LA APERTURA DEL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES EN EL PERU

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú LA APERTURA DEL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES EN EL PERU Capítulo I: El Proceso ...
14 downloads 3 Views 246KB Size
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

LA APERTURA DEL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES EN EL PERU

Capítulo I: El Proceso de Apertura

Introducción El fin del periodo de concurrencia limitada y la apertura del mercado de telecomunicaciones peruano a la competencia en 1998 son dos hechos que han marcado la reestructuración del sector telecomunicaciones. Ambos eventos permitieron sentar las bases para el ingreso de la competencia al sector y fijar nuevos lineamientos de política sectorial. Dada su trascendencia, OSIPTEL considera importante reseñar los antecedentes con el fin de difundir entre los interesados y la ciudadanía en general los detalles de dicho proceso, en particular, la metodología de trabajo utilizada, las consultas realizadas a los proyectos de normas que permitieron abrir el mercado a la competencia, y las razones detrás de las decisiones de política tomadas. El tiempo transcurrido –tres años del adelanto de la apertura- permite esbozar los primeros resultados del proceso en términos de metas alcanzadas, así como mostrar la evolución de algunas variables de mercado como nuevos entrantes, tamaño de mercado, nuevos servicios, precios, inversiones, empleo e intensidad de la competencia. A partir de ello es posible hacer una primera evaluación del mismo e identificar áreas donde es posible introducir ajustes que permitan fortalecer el camino hacia el establecimiento de una competencia efectiva en todos los servicios de telecomunicaciones. Con este recuento, OSIPTEL espera contribuir con la transparencia del proceso y cumplir con la rendición de cuentas que, en su calidad de Secretaría Técnica de la Comisión Técnica de Telecomunicaciones (CTT) nombrada en 1997, le tocó cumplir. Los primeros resultados del fin del periodo de concurrencia limitada y del adelanto de la apertura a la competencia indican que la medida fue beneficiosa para todos los participantes en el mercado, en particular para los usuarios de los servicios que fueron abiertos a la competencia. La medida también benefició a los usuarios de los servicios que ya estaban en competencia desde la privatización en 1994, pues le dio un impulso mayor. El proceso, sin embargo, no estuvo exento de dificultades, en particular durante el primer año de la apertura. La primera parte de este documento presenta los antecedentes de la conformación de la CTT; el proceso seguido por la misma para identificar los temas relevantes y los objetivos de política sectorial a fin de ser evaluados y aprobados por el Consejo de Ministros. La siguiente sección muestra la lista de temas de política regulatoria que la CTT estudió y el proceso de consulta llevado a cabo para recoger sugerencias y comentarios sobre cada uno de los temas puestos a debate. Luego, se hace una breve descripción de los pasos previos y del intercambio de puntos de vistas anterior a la decisión de adelantar la apertura del mercado en 11 meses. La penúltima sección muestra los resultados más importantes de las medidas adoptadas por la CTT, haciendo

1

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

énfasis en el impacto que el proceso de apertura tuvo en las tarifas. La última sección de este documento plantea una serie de reflexiones sobre el proceso arriba descrito, presentando algunas recomendaciones de carácter institucional.

1. Antecedentes de la conformación de la CTT a. Motivaciones para su creación El proceso de reestructuración del sector telecomunicaciones en el Perú ha atravesado por dos etapas bien definidas desde el punto de vista de la estructura del mercado. La primera corresponde al periodo de concurrencia limitada iniciado con la transferencia del control operativo de las antiguas empresas estatales al consorcio liderado por Telefónica Internacional de España, que luego pasaría a ser Telefónica del Perú (Telefónica). Durante el periodo de concurrencia limitada, el ingreso al mercado de operadores de servicios de telefonía fija local y de larga distancia nacional e internacional estuvo restringido. De este modo, solamente una firma, Telefónica, podía proveer estos servicios por un periodo de cinco años contados desde el 27 de junio de 1994 –la llamada “fecha efectiva”—hasta el 27 de junio de 1999. Estando previsto en una fecha precisa la apertura del mercado de telecomunicaciones a la competencia, el gobierno decidió iniciar un proceso de intercambio de opiniones y comentarios con los agentes involucrados en el tema a fin de dejar todo preparado para ese momento, que representaba el inicio de la segunda etapa del proceso de reestructuración de las telecomunicaciones. Entre las principales inquietudes que circulaban en ese tiempo estaban las siguientes: •



Los potenciales entrantes a los mercados –domiciliados y no domiciliados- querían saber con anticipación las reglas y procedimientos para obtener concesiones, los cargos de interconexión y el procedimiento para lograr la misma, los mecanismos de solución de controversias, el grado de simetría de la regulación del operador dominante respecto a los entrantes y la capacidad del regulador para hacer cumplir sus normas. En particular, los entrantes estaban preocupados y quería despejar la incertidumbre sobre el momento a partir del cual el Estado iniciaría el otorgamiento de concesiones. La preocupación existía por el hecho que el contrato de concesión con Telefónica prohibía el otorgamiento de concesiones, pero no estaba claro si las mismas podían ser otorgadas antes de la fecha efectiva del término del periodo de exclusividad. En este sentido, de ser posible la entrega de concesiones, las empresas entrantes podían ir preparándose -v.g. roll-out, negociación de interconexión, pruebasantes que expirara el período de exclusividad otorgado al incumbente (operador existente). Por el lado de Telefónica, el calculo del factor de productividad a ser aplicado luego del período de rebalanceo significaba una incertidumbre

2

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú





importante. Adicionalmente, el incumbente compartía también la preocupación de los entrantes sobre el valor del cargo de interconexión, el esquema multicarrier de larga distancia y el grado de simetría de la regulación; en particular en lo relacionado a los requisitos de calidad y obligaciones de cobertura del servicio telefónico. La necesidad de incorporar en el proceso de toma de decisiones a las distintas entidades públicas con competencia en el sector también era fuente de preocupación entre los entrantes pues una inadecuada coordinación podía incrementar los “costos de transacción” entre el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTC) y el órgano regulador. La necesidad por parte del gobierno de estudiar con mayor detalle los temas de política en los cuales no existía suficiente información y conocimiento (know-how) a nivel local como son la competencia multicarrier de larga distancia, la política de tasas contables, y la aceleración de los trámites para obtener las concesiones.

En suma, el proceso de apertura implicaba una serie de cambios importantes en el marco legislativo del sector, así como la elaboración de lineamientos de políticas acordes con la nueva etapa. Por lo tanto, era necesario que un grupo especializado y que represente a los sectores involucrados, hiciera un diagnóstico de la situación y recomendara al gobierno los cambios y adecuaciones necesarios en las normas vigentes, con suficiente anticipación para que en la práctica, la exclusividad del incumbente no se prolongara por falta del marco regulatorio adecuado. b. Creación de la CTT Dada la necesidad de realizar cambios en el marco normativo a fin de preparar las condiciones para el inicio del proceso de apertura del mercado a la competencia, el Poder Ejecutivo creó la CTT, mediante Resolución Suprema No. 564-97-PCM del 30 de octubre de 1997. De esta forma, el proceso formal de planeamiento para la apertura del mercado empezó un año y ocho meses antes del término efectivo del periodo de exclusividad. A través de dicha resolución, la CTT recibió el encargo de proponer el cronograma de actividades, los criterios técnicos y las modificaciones requeridas al marco legislativo para el inicio efectivo del régimen de libre competencia en los servicios públicos de telecomunicaciones de telefonía fija local y los servicios portadores de larga distancia nacional e internacional. En otras palabras, la misión de la CTT fue proponer al Consejo de Ministros las medidas necesarias para una adecuada apertura del mercado de telecomunicaciones a la competencia. Los miembros de la CTT fueron conformados mediante Resolución Suprema No. 619-97-PCM del 4 de diciembre de 1997 y estuvo integrada por un representante de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), quien la presidía, un representante del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), un representante del Ministerio de Economía y

