecanismo para la solución de diferencias, en los casos en que la aplicación de una subvención "anule o menoscabe" los beneficios que para una de las partes contratantes se deriven de las reducciones arancelarias; no obstante, este mecanismo casi no ha sido utilizado. 37

Integración latinoamericana, noviembre de 1980

de los efectos desfavorables comprobados" (art. 13, parág. 4). Esta autorización está expresada en forma discrecional, por lo tanto el Código no contempla la represalia unilateral por parte de los signatarios, en el caso en que el Comité no haya autorizado la aplicación de contramedidas. Conforme a esto, el uso de las contramedidas comprendidas en la sección 301 de la Ley de Comercio de 1974 daría a Estados Unidos el carácter de infractor de sus obligaciones estipuladas en el Có8

digo.3

Los países en desarrollo están exentos de la obligación de abandonar el uso de subvenciones a la exportación y por lo tanto no son pasibles de ninguna acción legal en razón del otorgamiento "per se" de subvenciones a la exportación. Tampoco son pasibles de que se les apliquen medidas compensatorias cuando su uso de las subvenciones haga que sus exportaciones desplacen a las de otro signatario en mercados de terceros países. El artículo 14 del Código reconoce además que 'las subvenciones son parte integrante de los programas de desarrollo económico de los países en desarrollo" (parágrafo 1) y expresa que varias formas de intervención estatal en los paises en desarrollo, tales como donaciones, préstamos y garantías, "no serán consideradas 'per se' como subvenciones" (parág. 7). Además "los países en desarrollo signatarios convienen en que las subvenciones a la exportación concedidas a sus productos industriales no serán utilizadas de modo que causen perjuicio grave al comercio o a la producción de otro signatario" (parág. 3) y "un país en desarrollo procurará asumir un compromiso de reducir o suprimir subvenciones a la exportación cuando la utilización de tales subvenciones no sea compatible con sus necesidades en materia de competencia y de desarrollo (parág. 5); éstas son disposiciones cuyo objeto es exhortar más que imponer su cumplimiento y no crean una obligación formal para los paises en desarrollo. Por último, la disposición del parág 8 que dice que "a petición de cualquier interesado, el Comité realizará un examen de una práctica determinada de subvención de las exportaciones de un país en desarrollo signatario con objeto de ver en que grado esa práctica está en conformidad con los objetivos del presente Acuerdo" se equilibra con la disposición del parág. 9, que prevé "exámenes (periódicos) análogos de las medidas mantenidas o adoptadas por los paises desarrollados signatarios de conformidad con las disposiciones del presente Acuerdo, que afectén los intereses de un pais en desarrollo signatario".

a sus exportaciones provoca "un daño importante causado a una producción nacional, una amenaza de daño importante a una producción nacional o un retraso sensible en la creación de esta producción" (artículo 2, parág. 1, notal al pie de pág. 2). Cabe señalar que Estados Unidos, al incorporar esta disposición a sus normas legales, ha convenido que la aplicación del mecanismo de comprobación de existencia de daño seria una condición previa a la adopción de medidas compensatorias. Por otra parte, al limitar la aplicación de dicho mecanismo a un "producto similar". (artículo 6, parág. 2), las condiciones establecidas en el Código para la imposición de gravámenes compensatorios son más restrictivos que las previstas actualmente en las leyes estadounidenses, para el caso de subvenciones a productos que ingresan al país libres de gravamen. 39 Desde el punto de vista de los países en desarrollo, el beneficio principal derivado del Código sobre subvenciones y medidas compensatorias es la aplicación, por Estados Unidos, del mecanismo de comprobación de existencia de daño, ya que cuando el mismo no estaba previsto, los productores y los sindicatos solicitaban permanentemente la aplicación de medidas compensatorias. Sin embargo, sería oportuno destacar que Estados Unidos puede abstenerse de aplicar tal mecanismo en el caso de países no signatarios del Código, no pudiendo éstos acudir al mecanismo de solución de diferencias que funciona dentro del Comité de Signatarios. 40 Como se mencionó anteriormente, los países en desarrollo disfrutan asimismo de un tratamiento "especial y diferencial" mediante la inclusión en los códigos de los siguientes principios: su derecho a otorgar subvención a la exportación; la imposibilidad de tomar medidas en su contra en el caso de que estas subvenciones afecten desfavorablemente las exportaciones de otros signatarios en mercados de terceros países- y la facultad de aplicar ciertas medidas sin que se consideren, en su caso, como subvenciones. Por otro lado, están bastante poco definidas las obligaciones que, conforme al Código, deben asumir los países en desarrollo a cambio de ese tratamiento especial y preferencial.

Los países en desarrollo pueden acudir al Comité papa iniciar acciones contra los paises desarrollados si éstos conceden subvenciones a la exportación, otorgan subvenciones que perjudican los intereses de aquéllos o toman unilateralmente medidas de represalia. Por ejemplo, pueden solicitar al Comité que considere el caso de subvenciones a la construcción de barcos por los países países en desarrollotambiéndesarrollados. Los países en desarrollo pueden también losembargo, Sin ser objeto de medidas compensatorias Si una subvención ventilar sus quejas durante el examen anual de cumpli-

38 Respecto de esta interpretación, véase "MTN Studies 6" Parte 1, Un informe preparado a pedido del Committee on Finance, United States Senate, Washington, D.C., agosto de 1979, págs. 195-212. Sin embargo, como se señala más adelante, las. subvenciones a la exportación pueden originar la aplicación de medidas compensatorias si la comprobación de existencia de daño es positiva. 9stUdiqc

ec9nÓm¡49;

.

