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LA DEMOCRACIA LOCAL EN LA RECIENTE JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL D. Luis Ortega Catedrático de Derecho Administrativo Magistrado del Tribunal Constitucional Recordatorio a Rafael Barranco: Para los hombres buenos, el reconocimiento es fácil, su mirada o su risa dicen ya su verdad. El objeto de este trabajo es el comentario de dos sentencias del Tribunal Constitucional que están estrechamente ligadas al principio de democracia local, la STC 103/2013, de 25 de abril y la STC 161/2013, de 26 de septiembre. Se trata de dos sentencias que me parecen muy importantes desde el punto de vista dogmático y que se refieren a la presencia de personas que no han sido elegidas en el proceso electoral local en los ámbitos de gobierno local y a la necesidad de trasladar la publicidad del Pleno a las Juntas de Gobierno local, cuando estas Juntas ejerzan competencias delegadas del Pleno. Con relación a la primera, merece la pena destacar, ya desde el principio, su importancia, al estar dictada en esta época de crisis que ha conducido a procesos de racionalización donde están primando los elementos funcionales y de eficiencia en detrimento de otros principios institucionales y de legitimación. Nada debe objetarse a los elementos positivos existentes en cualquier proceso de racionalización. Muchos hemos entendido desde hace años que la modernización de las Administraciones Públicas no es un concepto sino un proceso permanente, como un proceso científico de prueba y error, donde deben afrontarse las
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modificaciones que se descubran como necesarias, pero siempre sin que en estos procesos se pierdan los caracteres esenciales de atributos que definen a determinadas instituciones. En el caso de las instituciones locales, uno de los atributos esenciales que las caracterizan frente a cualquier otra, como principal elemento de la estructura democrática de un Estado: son Administraciones Públicas cuyo gobierno es de origen y estructura esencialmente democrático. Como ya señaló Alexis de Tocqueville en 1835, en plena construcción del constitucionalismo moderno: “Es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres, las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la ciencia, ellas son las que la ponen al alcance del pueblo, le hacen gustar de su uso y lo habitúan a servirse de ellas, sin instituciones municipales una nación puede darse un gobierno libre, pero carecerá del espíritu de la libertad”. El municipalismo español, sigue siendo heredero de la Constitución de 1812, y hay que recordar que dicha Constitución, al hilo de las palabras de Tocqueville, establece una planta municipal muy extensa, llevando el concepto de Municipio a pequeñas poblaciones, precisamente por utilizar a los Municipios como un elemento de democratización y de vehículo institucional para la introducción de las ideas de la Constitución de Cádiz a través de los procesos electorales de los Municipios. También debe recordarse que, como consecuencia de los resultados de las elecciones locales del año 1979, que dieron como vencedor al centro izquierda, la primera reforma legislativa del régimen local que se hace en esa época, derivada del principio constitucional de autonomía local, es la concepción de dicha autonomía local no como un ámbito propio de ejercicio competencial, sino como un espacio de libertad política respecto de los controles gubernativos del Estado donde estaba presente el centro derecha.
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Finalmente, frente a los ataques al municipalismo y a la autonomía local, derivados de la idea de que de entre nuestros cerca de 8.000 municipios, hay muchos municipios que por su dimensión deberían ser suprimidos, podríamos contraponer, si entendemos la democracia como democracia de ciudadanos y no como democracia de territorios, que el 90 % de los españoles están en municipios de más de 20.000 habitantes, donde el ejercicio de autonomía local, en todas sus manifestaciones, es perfectamente ejercitable. De aquí que cuando estamos hablando de autonomía local estamos hablando de un concepto mediante el cual la participación política de los ciudadanos a través de sus instituciones municipales es perfectamente asumible y ejercitable en términos de democracia y de eficiencia. Estas reflexiones nos enmarcan ya el contenido de la primera sentencia que vamos a comentar, que es la STC 103/2013 de 25 de abril, relativa al recurso de inconstitucionalidad nº 1523‐2004 interpuesto por el Parlamento de Cataluña con relación a la Ley de Modernización del Gobierno Local, la Ley 57/2003. Esta Ley 57/2003, se aprueba en el entorno doctrinal y teórico del tránsito del concepto de Administración local al de Gobierno local, entendiendo que el papel de los entes locales en la Constitución del 78 va a más allá de lo que, especialmente en el Derecho administrativo clásico, venía siendo considerado como una suerte de administraciones menores. Para esta concepción tradicional, los Municipios eran esencialmente corporaciones, en tanto que agregación de vecinos, y su cometido como ente local, era la pura administración de sus asuntos internos. Junto a ello, y como administración de colaboración, ejercían de forma delegada otras funciones que les venían atribuidas en su momento por el Estado y luego por las CCAA. Frente a esta concepción de los entes locales como administraciones menores y dependientes en la Constitución se contienen dos preceptos fundamentales, el art. 137, que reconoce a los Municipios y Provincias autonomía para la gestión de sus
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respectivos intereses, y el art. 140, donde se señala que la Constitución garantiza la autonomía de los municipios.