3

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Finanzas (MEF) y un representante del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), encargándose además a este organismo las labores de Secretaría Técnica de la Comisión. En ese momento, otra entidad con competencia en el sector telecomunicaciones, además de las ya mencionadas, era el Comité Especial de Telecomunicaciones de PromCepri. Los miembros designados para conformar la CTT fueron el señor Javier Tovar, en representación de la Presidencia del Consejo de Ministros, el señor Julio García, en representación del MTC, el señor Italo Muñoz, en representación del MEF y el señor Jorge Kunigami, en representación del OSIPTEL. Posteriormente el señor Geoffrey Cannock, gerente general de OSIPTEL, fue integrado al equipo como parte de la secretaría técnica. c. Procedimientos de trabajo La primera sesión de instalación de los miembros de la CTT fue el 8 de enero de 1998. Las primeras sesiones tuvieron como propósito conocer el estado de la situación del sector, debatir los objetivos que deberían plantearse en un contexto de competencia y definir los temas principales1 sobre los que trabajaría la CTT. A la séptima sesión, los temas relevantes estaban definidos y a fin de permitir una análisis detallada de los mismos la CTT estableció un cronograma de trabajo. Los temas fueron divididos entre equipos de trabajo integrados por funcionarios de OSIPTEL, en su rol de secretaría técnica. Dado que el proceso peruano de apertura fue uno de los primeros en la región, teniendo además la particularidad de ser un proceso que buscaba la apertura simultáneamente del mercado de telefonía fija y de portadores de larga distancia2, fue necesario revisar la experiencia internacional relevante en Europa y Oceanía. Adicionalmente, los reguladores, exreguladores y empresas privadas de Chile, México y España fueron invitados para escuchar su experiencia y comentarios, así como los retos que debieron enfrentar. Asimismo, se busco asesoría internacional en temas en los que no había expertise local, como por ejemplo, competencia en larga distancia, tratamiento de las tasas contables en un contexto de liberalización, definición de las áreas locales, interconexión, tratamiento del operador dominante, libre y leal competencia. Además, para la evaluación de las principales medidas, como tarifas, cargos de interconexión, y tamaño de las áreas locales fueron utilizados modelos cuantitativos. Producto del trabajo arriba descrito surgió un documento denominado “El Modelo Perú de las Telecomunicaciones”, el cual tuvo muchas versiones y fue afinándose en un proceso iterativo mediante consultas externas y 1

"Propuesta de la Secretaría Técnica de la Comisión de Apertura: La apertura de mercados públicos de telecomunicaciones. Tareas y Cronogramas". CTT, mimeo. Lima, 1998. 2 Los únicos dos países latinoamericanos que habían abiertos sus mercados eran Chile y México, y no simultáneamente.

4

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

discusión interna. Esta metodología fue escogida debido a que la Comisión consideró importante que el proceso de apertura del mercado fuera un "proceso vivo" que recogiera las opiniones y comentarios de los principales agentes del mercado. Un momento importante en el proceso de consulta fue la organización por parte de la CTT y OSIPTEL, de un Foro donde fue presentado el Modelo Perú, y que contó con una presencia amplia y representativa de inversionistas interesados en explorar el mercado peruano, empresas establecidas, representantes de asociaciones de usuarios, académicos, y representantes de organismos internacionales. En el Anexo 2 están recopilados los comentarios recibidos por parte de las empresas y personas interesadas en el tema al “Modelo Perú”.

Proceso de definición de objetivos de la Apertura

Estudios Secretaría Técnica

Comentarios del sector privado

Versiones del Modelo Perú

Evaluación del sector

Aprobación Consejo de Ministros

Foro Modelo Perú

Estudios de consultores externos

Propuesta de Lineamientos

Lineamientos de Apertura

Sesiones CTT Comentarios del sector privado

2. Proceso de definición de los objetivos de la apertura Una vez culminado el proceso de evaluación del estado del sector y de sus principales indicadores, la CTT inició la definición de los objetivos que debía perseguir el proceso de apertura del mercado. En este sentido, una primera constatación fue que las metas planteadas en la primera fase del proceso de liberalización del mercado de telecomunicaciones con la privatización habían sido alcanzadas. Visto esto, la CTT dedicó muchas sesiones a la definición de los objetivos. En este sentido, la CTT identificó como un antecedente importante del proceso de apertura que la claridad de objetivos y prioridades mostrada en la privatización de las telecomunicaciones y a lo largo del período de concurrencia limitada – v.g. lograr una densidad telefónica de 10 por cada 100 habitantes- facilitaban la toma de decisiones frente a los diferentes modelos de apertura que era posible aplicar, y que marcarían el inicio de la segunda etapa del proceso de liberalización del mercado peruano. Un primer tema en relación con los objetivos fue si bastaba con definir metas en términos de logros de una estructura de mercado en libre concurrencia, con 5

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

instituciones que velen por una libre y leal competencia acompañada con una política de promoción de la competencia a través de concesiones y asignación del espectro radioeléctrico, o más bien definir metas cuantitativas basadas en un nuevo conjunto de objetivos. Por ejemplo, un consultor propuso un índice de competitividad3 calculado a partir de variables como participaciones de mercado, niveles de tarifas y cargos de interconexión, penetración de acceso al Internet, entre otros. Al final, la CTT optó por definir como objetivo la promoción de la competencia y sus respectivas instituciones en el mercado, cuidando además el acceso universal en el servicio de las telecomunicaciones. No obstante, la CTT reconoció que siendo la competencia un concepto no cuantificable, y por tanto, de difícil entendimiento por parte de la ciudadanía y agentes del mercado; era conveniente también establecer un conjunto cuantificable de metas asociadas a la competencia y al acceso universal. La naturaleza de dichas metas -a diferencia de las metas del contrato de concesión con Telefónica- no eran vinculantes sino mas bien era una forma de plantear aspiraciones que sirvan de guía en el proceso de toma de decisiones del gobierno. Entre los beneficios de promover la competencia, se recogieron los siguientes: • Con competencia, los operadores tienen incentivos para innovar y ofrecer mejores servicios: Los productores quieren ganar más. Para ello, deben lograr que los consumidores prefieran su servicio por sobre el servicio del competidor. La única manera legítima de lograr esto es ofreciendo mejores servicios a precios iguales, o servicios iguales a mejor precio. Es así, que logran vender más y ganar más. • La competencia provee información y alternativas a los consumidores: Las empresas ponen a disposición de los consumidores la información necesaria para preferir el producto ofrecido y rechazar el de la competencia. Por otro lado, los consumidores buscan conocer las alternativas disponibles y cómo las diferentes opciones se ajustan a sus necesidades de consumo. • La competencia obliga a ofrecer precios razonables (cercanos a costos) para ganar mercado: Si no fuera así, ningún consumidor cambiaría sus decisiones de compra. En particular, se trata que los consumidores tengan acceso al servicio. Menores precios hacen posible que estratos de menores ingresos tengan acceso al servicio. Por otro lado, sin competencia, los productores no tienen incentivo para mejorar el servicio al cliente ya que sus clientes se constituyen en un mercado cautivo, sin alternativas. • Precios razonables y más alternativas favorecen a los consumidores, sin necesidad de intervención directa del Estado: Con competencia activa, son los propios productores, en su interés de ganar negocio, quienes se ocupan de informar a los consumidores, de bajar sus precios para vender más y de innovar para ofrecer productos mejorados.

3

Gallegos, Doyle. “Indice de competitividad del mercado peruano de telecomunicaciones”, mimeo. 1998

6

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

La CTT acordó que las metas de la apertura del mercado deberían apuntar a: • • • • • •

Alcanzar una teledensidad de 20 líneas por cada 100 habitantes para el año 2003. En este objetivo están comprendidas la telefonía alámbrica e inalámbrica. Incorporar a los servicios de telecomunicaciones 5.000 nuevas localidades o centros poblados. Incrementar sustancialmente el acceso a Internet en el Perú. Tener disponibilidad de los servicios y tecnologías necesarias, colocándonos a la vanguardia de la modernización de la región. Completar íntegramente la digitalización de las redes. En las zonas calificadas como poblaciones urbanas, lograr que el 98% de las solicitudes de nuevas líneas sean atendidas en no más de 5 días.

De otro lado, las metas del proceso de apertura debía recoger las preocupaciones de los diversos agentes involucrados en el mercado de telecomunicaciones. Por ejemplo, algunos potenciales entrantes pedían una posición definida previo a su ingreso al mercado peruano en, por ejemplo, tarifas tope de interconexión o plazo máximo para obtener una concesión. La CTT debatió también la conveniencia de limitar el número de operadores en los mercados. El artículo 70 de la Ley de Telecomunicaciones establece que por decreto supremo se puede limitar el número de concesionarios de un determinado servicio. Sin embargo, quedó claro que debido a los compromisos asumidos por el Perú al suscribir el Acuerdo de Telecomunicaciones Básicas de la Organización Mundial de Comercio en 1997, en particular en los puntos relacionados al trato no discriminatorio y acceso al mercado y a la propia Ley 26285 de desmonopolización progresiva de los servicios de telecomunicaciones –la cual desarrolla una excepción a la Constitución en virtud a una de sus disposiciones finales y transitorias-, la decisión de incorporar un período máximo de cinco años de concurrencia limitada sólo podía ser reemplazada por uno de concurrencia no limitativa, es decir, de libre competencia. Además, la disciplina que la competencia impone sobre los agentes que operan en un mercado en competencia fue otro argumento utilizado para descartar la idea de limitar el número de operadores4. 3. Proceso de apertura del mercado Como se detalló en una sección anterior, la agenda temática fue definida en las sesiones de la CTT. Dicha agenda fue desarrollándose en las sucesivas versiones del Modelo Perú5 y en el Foro organizado por la CTT y OSIPTEL. 4

Sólo en mercados caracterizados por ser monopolios naturales no sostenibles –es decir, un mercado que si bien posee costos medios decrecientes, posee un rango con costos crecientes que invita a la entrada a otras empresas, que luego no pueden mantenerse- es que se justifica otorgarle la naturaleza de monopolio legal. Lo difícil es definir ex ante, si un determinado mercado constituye un monopolio natural no sostenible. 5 En un capítulo posterior se recogen con mayor detalle las opciones planteadas y la solución final que discutió la CTT y que se fue modificando mediante el proceso de consulta.

