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LA REFORMA DE LA PAC Y EL FUTURO DE LAS AYUDAS AGRARIAS Ramón Tamames Gómez José María García Alvarez-Coque Universidad Politécnica de Valencia

SUMARIO 1.- INTRODUCCIÓN 2.- LA PAC EN EL CONTEXTO DE LA OCDE 3.- PRESIONES SOBRE LA PAC SUMARIO 3.1.- PRESIÓN COMERCIAL 3.2.- PRESIÓN PRESUPUESTARIA

4.- REFORMA DE LA PAC Y PRODUCTOS MEDITERRÁNEOS 5.- PAC Y DESARROLLO RURAL 6.- LA AMPLIACIÓN Y EL FUTURO DE LAS AYUDAS AGRARIAS 6.1.- EL FUTURO DEL PRESUPUESTO AGRÍCOLA COMUNITARIO 6.2.- IMPACTO PRESUPUESTARIO DE LA AMPLIACIÓN SOBRE LA AGRICULTURA VALENCIANA

7.- A MODO DE RECAPITULACIÓN

RESUMEN

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1.- INTRODUCCIÓN En 1984, un grupo de 13 economistas agrarios europeos publicó un Memorando que consideraba que era un error reformar la PAC (SIENA MEMORANDUM, 1984) atendiendo a objetivos basados únicamente en el equilibrio presupuestario. La declaración insistía en la idea de “reformar” la PAC en el sentido de reforzar su orientación al mercado, pero al mismo tiempo subrayaba que una compensación a los productores era necesaria para facilitar el ajuste. Añadía, además, que los Estados Miembros debían de comprometerse en una mayor corresponsabilidad en la financiación de las políticas agrarias, utilizando medidas no vinculadas a los niveles de producción. Nuestra intención, al referirnos al citado Memorando, es señalar que los conceptos subyacentes a la reforma actual de la PAC ya formaban parte del debate entre los economistas agrarios hace dos décadas. Es verdad que la reforma de la PAC es fruto de una negociación permanente, nada ajena a los intereses nacionales y a las consideraciones presupuestarias. Pero las ideas de ese grupo de economistas liberales han estado bien presentes en los pasos que ha ido adoptando la PAC en los últimos años. Esas ideas de reforma quedaban en cierta medida matizadas con la propuesta en el mismo Memorando de que los “fondos liberados del apoyo al precio podrían ser dirigidos hacia las regiones menos favorecidas, e incluso a los ciudadanos menos favorecidos de la Comunidad Europea”. Como veremos en este artículo, la situación actual de la PAC no se distancia excesivamente de lo que preconizaba la citada declaración. Tras la denominada Revisión Intermedia de la PAC, adoptada en junio de la 2003, nos encontramos con una política agraria más orientada al mercado, con instrumentos de apoyo a los productores crecientemente basados en pagos directos, con una co-financiación nacional en algunos casos, y con una tendencia al desplazamiento de fondos hacia las regiones desfavorecidas de la Unión. Aunque, hace veinte años pocos imaginaban que en el siglo XXI buena parte de la España que en 1984 negociaba su acceso no podría considerarse como territorio con retraso económico en la UE, precisamente porque esas regiones desfavorecidas iban a situarse en países que en los ochenta no constituían economías de mercado. El informe Sapir, encargado por el Presidente de la Comisión Romano Prodi insiste de nuevo en trasvasar gastos agrarios hacia el crecimiento económico y la convergencia, por un lado, y en "descentralizar hacia los Estados miembros la función distributiva de la PAC", por el otro. El objetivo del presente trabajo es doble. En primer lugar, presentar la situación y perspectivas de la PAC en el contexto de la dirección enunciada. En segundo lugar, identificar la posición de la agricultura valenciana en la PAC actual. Nos preguntamos cuál es el papel que la PAC puede desempeñar en la Comunidad Valenciana, teniendo en cuenta las presiones a las que esta política está sometida, tanto en su dimensión internacional, como en su dimensión financiera una vez la Ampliación ya ha tenido lugar. La agricultura valenciana representa el 7% del Valor Añadido Bruto total de la agricultura española. Sin embargo, según datos del MAPA, las transferencias del FEOGA-garantía (el principal fondo de financiación de la PAC) a los productores valencianos, ascendieron a 122,6 millones de euros al año en pro-

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medio 2000-2002 en la Comunidad Valenciana (MAPA, 2004). Si el monto total de transferencias del FEOGA – garantía para España fue en 2001 de 5.831,4 millones de euros, la participación valenciana en dichos fondos representa el 2,1%. No es un tópico afirmar por tanto que, sea cual sea la situación del debate sobre la PAC, la agricultura valenciana ha tenido una participación en las subvenciones agrarias relativamente menor. Pero no por ello vamos a considerar que el debate deja de afectar a la Comunidad Valenciana. La influencia de la PAC sobre la agricultura valenciana no reside exclusivamente en las transferencias del FEOGA – garantía. También se materializa en una protección en frontera a sus principales productos y en unas ayudas de carácter estructural a las que se ha tenido derecho como región relativamente desfavorecida de la UE-15. Además, lo que ocurre al nivel europeo tiene un efecto sobre la Comunidad Valenciana cuando el grueso del –mucho o poco- apoyo público que recibe es financiado por Bruselas. Por eso, identificar las tendencias de la PAC resulta relevante para nuestra agricultura. Y más cuando el examen de la PAC nos invita a reflexionar sobre el papel de las políticas agrarias de carácter nacional en una región de agricultura especializada como la valenciana.

