La inteligencia para la seguridad nacional en el siglo XXI* Guillermo Valdés Castellanos1 I. El concepto de seguridad nacional. La seguridad nacional es un tema antiguo, poco conocido, pero con relevancia creciente. Al igual que el resto de los conceptos políticos no tiene, ni tendrá, una definición universalmente aceptada. Su contenido ha variado en función del periodo histórico y del país. No puede ser de otra manera. Tiene, sí, elementos y tendencias comunes, que se han acentuado en el inicio del siglo XXI en un contexto de creciente globalización: el terrorismo en todas sus versiones; el crimen organizado transnacional, cada vez más extendido; las crecientes desigualdades mundiales, económicas y sociales, con su cauda de conflictos regionales y su estela de migraciones masivas; el calentamiento global y sus repercusiones en la economía y la demografía del planeta; el riesgo latente de pandemias. No obstante la existencia de estas amenazas a la seguridad nacional de los países, su impacto en cada uno es muy distinto, por lo que su jerarquización y la manera de enfrentarlas varían sustantivamente. A ello habría que añadir los riesgos internos de cada nación. Todo lo anterior obliga a una mirada cuidadosa y fresca de la seguridad nacional. En nuestro país la percepción general de la seguridad nacional no es buena. Se le asocia a una concepción en la que el gobierno le otorgaba un valor absoluto a preservar el orden vigente, lo que justificaba el uso de cualquier método o instrumento, incluso

Publicado originalmente en “CISEN 20 años de historia. Testimonios”, febrero 2009, México, pp. 9-17.

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Mexicano, nacido en Guadalajara, Jalisco (1955). Licenciado en Ciencias Sociales por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Es nombrado director general del CISEN en diciembre 2006 por el presidente Felipe Calderón. Anteriormente ocupó diversos cargos como servidor público en la Presidencia de la República, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Programación y Presupuesto. Dentro de la iniciativa privada, fungió como responsable del área política y como socio consultor del Grupo de Economistas Asociados (GEA); y ha sido consultor en materia política para diversos gobiernos estatales. 1

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de aquellos que podían pasar por encima de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Las leyendas negras alrededor de los organismos responsables de la seguridad nacional provienen de épocas en las que no había límites reales, legales ni políticos a su actuación: todo se valía en nombre de la seguridad nacional. Afortunadamente para todos —el Estado, la sociedad y la seguridad nacional— las cosas han cambiado. Falta modificar la percepción social, no tanto para justificar el pasado, sino para que a través de una mayor comprensión y valoración de los contenidos actuales de la seguridad nacional, dentro y fuera del Estado, se facilite su preservación. En México el concepto de seguridad nacional, así como las instituciones y las políticas responsables de garantizarla, han respondido tanto al entorno internacional como a las características de su sistema político. En 1989, con la caída del muro de Berlín, quedó atrás la guerra fría, mientras que en lo interno avanzaba aceleradamente el proceso de democratización. En ese contexto se creó el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), en febrero de 1989, estableciendo un punto de inflexión en la historia de la inteligencia y la seguridad nacional en México. Se dejaron atrás los principales vicios de su antecesora, la Dirección Federal de Seguridad, y se inició un proceso de institucionalización de las tareas de inteligencia civil para la seguridad nacional. Entre los principales avances registrados en los primeros años del CISEN se encuentra el abandono definitivo de la concepción policíaca de la inteligencia y de sus prácticas y, sobre todo, se da inicio a la creación de un servicio de inteligencia civil, profesional, con clara vocación de servicio a los intereses del Estado mexicano. Su antecedente inmediato, la Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DISEN), creada en 1985, ya respondía a esta nueva lógica. En un tiempo relativamente corto, el CISEN llegó a conformar un equipo de profesionales en diversos campos de la inteligencia, con un agregado poco común: eran dueños de una mística, de un sentido de pertenencia a su institución y de un compromiso de lealtad al Estado mexicano. En 2000, la primera alternancia en el Poder Ejecutivo de la Federación representó un paso decisivo en la consolidación de prácticas políticas más democráticas: equilibrio entre poderes, transparencia, fortalecimiento del pacto federal, entre otros. En el ámbito internacional, en 2001, 2003 y 2005, los ataques del terrorismo 22