Véase "MTN Studies 6", Parte 1, pág. 152. Acerca de la posibilidad de que Estados Unidos no aplique el mecanismo de comprobación de existencia de daño en el caso de un país que sea parte contratante del GATT, pero que no sea signatario del Código, véase MTN Studies 6, Parte 1, págs. 220-223. 30

40

11

miento y aplicación del Código, y como en todos los demás códigos, está prevista la posibilidad de modificar el Código "teniendo en cuenta, entre otras cosas, la experiencia ganada en su aplicación" (articulo 19, pará. grafo 7). Código sobre valoración en aduana Como dice su preámbulo, el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo Vil del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (el Código sobre Valoración en Aduana) refleja el reconocimiento de "la necesidad de un sistema equitativo, uniforme y neutro de valoración en aduana de las mercancías, que excluya la utilización de valores arbitrarios o ficticios". Según un documento del Congreso de Estados Unidos, ese acuerdo "fue impulsado en gran medida, por las constantes quejas motivadas por los métodos de valoración de Estados Unidos y por el deseo de implantar un sistema de valoración internacional que pudiera ser usado por todos los países importantes que intervienen en el comercio internacional." 41 En el Código se prevé una norma principal de valoración en aduana, basada en el valor de transacción de los bienes importados, y varias normas alternativas a las cuales las se puede recurrir, en un orden preestablecido, cuando el valor en aduana no pueda determinarse conforme a la norma inmediata precedente. La aplicación de estas normas afectará la valoración de aproximadamente una quinta parte de las importaciones de Estados Unidos, incluyendo artículos cuya valoración en aduana está actualmente basada en el Precio de Venta Estadounidense (PVE), tales como los productos químicos derivados del benceno, zapatos de goma y de plástico, y guantes tejidos de lana. También están incluidos productos de la llamada Lista Definitiva tales como cojinetes a bola y a rodillo y ciertas cubiertas neumáticas los que, se afirma, están valorados sustancialmente por encima de su valor de transacción, con fines arancelarios. 42 La aplicación del Código representará también una reducción sustancial de los aranceles aduaneros canadienses y neozelandeses, que usan una norma de valoración diferente. Sin embargo, para los aranceles impuestos por la CEE y por otros países que aplican la Definición de Bruselas, de valor en Aduana, no implicará gran diferencia. Además, la aplicación de las nuevas normas tendrá efectos globales beneficiosos, al asegurar la coherencia, transparencia y simplicidad en la valoración de las importaciones. Permitirá también evitar los abusos que se cometían en el pasado, al incrementar arbitrariamente las valoraciones en aduana las autoridades de las respectivas naciones. 41

42

"MTN Studies 6", Parte 2, pág. 3. "MTN Studies 6", Parte 2, pág. 21.

12.

A fin de asegurar que las acciones de los paises se adecuen al Código, se ha constituido un Comité de Valoración en Aduana, asistido por un Comité Técnico de Valoración en Aduana, para que preste asesoramiento en los casos de diferencias. El Comité puede autorizar a las partes desfavorablemente afectadas, a suspender la aplicación del Código respecto de las partes que continúen adoptando medidas contrarias al Código. Asimismo, se incluyen disposiciones relativas al examen anual del cumplimiento y aplicación del Código. Por las razones señaladas, la aplicación del Código por los países desarrollados beneficiará a los países en desarrollo. Estos países, además, van a recibir asistencia téc. nica para poner en ejecución el Código; y pueden postergar su puesta en ejecución hasta cinco años, y demorar por tres años más la aplicación de las disposiciones acerca del comercio entre partes relacionadas. Los paises en desarrollo consideran que los plazos que se no son suficientemente largos y han presentado un texto alternativo para extenderlos a diez años. Dicho texto también otorga mayor amplitud a las autoridades aduaneras de cada país para valorar las transacciones entre partes relacionadas (sobre todo las transacciones entre ~las empresas multinacionales y

sus subsidiarias.)

Código sobre procedimientos para el trámite de licencias de importación En el Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de licencias de importación, las partes, después de reconocer en el preámbulo de dicho documento que "la utilización inadecuada de los procedimientos para el trámite de licencias de importación puede obstaculizar la corriente del comercio internacional", manifiestan su propósito de "simplificar los procedimientos y prácticas administrativos que se siguen en el comercio internacional y (de) darles transparencia, y garantizar la aplicación y administración justa y equitativa de esos procedimientos y prácticas". El Código estipula que "las reglas a que se sometan los procedimientos de trámite de licencias de importación se aplicarán de manera neutral y se administrarán de manera justa y equitativa (artículo 3). También exige transparencia y simplicidad con respecto a los procedimientos para el trámite de licencias de importación, y que se eviten las prácticas usadas por algunos paises, los cuales, por errores leves de documentación y por variaciones de poca importancia del valor o de la cantidad, rechazan solicitudes de licencias, tanto automáticas como no automáticas. Empero, el Código no afecta la existencia del régimen de licencias de importación. Los procedimientos para el trámite de licencias automáticas de importación (es decir, un sistema de licencias

de importación en virtud del cual las solicitudes se 'aprueben liberalmente) "no se administrarán de manera integración latinoamericana, noviembre de 1980

que tengan efectos restrictivos sobre las importaciones sujetas a licencias automáticas" y "todas las personas, empresas o instituciones reúnan las condiciones legales del país importador... tendrán igual derecho a solicitar una licencia y a que3se tenga en cuenta su solicitud", las que "se aprobarán en cuanto se reciban, en la medida en que sea administrativamente factible, y en todo caso dentro de un plazo máximo de diez días hábiles" (articulo 13).

dicionales adoptadas por razones de salud, sanidad o seguridad del producto con nuevas disposiciones concernientes a la conservación de la energía y del medio ambiente.