2 . - L A PA C E N E L C O N T E X T O D E L A O C D E Sería un error pensar que la PAC no ha evolucionado en los últimos años y que las ayudas a la agricultura representan un lastre inamovible. Sería inadecuado observar las ayudas como algo permanente, y a la PAC como un reducto proteccionista imposible de desmontar. Otro tema es que la velocidad del proceso de reforma sea rápida o lenta. Ahora bien, una manera de examinar el grado en que la UE ha reformado su política es revisando los indicadores de apoyo total que la OCDE publica anualmente en su informe anual sobre las políticas agrarias en los países industrializados (OECD, 2004). Un indicador es la Estimación de Apoyo Total, que aproxima la magnitud de las tranferencias sociales derivadas de la política agraria. Es un indicador discutido, cuyo método de cálculo debe ser interpretado con reservas (Berthelot, 2004). Sin embargo, lo utilizaremos en este trabajo porque, en primer lugar, de dicho indicador se derivan afirmaciones como que los países de la OCDE transfieren a la agricultura “mil millones de dólares diarios” (Oxfam, 2002) o que Norteamérica y Europa “subsidian sus vacas con 2 dólares al día” (Joseph Stiglitz, en una entrevista en The Guardian); en segundo lugar, porque se trata de un indicador que permite comparaciones internacionales; y en tercer lugar, porque, reconociendo las limitaciones del indicador, no pondremos énfasis únicamente en su cuantía total, sino en su evolución y en su distribución entre los distintos instrumentos de apoyo, cuyo grado de distorsión del mercado es variable. Además, qué mejor que un indicador que tiende a sobredimensionar el apoyo total (como advierte Wise, 2004), para señalar el ritmo del proceso de reformas de las políticas agrarias en el área OCDE. Frecuentemente se habla de la resistencia de los países industrializados a reducir su apoyo a la agri-

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cultura. No obstante, el gráfico 1 muestra que dicho apoyo ha tendido a bajar como porcentaje del PIB y así, ha pasado en el conjunto de la OCDE, del 2,32% del PIB en 1986-88 al 1,2% en 2003. Esta tendencia se observa en la mayoría de los países del área, incluso en la UE, donde el apoyo total ha pasado del 2,68% del PIB en 1986-88 al 1,27% en 2003. Es interesante observar que el peso de la ayuda total a la agricultura en la Unión en términos de PIB se ha aproximado al existente en los Estados Unidos, donde el porcentaje en 2003 es del 0,91%, frente al 1,46% en 1986-88. Por consiguiente, si midiéramos el ritmo del proceso de reformas por el mencionado indicador, podemos asegurar que ha sido más rápido en la Unión que al otro lado del Atlántico. De hecho, la evolución de la política agraria norteamericana ha sido más bien errática, como consecuencia de la sucesión de una reforma liberalizadora como la Farm Bill de 1996 (FAIR Act) y un retroceso proteccionista reflejado en los créditos extraordinarios que el Congreso aprobó como resultado de la crisis de los mercados internacionales de productos básicos de 1997 consolidados con la introducción del mecanismo de pagos directos anticíclicos de la Farm Bill de 2002 (FSRI Act).

GRÁFICO 1 Estimación del apoyo total a la agricultura

EE.UU Turquía Suiza Eslovaquia Polonia Noruega Nueva Zelanda México Corea Japón Islandia Hungría Unión Europea Rep. Checa Canada

1986-88

Australia

2003 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

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Fuente: OCDE (2004) y elaboración del autor.

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Ahora bien, a pesar del proceso de reforma en el mundo industrializado es justo reconocer que la intervención pública en la agricultura sigue siendo apreciable. Además, se expresa en gran parte a través de políticas que financian los consumidores y de instrumentos que generan precios internos superiores a los precios internacionales -aunque es discutible la representatividad de los precios de mercado internacional-. Sí puede apuntarse una tendencia hacia el cambio de instrumentos de política agraria, hacia medidas financiadas por los contribuyentes que son más transparentes que los mecanismos de política basados en las intervenciones de precios. De hecho, la composición del apoyo total por fuentes de financiación ha variado sustancialmente entre 1986-88 y 2003 (Tabla 1). Las políticas financiadas por los contribuyentes (netas de ingresos fiscales) representaron en el área OCDE el 46,8% del apoyo total en 2003, frente a un 32,9% que representaban en 1986-88. La liberalización de precios y una lenta apertura de los mercados exteriores han corrido paralelas a la creciente utilización del presupuesto público como mecanismo de apoyo. Esta evolución ha sido más acusada en la UE que en el conjunto del área OCDE. Así, los cambios introducidos tras la reforma MacSharry, en 1992, implicaron la utilización de pagos directos a los productores. Tras la siguiente reforma (Agenda 2000), la proporción del apoyo total a la agricultura en la UE financiada por los contribuyentes ya representa más del 50% en 2003, frente al 24% en 1986-88. En otras palabras, la Unión ha reformado sus políticas no sólo en el grado de apoyo, sino sobre todo en las formas de apoyo. TABLA 1 Estimación del apoyo total a la agricultura (millones de euros) UE

OCDE

1986-88

2003

1986-88

2003

100948

121890

276293

311994

De los consumidores % Total

76745 76,0

60405 49,6

185479 67,1

166105 53,2

De los contribuyentes (*) % Total

24203 24,0

61485 50,4

90813 32,9

145889 46,8

2415

30196

14907

45678

2,4

24,8

5,4

14,6

Apoyo total

De los cuales: Pagos directos basados en derechos históricos % Total

(*) Netas de ingresos fiscales de las políticas agrícolas Fuente: OCDE (2004) y elaboración del autor

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Este cambio en las formas de apoyo ha sido, en efecto, compatible con un mantenimiento, e incluso aumento del apoyo total en la UE en términos de euros nominales. Sin embargo, es destacable que el cambio en las formas de apoyo se ha dirigido hacia la introducción de pagos basados en derechos históricos (incluidos los pagos directos por hectárea o por cabeza) que, a mediados de los ochenta, escasamente representaban el 2,4% del apoyo total, mientras que en 2003 constituyen casi una cuarta parte del mismo. Son los más de 30 mil millones de euros que la PAC actual destina a ayudas directas. Estas representan 2/3 de los gastos agrarios de la UE (45.191 millones de euros en 20022). Esto sí representa una innovación en la UE con respecto al resto de países de la OCDE. Se diría que el conjunto de presiones políticas y económicas que ha sufrido la UE ha seguido las indicaciones del manual de los economistas de 1984, optando por formas de compensación a los agricultores aparentemente no vinculadas a la producción, al ir asociadas a una base histórica y no a la producción actual. La propia OCDE (2004) reconoce que “se observa en general una reducción de las formas de apoyo y de protección más distorsionadoras del comercio”, añadiendo que el cambio a un sistema de pagos únicos –adoptado en la Revisión Intermedia- “se espera que siga reduciendo la protección y las distorsiones al comercio”.