islámico en Estados Unidos, España y Gran Bretaña, respectivamente, transformaron radicalmente la agenda mundial de la seguridad nacional. Por un lado, el combate contra el terrorismo y la no proliferación de armas de destrucción masiva adquirieron preponderancia en casi todas las agendas nacionales, y la cooperación entre servicios de inteligencia se volvió condición necesaria para enfrentar estas amenazas.. Por el otro, una mayor exigencia democrática en todos los ámbitos, convirtió en un imperativo compatibilizar las tareas de seguridad nacional con los valores de la democracia: institucionalización, apego al marco legal, transparencia, respeto de los derechos ciudadanos, etc. Un momento definitivo en la transformación del concepto y la práctica de la seguridad nacional fue la aprobación, por parte del Congreso de la Unión, de manera unánime, de un marco normativo en la materia. En 2002 se modificó el artículo XX de la Constitución a efecto de que el Poder Legislativo pudiera legislar en materia de seguridad nacional; en febrero de 2005, se aprobó la Ley de Seguridad Nacional y, en noviembre de 2006, el Ejecutivo publicó el Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional. Los logros en el marco jurídico han tenido un impacto significativo en la institucionalización de la inteligencia y la seguridad nacional en nuestro país. En primer lugar, se plantea la seguridad nacional como una responsabilidad compartida entre los tres poderes de la Unión: el Ejecutivo tiene la tarea de garantizarla; el Legislativo de normar en la materia y de vigilar al organismo de inteligencia mediante una comisión bicamaral; y el Judicial, de autorizar, a solicitud del CISEN, la intervención de las comunicaciones de los particulares cuando estén debidamente justificadas (el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional lista las amenazas que justifican ese tipo de solicitudes). Se crea además el Consejo de Seguridad Nacional (febrero 2005), presidido por el titular del Ejecutivo Federal e integrado por ocho secretarios de Estado, el Procurador General de la República y el Director General del CISEN. La Secretaría Ejecutiva del Consejo recae en el titular de la Secretaría de Gobernación. En la Ley de 2005 se definen los contenidos de la seguridad nacional, lo que elimina sustancialmente la discrecionalidad que pudiera darse en este delicado asunto. La ley dice a la letra:

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“Por Seguridad Nacional se entienden —dice el artículo tercero de la Ley— las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a: I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes”. Como puede observarse en esta definición, los elementos que integran la seguridad nacional —territorio, soberanía, instituciones democráticas, unión de la federación, democracia fundada en el desarrollo económico, social y político, y orden constitucional— no sólo permiten la existencia de México como nación, sino que le dan viabilidad como país. De ahí la enorme y creciente relevancia de la seguridad nacional. No se trata de la defensa de un gobierno o de un régimen, sino del Estado mismo, pero no de cualquier Estado, sino de un Estado con orden constitucional, instituciones democráticas y desarrollo económico, social y político. El verdadero binomio de la seguridad nacional es la democracia y el respeto a las garantías individuales, no el autoritarismo. Por esa razón, el Art. 4 de la Ley establece que la Seguridad Nacional “debe regirse por los principios de legalidad, responsabilidad, respeto a los derechos fundamentales de la persona y de sus garantías individuales y sociales, confidencialidad, lealtad, transparencia, eficiencia, coordinación y cooperación”.

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La Ley establece como obligación del Consejo de Seguridad Nacional aprobar cada año una agenda nacional de riesgos, elaborada por el CISEN con la participación de miembros del Consejo y de especialistas de la sociedad civil en estos temas. Esta agenda se convierte en el programa anual de trabajo, cuyo objetivo es preservar la seguridad nacional. El presidente Felipe Calderón instruyó al Centro incorporar en la agenda todo tipo de amenazas y riesgos que se desprenden de la definición legal, y no sólo las más evidentes, como pueden ser el crimen organizado, la subversión, la seguridad fronteriza y el terrorismo. Ello ha llevado a ampliar considerablemente la agenda de riesgos para asegurarle un carácter integral y una visión de largo plazo. Las amenazas (peligros ya presentes) y riesgos (peligros potenciales) a la seguridad nacional no sólo provienen de los llamados temas duros de la seguridad nacional o de las amenazas del exterior, sino también del entorno económico, social y político, e incluso de factores como el medio ambiente. Fenómenos como las tendencias demográficas, las corrientes migratorias, la cohesión y las desigualdades sociales, la economía informal, el rezago respecto de la sociedad del conocimiento y el calentamiento global, son también parte de esta agenda de seguridad nacional. Esta metodología también le otorga a la agenda nacional un carácter preventivo: desactivar los riesgos provenientes de esos ámbitos, mediante un adecuado sistema de indicadores que permita, en primer lugar, identificar y dimensionar el daño potencial a los componentes constitutivos de la seguridad nacional (Estado, territorio, población, orden constitucional, instituciones democráticas, etc.) y, en segundo lugar, alertar a las dependencias del gobierno federal con información adecuada, en tiempo y forma, para actuar con oportunidad. De esa manera, la seguridad nacional se convierte en una política transversal. Las profundas transformaciones del mundo y del país en apenas dos décadas han cambiado radicalmente el concepto de seguridad nacional. Ya no se trata de la protección de un régimen, o de la defensa del Estado bajo la premisa de que el fin justifica los medios. En el centro de la definición aprobada por el Congreso están los vínculos entre seguridad nacional y democracia, lo que significa que la primera tiene como límites la legalidad y el respeto de los derechos ciudadanos; que se defienden no sólo las instituciones, sino las formas básicas y los valores que sostienen la convivencia de la sociedad: la pluralidad, la libertad, el estado de derecho, la gobernabilidad democrática. Por tanto, la seguridad nacional es esencial no sólo para la sobrevivencia de la nación; es condición necesaria para que sus instituciones le den viabilidad a una sociedad más justa y más libre. 25