Los reglamentos técnicos y las normas, asi como los métodos de prueba y sistemas de codificación constituyen un obstáculo técnico al comercio internacional en el caso de que se los emplee con fines proteccionistas o cuando los costos que demanda su cumplimiento son El Código también exige transparencia y simplicidad con más elevados para las mercancías importadas que para respecto a la administración de licencias no automáticas las de producción nacional. Dichos costos pueden ser de importación y a su distribución equitativa. Al asignar particularmente gravosos para los países en desarrollo, estas licencias "deberá darse especial consideración a debido a su capacidad más limitada para reunir inforlos importadores que importen productos originarios de mación, conocimientos técnicos y para la comercialipaíses en desarrollo, en particular de los paises menos zación. 45 Ahora bien, en la medida en que estos costos adelantados" (articulo 141). Los países en desarrollo se no aumenten en proporción al volumen de las operabeneficiarán igualmente de la simplificación y mayor ciones, la carga será más pesada pará los países en transparencia interna de los procedimientos aplicados desarrollo cuyas exportaciones sean de menor volumen. para la concesión de licencias de importación que han usado con fines proteccionistas los países europeos y Según lo enunciado en su preámbulo, el Acuerdo sobre el Japón. obstáculos técnicos al comercio se propone "asegurar que los reglamentos técnicos y normas, incluidos los reLos países en desarrollo podrán recurrir a las disposi- quisitos de envase y embalaje, marcado y etiquetado, y ciones previstas para la solución de diferencias, cuya los métodos para certificar la conformidad con los reaplicación compete al Comité de Signatarios, para asegu- glamentos técnicos y las normas, no creen obstáculos rarse de que recibirán especial consideración cuando se innecesarios al comercio internacional". A tal efecto, el asignen licencias no automáticas de importación a los Código insta a los signatarios a adoptar los reglamentos países desarrollados. Pueden, asimismo, procurar que técnicos y las normas internacionales en vigencia, y a entre dentro de los alcances del Código las denominadas contribuir al mejoramiento de tales reglamentos y nor"restricciones voluntarias a la exportación" que general- mas. En los casos en que no existan reglamentos técmente exigen licencias de exportación o visas como con- nicos y normas internacionales, los signatarios definirán dición de la importación. 43 sus reglamentos y normas nacionales más bien en función de las propiedades evidenciadas por el producto duEn el caso de que no sean acatadas las recomendaciones rante su empleo que en función de su diseño o caractedel Comité, éste puede autorizar la suspensión de obli- risticas descriptivas que se hubiesen usado con efecto gaciones estipuladas en el Código, o bien las partes de protección, y proporcionarán información sobre estas que se consideren afectadas desfavorablemente podrán normas y reglamentos a las partes interesadas. Asimisrecurrir al artículo XXIII del GATT. Por último, el Comité mo, los productos importados se admitirán para ser examinará cuando sea necesario, y por lo menos una sometidos a prueba en condiciones que no sean menos vez cada dos años, la aplicación y funcionamiento del favorables que las aplicadas a productos similares naCódigo. cionales, y los sistemas de certificación no se elaborarán ni aplicarán con el fin de crear obstáculos al comercio internacional. En todos estos aspectos, los gobiernos Código sobre obstáculos técnicos al comercio nacionales tomarán las medidas necesarias para lograr que las instituciones públicas locales y las instituciones Según el profesor Baldwin, "los problemas que plan- no gubernamentales cumplan las disposiciones pertitean a los exportadores e importadores la valoración 'nentes. en aduana y el otorgamiento de licencias de importación son frecuentemente un juego de niorms niños cuando los Se el Código que "no que sonaraecu lsentinumegles cndo se scertificación los reconoce paises en en desarrollo utilicen comodebe baseesperarse de sus reglacompara con las innumerables normas decetfaió mentos técnicos o normas, incluidos los métodos de de productos contra las que deben debatirse estos co- peba, tnior s intrn als inaeuadas aésus n merciantes. 44 En efecto, la multiplicidad de reglamen- prueba, normas Internacionales inadecuadas a sus netos técnicos y normas provoca desconcierto; en fecha cesidades en materia de desarrollo, finanzas y comerreciente, los gobiernos han acrecentado las normas tra- cio" (artículo 12, párrafo 4). "Se reconoce, además, que las necesidades especiales de estos países en materia "MTN Studies 6", Parte 2, págs. 303, 307. "The Multilateral Trade Negotiations: Toward Greater LiberaIizations?", ob. cit., pág. 18.

43

44

estudios económicos

Cf. Walter, Ingo y Chung, Jae W., "Nontariff Distortions and Trade Preference for Developing Countries", Kyklos, 1971, págs. 733-752. 45