3 . - P R E S I O N E S S O B R E L A PA C El análisis de los indicadores de la OCDE sugiere que la UE ha ido “haciendo los deberes”, en lo concerniente a la reforma de las políticas agrícolas. No obstante, los más impacientes podrían pensar que no podía esperarse menos de dos décadas de cambio, que el ritmo de reforma ha sido en realidad lento, que un nivel de gasto agrario de 45 mil millones de euros es excesivo para la UE-15, y que una estimación del apoyo total de 1,27% del PIB para un sector que escasamente contribuye al 3% del PIB no está plenamente justificado. Por tanto, no podemos asegurar que el proceso de reforma esté finalizado. Las presiones existen, ¿pero de dónde provienen fundamentalmente? 3.1. LA PRESIÓN COMERCIAL La primera fuente de presión es la creciente liberalización de los mercados agrarios. La PAC tiene que ser compatible con los compromisos de liberalización comercial que se están negociando en el marco de la llamada Agenda del Desarrollo de la OMC. El Acuerdo sobre la Revisión Intermedia puede leerse como un intento de anticipar la reforma de la PAC como paso previo a la fase final de la negociación en la OMC: ser por primera vez la reforma de la PAC la que determine el proceso multilateral.

(2) Se trata del presupuesto de la PAC. Es preciso señalar que éste no coincide exactamente con las transferencias totales de los contribuyentes en la UE (tabla 1), las que incluyen también los gastos nacionales orientados a servicios generales de la agricultura.

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Como es lógico, una reforma que comporte restricciones, si no recortes, de las ayudas, puede contar con la oposición radical de los intereses agrarios en la UE, más afines a reducir el apoyo y la protección. Pero un acuerdo en la OMC, sin reducciones sustanciales de los niveles arancelarios, la ayuda interna o los subsidios a la exportación, no será probablemente aceptado por las contrapartes de la negociación multilateral, que están representadas no sólo por los otros países del quad (Estados Unidos, Canadá y Japón), sino por países en desarrollo crecientemente organizados alrededor del Grupo de los 20, liderados por Brasil, India y China, o alrededor de otros grupos de negociación como el grupo Africano de exportadores de algodón. En las negociaciones comerciales, la UE no se ha quedado quieta. Así, por ejemplo, en el capítulo de ayuda interna, la UE es capaz de ofertar un 60% de reducción de ayuda interna con efectos de distorsión (“caja ámbar”) y pretender además blindar los pagos directos mediante una operación iniciada con la Revisión Intermedia de 2003. Se trata de defenderse de las críticas hacia sus sistemas de pagos por hectárea o por cabeza (“caja azul”) a través de la creación de un nuevo sistema de pagos únicos desacoplados por explotación, que la UE considera que debería estar exentos de compromisos de reducción, es decir, como “caja verde”, por no ser distorsionador del comercio. Se culminaría así una operación de reclasificación de la ayuda interna que, si tuviera éxito en las negociación multilateral (aspecto cuestionable), acabaría por blindar una parte del apoyo directo que otorga la UE a una parte de su agricultura (Compés et al., 2001; García Alvarez-Coque, 2004). Otro tema sensible de la negociación comercial para España es el acceso al mercado. En este aspecto la Unión también se ha movido con la iniciativa “Everything but Arms” (EBA), de acceso pleno al mercado para las exportaciones de los países menos adelantados. Sin embargo, los efectos de esta apertura a un grupo de países con escaso potencial exportador (excepto en arroz) no tiene nada que ver con la liberalización comercial que se avecina a partir de una reducción multilateral de aranceles, o a partir de los procesos bilaterales de integración que la UE está negociando. En general, la agricultura valenciana, que no es una gran perceptora de ayudas directas, es más sensible a cualquier compromiso de la UE en materia de acceso a mercado que a la reducción de la ayuda interna. Una reducción radical de la protección en frontera por parte de la UE en productos con protección moderada pero escasa ayuda directa (frutas y hortalizas), supone un riesgo cierto para los sectores tradicionales de la agricultura valenciana. Por un lado, está el frente bilateral asociado a los Acuerdo Euromediterráneos con países del Sur del Mediterráneo cuya exportación se encuentra especializada en frutas y hortalizas y que se materializa en la progresiva liberalización y ampliación de los contingentes europeos de importación procedente de dichos países (García Alvarez-Coque, 2002). Por el otro lado, el frente multilateral de la OMC podría acabar conllevando un debilitamiento futuro de los sistemas de protección en frontera que actualmente defienden la producción hortofrutícola europea de las importaciones (por ejemplo, el sistema de precios de entrada). Como hemos señalado, la Unión no se manifiesta a favor de desmontar sus sistemas de ayudas directas, como parece ser el caso en la presente negociación multilateral, pero su posición podría ser más flexible en lo que respecta a la desprotección de las barreras aduaneras. La flexibilidad europea también es factible en lo concerniente a la eliminación de los subsidios de exportación, como ya reconoció el Comisario de Comercio Pascal

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Lamy en mayo de 2004 (a pesar de las exigencias de algunos Estados miembros, liderados por Francia, por lograr un “acuerdo equilibrado” en las negociaciones multilaterales). La agricultura valenciana aquí se vería menos afectada, dado que orienta la mayor parte de su comercio exportador a países miembros de la UE. 3.2. LA PRESIÓN PRESUPUESTARIA La ampliación del presupuesto agrícola no es popular en la opinión pública de la UE actual que, sobre todo en los países del Norte de Europa, ve con buenos ojos una lenta pero inexorable reducción del peso del gasto agrícola en el presupuesto total. El Consejo Europeo de Berlín de mayo de 1999 que dio el visto bueno a la Agenda 2000 resolvió en parte esta cuestión al aprobar los compromisos presupuestarios para la Ampliación desde 2002 hasta 2006 aunque en aquellos momentos se preveía que sólo entrarían seis nuevos Estados Miembros. El debate presupuestario se reabrió con la propuesta de Revisión Intermedia que presentó el Comisario Fischler en julio de 2002 (Comisión Europea, 2002). Por un lado, subsistían ciertas dudas, especialmente en algunos Estados miembros como Alemania, de que la ampliación de la UE a 25 miembros cumpliera con los límites fijados en la Agenda 2000. Por otro lado, Alemania junto con otros contribuyentes netos de la PAC como Reino Unido y Holanda, estaba a favor de que la Revisión Intermedia fuera algo más que una mera corrección de la PAC. Según estos países, había que reformar la PAC en profundidad como paso previo al compromiso con los países candidatos. El Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002 confirmó la oferta agraria y financiera a los países candidatos, como paso previo a la Cumbre de Copenhague (diciembre de 2002). Se estableció un marco de estabilidad financiera mediante el cual el gasto agrícola para una Unión a 25 no podrá superar entre 2007 y 2013 la cuantía fijada en el Consejo de Berlín para el ejercicio 2006, incrementado con el montante dispuesto para los nuevos adherentes para esa misma fecha, y un 1% de aumento nominal anual como compensación por la inflación. Este cuadro financiero pudo alejar el fantasma de una eliminación de las ayudas agrícolas, pero al mismo tiempo descartó la opción de que el presupuesto de la Unión aumentase significativamente para reforzar las políticas de desarrollo rural en la UE ampliada. Es más, los recursos disponibles no permitirán mantener el poder adquisitivo de las actuales ayudas directas, ni acometer compensaciones suplementarias, vía ayudas, de futuras reducciones de precios institucionales, teniendo además que hacer frente a futuras reformas (sector lácteo, azúcar) y a las ayudas directas de los 10 nuevos Estados miembros, a fin de que alcancen los niveles vigentes en 2013 para los Quince. En febrero de 2004 la Comisión presentó una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las perspectivas financieras de una Unión Ampliada para el período 2007-2013 (Comisión Europea, 2004). La propuesta refleja el creciente temor de los países contribuyentes netos de la Unión (Alemania, los Países Bajos, Gran Bretaña, y los países nórdicos) al coste financiero de la Unión