II. El proceso de cambio La realidad siempre cambia más rápido que las instituciones, y si éstas no se adaptan a su nuevo entorno, quedan obsoletas. El reto actual del CISEN consiste en dotarse de las capacidades humanas, tecnológicas, informáticas y organizativas para poder cumplir con sus responsabilidades, ahora sancionadas legalmente, toda vez que en los últimos años éstas se han incrementado significativamente. Sin pretender ser exhaustivo, algunos de los principales temas de la agenda de seguridad nacional demandan recursos, creatividad investigativa y analítica, capacidad tecnológica para acopiar, transmitir, seleccionar y analizar información y traducirla en productos de inteligencia en temas como el crimen organizado en todas sus modalidades; grupos subversivos; control de exportaciones e importaciones de materiales de uso dual con los cuales pudieran fabricarse armas de destrucción masiva; la situación de las complejas fronteras norte y sur; los reacomodos geoestratégicos en América Latina; la presencia de organizaciones criminales y terroristas en nuestro continente; los impactos de la crisis económica en la gobernabilidad democrática; la expansión de la economía informal y sus crecientes vínculos con la economía criminal. Son amenazas o riesgos terriblemente complejos que requieren de inteligencia cada vez más sofisticada. Algunos de estos temas representan lo que analistas de inteligencia llaman “conflictos asimétricos”, es decir, conflictos entre el Estado y organizaciones no estatales caracterizadas por una enorme flexibilidad, capacidad de movilización y adaptabilidad a nuevas circunstancias, con acceso a recursos tecnológicos e informáticos de punta e incluso, como lo hemos podido constatar, con poderosa capacidad física para generar violencia. Fortalecer los servicios de inteligencia para la seguridad nacional del mundo globalizado del siglo XXI es uno de los retos más complejos y urgentes de los Estados, pues constituye una pieza clave en la elaboración de estrategias contra las amenazas y riesgos que obstaculicen la viabilidad de los proyectos nacionales. Consciente de ello, el presidente Felipe Calderón decidió fortalecer al CISEN como una institución clave del Estado mexicano. El Programa de Seguridad Nacional, el primer programa de esta naturaleza que un gobierno mexicano emite, da cuenta del lugar prioritario que ocupa el quehacer de inteligencia en la seguridad nacional del país. Además de la reconceptualización de la seguridad nacional, para avanzar en la modernización del sistema de inteligencia se definieron otras dos líneas del 26

fortalecimiento institucional: el capital humano y la tecnológica y la informática, sin las cuales no es posible darle la atención requerida a la nueva agenda nacional de riesgos. La base de cualquier servicio de inteligencia es su gente. Si el servicio público requiere cuadros bien calificados con vocación de servicio y honestidad, el CISEN tiene en esta materia retos adicionales. En primer término, el componente ético —honradez, lealtad, discreción— tiene que ser acreditado fehacientemente y de manera permanente a través de un sistema de control y evaluación de confianza;2 en segundo lugar, los investigadores y analistas requieren de una formación especializada en inteligencia y contrainteligencia y en México no existe ninguna escuela que ofrezca ese tipo de formación; incluso la materia de seguridad nacional es prácticamente desconocida en las universidades del país. La cultura de seguridad nacional en México está en pañales. Lo anterior significa que el Centro tiene que ser autosuficiente en la formación de su personal. Sin embargo, las dificultades presupuestales enfrentadas durante el periodo 2001-2006 redujeron drásticamente los recursos destinados a la capacitación. Misma fue la situación en materia salarial. En el período señalado la plantilla laboral disminuyó, perdiendo cientos de cuadros con gran experiencia y generando mayores rezagos en materia de capacitación y actualización del personal. En los dos primeros años del presente gobierno, el esfuerzo para fortalecer la “inteligencia humana” no ha tenido precedente: se incrementaron los salarios para impedir la fuga de talentos, se autorizaron nuevas plazas para aumentar la capacidad del despliegue territorial, abrir nuevas áreas de análisis en correspondencia con la agenda nacional de riesgos y reforzar los departamentos de tecnología e informática; se aumentaron sustancialmente los recursos destinados a capacitación y está por iniciar labores un viejo y anhelado proyecto de la institución que no se había puesto en marcha por falta de recursos: la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional (ESISEN) que busca resolver, de manera definitiva, la escasez de cuadros profesionales para la inteligencia y la seguridad nacional.