13

de desarrollo y comercio, así como la etapa de desarrollo tecnológico en que se encuentren, pueden disminuir su capacidad para cumplir integramente las obligaciones dimanantes del presente Acuerdo" (artículo 12, párrafo 8). Por consiguiente, estos paises pueden ser objeto de "excepciones especificadas y limitadas en el tiempo, totales o parciales, al curnplimiento de las obligaciones dimanantes del presente Acuerdo" (ibíd). Por último, los países desarrollados "proporcionarán asistencia técnica a los países en desarrollo a fin de que la elaboración y aplicación de los reglamentos técnicos, normas, métodos de prueba y sistemas de certificación no creen obstáculos innecesarios a la expansión y diversificación de las exportaciones de dichos países" (artículo 12, párrafo 7). La aplicación por los países desarrollados del Código sobre obstáculos técnicos al comercio será beneficiosa para los paises en desarrollo, cuyas exportaciones han sido afectadas desfavorablemente por la existencia de tales obstáculos. Además de la mayor información y de la asistencia técnica prevista en el Código, los países en desarrollo se beneficiarán con la introducción de disposiciones encaminadas a evitar el uso de reglamentos técnicos, normas, métodos de pruebas y sistemas de certificación con efectos proteccionistas. Asimismo, pueden hacer uso del procedimiento previso en el Código para la presentación de quejas, que implica recurrir al artículo XXIII del GATT, para asegurarse que las disposiciones de dicho Código se apliquen en la práctica. Por último, en caso de adherirse al Código, los países en desarrollo tendrían participación en los exámenes anuales de la aplicación y el funcionamiento del citado instrumento, en los exámenes periódicos del trato especial y diferenciado que se les debe otorgar en virtud del mismo, así como en los exámenes trienales que permiten ajustar los derechos y las obligaciones "cuando ello sea menester para la consecución de las ventajas económicas mutuas y del equilibrio de derechos y obligaciones" (artículo 15, párrafo 9). Código sobre compras del sector público Las compras del sector público -la compra de bienes y servicios por entidades gubernamentales para su consumo propio- están expresamente excluidas de los alcances de las disposiciones del GATT, en virtud de las cuales los proveedores extranjeros reciben trato nacional y no discriminatorio. Debido a la participación creciente de los gastos del sector público en el PBN y a la importancia que revisten en la mayoría de los países los servicios público de transporte, comunicaciones y otros, esta exclusión de las disposiciones del GATT se ha convertido en un factor cada vez más restrictivo del comercio internacional. Estados Unidos ejerce discriminación contra los proveeBuyAmercanAct, irtd dela dore exranerosen American Act", de la "Buy en virtud dores extranjeros que establece 6 % de ventaja en los precios a los pro14

veedores nacionales (12 % a los de áreas de depresión económica), mientras que el Departamento de Defensa otorga una preferencia de 50 % a los productores estadounidenses. A su vez, otros países desarrollados se apoyan en medidas administrativas para favorecer a los proveedores nacionales respecto de los extranjeros y en algunos casos a las empresas nacionales sólo permiten presentarse en las licitaciones. El Acuerdo sobre compras del sector público tiene el objetivo de liberalizar los métodos reglamentados y las prácticas referentes a las compras de dicho sector. En el preámbulo del citado instrumento se reconoce que 'las leyes, reglamentos, procedimientos y prácticas relativos a las compras del sector público no se deben .. aplicar a los productos o proveedores extranjeros o nacionales de forma que se proteja a los productos o proveedores nacionales, ni deben discriminar entre los productos o proveedores extranjeros". 4a El cumplimiento de estos objetivos requiere que se otorgue trato nacional y se les aplique la cláusula de NMF a los proveedores extranjeros de productos comprados por entidades públicas; tales compras estarán sujetas a las disposiciones del Código cuando su valor sea superior a los 150.000 DEG (aproximadamente 200.000 dólares). El Código estipula que los signatarios establecerán las especificaciones téchicas en función de las propiedades evidenciadas en el empleo del producto y no en función de su diseño, basándose en normas internacionales y que fijarán procedimientos para la celebración de licitaciones públicas. Incluye disposiciones pormenorizadas sobre la presentación de ofertas y la adjudicación de los contratos. Especifica asimismo los requisitos que se deben cumplir en lo que respecta a la información para velar por la transparencia del procedimiento de compras del sector público. El Código prevé procedimientos para la celebración de consultas y la solución de diferencias sobre compras del sector público. En los casos en que no se llegue a una solución mutuamente satisfactoria, el Comité de Signatarios recomendará las medidas que habrán de adoptarse. Si las recomendaciones del Comité no son aceptadas, éste podrá autorizar a la parte afectada desfavorablemente a adoptar medidas de represalia. El Código también prevé la realización de exámenes anuales relativos a su aplicación y funcionamiento, así como exámenes trienales "con miras a ampliar y mejorar el Acuerdo sobre la base de la mutua reciprocidad, tomando en cuenta las disposiciones. . . relativas a los paises en desarrollo" (parte IX, articulo 6, b). Las disposiciones en cuestión tienen por finalidad "facilitar el aumento de las importaciones procedentes de los Están comprendidos en el Código solamente los servicios inherentes a la compra de productos. La lista de entidades públicas sujetas al cumplimiento del Código se mencionan en un anexo al mismo.

46

integración latinoamericana, noviembre de 1980

países en desarrollo, teniendo presentes los problemas especiales de los países menos adelantados y de aquellos paises que se hallan en niveles bajos de desarrollo económico" (parte 1II,articulo 3). Sin embargo, en virtud de la aplicación de las disposiciones sobre la NMF, esto no implica otorgar márgenes preferenciales, a menos que los productos de que se trate estén comprendidos en el SGP. En cambio, sí comporta el suministro de asistencia técnica y la creación de centros de información "para responder a las solicitudes razonables de información formuladas por los países en desarrollo que sean Partes del Acuerdo, y que se refieran, entre otras cosas, a las leyes, reglamentos, procedimientos y prácticas relativas a las compras del sector público. . ." (artículo 10). Estas disposiciones se aplican también a los proveedores de los países menos adelantados que no sean Partes del Acuerdo.

del GAT entre Estados Unido! y el Mercado Común para dirimir su diferencia acerca de la pretendida subvención otorgada por Estados Unidos a las fibras sintéticas, es un signo alentador. 47 Los países en desarrollo pueden hacer una contribución importante al buen funcionamiento de los Códigos en general, y a la supervisión de las medidas que adopte los países desarrollados en particular, mediante su participación en los procedimientos previstos: vigilancia y solución de controversias. Esa participación, a su vez, presupone que los países en desarrollo se adhieren a los Códigos. El cumplimiento de esta condición es también necesaria para poder participar en los exámenes periódicos en el curso de los cuales se discute la aplicación práctica de los Códigos y, cuando proceda, en las revisiones. Además, el hecho de haberse adherido a los Códigos, les permitirá a los países en desarrollo invocar las disposiciones relativas a sus posibles enmiendas.