7

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Luego del proceso de consultas, la agenda temática del mercado quedó plasmada en los Lineamientos de Apertura (D.S. 020-98-MTC). Dicho decreto supremo define las políticas a seguir en tres campos:

ESQUEMA GENERAL DEL MODELO

¿Cómo entrar al mercado?

¿Cuál es la rentabilidad?

¿Cuáles son los derechos y obligaciones con otros operadores y con los usuarios?

! ! !

!

Concesiones Recurso escasos Areas locales Interconexión

! ! ! !

Tarifas Cargos de interconexión Tasas contables Acceso universal

! ! !

Facturación y cobranza Libre y leal competencia Acceso del usuario al portado Reglamento de interconexión

!

El análisis de los temas arriba indicados por parte de la CTT tuvo el propósito de realizar una serie de recomendaciones de adecuación al marco regulatorio de forma que el proceso de apertura del mercado no tuviera sobresaltos. De esta forma, las reformas sugeridas estaban orientadas a permitir una apertura sin contratiempos. Una de las decisiones más importantes al interior de la CTT fue la de buscar los mecanismos para realizar modificaciones en el marco regulatorio sin que fuera necesario cambiar las normas legales con rango de Ley. La razón detrás de esta decisión, planteada durante el foro, fue que una demora en la aprobación de una norma con rango de Ley en el Congreso de la República podía generar un retraso no deseado en el proceso. En este contexto, un elemento adicional era el hecho que la razones que motivaron la entrega del periodo de exclusividad por 5 años al operador privado –Telefónica- había desaparecido pues este periodo fue otorgado a cambio del cumplimiento de una serie de metas de expansión y calidad, las cuales ya habían sido cumplidas o estaban por serlo. Entre las principales metas estaba la expansión de líneas de abonado, teléfonos públicos, así como la mejora de la calidad del servicio y el rebalanceo tarifario, entre otras. En este sentido, dado que las recomendaciones de medidas para adecuar el marco normativo a la apertura del mercado habían sido obtenidas casi por consenso y las soluciones habían sido discutidas públicamente, sólo restaba plasmar este esfuerzo en documentos. 4. Adelanto de la apertura

8

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

La creación de la CTT a fines de 1997 constituyó la primera señal al mercado de telecomunicaciones de la firme intención del gobierno peruano de cumplir con el compromiso asumido en la privatización de abrir el mercado de telecomunicaciones a la competencia al final del año cinco del periodo de concurrencia limitada. La difusión de las primeras versiones del “Modelo Perú” y el Foro convocado para tal efecto, así como los comentarios recibidos por las partes interesadas y la presencia de un equipo técnico abocado a la preparación de las condiciones para una adecuada apertura del mercado y al estudio detallado de las políticas para alcanzar tal objetivo, fueron señales claras y dieron credibilidad a todo el proceso. En este contexto, la empresa Telefónica planteó al gobierno peruano la posibilidad de adelantar en un año la apertura del mercado de telecomunicaciones. Cuando la CTT recibió información sobre esta oferta, en su calidad de órgano ad-hoc encargado de presentar recomendaciones al Consejo de Ministros, informó a los respectivos Ministerios representados en la CTT e inició el estudio de la misma. La CTT estimó conveniente mantener en reserva las negociaciones y evaluaciones del adelanto de la apertura del mercado a solicitud de la empresa debido a que nadie estaba seguro de que la propuesta prosperaría y al impacto que podría tener en el mercado de capitales en términos de introducir un riesgo innecesario al mercado y al proceso de aprobación interno que debía seguir la empresa. Además, la CTT estimó que era necesario analizar en detalle la propuesta de Telefónica a fin de evaluar las ventajas y desventajas que presentaban y sí permitirían alcanzar los objetivos trazados al inicio del proceso de preparación de la apertura del mercado a la competencia. En todo caso, la CTT razonó que si la propuesta no era conveniente para los intereses del sector y del país, la misma sería descartada, aún cuando dicha propuesta debía pasar por la revisión final y aprobación del Consejo de Ministros.

9

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Preparación para la apertura Según contrato de concesión (1999) Principales actividades de OSIPTEL !

Creación de la CTT









Especialización por temas en equipos Multidiciplinarios. Talleres de trabajo con expertos internacionales. Recomendaciones para adecuar el marco regulatorio. Presentaciones ante el Ejecutivo. Organización de eventos / recolección de comentarios de las empresas.

ElaboRación Modelo Perú

Foro Modelo Perú

Propuesta Lineamientos de apertura

Lineamientos de apertura DS 020 Aprobación Consejo de Minsitros Adelanto de la apertura DS 021

Adelanto de la apertura (1998)

Propuesta de Telefónica de adelanto de apertura

Evaluación de la propuesta

Propuesta de Adelanto de la apertura

OSIPTEL funciona como la secretaría técnica de la CTT y realiza actividades para enfrentar la apertura programada para 1999, según el contrato de concesión. Cuando Telefónica plantea la posibilidad de adelantar la apertura, se crea una agenda paralela a la CTT. Para ello, la Comisión también se apoya en OSIPTEL, pero el tema es trabajado en forma reservada.

La propuesta planteada por Telefónica significó introducir una agenda paralela en la CTT. Por un lado estaba el trabajo bastante avanzado de las medidas necesarias para preparar la apertura del mercado y las metas identificadas para esa nueva etapa, y por otro lado la propuesta de apertura adelantada, tema que fue analizado en forma reservada por los miembros de la CTT. El adelanto de la apertura permitió definir muchos temas regulatorios que aún no lo estaban. Por tal motivo, hay que destacar que algunos temas difícilmente hubiesen sido posible precisar o alcanzar sin el adelanto de la apertura efectuado. Entre los más importantes destacan los siguientes: • •



La definición del tamaño del área local. El gobierno no podía unilateralmente ampliar el tamaño del área local. Más aún, la definición de área local era sumamente complicada de estandarizar en todo el país. La posibilidad de definir puntos de interconexión y cargos de interconexión tope por defecto. De acuerdo a los contratos de concesión, estos temas debían ser negociados primero por las partes, y luego ser sometidos a la aprobación de OSIPTEL. Sin embargo, los entrantes no podían negociar la interconexión sin contar previamente con la concesión. Pero para decidirse a solicitar una concesión, los entrantes generalmente requieren preparar sus planes de negocios y conseguir una estructura de financiamiento inicial; lo cual depende en parte de los costos de la interconexión. Ello introducía una importante incertidumbre para los entrantes. La introducción de planes de consumo para determinados segmentos de la población. Los contratos de concesión establecen que la segmentación de 10

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

• •

los usuarios y la determinación de los planes tarifarios dependen de la política de gestión de la empresa y no de la regulación. La introducción del “teléfono popular” por tres años fue parte del adelanto de la apertura. La aplicación inmediata de reducción en tarifas por una sola vez que equivalieron a tarifas más bajas respecto a lo que se hubieran tenido de haberse aplicado el factor de productividad. La eliminación de la incertidumbre respecto a la fecha de inicio de los trámites para obtener concesiones. Las opiniones legales que la CTT solicitó respecto a si el MTC podía recibir y tramitar solicitudes para obtener concesiones antes del vencimiento de la exclusividad de Telefónica para otorgarlas apenas vencido dicho periodo no eran unánimes. Similarmente, no existía claridad sobre la legalidad de construir la infraestructura pero sin ofrecer comercialmente los servicios bajo exclusividad antes del vencimiento de dicho periodo.