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ampliada. La agricultura (en sus dos pilares, la política de mercados y la de desarrollo rural) se integra dentro de un capítulo titulado “Desarrollo sostenible y protección de los recursos naturales”, al lado de la política de medio ambiente y la pesquera. Además, se termina a su vez con la actual diferenciación de las medidas de desarrollo rural entre el FEOGA-garantía y el FEOGA-orientación. Este paso se consolidó con la propuesta de la Comisión del 15 de julio de 2004 que propone la creación de un único Fondo Europeo de Desarrollo Rural.

4 . - L A R E F O R M A D E L A PA C Y P R O D U C T O S MEDITERRÁNEOS La Revisión Intermedia transformó las ayudas directas de la PAC en pagos únicos por explotación, o ayudas desacopladas de la producción que la Comisión asume compatibles con la llamada “caja verde” del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC. La “caja verde” contiene las ayudas que, por ser consideradas como no distorsionadoras del comercio, son compatibles con las reglas de la OMC. Este ajuste fue complementado por la llamada “modulación obligatoria” o reducción de las ayudas directas otorgadas a los mayores perceptores de ayudas en un porcentaje determinado, al objeto de financiar las nuevas medias de desarrollo rural. La Revisión Intermedia fue seguida en abril de 2004, con un acuerdo de desacoplamiento parcial de las ayudas a algunos cultivos del “Sur” como el olivar, el algodón y el tabaco. No puede negarse que estas reformas presentan algunos aspectos positivos para la agricultura comunitaria. Esencialmente, sientan las bases para una transición desde el viejo modelo de política agraria intervencionista y subsidiadora, hacia una política rural coherente con el modelo que la sociedad europea exige. No obstante, también hay inconvenientes serios y alguno tiene repercusión inmediata sobre el sector de frutas y hortalizas, predominante en la agricultura valenciana. Con el acuerdo alcanzado, dos productores de hortalizas situados en regiones distintas o incluso en la misma región, podrán recibir niveles de apoyo diferenciados, porque éstos dependerán de las ayudas calculadas sobre la base de criterios históricos (Cunha, 2002). Esto ocurrirá en particular en zonas donde se aplique el pago único por explotación sobre la base del esquema “regionalizado” adoptado en algunos Estados Miembros de la UE-15, pero también en los nuevos EM donde se aplica un régimen simplificado de ayuda por hectárea. A la hora de escribir estas páginas, la Comisión Europea aún no había presentado el informe sobre la aplicación de la OCM de frutas y hortalizas que se esperaba a mediados de 2004. Dicho informe esbozará propuestas dirigidas a adaptar la política hortofrutícola comunitaria a los retos de la Ampliación. No obstante, una vez aprobada la Revisión Intermedia y los acuerdos financieros adoptados en el último año y medio, puede dudarse sobre la posibilidad de reequilibrar la PAC a favor de un

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mayor volumen de ayudas a la agricultura mediterránea y, si éstas existen, probablemente tendrán prioridad en su utilización aquellas áreas más necesitadas de reorganización, como puede ser bien el caso de los países adherentes. Con la PAC actual, y posiblemente en un futuro próximo, las fuentes de apoyo con las que cuenta el sector hortofrutícola valenciano son principalmente dos: (i) las ayudas a la transformación de cítricos y de otras frutas y hortalizas; y (ii) los programas operativos aplicados a las Organizaciones de Productores. El primer tipo de medidas constituye un mecanismo regulador de la calidad (la fruta de mejor calidad se orienta al mercado en fresco), aunque se ve amenazado a largo plazo por la eventual reducción de la ayuda interna que pueda acordarse en las actuales negociaciones comerciales multilaterales en la OMC. El segundo tipo de ayudas persigue fomentar la agrupación de los productores y ya supone una medida esencial de la Organización Común del Mercado de frutas y hortalizas frescas. No pensamos que ambos mecanismos se pongan en riesgo por la Ampliación. Aunque, como se vio en la sección anterior, se ha limitado apreciablemente el margen de maniobra presupuestario para dotarlos de más recursos. Los futuros ahorros que puedan obtenerse por reducción de ayudas directas en los pagos desacoplados (modulación y mecanismos de disciplina financiera) probablemente se orientarán a financiar otros sectores, no precisamente las frutas y hortalizas.