En aplicación de estos preceptos de la CE, se reconoce al Municipio como una
entidad que tiene autonomía política. Desde ese momento, dejan de ser puras administraciones de gestión para ser administraciones representativas que tienen en su seno el poder de gestionar políticamente sus intereses en beneficio de sus ciudadanos. En base a lo anterior, una parte importante y cualificada de la doctrina administrativista, en la línea de los profesores Parejo, Embid, Fanlo, Font, etc. ha entendido que la Constitución establece, a través de la garantía institucional o constitucional de autonomía local, no solamente una posición de libertad respecto a la toma de decisiones, sino también la reserva de una parte, si bien indeterminada, de poder político en manos de los Ayuntamientos. De este modo, por ejemplo, se vulneraría la CE si, en el reparto competencial de las administraciones territoriales, todas las decisiones políticas se residenciasen en el Estado y las CCAA y, en cambio los Ayuntamientos, como entes locales, no tuviesen un espacio de poder político a través del cual ejercer sus competencias. Lo anterior son posiciones doctrinales que intentan señalar o apuntar, desde una interpretación derivada de la CE, características del modelo municipal que son fundamentales en su propia concepción y que en consecuencia deben respetarse, especialmente para hacer de contraste con la amplia capacidad de configuración legal que la CE ha otorgado al legislador del régimen local. En este contexto, una de las peculiaridades organizativas de los entes locales, que se ha manifestado como uno de los problemas clásicos del régimen local y de su ordenación, ha sido el problema de la bicefalia del poder que ostentan, el Pleno y
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Alcalde (éste con su órgano de gobierno adjunto, las Juntas de Gobierno), ambos concebidos como poder ejecutivo. Tradicionalmente tanto pleno como Alcalde han ejercicio el mismo tipo de potestades administrativas, tanto de regulación como de gestión. Sin embargo, al hilo de este proceso de tránsito del concepto de administración local al de gobierno local, se ha ido produciendo una parlamentarización del gobierno local, similar a las relaciones que se producen en el seno del Estado entre el Ejecutivo y el Legislativo. En virtud de esta similitud, a mi juicio errónea por la pérdida de las características propias del poder local, se entendería que Pleno asumiría la función del Parlamento, y la Alcaldía y Junta de Gobierno, las del Presidente y su Gobierno. Asimismo se entendería que el Pleno sería una cámara esencialmente de producción normativa y control del ejecutivo y la Alcaldía sería el órgano de gestión. Un órgano de gestión eventualmente, incluso, con caracteres de autonomía. Este proceso llevaba también incorporada la voluntad de dar más autonomía al Alcalde respecto del Pleno, especialmente en otorgarle más libertad para la configuración de su equipo de gobierno, haciéndolo más independiente de los órganos de dirección política y de las directrices del partido al que pertenece. La derivación sociológica del sistema democrático español hacia un sistema en el cual las elecciones parlamentarias están basadas en el carácter “carismático” del candidato a la Presidencia de Gobierno, se trasladaba al panorama local con mucha mayor profundidad, precisamente por la cercanía de la personalidad del Alcalde en las elecciones municipales. Es más, cuanto más se desciende en el tamaño del municipio, la personalidad del Alcalde se imponía al programa político o la orientación política del partido al que pertenecía el Alcalde. De ahí surge el debate de si el alcalde pudiese, una vez producidas las elecciones municipales, no estar totalmente ligado a las listas
