LA FISCALIDAD AGRARIA

Jaime Lamo de Espinosa Catedrático "Jean Monnet" de Economía Agraria (UPM)

1. INTRODUCCIÓN Se me invita por la Escuela de Estudios Agrarios a realizar una incursión en el tema de la fiscalidad agraria, lo que a mi juicio es tanto como reflexionar sobre aquellos temas de naturaleza estructural en la agricultura que, en mi opinión, están pidiendo a voces un cambio en materia de política fiscal-agraria. Empezaré precisamente por donde terminaba esta mañana el catedrático D. José Eugenio Soriano, pues él afirmaba ser un catedrático de derecho de la competencia y que no entendía por qué estaba aquí cuando la agricultura es un sector, que si por algo se caracteriza, es por no estar precisamente demasiado sometido a las reglas de la competencia. Tenía razón. Cuando uno examina hoy en publicaciones no estrictamente agrarias, en publicaciones de economía o en la prensa económica general, qué es lo que domina el pensamiento económico actual, la respuesta es la palabra globalización. Hemos entrado en un mundo nuevo, donde no hay prácticamente límites al movimiento de capitales, mercancías y al movimiento de personas. Compiten los servicios, compiten las personas, compiten los productos, y compiten en unos mercados cada vez más abiertos, en unos mercados que cada vez tienen menos trabas, y donde aquellos que estaban regulados empiezan a estar sometidos a un proceso acelerado de desregularización. Se ha producido un proceso de liberalización verdaderamente extraordinario. Y así nos aparece una nueva economía del futuro basada prácticamente en tres monedas, que van a ser el "euro" el "dólar" y el "yen", con lo cual toda la pléyade de monedas nacionales de los países europeos poco a poco desaparecerán. Realmente estamos entrando en una era nueva, desconocida para los seres humanos.

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El inmediato correlato del paradigma de la globalización es el paradigma de la competencia. De este modo, hoy el problema central de cualquier economía es la competitividad. Competencia y lucha por la competitividad que se aprecian hoy contemplando, ^implemente, las operaciones de fusiones y adquisiciones, que en aras de la búsqueda de la óptima dimensión para competir en el mercado global, se están produciendo en los sectores financiero, telecom, automovilístico, energético o industrial. ^Y alguien puede creer que el mundo agrario y los agraristas vamos a estar, podemos estar, al margen de esta evolución? Razonablemente, no. Creo que hemos llegado a un punto en que los agraristas tenemos la obligación moral de empezar a decirle a la sociedad y a los agricultores que, si bien debemos defender con ahínco las ayudas directas y la protección que hoy define a la PAC, al tiempo debemos prepararnos para cuando no existan... que será en un plazo no muy lejano.

2. LAS AYUDAS DIRECTAS, COMPETITIVIDAD Y POLITICAS ESTRUCTURALES Por eso, los 169.000 millones de ayudas directas al olivar o los 800.000 millones de pesetas que España recibe hoy de la Comisión de Europa para su sector agrario, y que representan el gran avance en rentas de la agricultura de los últimos años, no son un dato fijo del futuro. Tenemos que seguir defendiéndolos, pero tenemos que prepararnos porque cualquier día nos pueden empezar a faltar. No será de golpe, nadie los va a quitar de un día para otro, pero no están llamadas a subsistir. Y son subvenciones que hoy juegan un papel crucial en la agricultura española'. Según informes del MAPA, si integramos las ayudas por superficie o producción (Payu) y el beneficio de protección a los mercados (Ppro) resulta una ayuda total (Prenta) que es en porcentaje muy considerable sobre la renta agrícola (media 1995-96-97). Solamente el porcentaje de ayuda directa

' Véase a este respec[o el capítulo V de mi libro ti[ulado "La década perdida. ]986-1996: La agricu[rura espaAola en Europa". Ed. Mundi-Prensa. 1997.

