DT 24/Octubre 1997

LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION EN LA GESTION AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA ARGENTINA

Daniel Chudnovsky, Andrés López y Valeria Freylejer

Este trabajo forma parte del proyecto “Competitividad, Innovación Tecnológica y Desarrollo Sustentable”, financiado por el IDRC, el North South Center de la Universidad de Miami y la Avina Foundation. Se agradece la colaboración del Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sustentable (CEADS).

INDICE INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................................................................. 1 1) EL DEBATE EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS: ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL ............................................... 3 a) Las potencialidades del enfoque de “prevención de la contaminación”....................................................................3 b) La prevención de la contaminación en la práctica .........................................................................................................5 c) Innovación, medio ambiente y competitividad: la hipótesis de Porter ........................................................................8 d) Un marco conceptual alternativo........................................................................................................................................9 e) La problemática en los países en desarrollo...................................................................................................................13 2) M ARCO REGULATORIO Y GESTIÓN AMBIENTAL EN EL SECTOR MANUFACTURERO ARGENTINO: UN RESUMEN DE LA EVIDENCIA PREVIA.................................................................................................................................................................... 18 3) HIPÓTESIS GENERALES, LÍNEAS DE TRABAJO Y METODOLOGÍA EMPLEADA .................................................................. 24 4) EVOLUCIÓN RECIENTE Y DIAGNÓSTICO ACTUAL DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN LAS FIRMAS ARGENTINAS: UN ESCENARIO HETEROGÉNEO ........................................................................................................................................................... 28 a) La gestión ambiental en las firmas manufactureras.......................................................................................................28 b) Difusión del enfoque de prevención de la contaminación............................................................................................35 c) Factores determinantes de la adopción del enfoque de prevención de la contaminación ....................................38 d) Innovación, fuentes de tecnología y gestión preventiva ...............................................................................................40 e) Resultados de los proyectos de prevención de la contaminación ...............................................................................47 5) OBSERVACIONES FINALES Y SUGERENCIAS DE POLÍTICA .................................................................................................... 50 ANEXO ............................................................................................................................................................................................. 56 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS.............................................................................................................................................. 60

Introducción En los últimos años, ha venido creciendo la inquietud por la protección del medio ambiente, no sólo en los países desarrollados (PD), sino también, de manera incipiente, en los países en desarrollo (PED). Considerando que es una de las mayores fuentes de contaminación, no es extraño que la producción industrial haya estado en la mira de los reguladores y ciudadanos, lo cual se ha traducido en crecientes presiones y exigencias tendientes a reducir el impacto ambiental tanto de los procesos como de los productos manufactureros. Estas mayores presiones se hicieron sentir primero en los PD, pero luego, en parte por genuinas preocupaciones respecto del medio ambiente, y en parte por la necesidad de “nivelar el campo de juego” con los productores de los PED, tanto las regulaciones como las normas voluntarias extendieron su campo de acción, para abarcar crecientemente a las exportaciones provenientes de países en donde, supuestamente, tanto las exigencias como el enforcement de la legislación ambiental son menos estrictos que en Europa o los Estados Unidos. Paralelamente, en los propios PED, en particular aquellos con mayor nivel de industrialización, no sólo se reciben estas presiones provenientes de los PD -que, en principio, afectan de manera directa a los exportadores y, eventualmente, a sus proveedores-, sino que han comenzado a surgir demandas locales. Si bien en dichos países suelen existir legislaciones ambientales exigentes, tradicionalmente su enforcement ha tendido a ser bajo. Esto estaría comenzando a cambiar a partir de la mayor conciencia social respecto del valor de preservar el medio ambiente, que se traduce en presiones hacia las autoridades y la justicia para monitorear más estrictamente lo que ocurre en dicho ámbito. En este contexto, parece inevitable que el futuro del sector industrial, tanto en los PD como en los PED, esté atado a requisitos de desempeño ambiental cada vez más estrictos. En la visión tradicional respecto de la relación entre protección del medio ambiente y costos privados, esto supondría presiones hacia el aumento de los costos de las firmas, ya que éstas deberían responder a dichas regulaciones mediante inversiones y gastos operativos adicionales a los corrientemente requeridos por la marcha de sus negocios. Más aún, si no todas las firmas/países enfrentan las mismas exigencias ambientales, podría haber un trade-off entre la preservación del medio ambiente y la competitividad empresaria y, por extensión, de la competitividad nacional. Finalmente, en la medida que las regulaciones ambientales implican mayores costos o el sacrificio de oportunidades de inversión más rentables, se esperaría que la tasa de crecimiento económico se reduzca como consecuencia de la introducción de aquellas. Esta visión tradicional ha comenzado a ser cuestionada desde distintos ámbitos. Michael Porter, por ejemplo, ha planteado que “desde el punto de vista de la productividad de los recursos, la mejora en la situación ambiental y la competitividad van juntas” (Porter y Van der Linde, 1995a y b). El factor clave que permitiría el logro simultáneo de estos objetivos aparentemente incompatibles es la propia actividad innovativa a nivel de la firma y las precondiciones para que dicha actividad tome un sendero “más verde” serían tanto microeconómicas (cambios en las estrategias, percepciones y rutinas empresarias) como regulatorias (políticas que estimulen respuestas innovativas por parte de las firmas).

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Si bien los economistas ortodoxos (neoclásicos) -entre otros grupos- se han mostrado, en general, escépticos respecto de este tipo de argumentos y han rechazado enfáticamente las hipótesis de Porter, muchos políticos, policy-makers y empresarios -notablemente, el Business Council for Sustainable Development- sostienen argumentos similares. Asimismo, organizaciones como la Environmental Protection Agency (EPA) de los Estados Unidos o la OECD, argumentan en favor del pasaje desde un enfoque de control y remediación de la contaminación, a otro de tipo preventivo, lo cual permitiría, teóricamente, una fuerte reducción de los costos de tener un desempeño ambiental adecuado. Aunque poco es lo que se conoce en relación a la gestión y desempeño ambiental de las firmas manufactureras en Argentina, en investigaciones anteriores (Chudnovsky et al, 1996) comprobamos, con cierta sorpresa, que pese a la extrema debilidad del enforcement del marco regulatorio local, y en un contexto de racionalización del aparato productivo local, se habían registrado algunos avances de relativa significación en la gestión ambiental (GA) de las firmas de mayor tamaño, en particular entre las orientadas a la exportación. En esta investigación pretendemos actualizar los resultados de aquellos estudios, extendiendo el campo de análisis hacia las PyMEs. Asimismo, y como preocupación central, se trata de conocer en qué medida los enfoques preventivos son conocidos y difundidos a nivel local, así como averiguar los resultados conseguidos a través de proyectos preventivos concretos y las dificultades que existen para su adopción. Este análisis es importante no sólo como medio para evaluar la evolución de la GA en el sector manufacturero, sino, fundamentalmente, para analizar en qué medida el debate sobre los enfoques de "prevención de la contaminación" (pollution prevention -PP-) o "eco-eficiencia" podían ser trasladados a la realidad de la industria local, y si dichos enfoques podían, efectivamente, amortiguar el conflicto entre protección del medio ambiente y competitividad empresaria. En la sección 1 se presentan los antecedentes internacionales del debate en torno a los enfoques preventivos, así como una discusión respecto de cual es el marco conceptual más adecuado, a nuestro juicio, para tratar estas cuestiones, en particular para el caso de los PED. En la sección 2, se presentan brevemente los antecedentes disponibles para el caso argentino. En la sección 3 se enumeran las principales líneas e hipótesis de trabajo que guiaron nuestra investigación, así como la metodología utilizada. En la sección 4 se exponen los principales resultados obtenidos. En la sección final se discuten dichos resultados a la luz de las líneas de trabajo e hipótesis previas y se formulan algunas recomendaciones de política. Asimismo, en un anexo se profundizan algunos detalles de la metodología utilizada.

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1) El debate en los países desarrollados: antecedentes y marco conceptual1 a) Las potencialidades del enfoque de “prevención de la contaminación” Desde tiempo atrás han venido surgiendo planteos que coinciden, con matices, en reclamar un freno al crecimiento de los PD bajo el supuesto de que la continuidad del actual ritmo -y patrón característico- del proceso de expansión económica traspasará los límites de tolerancia del ecosistema planetario. Al mismo tiempo, desde otras perspectivas, se han expresado temores respecto de la posibilidad de que las crecientes exigencias que plantean las regulaciones ambientales, en particular en los PD, afecten la competitividad, tanto a nivel de la firma como de los países, vis a vis los competidores basados en regiones en donde esas exigencias son menores. Como contrapartida, en los últimos años se han difundido visiones más “optimistas”. La introducción de la noción de desarrollo sustentable, adoptada en el llamado “Informe Brundtland” (WCED, 1987), fue uno de los primeros pasos en dirección a plantear la compatibilidad -bajo ciertas condiciones- entre los objetivos de crecimiento económico y cuidado del medio ambiente. A su vez, varios estudios muestran que los temores respecto de la menor competitividad resultante de la aplicación de regulaciones ambientales estrictas no parecen estar avalados por los datos empíricos (ver Jaffe et al, 1995, para un resumen de esta discusión). En el plano específico de la contaminación resultante de las actividades del sector manufacturero, este “optimismo” se ha difundido, por diferentes senderos, tanto en la literatura académica como, especialmente, en los discursos y acciones de policy-makers, líderes políticos y organizaciones empresarias. La idea central es que muchos de los problemas ambientales pueden ser evitados o reducidos sustancialmente sin que, necesariamente, ello involucre mayores costos -o, al menos, sin que implique costos no tolerables- para las firmas. En este contexto, se enfatizan las posibilidades que brindan las estrategias de PP frente a las soluciones más convencionales, simbolizadas en el concepto de tratamiento al final del proceso (end-of-pipe -EOP)2,3; en otras palabras, se trataría de pasar de un enfoque “correctivo” a otro “preventivo” en materia de gestión ambiental (GA). La clave de este pasaje está dada por la capacidad de innovación, necesaria para encontrar soluciones de tipo preventivo a los problemas de contaminación ambiental generados por el sector productivo.

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. Para mayores precisiones respecto de los temas tratados en esta sección, véase López (1996a). . En este trabajo, y en mérito a la concisión, la referencia a medidas EOP incluye las llamadas tecnologías de control de la contaminación -convierten a las substancias peligrosas en inofensivas antes de que sean emitidas hacia el medio ambiente- y también a las de reparación y restauración (también conocidas como de cleanup) hacen inocuas las substancias peligrosas que ya han penetrado en el medio ambiente y/o mejoran los ecosistemas que se han degradado debido a efectos inducidos natural o antropogénicamente- (NSTC, 1994). 3 . Sin embargo, en muchos casos los límites entre PP y EOP son difusos; por ejemplo, en ocasiones a través de medidas EOP se recuperan sustancias que poseen valor económico. Por otro lado, difícilmente las soluciones de PP eliminen totalmente la necesidad de tratamiento EOP. 2

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Las ventajas del enfoque de PP serían tanto ecológicas como económicas. Por un lado, permitiría superar las limitaciones del enfoque EOP, que si bien ha logrado solucionar algunos problemas determinados, a menudo lo ha hecho a costa de la creación de otros nuevos (por ej., la contaminación cruzada entre tierra, agua y aire). Al mismo tiempo, desde el punto de vista económico, los métodos de PP tendrían un costo menor para reducir la contaminación, e incluso, en algunos casos, permitirían a las firmas obtener ahorros en sus costos totales o, más generalmente, mejoras en la rentabilidad global de sus operaciones. Según Von Amsberg (1995), la PP se identifica con “aquellas opciones que incrementan la eficiencia productiva, reducen la generación de residuos y aplican tecnologías intrínsecamente más limpias o reciclan sustancias que antes se descartaban como residuos”. Entre las acciones que se engloban bajo la noción de PP, la OTA (1994) distingue aquellas relacionadas con una adecuada gestión y mantenimiento de las plantas y enfoques de gestión innovativos, la reformulación de productos y sustitución de materias primas, las modificaciones de procesos empleando tecnologías existentes, las modificaciones fundamentales en los procesos, que requieren nuevas tecnologías más limpias y el reciclado externo. Entre estas acciones, hay algunas más “simples” -con bajos requerimientos de inversión, reducida complejidad tecnológica y plazos de implementación cortos-, como, por ejemplo, los ahorros de agua, energía e insumos, y otras más “complejas” -que, generalmente, suponen mayores inversiones, plazos de maduración más largos y superiores niveles de complejidad e incertidumbre en el plano tecnológico-; en la mayor parte de los casos, el desarrollo de nuevas tecnologías “más limpias” ejemplificaría este tipo de acciones “complejas”. En el “medio”, tendríamos un ordenamiento de medidas de PP según su mayor o menor grado de complejidad. La OTA (1994) relaciona los recientes cambios en materia de gestión empresaria y productiva que se han generalizado en los PD -just in time (JIT), total quality management (TQM), etc.- con la probabilidad de que se difunda el enfoque de PP. En los tres casos, las firmas examinan sus procesos productivos en detalle y enfatizan la mejora continua en calidad y productividad y la reducción de los residuos y de la contaminación. Estas prácticas incorporan nuevos métodos de contabilidad con el objetivo de asignar todos los costos a los productos o procesos productivos específicos. También se estimula el progreso en el benchmarking; mientras que bajo el TQM las firmas buscan llegar a cero defectos, en la PP el objetivo final sería lograr cero emisiones. El mayor involucramiento de los operarios y la participación de todas las divisiones de la firma en los procesos decisorios, en lugar de confinarlos a áreas específicas, son también rasgos compartidos. A su vez, la integración del enfoque de PP en las operaciones industriales puede llevar a las firmas a prestar más atención a la eficiencia de sus procesos productivos, de manera consistente con los nuevos enfoques de gestión. El optimismo sobre las potencialidades del enfoque de PP no abarca únicamente el campo de la firma y su rentabilidad, sino que se extiende al nivel nacional. Según la OECD (1992) un continuo crecimiento económico -en conjunción con políticas ambientales adecuadas- puede generar un proceso de innovación y difusión de tecnologías que favorezcan el desarrollo sustentable, al menos bajo ciertas condiciones. Cuando las políticas públicas o las preferencias de los consumidores elevan los niveles de protección ambiental, existen efectos positivos sobre la competitividad de las firmas y de las naciones, ya que se estimulan el cambio tecnológico, la 4

inversión y el aumento de la eficiencia productiva de las firmas privadas, en especial cuando la contaminación se reduce en la fuente. Por ende, los países con estándares ambientales estrictos tendrán ventajas competitivas en el creciente mercado internacional para tecnologías, equipos y servicios ambientales (OECD, 1995a). Es Michael Porter quien formula más seductoramente los argumentos optimistas, postulando la existencia de una relación positiva entre protección del medio ambiente y competitividad a nivel de la firma y, por extensión, de la Nación como un todo. Según Porter, las situaciones win-win no sólo son habituales, sino que, con políticas adecuadas, deberían ser la norma. Esta hipótesis, “ultra-optimista”, será discutida más abajo. Antes, revisaremos brevemente la escasa evidencia empírica disponible sobre la difusión y efectos del enfoque de PP. b) La prevención de la contaminación en la práctica En varios países se han puesto en marcha iniciativas para estimular la difusión del enfoque de PP, tratando de mostrar que es posible encontrar oportunidades para reducir la contaminación sin elevar los costos -o aún obteniendo beneficios- (EPA, 1991; NSTC, 1994; OECD, 1996; OTA, 1994). Se trata de impulsar a las firmas para que incluyan la dimensión ambiental en su gestión y mejoren su capacidad para solucionar problemas mediante innovaciones organizacionales y tecnológicas. El desarrollo de nuevos instrumentos, tales como los requisitos de análisis del impacto ambiental durante el ciclo de vida completo de los productos, los sellos ecológicos (OECD 1996; UNEP, 1996) o las normas de GA tipo ISO 14000 o EMAS (UNCTAD, 1995), debe entenderse en este contexto. Lo mismo ocurre con los intentos de introducir mecanismos de mercado, que brindan mayor flexibilidad para que las firmas elijan las soluciones técnicas que consideren más adecuadas (O’Connor, 1995; OECD, 1994). Como consecuencia de estas iniciativas, las firmas industriales en los PD, si bien de modo incipiente, están adhiriendo al enfoque de PP, motivadas por la promesa de encontrar soluciones menos costosas para encarar su GA. Algunos trabajos estiman, grosso modo, que, en el sector industrial, a menudo se puede alcanzar entre un 20 y un 30% de reducción en los niveles de contaminación sin inversiones de capital y que otro porcentaje similar puede obtenerse con inversiones que se repagan en sólo unos meses (Hanrahan, 1995). La evidencia empírica muestra que existen tendencias hacia la adopción de enfoques de PP, pero que el nivel de difusión alcanzado es aún escaso. En consecuencia, más allá de algunos casos exitosos de empresas individuales, todavía hay poca comprensión en torno a las vías por las cuales este tipo de medidas podría ser implementada a gran escala (Hanrahan, 1995). Grosso modo, puede estimarse que sólo un 15-20% de las posibles medidas win-win identificadas a través de auditorías ambientales se llevan a la práctica en un tiempo razonable (Hanrahan, 1995). La mayor parte de las firmas no tiene inconvenientes en realizar cambios “gratuitos”, pero cuando se trata de mejoras que requieren inversiones específicas, se muestran renuentes a realizarlas sin asistencia financiera externa -aún cuando los períodos de repago sean cortos y la inversión esté justificada en términos financieros-. Por otro lado, hay trabajos que no son tan optimistas en cuanto a los beneficios económicos de los proyectos de PP. Tanto la EPA (1992) como la OTA (1994) coinciden en que los pocos 5

estudios disponibles muestran que si bien hay algunos casos donde la PP genera tasas de retorno similares a las de inversiones no ambientales, la mayoría derivan en tasas positivas, pero bajas, o bien negativas. Asimismo, muchos observadores estiman que hasta el momento la reducción de la contaminación se ha centrado en los problemas de bajo costo, y que los costos marginales de un descenso más substancial subirán drásticamente. La mayor parte de las firmas cree, además, que puede obtener retornos más elevados en inversiones no ambientales (OECD, 1992). En consecuencia, parece que el enfoque de PP puede reducir el conflicto entre protección ambiental y competitividad industrial, pero no eliminarlo (OTA, 1994). De todos modos, este juicio preliminar sigue siendo inconclusivo, ya que parte de un determinado estadio en materia de regulaciones, tecnologías, sistemas de gestión, métodos contables, etc., elementos todos que, justamente, son los que deben ser transformados para que, eventualmente, los métodos de PP se difundan y muestren sus potencialidades. Siguiendo a Hanrahan, la todavía escasa difusión de los enfoques de PP puede explicarse tanto por factores exógenos como endógenos a las propias firmas. En el primer caso, un esquema regulatorio adecuado, constituye, junto con la existencia de un set de precios realista de los recursos ambientales, un prerequisito para el éxito de los programas de PP. En este sentido, el consenso a favor de los market-based incentives (MBIs)4 es amplio entre los economistas 5, debido a su capacidad de inducir respuestas innovativas de las firmas ante las exigencias ambientales. Al poner un precio a cada unidad emitida, los MBIs inducen a reducir las emisiones a través de la adopción de nuevas tecnologías, si éstas pueden obtenerse a un costo menor que las cargas a pagar por las emisiones (Kennedy y Laplante, 1995). Sin embargo, en general, las políticas ambientales son del tipo command and control (CAC), las cuales consisten en sancionar a las firmas que no alcanzan determinadas metas de contaminación máxima. Estos instrumentos son criticados por no incentivar el empleo de técnicas “limpias” más allá del punto en el que se cumple la regulación. También se cuestionan los estándares “technologybased”, ya que no estimulan la búsqueda de soluciones innovativas y son poco eficientes desde el punto de vista dinámico. Sin embargo, los MBIs tampoco están exentos de cuestionamientos. Los argumentos en su favor son básicamente teóricos, ya que la experiencia práctica con los mismos es muy escasa. En contraste, hay una vasta experiencia con los instrumentos de CAC, y a través de ellos se ha logrado una cierta efectividad en cuanto a la reducción de la contaminación; su empleo parece asegurar mayor certidumbre en cuanto a que la contaminación se reducirá hasta los niveles socialmente deseados (siempre y cuando el enforcement sea adecuado). A su vez, los efectos de cada instrumento dependen del contexto económico, político y administrativo en el que se apliquen; las complejas interacciones entre procesos económicos, ecológicos e innovativos “excluyen la posibilidad de recomendaciones simples y universales” (OECD, 1994). Por otro lado, una discusión realista no debe basarse en comparar estándares cuantitativos fijos vs.