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electorales, que eventualmente el partido hubiese impuesto, para poder configurar su equipo de gobierno fuera de dichas listas. Dentro de este debate, en la Ley 57/2003 sale favorecido el Alcalde, al establecerse que al menos un tercio de los miembros de la Junta de Gobierno Local pueden ser designados por el Alcalde, entre personas que no son concejales. Precisamente, el objeto del recurso de la STC 57/2003 es el problema planteado por el art. 126.2 párrafo segundo, inciso primero de la LBRL, tal como estaba redactada por la Ley de Modernización, según el cual el Alcalde podrá nombrar como miembros adjuntos a la Junta de Gobierno local a personas que no ostenten la condición de concejales siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el alcalde. Para abordar el análisis de este recurso, la Sentencia, en primer lugar, parte del reconocimiento que hace la Ley 57/2003 de la diferencia funcional del Pleno y de la Junta de Gobierno. Reconoce, así, que el Pleno, en los Municipios de gran población, ha perdido sus competencias administrativas, y que la Junta de Gobierno local se constituye como un órgano colegiado que asume estas competencias administrativas que, en los Municipios de régimen común, siguen correspondiendo al Pleno y al Alcalde. También se contempla que la Junta de Gobierno se configura como un órgano de colaboración en la dirección política del Ayuntamiento, dado que el Alcalde comparta esta dirección política con la Junta de Gobierno local que, tal como lo define el art. 126.1 es un órgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde, y ejerce funciones ejecutivas y administrativas.
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Por lo tanto, el Tribunal parte de establecer esta diferenciación, que venía recogida en la Ley de Modernización, entendiendo que el ámbito del Pleno pasaba a ser un ámbito esencialmente representativo, y con una función esencialmente normativa y de control político, mientras que toda la gestión administrativa pasaba al ámbito de la Alcaldía y a la Junta de Gobierno local, como órgano de colaboración. Constatado este elemento normativo, el Tribunal va a abordar cómo se construye la interpretación del art. 140 CE en relación con el art. 137 CE, y empieza recordando que el contenido de la garantía constitucional de la autonomía local está basada en el principio democrático y así nos va a decir que la garantía constitucional de autonomía local, se remite una capacidad efectiva para ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en el marco de la ley bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, recogiendo la esencia de la definición de la autonomía local contenida en la Carta Europea de la Autonomía Local. Podríamos hacer un punto y aparte y destacar la importancia que tiene que el TC constitucionalice esta definición de autonomía local, en lo que tiene de relevante respecto de la reserva del poder local frente a otros entes territoriales superiores, cuando la garantía del poder local exige, como dice el TC, recogiendo la Carta Europea, gestionar una parte importante de los asuntos públicos, por lo tanto, el concepto de autonomía local ligado a la gestión de los asuntos públicos, se convierte en un elemento conceptual que reclama competencias efectivas de gestión local. Sentado lo anterior, el TC viene a decir que precisamente esta definición de la garantía institucional, es decir, la gestión de asuntos públicos bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, solo tiene explicación en función el principio democrático del art. 140 CE y del art. 141 CE, en los que se dice que el fundamento de autonomía local es el principio representativo.