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(Payu) sobre la renta agraria resulta que es superior a150 por 100 en oleaginoas y proteaginosas, algodón, tabaco y lino; entre el 25 y el 50 por 100 en cereales, forrajes, aceite de oliva y plátano y menos de150 por 100 en el resto. Parte de ese resto lo representan las flores, frutas y hortalizas que apenas si tienen ayuda o tienen cero. Y, dada la correspondencia entre productos y regiones productivas, se confirma una vez más que por comunidades autónomas las subvenciones netas agrarias representan más del 33 por 100 (1/3) en las Comunidades de Aragón (41,6 por 100), Castilla y León (37,3 por 100) y Castilla-La Mancha (43,9 por 100) y en sentido opuesto algo superiores al 10 por 100 en Asturias, Cantabria, Murcia, Rioja y Valencia. Por eso, cuando oigo a alguien que en una conferencia como esta se levanta y dice: "las subvenciones son muy necesarias para la agricultura española", hay que empezar a matizar de inmediato que si lo son para ciertas agriculturas españolas que son dominantes en ciertas regíones españolas o comunidades autónomas, no lo son para otras y, por tanto, las guerras de unos no son las guerras de todos. En todo caso, nuevamente se confirma que estamos en una agricultura dual, la que vive del y para el mercado y la que vive con un ojo puesto en el mercado y otro en las ayudas PAC o Bruselas. Y la consecuencia es que si tales subvenciones pueden desaparecer y que representan tanto en la renta agraria y en el valor añadido bruto, tendremos que empezar a pensar qué podemos hacer para que el día de mañana parte de esa agricultura sobreviva. Y eso hay que pensarlo hoy... no cuando suceda la catástrofe... Y la catastrofe puede Ilegar porque la agricultura de EE.UU. será cada vez más competitiva, la entrada de los PECOs amenaza a España con un potencial productivo extraordinario, la apertura a los países mediterráneos es inevitable y forma parte de nuestra propia estrategia de seguridad, y porque la Agenda 2000 establece algunos principios para los principales sectores consumidores de ayudas (los COP y la ganadería vacuna), pero no parece que sus datos tengan bases seguras, pues están basados en una expan-

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sión económica asiática e iberoaméricana fundada en datos de la OCDE, algo obsoletos, situación que puede cambiar en cualquier instante2. A mi juicio, todo ello es un interrogante que pesa sobre la agricultura y que introduce además un elemento de incertid ^mbre que un agricultor podría resumir del modo siguiente: ^Debo invertir, ahora que percibo ayudas de la UE, para hacer mi explotación agraria más competitiva o me quedo "sentado" sobre las subvenciones y simplemente ahorro por si más tarde el negocio agrario no prospera...? Tal es la alternativa. Y hoy no se dan respuestas a esa pregunta. Desde mi punto de vista, tal vez erróneo, la única respuesta que cabe frente al riesgo de pérdida de subvenciones y la mayor competencia en los mercados, debe ser la búsqueda prioritaria de la competitividad: ser competitivos con o sin subvenciones, en nuestras producciones agrarias, es decir, practicando una dura política de eficiencia productiva, de reducción de costes. Sectores más eficientes como la banca, la energía, las telecomunicaciones, etcétera, están trabajando en esa dirección desde años y sin cejar. Ahí tenemos el ejemplo. ^Creemos que el sector agrario puede ser distinto a los demás, y vivir dormido en sus costes? Ciertamente no. Por tanto, no tenemos más remedio que hacer evolucionar nuestros costes para conseguir reducirlos, y que nuestro trigo y el francés o el alemán, con subvención o sin ella ambos, puedan competir con el australiano. Y quien dice trigo dice botellas de vino, litros de leche, o kilos de mantequilla, o toneladas de frutas, carnes de vacuno, etcétera. Y eso se hace con políticas estructurales. El gran problema de la España desde que ingresamos en la CEE, hoy UE, es que la expresión que acabo de pronunciar "políticas estructurales" es una especie de concepto olvidado, casi de museo. ^De qué se habla en las conferencias, charlas, radios cuando se habla de agricultura?... ^Alguien oye hablar de problemas estructurales? No, apenas

z De hecho, la situación se alteró gravemente a partir de agosto de 1998 precisamente en las áreas más interesantes desde el punto de vista del análisis de la OCDE y de las previsiones de la Agenda 2000: Rusia y países asiáticos y latinoamericanos.