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. Dentro de esta categoría se incluyen, entre otros, los impuestos a la contaminación, los esquemas de depósitoreembolso (deposit-refund schemes) y los permisos negociables (tradable permits) ver OECD (1994). 5 . Milliman y Prince (1989); O’Connor (1995); OECD (1994); OTA (1994); Palmer et al (1995); World Bank (1992). 6

MBIs, ya que los máximos permitidos por los instrumentos de CAC pueden ser progresivamente reducidos, induciendo igualmente un proceso de innovación en las firmas. En cuanto a la dinámica interna de las firmas, uno de los factores que influyen sobre su GA y la adopción de enfoques de tipo PP es el sector en el cual operan. Algunas industrias -química, petróleo- parecen haber avanzado más en sus sistemas de GA, probablemente debido a los accidentes ocurridos en los años 1980. Lo mismo ocurre con las firmas que operan en sectores más dinámicos -computación, farmacéutica, etc.-; asimismo, las industrias con altas tasas de crecimiento tienen, en general, un ritmo más rápido de renovación del capital, facilitando la incorporación de nuevas tecnologías “más limpias”. A su vez, estas industrias dinámicas disponen, en general, de mayores recursos para invertir en programas de largo plazo, que pueden ser cost-effective debido a que las consideraciones ambientales son incorporadas en una etapa más temprana dentro del diseño y planeación de la producción. En consecuencia, será más probable que este tipo de firmas posean sistemas de TQM y políticas ambientales basadas en el concepto de ciclo de vida (UNCTAD, 1993a). Otros factores que influyen fuertemente sobre las elecciones que hacen las firmas entre los distintos modelos de GA son sus capacidades productivas e innovativas, las actitudes y estrategias del management superior, sus horizontes de planificación, etc.. Warhurst (1995) afirma que la evidencia reciente sugiere que los niveles de contaminación industrial están más relacionados con la eficiencia productiva y la capacidad innovativa de las firmas, que con el tamaño, la propiedad, localización de aquéllas o con los regímenes regulatorios en vigencia. Conviene recordar este punto, sobre el cual volveremos más adelante. Asimismo, varios trabajos sugieren que detrás de las diferencias inter-firmas en la aproximación al tema ambiental hay un fuerte componente organizacional. La EPA (1992) identifica dos grupos de barreras a la difusión de las prácticas de PP: i) en ocasiones, la estructura organizacional y las estrategias de las firmas impiden que los proyectos de PP entren en consideración tempranamente en el proceso de toma de decisiones; ii) hay factores económico-financieros vinculados con los métodos de asignación y evaluación de las inversiones que dificultan que los proyectos de PP puedan competir exitosamente con otras alternativas en un contexto de recursos de capital limitados (ver también OTA, 1994). En este sentido, varios factores pueden obstaculizar la adopción de métodos de PP. Las deficiencias en los flujos de información y seguimiento de los niveles de contaminación dentro de la firma pueden llevar a perder oportunidades de PP. Asimismo, puede ocurrir que los encargados del área ambiental se orienten al objetivo de cumplir con las regulaciones, en lugar de tratar de mejorar la ingeniería de los procesos y productos. La falta de integración de las preocupaciones ambientales en todas las áreas de la firma sería otro elemento obstaculizante. La carencia de información sobre las opciones disponibles, sus costos y potencialidades, es otro obstáculo para la difusión del enfoque de PP, en especial entre las PyMEs (OTA, 1994). Lo mismo ocurre con el sesgo de los vendedores de equipos hacia las soluciones EOP, factor muy importante, en particular cuando se trata de firmas que tienen una baja capacidad para monitorear y elegir tecnologías. A su vez, muchos programas de difusión del enfoque de PP son inadecuados porque consideran el problema de la contaminación separadamente de otras 7

necesidades del sector industrial (productividad, calidad, etc.), dificultando la aparición de sinergías que estimularían tanto la reducción de la contaminación como una creciente competitividad. La posibilidad de que exista una situación de “bloqueo” en materia ambiental, en la cual las regulaciones, los productores de equipos y las firmas, por diversos motivos, estén “sesgados” hacia las soluciones EOP, puede ser un factor clave para explicar la insuficiente difusión del enfoque de PP (volveremos sobre este punto más adelante). c) Innovación, medio ambiente y competitividad: la hipótesis de Porter Como señalamos antes, Porter es uno de quienes más ha enfatizado sobre la posibilidad de combinar competitividad empresaria y protección del medio ambiente (Porter y Van der Linde, 1995a y b). Su argumento central es que determinados tipos de regulaciones ambientales pueden inducir a las firmas a buscar, y encontrar, oportunidades de innovación previamente inexploradas que, al tiempo que reducen los niveles de contaminación, dan como resultado beneficios y no costos a nivel empresario. De este modo, se estaría frente a una "win-win situation". Esto contrasta con el modo en que habitualmente los economistas piensan la relación entre protección del medio ambiente y costos-beneficios privados. En este sentido, Porter señala que la “ortodoxia” opera con un esquema de pensamiento estático, en el cual los gustos y tecnologías se consideran fijos. Sin embargo, la actividad económica es dinámica y las ventajas competitivas no surgen de la eficiencia estática o la optimización microeconómica sujeta a restricciones, sino de la capacidad para innovar o mejorar continuamente. En esta perspectiva, las regulaciones ambientales podrían generar un nuevo set de señales para las firmas, en respuesta a las cuales estas últimas reorientarían sus esfuerzos innovativos a través de senderos antes inexplorados. De estos esfuerzos pueden surgir lo que Porter llama “innovations offsets”, tanto a nivel de productos como de procesos 6, ya que la reducción de la contaminación coincidirá, en general, con un aumento de la productividad de los recursos empleados. Esto no implica que las regulaciones ambientales ya no sean necesarias. Por el contrario, Porter propone implementar políticas aún más estrictas que las actuales, aunque empleando instrumentos del tipo MBI. La importancia de las regulaciones se basa en que éstas: i) hacen visibles para las firmas las posibles ineficiencias en el uso de los recursos y las potenciales mejoras tecnológicas que pueden alcanzar; ii) aquellas que se centran en la recolección de información pueden generar grandes beneficios al mejorar la percepción empresaria sobre el tema; iii) reducen la incertidumbre sobre el valor que tiene invertir para resolver problemas ambientales; iv) crean presiones que motivan la innovación y el progreso; v) nivelan el “campo de juego”; vi) son necesarias cuando los innovation offsets son incompletos.

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. Los innovation offsets a nivel de productos pueden surgir por la aparición de productos de mejor desempeño o superior calidad, más seguros, de menor costo o con superior valor de reventa, etc.. Los innovation offsets en procesos surgen cuando la regulación ambiental deriva en una superior productividad de los recursos empleados en la firma, proveniente de mayores rendimientos en los procesos, reducción de tiempos muertos, ahorros de materiales, menor consumo de energía, conversión de residuos en productos comercializables, menores costos de almacenamiento, etc. 8

Extendiendo su razonamiento a nivel macro, Porter afirma que para un PD, el endurecimiento de sus políticas ambientales puede generar ventajas competitivas, ya que regulaciones más estrictas inducirían a las firmas a reconsiderar sus procesos productivos y descubrir enfoques que ataquen la contaminación al tiempo que bajan los costos de producción, incrementan su market share y/o su rentabilidad. De hecho, la argumentación de Porter va dirigida a convertir a la política ambiental en una parte más de las estrategias “pro-competitividad”. En este sentido, Porter equipara aquélla con las normas y sistemas de calidad, los cuales, si bien en un primer momento estaban destinadas a asegurar la conformidad de los clientes -y supuestamente implicaban costos adicionales-, se han convertido en instrumentos que pueden inducir mejoras sensibles en los niveles de competitividad a nivel micro y macroeconómico. El argumento de Porter ha sido respondido críticamente de manera directa en Palmer et al (1995) y en Jaffe et al (1995). Las críticas subrayan, por un lado, la debilidad de la metodología utilizada por Porter, así como también de la evidencia empírica en la cual se apoya para sustentar sus conclusiones. Por otro, se cuestiona la ausencia de un marco teórico que avale, en el plano conceptual, su hipótesis. Si bien estos autores admiten algunos puntos del razonamiento de Porter, discuten la posibilidad de que las regulaciones ambientales puedan proveer incentivos para realizar innovaciones ahorradoras de costos y mejoradoras de la calidad que la competencia, por sí misma, no genera. También se rechaza que las regulaciones puedan ayudar a las firmas a superar la “inercia organizativa” y estimular el “pensamiento creativo” de modo que los beneficios privados finalmente aumenten en respuesta a las exigencias ambientales (Palmer et al, 1995). Hasta aquí, la discusión sobre el “mensaje central” de Porter. Sin embargo, de sus artículos se puede extraer una interpretación alternativa, y mucho menos enfatizada, de su argumento. Porter afirma que la manera en que una industria responde a los problemas ambientales puede ser un buen indicador de su competitividad global. De aquí surge, entonces, una suerte de hipótesis “Porter II”. En ella, las regulaciones ambientales no van a generar, vía soluciones innovativas, mejoras de competitividad de manera generalizada, sino que, en la mayoría de los casos, producirán un efecto reforzante de las condiciones iniciales de competitividad de cada empresa o industria 7. En esta perspectiva, las firmas con recursos y capacidad para innovar podrán generar los cambios tecnológicos y organizacionales necesarios para reducir tanto los costos productivos como el daño ambiental que generan sus operaciones. Asimismo, la mejora de la competitividad y la productividad pueden contribuir a fortalecer la capacidad de ajuste ambiental de las firmas. Enseguida consideraremos esta segunda hipótesis, pero a la luz de un marco conceptual alternativo al de la economía neoclásica. d) Un marco conceptual alternativo Los autores neoclásicos están en lo cierto al criticar a Porter por la falta de un marco teórico que sustente sus hipótesis. Sin embargo, el marco teórico con el que trabajan dichos autores ha 7

. Otros autores sostienen posiciones similares a la versión “Porter II” (Warhurst, 1995, Scholz et al, 1994, y Sorsa, 1994). 9

sido objeto de numerosas críticas. En particular, éstas han atacado a dos campos centrales para nuestra discusión: la teoría de la firma y la teoría del cambio tecnológico y la innovación. En la tradición neoclásica, la firma es una “caja negra” dotada de un objetivo invariante: maximizar beneficios. Contra esta visión, algunos autores pertenecientes al llamado enfoque “evolucionista”8 afirman no sólo que las firmas son distintas, sino que, además, esas diferencias “importan” (Nelson, 1991). La existencia de rutinas, las competencias específicas de "resolución de problemas" (problem-solving) acumuladas, los esquemas organizacionales y las estrategias que eligen, son sendos elementos de diferenciación. La naturaleza de las competencias acumuladas y la capacidad de aprendizaje van a determinar el espacio de las trayectorias posibles para la firma; en otras palabras, el sentido de su evolución está predeterminado por la naturaleza misma de sus activos específicos (es pathdependent). Asimismo, dada la presencia de una importante "inercia" organizacional -producto de la existencia de rutinas-, tanto lo que una firma puede hacer en un momento dado como sus capacidades de aprendizaje son limitadas, por lo cual no todas las firmas podrán adaptarse a las nuevas condiciones externas imperantes (Nelson, 1995). En cuanto a la tecnología, la concepción implícita en la teoría neoclásica -bajo la cual subyace el llamado modelo lineal de innovación- la asimila a información aplicable generalizadamente y materializada en un conjunto de instrucciones que, seguidas con precisión, llevan a un resultado especificado. El conocimiento tecnológico se concibe como explícito, articulado, imitable, codificable y perfectamente transmisible. A su vez, la tecnología se percibe como enteramente realizada con anterioridad a su incorporación a la esfera productiva y, en general, se ignoran las innovaciones provenientes de actividades no formales. En contraste, el evolucionismo considera que una buena parte del conocimiento tecnológico se puede caracterizar como tácito, específico, de difícil transferibilidad e imitación y no siempre completamente entendido; por ende, el cambio técnico es, muchas veces, acumulativo y "local". Así, no se puede asumir que las firmas acceden a una función de producción común, ya que la imitación no es trivial. Además, las firmas no operan en una función de producción completa; cada firma puede emplear con confianza sólo un número limitado de técnicas y necesitará cierto esfuerzo de I&D y learning by doing para dominar otras; incluso habrá algunas otras técnicas cuyo dominio requerirá esfuerzos substanciales de aprendizaje (Nelson, 1980). A su vez, los resultados de las actividades de búsqueda son estocásticos y no predecibles; ni la solución de los problemas, ni las consecuencias de las acciones pueden ser conocidos ex ante con precisión -en especial, en las etapas tempranas de una determinada tecnología- (Dosi, 1988a y b). También la elección de tecnologías es un tema más complejo y sutil que lo que supone la ortodoxia, ya que, en general, no existe un conjunto bien definido de opciones tecnológicas entre las cuales la firma puede elegir con plena seguridad de sus costos y resultados.

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. Algunos de los trabajos más representativos de este enfoque son: Dosi (1988b), Dosi et al (1988) y Nelson y Winter (1982). Para una revisión de sus objetivos y conceptos básicos véase Burgueño y Pittaluga (1994) y López (1996b). 10

En base a estas nociones, el evolucionismo postula que existen patrones regulares de avance del conocimiento tecnológico a nivel microeconómico o sectorial. A partir de ciertas rupturas (breakthroughs) científicas y/o tecnológicas, se encontrará inicialmente un potencial tecnológico en búsqueda de ser explotado. Ese potencial se desarrollará a través de determinadas líneas, denominadas paradigmas tecnológicos (PT) 9. Una vez constituido un determinado PT, las actividades innovadoras se hacen fuertemente selectivas y acumulativas en la adquisición de las capacidades para resolver problemas; a la vez, hay un efecto de exclusión, ya que los esfuerzos y la imaginación de los ingenieros y de las organizaciones en donde trabajan están sesgados en direcciones precisas y se hacen “ciegos” respecto de otras posibilidades tecnológicas (Cimoli y Dosi, 1994; Dosi, 1988a). En general, la posibilidad de desarrollar un nuevo PT se hace más atractiva a medida que aparecen dificultades crecientes para progresar con el existente. Sin embargo, estas dificultades no pueden inducir automáticamente el surgimiento de un nuevo PT, ya que es preciso que existan una serie de condiciones que faciliten el surgimiento de nuevos desarrollos tecnológicos 10. ¿Cómo se seleccionan y/o rechazan las tecnologías individuales y los PT? Una aproximación posible se basa en el concepto de retornos crecientes derivados de la adopción de una tecnología (increasing returns to adoption). Muchas veces una tecnología no es elegida porque es eficiente, sino que se hace eficiente porque ha sido elegida; las tecnologías se hacen más atractivas cuanto más son adoptadas (Arthur, 1988)11. De este modo, puede producirse un efecto de “bloqueo” (lock-in) de características irreversibles en el plano tecnológico. En esta perspectiva, no hay ninguna presunción de que, en el proceso de competencia entre tecnologías, se elija la que es innatamente “mejor”. Por el contrario, debido a la presencia de retornos dinámicos crecientes, en los momentos tempranos de un PT eventos fortuitos pueden conducir a que una de las tecnologías en competencia se vuelva más atractiva que las restantes. Esta ventaja inicial hace que los esfuerzos innovativos se concentren en esa tecnología, cegándose a las restantes alternativas (Arthur, 1988 y 1990; David, 1993). Sobre este marco conceptual, es posible examinar el debate entre Porter y la ortodoxia bajo una nueva luz. En los modelos neoclásicos las diferencias en las capacidades, estrategias y desempeños de las firmas, son ignorados, así como las especificidades que derivan de factores tales como el tamaño o el origen de la propiedad accionaria. Los razonamientos implícitos en la

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. Un PT implica una definición de los problemas relevantes y de los patrones de investigación, de las necesidades a satisfacer y de los principios científicos y la tecnología material a utilizar. Asimismo, determina las oportunidades para realizar innovaciones y los procedimientos básicos para explotarlas. 10 . Según Dosi (1988a) el proceso de aparición y selección entre PT depende de: i) la naturaleza e intereses de las instituciones “puente” entre la investigación pura y las aplicaciones económicas; ii) factores institucionales; iii) procesos de prueba y error asociados a menudo con la presencia de empresas “schumpeterianas”; iv) los criterios de selección del mercado y, especialmente, los requerimientos de los usuarios. 11 . Este fenómeno tiene varios orígenes: i) trayectorias de aprendizaje a medida que se utiliza la tecnología en cuestión; ii) externalidades de red, producidas a partir de las ventajas que se derivan de elegir una tecnología cuyo número de usuarios crece rápidamente; iii) economías de escala; iv) complementariedades tecnológicas, a partir de la necesidad de contar con ciertas habilidades, requerimientos de infraestructura, inversiones en otros productos, etc.. 11

teoría neoclásica son sólo aplicables a un mundo sin incertidumbres, donde la representación de la firma se subsume en el supuesto de un agente maximizador, hiperracional e hipercompetente (Lippi, 1988), que siempre realiza elecciones “sustancialmente” correctas. En el caso que nos ocupa, la concepción implícita es que si las firmas no han obtenido “innovation offsets” al tratar de reducir sus niveles de contaminación es porque ello no es posible, ya que si fuera posible las firmas los hubieran obtenido12. Sin embargo, en el mundo real las firmas operan sobre la base de ciertas rutinas y poseen un conjunto limitado de capacidades tecnológicas y organizacionales, que restringen sus elecciones y estrategias, así como sus posibilidades innovativas. En este contexto, al surgir la dimensión ambiental como una variable nueva a la cual debían responder, las firmas optaron por un tipo de solución -el EOP- que, en general, no implicaba una reorganización global de sus métodos productivos ni de sus estructuras organizacionales y de gestión. En contraste, las alternativas más “complejas” de PP son de implementación mucho más dificil, puesto que obligan a repensar completamente las tareas de planeamiento, diseño, producción y comercialización, así como la gestión global de la corporación, de modo de incorporar las preocupaciones ambientales en cada una de esas etapas. Teniendo en cuenta la presencia de inercia organizacional, de incertidumbre -irreductible- en toda innovación mayor y de capacidades de aprendizaje limitadas, es lógico que la adopción de estrategias de PP, exceptuando las soluciones más “obvias”, sea muy pausada. En cuanto a la hipótesis de Porter, en la versión I, el marco alternativo propuesto nos conduce a cuestionarla seriamente, ya que es difícil que la posibilidad de lograr innovation offsets en materia ambiental sea independiente de la trayectoria previa de las firmas (naciones) involucradas. En este sentido, el concepto de path-dependency es clave, ya que nos señala que las posibilidades de innovación para una firma (nación) están limitadas en un doble sentido: por el sendero tecnológico que ha venido recorriendo hasta el momento y por las capacidades endógenas acumuladas en el campo técnico-productivo. En cambio, desde este marco alternativo es posible demostrar la factibilidad de la hipótesis “Porter II”; en efecto, a partir de la noción de path-dependency, es más probable que una firma (nación) que ya ha alcanzado un elevado nivel de competitividad, pueda afrontar mejor, en términos de su ecuación de rentabilidad, el desafío que supone reducir sustancialmente sus niveles de contaminación. Asimismo, las ideas sobre lock-ins en los senderos tecnológicos pueden arrojar luz sobre la situación actual en materia de innovaciones ambientales. Así, el énfasis temprano en las soluciones EOP y en los instrumentos de CAC habrían dado lugar a un “bloqueo” del sistema en el cual tanto las firmas, como los proveedores de equipo, las instituciones de I&D y los policymakers encuentran muy difícil, o no tienen incentivos, para abandonar las estructuras institucionales y organizacionales que estaban detrás del previo sistema de GA.