Modificaciones al Contrato de Concesión con Telefónica del Perú Aunque la decisión inicial de la CTT fue no alterar las normas legales con carácter de Ley, como es el caso del contrato de concesión firmado entre Telefónica y el Estado, la posibilidad de adelantar la apertura del mercado implicaba necesariamente una modificación a los contratos. Por esta razón, la aplicación de las políticas establecidas en los lineamientos de la apertura requirió de la adecuación de los contratos de concesión en temas específicos. La CTT consideró que el adelanto era muy favorable para todos los agentes de mercado, en particular para los usuarios, tal como efectivamente se confirmó luego con los primeros resultados de la apertura6. Las modificaciones realizadas a través del DS 021-98-MTC fueron las siguientes: • • •

• • • •

6

Las obligaciones de Telefónica no fueron modificadas. Adelanto del fin del periodo denominado "concurrencia limitada". Revisión de las tarifas tope al fin del período de concurrencia limitada, y aplicación de las mismas para los tres primeros años de la apertura del mercado. Vencido dicho plazo, OSIPTEL aplicará el factor de productividad, sobre la base del método especificado en el contrato de concesión. Inclusión de un paquete de servicio telefónico dirigido a usuarios de bajo consumo, denominado “Teléfono Popular”. Precisión de la definición del área local. Variación del tiempo de espera máximo para la conexión de una línea para los casos que se brinden por ofertas similares a los “teléfonos populares”. Definir por lo menos un punto de interconexión en cada área local (por departamento) tanto en la interconexión local-local como en la larga distancia-local y larga distancia-larga distancia. Los puntos de interconexión adicionales quedaron sujetos a negociación.

Ver las siguientes dos secciones donde se presentan dichos resultados.

11

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

5. ¿Qué hubiera sucedido con las tarifas si no se adelantaba la apertura? Una de las decisiones más difíciles que la CTT tuvo que tomar en la discusión sobre el adelanto de la apertura fue la determinación de las tarifas tope para los siguientes tres años. En efecto, los contratos de concesión con Telefónica contemplaban que las tarifas tope que se aplicarían después del periodo de concurrencia limitada – originalmente prevista para junio de 1999- serían usadas por OSIPTEL para establecer el límite máximo para la tarifa ponderada para cada una de las canastas de servicios7 definidos en dichos contratos. El límite máximo permisible para las tarifas promedio ponderadas estaba determinado por la inflación y el factor de productividad, éste último calculado sobre la base a los aumentos de productividad de la empresa concesionaria. Una de las alternativas evaluadas por la CTT fue la de continuar con lo dispuesto con los contratos de concesión, sin embargo, ello hubiera implicado que el tamaño del área local, así como su respectiva tarifa, y la tarifa de larga distancia nacional seguirían sin contar con una adecuada definición, lo cual hubiera hecho más difícil el inicio del proceso de apertura en dichos mercados. Telefónica, por otro lado, manifestó su interés por reducir la incertidumbre respecto a la definición del factor de productividad debido al impacto negativo que ello originaba sobre la valorización de la empresa. Por ello, mostró su disposición a reducir las tarifas a las cuales se les aplicaría el factor de productividad. Telefónica propuso entonces las tarifas que ellos estaban dispuestos a ofrecer. Para efectos de evaluar dicha propuesta, la CTT preparó varios escenarios que tenían como objetivo el simular los cambios generados por la ampliación del área local y las variaciones tarifarias sobre el bienestar de los usuarios y las utilidades de las empresas establecidas como potenciales entrantes –tanto locales como de larga distancia. Para ello se estimaron participaciones esperadas en el mercado; proporción del tráfico de larga distancia que se volvería local por la ampliación del tráfico; cargos de interconexión y precios de reventa de tráfico; benchmarking internacionales relacionados con los costos incrementales promedio por servicios así como las elasticidades de demanda de telefonía fija calculadas por GRADE por encargo de OSIPTEL8. Todo ello permitía estimar los beneficios esperados para los usuarios y qué tan atractivo se tornarían los mercados de larga distancia y el local para los potenciales entrantes.

7

8

Las canastas de servicios después del período de concurrencia limitada son las siguientes: (i) Canasta C: Establecimiento de una conexión de servicio de telefonía fija local nueva a ser cobrada sobre la base de un cargo único de instalación; (ii) Canasta D: Prestación de una conexión de servicio de telefonía fija local a ser cobrada en base a una renta mensual y llamadas telefónicas locales; (iii) Canasta E: Llamadas telefónicas de larga distancia nacional y llamadas telefónicas internacionales Pascó-Font Alberto; Gallardo, José y Fry, Valerie: La demanda residencial de telefonía básica en el Perú. Osiptel/ Grade, Lima, 1999.

12

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Sobre la base de los resultados obtenidos en dichas estimaciones y replantear las propuestas de Telefónica del Perú S.A., la CTT recomendó ante el Consejo de Ministros el adelanto de la apertura, dado que se lograba un beneficio inmediato, de una sola vez, para los usuarios por el adelanto de la apertura –en lugar de reducciones paulatinas distribuidas por tres años; y se lograba claridad en las reglas de juego y en la atracción para los entrantes en el mercado de telefonía fija por la definición del área local. La aprobación de las addendas a los referidos contratos de concesión puso fin entonces al Programa de Rebalanceo Tarifario y estableció el inicio de un nuevo régimen de tarifas tope. Dichas tarifas como ya se ha mencionado, implicaron una reducción inmediata en comparación con las tarifas que se encontraban vigentes a la fecha (julio 1998). Por otro lado, el programa de rebalanceo a julio de 1998 aún contemplaba dos reajustes trimestrales pendientes para septiembre y diciembre de dicho año, que elevarían la renta mensual residencial de manera significativa, lo cual era un tema de preocupación para los usuarios. El adelanto de la apertura permitió entonces evitar dichas alzas, seguir un nuevo reajuste, con lo cual las nuevas tarifas tope no sólo significaron una rebaja en comparación con las tarifas vigentes a julio de 1998, sino también en comparación con las tarifas que se hubieran obtenido de haberse culminado el programa de rebalanceo tarifario en diciembre de 1998. Así, los resultados de las simulaciones arrojaron que las utilidades esperadas tanto para los entrantes como para las empresas establecidas eran positivas y que el bienestar del consumidor también aumentaba. Luego de transcurridos tres años de la apertura del mercado a la competencia, y con el beneficio de contar tanto con la información real de lo que efectivamente pasó en los mercados en términos de tarifas y tráficos, así como con el estudio sobre el factor de productividad que OSIPTEL encargó a la consultora Christensen Associates, se ha calculado qué hubiera pasado con las tarifas de haberse seguido lo contemplado inicialmente en los contratos de concesión. Este es el “escenario sin adelanto de la apertura”. La metodología empleada para la realización de dichas estimaciones fue la siguiente: 1) En el escenario “sin adelanto de la apertura”, se proyecta primero las tarifas a diciembre de 1998; luego éstas se mantienen constantes hasta julio de 1999 debido a que el factor de productividad se aplicaría al término del período de exclusividad; y a partir de esa fecha se aplica trimestralmente a dichas tarifas la inflación menos el factor de productividad . En dicho escenario, el factor de productividad utilizado equivale a 2.97%, el cual corresponde al factor que se habría estimado de haberse desarrollado el modelo recientemente empleado por Christensen (Total Factor Productivity – TFP) trabajando la data disponible hasta fines de 19979. 9

Cabe resaltar que similares resultados se obtienen aún considerando un factor de productividad de 6%.

13

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

2) Para el escenario “con adelanto de la apertura”, se calcula primero el efecto de ampliar el área local a departamento10 sobre las tarifas locales. Asimismo, se incluye el impacto de los “teléfonos populares” sobre la renta mensual. 3) Luego se emplea simplemente las tarifas históricas durante el período agosto 1998-agosto 2001. 4) Se comparan las trayectorias de los precios bajo los dos escenarios. 5) Para ambos escenarios, se multiplican los precios por sus respectivas cantidades históricas, y se hallan los gastos de los usuarios. 6) Se calcula el valor presente de la diferencia del gasto en servicios de telefonía en ambos escenarios –es decir el ahorro para el usuario del adelanto de la apertura- tanto en términos absolutos como por usuario. Los gráficos que se muestran a continuación muestran que el adelanto de la apertura fue beneficioso respecto a la alternativa de aplicar el factor de productividad de acuerdo a lo previsto inicialmente en los contratos de concesión11. De hecho, el adelanto siempre es el mejor escenario a lo largo de todo el período de aplicación del factor de productividad. Destacan los servicios de instalación, larga distancia nacional, y larga distancia internacional. Incluso en la telefonía local, la renta mensual es indudablemente menor a lo que hubiera pasado sin el adelanto de la apertura; mientras que la tarifa de la telefonía local –cuando se la corrige por el efecto de la ampliación del área local- es ligeramente inferior inicialmente para luego tender a igualarse al final del período. En suma, el ahorro acumulado para los usuarios en un período de tres años – considerando sólo la política tarifaria en telefonía fija- debido al adelanto de la apertura ha sido de US$199 millones, lo que equivale para el mismo período a US$160 por usuario. Es importante notar que estos cálculos no incluyen el impacto de la reducción en el cargo de instalación. Se debe resaltar que la reducción de las tarifas se explica fundamentalmente por la reducción de una sola vez debido al adelanto de la apertura. Es decir, el ingreso de los entrantes no ha impactado aún significativamente sobre las tarifas a los usuarios, especialmente para los usuarios residenciales. Ello implica que no necesariamente las tarifas –en particular las de larga distanciase reducirían sin el adelanto de la apertura más allá de la aplicación del factor de productividad. Aplicando la metodología descrita, los siguientes gráficos comparan para cada uno se los servicios de telefonía básica, la evolución de las tarifas aplicadas desde julio de 1998 hasta la fecha con las que se hubieran aplicado de haberse seguido estrictamente con lo previsto en los contratos de concesión.