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nada. Se habla del mercado del porcino, de la lonja de no sé cuántos, del precio de no sé qué, de que se ha importado un barco que está provocando... Se habla de mercados, la palabra mercados está permanentemente en el lenguaje agrario, pero, ojo, unos mercados controlados. Pero la palabra estructuras; es decir, si las explotaciones agrarias españolas son de mayor o menor dimensión que las holandesas o que las francesas, y eso en términos de unidades físicas, hectáreas, o en términos monetarios, pesetas, o por activo agrario, o si nuestros costes de producción son tales o cuales, o si el coste agrícola en España es mayor o menor que otro, o si la energía eléctrica que recibe una industria o una empresa agraria en el campo para hacer cualquier tipo de actividad complementaria antes o después del proceso de recolección, es más barata o menos barata que la francesa, la británica, o la de cualquier otro país... ese debate simplemente no existe. Nos queda mucho por avanzar para igualar el coste de nuestros inputs productivos, lo vengo escribiendo y dicendo desde hace años, mucho por igualarnos en coste de gasóleo y energía eléctrica. Los regadíos son cada vez más caros por el coste de la energía y son cada vez más necesarios, pues sólo en el 15 por 100 de la tierra agrícola española, que es regada, se obtiene más de la mitad de la producción agraria. Si tuviera que hacer un esquema de políticas estructurales o que lindan lo estructural, vía costes, establecería un catálogo de políticas que al menos tiene que ver con: - Dimensión de explotaciones. - Coste de energías (eléctrica-gasóleos). - Regadíos. - Fiscalidad. - Montes privados.

- Legislación intervencionista ociosa.

3. NECESIDAD DE CAMBIOS EN LA FISCALIDAD AGRARIA Recientemente hemos leído sobre cómo una transmisión de acciones de una importante empresa constructora, por importe de

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más de 130.000 millones, se llevó a cabo sin que la perceptora de tal cantidad tuviera que pagar impuesto alguno a la Hacienda Pública pese a que las plusvalías generadas suponían más de 80.000 millones. Naturalmente se trata de una operación legal, acogida a disposiciones legales vigentes. ^Qué hubiera ocurrido en España si la Casa de Alba, la primera terrateniente de España, hubiera vendido 5000 ha por 5.000 millones y no hubiera pagado impuesto alguno por el incremento patrimonial generado, supongamos de 4.000 millones? No es difícil imaginarlo. Pues bien, cualquiera que hubiera sido la reacción de prensa, sindicatos o inspectores, lo cierto es que lo primero es legalmente posible y lo segundo no. Y me pregunto: ^Es esto justo? ^Es normal que la venta de un bien, porque tiene una naturaleza económica diferente, ténga que pagar unos impuestos mayores, mucho mayores? Esto nos lleva a un concepto crucial de este asunto. Con el modelo de agricultura que se implantó en el año 92 en Europa, y con la Agenda 2000, ha quedado claro que la Unión Europea no tiene un modelo de agricultura. Ya no se defiende como antaño la agricultura familiar, tampoco la agricultura empresarial. No hay modelo. Mi planteamiento frente a ese hecho contrastable es el siguiente: ignoro si la agricultura futura va a ser familiar, o empresarial, no sé si será a tiempo pleno o a tiempo parcial, si predominarán los agricultores directos y personales o no..., pero si sé, con certeza absoluta, que cualquiera que sea el modelo tendrá que ser eficiente, competitivo. No sé, tampoco, cuánta agricultura quedará si se retiran un día las ayudas directas, se abandonan las cuotas productivas o se disminuyen las protecciones de los mercados interiores, pero la que quede, mucha o poca, tendrá que estar orientada al mercado, un mercado global altamente competitivo, y en él sólo se podrá vivir con costes, véase, precios competitivos. Eso significa que, entre otras cosas, cualquier persona que tenga una explotación agrícola tiene que empezar a pensar en cómo puede aumentar la dimensión de la misma para que los elementos afectos a la explotación: tractores, maquinaria, etcétera, optimicen su coste y para que la dimensión de la explotación