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. Si la incertidumbre sobre las consecuencias de las elecciones y los procesos de búsqueda encarados por las firmas es la norma en el mundo real, en el caso ambiental esto parece particularmente cierto. Así, la OECD (1992) señala que “los desafíos ambientales amenazan las nociones aceptadas de equilibrios agregados y ajustes suaves, al introducir riesgos e incertidumbres en forma masiva, incluyendo la posibilidad de irreversibilidades”. 12

Estaríamos asistiendo, entonces, a una fase de transición, ya que mientras que las tecnologías EOP generalmente operan dentro del PT existente, las medidas más innovativas de PP estarían asociadas a cambios en los paradigmas dentro de cada sector productivo (Skea, 1995). Al mismo tiempo, esta transición supone un reacomodamiento institucional y organizacional, que se debe traducir en cambios en las estrategias corporativas, en los métodos de GA, en las instituciones de I&D (incluyendo probablemente la necesidad de que aparezcan nuevas transfer sciences), etc.. Asimismo, están también involucradas cuestiones relativas a la actitud ”pesimista” u “optimista”- hacia la tecnología -y también, de hecho, frente a las potencialidades de avance del conocimiento científico básico- (OECD, 1992). Aquí es donde el marco regulatorio y los esquemas institucionales de coordinación y cooperación entre agentes juegan un papel esencial, ya que, para cada agente en particular el nivel de incertidumbre es tan elevado que probablemente bloquee cualquier intento de moverse hacia un nuevo sendero en materia de GA13. En este contexto, el enfoque evolucionista no tiene demasiado que aportar a la discusión en torno a los instrumentos regulatorios más adecuados para inducir las estrategias de PP, más que una idea general sobre establecer un marco institucional y de incentivos adecuado para estimular y facilitar las búsqueda innovativas en dicha dirección. En consecuencia, aún cuando la hipótesis de Porter luzca plausible, las dificultades para determinar cual es el marco regulatorio y de políticas que haga más rápida la transición hacia un PT “verde” continúan presentes. e) La problemática en los países en desarrollo En los PED el debate sobre la contaminación ambiental está ganando creciente importancia. Por un lado, el nivel social de “conciencia ambiental”, si bien generalmente bajo en comparación con la situación en los PD, se ha ido incrementando, especialmente en aquéllas naciones con mayor desarrollo industrial, las cuales, en general, han venido sufriendo un proceso de degradación de su medio ambiente. Al mismo tiempo, se perciben amenazas, reales o potenciales, para las exportaciones de los PED hacia los PD a partir de la implementación de medidas voluntarias, tales como los sellos ecológicos o las normas ISO 14000, y de la eventual aplicación de restricciones por “dumping ecológico”. Ahora bien, si en los PD existe preocupación por el impacto de las regulaciones ambientales sobre el ritmo de crecimiento y la competitividad de las economías, esta preocupación debe ser, sin duda, mucha mayor en los PED, en donde existen problemas sociales irresueltos que sólo podrían mejorar en el contexto de procesos sostenidos de desarrollo económico. Teniendo en cuenta que, a partir de la experiencia histórica, no hay consenso sobre las relaciones entre crecimiento y contaminación ambiental, el debate debería basarse en las posibilidades de que en los PED tengan lugar innovation offsets del estilo porteriano, que disminuyan -o incluso eliminen- los trade-offs que los PD debieron enfrentar en sus respectivos procesos de desarrollo. En este sentido, el cambio tecnológico debería jugar un papel central para armonizar

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. Wheeler (1992) señala que sólo intervenciones “masivas” podrán llevar al sistema a moverse hacia un sendero tecnológico más “verde”. Asimismo, hay que considerar que los niveles de incertidumbre y las necesidades de coordinación involucradas en el enfoque de PP son mucho mayores que en los tratamientos EOP (Scholz et al, 1994). 13

las exigencias de crecimiento económico con la necesidad de reducir los niveles de contaminación ambiental, de modo de lograr una trayectoria de desarrollo sustentable. En este caso, también se han expresado algunas posiciones "optimistas". Por ejemplo, el Banco Mundial, en su reciente informe sobre la situación ambiental en la Argentina, sugiere que los estándares ambientales estrictos podrían no implicar una amenaza significativa para la competitividad de la industria, al existir un amplio espacio para modificar procesos a través de formas que traerán tanto beneficios económicos como ambientales (World Bank, 1995). O’Connor (1994) señala que si bien los PED no son “innovadores”, pueden acceder a las tecnologías generadas en los PD, siempre y cuando alcancen altas tasas de crecimiento e inversión; en otras palabras, un país con un stock de capital más “joven” usará tecnologías relativamente menos contaminantes y menos intensivas en energía. De hecho, podría darse una suerte de “leapfrogging ambiental”, ya que los países de industrialización tardía podrían “saltear” la etapa de control de la contaminación basada en métodos EOP. De este modo, dichos países podrían alcanzar ciertos estándares de calidad ambiental más rápido y con menores costos que los que ya han llegado a la etapa madura en términos de industrialización. Sin embargo, si la evidencia empírica sobre la posibilidad de una GA más eficiente ambiental y económicamente es escasa e inconclusiva en los propios PD, dicha evidencia es aún más débil en los PED, y en particular en América Latina. De manera incipiente, un grupo de firmas generalmente las de mayor tamaño y/o fuerte orientación exportadora, que ya cuentan con una trayectoria de capacidades acumuladas en materia tecnológica, con certificaciones de calidad, fuerza de trabajo y management calificados, etc.-, han comenzado a advertir que hay lugar para reducir la contaminación que generan sin perder competitividad. Sin embargo, esta actitud está aún lejos de generalizarse, y en la mayor parte de los países y firmas predomina una actitud defensiva frente al tema (Chudnovsky y López, 1997). Asimismo, pese al reconocimiento generalizado del rol que debería jugar el cambio técnico en los PED, existen discrepancias entre los economistas pertenecientes a distintas tradiciones teóricas respecto a las fuentes y canales de difusión del progreso tecnológico, sobre los incentivos que estimulan dicho progreso y sobre los costos y beneficios que se derivan de los distintos marcos institucionales y esquemas de política alternativos en la materia. La visión ortodoxa, fundada en una distinción clara entre innovación y difusión de tecnología, supone que los PED pueden acceder a las innovaciones generadas en los PD, de manera libre u onerosa según los casos, pero siempre sin dificultades para emplearlas con el mismo nivel de eficiencia que en los PD. No existen problemas en asimilar la tecnología transferida, ni se requieren adaptaciones a las condiciones locales (Lall, 1992). Entre los analistas que han estudiado los procesos de incorporación y cambio tecnológico en los PED existe consenso en señalar la inadecuación de este enfoque. La distinción entre innovación y difusión como dos actividades completamente separadas es equivocada. La adaptación de una tecnología generada en el exterior exige un proceso de cambio técnico continuo, generalmente incremental, para adecuarla a situaciones específicas y mejorar los estándares de operación. Hay que concebir, entonces, al cambio tecnológico como un proceso continuo de 14

absorción o creación de conocimiento, determinado en parte por insumos externos y en parte por la acumulación de habilidades y conocimientos (Bell y Pavitt, 1993; Lall, 1992). En los PED, sólo un grupo pequeño de firmas han desarrollado capacidades de innovación, que consisten en crear e implementar nuevas posibilidades tecnológicas a través de actividades productivas (Dahlman et al, 1987). En tanto, el grueso de las actividades innovativas consiste en innovaciones menores -modificaciones o mejoras en la tecnología existente-; esto no implica, sin embargo, que se trate de actividades de poca importancia. Por un lado, durante lo que convencionalmente se denomina como etapa de difusión de una tecnología, justamente a través de la acumulación de innovaciones menores, se pueden obtener incrementos de productividad mayores que los que inicialmente surgieron a consecuencia de la innovación original. Por otro, a causa de diferencias en la dotación de recursos, en el tipo y calidad de los insumos, en los gustos locales, etc., es preciso realizar adaptaciones en alguna medida “idiosincráticas” a las tecnologías importadas. La posibilidad de desarrollar capacidades tecnológicas o innovativas depende de factores tanto endógenos como exógenos a la firma. Respecto a los primeros, influyen el tamaño y naturaleza de la empresa (empresas familiares, subsidiarias de empresas transnacionales -ET-, empresas públicas, grandes firmas locales), el campo de actividad, el grado de especialización, etc. En cuanto a los segundos, intervienen, fundamentalmente el contexto institucional, regulatorio y macroeconómico vigente en cada caso (Lall, 1992). De este conjunto de reflexiones surge que la posibilidad de combinar los objetivos de crecimiento y protección del medio ambiente en los PED a través de la tecnología implica un proceso más complejo de lo que supone la ortodoxia -ceteris paribus la complejidad que, como vimos antes, también se observa en el caso de los propios PD-. Consecuentemente, también las políticas recomendadas por la ortodoxia en esta materia pueden ser discutidas. Según el consenso de los economistas ortodoxos, la apertura de la economía a las importaciones llevaría a una mejora en la eficiencia del sector productivo vía la mayor competencia en el mercado local; a su vez, facilitaría el acceso de los PED a los bienes de capital de última generación. Aplicando estos argumentos al plano específicamente ambiental, la liberalización comercial contribuiría a reducir los niveles de contaminación, entre otras razones, porque: i) la mayor competencia en el mercado doméstico incentivaría la inversión en tecnologías modernas -que generalmente son menos nocivas para el medio ambiente-; ii) abarataría la incorporación de dichas tecnologías; iii) induciría a las firmas a mejorar la eficiencia de sus procesos y la calidad de sus productos -lo cual muchas veces tiene, como efecto colateral, mejoras en la performance ambiental-. Asimismo, suponiendo que la apertura comercial genera, a su vez, mayores estímulos para las exportaciones, las firmas exportadoras de los PED deberán enfrentar en los mercados de los PD estándares ambientales más altos que en sus países de origen. Al mismo tiempo, la desregulación de los regímenes de inversión extranjera directa (IED) y de transferencia de tecnología jugaría también un papel clave, ya que facilitaría la incorporación y difusión de nuevas tecnologías, supuestamente “más limpias” (Anderson y Blackhurst, 1992; Birdsall y Wheeler, 1992; Grossman y Krueger, 1991; World Bank, 1995).

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Para discutir estas proposiciones, hay que retomar la distinción, realizada más arriba, entre medidas de PP más “simples” y más “complejas”, las cuales involucran diferentes exigencias desde el punto de vista tecnológico y responden a lógicas específicas. En consecuencia, los efectos de cada política serán diferentes con relación a uno u otro tipo de medidas. Analicemos en primer lugar los efectos de la apertura comercial tal como los supone la ortodoxia. En general, hay consenso en que una competencia más intensa, tanto en el mercado local como en los externos, puede estimular la búsqueda de mayor eficiencia y calidad, así como también la aparición de mejoras en la gestión y desempeño ambiental de las firmas 14. Sin embargo, no existe acuerdo sobre los efectos positivos de la liberalización comercial per se en cuanto al alcance de ventajas comparativas dinámicas o la acumulación de capacidades tecnológicas endógenas. En tanto, considerando que hay path-dependency en las trayectorias empresarias, es de esperar que la apertura acentúe las diferencias en el desempeño de las firmas, ya que aquéllas con mayores capacidades acumuladas previamente estarán en mejores condiciones de afrontar las crecientes presiones competitivas. En el plano ambiental, se advierten similares límites, especialmente debido a que los efectos positivos en materia de reducción de la contaminación serían, en este caso, un subproducto de acciones tomadas con otros propósitos. Desde esta perspectiva, es probable que la apertura conduzca a adoptar aquellas medidas de PP que hemos definido como más “simples” -en particular, en aquellas firmas que ya cuenten con niveles elevados de eficiencia productiva y una cierta acumulación de capacidades tecnológicas-, en tanto que difícilmente lleve a un proceso “virtuoso” de acumulación de capacidades innovativas, tal que las firmas locales puedan desarrollar soluciones de PP más ambiciosas a partir de sus propios esfuerzos. Respecto de los efectos positivos de la apertura en términos de estímulo a las exportaciones de las firmas locales, debe señalarse, en primer lugar, que no hay consenso sobre la existencia de dicha causalidad. Por otro lado, si bien las firmas que exportan hacia los PD pueden verse obligadas a mejorar su GA para adaptarse a los requisitos allí vigentes, se trata, en todo caso, de un núcleo relativamente pequeño, en general, respecto del conjunto del sector empresario, y que se distingue, habitualmente, por su mayor nivel de competitividad, lo cual justamente es precondición para exportar hacia los mercados de los PD. En cualquier caso, podemos suponer que para adoptar las medidas más “complejas” de PP por ejemplo, la incorporación de nuevas tecnologías “más limpias”-, es muy probable que las firmas locales deban descansar en fuentes externas. Como vimos, el proceso de transferencia de tecnología no es, sin embargo, tan sencillo como lo sugiere la ortodoxia, por lo cual no es extraño que sus recomendaciones de política sean de efectividad incierta.

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. En estos casos, las firmas tratan de introducir cambios técnicos que incrementen la productividad, reduzcan el contenido material y aumenten la eficiencia energética de la producción. Si bien tales cambios no están motivados primariamente por presiones ambientales, tienen, de hecho, consecuencias favorables en dicho plano; por consiguiente, el logro de la eficiencia productiva lleva, en sí mismo, a una mayor eficiencia ambiental (Barnett, 1995). 16

Supongamos que las soluciones de PP más “ambiciosas” efectivamente estén disponibles, al menos en cierta medida, en los PD -lo cual no es tan obvio a la luz de la anterior discusión-. Un primer punto sería que, si bien la globalización de los problemas ambientales ha incrementado la importancia que se reconoce en el Norte a la necesidad de transferir tecnologías ambientalmente amigables hacia el Sur, la atención se centra en los problemas que aquejan o preocupan más a los PD, los cuales no son necesariamente los mismos que deben resolverse prioritariamente en el Sur. En consecuencia, el problema tradicional de la divergencia de trayectorias tecnológicas entre Norte y Sur se exacerba al introducir los requerimientos ambientales (Barnett, 1995) y se refuerza la necesidad de adaptar las tecnologías importadas a las condiciones locales (Rath y Copley, 1992). Por otro lado, para las tecnologías “ambientales” los ya mencionado factores idiosincráticos tienen un peso todavía mayor que en otros campos, dado que el tipo y distribución de los recursos naturales, así como la naturaleza y magnitud de los problemas de contaminación, son típicamente factores específicos de cada país o región15. En este sentido, serán necesarias, seguramente, adaptaciones locales, para las cuales no todas las firmas estarán preparadas. Una de las vías de incorporación de tecnologías “más limpias” sería la importación de maquinaria y equipo modernos, la cual depende del ritmo del proceso de inversión. En primer lugar, la evidencia empírica muestra que no necesariamente la apertura comercial conduce a un incremento significativo de la tasa de inversión doméstica (Rodrik, 1995). En segundo lugar, debe analizarse cuáles son los sectores a los que se dirigen las inversiones y el tipo de firmas que están en condiciones de incorporar equipos modernos. En tercer lugar, teniendo en cuenta el antes comentado sesgo de los vendedores de equipo hacia los tratamientos EOP, es esperable que, ante las deficiencias en la información que sufren buena parte de las firmas en los PED, la difusión de tecnologías de PP por esta vía encuentre obstáculos. Una segunda vía de incorporación serían las filiales de ET. El papel de estas últimas es, ciertamente, clave, teniendo en cuenta que son propietarias de buena parte del stock de tecnologías de frontera actualmente disponibles. Considérese que no necesariamente dichas tecnologías están disponibles off-the-shelf para las firmas locales. Aún cuando lo estuvieran, por otro lado, habría que evaluar si dichas firmas pueden emplearlas con el mismo nivel de eficiencia que las filiales de ET. Asimismo, muchos analistas presumen que las ET influirán positivamente sobre el desempeño ambiental de proveedores, competidores y clientes, tanto por “efecto demostración” como, principalmente, vía introducción de estándares ambientales propios (exigencias a proveedores y clientes, certificaciones de producto, etc.). Por otra parte, la casa matriz puede proveer entrenamiento y capacitación a los técnicos e ingenieros locales en las tecnologías y prácticas de control de la contaminación, minimización de residuos y manejo de desechos peligrosos (O’Connor y Turnham, 1992; UNCTAD, 1993b).

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. “Las tecnologías transferidas de un país a otro no siempre funcionarán de idéntico modo. Su desempeño variará de acuerdo al nivel local de capacidades acumuladas y de educación de los trabajadores, así como de las condiciones de trabajo, infraestructura y otras diferencias sociales y culturales. Del mismo modo, el impacto sobre los recursos ecológicos y la población local podría ser muy diferente” (UNCTAD, 1993b). 17

Sin embargo, los efectos positivos respecto de los sistemas de GA de clientes y proveedores, así como las eventuales externalidades generadas por la presencia de las ET, dependerán de las capacidades productivas y tecnológicas acumuladas domésticamente, de la disponibilidad de infraestructura y recursos humanos calificados y de las políticas públicas del país receptor. Por otro lado, no siempre las ET operan en sus filiales con las mismas tecnologías que en sus países de origen. Incluso es posible que algunas lleguen como "refugiados ambientales", escapando de regulaciones más severas en sus países de origen. En principio, sólo las ET de mayor envergadura operan con estándares independientes de las regulaciones locales, debido a la necesidad de preservar la "imagen" corporativa. En consecuencia, en ausencia de una legislación efectiva, muchas ET no tendrán los incentivos necesarios para invertir en la transferencia de tecnologías "limpias" (Jha y Teixeira, 1994). La tercer vía de transferencia de tecnologías “más limpias” sería en forma desincorporada, vía licencias, acuerdos de know-how, etc.. En gran medida, se aplican varios de los comentarios anteriores. En general, a mayor capacidad tecnológica acumulada en la firma receptora, mayor será la eficiencia y las posibilidades de mejoras subsecuentes en las tecnologías que se importan. Asimismo, existen otros problemas específicos en relación con la transferencia de tecnología; el carácter oligopolio de la mayor parte de los mercados, información asimétrica e insuficiencia de información por parte de las firmas compradoras, falta de capacidades para evaluar y seleccionar las opciones más apropiadas, etc.16.

2) Marco regulatorio y gestión ambiental en el sector manufacturero argentino: un resumen de la evidencia previa El caso argentino es de gran interés para examinar los temas planteados hasta aquí. Por un lado, como es conocido, se trata de uno de los países que más profundamente ha avanzado en la aplicación de un programa de reformas estructurales; la apertura comercial es, en general, amplia, la transferencia de tecnología se encuentra desregulada y los flujos de IED no sólo se han liberalizado, sino que han alcanzado montos muy significativos. Al mismo tiempo, es un país que ha alcanzado considerable desarrollo en su sector manufacturero, pero donde sólo recientemente las preocupaciones ambientales han comenzado a difundirse e incorporarse en las prácticas de las firmas industriales; de hecho, el aumento de la importancia del tema ambiental coincide aproximadamente con la aplicación de las reformas estructurales a partir de los años 1990. Los efectos de las recomendaciones “ortodoxas” pueden, entonces, ser examinados a partir de una evidencia directa.