10

Ver Anexo 4. Nótese que ambos escenarios son beneficiosos, en el sentido que se reducen las tarifas para los usuarios, pero aquí el énfasis es que el adelanto de la apertura fue superior. 11

14

R e n ta R e s id e n c ia l 60.00 55.00 50.00 45.00 40.00

Ad e la n to a p e rtu ra

Jul-01

Fa cto r X

Tarifa Local por minuto

0.0900

0.0800

0.0700

Adelanto apertura con departamentalización

Jul-01

Abr-01

Ene-01

Oct-00

Jul-00

Abr-00

Ene-00

Sep-99

Ene-99

Apertura

0.0600 Jul-98

Nuevos Soles de Julio de 1998

A br-01

Ene-01

Oc t-00

Jul-00

A br-00

Ene-00

Sep-99

Ene-99

A pertura

35.00 Jul-98

Nu e vo s So le s d e Ju lio d e 1998

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Factor X

Ta r ifa Pr o m e d io p o r m in u to d e LD N 0.70

0.60

0.50

Ad e la n to a p e rtu ra

Jul-01

A br-01

Ene-01

Oc t-00

Jul-00

A br-00

Ene-00

Sep-99

Ene-99

A pertura

0.40 Jul-98

Nu e vo s So le s d e Ju lio de 1998

* Incluye el efecto de la departamentalización del área local

Fa cto r X

15

Tarifa prome dio por minuto de LDI 4.00 3.50

3.00 2.50

Jul-01

Factor X

In s ta lac ió n Re s id e n c ial 900.00 800.00 700.00 600.00 500.00 400.00

Ad e la n to a p e rtu ra R e s id e n cia l

Jul-01

A br-01

Ene-01

Oc t-00

Jul-00

A br-00

Ene-00

Sep-99

Ene-99

A pertura

300.00 Jul-98

Nu e vo s So le s d e Ju lio d e 1998

Adelanto apertura

A br-01

Ene-01

Oc t-00

Jul-00

A br-00

Ene-00

Sep-99

Ene-99

A pertura

2.00 Jul-98

Nu e vo s So le s d e Ju lio d e 1998

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Fa cto r X R e s id e n cia l

6. Resultados de la apertura La apertura ha tenido efectos muy importantes sobre el mercado de telecomunicaciones. Los ingresos antes de la privatización de CPT y ENTELPerú en 1994 eran predominantemente por tráfico de voz (87%), y apenas alcanzaban los US$689 millones. En el 2000, luego de la aplicación de las políticas de liberalización del mercado, el total del mercado asciende a US$1.403 millones, mientras que el tráfico de voz originado en la telefonía fija local solamente representa el 33% de los ingresos.

16

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

MERCADO PERUANO DE TELEMUNICACIONES (US$ millones) 1800

1 633

1600 1 403

1400

1 461

1 403

1200 1000 800

689

600 400 200 0 1994 Voz, fija

Voz, móvil

1998 Datos

1 999

2 000

2001 (p)

Otros

Fuente: Encuesta realizada a empresas de telecomunicaciones, Osiptel (2001), Apoyo Consultoría S.A. A tres años de la apertura, el mercado ha crecido en términos de ingresos, aproximadamente 16,2% lo que equivale a un 4,1% en promedio al año. Como se puede observar a continuación, los mercados de telefonía móvil y de comunicaciones de empresa (transmisión de datos e Internet) son los que más han aumentado su participación dentro del total de ingresos, mientras que los mercados de larga distancia internacional son los que han decrecido más. Dicha contracción se debe principalmente a la disminución de los precios de las llamadas tanto salientes como entrantes. Respecto de éstas últimas, las tarifas se han reducido considerablemente como consecuencia del arbitraje realizado por las empresas entrantes a dicho mercado. En relación con la composición de los ingresos, la convergencia ha determinado el crecimiento de los ingresos por transmisión de datos e Internet, mientras que los ingresos por transmisión de voz han decrecido en proporción. Es destacable que la participación de los entrantes en el mercado se ha incrementado en 28,2% anualmente en promedio, hasta alcanzar el 25% del total de los ingresos del mercado.

17

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

MERCADO PERUANO DE TELECOMUNICACIONES (% de los ingresos) 1998 Comunicaciones

2001 (p)

Otros

de empresa

Comunicaciones

8%

de empresa

4% local

nacional

33%

Telefonía fija local 29%

Larga distancia nacional

8%

Estructura

10%

6%

Telefonía fija Larga distancia

Otros

5% Larga distancia

Larga distancia

internacional

internacional

12%

8% Telefonía

Telefonía

pública

pública 10%

12%

Telefonía móvil

Telefonía móvil 30%

25%

Tamaño de mercado CAGR

US$1 403 millones

US$1 633 millones 5,1% 4,1%

Entrantes 12%

Entrantes 25%

Participación de mercado Telefónica 75%

Telefónica 88%

Fuente: Encuesta realizada a empresas de telecomunicaciones, Osiptel (2001), Apoyo Consultoría S.A. El dinamismo del sector de telecomunicaciones se ha producido a pesar de reducción del mercado peruano total debido a la caída en la capacidad de consumo de la población. Así, por ejemplo, la pobreza aumentó de 51% a 54% entre 1997 y 2000, lo que representa 1,5 millones de personas pobres adicionales a nivel nacional. Los más afectados fueron los sectores de niveles de ingreso más bajos. De la misma manera, el tamaño de mercado en Lima también se redujo tal como se infiere de la reducción del ingreso promedio familiar: hace cuatro años que viene cayendo y los segmentos socioeconómicos A/B/C, que explica el 80% del poder de compra, ha disminuido respecto de dos años atrás.

57,4%

POBREZA (% de la población) INGRESO PROMEDIO POR HOGAR EN LIMA 54,1%

53,4%

( US$ mensuales )

700 650 600

50,7%

550 500 450 400 350 300

1991

1994

1997

2000

Fuente: Enniv - Cuánto

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado S.A.

Por otra parte, el ingreso de nuevos operadores al sector de telecomunicaciones luego de la apertura del mercado se ha traducido en la

18

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

creación de aproximadamente 1.700 nuevos puestos de trabajo directos dentro del sector. A partir del 2000, ha aumentado el número de trabajadores en empresas distintas de Telefónica del Perú. Dicha proporción ha crecido más del doble (de 16% en 1998 a aproximadamente 38% en el 2001). EMPLEO DIRECTO EN TELECOMUNICACIONES (número de trabajadores) CAGR = 6,8%

9 824 9 260

8 136

7 453

28%

16%

38%

17%

TdP

84%

83%

72%

62%

1998

1999

2000

2001 (p)

Resto

Fuente: Encuesta realizada a empresas de telecomunicaciones, Osiptel (2001)

El flujo anual de inversiones en telecomunicaciones ha estado ligeramente por encima a la meta establecida para el periodo 1998 - 2003 en la norma sobre los lineamientos de la apertura del mercado, que especificó una meta deseable de US$ 2,500 millones para los siguientes cinco años. En el 2000, de cada dos dólares de inversión, uno corresponde a los entrantes en el mercado. Por otro lado, la inversión en el sector ha sido predominantemente de procedencia extranjera, y ha estado dirigida en su mayoría hacia Lima mostrando dicha distribución una alta correlación con el PBI regional. INVERSION ANUAL EN TELECOMUNICACIONES (US$ millones) 736 20% 500

514

Meta por año entre 1998 - 2003: US$500 m illones 37%

50%

80% 63%

1998 Resto TdP Meta anual

50%

1999 2000 Fuente: Proyecciones Osiptel, encuesta realizada a empresas de telecomunicaciones, Osiptel (2001)