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Se explica, así, que, debido a que esos órganos de gestión representan a la ciudadanía, es por lo que tienen ese ámbito cuantitativo de poder y esas calidades o cualidades de ejercicio de dicho poder como elemento basilar del estatuto de la autonomía local. El carácter representativo de los órganos a los que responde la dirección política de los entes locales constituye un concepto inherente a ese concepto de autonomía local. La importancia de esta afirmación hay que valorarla en relación con la anterior STC 132/2012, cobre Consejos Insulares. En ella se acepta que la Junta de Gobierno es un órgano ejecutivo y profesional que atiende a la complejidad de las formas de gestión administrativa, y que en el Pleno se plasma el carácter del principio representativo. Además, la Carta Europea de Autonomía Local, en su art. 3.2, prevé la hipótesis de que existan órganos ejecutivos responsables ante los órganos electivos colegiados. De este modo, en la gestión administrativa de los entes locales, podrían existir órganos que no cumpliesen con el requisito de ser órgano representativo, siempre que ese órgano no representativo estuviese bajo el control político de otro órgano colegiado electivo o representativo. Así, con relación a los Cabildos Insulares, el TC reconoce que pueden existir ese tipo de órganos ejecutivos cuyos miembros no tienen el carácter representativo, pero también el TC en su Sentencia de 2013, hace una clara diferenciación entre el régimen jurídico de los Cabildos Insulares y el régimen jurídico de los Ayuntamientos al afirmar “que no cabe equiparar automáticamente los Consejos Insulares a los Ayuntamientos” y que “esta regulación de los Consejos Insulares constituye una singularidad propia de su régimen jurídico”. Es significativo que en la propia Sentencia de 2012, se diga que “en este sentido, y como ya se adelantó, la respuesta que ahora debamos dar a la cuestión de si la regulación contenida en la Ley de Consejos Insulares, que permite designar como miembros o titulares de los órganos referidos a quienes no tienen la condición de electos, contraviene la normativa básica sobre régimen local, no prejuzga la que este Tribunal haya de pronunciar en su momento al resolver el recurso de
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inconstitucionalidad núm. 1523‐2004” que dará lugar a la sentencia que estamos comentando. Precisamente, en la STC del 2013 se explica, que desde la Constitución el régimen de las Islas, de las Diputaciones Provinciales y de los Ayuntamientos, se produce una decantación, de menos a más, respecto de la implantación del principio democrático en los órganos de gobierno local. Respecto de las islas, el art. 141 CE no dice nada referido expresamente a este dato y, por tanto, el problema de la representatividad de los órganos de gobierno de las Islas, interpretado desde la Constitución, estaría únicamente ligado, a través del art. 137 CE, al principio de garantía de autonomía local . Sin embargo, para las Provincias, sí se establece en el art. 141 CE que el gobierno de la administración de las Provincias debe corresponder a Diputaciones o corporaciones de carácter representativo. Finalmente, en el art. 140 CE se establece ya con toda claridad la atribución del Gobierno y Administración, a los Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los Concejales. Es decir, ya no se menciona simplemente la necesidad de la existencia de órganos de carácter representativo, sino que se exige que el Gobierno y Administración de los Ayuntamientos esté atribuido al Alcalde y los Concejales. Se aprecia, así, en la Constitución, una gradación de la vinculación del Gobierno y la Administración local al carácter representativo de los órganos que pueden ejercer ese Gobierno y esa Administración. Así, el TC considera que respecto de las Islas la Constitución calla, respecto a las Provincias dice que tiene que existir una corporación de carácter representativo, y respecto de los Municipios que el poder local tiene que ejercerse por Ayuntamientos compuestos por Alcalde y Concejales. Derivado de lo anterior, la Sentencia va a establecer que el carácter esencialmente democrático del gobierno municipal es una manifestación del art. 23 CE. Hay aquí una interpretación muy importante del TC respecto del art. 140 CE al decir que, “el gobierno y administración corresponde a los ayuntamientos, únicamente compuestos por Alcalde y Concejales”. Es decir, frente a una hipótesis de que el art. 140 CE contuviese un numerus apertus al referirse a los Alcaldes y a los Concejales, el