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. En tanto, se han señalado algunas tendencias recientes que tienden a complicar aún más este escenario. Por una parte, existe una tendencia clara en muchos PD, y especialmente en los EE.UU., en dirección a un mayor enforcement de los derechos de propiedad (patentes, etc.), lo cual puede limitar la cantidad y el tipo de tecnología que se puede adquirir (Barnett, 1995). Por otra, el acceso a la llamada high-technology se hace crecientemente difícil, ya que los gastos de desarrollo han venido creciendo y los costos de oportunidad se han hecho más significativos, por lo cual las firmas propietarias pueden estar menos proclives a realizar operaciones de transferencia (Chudnovsky, 1991). 18

Las consecuencias de las políticas de reforma estructural han sido examinadas en diversos estudios. Si bien no constituyen el objeto de este trabajo, vale la pena referir brevemente lo que parece constituir una suerte de consenso entre aquellos analistas que han estudiado en profundidad lo ocurrido en el sector manufacturero a partir de la introducción de dichas políticas, con el objeto de enmarcar la discusión específica en el plano ambiental. En este sentido, si bien el cambio en las condiciones de competencia ha contribuido a mejorar los niveles de eficiencia asignativa y productiva con que opera la economía local, las reformas no han sido capaces, per se, de generar inversiones sustanciales por parte de las firmas privadas en activos tangibles e intangibles que hagan sustentable a largo plazo la competitividad del aparato productivo doméstico. En otras palabras, si el programa ha tenido efectos “estáticos” positivos, las ganancias “dinámicas” han sido de mucho menor envergadura que lo esperado por la ortodoxia. En tanto, no todos los sectores/firmas/regiones pudieron sobrellevar de igual modo los cambios recientes. Por el contrario, los efectos del programa de reformas han sido ampliamente desiguales y han derivado en la desaparición de una gran cantidad de unidades productivas -en especial, pequeñas y medianas- (Chudnovsky et al, 1996). En el plano ambiental, antes de examinar la evolución de la GA en las firmas locales, es necesario hacer una sucinta referencia al marco regulatorio en vigencia. En la opinión del Banco Mundial, expresada en el reciente estudio en donde examina la problemática ambiental global en la Argentina, “la restricción más seria para mejorar el manejo de la contaminación ambiental en la Argentina es la ausencia de una responsabilidad institucional clara y la falta de mecanismos efectivos de enforcement. Las instituciones encargadas de las políticas ambientales son débiles, las responsabilidades están fragmentadas y el enforcement es inadecuado en muchas áreas. El esquema institucional incluye una red de agencias, con funciones superpuestas, a nivel nacional, provincial y municipal. El sistema, inusualmente complejo, de regulaciones, leyes y autoridades, ha llevado a inequidades e incertidumbres en la aplicación de las regulaciones y ha permitido que los contaminadores evadan el cumplimiento de las regulaciones ambientales” (World Bank, 1995). En efecto, el marco regulatorio ambiental está compuesto por diversos instrumentos nacionales, provinciales y municipales dictados desde fines de 1940 para las emisiones a cursos de agua, que en los años 1970 se extendieron a nivel nacional para la calidad del aire. Allí se prevé la aplicación de multas o clausuras para los infractores, el requerimiento de autorización para la radicación de nuevas plantas y la supervisión y control periódico de las emisiones industriales. Sin embargo, debido a numerosos problemas jurisdiccionales (ante la superposición de normas de distinto grado de descentralización) y de escasez de recursos, el enforcement de las normas ha sido, como lo señala el Banco Mundial, muy bajo. En años recientes se han ampliado las regulaciones en materia de contaminación para incluir la gestión de residuos sólidos y peligrosos (Ley de Residuos Peligrosos, 1992)17, y se han

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. Esta ley crea un registro de empresas que generan o manejan residuos peligrosos, las cuales están sujetas a una tasa proporcional a su volumen de emisiones y facturación. Asimismo, fue la primera en introducir una amplia variedad de parámetros a considerar, así como sanciones para los responsables de plantas contaminantes. 19

considerado los derechos ambientales de la población en la reforma constitucional (1994). Sin embargo, debido a la persistencia de conflictos interjurisdiccionales 18 y la debilidad del organismo responsable a nivel nacional (la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable), se mantienen las deficiencias históricas de la política ambiental, que, por otra parte, no incluye consideraciones sectoriales, en contraste con lo que ocurre en muchos PD. Por su parte, en la provincia de Buenos Aires, en la cual operan la mayoría de las empresas encuestadas, desde inicios de 1996, con la creación de la Secretaría Ambiental, se ha diseñado un nuevo marco jurídico para la actividad industrial en cuanto a su relación con el medio ambiente. Un elemento importante en este sentido fue la reglamentación de la ley provincial que regula los residuos especiales, peligrosos o potencialmente tóxicos -Ley Provincial de Residuos Especiales 11.720-, que sustituye a la citada Ley de Residuos Peligrosos. Si bien la ley provincial presenta bases similares a la nacional, intenta reflejar una actitud diferente por parte del estado provincial al buscar el consenso con el empresariado19. En general, el marco regulatorio ambiental está basado en mecanismos del tipo CAC y, como norma, se limita a requerir el tratamiento EOP de las emisiones, con lo cual hay pocos estímulos, desde ese lado, para que las empresas adopten estrategias basadas en la mejoras de procesos o en la adopción de tecnologías más “limpias”. En este contexto, la presión regulatoria local es más bien potencial, ya que las autoridades son conscientes de que si intentan forzar el cumplimiento de las normativas vigentes (que presentan altas exigencias) en plazos breves, se crearían situaciones límite para la mayor parte de las empresas instaladas. Además, diversos problemas jurisdiccionales y la falta de disponibilidad de una suficiente cantidad de plantas de tratamiento de residuos que ofrezcan los servicios necesarios para cumplir con los requerimientos de la ley de Residuos Peligrosos, constituyen limitaciones críticas para la aplicación de esta última (Chudnovsky et al, 1996). De todos modos, no debe subestimarse la importancia que las firmas asignan a estas presiones potenciales; asimismo, debe tenerse en cuenta que el grado de “conciencia” ambiental ha venido creciendo dentro de la sociedad. Las clausuras de establecimientos (muchas veces nacidas a partir de reclamos vecinales), aunque esporádicas, definen un escenario en el cual, más allá de la voluntad de los reguladores, la firma puede recibir demandas a través de acciones promovidas por vecinos, operarios, etc.. La amenaza de una clausura -que afecta seriamente la imagen de las empresas- junto con la posibilidad de que se apliquen las sanciones penales previstas en las nuevas normas hacen que los directivos de las firmas argentinas estén, en general, asignando mayor prioridad a la GA. 18

. En el caso de la Ley de Residuos Peligrosos, se trata de una norma nacional, a la cual pocas provincias han adherido hasta el momento. Por tanto, su alcance de aplicación es limitado (FIEL, 1996). 19 . Entre los aspectos positivos de esta ley, algunos empresarios señalan la posibilidad de utilización controlada de residuos especiales como materia prima para otras industrias, los estímulos para las empresas que cumplan con tales requisitos y la homologación con el certificado de aptitud ambiental nacional. En tanto, el monto de la tasa no está en función de la facturación de las empresas e incentiva a las empresas a reducir la peligrosidad y el riesgo, como así también a mejorar los procesos y minimizar los impactos negativos. Sin embargo, parte de la ley está aún sin reglamentar, con lo cual parecería conveniente esperar a que todo lo propuesto se lleve a la práctica para poder analizar su impacto dentro del sector industrial. 20

No son muchos los trabajos disponibles respecto de la situación ambiental en el sector manufacturero argentino. Menos aún son los que analizan el fenómeno de difusión de las prácticas de PP. Sin embargo, existen algunos antecedentes valiosos que nos van a proporcionar un punto de partida útil para nuestro análisis posterior. Uno de ellos es el estudio del Banco Mundial, antes referido. En el capítulo dedicado al sector industrial, se argumenta extensamente sobre los efectos positivos de la apertura comercial: “la apertura de la economía argentina ha tenido varios efectos colaterales sobre la reducción de la contaminación. La liberalización ha impuesto presiones competitivas sobre las firmas domésticas, que han debido tomar medidas para mejorar su eficiencia productiva, la calidad de sus productos, etc.. El retorno económico de enfrentar estos problemas es tan grande que las firmas privadas con una buena gestión tienen un incentivo sustancial a reducir escapes, reciclar agua, recuperar materiales y adoptar otros cambios que reducen el daño ambiental ... Con la liberalización de los flujos de capital y comercio, las firmas comienzan a reconocer que deberán mejorar tanto su performance económica como ambiental. La lección crucial que está siendo aprendida gradualmente es que puede no haber trade-off significativos entre estas dos dimensiones del desempeño industrial. Para la mayor parte de las plantas, una buena gestión ambiental es simplemente una manifestación de una buena gestión industrial” (World Bank, 1995). Al mismo tiempo, la IED ha tenido efectos positivos, ya que las ET impulsan a sus filiales locales a adoptar los mismos estándares que en los países de origen. El creciente recurso a los mercados de capitales internacionales es otra fuente de presiones para un mejor desempeño ambiental, ya que es usual que las operaciones de préstamos en esos mercados incluyan “cláusulas ambientales”. Por último, siempre según el Banco Mundial, la liberalización de la importación de bienes de capital y la desregulación de las transferencias de tecnología deben haber implicado un aumento substancial en el uso de tecnologías “verdes” (aunque no se presenta evidencia numérica que avale esta afirmación). Otro factor positivo ha sido que muchas firmas se han reorientado hacia el mercado externo, lo cual, en especial en el caso de aquellas que exportan hacia los PD, ha redundado no sólo en presiones para reducir costos -lo cual, como subproducto, redunda en mejoras en su desempeño ambiental-, sino también en la necesidad de atender a normas y estándares ambientales allí vigentes -por ejemplo, las normas ISO 14000-. Más aún, “la evidencia empírica sugiere que la introducción de estándares ambientales estrictos podría no implicar una amenaza significativa para la competitividad de la industria argentina... Hay un amplio espacio para modificar procesos y operaciones a través de formas que traerán tanto beneficios económicos como ambientales. Por tanto, en muchos casos las ganancias económicas y ambientales vendrán juntas, de modo que los costos marginales serán negativos... los costos de la protección ambiental pueden ser incluso nulos para muchas firmas, porque muchas de las alternativas para tratar con los problemas ambientales reducirán sus costos operativos” (World Bank, 1995). Sin embargo, el Banco reconocía que la situación es muy distinta en el caso de las firmas grandes -a las que se aplicarían las conclusiones de los párrafos anteriores- respecto de las 21

PyMEs, las cuales tienen muchas dificultades para mejorar su desempeño ambiental. Las PyMEs enfrentan problemas estructurales en materia de información, acceso al financiamiento, recursos humanos, etc., que representan otros tantos obstáculos para una mejor GA. Asimismo, son, en general, las más afectadas por el proceso de reconversión derivado de la apertura comercial y el cambio en las condiciones de competencia. De los trabajos contenidos en Chudnovsky et al (1996), así como de Chudnovsky y Chidiak (1996), surge un panorama algo diferente, en donde se evidencian mejoras en la GA de las firmas argentinas, pero en el cual hay aún problemas importantes a resolver, no sólo en el seno de las PyMEs, sino también entre las firmas de mayor tamaño. Allí se comprobaba que los temas ambientales estaban siendo crecientemente considerados por las firmas locales como requisitos de competitividad y subsistencia en el mercado, tendencia reforzada por la perspectiva de mayores exigencias -o mayor enforcement- de la legislación local. La evidencia de un mayor peso de las consideraciones ambientales en la gestión de las firmas locales se basaba, entre otras cosas, en la existencia de inversiones de cierta envergadura en el área ambiental, así como en la introducción de prácticas más adecuadas de GA. Asimismo, en varios casos se comprobaba la adopción de medidas puntuales dirigidas a mejorar la performance ambiental tanto de productos como de procesos. Las regulaciones internas jugaban un papel esencial como motivantes de estas tendencias 20, en particular para las firmas de menor tamaño, con instalaciones productivas más antiguas y orientadas al mercado interno. También se distinguía el peso de las políticas ambientales internas de las ET. Lo mismo ocurría con la apertura comercial, que presionaba hacia la reducción de costos y la mejora en la eficiencia y calidad de procesos y productos, de las cuales se derivaban, en algunos casos, mejoras en la performance ambiental. Asimismo, eran importantes las exigencias de los mercados de los países de la OECD, frente a las cuales la mayor parte de las firmas -en particular las de mayor tamaño-, habían podido reaccionar ajustando sus procesos y productos de modo de no perder el acceso a dichos mercados 21. Se advertía, de todos modos, que las empresas encaraban primero los esfuerzos de GA vinculados a algún tipo de retorno económico en forma paralela a las acciones para mejorar su competitividad vía mayor productividad y menores costos. En contraste, la incorporación de nuevas plantas o líneas de producción basadas en tecnologías "limpias" era escasa. Asimismo, se advertía que los tratamientos del tipo EOP muchas veces se instalaban recién después de explorar las posibilidades de optimización de procesos, y habitualmente en respuesta a

20

. Una encuesta llevada a cabo en 1994 (CEADS/ADEGA, 1994) ilustraba sobre la menor relevancia que, en general, tenían las presiones de los mercados de exportación frente a las regulaciones nacionales y las normas de las empresas extranjeras a la hora de definir la GA de las firmas. 21 . En otros países de la región también se ha verificado una buena capacidad de ajuste de las firmas exportadoras a los requerimientos ambientales de los mercados de destino. Esto se comprueba en Chile en sectores como el de celulosa o el forestal (Scholz et al, 1994) o en la industria celulósico-papelera en Brasil (Motta Veiga et al, 1994). 22

presiones regulatorias locales 22. De hecho, debido a sus requerimientos de inversión y operación, y los generalmente nulos retornos que generan, su incorporación encontraba resistencia en algunas firmas, aunque se percibía una tendencia a su generalización, al menos entre las firmas más grandes (Chudnovsky y Chidiak, 1996). Más importante aún, se advertía que el ritmo de los avances en materia de GA era desigual, no sólo entre sectores 23 sino también entre firmas dentro de un mismo sector. Si bien parecía existir una relación positiva entre eficiencia productiva, capacidad innovativa y control de la contaminación, se percibían las dificultades para que este “círculo virtuoso” entre competitividad y sustentabilidad ambiental se generalizara al conjunto del aparato productivo. Así, tanto el tamaño y naturaleza de las firmas, la antigüedad de sus instalaciones productivas, los mercados en los que venden, así como el sector en el que operan, eran todos factores discriminantes respecto de la magnitud, calidad y ecuación costo-beneficio de la GA. Asimismo, se destacaba que, aún para las firmas que más habían avanzado en su GA, todavía restaba recorrer un importante trecho para alcanzar las mejores prácticas ambientales. A su vez, los esfuerzos de las firmas líderes, si bien habían permitido un cierto avance en la GA interna de dichas firmas, habían tenido poco impacto sobre sus proveedores y clientes. Respecto de los requisitos para avanzar en la GA, se señalaba que, pese a la baja prioridad que los temas ambientales habían tenido tradicionalmente, las firmas grandes no manifestaban deficiencias en cuanto a recursos técnicos propios en dicha área. Asimismo, no parecía haber habido mayores dificultades para el acceso a las tecnologías, sobre todo las vinculadas al tratamiento EOP. Al mismo tiempo, se destacaba que los esfuerzos endógenos en materia de desarrollo de tecnologías ambientales eran débiles 24. En muchos casos, la estrategia tecnológica predominante implicó recurrir a proveedores internacionales antes que a esfuerzos internos para encontrar las soluciones buscadas, opción que, muchas veces, genera costos más elevados. Esta precariedad se hacía aún más seria al pensar en desafíos de más envergadura, como el de encarar la GA desde la perspectiva del ciclo de producto, o en relación con el desarrollo de productos favorables al medio ambiente y la búsqueda de soluciones para la disposición final de los residuos sólidos (Chudnovsky y Chidiak, 1996). 22

. La influencia de las presiones regulatorias nacionales para incorporar este tipo de medidas que no son generalmente “cost effective” también es reportada para el caso mexicano (Domínguez Villalobos, 1995 y 1996) y para el brasileño en sectores como el siderúrgico (Motta Veiga et al, 1994). 23 . Por ejemplo, en Chudnovsky y Chidiak (1996) se mostraba que, en contraste con otros sectores exportadores como el siderúrgico, el petroquímico o el celulósico-papelero, en el sector de curtiembres -en el cual el nivel de actualización tecnológica es menor y los esquemas organizacionales de las firmas son más precarios-, existía la posibilidad de que la variable ambiental defina situaciones empresarias “cercanas al borde”. Los estudios de Scholz et al (1994) para Chile también apuntaban importantes diferencias en la capacidad de ajuste ambiental de distintos sectores exportadores, según su trayectoria previa en el plano tecnológico-productivo en cada país y el grado de dificultad para acceder a las tecnologías relevantes. 24 . Como excepciones, se citaban el caso de una planta de celulosa que desarrolló su propio proceso de blanqueo sin cloro, y el esfuerzo conjunto de algunas firmas siderúrgicas, en cooperación con un instituto de asistencia tecnológica al sector, para desarrollar formas de reutilización de residuos sólidos provenientes de la acería eléctrica. 23

Como conclusión, del mismo modo que la apertura parecía resultar insuficiente para asegurar un mejoramiento generalizado de la productividad y de las capacidades de aprendizaje de las firmas locales, en el plano ambiental se advertía una situación similar, ya que si bien se habían producido ciertos efectos positivos, los mismos se percibían como limitados, tanto en su magnitud como en su la extensión de su difusión dentro del aparato productivo local.

3) Hipótesis generales, líneas de trabajo y metodología empleada En base a lo expuesto previamente, surgen una serie de interrogantes e hipótesis de trabajo para la realización de nuestra investigación. Antes de presentarlos, sin embargo, es necesario formular una precisión. En la Argentina no existen datos respecto del nivel y tipo de emisiones contaminantes discriminados ni por sector ni por firma. Por lo tanto, no es posible estudiar el desempeño ambiental de las firmas de modo directo. Hemos trabajado, entonces, al nivel de la GA de las firmas, evaluando las prácticas ambientales que han adoptado. Si bien no es necesariamente cierto que una mejor GA implique, de por sí, un desempeño ambiental superior25, en general puede suponerse que las firmas con una GA más activa están en condiciones de controlar más adecuadamente sus emisiones contaminantes que aquéllas en las cuales las prácticas ambientales son débiles. Indudablemente, puede ocurrir que una firma que opera en un sector altamente contaminante tenga mayor nivel de emisiones que otra que está en un sector poco contaminante, por más que su GA sea muy superior; sin embargo, lo importante es que una firma con una GA activa seguramente contaminará menos que otras del mismo sector que tengan una GA más débil, y también menos que antes de haber adoptado ella misma dicho tipo de GA. En cuanto a las líneas e hipótesis de trabajo se trataba de: a) Profundizar el conocimiento sobre el estado de la GA en las firmas manufactureras argentinas, incorporando al análisis a las PyMEs, sobre las cuales poco se había estudiado hasta el momento en esta materia. Se trataba de conocer no sólo la evolución reciente y situación de la GA en la industria argentina, sino también los factores que explican dicha evolución. Asimismo, se pretendía establecer si era válido realizar “cortes” por tipo de firmas -exportadoras vs no exportadoras, filiales de ET vs firmas de capital nacional, “grandes” vs PyMEs, según la dimensión de las actividades de innovación, etc.- que discriminaran respecto del mayor o menor avance en materia de GA. En base a lo antes expuesto, esperaríamos que las firmas exportadoras, filiales de ET, de mayor tamaño y/o superior capacidad innovativa presentaran niveles de GA más avanzados que el promedio. Lo mismo ocurriría con aquellas empresas que operan en sectores con alto potencial contaminante.

25

. Por ejemplo, un estudio realizado para un conjunto de ET con filiales en los EE.UU. llegó a la conclusión de que no había correlación entre prácticas ambientales y emisiones contaminantes a nivel de cada firma (Levy, 1995). 24

b) Conocer el grado de avance en los métodos de PP, así como el tipo de medidas adoptadas más frecuentemente. Aquí los interrogantes eran varios. En primer lugar, se trataba de indagar en qué medida los métodos de PP eran conocidos por las firmas argentinas. Nuestra hipótesis de trabajo era que dicho conocimiento era, en general, escaso, en particular entre las PyMEs. Asimismo, era relevante determinar qué tipo de firmas habían avanzado más en la adopción de métodos de PP, respecto de lo cual nuestras expectativas eran similares a las mencionadas para la GA global. Suponíamos, además, que las medidas de PP adoptadas serían, generalmente, las más “simples”. Otro tema de importancia era el conocer los obstáculos que habían enfrentado las firmas para adoptar este tipo de enfoque. El acceso a las tecnologías era, presumiblemente, uno de los temas importantes a examinar, en particular para las PyMEs. Recursos humanos y monetarios, así como información, eran los otros factores que, en principio, podían operar como obstáculos para la difusión de las medidas de PP, juntamente con la falta de confianza en sus resultados. c) Determinar los factores que impulsaron la incorporación del enfoque de PP. Dado que las regulaciones domésticas son del tipo CAC, no era esperable que jugaran un papel determinante en este sentido. Más bien, estimábamos que motivaciones de tipo económico podían tener un rol central para impulsar las medidas de PP. d) Establecer las fuentes de tecnología a las cuales se recurrió para adoptar medidas de PP: aquí, era particularmente relevante el conocimiento del mix entre tecnologías externas y domésticas, y, en especial, el papel de los activos tecnológicos endógenos a la firma. Se suponía, en principio, que a mayor complejidad de las innovaciones involucradas, mayor necesidad de recurrir a fuentes externas de tecnología. Asimismo, se pretendía conocer en qué medida había una vinculación, como se supone en la hipótesis Porter II, entre capacidad innovativa y adopción de métodos de PP. e) Determinar las consecuencias económicas de la adopción de proyectos de PP, para establecer cuan extendidas podían ser las soluciones win-win en un caso como el argentino, así como conocer cuáles eran las condiciones que favorecían -u obstaculizaban- el surgimiento de estas situaciones de tipo win-win. Para examinar este conjunto de temas, se realizaron dos trabajos de campo entre fines de 1996 y mediados del corriente año. Uno de ellos se basó en la realización de una encuesta complementada, en algunos casos, con entrevistas a los responsables del área ambiental de cada firma-, para la cual contamos con la valiosa colaboración del Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sustentable (CEADS), a 32 grandes firmas 26 instaladas en la Argentina27. Dicha encuesta permitió obtener información básica acerca no sólo de la GA de dichas firmas -y en particular sobre la implementación de medidas de PP-, sino también sobre