5 . - L A PA C Y E L D E S A R R O L LO R U R A L La política de desarrollo rural (el “segundo pilar”) está claramente ligada al devenir de la PAC de la UE. En el principio, las políticas de desarrollo rural estaban íntimamente vinculadas a los Fondos Estructurales. En los noventa, el principal instrumento de gasto agrícola para el desarrollo rural era el FEOGA -orientación. Con la Agenda 2000, hasta 2006, se introdujo el desarrollo rural como uno de los objetivos del FEOGA-garantía (que tradicionalmente ha financiado el “primer pilar”, la política de precios y mercados). El FEOGA– garantía comenzó a financiar medidas relacionadas con el desarrollo rural como las denominadas “medidas de acompañamiento” de la reforma de la PAC (por ejemplo, la adopción de buenas prácticas de cultivo compatibles con una agricultura sostenible) y las indemnizaciones compensatorias a la agricultura de montaña. El desarrollo rural en las zonas fuera del Objetivo 1 ha sido financiado enteramente por el FEOGA garantía. En las zonas Objetivo 1, sólo las medidas de acompañamiento han sido financiadas por el FEOGAgarantía. El resto ha sido financiado por el FEOGA -sección orientación, introducido en los planes de desarrollo regional. Existe, por tanto, una política de desarrollo rural en la UE. Pero, ¿es cuantitativamente importante? Los fondos de desarrollo rural para todo el período 2000-2006 en la UE-15 son 49,5 mil millones de euros (sin contar la iniciativa Leader, unos 2 mil millones de euros). Se trata de una cuantía para siete

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años no mucho mayor que la que se asigna al “primer pilar” de la PAC para un año. Además, sólo un 10% de los 49,5 millones de euros de desarrollo rural no están ligados a actividades agrarias. ¿Cuál es la estructura de estos fondos para la UE-15? 32 mil millones de euros proceden del FEOGA – garantía. Un 73% de estos fondos se han destinado a las “medidas de acompañamiento” de la PAC. • 17,5 mil millones del FEOGA-orientación para regiones Objetivo 1. •

De los 32 mil millones de euros del FEOGA - garantía, 10,4 mil millones han ido a parar a las regiones Objetivo 1. Así, las regiones Objetivo 1 totalizan 27,9 mil millones, es decir, el 56% del total de fondos de desarrollo rural. Es decir, hay una relación importante entre los objetivos de cohesión y las políticas de desarrollo rural. Existe, además, la iniciativa Leader, que ha supuesto (Leader I y II y Leader+) la inyección de 300 millones de euros al año desde la UE. En una UE ampliada, el futuro aumento de los fondos para el desarrollo rural se atribuye prácticamente a los adherentes. La Comisión ha hecho suyas las conclusiones de la Segunda Conferencia Europea sobre el Desarrollo Rural, que tuvo lugar en Salzburgo (Austria) los días 13 y 14 de noviembre de 2003, a instancias de la propia Comisión. En la Declaración adoptada como conclusión de sus trabajos se insistía en la necesidad de crear un único Fondo Rural, instaurar un único sistema de programación por Estado con flexibilidad interna en la gestión sobre la base de 3 o 4 grandes objetivos, y en la constitución de un único régimen financiero para el desarrollo rural, con un reglamento específico, lo que se materializó finalmente en la mencionada propuesta de 15 de julio de 2004. Como resultado, el capítulo del desarrollo rural en la propuesta de perspectivas financieras 2007-2013, incluye los créditos del segundo pilar del FEOGA-Garantía para la UE-25 previstos para el ejercicio; los créditos del FEOGA-Orientación atribuidos en el pasado a las medidas de desarrollo rural de las regiones de Objetivo 1; el 50% de los créditos del Programa LEADER +, a los niveles de 2006; y, los correspondientes créditos asignados a Rumania y Bulgaria, calculados según la media asignada a la UE-10. Todos ellos conformarán el nuevo Fondo Rural en el Presupuesto Comunitario equivalente a un 8,3% de su total en 2013 (Massot, 2004). ¿Cómo se ha visto influida la política de desarrollo rural por los cambios recientes de la PAC? En realidad, la modulación obligatoria de las ayudas derivará sólo 1.200 millones de euros al año para nuevas medidas de desarrollo rural (bienestar animal, buenas prácticas agrícolas y calidad). Es una cuantía exigua si se aspira a corregir desequilibrio histórico de la PAC entre sus primero y segundo pilares (en 2003, se destinaron 47 mil millones de euros a la PAC, pero el 90% para el primer pilar). De todos modos, puede hablarse de un nuevo cambio cualitativo en la política de desarrollo rural por la ampliación de su ámbito. En este sentido, se ha ampliado el capítulo agroambiental con medidas

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de fomento del bienestar de los animales, y se han añadido dos nuevos conceptos: 1) las medidas de adaptación a las legislaciones vigentes en materia de medio ambiente, salud pública, sanidad animal y vegetal, bienestar de los animales y seguridad en el trabajo; y 2) las medidas de fomento de la calidad alimentaria, que se concretan en: el incentivo de la integración voluntaria en los regímenes de calidad ya presentes (para producciones biológicas, para denominaciones de origen y específicas, y para vinos de calidad producidos en regiones determinadas); y el apoyo a las organizaciones de productores para actividades de información, promoción y publicidad de los productos sometidos a regímenes de calidad.

6 . - L A A M P L I A C I Ó N Y E L F U T U R O D E L A S AY U D A S AGRARIAS 6.1. EL FUTURO DEL PRESUPUESTO AGRÍCOLA COMUNITARIO La propuesta de marco financiero realizada por la Comisión para la UE-27 permite realizar una estimación del impacto sobre el gasto agrícola derivado de la Ampliación. El resumen para los dos años extremos del período 2006 – 2013 se recoge en la Tabla 2, bajo el supuesto de una inflación anual del 2%. Los fondos de apoyo a los mercados y ayudas van a verse limitados por dos razones: los créditos derivados de la modulación de las ayudas directas de los 15 aprobada con la reforma de 2003 (recursos que pasarán a engrosar el capítulo del desarrollo rural); y el margen para imprevistos que la Comisión ha establecido en un mínimo de 300 millones de € anuales. Como resultado de ambas operaciones se reduce el margen de maniobra disponible por la política de mercados de los 15 hasta llegar a representar en el 2013 tan sólo un 21,6% del Presupuesto comunitario global. La integración de diez nuevos EM en la PAC es responsable de un incremento del 11% en los gastos agrícolas en 2006 (48.785 millones de euros en la UE-15 frente a 54.279 millones en la UE-25). El gasto público en agricultura representará un 45% del presupuesto de la Unión de 25, porcentaje similar al que representaba en 2001. En lo que respecta a la UE-15, la disciplina presupuestaria adoptada para encarar el objetivo de la Ampliación impone una reducción de los gastos agrícolas destinados a políticas de precios y mercados del 20% entre 2004 y 2013 (de 42.769 millones de euros a 34.197 millones de euros) y del 18% entre 2006 y 2013 (de 40.412 millones de euros en 2006 a 34.197 millones en 2013). Como resultado de la Ampliación a 27 EM, y durante el período transitorio de 2006 a 2013, los gastos agrícolas podrán incrementarse, en términos reales, de 48.785 millones de euros para la UE-15 en 2006 a 52.145 millones para la UE25 (7%) y a 55.498 millones para la UE-27 en 2013 (13,7%). El esfuerzo puede considerarse modesto para 12 EM, teniendo en cuenta que España percibió unas transferencias de la PAC

