KONSTYTUCJONALIZACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO WYBRANE ZAGADNIENIA

KONSTYTUCJONALIZACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO WYBRANE ZAGADNIENIA

redakcja naukowa Mateusz Chrzanowski Wojciech Orłowski Joanna Nowak

Lublin 2015

PUBLIKACJA DOFINANSOWANA PRZEZ:

Wydział Prawa i Administracji UMCS WYDAWCA:

Studenckie Koło Naukowe Prawników UMCS PUBLIKACJA WYDANA PRZY WSPARCIU:

RECENZJA WYDAWNICZA: dr hab. Sabina Grabowska, prof. nadzw. dr hab. Sławomir Patyra, prof. nadzw. REDAKCJA NAUKOWA: dr hab. Wojciech Orłowski, prof. nadzw. mgr Mateusz Chrzanowski Joanna Nowak REDAKCJA I KOREKTA: mgr Bernadeta Lekacz mgr Barbara Pawlikowska SKŁAD I DRUK: Polihymnia Wydawnictwo Muzyczne

ISBN: 978-83-938785-7-4

Spis treści

Słowo wstępne .............................................................................................................. 9 Maria Baranowska Izabela Cąkała Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako źródło zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego The Constitution of Poland as a Source of General Legal Principles of Administrative Law and Administrative Proceedings ............................................. 11 Paulina Daniluk Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji The Financial Supervision Authority in the Light of Demands Made for its Constitutionalisation .................................................................................................... 21 Małgorzata Pietrzak Paulina Daniluk Konstytucjonalizacja prawa dostępu do dóbr kultury w świetle ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Constitutionalisation of the Right of Access to Cultural Goods in Light of the Law Concerning the Organisation and Conducting of Cultural Activity ...................................................................................................... 31 Kamil Dobosz Prawo konkurencji w konstytucjach Państw Członkowskich Unii Europejskiej Competition Law in the Constitutions of EU Member States ...................................... 43 Łukasz Dzida Zakres obowiązywania zasady lex retro non agit na gruncie prawa administracyjnego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego The Scope of the Lex Retro Non Agit Principle in Administrative Law in Relation to the Constitutional Tribunal’s Judicature ................................................................. 55 Katarzyna Fortuna Uwarunkowania prawne ochrony krajobrazu w świetle zasad konstytucyjnych Legal Regulation of Landscape Protection in the Light of Constitutional Principles ... 63

6

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

Jakub Kalinowski Aleksandra Koniewicz Służba cywilna w Polsce – ideały a rzeczywistość The Civil Service in Poland – Ideals and Reality ......................................................... 73 Piotr Kapusta Odpowiedzialność za szkodę legalną na przykładzie instytucji wywłaszczenia – gwarancje konstytucyjne Legal Liability for Damage in Regards to Expropriation – Constitutional Guarantees .................................................................................................................... 83 Angelika Koman Piotr Kobylski Koncepcje służby cywilnej a Konstytucja RP The Concept of the Civil Service in Light of the Polish Constitution ........................... 93 Hubert Kostecki Projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa The Bill of Free Legal Aid and Legal Information in the Light of Constitutional Principles of a Democratic Law-State ........................ 103 Aneta Majewska Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Constitutional Principle of Two-Instance Administrative Proceedings ..................... 111 Jakub Mrożek Konstytucjonalizacja ustroju sądownictwa administracyjnego Constitutionalization of the Polity of Administrative Justice .................................... 125 Marta Mulawa Wpływ nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe na kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego The Impact of Oversight Exercises by Regional Chambers of Audit on the Financial Condition of Local Government Units ............................................ 135 Albert Pielak Obrót detaliczny produktem leczniczym – wybrane zagadnienia Retail Trade in Medicinal Products – Selected Issues ................................................ 145