26

: Las firmas encuestadas facturan, en promedio, algo más de U$S 440 millones por año y emplean, también en promedio, a más de 2600 personas cada una. 27 . De ellas, 24 pertenecen al CEADS. 25

su capacidad innovativa local, la gestión de calidad y otros aspectos relevantes para testear las hipótesis que nos proponíamos estudiar durante esta investigación. Las firmas encuestadas son responsables por cerca del 16% de las ventas totales de las 1000 empresas de mayor facturación en Argentina; sus ventas representan, asimismo, alrededor del 5% del PBI nacional. En tanto, las exportaciones de esta muestra de empresas constituyen algo más del 10% del total de las exportaciones argentinas. Hay una significativa diversidad en cuanto a las ramas de actividad de las firmas encuestadas. En el caso del sector industrial, se incluyen empresas de los siguientes rubros: celulosa y papel, química, petroquímica, automotriz, alimentos y bebidas, vidrio, siderurgia, farmacéutica, textil, tabaco, telecomunicaciones, cemento y materiales eléctricos. Asimismo, se encuestaron empresas dedicadas a actividades petroleras y algunas correspondientes al sector servicios, incluyendo casos de ex-firmas estatales recientemente privatizadas. Por otro lado, hay una participación relativamente homogénea de firmas exportadoras (53%)28 y no exportadoras (47%), así como de empresas de capital extranjero (53%) y nacional (47%)29 (la igualdad de los porcentajes es mera coincidencia, ya que las firmas exportadoras no son necesariamente de capital extranjero y viceversa). El otro trabajo de campo, realizado en colaboración con las Universidades Nacionales de Quilmes y General Sarmiento, consistió en una encuesta a 120 PyMEs industriales del Gran Buenos Aires 30, dirigida a obtener un diagnóstico global sobre la evolución, escenario y perspectivas para este tipo de firmas en el actual contexto económico nacional. El grueso de las firmas encuestadas opera en los sectores de autopartes y metalmecánica -productos de metales comunes, maquinaria y equipo y, en menor medida, aparatos eléctricos-. También hay una alta presencia de empresas que fabrican textiles y prendas de vestir y productos plásticos y de caucho. Dentro de los temas abarcados, se trataron algunas cuestiones vinculadas a la GA, aunque, considerando tanto el objetivo general del trabajo de campo como las características de este tipo de firmas, la profundidad de la requisitoria fue mucho menor que en el caso de la encuesta antes referida. Para comparar la situación de las firmas en los distintos planos de interés para nuestra investigación, construimos cuatro indicadores, que reflejan, respectivamente, el nivel de la GA tanto para las firmas grandes como para las PyMEs-, la adopción de prácticas de PP y la capacidad de innovación y calidad (en estos dos casos, sólo para las firmas grandes)31. El indicador de GA en las firmas grandes intenta reflejar los cambios organizacionales y estratégicos de la firma en materia ambiental, la actividad innovativa de la misma con impactos

28

: Se consideraron firmas exportadoras a aquellas que exportan más del 10% de su facturación. . Para clasificar a las firmas entre extranjeras y nacionales se consideró no sólo el porcentaje de participación de los inversores externos en el capital accionario, sino también el control del poder de decisión dentro de la empresa. 30 . La facturación promedio anual de las firmas de esta muestra es algo mayor a los U$S 1,1 millones y el 75% de las firmas incluidas emplea menos de 25 personas. 31 . En el anexo, se detalla la forma en que fue construido cada indicador. 29

26

sobre su GA y la presencia de diferentes actividades vinculadas al cuidado del medio ambiente. Con este propósito, se consideraron: la existencia o no de una gerencia ambiental, la cantidad de personal involucrado en actividades de protección al medio ambiente, el monitoreo de indicadores u objetivos ambientales, la fijación de metas ambientales, la incorporación o no de un sistema de contabilidad ambiental, la existencia de un registro del monto invertido en actividades vinculadas al cuidado del medio ambiente, el porcentaje de gastos de I&D destinados al área ambiental, la implementación o no de estudios o evaluaciones del impacto ambiental de productos y procesos y de las posibilidades de reciclaje y recuperación de materias primas, el análisis de posibilidades de empleo de materias primas o tecnologías más aceptables ambientalmente, el grado de interacción de las firmas con los proveedores y/o clientes en relación a cuestiones ambientales, la adopción de medidas de PP y la situación de la firma con respecto a las certificaciones ambientales. El indicador de GA para las PyMEs se construyó a partir de las siguientes variables: conocimiento de las regulaciones ambientales, existencia o no de metas de desempeño ambiental y tipo de medidas implementadas para reducir los niveles de contaminación (tratamiento al final de proceso, mantenimiento preventivo, entrenamiento de la fuerza de trabajo, cooperación con clientes y proveedores, ahorros de energía, agua e insumos, reformulación de productos, sustitución de insumos/materias primas, modificaciones de procesos existentes, adopción de nuevas tecnologías "mas limpias" y reciclado externo). El indicador de PP propuesto apunta, como su nombre lo indica, a evaluar el grado de avance en la adopción de dicho enfoque. Se evaluó, entonces, el grado de importancia que las firmas asignaban a las siguientes medidas: mantenimiento preventivo, entrenamiento de la fuerza de trabajo, cooperación con clientes y proveedores, ahorros de energía, agua e insumos, reformulación de productos, sustitución de insumos/materias primas, modificaciones de procesos existentes, adopción de nuevas tecnologías "mas limpias" y reciclado externo. Finalmente, el indicador de capacidad innovativa y calidad se construyó a partir de la consideración de las siguientes variables: gastos de I&D como porcentaje de la facturación, cantidad de ingenieros, profesionales 32 y científicos como porcentaje del empleo total y obtención o tramitación de certificaciones de calidad. En la sección siguiente presentamos los principales resultados de ambos trabajos de campo. En primer lugar, se tratan los aspectos vinculados a la GA global de las firmas. A continuación, se analiza más específicamente el avance, lógica y resultados de la implementación de las medidas de PP. En los casos en que fue posible, se señalan algunos datos que permiten comparar tanto con la situación argentina en años anteriores, como con lo encontrado en estudios similares realizados en otros países de América Latina.

32

. No incluye los profesionales de administración, compras, legales, finanzas y ventas. 27

4) Evolución reciente y diagnóstico actual de la gestión ambiental en las firmas argentinas: un escenario heterogéneo a) La gestión ambiental en las firmas manufactureras Si bien de un modo incipiente, se observan algunos avances en la GA de las firmas locales. Estos avances son más importantes, como se preveía a priori, en las firmas de mayor tamaño y/o con orientación exportadora y/o controladas por empresas extranjeras. En tanto, las PyMEs, también confirmando las presunciones previas, tienen serias deficiencias en su GA. En cambio, contra lo esperado, las firmas que operan en sectores con alto potencial contaminante33 tienen, en promedio, una GA más débil. Más del 90% de las grandes firmas encuestadas dispone de una gerencia ambiental, generalmente creada a partir de inicios de los años 1990 (cuadro 1). Asimismo, todas tienen personal asignado específicamente -aunque no necesariamente a tiempo completo- al área ambiental (cuadro 2); en promedio, hay 7 personas asignadas a dicha área -a tiempo parcial y/o completo- (esto representa, en promedio, el 0,7% del total del personal empleado por las firmas encuestadas). Estas firmas conocen las regulaciones ambientales nacionales y, en varios casos, también las internacionales. Buena parte de ellas participan de asociaciones empresarias dedicadas a difundir normas avanzadas de GA. Si bien su GA dista aún de ser “óptima”, la gran mayoría dispone de plantas de tratamiento primario y secundario -o mecanismos análogos del tipo EOP-. Asimismo, es habitual que hayan definido políticas ambientales propias -o que adopten las establecidas a nivel de la corporación a la cual pertenece la firma-, así como metas de desempeño ambiental -más del 65% de las firmas han fijado este tipo de metas- (cuadro 1).

33

. La definición de ramas según su potencial contaminante se basa en Chudnovsky y Chidiak (1996), quienes utilizan un indicador -basado en datos disponibles para los EE.UU.- que muestra las emisiones sectoriales totales por unidad de valor de producción (i.e., cada 1000 dólares de 1987), agregadas luego de ser ponderadas linealmente según su grado de riesgo para la salud humana. Las ramas productivas se clasifican, luego, en tres grupos: de alta, media y baja intensidad de emisiones. El primero comprende a las ramas que presentan los valores máximos del índice hasta el promedio; el segundo reúne a los ubicados entre el promedio y la mediana de los valores observados del índice, y el tercero agrupa a los sectores que se ubican por debajo de la mediana. Los sectores de alto potencial contaminante son: refinación de petróleo, química básica, petroquímica, curtiembres, siderurgia, aluminio, celulosa, papel e imprentas. 28

CUADRO 1 Grandes Firmas Medidas de gestión ambiental Porcentaje de firmas (sobre 32 casos) que: Tienen una gerencia ambiental

91,0

Han establecido metas de desempeño ambiental

66,0

Han implementado un sistema de contabilidad ambiental

31,3

Tienen en desarrollo un sistema de contabilidad ambiental

6,3

Estudian la posibilidad de reciclaje de materias primas

71,9

Realizan auditorías ambientales internas

68,8

Estudian el impacto ambiental. de prod. y procesos

65,6

Analizan las posibilidades de empleo de mat. primas o tecnolog. más aceptables ambientalmente Adoptan medidas para alentar a los subcontratistas a proveer productos ambientalmente aceptables Adoptan medidas para los clientes o consumidores finales de forma tal de minimizar el impacto ambiental Realizan auditorías ambientales externas

65,6 59,4 31,3 25,0

En contraste, cerca de un 30% de las PyMEs encuestadas desconoce las regulaciones ambientales vigentes a nivel provincial y nacional, mientras que otro 9% no tiene opinión sobre las mismas, lo cual nos hace suponer que tampoco dichas firmas conocen adecuadamente las regulaciones en cuestión (cuadro 3). Como es obvio, teniendo en cuenta las particularidades de este tipo de firmas, difícilmente asignen personal específico al tema, y mucho menos dispongan de un área permanentemente dedicada a cuestiones ambientales. En tanto, sólo 20% de las PyMEs encuestadas afirman poseer plantas de tratamiento EOP34 y un 40% dice tener metas de desempeño ambiental, aunque otros indicios hacen pensar que esa cifra es exagerada, a partir de una incorrecta apreciación por parte de muchas de esas firmas acerca de lo que implica definir una meta ambiental (cuadro 4). CUADRO 2 Grandes Firmas Cantidad de personal dedicado al área ambiental Firmas con: Ningún empleado entre 1 y 4 entre 5 y 9 entre 10 y 15 entre 16 y 25 Total de firmas (32 casos)

% 0,0 50,0 25,0 15,6 9,4 100,0

34

. Un aspecto que no pudo ser estudiado en esta ocasión, pero que fue mencionado por distintos informantes en anteriores trabajos sobre el tema, es que puede ocurrir que las firmas con equipos EOP no los hagan funcionar regularmente, de modo de ahorrar costos de energía; esta situación sería más habitual entre las PyMEs. 29

CUADRO 3 Opinión de las PyMEs acerca de las regulaciones ambientales Porcentaje de firmas (sobre 120 casos) que: No conoce las regulaciones ambientales Las considera correctas Las considera correctas pero teme que condicionen su situación económica No opina Las considera burocráticas Considera que no hay información clara Considera que no sirven Considera que no le afectan

29,2 26,6 14,2 9,1 7,5 5,0 5,0 3,3

Un dato adicional que también genera preocupación es que, combinando las respuestas relativas a las políticas vigentes y a las medidas de control de la contaminación, se concluye que la mitad de las PyMEs no conoce las normas vigentes y/o no llevan a cabo acciones de ningún tipo en relación con el control de la contaminación ambiental. En contraste, sólo un 12% de las PyMEs encuestadas parece llevar a cabo una GA activa (cuadro 5). La percepción de que las PyMEs tienen una GA más débil, en promedio, que las firmas de mayor tamaño se confirma en otros trabajos realizados en América Latina. Por ejemplo, en una investigación realizada para la Zona Metropolitana de la Ciudad de México35 (Domínguez Villalobos, 1996), así como en los estudios de caso presentados en Brugger et al (1996)36. CUADRO 4 Difusión de prácticas de gestión ambiental entre las PyMEs Porcentaje de firmas (sobre 120 casos) que han implementado: Metas ambientales Mantenimiento preventivo Ahorros de energía, agua e insumos Entrenamiento de la fuerza de trabajo Modificaciones en los procesos, tecnologías mas limpias Modificaciones de procesos con tecnologías existentes Tratamiento al final del proceso Sustitución de insumos/materias primas Cooperación con clientes y proveedores Reciclado externo Reformulación de productos Otros

35

40,8 40,8 31,7 25,8 21,7 20,8 20,8 20,0 16,0 15,8 14,2 5,9

. Sin embargo, según Domínguez Villalobos (1996), hay excepciones importantes que sugieren que la relación entre tamaño y comportamiento ambiental no es totalmente lineal. 36 . En dicho trabajo, si bien se presentan una serie de casos de PyMEs de Bolivia, Colombia y Costa Rica en los cuales se han registrado avances en materia de GA, se reconoce que, en general, las PyMEs de la región tienen serios problemas para mejorar su desempeño en términos ambientales. 30

CUADRO 5 Gestión ambiental en las PyMEs Porcentaje de firmas (sobre 120 casos) con gestión ambiental: Inexistente 20,4 Muy débil 30,6 Débil 21,4 Media 16,3 Activa 12,2

Volviendo a la Argentina, a grandes rasgos, la evidencia disponible permite distinguir algunos avances en la GA de las firmas de mayor tamaño37. Mientras que a principios de 1996 el 90% de las empresas tenían una política y objetivos ambientales definidos, en 1997 todas las empresas informaron tener definida su política ambiental. Con respecto a la capacitación del personal en temas de GA, mientras que en abril de 1996 sólo el 65% de las empresas llevaba a cabo este tipo de actividades, esa cifra se elevaba a 92% en 1997. De todos modos, en general, las horas dedicadas a este tipo de capacitación y la cantidad de personal involucrado todavía no alcanzan cantidades significativas (cuadro 6). Asimismo, se observa cierto avance en lo atinente a la implementación de auditorías ambientales; mientras que a principios de 1996 el 80% de las empresas ya realizaba auditorías (tanto internas como externas según el caso), un año más tarde dicho porcentaje aumentó cuatro puntos. Además, se evidencia un aumento en el porcentaje de firmas que informan acerca de su situación ambiental. En 1996, un 80% de las empresas encuestadas declaró informar sobre su progreso ambiental (principalmente internamente, aunque en algunos casos también externamente), mientras que en 1997 el 90% dijo brindar información a sus ejecutivos y empleados y alrededor de la mitad de las firmas también señaló que informa externamente (cuadro 6). También se observa que la mayoría de las firmas encuestadas realizan auditorías ambientales internas, estudios para determinar la posibilidad de reciclaje de materias primas y el impacto ambiental de sus productos y procesos y/o analizan la posibilidad de empleo de materias primas o tecnologías más aceptables ambientalmente. Asimismo, se advierten intentos de interacción con los eslabones superiores de la cadena productiva por medio de medidas que alientan a los subcontratistas y proveedores a suministrar productos ambientalmente aceptables. Sin embargo, sólo algunas firmas realizan esfuerzos por desarrollar medidas para los clientes o consumidores finales de forma tal de minimizar el impacto ambiental (cuadro 1). Evidentemente, aún no hay presiones suficientes para inducir la difusión de sistemas de GA más abarcativos por ejemplo, desde el punto de vista del ciclo de vida del producto-, los cuales estimularían más eficazmente procesos interactivos de innovación en el plano ambiental.

37

: Estas comparaciones se basan en una muestra más pequeña, que incluye solo a los miembros del CEADS, ya que para las otras firmas encuestadas no se disponía de datos previos. Los antecedentes en materia de GA para las firmas del CEADS provienen de una encuesta realizada por dicha institución a inicios de 1996 (CEADS, 1996). 31

Casi un 13% de las empresas encuestadas posee alguna certificación ambiental, mientras que otro 40% tiene al menos una en implementación (cuadro 7). Tomando sólo las firmas miembros del CEADS, se observa un ligero avance entre 1996 y 1997, ya que se pasó de una situación donde el 10% de las empresas poseía alguna certificación, a otra donde el 13% de ellas manifestó tener una y cerca del 5% dos certificaciones. En tanto, se evidencia una disminución en el porcentaje de firmas que no posee ninguna certificación ni tampoco tiene alguna en implementación; de un 50% a principios de 1996 se pasó a poco más de un 35% en 1997 (cuadro 6). CUADRO 6 Grandes Firmas Miembro del CEADS 1996 (20 casos) 90 65 80 10 50 80

Porcentaje de firmas que: Han definido una política ambiental Capacitan a su personal en temas de gestión ambiental Realizan auditorías ambientales Poseen certificaciones ambientales No poseen certific. amb. ni tienen alguna en implementación Informan acerca de su situación ambiental

1997 (24 casos) 100 92 84 17 38 91

CUADRO 7 Grandes Firmas Certificaciones ambientales de calidad obtenidas y en implementación (porcentajes) Certificaciones Firmas (sobre 32 casos) con:

Ambientales

de Calidad

Ninguna certificación

50,0

20,7

Ninguna obtenida, alguna en implem.

37,5

34,5

Alguna obtenida, ninguna en implem.

6,3

34,5

Alguna obtenida, alguna en implem.

6,3

10,3

Otro cambio que está teniendo lugar en varias firmas es la implementación de un sistema de contabilidad ambiental (cuadro 1). Además del lógico interés por conocer los costos de la GA, estos esfuerzos pueden estimular la adopción de medidas de PP, puesto que permitirían estimar mejor el balance costo-beneficio de las distintas alternativas de GA. En cuanto a las inversiones ambientales, se observa una tendencia creciente entre 1993 y 1997. Asimismo, se advierte que la participación promedio de estas últimas en las inversiones totales de la firma ha aumentado, desde un 10% en 1993 a casi un 19% en 1996-97 -aunque con una leve disminución en 1995- (cuadro 8)38.

38

. Estos datos son coincidentes con lo que parece ser una tendencia de creciente difusión entre las firmas de la región, en donde las inversiones destinadas a mejoras ambientales están ocupando una proporción importante del total invertido (Chudnovsky y López, 1997). En el caso argentino se había estimado que, en sectores altamente contaminantes como la siderurgia, la petroquímica y la industria celulósico-papelera, alrededor del 10% del monto total de la inversión sectorial realizada entre 1990 y 1995 se dirigía a solucionar problemas ambientales 32

CUADRO 8 Grandes Firmas Inversiones Ambientales. 1993-1998 (miles de U$S y porcentajes)

Inversiones ambientales promedio*. Particip. promedio* de las inv.ambientales en las totales. Inversiones promedio* en PP. Particip. promedio* de las inv. en PP en las inversiones ambientales totales.

1993

1994

1995

1996

1997 1998 (estimado) (estimado)

1877 10,0

2163 11,9

2209 8,3

1504 18,7

3054 19,0

3472 13,4

286 44,4

645 51,5

907 61,1

340 58,6

386 56,1

300 47,1

* Los promedios fueron calculados sobre el total de firmas -entre 7 y 22 según los casos y los distintos años- que brindaron información sobre el tema.

Un corte importante dentro del grupo de las firmas grandes surge de contrastar la GA de las empresas exportadoras vis a vis las orientadas al mercado doméstico. Los datos nos muestran, como era presumible, una GA más sólida entre las firmas exportadoras (cuadro 9)39. Por otro lado, un factor relevante para las firmas exportadoras es la necesidad de certificar bajo las normas de gestión de calidad y, más recientemente, de GA tipo ISO 9000 y 14000. La mayoría de las firmas exportadoras encuestadas ya cuenta con alguna certificación ISO 9000, mientras que sólo un 25% de las orientadas al mercado interno posee alguna. Si bien en forma incipiente, esta tendencia se extiende a las series ISO 14000; así, mientras casi el 20% de las firmas exportadoras encuestadas han obtenido alguna certificación ambiental, apenas más del 5% de las orientadas al mercado interno se encuentra en dicha situación (cuadro 10).

CUADRO 9 Grandes Firmas Relación entre la situación exportadora de las firmas y su gestión ambiental (porcentajes) Firmas: Exportadoras (17 casos) No exportadoras (15 casos)

Débil gestión ambiental 12 27

Gestión ambiental media 35 53

Gestión ambiental activa 53 20

Total de firmas 100 100

A su vez, también se advierte una GA superior entre las empresas bajo control extranjero vis a vis las de capital nacional, aunque también se observa que una proporción mayor de las

(Chudnovsky et al, 1996). En el caso chileno, en el sector de celulosa y papel se construyeron tres nuevas plantas a principios de los noventa, en las cuales entre el 5 y el 6% de la inversión total se vinculó con aspectos medioambientales (Scholz et al, 1994). Motta Veiga et al (1994) citan inversiones de U$S 400 millones en el sector siderúrgico brasileño entre 1988 y 1992, lo cual implicaría un coeficiente de 7 a 10% del total invertido en la rama. 39 . Los resultados de una encuesta a 90 firmas mexicanas confirman, también, la existencia de una cierta relación entre orientación exportadora y GA (Domínguez Villalobos, 1996). 33

primeras tiene una débil GA (cuadro 11)40. Considerando las ET involucradas en esta calificación, no puede decirse que se trate de "refugiados ambientales" - que hayan invertido en la Argentina escapando de regulaciones más severas en sus países de origen-; de hecho, se trata de firmas que sólo recientemente han quedado bajo control extranjero, y en las cuales las prácticas de GA todavía son, en buena medida, las heredadas de los antiguos dueños locales. En tanto, las empresas extranjeras con una buena GA, en general, aplican las políticas definidas por sus respectivas casas matrices para ser aplicadas a nivel global -aunque en varios casos, las filiales locales conservan alguna autonomía de acción en la materia, para adecuarse a las condiciones específicas del medio local-41. CUADRO 10 Grandes Firmas Certificaciones ambientales y de calidad obtenidas y en implementación por tipo de firma (porcentajes)

Firmas con: Ninguna certificación Ninguna obtenida, alguna en implem. Alguna certificación. Cantidad de firmas consideradas

Firmas exportadoras Firmas no exportadoras Certificaciones Ambientales de Calidad Ambientales de Calidad 47 23,5 53 33 35 23,5 40 40 18 53 7 27 17 17 15 15

CUADRO 11 Grandes Firmas Relación entre el origen del capital y la gestión ambiental (porcentajes) Firmas: Nacionales (15 casos) Extranjeras (17 casos)

Débil gestión ambiental 14 18

Gestión ambiental media 57 35

Gestión ambiental activa 29 47

Total de firmas 100 100

Por último, un dato inquietante es que las firmas que operan en sectores con alto potencial contaminante tienen, en promedio, una GA más débil que el resto de las empresas encuestadas (cuadro 12).