19

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

INVERSION ANUAL EN TELECOMUNICACIONES POR PROCEDENCIA

INVERSION ANUAL EN TELECOMUNICACIONES POR DESTINO 1/

36% 83%

74%

26%

1998 Nacional

Extranjero

23%

83%

64%

17%

28%

72%

77%

17%

1999 2000 Fuente: Proyecciones Osiptel, encuesta realizada a empresas de telecomunicaciones, Osiptel (2001)

1998 1999 2000 1/ No considera a AT&T , Nextel ni a Fuente: Proyecciones Osiptel, BellSouth encuesta realizada a empresas de Lima Provincias telecomunicaciones, Osiptel (2001)

Los resultados comparativos con otras experiencias internacionales de procesos de apertura muestran que la competencia no aparece en forma inmediata en ningún caso. Generalmente, los mayores niveles de participación de las empresas entrantes empiezan a ser evidentes luego de pasados dos o tres años desde la apertura del mercado en los mercados de larga distancia, tal como ha ocurrido en el caso peruano, en tanto que la mayor participación del operador dominante está en el mercado de telefonía fija local. Los Anexos al presente documento muestran un resumen de la experiencia de los dos países latinoamericanos que abrieron el mercado antes que el Perú (Chile y México), y tres países europeos: un país nórdico con alto desarrollo en telecomunicaciones como Suecia, y España e Italia que cuentan ambos con una alta presencia en Latinoamérica12. El caso peruano ha mostrado un comportamiento similar al de otros mercados de telecomunicaciones. Sin embargo, la participación del operador dominante (Telefónica del Perú) aún sigue siendo relativamente elevada en los mercados de telefonía local y de larga distancia nacional. Un país pionero en las reformas en el sector como es el Reino Unido muestra que tras 19 años, el operador establecido integrado en todas las líneas de negocio de telefonía fija ha cedido una participación de un 59% en larga distancia internacional, y de 35% en larga distancia nacional, pero mantiene más del 80% de la telefonía fija local.

Evaluación del grado de competencia por servicios A dos años de la apertura del mercado, se ha podido observar un dinamismo competitivo considerable en los mercados de líneas dedicadas para Internet, circuitos locales y telefonía móvil. Dichos mercados se han caracterizado por un incremento del número de usuarios además de una reducción en las tarifas, las cuales no han estado limitadas solamente al mercado corporativo. En este 12

Ver Anexo 3 para mayor detalle.

20

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

sentido, si bien la mayor parte de descuentos y paquetes promocionales fueron diseñados para ser dirigidos a este segmento, han existido planes de reducción de precios para el segmento residencial. No obstante, cabe recalcar que las disminuciones de tarifas para éste último han ocurrido una sola vez en lugar de ser constantes en el periodo de apertura13. MERCADO PERUANO DE TELECOMUNICACIONES

Más competitivo

Participación de mercado de los entrantes (2000)

Servicios

(+)

Lí neas dedicadas a Int ernet (Lima) Circuit os locales (Lima) Telef onía móvil (Lima) LDI entrante LDI saliente (Lima) LDN LDI saliente (Provincias) Telef onía móvil (Provincias) Telef onía fija local Circuit os LDN

Menos competitivo

Cambi o en tamaño de mercado 2000/1998 1/

39% 16% 31% 40% 9% 2% 2% n. a. 0% 0%

Reducción de precios 2000/1998

Cambio en cantidad

31,0% n. a. 22,0% 68,6% 26,9% 15,8% 26,9% 22,0% 17,2% n. a.

++ ++ + + 0 0 + 0 0

26% 2/ -7% n. a. -2% -28%

-7%

1/ Se refier e al total del mercado peruano 2/ Variación del mercado de datos e Internet

(-)

Fuente: Telefónica del Perú, Osiptel, Apoyo Consultor ía S.A.

No obstante, aún existen servicios y regiones que necesitarían progresar más para lograr un mercado más competitivo. Hasta el momento, la competencia en telecomunicaciones se ha observado principalmente en Lima y en servicios dirigidos al segmento corporativo. Todavía es relativamente costoso desarrollar infraestructura en los departamentos fuera de Lima en relación con el tamaño de la capacidad de consumo en las provincias. COMPARACION DE TAMAÑOS DE MERCADO (Flujo de ingresos de Lima Suroeste = 100)

100 100 90

78

80 70 60 50 40

31

31

31

31

30

20

20

17

10 0 Lima SO

Lima SE

Lima E

Lima N

Centro de Lima

Lima S

Arequipa

Trujillo

Fuente: Apoyo Consultoría S.A.

Cabe destacar que los mercados más competitivos son aquellos que ya se encontraban en competencia previamente al proceso de fin de la concurrencia limitada. No obstante, entre los mercados que se abrieron a la competencia en 1998, el más dinámico ha sido el de larga distancia internacional entrante, en el cual se ha observado una reducción muy fuerte en precios (84%), además de un alto número de potenciales operadores (51 empresas).

13

La mayor parte de ofertas para el mercado residencial se ha focalizado en la creación de nuevos planes de telefonía (ejemplo: Teléfono Popular), los cuales no han disminuido posteriormente sus precios.

21

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

a. Circuitos locales En la actualidad, el mercado más competitivo dentro del sector de telecomunicaciones es el mercado de circuitos locales en Lima. Existen diversas razones que explican el mayor desarrollo en este mercado: −

− −









El segmento de circuitos locales nunca estuvo sujeto a exclusividad. Antes de la apertura del mercado, ya existían otros operadores en el segmento de portador local de datos (BellSouth y AT&T Latin America, previamente FirstCom Perú-éste último ya contaba con un anillo de fibra óptica de 700 Km alrededor de la ciudad de Lima). Proceso rápido de concesiones. Este servicio se ha caracterizado por plazos cortos de entrega de concesiones, así como por el cumplimiento efectivo de dichos plazos. Ingreso de proveedores importantes de infraestructura con tecnologías novedosas y diferentes. Empresas como AT&T Latin America, BellSouth, COMSAT, Impsat, Diveo o Gilat To Home iniciaron sus operaciones en el mercado peruano en los últimos años. Cada uno de estos operadores se caracteriza por emplear diferentes tecnologías (fibra óptica, acceso inalámbrico de banda ancha -LMDS-, acceso satelital, acceso a datos a través de dispositivos de computación móvil a través de protocolos tales como CDPD -Cellular Digital Packet Data, etc.), lo que presenta al usuario potencial con diversas opciones entre las cuales elegir. Ofertas competitivas de servicio. Debido a la entrada de operadores fuertes al mercado de circuitos locales, y a la mayor necesidad, por parte de las empresas, de servicios de transmisión de datos e Internet, los precios se han ido reduciendo en los últimos años. Inversión de red eficiente. Las redes de las empresas de circuitos locales se han concentrado en los distritos corporativos de Lima (San Isidro, Miraflores, Monterrico y La Molina), donde se ubican sus principales clientes. Alto crecimiento esperado del mercado. Se espera que cada vez más empresas utilicen el servicio de transmisión de datos e Internet, sobre todo con el desarrollo de las Redes Privadas Virtuales (VPN) que abaratan el costo de instalar una red entre empresas a través de protocolos seguros sobre Internet. Exigencia de cumplimiento de reglamentos por parte de OSIPTEL. Entre ellos, uno de los más importantes en términos de promoción de la competencia ha sido el Reglamento de Calidad de Arrendamiento de Circuitos.