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TC viene a decir que el precepto constitucional contiene un numerus clausus: solo el Alcalde y los Concejales pueden ejercer en los Ayuntamientos las funciones de gobierno y de administración. Ello forma parte de una escuela dogmática, por decirlo así, del municipalismo, entendiendo que al frente de cualquier unidad administrativa local tiene que haber un responsable político representativo, es decir, un concejal. No cabe que ningún área de gobierno local esté dirigida en su cúspide por un técnico. Esto es lo que dice el TC con toda claridad eliminando en este ámbito la distinción entre política y administración. Sigue afirmando el TC que la elección democrática de los Alcaldes y los Concejales es una manifestación del derecho de participación política del ciudadano recogida en el art. 23 CE. Es decir, la Administración Local es Administración democrática, Administración directamente derivada del art. 23 CE. Toda esta argumentación del principio democrático termina con una reflexión capital: “en definitiva el art. 140 otorga una especial legitimación democrática al gobierno municipal, tanto en su función política como de administración, que contrasta sin duda con el diseño que la propia Constitución establece para el gobierno del Estado (arts. 97 y 98). Un plus de legitimidad democrática frente a la profesionalización que en todo caso debe que ser respetada por el legislador básico al configurar ese modelo común de autonomía local”. Es decir el TC afirma que el art. 140 CE representa un plus de legitimidad democrática frente a la profesionalización de la gestión administrativa. Para, el TC el gobierno municipal es un gobierno de ciudadanos, aunque luego la administración municipal se organice internamente con los técnicos que se tenga a bien. Por ello, me parece una sentencia transcendental en todo este proceso de reforma local al decir que el gobierno municipal es un gobierno representativo de los ciudadanos en el que prima más la calidad política de sus representantes, que la
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capacidad técnica de sus gestores y además lo establece como una característica fundamental y constitucional del 140 de la CE, definiendo lo que es la democracia municipal. La segunda sentencia que les quiero comentar, también se refiere a la democracia municipal pero desde otra perspectiva, desde la relación entre democracia y publicidad, lo que ahora denominaríamos transparencia. Se trata de la STC 161/2013 de 26 de septiembre, referido a un recurso interpuesto por el Gobierno de Aragón, en el cual el TC se va a pronunciar sobre la constitucionalidad del art. 70.1 de la LBRL, en la redacción también dada por la Ley de Modernización, en que se decía que “no son públicas las sesiones de la Junta de Gobierno local”. El recurso partía de la infracción del principio democrático del art. 1.1 CE, del principio de seguridad jurídica contenido en el art. 9.3 CE y del derecho de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos del art. 23.1.CE. Debe advertirse que este recurso viene planteado porque, antes de la modificación introducida por la Ley de Modernización, Aragón había regulado en su normativa autonómica la publicidad de las sesiones de la Junta de Gobierno cuando afectasen a asuntos delegados por el Pleno del Ayuntamiento, por lo que la nueva norma básica modifica la regulación autonómica. La STC 161/2013 también parte de delimitar el objeto del recurso que excluye el conocimiento del resto de los asuntos de la Junta de Gobierno que no han sido puestos en cuestión, es decir solo se limita a los asuntos de la Junta de Gobierno relativos a competencias delegadas por el Pleno municipal. También se establece que, dado que, respecto las Juntas de Gobierno local de los Municipios de gran población, afectados también por la Ley de Modernización del
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Gobierno Local, está prohibida la delegación de competencias del Pleno en dichas Juntas, el contenido de la Sentencia no se va a referir a las mismas porque, por definición, no ejercen competencias delegadas. Nos estamos refiriendo, pues, únicamente al caso de las Juntas de Gobierno de los Ayuntamientos que no son grandes Municipios y en lo relativo a las competencias que tengan delegadas del Pleno. Delimitado, así, el ámbito de aplicación de la Sentencia, debemos destacar, en primer término, la relación que se establece entre principio democrático del art. 1.1 CE y el derecho a la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos del art. 23.1. Se recuerda por el TC, como elemento teórico, que el principio democrático comprende tanto la democracia representativa como la directa, sin que la primera anule la segunda, por lo que existe, así, una conexión directa entre el principio general del art. 1.1 CE con el derecho participativo contenido en el art. 23 CE, que constituye, a su vez, un derecho fundamental en función del cual los ciudadanos pueden interponer en su defensa un recurso de amparo En segundo lugar, el TC considera que la publicidad de la actividad desarrollada por los órganos de carácter representativo forma parte del contenido del principio democrático art. 1.1 CE y del derecho a la participación directa del art. 23.1 CE. Y así dirá que “la exigencia de publicidad de la actividad desarrollada por los órganos de carácter representativo se constituye como un instrumento que posibilita el control político de los elegidos por los electores y se proyecta en relación con la publicidad de sus sesiones, la publicación de las deliberaciones y los acuerdos adoptados, y el acceso a la documentación que los sirva de soporte. Esta exigencia de publicidad es, por tanto, no solo una genérica manifestación del principio democrático del Estado (art. 1.1 CE), sino también una manifestación del derecho de los ciudadanos a la participación directa en los asuntos públicos (art. 23.1 CE)”.