Spis treści

Szymon Serek Usytuowanie Państwowej Inspekcji Pracy w polskim systemie prawnym Role of the National Labour Inspectorate with in the Polish Legal System ............... 157 Jacek Sobczak Wybrane problemy konstytucjonalizacji prawa administracyjnego w praktyce samorządu Selected Problems of Constitutionalising Administrative Law in the Case of Self-Government ..................................................................................................... 167 Małgorzata Szymańska Status małych gospodarstw rolnych w ramach wspólnej polityki rolnej na lata 2014–2020 Status of Small Farms Within the Common Agricultural Policy for 2014-2020 ...... 175 Katarzyna Śliwak Realizacja konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu w postępowaniu antymonopolowym Realisation of the constitutional right to court adjudication in antimonopoly proceedings .................................................................................................................. 185 Justyna Świerczek Zakres podmiotowy nadzoru nad samorządem terytorialnym na przykładzie powiatu The Subjective Scope of the Supervision of Local Government in Poland as Observed in the Case of Counties ........................................................................... 195 Marzena Świstak Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego radców prawnych w świetle konstytucyjnego systemu źródeł prawa A few Remarks on the Legal Forms of Activity of the Professional Self-Government of Legal Advisors in the Light of Constitutional Sources of Law.... 207 Wiktor Trybka Nabycie prawa na tle orzecznictwa sądowego The Acquisition of Rights Against a Background of Jurisprudence ........................... 223 Bibliografia ................................................................................................................ 233 Informacje o autorach .............................................................................................. 247

7

Słowo wstępne

Prezentowana monografia porusza bardzo istotne teoretyczne i praktyczne zagadnienia związane z procesem konstytucjonalizacji prawa administracyjnego. Zakres tematyczny publikacji jest bardzo szeroki, w związku z czym obejmuje liczne oraz istotne informacje. Zgromadzone prace opisują zarówno ogólne, jak i szczegółowe treści w obszarze różnych regulacji, jednocześnie stanowiąc w wybranym zakresie próbę krytycznego spojrzenia na przedstawione instytucje. W publikacji prezentowane są opracowania związane z problematyką funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz zawodowego, oddziaływania zasad naczelnych Konstytucji RP z 1997 r. na prawo administracyjne i postępowanie administracyjne, a także zagadnienia obejmujące materialne prawo administracyjne, prawo finansowe, prawo pracy czy prawo rolne. Pragniemy serdecznie podziękować wszystkim Autorom zamieszczonych tu tekstów, którzy życzliwie odnieśli się do pomysłu wydania tej monografii, oraz jej Recenzentom: dr hab. Sabinie Grabowskiej, prof. nadzw. i dr. hab. Sławomirowi Patyrze, prof. nadzw. Specjalne podziękowania kierujemy pod adresem Władz Wydziału Prawa i Administracji UMCS za wsparcie finansowe druku książki. Dziękujemy również Mateuszowi Derdakowi i Agnieszce Mindzie za istotną pomoc w procesie przygotowania publikacji. Niniejsza monografia dedykowana jest zarówno teoretykom i praktykom, a także studentom prawa oraz administracji jako materiał edukacyjny. Wyrażamy nadzieję, iż różnorodna problematyka tekstów zgromadzonych w publikacji spotka się z szerokim zainteresowaniem, stanowiąc również przyczynek do dalszych badań i dyskusji w przedmiotowym zakresie. dr hab. Wojciech Orłowski, prof. nadzw. mgr Mateusz Chrzanowski Joanna Nowak

Maria Baranowska Izabela Cąkała

KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ JAKO ŹRÓDŁO ZASAD OGÓLNYCH PRAWA I POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Zasady ogólne to podstawowe, wyjęte niejako przed nawias reguły mające kluczowe znaczenie dla całego systemu prawnego. Zasady te są wspólne dla całości postępowania. Mają obowiązywać we wszystkich jego stadiach, a także stanowić wiążący wzorzec dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego1. Zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek czy zaleceń2. Mogą być stosowane bezpośrednio, bez odnoszenia się do konkretyzujących je przepisów szczególnych, jak i w powiązaniu z innymi przepisami k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązują różne zbiory zasad ogólnych: zasady kodeksowe oraz pozakodeksowe. Lista zasad ogólnych uregulowana została w rozdz. 2 działu I k.p.a., w art. 6–16. Jest to katalog zamknięty, co nie oznacza, że są to jedyne zasady mające zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W procedurze administracyjnej prowadzonej przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów k.p.a., Ordynacji podatkowej, jak też przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązują także zasady ustanowione w Konstytucji RP, które są przedmiotem tego opracowania, jak też zasady wywodzone z norm prawa międzynarodowego oraz z doktryny. Z tymi zasadami albo bezpośrednio łączą się swoją treścią zasady ogólne k.p.a. i o.p., albo dopełniają je z racji przystosowania do celów i toku czynności postępowania administracyjnego3. Jak słusznie zauważają B. Adamiak i J. Borkowski, istnieje pewna hierarchia zasad, którym jest podporządkowana 1 G. Łuszczyna, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 85. 2 Wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Wa 2284/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/DBA2F7DB9F (30.04.2015). 3 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2014, s. 32 i n.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