A pesar de ser un mercado que muestra un alto dinamismo en términos de competencia dentro del sector de telecomunicaciones, aún existe un espacio para una mayor reducción de precios. Si bien las tarifas de las líneas dedicadas se han reducido 30,8% aproximadamente, aún hay un espacio en precios respecto a las tarifas observadas en países desarrollados como el Reino Unido y EE.UU. b. Larga distancia internacional - entrante

22

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Las principales razones que han hecho de éste un mercado más competitivo dentro del sector de telecomunicaciones están relacionadas a dos temas: entrada al mercado y regulación tarifaria. El mercado de llamadas entrantes de larga distancia internacional está caracterizado por requerimientos relativamente bajos de inversión. Por ello, la mayor parte de operadores nuevos dentro del mercado de larga distancia internacional se han dedicado a recibir tráfico entrante antes de iniciar el servicio de originar comunicaciones. Asimismo, existió una política de concesiones que promovió el ingreso al mercado peruano sin restricciones al número de entrantes al mercado, lo que implicó que hasta 51 operadores ingresaran al mercado. Por otra parte, debido al sistema tradicional de tasas contables, el precio de mercado previo a la apertura se encontraba completamente desalineado debido a los acuerdos de monopolio bilateral existentes entre las empresas de telefonía de larga distancia internacional. Adicionalmente, la CTT consideró dejar los sistemas para definir los términos económicos para la terminación de llamadas a libre negociación entre los operadores, con excepción del sistema de tasas contables el cual estuvo sujeta a tasas contables piso durante los tres primeros años de la apertura. Por ello, una vez abierto el mercado a la competencia, los precios descendieron hasta 84% en un año. LARGA DISTANCIA NTRANTE LARGA DISTANCIA (minutos, 1 Sem/01) (minutos , 1S01 ) ENTRANTE

Entrantes 40%

Telefónica 60%

Fuente: Osiptel

MINUTO LDI ENTRANTE (US$) 0,40

0,35

0,35 0,25

0,30 0,25 0,20

0,16

0,15 0,10 0,05

0,04 1/

0,00 1998 Entrantes

1999

TdP

2000 Fuente: Osiptel

1/Lima

c. Comunicaciones móviles

23

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

El mercado de comunicaciones móviles experimentó un crecimiento considerable en términos de usuarios en los años inmediatamente anteriores a la apertura como consecuencia de la introducción del sistema “el que llama paga” (131% entre 1995 y 1996) y de las tarjetas prepago (199% entre 1996 y 1997). Posteriormente, se produjo el ingreso de dos operadores nuevos al mercado. En 1999, Nextel (empresa de radio troncalizado digital) inició sus operaciones dirigiéndose específicamente al mercado corporativo. Posteriormente, a través de la subasta de la banda PCS en marzo del 2000, ingresó una cuarta empresa al mercado de comunicaciones móviles: Telecom Italia Movile (TIM), filial del grupo Telecom Italia, la cual empezó sus operaciones aproximadamente un año después e inició sus servicios mediante planes prepago en paquetes. Cabe recalcar que luego de la subasta de la banda PCS, no se contempla otra subasta en dicho servicio hasta el año 2003. Estos factores han dinamizado considerablemente el mercado de comunicaciones móviles. Actualmente, se ofrecen nuevos productos, servicios (SMS -Short Messaging Service, o Servicio de Mensajes Cortos, Internet y transmisión de datos móviles) y paquetes promocionales para todos los tipos de usuario móvil (por ejemplo, los usuarios residenciales cuentan con tarifas menores para llamadas dentro de un grupo determinado al igual que los usuarios corporativos). Los precios de las llamadas móvil - móvil han disminuido en términos nominales 32% en los años transcurridos desde la apertura. Asimismo, se ha observado una disminución en el costo por línea móvil promedio. Visto desde la perspectiva de los consumidores, dicho costo está tendiendo a igualarse con el costo por línea de telefonía fija. Ello otorga mayores alternativas de elección a los consumidores residenciales, los cuales pueden optar ya sea por una línea fija o una línea móvil como línea principal de su hogar. MERCADO MOVIL EN EL PERU 1/ 1998

2001 (p) Nextel TIM 5% 7%

BellSouth 33% BellSouth 26%

Telefónica 62%

Telefónica 67%

US$387 millones

US$486 millones

0,8 millones de usuarios

1,6 millones de usuarios

1/ Participaciones calculadas sobre la base del número de usuarios móviles.

24

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

PRECIO PROMEDIO DEL MINUTO DE LLAMADA MOVIL (CONTRATO) Y ARPU TOTAL 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00

0,41

(US$) 0,35

42,7

0,32

Inicio de operaciones de TIM

45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

0,28

31,4 22,5

1998

Minuto móvil

1999

ARPU

2000

Marzo del 2001

Fuente: Operadores

d. Larga distancia internacional saliente La competencia efectiva en el mercado de larga distancia internacional (LDI) saliente se produjo en noviembre de 1999, 15 meses después de la apertura. El primer operador de larga distancia posterior a la apertura fue FirstCom (ahora AT&T Latin America), que está ofreciendo sus servicios mediante el sistema de preselección. Posteriormente, ingresaron otras once empresas al mercado, que aplican tanto el sistema de preselección como el de tarjetas prepago y post pago.

EMPRESAS EN OPERACIÓN COMERCIAL EN EL MERCADO DE LARGA DISTANCIA INTERNACIONAL (Primer trimestre de 2001) Presuscripción AT&T BellSouth Bíper Express Teleandina Full Line Gamacom Gilat To Home Impsat Iybarra Orbitel Perú Perusat Vitcom Perú

Tarjetas prepago Global One Infoductos y Telecomunicaciones del Perú Nortek

Fuente: Telefónica del Perú El inicio tardío de la competencia se debió a las siguientes razones: • • • •

Demoras en la entrega de concesiones. Requerimientos de puntos de presencia: Obligación de brindar el servicio en cinco ciudades con infraestructura propia y, en un plazo de dos años, contar con un centro de conmutación en cada ciudad. Diseño de selección del operador: limitado a preselección (llamada por llamada sólo después de dos años). El hecho de que la facturación no sea considerada facilidad esencial. 25

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

• • •

Demora en el acuerdo sobre quién debería pagar los costos de las facilidades para operadores y del proceso de concesiones. Problemas en las negociaciones de contratos de interconexión. Las propias demoras de los operadores.

No obstante, el mayor número de empresas en este mercado ha generado presiones competitivas hacia la reducción de las tarifas de telefonía internacional. Las empresas ofrecen descuentos por volumen de hasta 45%, dirigidos principalmente al mercado corporativo. Asimismo, se han desarrollado nuevos productos y servicios, dirigidos tanto al mercado residencial como al corporativo.

TARIFAS DE LDI SALIENTE (US$/minuto) 2,00 1,80 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000 Fuente: Osiptel

MERCADO DE LDI SALIENTE 1998 Telefónica 100%

2000 Entrantes 9%

Telef ónica 91%

Fuente: Osiptel

e. Larga distancia nacional La reestructuración de las áreas locales, que ahora se extienden hasta los límites de cada departamento (las más de 200 áreas locales se redujeron a solamente 24) ha provocado una disminución significativa en el tráfico de LDN. En consecuencia, un significativo porcentaje de llamadas – aproximadamente 22%- que antes eran consideradas como LDN pasaron a ser registradas y tasadas como llamadas locales.

26

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

TARIFAS DE LARGA DISTANCIA NACIONAL (US$/minuto) 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fuente: Osiptel

La competencia en este segmento recién se ha iniciado: solamente hay tres operadores además de Telefónica (AT&T, BellSouth, y Perusat). Las ofertas de los entrantes están concentradas principalmente en Lima, dado que las provincias no son mercados atractivos debido al bajo nivel de ingresos, al reducido tamaño de mercado y, a las relativamente altas tarifas de interconexión y circuitos de LDN.

MERCADO LDN EN EL PERU 1998 Telefónica 100%

2000 Entrantes 2%

Telefónica 98%

Fuente: Osiptel f. Telefonía fija local Desde 1997, el número de líneas telefónicas fijas en servicio permanece sin variaciones importantes debido principalmente a la reducción en la capacidad adquisitiva de la población. Ello es más notorio en los niveles de menores ingresos.

27

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

DENSIDAD EN EL PERU (líneas por 100 habitantes) 11,8 10,5 9,1

8,7

5,1 4,1

6,7 4,9 3,5

2,1

3,0

6,6

6,1

0,7

0,3

0,2

5,9

6,7

6,4

4,6 3,3

1994 Fija

1995 Móvil

1996

1997

1998

1999

2000

Fuente: Telefónica, BellSouth

28

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

PENETRACION TELEFONICA EN LIMA (% por nivel socioeconómico) Año

Total

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

17 22 28 37 42 50 51 46 44

A 92 100 100 100 100 100 100 100 100

Nivel socioeconómico B C D 54 10 1 68 16 1 75 21 1 84 36 7 83 44 13 89 55 21 96 65 25 95 62 23 85 50 24

E n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. 7 4 3

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado

Densidad total (líneas por 100 hab.)

En comparación con otros países de América Latina, el Perú presenta índices relativamente bajos de penetración. Tomando en cuenta los estándares en la región y el nivel de PBI per cápita, el Perú debería alcanzar una teledensidad total de 15%. Sin embargo, el nivel actual es de 12%. PBI PPP PER CAPITA VS DENSIDAD TOTAL

45 40

Uruguay

35

Brazil

30

Chile

Venezuela Panamá

25

Argentina

Colombia

20 El Salvador Ecuador Bolivia Dom. Rep. Perú Guatemala Honduras Nicaragua

15 10 5 0 0

2000

4000

6000

México

8000

10000

12000

PBI PPP per capita (US$) Fuente: ITU, reguladores, Banco Mundial

Frente a esta realidad, la apertura del mercado trajo la aparición del “teléfono popular”, producto diseñado para los estratos de menores ingresos. Este estuvo caracterizado por dar al usuario la capacidad de controlar su consumo mediante el pago de un cargo fijo mensual que permite utilizar un número determinado de minutos en cada tipo de horario. Al sobrepasar este número, el usuario debe adquirir tarjetas de pago para poder efectuar llamadas adicionales. El usuario, también debe adquirir dichas tarjetas para realizar llamadas de larga distancia o llamadas a teléfonos móviles.