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de 6.797 millones de euros en 2001, lo que es superior al esfuerzo presupuestario de la PAC para lograr la adhesión de 12 EM. Para resumir, la Ampliación de la UE de 15 a 25 Estados Miembros podría haber causado importantes costes a la Unión y, en particular, a la actual UE-15 (Compés, García Alvarez-Coque y Martínez, 2002). Las normas transitorias acordadas en 2002 suavizaron estos costes, pero no fue posible eliminarlos. Se evitó el desmantelamiento de la PAC actual, que era deseado por algunos y temido por otros, pero el modelo de política que se derivó de esta reforma interna tiene unos recursos financieros realmente modestos para el número de agriculturas que deberá integrar. Aparte de los cambios ocasionales que puedan tener lugar en su composición a favor del Segundo Pilar de la PAC, el volumen total de fondos agrícolas puede no ser suficiente para asegurar tras la Ampliación el nivel de protección y apoyo en vigor actualmente. TABLA 2 Propuesta marco financiero (millones de euros a precios 2004, deflactor del 2%) 2006

2013

2. DESARROLLO SOSTENIBLE Y RECURSOS NATURALES

56.015 (46,4%)

57.805 (40,4%)

a. Medio ambiente y sector pesquero

1.736

2.307

b. Agricultura (Mercados+ayudas directas) UE-27

43.735(36,2%)

42.293(26,7%)

I. Bulgaria y Rumania

--

II. UE-25

43.375

40.645

. Del que: UE-10 (adherentes)

2.388

5.171

. Del que: UE-15

41.347(34,2%)

35.473(22,4%)

III. Reducción UE-15 por la modulación

(635)

(976)

IV. Reducción por imprevistos en mercados

(300)

(300)

Total disponible para la UE-15 (II-III-IV)

40.412(33,5%)

34.197(21,6%)

c. Agricultura (desarrollo rural)

10.544 (8,8%)

13.205 (8,3%)

I. Bulgaria y Rumania

--

1.705

II. UE-25

10.544

11.500

. Del que: UE-10 (adherentes)

2.806

4.385

. Del que: UE-15

7.738 (6,4%)

7.115 (4,5%)

II. Incremento UE-15 por la modulación

635

976

Total disponible para la UE-15 (II + III)

8.373 (6,9%)

8.091 (5,1%)

Total Agricultura (b + c)

54.279(45,0%)

55.498(35,0%)

1.648

Fuente: Comisión Europea (2004), Massot (2004) y elaboración del autor

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6.2. IMPACTO PRESUPUESTARIO DE LA AMPLIACIÓN SOBRE LA AGRICULTURA VALENCIANA Un reto importante de la Ampliación proviene del riesgo de la pérdida de las políticas de adaptación a la competencia, es decir, las de carácter estructural. Eso incluye los fondos de desarrollo rural, en parte menor financiados por el FEOGA – garantía, pero en su mayor parte, financiados por el FEOGA – orientación en las regiones Objetivo 1 de la UE. Además, el ingreso en la Unión por parte de diez países con un PIB per cápita mucho menor que la media de la UE-15 puede, inevitablemente, tener un profundo impacto en la política de cohesión. Si asociamos el enorme incremento de las necesidades, como resultado del incremento de beneficiarios y la disparidad regional, con la presión de los países contribuyentes netos para reducir los recursos, podremos entender fácilmente la situación. La distribución entre un creciente número de regiones elegibles de una cantidad global que tiende a reducirse deberá obligatoriamente reflejar una reducción significativa del nivel de apoyo. La eventual pérdida de Fondos Estructurales puede mermar la capacidad de algunas comunidades autónomas para financiar programas propios de mejora de las condiciones estructurales de su agricultura y medio rural. Según el informe elaborado por los profesores Carmela Martín e Ismael Sanz de la Universidad Complutense de Madrid (Martín y Sanz, 2003), España puede perder una cantidad equivalente al 0,58% de su PIB en fondos estructurales y de cohesión como consecuencia de la ampliación de la Unión Europea. Ante esta situación, no falta quien propone que la Unión incremente el gasto, para evitar que la ampliación europea se haga a costa de los más pobres de los actuales miembros de la Unión. Pero los seis países más ricos de la Unión Europea se niegan a incrementar los presupuestos por encima del 1% del PIB de la Unión Europea e incluso entienden que la Comisión se ha extralimitado con sus propuestas al anteponer los objetivos a los recursos en lugar de reconducir las políticas a unos medios que, estiman, deberían globalmente ser inferiores al 1,14% del PNB propuesto. La Comunidad Valenciana, lógicamente se verá afectada por la pérdida de su carácter de región Objetivo nº 1. No es éste el lugar de realizar una cuantificación global de dicha pérdida para toda la región. El Instituto de Crédito Oficial (2004) llega a calcular para la Comunidad Valenciana una pérdida máxima de 492,5 millones de euros al año para el período de programación 2007- 2013 en concepto de pérdida de Fondos regionales, aproximadamente un 0,7% de su PIB regional. Sin embargo, son muchos los aspectos que quedan por concretar en el marco de negociaciones, entre ellos, la posibilidad de fórmulas transitorias que permitan un “aterrizaje suave” de la economía valenciana, ante una reducción de ayudas europeas. Ahora bien, ¿Cuál podría ser el impacto sobre los fondos agrarios? Las subvenciones que de una forma más o menos directa van destinadas al sostenimiento de precios y mercados proceden íntegramente del FEOGA-garantía. Los auxilios destinados a la mejora de las estructuras agrarias están previstos en los Programas Operativos (PO) o en las Iniciativas Comunitarias (IC) y son cofinanciados entre el fondo europeo correspondiente y determinados organismos nacionales o regionales. Calcular los apoyos públicos al sector agrario no es tarea sencilla. Los pagos realizados en una anualidad determinada no suelen coincidir con lo presupuestado. En nuestro caso nos vamos a basar