Aunque este mecanismo se identifica con la aplicación de la prueba del polígrafo, en realidad se trata de un conjunto de exámenes: médico, toxicológico, psicológico, de actitudes y habilidades, investigación socioeconómica y poligráfico. 2

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En lo referente a la actualización de las tecnologías de la información y de comunicación, no es necesario insistir mucho en la importancia que esto tiene para un servicio de inteligencia. La materia prima de la inteligencia es la información; el resto son los procesos para recolectarla, validarla, clasificarla, almacenarla, transformarla en productos de inteligencia, protegerla y transmitirla de manera segura. Todo lo anterior no puede hacerse eficazmente sin tecnología y sin sistemas informáticos adecuados. El rezago del CISEN en estas materias era considerable y por tanto, la inversión en este ámbito también ha sido cuantiosa. En 2007 se inició un ambicioso proyecto de desarrollo tecnológico que comprende la sustitución de toda la red de telecomunicaciones del Centro, del equipo de cómputo y de los sistemas de captación y procesamiento de imágenes, audio y video, así como del equipamiento de los investigadores. En segundo lugar, se rediseñó por completo la arquitectura del sistema informático. Es decir, se redefinieron las plataformas informáticas (software) para el almacenamiento, clasificación, recuperación y análisis de la información, así como los sistemas de compartimentación, gestión y control de la producción y difusión de documentos de inteligencia y de los mecanismos de protección de todo el sistema. En tercer lugar, se depuraron y actualizaron los bancos de datos existentes y se adquirieron nuevas bases de información, con énfasis en los mecanismos de control de calidad de la información (procedimientos de validación) y de clasificación para su recuperación oportuna. Una vez que se han modernizado los sistemas tecnológicos e informáticos, el CISEN está en condiciones de cumplir su obligación legal de construir la Red Nacional de Información, mediante la vinculación con los bancos de información de las dependencias del gobierno federal, en especial con las integrantes el Consejo de Seguridad Nacional, y con los gobiernos estatales, a fin de contar con la información que le permita actualizar de manera permanente el sistema de indicadores de la agenda nacional de riesgos. Un segundo sistema alimentador de información del sistema central del CISEN serán las fuentes abiertas, es decir la información generada por los medios de comunicación, el Internet y la academia, entre otras fuentes. Hoy en día, todos los servicios de inteligencia del mundo reconocen la relevancia de esas fuentes como un insumo fundamental para la producción de inteligencia. La cantidad de información disponible representa un gran reto en materia de filtros, selección, mecanismos de validación, sistema de clasificación, repositorios con capacidad para almacenar 28

grandes cantidades de información y metabuscadores eficientes que permitan su recuperación ordenada y oportuna. El sistema integral de información se completará, por último, con información producto del intercambio con otros servicios de inteligencia, pues, como se apuntó anteriormente, ante riesgos y amenazas de carácter transnacional, es imprescindible la colaboración y el trabajo conjunto. Han transcurrido los primeros 20 años del CISEN. El proceso de construir e institucionalizar un órgano de inteligencia con verdadera vocación de Estado, compatible con la democracia y sus valores y, al mismo tiempo, eficaz en la tarea de prevención y neutralización de amenazas y riesgos a la seguridad nacional cada vez más complejos, no ha sido fácil. Aunque no está completo, los avances son significativos y se deben al trabajo dedicado de miles de mexicanos que han laborado en el Centro y siguen haciéndolo con el compromiso serio de crear condiciones que allanen el camino a los mexicanos para construir, sin obstáculos, el México más libre y justo que todos queremos. La inteligencia para la seguridad nacional va emergiendo cada vez con mayor fuerza como un bien estratégico para que los gobiernos de esta época globalizada y asentada en los procesos del conocimiento, sean eficaces. Por ello la importancia de continuar construyendo al CISEN como la institución del Estado mexicano, eje de la inteligencia civil del siglo XXI. El compromiso de la administración del presidente Felipe Calderón es legar a las próximas generaciones un centro de inteligencia estratégica con capacidades de vanguardia, una mayor vocación de Estado, visión estratégica de largo plazo y condiciones para una seguridad nacional más sólida.

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