Además, el Código limita las obligaciones asumidas por los países en desarrollo. Éstos podrán negociar su exclusión de las reglas sobre trato nacional con respecto a La participación en los procedimientos para la solución algunas entidades gubernamentales o para determinados de diferencias y en los exámenes del funcionamiento de productos y solicitar al Comité que apruebe esas excep- los Códigos es de interés para los países en desarrollo, ciones después de la entrada en vigencia del Código. aun en casos como el Código sobre Valoración en Aduana, donde en términos generales los beneficios corresponden por igual a los que participan como a los que no participan. Sin embargo, la mayoría de las veces los beIV. Medidas de política que pueden adoptar los países en desarrollo y los países desarrollados neficios de los Códigos están restringidos a los signatarios. La adhesión a los Códigos es también condición necesaria para recibir el trato diferenciado y más favoLos Códigos sobre medidas no arancelarias rable del que pueden gozar los países en desarrollo; y los países en desarrollo la única excepción es el Código sobre compras del sector Las disposiciones de los Códigos sobre medidas no aran- público, que incluye entre sus beneficiarios a los países celarias determinan las conductas que están permitidas menos desarrollados aun cuando no se adhieran al Cóy las que no lo están, los requisitos en materia de infor- digo. mación necesarios para asegurar la transparencia de las reglamentaciones aplicables y prevén también los proce- Entre los distintos códigos, el Código sobre subvenciones dimientos de supervisión y de solución de diferencias. y medidas compensatorias tiene especial interés para los países en desarrollo, no sólo porque en él se los exime También estipulan la realización de exámenes periódicos, de ciertas obligaciones sino también porque el gobierno casi siempre anuales, sobre la aplicación y el funciona- de Estados Unidos interpreta el Código en el sentido de miento de los códigos. Además, en los Códigos sobre que la cláusula de daño sustancial se aplica sólo a los obstáculos técnicos al comercio y sobre compras del sec- países que lo suscriben. Por otra parte, los países en tor público, se estipula la realización de exámenes cada desarrollo pueden recurrir al Comité previsto en los protres años con miras a efectuar modificaciones en los Có- cedimientos para plantear la cuestión de las subvenciodigos. Por otra parte, todos los códigos contienen una nes otorgadas por los gobiernos de los países en desadisposición sobre la introducción de enmiendas, "toman- rrollo a la construcción de barcos, y a la industria en do en cuenta, entre otras cosas, la experiencia adqui- general. rida en su aplicación". Los países en desarrollo signatarios pueden utilizar asiLos procedimientos referentes a la solución de diferen- mismo los mecanismos establecidos en virtud del Código cias y a la supervisión de los Códigos tienen la función sobre procedimientos para el trámite de licencias de de evitar las infracciones y asegurar la aplicación de los importación para iniciar acciones en los casos conoCódigos. Si bien las disposiciones previstas para la solu- cidos como "de restricción voluntaria de las exportación de diferencias no habían llevado a los resultados ciones". Al mismo tiempo, los países en desarrollo signaesperados en el seno del GATT, la creación de un Co- tarios pueden ejercer presión sobre los desarrollados pamité de Signatarios para cada uno de los Códigos y el ra asegurarse de que éstos no empleen los reglamentos cuidado con que se definieron los procedimientos por aplicarse permiten suponer su eficaz funcionamiento en

el futuro. Al respecto, el acuerdo alcanzado en el marco estudios económicos

47

The New York Times, 21 de noviembre de 1979. 15

técnicos y las normas con efectos proteccionistas y que proporcionen información sobre su aplicación. Por último, si bien las disposiciones del Código sobre compras del sector público alcanzan a los países menos desarrollados que no lo han suscripto, son los paises en desarrollo que tienden a la industrialización los que tienen mejores posibilidades de beneficiarse con ese Código.

sos que hayan contraído en las negociaciones comerciales para reducir o suprimir los obstáculos arancelarios o de otra índole al comercio de los países en desarrol.1 ... Las partes contratantes desarrolladas no procurarán por lo tanto obtener concesiones incompatibles con las necesidades de desarrollo, financieras, y comerciales de las partes contratantes de menor desarrollo, ni se exigirá a éstas que hagan tales concesiones" (párrafo 5).

El Grupo del marco jurídico Así, pues, los beneficios derivados de las disposiciones generales de los Códigos, del trato especial y diferenciado y de la participación en los procedimientos de 50lución de diferencias y de supervisión del cumplimiento de los códigos parecen indicar la conveniencia de que los países en desarrollo suscriban los códigos sobre medidas no arancelarias. Esta conclusión se ve fortalecida si se considera que la participación les permitirá a los países en desarrollo contribuir a la adaptación-.de los códigos en el curso de su aplicación práctica y a su modificación, mediante futuras revisiones y enmiendas. Parecidas consideraciones se aplican a las proposiciones

Los países en desarrollo recibirán también tratamiento especial y diferenciado según lo previsto en la declaración sobre medidas comerciales adoptadas por razones de balanza de pagos. Al aplicar tales medidas, un país signatario desarrollado debe "tomar en cuenta los intereses exportadores de las partes contratantes de menor desarrollo y podrá eximir de la aplicación de sus medidas a los productos cuya exportación es de interés para dichas partes contratantes" (párrafo 2). Además, en el curso de sus consultas, el Comité de dificultades de la balanza de pagos debe "prestar especial atención a las posibilidades de atenuar y corregir el problema de ia balanza de pagos" (párrafo 12) de los países en desarrollo mediante medidas adoptadas por otros países (en

y declaraciones formuladas por el denominado Grupo del

la práctica, los desarrollados) para facilitar la expansión

marco jurídico. Estas proposiciones y declaraciones, redactadas a instancias de Brasil, 48 establecen una base jurídica para el otorgamiento de tratamiento preferencial a los países en desarrollo y se refieren concretamente a las medidas comerciales adoptadas para equi'librar la balanza de pagos y a las acciones de salvaguardia para fines de desarrollo. 4D

de los ingresos por exportaciones de los primeros.