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A continuación el TC entiende que esta exigencia de publicidad, incluyendo la de sus sesiones, “es aplicable a la actividad del Pleno municipal, en tanto que órgano de carácter representativo de una colectividad política territorial que somete a un procedimiento democrático decisiones, que incorporan fines políticos propios, reflejo del principio de pluralismo político y del ámbito de poder atribuido en virtud de la autonomía local garantizada en el art. 137 CE”. Debemos recordar que el principio de publicidad de los órganos representativos se extiende en ocasiones a otros órganos, cuando ejercen funciones normativas. Este es el caso de las reuniones del Consejo Europeo y del Consejo de Ministros de la Unión Europea que tengan que ver con el ejercicio de la potestad legislativa tienen que ser públicas, precisamente para que los ciudadanos puedan conocer cuál fue la intervención de su representante estatal. El Tribunal lo que sí viene a decir es que la publicidad de los asuntos del Pleno se arrastra hasta el órgano que finalmente ejerce la competencia, dado que la naturaleza de la función legalmente atribuida al Pleno es decisión del legislador. El Tribunal analiza el catálogo de estas posibles delegaciones del Pleno en la Junta de Gobierno, y entiende que no son delegaciones administrativas de carácter reglado sino que tienen un amplio carácter discrecional y, por tanto, el conocimiento del contenido del debate sobre esta decisión administrativa es de interés para los ciudadanos en ejercicio del principio de democracia directa, por lo que es exigible dicha publicidad. Por ello va a realizar una interpretación conforme del art. 70.1 párrafo segundo, LBRL determinando que tal precepto, en el que se declara que las sesiones de la Junta de Gobierno no son públicas, sólo es constitucional si se entiende no aplicable a la adopción de decisiones relativas a las competencias delegadas por el Pleno.
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El Tribunal salva de lo anterior las delegaciones del Pleno en el Alcalde, por el carácter unipersonal de la deliberación, al que no es predicable la proyección del principio de publicidad dado no hay deliberación en un órgano unipersonal. También es importante que el TC considere que el principio de publicidad de las sesiones, no es sustituible por otros mecanismos de publicidad contemplados en el derecho administrativo como la motivación, la notificación o la publicación. Para el TC publicidad como mecanismo de participación directa no es sustituible por la publicidad del acto de delegación, que se produciría en el Pleno y permitiría a los ciudadanos conocer directamente las razones de la delegación. El TC ha sostenido que no es suficiente que los ciudadanos estén presentes en esa deliberación de la decisión de delegar, sino que es exigible el que, después, cuando se toma la decisión delegada, la deliberación relativa a la misma también sea pública. Tampoco es sustituible esta publicidad participativa ni por vía de la publicación o de la notificación del acuerdo adoptado. Qué duda cabe que este efecto de la publicidad participativa debe ser predicable del principio de transparencia al posibilitar el conocimiento de las intervenciones de los cargos públicos electos, para eventualmente imputar las distintas responsabilidades políticas a quienes han adoptado la decisión final, y conocer los interna corporis de los elementos de decisión. A mi juicio estas dos sentencias, son acordes al concepto del municipalismo declarado por Tocqueville, en su consideración de la democracia municipal como escuela de democracia. El espíritu de las mismas es el de concebir que no se puede construir un sistema democrático sin la plenitud del funcionamiento de la democracia en las instituciones locales. Si no funciona la democracia en el nivel local, hay una hipótesis de que difícilmente funcionará en instancias más alejadas o separadas de los ciudadanos. Por ello es esencial que, junto a la relevancia de los temas
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competenciales, recordemos la importancia del espíritu del municipalismo en términos de libertad y democracia.