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en la información proporcionada por el Libro Blanco de la Agricultura y el Desarrollo Rural elaborado por el MAPA en 2003. Según esta fuente, la agricultura valenciana percibió entre 2000 y 2002, unas ayudas vinculadas al Primer Pilar de la PAC (Organizaciones Comunes de Mercado - OCMs) de 367,7 millones de euros, es decir, un promedio de 122,6 millones de euros al año. Estas ayudas están financiadas por el FEOGA – garantía. Su cuantía futura es muy difícil de prever. Tomando la reducción antes calculada para la UE-15 del 20% entre 2004 y 2013, las ayudas vinculadas a las OCMs en la Comunidad Valenciana sufrirían una pérdida de unos 24,5 millones de euros al año en 2013, con respecto a un escenario de mantenimiento en términos reales de las ayudas actuales. Ahora bien, no es absolutamente claro que ésta evolución sea una consecuencia directa de la Ampliación sino más bien del mecanismo de disciplina financiera que posiblemente hubiera sido puesto en práctica incluso en una hipótesis de no Ampliación. Otra fuente de apoyos a la agricultura valenciana proviene del “segundo pilar” o desarrollo rural y aquí es donde ha intervenido mayoritariamente el FEOGA – orientación, aunque algunos fondos proceden del FEOGA – garantía. Se trata de las llamadas “medidas de acompañamiento”. Comencemos por estas últimas que incluyen las medidas incluidas en la Tabla 3. En ella se calcula la contribución europea promedio anual, y se estima cuál sería dicha contribución bajo el supuesto de que la contribución financiera de las administraciones españolas se mantiene constante en términos absolutos en el nuevo período de programación, a partir de 2007.

TABLA 3 Medidas de acompañamiento financiadas por el FEOGA- sección garantía (promedio anual programado para 2000-2006) millones de euros. Cálculo de ayudas bajo hipótesis de la C.V. fuera del Objetivo 1

Escenario actual: Dentro Objetivo 1 Ayuda total % Cofinanciación UE Contribución actual. M € europea. M €

Escenario Fuera Objetivo 1 (*) % Cofinanciación UE

Contribución europea. M €

Ayudas a las rentas en zonas desfavorecidas

1,6

75

1,2

50

Cese Anticipado

1,9

65

1,24

40

0,44

Medidas agroambientales

9,9

75

7,43

50

2,47

Forestación tierras agrícolas

1,4

65

0,91

40

TOTAL

14,8

10,78

0,4

0,32 3,63

(*) Se asume que la contribución española se mantiene constante a los niveles de 2000-2006. Es decir, en la primera medida, si la contribución española era de 0,4 millones de euros al año entre 2000 y 2006, se asume que se mantiene a ese nivel partir de 2007. Fuente: MAPA y elaboración del autor.

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Según los cálculos de la tabla, la Comunidad Valenciana perdería 10,78 millones de euros al año si dejara de percibir completamente la contribución europea al desarrollo rural co-financiada por el FEOGA – garantía. Sin embargo, con los porcentajes de financiación aplicables actualmente a las regiones fuera del Objetivo 1 (y asumiendo que la contribución nacional se mantiene constante a los niveles actuales), la pérdida se reduciría a (10,78 – 3,63) = 7,15 millones de euros. Otra fuente importante de financiación del desarrollo rural es el FEOGA – orientación, especialmente para las zonas Objetivo 1. En la Comunidad Valenciana, los fondos del FEOGA – orientación se asignan a través de tres programas principalmente: (i) Programa operativo "Mejora de estructuras y de sistemas de producción agrarios en las regiones Objetivo nº 1 de España, que contiene básicamente tres medidas ("Gestión de recursos hídricos agrarios", "Inversiones en explotaciones agrarias" e "Instalación de jóvenes agricultores"); (ii) Programa Operativo Integrado de la CV, dentro del marco comunitario de apoyo para las regiones Objetivo 1; y (iii) Programa Leader +, orientado al desarrollo rural endógeno, que forma parte de una iniciativa comunitaria. El primero de los programas anteriores ha supuesto un porcentaje de co-financiación de la UE promedio del 60% para las regiones Objetivo 1 y, según el MAPA, implica unos apoyos públicos totales para la CV de 382,5 millones de euros (sumando las tres medidas citadas) para el período 2000-2006 3 , lo que da un promedio de 54,6 millones de euros al año, con una contribución europea estimada de 32,8 millones de euros al año. Las medidas contenidas en este programa también se contemplan para las regiones fuera de Objetivo 1, pero con un porcentaje de co-financiación europea inferior, que en el período de programación actual 2000-2006 ha sido del 44% aproximadamente. Suponiendo que, bajo la hipótesis de que el esfuerzo presupuestario nacional a partir de 2007 fuera similar al actual (con la Comunidad fuera del Objetivo 1), es decir, 54,6 – 32.8 = 21,8 millones de euros al año, la contribución europea podría reducirse hasta 17,1 millones de euros (un 44% de la ayuda total, que sería de 17,1+21,8 = 38,9). Por lo tanto, más que una pérdida en fondos europeos de 32,8 millones de euros (toda la contribución europea al programa), podríamos hablar de 32,8 – 17,1 = 15,7 millones de euros al año. En el programa operativo de la Comunidad Valenciana, el apoyo público total es de 318,5 millones de euros, con una contribución europea de 212,8 millones de euros para el período 2000-2006. Eso supone una contribución europea anual de 30,4 millones de euros, que sería la pérdida si la Comunidad ya no percibiera ayudas del nuevo Fondo Rural a partir de 2007. Suponiendo que la contribución europea fuera sólo del 50% y manteniendo el mismo esfuerzo nacional que en el período actual: 318,5 – 212,8 = 105,7 millones de euros (15,1 millones de euros al año), la contribución europea se reduciría a 15,1 millones de euros al año (aunque probablemente dicha contribución provendrá

(3) Ver Capítulo 3 del Libro Blanco de la Agricultura y el Desarrollo Rural (MAPA, 2004 pág. 3).

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del nuevo Fondo Rural). Ello supondría una pérdida de ayuda europea de 30,4 – 15,1 = 15,3 millones de euros al año. Finalmente, el Leader + de la Comunidad supone 45 millones de euros de gasto público total para el periodo 2000-2006, con una contribución europea de 30 millones de euros. Si el esfuerzo nacional de 15 millones de euros se mantuviera en el futuro, y el porcentaje de co-financiación europea se redujese al 50%, entonces la financiación europea se reduciría a 15 millones de euros para todo el período, es decir, 2,5 millones de euros al año. La Tabla 4 resume los cálculos anteriores. En la primera columna mostramos la pérdida máxima suponiendo que desaparece completamente la financiación europea al desarrollo rural. En la segunda columna mostramos la hipótesis más realista de mantenimiento de la financiación europea en los porcentajes actuales para las regiones fuera del Objetivo 1, pero suponiendo un esfuerzo presupuestario nacional (Gobierno central + Generalitat) similar al actual.