29

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Hasta el momento, seis empresas cuentan con la concesión para operar en telefonía fija alámbrica. De éstas, solamente AT&T ha iniciado sus operaciones, dirigiéndose en un principio al mercado corporativo, concentrado en los distritos de San Isidro y Miraflores. BellSouth ha anunciado que comenzará a brindar servicios durante el 2001 y, al igual que AT&T, se orientará principalmente al mercado corporativo. Otras dos empresas, Millicom Perú y Orbitel (subsidiaria de Entel Chile) poseen también licencias de telefonía fija, gracias a la adjudicación de bandas de acceso fijo inalámbrico mediante subastas públicas en el 2000. A través de notas de prensa, Millicom ha anunciado su interés en ingresar al sector residencial de mayor consumo telefónico mediante paquetes de telefonía fija inalámbrica con tarifa plana. Sin embargo, la experiencia internacional parece mostrar que el bucle local es un mercado dominado por una sola empresa, tal como lo indica el siguiente gráfico.

TELEFONIA LOCAL EN DIVERSOS PAISES (2000)

Operadores de cable Perú Telefónica 100%

Chile

Reino Unido

CLECs 20%

BT 80%

Apertura:

1998

EE.UU. CLECs 7%

CLECs 10%

1980s

CTC 90%

1990s

ILEC 93%

1996

Fuente: Pyramid Research

Acceso Universal El Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), administrado por OSIPTEL, elaboró un programa denominado Programa de Proyectos en Telecomunicaciones Rurales (PPR) para alcanzar la meta fijada en la Política de Acceso Universal para el periodo 1999-2003. Para su implementación, el país fue dividido en seis áreas de proyectos: Sur, Centro Sur, Selva Norte, Centro Norte, Centro Oriente y Norte, las cuales fueron aprobadas progresivamente por el MTC. Cada área de proyectos tomó en cuenta divisiones geográficas y políticas, de forma que las áreas tuvieran características relativamente similares en aspectos económicos, geográficos, poblacionales y culturales.

30

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

ÁREAS DE PROYECTOS DEL PPR Área de Proyecto

Dptos

Nº CCPP

Inversión estimada (miles de US$)

Norte

Amazonas Cajamarca Piura

938

24 338

Centro Norte

Ancash Lambayeque La Libertad

582

15 132

Selva Norte

Loreto San Martín

374

9 537

Centro Oriente

Huánuco Junín Lima Pasco Ucayali

780

20 280

Centro Sur

Apurímac Ayacucho Cuzco Huancavelica Ica Madre de Dios

1 029

26 754

Sur

Arequipa Moquegua Puno Tacna

534

13 884

Fuente: OSIPTEL

CONCURSOS REALIZADOS POR EL FITEL Fecha May o, 1998

Proyectos

Empresas participantes

Frontera Norte 1/ Global Village Telecom NV 2/ Telecomunicaciones y Reresentaciones - Telerep

Empresa ganadora Global Village Telecom NV 2/

Setiembre, 1999 Sur Centro Sur Selv a Norte

Global Village Telecom NV 2/ Telecomunicaciones y Representaciones - Telerep CIFSA Internacional

Telecomunicaciones y Representaciones - Telerep

Setiembre, 2000 Centro Norte Centro Oriente Sur

Gilat To Home 3/ Telef ónica del perú Telecomunicaciones y Representaciones - Telerep C&G Telecom / Av antec CIFSA Telecom/ STM Wireless

En proceso de ev aluación

1/ Proy ecto pilot o 2/ Hoy Gil at To H ome

Fuente: O SIPTEL

3/ Ex Gl obal Village

Antes de la apertura en 1998, el FITEL había licitado el primer proyecto de acceso universal de carácter piloto: el Proyecto Piloto en la Frontera Norte. La buena pro fue otorgada a la empresa Global Village Telecom N.V. Este operador rural culminó con las instalaciones en las 213 localidades del proyecto el 15 de diciembre de 1999. Actualmente, ofrece sus servicios a través de una red satelital tipo VSAT que permiten la transmisión de voz, de fax y de datos a baja velocidad. El 30 de noviembre de 1999, en la Licitación OSIPTEL/FITEL/001-1999, la empresa TELEREP se adjudicó la implementación de los proyectos Centro Sur, Selva Norte y Sur del PPR. La propuesta presentada fue de US$ 10,99 millones como requerimiento del FITEL para implementar los tres proyectos.

31

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

Los respectivos contratos de concesión y financiamiento fueron firmados el 31 de enero de 2000. TELEREP implementará una red satelital VSAT en banda Ku del proveedor satelital Gilat Satellite Network (GILAT) con el sistema Dial Away IP, tanto para el servicio de telefonía pública como para el de acceso público a Internet. PROYECTOS LICITADOS Descripción Número de centros poblados seleccionados Número de capitales de distrito incluidas Población directamente beneficiada1/ Población indirectamente beneficiada2/ Población total beneficiada Distancia (km) al teléfono más cercano antes del proyecto Distancia (km) al teléfono más cercano después del proyecto

Sur 534 60 135 917 249 468 385 385 36,1 11,3

Centro Sur Selva Norte 1 029 374 156 20 303 260 141 621 528 734 187 424 831 994 329 045 48,2 97,0 6,1 7,0

1/Población de los centros poblados seleccionados 2/Población vecina en un radio de cinco kilómetros del centro poblado seleccionado Fuente: FITEL / OSIPTEL

Posteriormente, el 28 de septiembre del 2000, en la Licitación OSIPTEL/FITEL/001-2000, el consorcio CIFSA Telecom S.A.C. – STM Wireless Inc. Asociados, se adjudicó la implementación de los proyectos Centro Oriente, Centro Norte y Norte del PPR, mediante su propuesta de US$ 27,85 millones como requerimiento del FITEL por los tres proyectos. Sin embargo, posteriormente el MTC denegó la concesión a dicho consorcio. La ejecución de los proyectos permitirá con cumplir la meta contemplada en el decreto de la apertura del mercado de cubrir 5.000 pueblos rurales con servicio de telefonía y transmisión de datos de baja velocidad. Por otro lado, el FITEL, en aplicación de lo dispuesto en su nuevo reglamento, está desarrollando proyectos de acceso a Internet, proyectos piloto sobre tecnologías de la información, y proyectos rurales complementarios a solicitud de los beneficiarios. Evaluación Cualitativa del Proceso de Apertura por parte de las Empresas En julio del 2001, OSIPTEL realizó una encuesta entre las empresas de telecomunicaciones para evaluar los resultados del proceso de apertura. Entre las preguntas que se consideraron, se decidió consultar sobre las medidas dadas tanto por OSIPTEL como por el MTC relacionadas al proceso de apertura. Los resultados se presentan a continuación, donde un puntaje de 5 representa la mayor efectividad y un puntaje de 1 la menor efectividad:

32

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

3,80

MEJORES MEDIDAS DE POLITICA SEGUN LOS ENCUESTADOS

3,57 3,50

Política de usuarios

Supervisión, MTC

Atribución de espectro

3,47

Calidad de servicio

3,44

Normativa

3,41

3,41

Reglam. de proc. MTC

Calidad de regl. MTC

Fuente: Encuesta a empresas de telecomunicaciones, Osiptel (2001)

En general, el puntaje promedio es ligeramente superior a 3, lo cual indica que existe una impresión por parte de las empresas que si bien el proceso de apertura ha tenido medidas efectivas; falta aún mejorar dicha efectividad en varios temas. Aquellos asuntos donde las empresas operadoras esperan mejoras son en los procesos de naturaleza más conflictiva –v.g. interconexión y solución de controversias-; seguido por preselección, y tarifas. Llama particularmente la atención el bajo puntaje relativo respecto al proceso y la calidad de la reglamentación en general, lo cual amerita una investigación más profunda vía entrevistas para identificar las inquietudes del sector privado sobre este punto.14

14

Tal como se señala en el anexo metodológico, los puntajes de las preguntas son independientes entre sí. Por ello, el puntaje de la reglamentación en general es inferior al puntaje que reciben tanto el MTC como el OSIPTEL.

33

Suggest Documents