En primer lugar, la denominada "cláusula de habilitación" en la declaración sobre tratamiento diferenciado y más favorable, reciprocidad y participación más plena de los países en desarrollo, proporciona una base jurídica para el "tratamiento diferenciado y más favorab le respecto de los paises en desarrollo. Además de estar relacionada con el tratamiento especial y diferenciado dentro del marco de los Códigos sobre medidas no arancelarias, esta cláusula se aplica a las preferencias arancelarias concedidas por los países desarrollados, los acuerdos preferenciales entre países en desarrollo y el tratamiento especial conferido a los paises de menor.desarrollo. En la declaración se reconoce también la "situación y problemas particulares" (párrafo 6) de los países de menor desarrollo, al igual que la falta de aplicabilidad del principio de reciprocidad en las relaciones entre los paises desarrollados y en desarrollo. Así, "los países desarrollados no esperan reciprocidad por los compromiVéase Alvares Maciel, George, "Brazil's Proposais for the Reform of the GATT System`, The Worid Economy, enero de 1979, págs. 163-76.

48

En las consideraciones qUe siguen no se incluyen los proyectos de acuerdos propuestos relativos a las restricciones y recargos a la exportación, sobre los que aún no se ha llegado a un acuerdo. 49

16

A su vez, la declaración sobre medidas de salvaguardia para fines de desarrollo extiende los alcances de la aplicación de tales medidas por los países en desarrollo -circunscriptas anteriormente al establecimiento de determinadas industrias- al "desarrollo de nuevas estructuras de producción, o a la modificación o ampliación de las existentes, con miras a lograr un uso más pleno y más eficiente de los recursos de esos paises, de acuerdo con las prioridades de su desarrollo económico" (párrafo 1). "Los problemas que se oponen a la ejecución de ( . .) programas y políticas de desarrollo económico" (párrafo 2) son también considerados como posible fundamento para que los países en desarrollo adopten medidas en conflicto con las obligaciones que han asumido en virtud del GATT. La cláusula de "graduación" En las proposiciones y declaraciones preparadas por el Grupo del marco jurídico se reconoce que los países en desarrollo deben recibir trato especial y diferenciado y se establece la base jurídica para ese trato. No obstante, las disposiciones pertinentes siguen siendo poco precisas y su aplicación práctica dependerá en gran medida de la eficacia de los procedimientos de consulta y de solución de diferencias. Según el proyecto de acuerdo sobre los procedimientos de notificación, consulta, solución de diferencias y vigi. lancia, "las partes contratantes reafirman su decisión de fortalecer y mejorar la eficacia de los procedimientos integración latinoamericana, noviembre de 1980

de consulta". Más adelante se afirma que "durante las consultas, las partes contratantes deben prestar especial atención a los problemas e intereses propios de las partes contratantes de menor desarrollo". Los países en desarrollo también podrán solicitar la intervención del Director General del GATT en el caso de que estuviese pendiente de resolución alguna queja que hubiesen presentado contra un país desarrollado. Por último, en la proposición sobre trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo se prevé el "examen de estas disposiciones, puesto que son indispensables los esfuerzos individuales y equitativos de las partes contratantes para satisfacer las necesidades de crecimiento de los paises en desarrollo Y cumplir los objetivos del Acuerdo General" (párrafo 9)Por otra parte, han surgido problemas con respecto al "principio de graduación" contenido en la proposición referente a la "cláusula de habilitación". "Las partes contratantes de menor desarrollo esperan que, con el desarrollo progresivo de sus economias y el mejoramiento de su situación comercial, se acreciente su capacidad de hacer contribuciones o negociar concesiones o adoptar otras medidas convenidas de consuno, con arreglo a las disposiciones y procedimientos del Acuerdo General y, por consiguiente, esperan tener una participación más plena en el marco de los derechos y las obligaciones previstos en el Acuerdo General mediante su participación en el funcionamiento del Sistema del GATT" (párrafo 7). Según el informe de la UNCTAD, "los países en desarrollo están seriamente preocupados por la aplicación de este principio y la rechazan. No sólo no hay criterios universalmente aceptados para esa clasificación, sino que el principio en que se apoya permitiría a los países desarrollados hacer discriminación entre los países en desarrollo de manera arbitraria y unilateral". 50 Este enfoque tan pesimista empero carece de fundamento. En primer lugar, la disposición citada no autoriza a los países desarrollados a adoptar medidas unilaterales y discriminatorias. Tampoco asumen los paises en desarrollo signatarios ningún compromiso con respecto a la "graduación". Sólo "esperan tener una participación más plena" en el GATT cuando su desarrollo económico lo justifique, sin asumir ninguna obligación con respecto a la oportunidad y la manera en que ello ocurrirá. 61 Esta disposición tendrá que ser interpretada por los signatarios, cuando la participación de los paises en desarrollo en el Comité pertinente vuelva a ser importante. Por último, aunque no por ello menos importante se debe