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haga más eficiente el consumo o el uso de esos inputs productivos. Pues bien, eso resulta que hoy está favorecido por tres hechos y perjudicado por otro. Los tres hechos favorables3 son la alta tasa de reducción de la población activa agraria, su nivel de envejecimiento, que tiene poca renovación, y las superficies retiradas del cultivo mediante primas de la UE. El negativo es el perjucio de las leyes fiscales hacia la modernización de la agricultura. Por eso, mi preocupación hoy va fundamentalmente por el problema fiscal, tradicionalmente cuasi olvidado por la administración agraria siempre e insuficientemente considerado desde la perspectiva de la administración tributaria. Y me gustaría centrarme en tres cuestiones a este respecto: 1. La fiscalidad que afecta a la transmisión de fincas rústicas y que hoy está impidiendo la transmisión de fincas rústicas o está dificultando la movilidad de dichas tierras, que he venido en llamar nuevas "manos muertas fiscales". 2. La fiscalidad en la aportación de fincas rústicas para constituir sociedades limitadas o anónimas, que permitan proyectarse, no de forma unipersonal, sino como personas jurídicas en el tráfico mercantil. 3. El problema de cómo transformar las subvenciones agrícolas de explotación que se reciben de Bruselas de explotación, en inversiones que mejoren la productividad y la eficiencia, y, por tanto, la competitividad de nuestros productos agrarios y de nuestras explotaciones agrícolas. Los examinaremos seguidamente.

3.1. Fiscalidad que afecta a la transmisión de tierras La ley que regula el impuesto sobre la renta (me refiero al aplicable al ejercicio 1997, no al nuevo que está en discusión publicado en el BO de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, de14 de mayo de 1998 y que no altera sustancialmente ' Uso aquí el término "favorable" en el mismo sentido que Malthus utilizaba la expresión "frenos positivos"...

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las cosas a estos efectos, pese a realizar una transformación importante en el tema plusvalías) define los incrementos patrimoniales como "las variaciones en el valor patrimonial del sujeto pasivo que se pongan de manifiesto con ocasión de cualquier alteración en la composición de aquél"4. Y distingue seguidamente entre dos grupos: a) Elementos patrimoniales "afectos" a cualquier actividad empresarial o profesional desarrollada por su titular, que tributan formando parte de los rendimientos de la actividad empresarial o profesional a que estuviesen afectados, o b) Elementos patrimoniales "no afectos" que, siendo igualmente de titularidad del sujeto pasivo, no estén vinculados al desarrollo de actividades empresariales o patriomoniales. De este modo, si el titular de una explotación es un individuo y él explota la misma, compra los inputs necesarios y vende los productos y un día vende la dicha propiedad, está vendiendo un bien "afecto", pues sin él no podría producir y por tanto tributa conforme a"elementos patrimoniales afectos a actividades empresariales o profesionales", es decir conforme a la ley de Sociedades Anónimas, aunque él no lo sea. Esto significa que tributará por el incremento patrimonial obtenido el 35 por 100 de dicho incremento. Pero si, por el contrario, el sujeto hubiera arrendado dicha finca a un tercero, e incluso a una sociedad propia, el bien que estaría vendiendo no estaría "afecto" (lo estaría al arrendatario fuera ajeno o su propia sociedad) y en tal caso su tributación sería como "bien inmueble" no afecto. En este caso la tributación se realiza en función del número de años que el bien ha permanecido en poder del sujeto, aplicándose un porcentaje de reducción que llega a ser del 100 por 100 al cabo de 11 años de permanencia del bien. (Como anécdota conviene señalar que si el bien es una acción que cotiza en bolsa, el número de años se reduce a la mitad ^° año-. Se ve claro que el legislador ve con mejores ojos al operador de bolsa que al propietario agrícola... Por eso la venta de accciones antes comentada no conllevaba la obligación de tributar). ° Véase a estos efectos el libro de 7uan F. Juliá y Ricardo J. Server titulado "Tribu[ación en e! sector agrario y agroalimentario". Ed. Generalitat Valenciana. 1997.