40

. La ya citada encuesta a 90 empresas mexicanas muestra también una cierta relación entre el origen de las firmas y la GA. En efecto, se observa que entre los casos de GA activa predominan las filiales de ET, mientras que lo contrario ocurre en los niveles más bajos de GA (Domínguez Villalobos, 1996). 41 . Un ejemplo es el caso de una ET con filial en Argentina especializada en la fabricación de vidrio plano. Esta firma, si bien posee una política ambiental propia, complementa sus acciones con las de otras filiales, comportamiento que se vio acentuado a partir de los años 1990. En todos los países donde opera la firma existen políticas ambientales globales y locales. Las discusiones sobre temas ambientales en cada una de las filiales están gobernadas por una dirección ambiental mundial, y se apoyan en la idea de evitar los tratamientos EOP a favor de aquéllos que se aplican a lo largo del proceso. Los objetivos ambientales en todos los casos son locales, pero están siempre dentro del framework que provee la política global de la corporación. 34

CUADRO 12 Grandes Firmas Relación entre el potencial contaminante sectorial y la gestión ambiental de las firmas (porcentajes) Firmas que operan en sectores de potencial contaminante Bajo (12 casos) Medio (4 casos) Alto (16 casos)

Débil gestión ambiental

Gestión ambiental media

Gestión ambiental activa

Total de firmas

8 0 31

50 25 44

42 75 25

100 100 100

b) Difusión del enfoque de prevención de la contaminación Hay una creciente difusión de las prácticas de PP entre las firmas locales. Las medidas más adoptadas son aquellas que requieren una inversión relativamente pequeña y que permiten obtener ventajas económicas inmediatas. La difusión de las medidas de PP es más intensa entre las firmas más grandes, con mayor orientación exportadora y/o controladas por ET; a su vez, dicha difusión es menor entre las firmas que operan en sectores con alto potencial contaminante (obsérvese que los mismos patrones se observaban al analizar la GA global). El acceso a las tecnologías se presenta como la principal dificultad para incrementar la adopción de estas prácticas, tanto entre las PyMEs como también entre las grandes firmas encuestadas. Las grandes firmas encuestadas están adoptando crecientemente prácticas de PP dentro de su GA. Entre dichas prácticas, la de mayor importancia para las firmas es el ahorro de energía, agua e insumos 42, seguida del mantenimiento preventivo y el entrenamiento de la fuerza de trabajo (cuadro 13). En tanto, las modificaciones de procesos, la adopción de nuevas tecnologías "más limpias", la sustitución de insumos/materias primas y la reformulación de productos, actividades que requieren no sólo de una superior inversión inicial sino también mayores capacidades innovativas, acceso a las tecnologías apropiadas y un período de amortización del capital generalmente más largo, tienen una relevancia menor. Otro dato interesante es que la cooperación con clientes y proveedores está entre las medidas menos apreciadas, pese a que, en principio, no supone grandes inversiones. Esto podría estar relevando un fenómeno más general del sector industrial argentino, cual es la relativamente escasa densidad de los eslabonamientos y relaciones de cooperación entre agentes productivos. Estos resultados son análogos a los descriptos en Chudnovsky et al (1996) y en Chudnovsky y López (1997); en general, las empresas allí estudiadas encaraban primero los esfuerzos de GA vinculados a algún tipo de retorno económico. Consecuentemente, las medidas que requerían

42

. Es interesante destacar que la mayoría de empresas que otorga gran importancia a las medidas de ahorro de energía, agua e insumos pertenecen a sectores que se caracterizan por un uso energético alto o medio alto (la definición de los sectores según su uso de energía se basa en la propuesta de Bezchinsky et al (1992), quienes utilizan el gasto de energía en relación con el valor bruto de producción como criterio de clasificación). 35

una inversión relativamente baja y que permitían recuperar insumos y subproductos eran las de más amplia difusión. En contraste, al igual que en la encuesta cuyos resultados estamos presentando, Chudnovsky et al (1996) observaban que la incorporación de nuevas plantas o líneas de producción que impliquen la introducción de tecnologías "más limpias" era escasa. El avance en la incorporación de tecnologías "más limpias" se concentraba mayormente en la adopción de normas internacionales para definir los sistemas de GA. El mayor avance relativo de las medidas que permiten recuperar costos también se confirma en otros casos, como el mexicano. Allí, se observa que un grupo importante de empresas ha emprendido programas tendientes al uso más eficiente de agua, combustibles y energía eléctrica, así como una tendencia hacia la adopción de técnicas de reciclado (Domínguez Villalobos, 1996). En contraste, en el caso chileno se reporta que la incorporación de nuevas plantas con tecnologías "limpias" ha tenido lugar, por ejemplo, en el sector productor de celulosa, atada a la gran expansión de dicha industria en los últimos años (Scholz et al, 1994). CUADRO 13 Grandes Firmas Porcentaje de firmas que otorgaron importancia alta o media a las siguientes medidas de prevención de la contaminación

Medidas: Ahorros de energía, agua e insumos Mantenimiento preventivo Entrenamiento de la fuerza de trabajo Nuevas tecnologías "más limpias" Reciclado externo Modificaciones de procesos existentes Sustitución de insumos/materias primas Reformulación de productos Cooperación con clientes y proveedores

Total de Firmas 91 84 81 59 66 66 56 41 56

Firmas Firmas Firmas Firmas no Extranjeras Nacionales exportadoras exportadoras 94 94 82 47 70 65 59 35 58

86 79 86 43 57 64 57 50 57

94 94 88 59 70 82 53 47 64

87 73 73 60 60 47 60 33 33

Volviendo a la Argentina, se observa que, entre las firmas exportadoras, es mucho menor el porcentaje de casos con gestión preventiva débil que entre las no exportadoras (cuadro 14). Asimismo, se advierte que, en promedio, las filiales de ET han avanzado más en la adopción de prácticas de PP que las firmas de origen nacional (cuadros 15). Las empresas exportadoras tienden a asignar mayor importancia que las no exportadoras a las modificaciones de procesos existentes (en parte por exigencias de los mercados externos) y a la cooperación con clientes y proveedores. En cambio, no hay grandes diferencias en cuanto a los métodos de PP preferidos por las firmas locales y extranjeras (cuadro 13). Del mismo modo que observábamos una GA más débil, en promedio, para las firmas que operan en sectores con alto potencial contaminante, estas últimas han avanzado menos en la adopción de medidas de PP que el promedio de las grandes empresas encuestadas (cuadro 16).

36

En tanto, entre las PyMEs se observa un panorama similar en cuanto al tipo de medidas favorecidas por las firmas, aunque en un contexto general de menor difusión de las prácticas de PP. Así, un 40% de las PyMEs encuestadas señala que realiza tareas de mantenimiento preventivo (aunque otros datos de la encuesta hacen abrigar dudas respecto del verdadero alcance de este tipo de tareas). En tanto, algo más de un 30% afirma que ha implementado medidas tendientes a ahorrar agua, energía e insumos. Fuera de éstas, el resto de las acciones de PP tienen poca difusión; medidas tales como modificaciones de procesos, sustitución de insumos y materias primas o la definición de esquemas de reciclado externo, han sido adoptadas por el 20% o menos de las empresas encuestadas (cuadro 4). CUADRO 14 Grandes Firmas Relación entre la situación exportadora de las firmas y la adopción de prácticas PP (porcentajes) Firmas: Exportadoras No exportadoras

Débil gestión preventiva 18 40

Gestión preventiva media 47 13

Gestión preventiva activa 35 47

Total de firmas 100 100

CUADRO 15 Grandes Firmas Relación entre el origen de las firmas y la adopción de prácticas PP (porcentajes) Firmas: Nacionales Extranjeras

Débil gestión preventiva 29 23,5

Gestión preventiva media 50 17,5

Gestión preventiva activa 21 59

Total de firmas 100 100

CUADRO 16 Grandes Firmas Relación entre el potencial contaminante y la adopción de prácticas PP (porcentajes) Firmas que operan en sectores de potencial contaminante Bajo Medio Alto

Débil gestión preventiva

Gestión preventiva media

Gestión preventiva activa

Total de firmas

17 0 44

25 50 31

58 50 25

100 100 100

Para las firmas grandes, disponemos de alguna evidencia respecto del peso de las inversiones en PP respecto del total de inversiones ambientales. Se advierte que, en promedio, las inversiones en PP han representado, a lo largo del período 1994-1997, entre el 50% y 60% de las inversiones ambientales de las firmas encuestadas, lo cual implica un porcentaje relativamente alto, reflejo de la importancia que estas firmas le están asignando al tema (cuadro 8). En cuanto a los obstáculos a la profundización de las acciones preventivas, se destaca la dificultad de acceso a las tecnologías necesarias, la cual afecta, según los datos de nuestra encuesta, tanto a filiales de ET como a firmas nacionales, aunque a estas últimas en mayor

37

medida. En tanto, la falta de recursos monetarios y/o humanos es otra barrera al avance en materia de medidas de prevención; en este caso las empresas nacionales se ven claramente más afectadas. Finalmente, la insuficiente información y la falta de confianza sobre los resultados fueron trabas mencionadas por algunas pocas firmas (cuadro 17). CUADRO 17 Grandes Firmas Obstáculos a la profundización de las acciones de "prevención de la contaminación"

Firmas (sobre 32 casos) que tienen: Dificultad de acceso a las tecnolog. necesarias Falta de recursos monetarios y/o humanos Insuficiente información Falta de confianza sobre sus resultados Otros obstáculos

Participación en el total de la muestra (%) 31,3 21,9 15,6 3,1 3,1

Entre las PyMEs, donde la difusión de medidas de PP es, como hemos visto, mucho menor, la mayor dificultad se encuentra en el acceso a las tecnologías necesarias (25% de las firmas encuestadas). Le sigue la falta de información (14%). En tanto, la carencia de recursos humanos no parece ser un tema relevante, aunque esto puede dar cuenta de la falta de conocimientos dentro de este grupo de firmas acerca de los requisitos necesarios para encarar acciones de PP. Otro dato inquietante es que más de un 25% de las firmas no puede señalar cuáles son las dificultades que tienen para mejorar su GA (cuadro 18). CUADRO 18 Dificultades para mejorar la gestión ambiental de las PyMEs Porcentaje de firmas (sobre 120 casos) que enfrentan las siguientes dificultades: Dificultad de acceso a las tecnologías necesarias

25,0

Insuficiente información

14,2

Falta de recursos humanos

3,3

Las tres anteriores

3,3

Ninguna dificultad

11,7

Otras

15,8

Ns/Nc

26,6

c) Factores determinantes de la adopción del enfoque de prevención de la contaminación Entre las firmas grandes el factor de mayor peso para adoptar medidas de PP es la reducción de los costos de la GA, seguido del deseo de mejorar la “imagen ambiental” de la firma. El tercer factor que impulsa la difusión de las medidas de PP son las acciones destinadas a reducir costos operativos, de las cuales aquéllas son un subproducto. Las regulaciones nacionales se ubican en cuarto lugar (considérese que dichas regulaciones son del tipo CAC, y por tanto, se supone que no son las más adecuadas para estimular la adopción de prácticas de PP). 38

También ha tenido bastante incidencia la preparación para obtener certificaciones ambientales. En contraste, las exigencias de los mercados externos o locales, de entidades financieras o la emulación de acciones de otros competidores locales no han sido, en general, factores relevantes (cuadro 19). Estos factores operan de modo diferente según el tipo de medidas y empresas de que se trate. Es interesante observar como varían los factores impulsores de la adopción de medidas de PP según el tipo de medidas de que se trate. Así, la cooperación con clientes y proveedores, el entrenamiento de la fuerza de trabajo o la reformulación de productos, tienen como principal impulso la mejora de la imagen ambiental de la empresa. En tanto, el ahorro de energía, agua e insumos, la sustitución de insumos/materias primas, o el reciclado externo, obedecen principalmente a la necesidad de reducir los costos de la GA o bien son subproductos de acciones dirigidas a bajar los costos operativos; la reducción de costos de la GA también es decisiva para la adopción de nuevas tecnologías “más limpias” -donde asimismo pesan las regulaciones nacionales-. Las regulaciones nacionales, en tanto, son el factor más relevante sólo para el mantenimiento preventivo y para la modificación de procesos existentes -ambas medidas también son, en gran parte, subproducto de acciones tomadas originalmente para reducir costos operativos- (cuadro 20). CUADRO 19 Grandes Firmas Factores que impulsaron a las firmas a adoptar medidas de "prevención de la contaminación", según su nivel de importancia promedio (1 = mayor importancia)

Reducir los costos de la GA Mejorar la "imagen ambiental" Regulaciones ambientales nacionales Regulaciones ambientales provinciales/municipales Exigencias de clientes locales Exigencias de mercados externos Exigencias de entidades financieras Preparación para obtener certificaciones ambientales Emular las acciones de los competidores locales Son un subproducto de acciones destinadas a reducir los costos operativos de la firma

Total de Firmas Firmas Firmas Firmas no firmas extranjeras nacionales exportadoras exportadoras 1 2 1 1 2 2 1 6 2 4 4 4 2 3 3 6 7 5 6 6 8 6 8 8 9 7 8 7 7 8 9 9 9 9 7 5 5 3 4 5 10

10

10

10

10

3

3

4

5

1

Un dato relevante surge de comparar qué factores estuvieron detrás de la adopción de medidas de PP en las firmas exportadoras vis a vis las orientadas al mercado local. En este último caso, el ordenamiento es el siguiente: subproducto de acciones destinadas a reducir costos operativos (es el factor dominante en casi todos los casos), reducir costos de la GA, regulaciones nacionales, mejora de la imagen ambiental de la firma. Entre las exportadoras, en cambio, el factor más importante fue la reducción de costos de la GA, seguido de la mejora de la imagen ambiental de la firma, las regulaciones ambientales nacionales y la preparación para obtener certificaciones ambientales (lo cual es coherente con lo señalado anteriormente respecto de la creciente necesidad de adoptar dichas certificaciones para competir en 39

mercados externos). Es interesante señalar que, en este grupo de firmas, las exigencias de los mercados externos no han jugado, en general, un rol preponderante (cuadro 19). Asimismo, el hecho de que las medidas de PP no parecen ser, en general, un subproducto de acciones destinadas originalmente a reducir costos operativos puede implicar que entre las firmas exportadoras existe una mayor atención a la GA en sí misma. También hay diferencias en cuanto a los factores que impulsan la adopción de prácticas de PP según el origen del capital de las firmas. Para las filiales extranjeras, la mejora de la “imagen ambiental” de la firma es el factor preponderante, seguida de la reducción de los costos de la GA. Antes que las regulaciones ambientales locales, la extensión de las prácticas de PP se deriva en buena medida como subproducto de acciones destinadas a reducir costos operativos. La menor importancia de las regulaciones ambientales locales puede deberse a que varias filiales se dirigen a operar con estándares propios, que muchas veces pueden ser superiores a los locales. En contraste, para las firmas nacionales el impulso principal proviene del objetivo de reducir los costos de la GA, seguido de las regulaciones nacionales y la preparación para obtener certificaciones ambientales (cuadro 19). d) Innovación, fuentes de tecnología y gestión preventiva La principal fuente de las tecnologías para las medidas de PP son los esfuerzos internos de las firmas. Las casas matrices son, obviamente, importantes para las filiales de ET; la otra fuente relevante de tecnologías son las firmas privadas especializadas, tanto locales como extranjeras. En coincidencia con el peso de los esfuerzos propios, se observa que las firmas con mayor capacidad innovativa y mejor gestión de calidad, así como las que operan en sectores con mayor contenido tecnológico, no sólo han avanzado más en la adopción de medidas de PP, sino que también poseen, en promedio, una superior GA. Las tecnologías necesarias para avanzar en la adopción de medidas de PP provienen predominantemente de esfuerzos propios de las firmas, en particular para aquellas medidas de más sencilla implementación y/o en donde los problemas son básicamente específicos de cada firma. No casualmente, cuando se pretende reformular productos o introducir nuevas tecnologías “más limpias”, el peso de otras fuentes se hace casi tan importante como el de los esfuerzos internos (cuadros 21 y 22). Previsiblemente, las filiales de ET le asignan un peso mayor a sus casas matrices como fuente de tecnología. En cambio, sorprende hallar que le otorgan más importancia a las empresas especializadas locales que a las extranjeras, y sólo algo menos a institutos de investigación y/o universidades locales. En tanto, las firmas nacionales tienen muy pocas relaciones con dichas entidades, y priorizan a las empresas especializadas extranjeras vis a vis las nacionales (cuadro 21)43. Un aspecto que nos interesaba analizar especialmente era la relación entre capacidades innovativas, GA y medidas de PP. La comprobación del peso que las firmas le asignan a los esfuerzos propios como fuente de tecnologías ambientales reforzó ese interés. Por tanto, 43

. Las firmas chilenas productoras de celulosa también descansan en empresas especializadas de ingeniería, de origen extranjero, para la provisión de tecnologías ambientales (Scholz et al, 1994). 40

intentamos agrupar a las firmas en función tanto de su capacidad innovativa -incluyendo la gestión de calidad-, como de su GA y del grado de avance en la adopción de esquemas de PP.

41

CUADRO 20 Grandes Firmas (32 casos) Factores que impulsaron la adopción de medidas de "prevención de la contaminación", según su importancia (1 = mayor importancia).

Mantenim. Entrenam. Coop. con preventivo de la fuerza clientes y de trabajo proveed.

Ahorros de energía, agua e insumos.

Ref. de productos

Sustitución Modificac. Nuevas de insumos de procesos tecnologías /materias existentes "más primas limpias"

Reciclado externo

Reducir los costos de la gestión ambiental

3

2

3

1

2

1

4

1

1

Mejorar la "imagen ambiental" de la firma

4

1

1

3

1

3

3

3

4

Regulaciones ambientales nacionales

1

3

2

5

6

6

1

2

3

Regulaciones ambientales provinciales/ municipales

5

5

5

6

8

8

6

6

5

Exigencias de clientes locales

7

9

4

7

4

7

8

9

6

Exigencias de mercados externos

6

7

6

8

7

5

7

7

7

Exigencias de entidades financieras

8

8

8

8

9

10

9

8

6

Preparación para obtener certificaciones ambientales

6

4

2

4

5

4

5

4

4

Emular las acciones de los competidores locales

9

10

8

8

9

9

10

10

7

2

6

7

2

3

2

2

5

2

Son un subproducto de acciones destinadas a reducir los costos operativos de la firma

42

CUADRO 21 Grandes Firmas Fuentes de tecnología utilizadas para adoptar las medidas de "prevención de la contaminación", según su nivel de importancia promedio (1 = mayor importancia) Esfuerzos propios Universidad/Institutos de Investigación locales. Universidad/Institutos de Investig. extranjeros Casa matriz/socio extranjero Firmas especializadas locales Firmas especializadas extranjeras Clientes Proveedores

Total de firmas 1 5 8 2 4 3 7 6

Firmas extranjeras Firmas nacionales 1 1 5 5 8 7 2 6 3 3 4 2 7 8 6 4

Antes de analizar los resultados obtenidos, debe aclararse que, en general, si bien se trata de grandes firmas, su gestión innovativa parece ser relativamente débil. Obsérvese que sólo un 13% de las firmas gasta más del 1% de su facturación en tareas de I&D (cuadro 23). Si bien los gastos en I&D en temas de GA son bajos, un pequeño grupo de empresas asigna a dicha área una porción importante de recursos; 2 firmas asignan más del 10% de su gasto en I&D a temas ambientales, y otras 4 le dedican más del 20% (cuadro 24). En tanto, menos del 20% de las firmas encuestadas ha conseguido patentes de invención. En contraste, la gestión de calidad parece estar más avanzada, como vimos antes. De todos modos, considerando diversos elementos, hemos podido clasificar a las firmas según la intensidad de su gestión innovativa y de calidad, tratando de ver en qué medida se correlaciona con el nivel de la GA y la profundidad en la adopción de prácticas de PP. El resultado obtenido es que se advierte una clara relación positiva entre capacidades innovativas y en gestión de calidad, y GA, así como entre aquéllas y el grado de avance en la adopción de prácticas de PP (cuadros 25 y 26). Esto confirma algunos hallazgos encontrados en otros estudios realizados en América Latina sobre el tema (Chudnovsky y López, 1997)44.