tomar en cuenta que en el rechazo del principio de gra-

Ob. cit., pág. 33. 51 Se encontrará una opinión similar en "MTN Studies 6", Parte 4, pág. 165. 60

estudios económicos

duación está implicita la idea de que la existencia de un sistema bipartito dentro de la economía mundial con sus correspondientes derechos y obligaciones, es un hecho inmutable. Sin embargo, la historia nos muestra ciertamente que los paises en desarrollo evolucionan hasta alcanzar la condición de desarrollados. En el período de posguerra, esa transición ocurrió en Japón, Israel e Ir-landa; y Grecia, España y Portugal están sufriendo el mismo proceso, concomitantemente con su ingreso en el Mercado Común Europeo. En términos generales, hay que reconocer que las condiciones económicas de cada uno de los paises se van modificando a lo largo del proceso de desarrollo, al igual que su necesidad de aplicar ciertas politicas. Por ejemplo, en las etapas iniciales del desarrollo puede ser conveniente el trato preferencial al sector manufacturero para favorecer a las industrias incipientes, pero a medida que se afiance la industria, ese trato irá perdiendo su justificación económica. La adopción de un sistema de comercio más libre será lo que convenga entonces a los intereses de paises en situaciones semejantes. También es del interés de los paises menos desarrollados que los paises en desarrollo más industrializados adopten un sistema de comercio de liberalización creciente. Por una parte, ese sistema contribuiría a cambiar la composición de las exportaciones hacia productos más complejos y de. uso intensivo de mano de obra calificada o capital, al tiempo que se modificarían las ventajas comparativas, lo que brindaría la oportunidad a los paises menos desarrollados de ampliar sus exportaciones de productos más sencillos y de uso intensivo de mano de obra.52 Por otra parte, la liberalización del comercio les permitiría a los paises menos desarrollados tener acceso a los mercados de. los paises más industrializados. Por último, el proceso politico de adopción de decisiones en los paises desarrollados no favorece el mantenimiento de concesiones con respecto a países que han logrado un peso significativo en el comercio mundial. La negativa de esos países. a adoptar medidas tendientes a establecer un sistema de comercio más liberal podría conducir a presiones proteccionistas en los países desarrollados, cuyos efectos desfavorables afectarían a todas las partes.53

52

Cf. Balassa, Bela, "A 'Stages' Approach ta Comparative

Advantage" en Economic Growth and Resources (Edmond Malinvaud, ed.). Actas del 59 Congreso Mundial de la Asociación Económica Internacional, celebrado en Tokio en septiembre de 1977, Londres, Macmillan (de próxima aparición). 53 Para un examen pormenorizado de la cuestión de la "graduación", seguido de recomendaciones para tratar el problema, véase Isaiah Frank, "The 'Graduation' lssue on Trade Policy Towards LDCs", Worid Bank Staff Working Paper N9 334, Washington, D.C., junio de 1979.

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Políticas de los paises desarrollados La cuestión siguiente se refiere a las medidas que los países desarrollados pueden adoptar en relación con el sistema del comercio mundial. Las propuestas para celebrar una nueva rueda de negociaciones en el marco de la UNCTAD54 o de algún otro organismo distan de ser factibles. Un esfuerzo de tal magnitud, que mantendría ocupados durante varios años a un grupo de directivos y a numeroso personal técnico, no podría ser emprendido inmediatamente después de concluidas las negociaciones de la Ronda de Tokio que fueron iniciadas como consecuencia de la Declaración de Tokio de septiembre de 1973. Lo que corresponde en esta coyuntura es insisti ante los paises desarrollados para que cumplan las obligaciones que han asumido, velen por el funcionamiento de los procedimientos de solución de diferencias y de vigilancia, y acepten las resoluciones sobre diferencias que les conciernan. Además, dado que varias disposiciones de los Códigos y los textos preparados por el Grupo del marco jurídico entrañan una ambiguedad considerable, los paises desarrollados deben ser instados a aceptar las interpretaciones que favorezcan a los países en desarrollo. Además de prestarse a distintas interpretaciones, los Códigos y los textos preparados por el Grupo del marco juridico no son inmutables. Así, todos los Códigos están sujetos a exámenes periódicos, dos de ellos prevén revisiones y todos pueden ser enmendados. Como ya se ha señalado, en la proposición sobre tratamiento diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los paises en desarrollo también se prevé el examen de sus disposiciones, '!habida cuenta" de que es necesario "satisfacer las necesidades de desarrollo de los paises en desarrollo". Asimismo, en el proyecto de acuerdo sobre procedimientos de notificación, consulta, solución de diferencias y vigilancia, "las Partes Contratantes acuerdan llevar a cabo un examen regular y sistemático del desarrollo del sistema comercial", también referido especialmente a "cuestiones que afectan los intereses de las partes contratantes menos desarrolladas". Estos exámenes brindan la oportunidad de salvaguardar los intereses de los países en desarrollo y de ejercer presión sobre los paises desarrollados para que liberalicen el comercio. El proyecto de código sobre medidas de salvaguardia Los países desarrollados tienen también la responsabilidad de contribuir con su esfuerzo al establecimiento de procedimientos de salvaguardia equitativos. La aplicación de medidas de salvaguardia está reglamentada actualmente en el artículo XIX del GATT. No obstante,