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En la tributación del 35 por 100 sólo hay una excepción: las explotaciones agrícolas que venden menos de 250 millones de pesetas (que son el 85 0 90 por 100 de las explotaciones agrarias españolas) están exentas, y, por tanto, no tributan si reinvierten en la propia actividad agrícola, siempre que el incremento de patrimonio no supere la cifra de 50 millones y que la reinversión se realice entre el año anterior a la entrega del elemento patrimonial transmitido y los tres años posteriores. La reinversión debe mantenerse, además, por un período de 7 años. Mi impresión es que este sistema está produciendo lo que he llamado unas nuevas manos muertas fiscales, es decir, una cierta parálisis del mercado de tierras por temor a que cuando el agricultor capitaliza sus ahorros de toda una vida, que es en el momento de vender sus tierras, la hacienda le detraiga el 35 por 100 de su incremento patrimonial, que, dado que antes se valoraban las tierras a precio muy inferior al real y dado el gran aumento del precio de la tierra por mor de la PAC, supone el 35 por 100 de una diferencia entre valor de venta y valor de adquisición muy considerable. Y sin embargo, este es un buen momento para el mercado de tierras: hay demanda por las altas rentabilidades que otorga con carácter suplementario las ayudas PAC y puede haber fuerte oferta por la alta tasa de envejecimiento de la población activa agraria, su escaso ratio de renovación y el gran número de tierras abandonadas. Casar la oferta con la demanda no es aquí un problema de transparencia, es simplemente un problema de coste fiscal para el vendedor. Y ese coste tampoco beneficia a la Hacienda pública, que se ve privada de ingresos cada vez que una finca habría podido ser vendida y el vendedor se retrae ante la información fiscal que recibe, las más de las veces, del propio notario. Mi propuesta es que dicho impuesto sea sustituido por otro, único, que se autoliquidaría en el mismo acto de la venta ante el notario por un porcentaje reducido (entre 1 por 100 y 3 por 100) del valor real de la venta, cualquiera que haya sido el tiempo de permanencia de la propiedad, su forma de tenencia y si se trata de bien afecto o no a la explotación. Y ello con carácter transitorio,

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es decir, por un período de 4-8 años (una o dos legislaturas), a fin de acelerar el cambio en la propiedad, la concentración de tierras, el incremento de la dimensión media de explotación y, por ende, la competitividad. Por no decir que probablemente Hacienda aumentaría sus ingresos y los aproximaría al momento real de la transacción. (Hoy una compraventa llevada a cabo a primeros de enero de un año se declara en junio del año siguiente con una demora de 18 meses). Esto eliminaría parte del mercado negro, permitiría una mayor transparencia, los ingresos de los agricultores serían claros, blancos, que podrían pasar a sus cartillas de ahorro o a sus cuentas corrientes, sin ningún tipo de problema; y, por el otro lado, la persona que comprara probablemente compraría para poner en explotación y por tanto estaríamos aumentando los niveles de capitalización y los niveles de empleo, e incluso de jornales en el campo.

3.2. Fiscalidad que afecta a la forma jurídica de desarrollar la agricultura El segundo aspecto al que me gustaría referirme es el tema de la aportación de tierras por parte de un empresario individual a sociedades agrícolas, cualquiera que sea su forma (anónimas, limitadas, SAT, etcétera). Si hoy una persona o un grupo de personas pretenden aportar una finca agrícola a una sociedad a constituir, y esa aportación se hace a la sociedad, aquélla tributa como si se hubiera realizado una operación de venta (es decir, estamos en el caso anterior), cuando lo cierto es que no obtiene ningún ingreso real, simplemente cambia la titularidad. En este caso es todavía peor, porque, además de no cobrar, tiene que pagar e135 por 100. Pero como la aportación debe hacerse a los precios del mercado y probablemente muchas personas tienen adquiridas esas fincas, recibidas por herencias, o compradas, a precios bajos de hace 20, 10 o menos años, la aportación a la sociedad le supone una tributación excepcionalmente gravosa. Esta situación no favorece la "societarización" del campo ni