44

. Según Scholz et al (1994), del estudio de algunos sectores exportadores chilenos surge que “las estrategias que apuntan a mejorar la competitividad y la productividad a nivel de la empresa pueden contribuir a fortalecer la capacidad de ajuste ambiental ... la aptitud para llevar a cabo procesos tecnológico-organizativos de innovación y aprendizaje es una importante premisa para mejorar la competitividad y, al mismo tiempo, la capacidad de manejo ambiental de una empresa”. La CEPAL, en tanto, señala que se ha comprobado que las firmas que operan con mayores niveles de eficiencia y cuentan con mayores capacidades innovativas, pueden “lograr mejorar tanto la productividad como la calidad ambiental en forma simultánea y que además los esfuerzos en favor de las mejoras ambientales se traducen en beneficios económicos sustanciales” (CEPAL,

1995). En otros estudios sobre el caso argentino (Chudnovsky et al, 1996) y mexicano (Domínguez Villalobos, 1995 y 1996) se presentaban conclusiones similares.

43

CUADRO 22 Grandes Firmas (32 casos) Fuentes de tecnología utilizadas para adoptar las medidas de "prevención de la contaminación", según su importancia (1 = mayor importancia)

Mantenim. preventivo

Entrenam. de Coop. con Ahorros de Reformulac. la fuerza de clientes y energía, agua de productos trabajo proveedores e insumos.

Sustitución de insumos /materias primas

Modific. de Nuevas procesos tecnologías existentes "más limpias"

Reciclado externo

Esfuerzos propios

1

1

1

1

1

1

1

1

1

Universidad/Institutos de Investigación locales.

5

4

4

5

6

5

4

5

5

Universidad/Institutos de Investig. extranjeros

7

6

6

7

5

7

7

7

8

Casa matriz/socio extranjero

3

3

4

3

2

2

3

2

6

Firmas especializadas locales

2

2

5

4

6

6

5

4

2

Firmas especializadas extranjeras

6

5

6

2

3

4

2

3

3

Clientes

8

7

2

8

4

8

7

7

7

Proveedores

4

6

3

6

5

3

6

6

4

44

CUADRO 23 Grandes Firmas Gastos de I&D como porcentaje de la facturación Participación en el total de la muestra(%) 50,0 37,5 6,3 3,1 3,1 100,0

Firmas con: 0% entre 0 y 1% entre 1 y 2% entre 2 y 5% entre 5 y 10% Total de firmas (32 casos)

CUADRO 24 Grandes Firmas Porcentaje de gastos de I&D destinados al área ambiental Participación en el total de la muestra(%) 68,8 3,1 9,4 6,3 12,5 100,0

Firmas con: 0% entre 0 y 5% entre 5 y 10% entre 10 y 20% entre 20 y 40% Total de firmas (32 casos)

En otras palabras, parece plausible señalar que a mayor capacidad innovativa y mejor gestión de calidad, se encuentran superiores prácticas ambientales y mayor difusión de esquemas de PP. Por un lado, esto se explica por la importancia de disponer de capacidades tecnológicas propias en orden a realizar un adecuado manejo de la GA. Por otro, existe una vinculación entre los procedimientos necesarios para realizar una buena gestión de calidad, y los que se vinculan con la GA; más específicamente, la gestión de “calidad total” y las prácticas de PP tienen, como señalamos antes, muchas analogías. Asimismo, las firmas que operan en ramas de medio-alto y alto contenido tecnológico45 son, claramente, las que poseen una mejor GA y han avanzado en mayor medida en la adopción de prácticas de PP (cuadros 27 y 28). Esto puede deberse a que se trata de ramas que, a nivel internacional, son las más dinámicas y las que presentan un ritmo innovativo más intenso y, por tanto, tienen más probabilidades de generar soluciones innovativas a los problemas ambientales, de las cuales pueden beneficiarse las firmas locales. Sin embargo, la antes citada conclusión de Chudnovsky y Chidiak (1996) respecto de la debilidad de los esfuerzos endógenos en materia de desarrollo de tecnologías ambientales no

45

. La clasificación de las ramas según su contenido tecnológico se hizo a partir de una metodología propuesta por la OECD. En líneas generales, dicha metodología toma como punto de partida la importancia de los gastos en I&D en los procesos productivos respectivos.

45

se modifica en lo sustancial, puesto que, como señalamos más arriba, las medidas de PP se concentran, hasta el momento, en las acciones menos complejas desde el punto de vista tecnológico, para las cuales las capacidades de las firmas locales pueden resultar suficientes. CUADRO 25 Grandes Firmas Relación entre la capacidad innovativa de las firmas y su gestión ambiental (porcentajes) Firmas con indicador de innovación Bajo (10 casos) Medio (10 casos) Alto (12 casos)

Débil gestión ambiental

Gestión ambiental media

Gestión ambiental activa

Total de firmas

30 20 8

60 30 42

10 50 50

100 100 100

CUADRO 26 Grandes Firmas Relación entre la capacidad innovativa de las firmas y la adopción de prácticas PP (porcentajes) Firmas con indicador de innovación: Bajo Medio Alto

Débil gestión preventiva

Gestión preventiva media

Gestión preventiva activa

Total de firmas

50 20 17

30 30 33

20 50 50

100 100 100

CUADRO 27 Grandes Firmas Relación entre el contenido tecnológico sectorial y la gestión ambiental de las firmas (porcentajes) Firmas en sectores de contenido tecnológico: Bajo ( 11 casos) Medio bajo (7 casos) Medio alto (7 casos) Alto (3 casos)

Débil gestión ambiental 27 28,5 0 0

Gestión ambiental media 62 28,5 14 67

Gestión ambiental activa 11 43 86 33

Total de firmas 100 100 100 100

CUADRO 28 Grandes Firmas Relación entre el contenido tecnológico sectorial y la adopción de prácticas PP (porcentajes) Firmas en sectores de contenido tecnológico: Bajo Medio bajo Medio alto Alto

Débil gestión preventiva 27 43 0 33

Gestión preventiva media 55 43 0 0

46

Gestión preventiva activa 18 14 100 67

Total de firmas 100 100 100 100

e) Resultados de los proyectos de prevención de la contaminación La adopción de medidas de PP -que, en general, no eliminan la necesidad del tratamiento EOPha generado, como se sugiere en la literatura recibida, ventajas económicas respecto de los métodos más tradicionales de control; en muchos casos, incluso ha permitido obtener beneficios netos. Las firmas con una mejor GA, mayor avance en prácticas de PP y superiores capacidades innovativas y de calidad han contribuido con la mayor parte de los proyectos de PP y han encarado los proyectos más rentables. Dentro de nuestra encuesta, se consideraron los proyectos de PP de mayor envergadura, en un horizonte temporal de 5 años. Como resultado se identificaron 70 proyectos de esas características. Si bien no se dispone de información acerca de los montos y TIR de cada proyecto, es posible destacar algunos resultados interesantes. Sólo para el 17% de los proyectos considerados, los gastos incurridos en la adopción de medidas de prevención de la contaminación constituyeron un costo sin recupero. En tanto, para los proyectos restantes los gastos fueron recuperados al menos parcialmente y en algunos casos (más del 20% de los proyectos) se alcanzaron beneficios monetarios adicionales (cuadro 29). Las firmas con mejor GA, mayor avance en las prácticas de PP y superior capacidad innovativa y en gestión de calidad son las que han generado mayor cantidad de proyectos de PP y, al mismo tiempo, las que han realizado el grueso de los proyectos de PP que han recuperado sus costos o han obtenido beneficios netos (cuadros 30 a 32). Las firmas con débil GA han generado sólo 1,5 proyectos de PP cada una, en promedio; en tanto, las de GA media encararon 2,1 proyectos cada una y las de mejor GA 2,6 proyectos cada una. A su vez, las empresas con menor avance en PP presentaron 1,9 proyectos cada una, contra 2,3 de las que avanzaron moderada o fuertemente en la gestión de PP. Finalmente, las firmas con capacidad innovativa y de calidad baja presentaron 1,6 proyectos cada una, contra 2,4 de las firmas con capacidad media y 2,5 de las empresas con alta capacidad innovativa y de calidad (cuadros 30 a 32). CUADRO 29 Grandes Firmas Incidencia económica de los gastos incurridos en la adopción de medidas de "prevención de la contaminación" Participación en el total de los proyectos Proyectos en los que dichos gastos constituyeron: identificados -70 proy.- (%) Un costo recuperado parcialmente 40,0 Un costo recuperado totalmente 20,0 Un costo sin recupero 17,1 Los gastos han sido recuperados totalmente y se han obtenido beneficios 15,7 monetarios adicionales Los gastos han sido recuperados totalmente y se han obtenido beneficios 7,1 monetarios adicionales con una tasa de retorno similar a la de otras inversiones en áreas no ambientales

47

Obsérvese que las firmas con débil GA no han generado ningún proyecto de PP con recupero total de costos o beneficios netos. En tanto, el grueso de los proyectos de este tipo fueron presentados por empresas con medias o altas capacidades innovativas y en calidad y mayor avance en la adopción de prácticas de PP (cuadros 30 a 32). Un rasgo llamativo es la escasa relación que existe entre el origen de las firmas y los resultados de los proyectos. Sería de esperar que las filiales de ET, debido a sus ventajas para el acceso a nuevas tecnologías e innovaciones vinculadas a la adopción de medidas de PP, desarrollen proyectos que les permitan alcanzar resultados superiores tanto a nivel ambiental como económico. Sin embargo, en Argentina, no parece existir una tendencia clara al respecto (cuadro 33). En tanto, la adopción de medidas de PP tuvo distintos impactos sobre los tratamientos EOP vigentes hasta el momento en cada una de las firmas. Para la mayoría de ellas, la adopción de medidas preventivas permitió reducir los costos operativos del tratamiento EOP preexistente. Para otro grupo importante, la necesidad de inversión en la expansión y/o incorporación de este tipo de medidas disminuyó. Finalmente, un porcentaje menor, pero significativo, modificó el equipo productivo para eliminar la necesidad de tratamiento EOP (cuadro 34). CUADRO 30 Grandes Firmas: Relación entre el indicador ambiental de la firma y los resultados de los "proyectos preventivos"

Firmas con gestión ambiental: Débil Media Activa Total de proyectos

Los gastos incurridos en la adopción de medidas de "prevención de la contaminación" han constituido: CSRa CRP b CRTc Total de Cant. promedio proyectos de proy. por Cant % Cant % Cant % Cant % firma 4 33 5 18 0 0 9 13 1,5 6 50 12 43 12 40 30 43 2,1 2 17 11 39 18 60 31 44 2,6 12 100 28 100 30 100 70 100 2,2

a: costo sin recupero. b: costo recuperado parcialmente. c: costo recuperado totalmente; en algunos casos con la obtención de beneficios adicionales a una tasa de retorno similar o menor a la de otras inversiones en áreas no ambientales.

48

CUADRO 31 Grandes Firmas Relación entre la gestión preventiva en materia ambiental de la firma y los resultados de los "proyectos preventivos"

Firmas con gestión preventiva Débil Media Activa Total de proyectos

Los gastos incurridos en la adopción de medidas de "prevención de la contaminación" han constituido: CSR CRP CRT Total de Cant. promedio proyectos de proy. por Cant % Cant % Cant % Cant % firma 4 33,3 8 28,5 5 17 17 24 1,9 4 33,3 8 28,5 11 36 23 33 2,3 4 33,3 12 43 14 47 30 43 2,3 12 100 28 100 30 100 70 100 2,2

CUADRO 32 Grandes Firmas Relación entre la capacidad innovativa de las firmas y los resultados de los "proyectos preventivos"

Firmas con indicador de innovación: Bajo Medio Alto Total de proyectos

Los gastos incurridos en la adopción de medidas de "prevención de la contaminación" han constituido: CSR CRP CRT Total de Cant. promedio proyectos de proy. por Cant % Cant % Cant % Cant % firma 3 4 5 12

25 33 42 100

11 6 11 28

39 22 39 100

2 14 14 30

6,6 46,6 46,6 100

16 24 30 70

23 34 43 100

1,6 2,4 2,4 2,2

CUADRO 33 Grandes Firmas Relación entre el origen de la firma y los resultados de los "proyectos preventivos"

Firmas: Nacionales Extranjeras Total de proyectos

Los gastos incurridos en la adopción de medidas de "prevención de la contaminación" han constituido: CSR CRP CRT Total de proyectos Cant % Cant % Cant % Cant % 5 7 12

42 58 100

12 16 28

49

43 57 100

15 15 30

43 57 100

32 38 70

46 54 100

CUADRO 34 Grandes Firmas Impacto de la adopción de medidas de "prevención de la contaminación" Porcentaje de firmas (sobre 32 casos) en las que dichas medidas: Permitieron reducir los costos operativos del tratamiento EOP preexistente.

56,3

Redujeron las necesidades de inversión en la expansión/incorporación de tratamientos end-of-pipe. Redujeron las necesidades de inversión para acciones de remediación.

50,0

Se incorporó/modificó el equipo productivo para eliminar la necesidad de tratamiento end-of-pipe.

34,4

25,0

5) Observaciones finales y sugerencias de política Los estudios realizados han confirmado la mayor parte de nuestras hipótesis. En un contexto de incipiente mejora en la GA del conjunto del sector manufacturero, se observan diferentes ritmos de avance según el tamaño, origen del capital y orientación de mercado de cada firma. La evolución de la GA de las firmas argentinas en los años 1990 ha sido influida por un conjunto de factores, que incluyen, fundamentalmente, el marco regulatorio local, las exigencias de los mercados externos, el papel de las ET y el cambio en las condiciones de competencia en el mercado local. Las disparidades en la GA según distintos tipos de firmas son producto tanto de las características intrínsecas de cada una de ellas, como de la diferente percepción que tienen respecto de la relación entre GA y competitividad; asimismo, los factores mencionados más arriba no afectan de manera idéntica a todas las empresas. En el caso de las regulaciones locales, las firmas más grandes son “más visibles” que las pequeñas, en particular para los reguladores, vecinos y magistrados, en cuanto a los impactos ambientales que generan, siendo, consecuentemente, un sujeto más probable de sanciones y acciones legales en su contra. A su vez, las exigencias provenientes del exterior, evidentemente llegan de modo inmediato a las firmas que exportan -directa y, eventualmente, según el tipo de regulación, indirectamente- o que se financian en el exterior -sólo las de mayor tamaño y/o filiales de ET-. En el caso de las ET, la presión de las casas matrices -que, en muchos casos, pueden verse involucradas en dificultades legales en sus países de origen si generan problemas de contaminación en los países donde se radican- lleva a que crecientemente se adopten prácticas comunes en todas las filiales; estas prácticas, muchas veces, también implican mayores presiones para los proveedores locales de dichas filiales. Las PyMEs, en tanto, se ven menos expuestas a presiones para mejorar sus prácticas ambientales. Su baja orientación exportadora y la poca “visibilidad” que tienen para los reguladores contribuyen a explicar esta situación. Al mismo tiempo, les resulta más difícil adoptar respuestas eficaces frente a las presiones que surgen del nuevo marco de competencia en la economía local. Las dificultades para acceder a información y tecnologías y la falta de recursos humanos y monetarios, entre otras cosas, afecta no sólo su desempeño económico, sino, más aún, su GA. En un contexto difícil en materia económico-financiera, es lógico que no

50

se privilegie la asignación de recursos a actividades que no están priorizadas en la lógica de gestión de la mayor parte de las PyMEs. Considérese que más de un 50% de las PyMEs encuestadas no cree que la falta de una adecuada GA pueda acarrearle perjuicios en materia de competitividad, mientras que sólo un 33% tiene la opinión contraria. El resto de las empresas no tiene elementos para responder la pregunta. En cuanto al enfoque de PP, hemos encontrado que se halla bastante difundido entre las firmas grandes, y en particular entre las de mayor orientación exportadora y/o filiales de ET; no ocurre lo mismo con las PyMEs, en donde se percibe un gran desconocimiento respecto de la problemática ambiental en su conjunto. Como esperábamos, las medidas más adoptadas son aquellas que implican menores costos y/o inversiones, y que pueden implementarse a través de acciones de baja complejidad desde el punto de vista tecnológico. Otra evidencia confirmatoria de las expectativas previas surge de la comprobación de una relación positiva entre capacidad de innovación/calidad y GA y adopción de prácticas de PP. Obsérvese, además, que los esfuerzos innovativos propios han jugado un papel central en la gestión de PP. Esto indicaría que lo que hemos llamado hipótesis “Porter II” resulta una manera plausible de interpretar las probables reacciones de las firmas ante mayores exigencias ambientales. Sin embargo, dicha ligazón virtuosa entre capacidad de innovación y GA -y en particular, adopción de medidas de PP- parece tener límites relativamente estrechos, alcanzando básicamente a lo que antes hemos definido como medidas “más simples” de PP. En cambio, un hallazgo contrastante con nuestras hipótesis originales es que las firmas que operan en sectores con alto potencial contaminante, son las menos avanzadas tanto en la GA global como en la adopción del enfoque de PP. Esto, además de revelar posibles problemas desde el punto de vista puramente ambiental, podría indicar que allí donde los problemas de contaminación son de mayor magnitud, los esfuerzos a realizar pueden superar las capacidades y recursos de las firmas locales. Como ya dijimos, la principal fuente tecnológica para las medidas de PP implementadas han sido los esfuerzos internos de las firmas, incluso entre las filiales de ET -quienes, de todos modos, también tienen una fuerte dependencia de sus casas matrices-. Esto se vincula con el tipo de medidas de mayor difusión, las cuales tienen un alto componente de especificidad para cada caso particular, situación en la cual obviamente el personal propio de la firma puede desarrollar soluciones apropiadas a partir de su propia experiencia y aprendizaje en el lugar de trabajo (en otras palabras, hay un fuerte peso de conocimientos “tácitos” y específicos). Este predominio de los esfuerzos propios persiste, pero con menor intensidad, cuando se trata de abordar medidas más complejas desde el punto de vista tecnológico, como la adopción de nuevas tecnologías más limpias, o la reformulación de productos. De hecho, el acceso a las tecnologías más “complejas” se presenta como la principal dificultad para incrementar la adopción de las prácticas de PP, tanto entre las PyMEs como también entre las grandes firmas. Sería interesante explorar más detalladamente el significado de este hallazgo, ya que, al menos para las firmas grandes, podría implicar que la firma no le destina al tema ambiental la cantidad suficiente de recursos como para adquirir o desarrollar dichas tecnologías. Asimismo, el problema de acceso a tecnologías también podría estar vinculado con

51

la relativamente escasa inversión en plantas y equipos nuevos, en las cuales, muchas veces, dichas tecnologías vienen incorporadas. Por último, podría ocurrir que esas tecnologías “más limpias” ni siquiera estén disponibles en los propios PD. Respecto de los factores de inducción de las prácticas de PP, parecen primar, como estimábamos originalmente, los motivos económicos (reducción del costo de la GA). Un hecho inesperado es la gran importancia que las firmas -en particular las filiales de ET, para las cuales es el factor más relevante- le asignan a la mejora de la “imagen ambiental” como factor de inducción para adoptar medidas de PP. Ha sido también habitual que las medidas de PP sean un subproducto de acciones dirigidas a reducir costos operativos. Como era de esperar, las regulaciones nacionales no juegan un papel clave (previsiblemente, las firmas locales le otorgan más relevancia que las filiales de ET). En cambio, las exigencias de los mercados externos no han jugado un papel relevante, ni siquiera para las firmas exportadoras. Considerando que, como vimos, este grupo de firmas parece haber avanzado más en la adopción de prácticas de PP, dicho avance obedecería más a la necesidad de reducir costos para competir en mercados externos, que a requisitos vigentes en dichos mercados. Para este tipo de firmas también ha sido relevante tanto la “imagen ambiental” como la preparación para obtener certificaciones ambientales (lo cual sí estaría relacionado con normas de acceso, en este caso voluntarias, a mercados de la OECD). Un hallazgo muy importante es que, confirmando los argumentos recibidos de la literatura internacional, la adopción de medidas de PP ha generado ventajas económicas respecto de los métodos más tradicionales de control e incluso, en varios casos, los proyectos de ese tipo han redundado en beneficios netos -aunque no siempre comparables con los retornos obtenibles en otras áreas-. La importancia de las capacidades de innovación y en gestión de calidad vuelven a confirmarse en este caso, ya que las firmas que se encuentran en mejor condición en dichas áreas son las que han contribuido con la mayor parte de los proyectos de PP y han encarado los proyectos más rentables. Por otro lado, se puede deducir que la mayor parte de los proyectos de PP rentables han consistido en medidas de tipo “simple”, en donde, efectivamente, eficiencia productiva y eficiencia ambiental parecen ser sinónimos. Por último, las medidas de PP han reducido los costos y/o la necesidad de inversiones en tratamiento EOP, pero, salvo excepciones, no han llegado a eliminar por completo la existencia de aquél. En resumen, parece innegable que en lo que va de la década se ha producido algún avance en la adopción de prácticas ambientales más avanzadas en la industria argentina. Sin embargo, dicho avance se ha concentrado, hasta el momento, en un núcleo relativamente pequeño de firmas, esencialmente aquéllas de mayor tamaño, o con orientación exportadora, o que son filiales de ET. El grueso de los establecimientos manufactureros argentinos, entonces, parece haber avanzado mucho menos en esta materia. Esta situación, obviamente preocupante desde el lado ambiental, también lo es desde el punto de vista económico, ya que todo parece indicar que una buena GA será cada vez más condición de permanencia en el mercado, percepción que, a juzgar por los resultados aquí presentados, todavía no se ha difundido satisfactoriamente entre el empresariado local, y en particular entre las PyMEs.