rara vez se ha, hecho uso del artículo XIX, en parte porque el país que lo invoca corre el riesgo de que se adopten contra él medidas de represalia, y en parte porque no permite la discriminación entre exportadores. Los paises han recurrido en cambio a medidas de protección en forma de acuerdos sobre comercialización regulada y programas de limitación voluntaria de las exportaciones. El proyecto de código sobre medidas de salvaguardia, formulado en el marco de las negociaciones de la Ronda de Tokio, se proponía reincorporar al sistema del GATT todas las medidas de salvaguardia. Se definían en él las circunstancias en que se justificaba la adopción de medidas de salvaguardia, se indicaban los procedimientos que debían seguirse con tal fin y se preveía la celebración de consultas y la solución de diferencias. Los hechos se plantearon de modo tal que aún no se ha llegado a un acuerdo sobre el código de salvaguardias. Si bien ello se debió en gran parte a la divergencia de posiciones entre la CEE y los paises en desarrollo con respecto a la cuestión de la selectividad, quedan otros asuntos por resolver, que incluyen la necesidad de contar con un foro multinacional donde se apruebe la aplicación de las medidas de salvaguardia, la extensión del período de su aplicación y la adopción por los paises desarrollados de medidas internas de ajuste. La concertación de un acuerdo sobre la aplicación de medidas de salvaguardia es una tarea de suma importancia. Desde el fracaso de las partes negociantes en llegar a un entendimiento sobre el Código de salvaguardias en las NCM, algo se ha adelantado en ese sentido con la creación de un Comité en el GATT encargado de elaborar el código respectivo. Desde el punto de vista de los países en desarrollo, dicho código debe cumplir ciertas condiciones.55 La condición principal de un sistema de salvaguardias debe ser el carácter temporal de esas medidas, lo que obligaría a establecer plazos para su aplicación. Asimismo, para abrigar la seguridad de que se va a llegar a un ajuste, el alcance de esas medidas de salvaguardia deberá restringirse a lo largo del periodo en que se apliquen, en los plazos que se estipulen de antemano. Si se establecen plazos para la aplicación de salvaguardias, se puede obviar el requisito de que un foro multinacional apruebe su imposición. No obstante, la prórroga de los plazos si debe estar supeditada a la aprobación del mencionado foro. Las prórrogas se concederán sólo en circunstancias excepcionales y dependerán de un plan de reajustes internos. No deberían otorgarse más de una vez.

38.

El punto de partida de la exposición que sigue es el trabajo de Balassa, Bela, "The 'New Protectionism' and the International Economy", ob. cit., págs. 438-471.

18

integración latinoamericana, noviembre de 1980

65 64

Se encontrará esta propuesta en UNCTAD Report, págs. 37-

La imposición de plazos a la aplicación de salvaguardias también reducirla las objeciones a la selectividad que, por lo menos, ha sido puesta en práctica por los países desarrollados. Al mismo tiempo, la selectividad deberia depender del cumplimiento de condiciones bien establecidas. En primer lugar, deberia ser aplicada a los exportadores de los paises desarrollados y de ninguna manera debería ser invocada contra los países menos desarrollados. En lo que concierne a otros países en desarrollo, la selectividad debería estar supeditada a la condición de que no disminuya su participación en el consumo interno del producto de que se trate en los países importadores.

En noviembre de 1979, las Partes Contratantes del GATT aprobaron las reducciones arancelarias negociadas en la Ronda de Tokio y aceptaron el texto de las proposiciones y declaraciones redactadas por el Grupo del marco jurídico que, por consiguiente, pasó a ser parte integrante del GATT. Sin embargo, hasta el momento, sólo Argentina entre los países en desarrollo ha suscripto los Códigos sobre medidas no arancelarias. Como ya se ha señalado, es de interés de los países en desarrollo suscribir los códigos, cuyos beneficios por lo general estár? restringidos a los signatarios, al igual que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo.

No debería surgir de estas conclusiones el concepto de que los Códigos sobre medidas no arancelarias carecen de deficiencias. Empero, del mismo modo que de nada serviría suponer que los Códigos podrían haber favoreConclusiones cido más a los países en desarrollo si éstos hubieran Después de pasar revista a la reciente evolución de la participado más activamente en las negociaciones, sería política comercial de los países desarrollados, el pre- contraproducente desistir de participar porque los Códgs no han resoddasuexettv.Auiils digos nohan respondido a sus expectativas Aun si los sente trabajo tuvo como propósito evaluar los resultados de las negociaciones de la Ronda de Tokio desde Códigos no pueden ser modificados en el presente los el punto de vista los países en desarrollo. Se ha en adesarrollo signatarios pueden por lopráctica menos elpuntode vistoque as de delos paísesendesarrollo.rda has paises contribuir adaptarlos durante su aplicación visto que las reducciones arancelarias acordadas por y aprovechar las posibilidades de futuras revisiones y los países desarrollados y hechas extensivas a los paises enmiendas. De hecho, seria deseable que un número en desarrollo, favorecerán las exportaciones de estos considerable de países en desarrollo suscribieran cada últimos, y este beneficio será contrarrestado sólo parcialmente por la erosión de las preferencias acordadas uno de los Códigos, de manera que pudieran actuar coun grupo de presión para asegurar la aplicación de ~~~~~mo en virtud del SGP las disposiciones que les convengan y contribuir también en virtud del SGP. a que la interpretación y modificación de los Códigos los Los países en desarrollo también lograrán beneficios de favorezca. la aplicación de los textos formulados por el llamado Grupo del marco juridico que proporcionan una base A su vez, los países desarrollados deberían cumplir las jurídica para "el trato especial y diferenciado" y les obligaciones contraídas, velar por el funcionamiento de permiten aplicar medidas con el propósito de sanear su los procedimientos de solución de diferencias y de vigibalanza de pagos, así como medidas de salvaguardia lancia, y aceptar la resolución de las diferencias que les para proteger su desarrollo. Por las razones ya expues- conciernan. Sobre todo, estos países deberían esfortas, estas conclusiones no se modificarían por la even- zarse por establecer procedimientos de salvaguardia. tual introducción de un procedimiento de "graduación". equitativos.

estudios económicos

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