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tampoco la constitución de sociedades en donde el agricultor aporte tierras y otros aporten capital, recursos, con los que desarrollar industrias y procesos de comercialización para el mejor aprovechamiento de los productos de dichas tierras. Imaginemos la combinación olivar-almazaras, ovinos-quesos, viñedos-bodegas, naranjas-zumos, etcétera. Mi propuesta a este respecto es que, cuando se produzcan dichas aportaciones, se considere que estamos en presencia de una operación que no debe ser gravada, pues, aunque hay cambio de titularidad, no existe para el vendedor una contraprestación real, salvo las acciones recibidas de la nueva sociedad que tienen un valor equivalente al de la cosa aportada.

3.3. Fiscalidad que incentive la reinversión en mejora de las ayudas directas Y entro en el tercer punto: la reinversión de subvenciones agrícolas. Desde hace más de tres años los agricultores españoles reciben unos 800.000 millones de pesetas cada año. Un total de 2,4 billones en los tres últimos años, grosso modo. ^Cuántos de estos recursos han sido destinados a ahorro familiar y cuánto se ha destinado a mejora de la explotación agrícola o ganadera ? ^Cuántas explotaciones que en el futuro, sin ayudas, serán no competitivas podrían serlo mediante procesos de ampliación de dimensión, de innovación o de mejora tecnológica? Probablemente muchas, no todas, ciertamente, pero muchas. Pues bien, mi propuesta es que aquella parte de ayudas directas percibidas por un agricultor o ganadero que sea reinvertida en la propia explotación (comprando más tierras, mejores equipos, aperos, máquinas nuevas de tratamientos, transformando en riego, mejorando plantaciones, etcétera) sea deducible como gasto del año, o exista libertad de amortización para dicha parte para que pueda amortizarla en un año. Con ello reduce sus beneficios netos y por tanto su impuesto por renta en la parte proporcional de su tipo sobre las cantidades reinvertidas. Por tanto, si el 100 por 100 de las subvenciones se destina a

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reinversión, figurará primero como ingreso, y luego como gasto deducible; si es el 50 por 100, figurará el 100 por 100 como ingreso, y e150 por 100 como gasto. Ello supondría un incentivo importante para los agricultores, a efectos de reinvertir en la propia explotación, y estaríamos haciendo que los agricultores pensaran, que es mejor jugar a ser agricultor que a"caza-primas".

4. FINAL Esas son las propuestas que me gustaría que se tomaran en consideración de cara al futuro en el campo de la fiscalidad. Citaré una vez más a Jovellanos cuando se refiere a los estorbos de la agricultura, uno de los cuales para él, son las leyes, y la abundancia de leyes que no valen para nada, y en el Informe sobre la Ley Agraria dice: "tantos extravíos de la razón y el celo como presentan los informes y dictámenes que reúne este expediente, no ha podido provenir sino de supuestos falsos que dieron lugar a falsas inducciones o de hechos ciertos y constantes a la verdad pero juzgados siniestra y equivocadamente". Creo que nos sobran leyes, leyes fiscales. En una vieja polémica que tuvo entre Lord Tomlin en Hacienda contra el duque de Westminster en el año 1936, en la cámara de los Lores, aquél afirmó lo siguiente "todo hombre está en su derecho de organizar sus asuntos bajo las leyes apropiadas, con el fin de minimizar sus obligaciones tributarias, si los organiza con destreza, consiguiendo así su objetivo, por muy descontenta que se encuentre la Hacienda Pública y los demás contribuyentes, no se le podrá exigir que pague más". Lo que propongo es que sea la Hacienda la que facilite a los agricultores un comportamiento fiscal favorable hacia la lucha por el mercado y la competitividad.

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