52

Asimismo, aún para las firmas que más han avanzado tanto en su GA global como en la adopción de medidas de PP, queda todavía por recorrer un sendero complejo, donde en muchos casos deben resolverse problemas acumulados, mientras que en otros resta aún implementar las medidas que suponen mayores costos y/o inversiones. Asimismo, falta profundizar las interacciones con clientes y proveedores, pasando a una GA basada en el concepto de ciclo de vida, lo cual permitiría difundir mucho más rápidamente las mejores prácticas en materia ambiental. En este contexto, surgen tanto ideas para encarar futuras investigaciones sobre el tema, como algunas lecciones y sugerencias de política. En el primer campo, se debería profundizar el análisis sobre la “economía” de la adopción de proyectos de PP, de modo de conocer mejor sus características, condiciones de realización e impactos. Un aspecto central es determinar si sólo los proyectos de PP vinculados a medidas del tipo de ahorro de agua, energía e insumos son económicamente rentables, o si también ocurre lo mismo con proyectos que involucran inversiones mayores y capacidades tecnológicas mayores. Otro tema importante es el vinculado al acceso a las tecnologías como obstáculo para profundizar la adopción de medidas de PP, de modo de definir con más precisión donde se sitúan las dificultades en ese ámbito (en particular, para determinar si son restricciones en la oferta, falta de información o problemas de costos/recursos). En el caso particular de las PyMEs, sería necesario investigar más para determinar en qué medida el diagnóstico aquí presentado es representativo de lo que ocurre en otras localizaciones. Asimismo, cabría explorar más los determinantes de la débil GA en este tipo de firmas, así como los obstáculos principales para mejorarla. También sería importante analizar más profundamente la relación entre GA, adopción de medidas de PP y capacidades de innovación -a través de trabajos en los cuales puedan ser recabados más datos en este sentido- y también las relaciones entre los dos primeros indicadores y los esquemas de gestión organizacional empleados en cada firma. Teniendo en cuenta el enorme peso que están teniendo las ET en la economía argentina, parecería imprescindible estudiar con más detalle su GA, y en particular, evaluar cómo se incluye la dimensión ambiental en las relaciones que establecen con otros agentes de la economía local. Por último, sería necesario conocer más respecto de la GA en las PyMEs, para determinar cuán generalizables son los resultados aquí encontrados. En el plano de las recomendaciones de política, la necesidad de contar con un marco regulatorio claro y con mecanismos de enforcement adecuados en materia ambiental es indiscutible, así como también la de implementar mecanismos de educación y concientización a nivel social, de modo que consumidores y productores comiencen a valorar adecuadamente los beneficios de un medio ambiente menos contaminado. Sin embargo, de lo expuesto precedentemente, se concluye que estas acciones son, muy probablemente, insuficientes de cara al objetivo de asegurar un proceso de desarrollo sustentable.

53

La Argentina debe compatibilizar las exigencias de preservación y mejora del medio ambiente con la necesidad de mantener altas tasas de crecimiento económico, teniendo en cuenta que todavía existen problemas de pobreza, empleo, vivienda, salud, etc., que sólo pueden ser resueltos satisfactoriamente en un contexto de creciente bienestar económico. Por tanto, las políticas ambientales no pueden adoptar una postura de confrontación con las actividades productivas, sino que deben implementarse de manera gradual, a través de procesos de negociación entre Estado, firmas, organizaciones no gubernamentales y otros grupos sociales, y contemplando la introducción de mecanismos que faciliten la convergencia de los objetivos antes mencionados. Por otro lado, las regulaciones deben generar incentivos para que las firmas respondan a las presiones para mejorar su performance ambiental a través de actividades innovativas, cuyos efectos dinámicos serían superiores tanto desde el punto de vista ambiental como desde la eficiencia económica tanto privada como socialmente considerada. En este contexto, es imprescindible cambiar la situación actual, en la cual las políticas ambientales se definen aisladamente, para integrarlas con otras políticas en áreas con las cuales existen evidentes interacciones. En otras palabras, los problemas ambientales no se resolverán exclusivamente a través del dictado de normas y regulaciones relativas a cantidad y calidad de emisiones, tratamiento de residuos, etc.. Por ejemplo, parece evidente que la GA no es independiente de la gestión de calidad e innovación de las firmas; por tanto, una política ambiental global debería incluir entre sus prioridades la mejora en las capacidades locales en dichas áreas, al tiempo que las políticas públicas de innovación y calidad deberían considerar la dimensión ambiental de manera específica en sus directrices. En general, parece que la eficiencia productiva, la gestión de calidad, las capacidades innovativas y los esquemas organizacionales son todos factores determinantes de la gestión y el desempeño ambiental de las firmas, así como de la posibilidad de que éstas implementen soluciones cost-effective a los problemas de contaminación que enfrentan. Por tanto, sería beneficioso considerar la cuestión del marco regulatorio ambiental a la luz de este contexto más amplio de temas, que a su vez son afectados por lo que ocurre en el plano específicamente ambiental del desempeño empresario. Las políticas ambientales deberían priorizar la búsqueda y adopción de tecnologías “costeffective”, con un enfoque preventivo, siguiendo, por ejemplo, los lineamientos que establece la OECD para determinar que tipo de políticas actúan como barreras o incentivos para la promoción de dicho tipo de enfoque y tecnologías (OECD, 1995b). En este sentido, se deben distinguir aquellas medidas de tipo más “simple” -ahorros de agua, energía e insumos, por ejemplo- en las cuales son clave tanto las capacidades tecnoproductivas endógenas como la interacción con instituciones y firmas especializadas locales, de aquéllas más “complejas” -por ejemplo, nuevas tecnologías “más limpias”-, que generalmente serán generadas en los PD, lo cual remite tanto a la cuestión de la disponibilidad de dichas tecnologías como a la de las vías para su transferencia. Otra cuestión central es entender que si las firmas y los sectores difieren en cuanto a su gestión, desempeño y problemas ambientales, las políticas respectivas deberían discriminar

54

claramente las acciones y normas adecuadas en los distintos casos. En particular, el problemas de las PyMEs debería ser prioridad para las autoridades del área. En este sentido, sería útil avanzar por el camino de las negociaciones con el sector privado, definiendo plazos y calendarios de progreso46, al tiempo que se debería facilitar el ajuste de las firmas a través de la promoción de su vinculación con instituciones que pueden cooperar para que se difundan los enfoques preventivos entre las empresas locales. También debería promoverse la cooperación con las empresas de mayor grado de avance en GA, tanto para cumplir objetivos de “sensibilización” e información, como para inducir “derrames”, tanto en el plano ambiental como en el de innovación, calidad, etc., desde aquéllas hacia el tejido PyME. Un instrumento interesante en este sentido es la difusión de casos exitosos de PP -por ejemplo, del tipo de los que hemos relevado en las empresas aquí estudiadas- a través de talleres y manuales, de modo que las firmas perciban que es posible mejorar el desempeño ambiental sin afectar necesariamente los costos operativos. El papel de las políticas macroeconómicas es también clave. En particular, el mantenimiento de un alto ritmo de inversión es central para que las firmas se vean impulsadas a renovar su stock de bienes de capital incorporando, al mismo tiempo, tecnologías menos contaminantes. Otra área central es la atinente al mercado de capitales, ya que es conocido que existen fallas de mercado que discriminan en contra del acceso de cierto tipo de firmas o del financiamiento de algunas actividades consideradas riesgosas -incluyendo las dirigidas a innovación tecnológica-, fallas que se acentúan en el caso de la Argentina. Finalmente, la carencia de información sobre el desempeño ambiental de firmas y sectores es absoluto. Las autoridades del área, en los distintos niveles jurisdiccionales, deberían mejorar sensiblemente la disponibilidad de información, condición básica para realizar análisis más profundos sobre las fortalezas y debilidades de la GA en el sector manufacturero. Al presente, la situación local en materia ambiental dista de ser la óptima. La persistencia de esta condición no sólo implica peligros para la salud humana y la conservación de la biodiversidad, sino también desde el punto de vista estrictamente económico. Para cambiar esta tendencia, es preciso modificar actitudes tanto en el sector privado como en las autoridades que regulan, en los distintos niveles de gobierno, la problemática ambiental. De otro modo, el ajuste, inevitable, será mucho más drástico y supondrá mayores costos, tanto económicos como sociales.

46

. Para una discusión sobre las ventajas y desventajas de los acuerdos voluntarios entre industria y gobierno en materia ambiental -crecientemente difundidos en Europa-, véase Storey (1996) y Whiston y Glachant (1996).

55

ANEXO Definición de los indicadores utilizados i) Indicadores de gestión ambiental Grandes Firmas Para construir el indicador de gestión ambiental de las grandes firmas (IAGF) se consideraron, por un lado, un conjunto de variables que reflejan la introducción de prácticas asociadas al mayor peso que han ido adquiriendo las cuestiones ambientales en el desenvolvimiento empresario, a saber: la existencia o no de una gerencia ambiental, el personal involucrado en actividades de GA, el monitoreo de indicadores u objetivos ambientales, la fijación de metas ambientales, la incorporación o no de un sistema de contabilidad ambiental, la interacción con proveedores y/o clientes en relación a cuestiones ambientales, la implementación de estudios o evaluaciones del impacto ambiental de productos y procesos y de las posibilidades de reciclaje y recuperación de materias primas, así como también el análisis de posibilidades de empleo de materias primas o tecnologías más aceptables ambientalmente. Por otro lado, como variable proxy de la actividad innovativa de la firma con impacto sobre la GA, se incluyó el porcentaje de gastos de I&D destinados al área ambiental47. Asimismo, se incorporaron el número de certificaciones ambientales obtenidas y/o en trámite y el registro del monto invertido en actividades vinculadas al cuidado del medio ambiente. Finalmente, se consideró la importancia asignada a las distintas medidas de PP por cada firma. El IAGF se construyó, entonces, a partir de la suma no ponderada de las siguientes variables: • Gerencia ambiental Los valores de la variable son: 0) no existe una gerencia ambiental; 1) existe una gerencia ambiental. • Cantidad de personas involucradas en actividades de control ambiental Los valores de la variable son: 0) ninguna persona; 0,25) entre 1 y 5 personas; 0,50) entre 6 y 10 personas; 0,75) entre 11 y 15 personas; 1) entre 16 y 25 personas. • Monitoreo de los indicadores u objetivos ambientales Los valores de la variable son: 0) no se monitorean los indicadores, 1) se monitorean. • Metas respecto de dichos indicadores Los valores de la variable son: 0) no se han fijado metas, 1) se han fijado metas. • Certificaciones ambientales

47

. Si bien se intentó incorporar otras variables que hubieran complementado el análisis relativo a la capacidad innovativa de la firma en materia ambiental -como, por ejemplo, el número de nuevos productos amigables con el medio ambiente lanzados en los últimos años-, las respuestas recibidas no permitieron discriminar el desempeño de las firmas, ya que, en general, se trata de actividades aún muy poco desarrolladas en el país.

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Los valores de la variable son: 0) no tiene ninguna certificación, 0,50) no tiene ninguna certificación pero tiene alguna en proceso, 1) tiene alguna certificación. • Sistema de contabilidad ambiental Los valores de la variable son: 0) no tiene sistema de contabilidad ambiental, 1) tiene sistema de contabilidad ambiental. • Conocimiento del monto gastado en actividades ambientales Los valores de la variable son: 0) no conoce el monto invertido en actividades ambientales, 1) sí conoce el monto invertido. • Porcentaje de gastos de I&D destinados al área ambiental: Los valores de la variable son: 0) no se destinan gastos de I&D al área ambiental; 0,25) se destinan entre el 0,1 y el 5% de los gastos de I&D al área ambiental; 0,50) se destinan entre 5,1 y 10% de los gastos de I&D al área ambiental; 0,75) se destinan entre 10,1 y 20% de los gastos de I&D al área ambiental; 1) se destinan entre 20,1 y 40% de los gastos de I&D al área ambiental. • Desarrollo de actividades vinculadas al medio ambiente: a) medidas para alentar a los subcontratistas a proveer productos ambientalmente aceptables, b) medidas para los clientes o consumidores finales de forma tal de minimizar el impacto ambiental, c) auditorías ambientales internas en intervalos regulares, d) auditorías ambientales externas en intervalos regulares, e) estudios o evaluaciones del impacto ambiental de productos y procesos, f) estudios para determinar las posibilidades de reciclaje y recuperación de materias primas y g) análisis de posibilidades de empleo de materias primas o tecnologías más aceptables ambientalmente. El valor de esta variable tiene un máximo de 7 puntos (en caso de que se realicen todas las actividades mencionadas) y un mínimo de 0 (cuando la firma no desarrolla ninguna de esas actividades). • Importancia que en la GA de la firma se le otorgaron a las siguientes medidas de PP: a) mantenimiento preventivo, b) entrenamiento de la fuerza de trabajo, c) cooperación con clientes y proveedores, d) ahorros de energía, agua e insumos, e) reformulación de productos, f) sustitución de insumos/materias primas, g) modificaciones de procesos existentes, h) incorporación de nuevas tecnologías "más limpias" e i) reciclado externo. El puntaje correspondiente a cada medida varía según la importancia otorgada por cada una de las empresas. Si la importancia asignada es nula, el valor de la medida es 0; si la importancia es baja, el valor de la medida es 0,4 y; si la importancia es media/alta el valor es 1. Una vez asignado el puntaje correspondiente a cada una de las medidas preventivas, el valor de la variable se obtiene sumando dichos puntajes por firma. El valor máximo que puede asumir es 9 (cuando la firma otorga importancia media/alta a todas las medidas preventivas) y el mínimo es 0 (cuando la firma asigna una importancia nula a todas las medidas). Una vez estimado el indicador para cada una de las empresas se construyeron tres grupos dividiendo la diferencia entre el valor máximo y mínimo alcanzado por el indicador por tres. El 57

intervalo así construido se utilizó para distribuir las firmas en cada uno de los tres grupos configurados, que representan distintos niveles de GA48. PyMEs La construcción del indicador de GA para las PyMEs (IAP) se basó en las preguntas referidas al tema incluidas en la encuesta a 120 PyMEs industriales del Gran Buenos Aires realizada en colaboración con las Universidades Nacionales de Quilmes y General Sarmiento. El IAP se calculó, entonces, a partir de la suma ponderada de las siguientes variables. • Opinión acerca de las regulaciones de la Secretaría de Política Ambiental para categorizar y obtener el certificado de aptitud ambiental. Los valores de la variable son: 0) no opina/no conoce las regulaciones, 1) opina y conoce las regulaciones, y la ponderación es 10%. • Metas de desempeño ambiental. Los valores de la variable son: 0) no se han fijado metas, 1) se han fijado metas, y la ponderación es 20%. • Medidas implementadas para reducir los niveles de contaminación: a) Tratamiento al final del proceso, b) mantenimiento preventivo, c) entrenamiento de la fuerza de trabajo, d) cooperación con clientes y proveedores, e) ahorros de energía, agua e insumos, f) reformulación de productos, g) sustitución de insumos/materias primas, h) modificaciones de procesos existentes, i) incorporación de nuevas tecnologías "más limpias" e j) reciclado externo. El puntaje correspondiente a cada medida es 0) si no se ha implementado y 1) si se ha implementado. El valor de la variable se obtiene a partir de la suma ponderada de los puntajes de cada una de las medidas. Las ponderaciones son la siguientes: para la medida a) es 20%, para la e) es 10% y para el resto es 5%. Una vez estimado el indicador para cada una de las empresas se construyeron cinco grupos para poder clasificar a las firmas según su gestión ambiental49. ii) Indicador de avance en la adopción de prácticas de pollution prevention (IPP)

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. Los grupos del IAGF así construidos son los siguientes: Empresas con una débil gestión ambiental: IAGF menor o igual a 11. Empresas con una gestión ambiental media: IAGF entre 1 1 y 17. Empresas con una activa gestión ambiental: IAGF mayor o igual a 17. 49 . Las empresas se agruparon, de acuerdo a su gestión ambiental, en los siguientes estratos: 1: valor del indicador 0. 2: valor del indicador entre 0 y 0,20 3: valor del indicador entre 0,20 y 0,40 4: valor del indicador entre 0,40 y 0,60 5: valor del indicador mayor que 0,60

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El IPP propuesto se basa en la importancia que asignan las firmas al listado de medidas de PP ya consignado al describir la elaboración del IAGF. Si la importancia asignada es nula, el puntaje es cero; si la importancia es baja, el puntaje es 0,4 y; si la importancia es media/alta el puntaje es 1. Una vez asignados los puntajes correspondientes, el valor del IPP se obtuvo sumando dichos puntajes por firma. Teóricamente, el valor máximo que puede asumir es 9 (cuando la firma otorga importancia media/alta a todas las medidas preventivas) y el mínimo es 0 (cuando la firma asigna una importancia nula a todas las medidas). Luego de haber estimado el indicador para cada una de las empresas se construyeron tres grupos dividiendo la diferencia entre el valor máximo y mínimo50 alcanzado por el indicador por tres. El intervalo así elaborado se utilizó para distribuir las firmas en cada uno de los tres grupos configurados 51 y evaluar, de este modo, el comportamiento preventivo de las mismas. iii) Indicador de capacidad innovativa y calidad (ICI) Las variables incluidas en el ICI utilizado en este trabajo: • Gastos de I&D como porcentaje de la facturación Los valores de esta variable son: 0) no hay gastos de I&D o dichos gastos son ínfimos en relación al monto facturado, 0,5) los gastos de I&D representan entre el 0,1 y el 1% de la facturación, 1) los gastos de I&D representan el 1% o más de la facturación de la empresa. • Cantidad de ingenieros, profesionales 52 y científicos como porcentaje del empleo total Los valores de esta variable son: 0,33) los ingenieros, profesionales y científicos representan entre el 0,5 y el 4% del empleo total, 0,66) los ingenieros, etc. representan entre el 4 y el 10% del empleo total, 1) los ingenieros, etc. representan el 10% o más del empleo total. • Certificaciones de calidad Los valores de la variable son: 0) no se ha obtenido ninguna certificación, 0,5) no se ha obtenido ninguna certificación pero existe alguna en implementación, 1) se ha obtenido alguna certificación. Una vez estimado el ICI para cada una de las empresas se construyeron tres grupos dividiendo la diferencia entre el valor máximo y mínimo alcanzado por el indicador por tres. El intervalo así construido se utilizó para distribuir las firmas en cada uno de los tres grupos configurados)53.

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. Con el fin de evitar grandes desviaciones respecto de la media, los valores extremadamente pequeños del IPP no fueron considerados para el cálculo del intervalo. 51 . Los grupos del IPP así construidos son los siguientes: Empresas con una débil gestión preventiva: IPP menor a 5,5. Empresas con una gestión preventiva media: IPP entre 5,5 y 7,5. Empresas con una activa gestión preventiva: IPP mayor a 7,5. 52 . No incluye los profesionales de administración, compras, legales, finanzas y ventas. 53 . Los grupos del ICI así construidos son los siguientes: Empresas con débil capacidad innovativa: ICI menor o igual a 1,2. Empresas con capacidades innovativas medias: ICI entre 1,2 y 1,8. Empresas con altas capacidades innovativas: ICI mayor o igual a 1,8.

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