TABLA 4 Impacto de la ampliación sobre fondos de desarrollo rural en la Comunidad Valenciana Escenario Pérdida de la contribución europea actual. (millones € al año)

Escenario Pérdida bajo % cofinanciación fuera del Objetivo 1. (millones € al año)

Segundo Pilar FEOGA garantía

10,8

7,2

Programa Operativo Regiones O1

32,8

15,7

Programa Operativo C.V.

30,4

15,3

Leader +

4,3

2,5

Total

78,3

40,7

Fuente: MAPA (2004) y elaboración del autor.

Así pues, nos situamos entre dos escenarios de pérdida total en fondos europeos para el desarrollo rural entre 40,7 millones de euros al año y 78,3 millones de euros al año. Es decir, entre un 2,6% y un 5,1% de la Renta Agraria (1.527,4 millones de euros en 2002). Si añadimos la pérdida calculada anteriormente (24,5 millones de euros) en ayudas vinculadas a OCMs, las pérdidas totales de ayudas europeas a la agricultura valenciana directa o indirectamente vinculadas a la Ampliación podrían ascender, en 2013, a un intervalo entre 65,2 millones de € y 102,8 millones de ¤. Es decir, entre 4,2% y un 6,7% de la Renta Agraria Valenciana. Puede argumentarse que la agricultura valenciana ya percibía pocas ayudas en el período actual y, por tanto, es relativamente menos vulnerable a una desprotección. Según los cálculos realizados, la ayuda europea anualmente representa 122,6 millones de euros al año en concepto de primer pilar y,

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como se estima en la Tabla 4, equivalente a 78,3 millones en concepto de segundo pilar. Es decir, en total, 200,9 millones de euros al año, lo que representa un 13% de la Renta Agraria valenciana de 2002. Los cálculos realizados sugieren que la pérdida total calculada de fondos europeos podría situarse entre un 32,4 y un 51,1% del apoyo presupuestario percibido actualmente por la agricultura valenciana procedente de Bruselas, aunque entendemos que es más probable que la pérdida se acerque al límite inferior. Adviértase que en los cálculos anteriores no hemos tenido en cuenta otros fondos estructurales y su posible impacto en la agricultura valenciana. Tales son los casos del Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), y de los otros dos fondos estructurales comunitarios Fondo Social Europeo (FSE) y Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que también contribuyen parcialmente a medidas en el medio rural valenciano.

7.- A MODO DE RECAPITULACIÓN Para resumir, mediante una mayor disciplina presupuestaria, la UE mantiene, esencialmente, su modelo de política agrícola, presentándolo de manera compatible con el proceso de Ampliación y con la OMC, durante los próximos años. En cierta medida, la Ampliación ha supuesto un freno más al crecimiento del gasto agrario de la Unión. Sin embargo, ante las enormes presiones financieras de los países contribuyentes netos, la Cumbre de Copenhague de diciembre de 2003 aseguró el grueso del presupuesto agrario más allá de la Revisión Intermedia y de la propia Ronda Doha de negociaciones comerciales multilaterales. Así pues, se garantiza la financiación para una política agraria para 25 miembros. Con un nivel de gasto agrario prácticamente congelado hasta 2013 parece, en principio, difícil que puedan liberarse recursos sustanciales hacia las políticas de “segundo pilar” (desarrollo rural), más allá de los que demanden los nuevos adherentes. Además, el cuadro presupuestario se ha reforzado en los acuerdos de la Revisión Intermedia mediante un mecanismo de disciplina financiera, que se introducirá a partir de 2007. El Consejo fijará el citado ajuste basándose en una propuesta de la Comisión. Esta flexibilidad da vía libre a la Comisión para futuros ajustes en los montantes de ayudas directas para la UE de 25 Miembros. El Comisario de Agricultura Fischler ha conseguido en cierta medida “blindar” el presupuesto de la PAC orientado al desarrollo rural, a través de un fondo específico. Esto supone una solución a mitad de camino entre los que demandan una especificidad del apoyo al mundo rural, y los que confían en una progresiva integración de la política agraria en la política de desarrollo regional. Pero el hecho es que los instrumentos de política rural son todavía insuficientes, al tiempo que la considerable transferencia en términos de ayudas directas tiende a consolidar los desequilibrios territoriales y sociales que han caracterizado la PAC desde su creación.

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Tras la solidaridad financiera que caracteriza la PAC, y que beneficia a las regiones más agrícolas subsiste una dependencia excesiva de las decisiones financieras de Bruselas y un riesgo de pérdida de corresponsabilidad por parte de las administraciones españolas central y autonómica. Así, España percibió, en el período 1994-1999, 31.221,4 millones de euros entre las ayudas asociadas a las Organizaciones Comunes de Mercado y los programas de Desarrollo Rural. De este total de transferencias relacionadas con la aplicación de la PAC en España, las administraciones nacionales sólo aportaron 2.744,3 millones de euros en concepto de co-financiación del desarrollo rural. No es de extrañar el temor de las administraciones españolas a que se re-nacionalice el gasto de la PAC (por ejemplo, exigiendo de los Estados Miembros una mayor corresponsabilidad en su financiación). Pero la solidaridad financiera ha podido generar la ilusión de que “la Política Agraria es cosa de Bruselas”, mermando el compromiso de las administraciones nacionales en la generación de programas de política agraria. En definitiva, nos aproximamos al escenario dibujado por el grupo de economistas al que aludíamos en la introducción. Liberalización de mercados y ayudas directas, pero a la vez una creciente presión presupuestaria. Un escenario posible es la re-nacionalización de la PAC, que ya se entrevé en algunas de los acuerdos específicos de aplicación regionalizada de las dotaciones nacionales de las ayudas disociadas, o en la necesidad de co-financiar las ayudas para aprovechar los fondos generados por la modulación. El problema es que ese nuevo escenario deje fuera de juego a los gobiernos del Sur de Europa, acostumbrados a la solidaridad financiera de la PAC.

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