12

zarówno regulacja prawna postępowania administracyjnego, jak i działania organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozpatrywanych i załatwianych w postępowaniu administracyjnym. Niniejsze opracowanie ma na celu wykazanie, iż Konstytucja RP stanowi źródło zasad prawa i postępowania administracyjnego, wskazanie i charakterystykę katalogu tych reguł oraz przedstawienie ich relewantności dla procedury administracyjnej. Do zasad o charakterze naczelnym wywodzonych z przepisów Konstytucji RP zaliczane są zasady: − demokratycznego państwa prawnego traktowana jako źródło kolejnych zasad, tj. prawa do procesu, prawa do sądu i zasada poszanowania praw nabytych, − praworządności, − proporcjonalności, − równości wobec prawa. Następnie należy wskazać na cztery zasady konstytucyjne o bardziej szczegółowym charakterze: − prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu, − prawo do ochrony dóbr osobistych, − prawo do wnoszenia petycji, skarg i wniosków, − zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego4. Zasada demokratycznego państwa prawnego unormowana jest w art. 2 Konstytucji RP5, który stanowi, iż „Rzeczypospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyprowadza z tej zasady kolejne reguły mające istotne znaczenie dla relacji istniejącej między jednostką a organami administracji publicznej. Są to: prawo do procesu, prawo do sądu i zasada poszanowania praw nabytych6. Prawo do procesu polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony jej interesu prawnego w toku uregulowanej procedury administracyjnej. Zasada ta powinna mieć realny wpływ przy wykładni art. 1 pkt 1 k.p.a., który brzmi: „Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych”. Przepis ten przewiduje przyjęcie zasady załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej, gdy inna forma nie 4

Ibidem, s. 32–33. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). 6 G. Łuszczyna, C. Martysz, A. Matan, op.cit., s. 86. 5

Maria Baranowska, Izabela Cąkała, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej...

jest zastrzeżona przepisem szczególnym. W wyroku z 18 listopada 1993 r. Sąd Najwyższy przyjął: „Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawo obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami”7. Kolejną zasadą wywiedzioną przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji jest prawo do sądu, które realizowane jest przez niezależną i niezawisłą kontrolę funkcjonowania administracji publicznej przez sądy. Inną zasadą szczegółową wyodrębnioną przez Trybunał Konstytucyjny jest zasada poszanowania praw nabytych. Ma ona istotne znaczenie dla trybów nadzwyczajnych postępowania – stosowana jest głównie przy weryfikacji decyzji administracyjnych oraz przepisów prawa materialnego dopuszczających cofnięcie uprawnień8. Następną regułą zawartą w Konstytucji RP, a istotną dla prawa i postępowania administracyjnego, jest norma zawarta w art. 7, który stanowi, że: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Postulat ten oznacza, iż organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może się zawsze domagać podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność9. Granice praw wyznacza rozdz. III Konstytucji RP. Dla realizacji tej zasady istotną wagę ma wprowadzenie w ustawie zasadniczej zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązujących, tj. konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

7

Wyrok SN z 18 listopada1993 r., sygn. III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181. B. Adamiak, B. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 41. 9 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 21. 8

13

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

14

Zasada proporcjonalności ustanowiona została w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Wyodrębnia się tutaj: nakaz przydatności, nakaz konieczność oraz nakaz utrzymywania właściwych relacji między celem działania a ciężarem i dolegliwościami stosowanych środków10. Istota tej zasady polega na wyborze takiego środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy, oraz na zachowaniu względnej równowagi między dolegliwością a założonym celem. Kolejnym postulatem relewantnym dla postępowania administracyjnego, który można wywieść z Konstytucji RP, jest zasada równości wobec prawa. Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji RP normuje, że: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Przepis ten nakłada obowiązek jednakowego taktowania wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji bez tworzenia przywilejów czy dyskryminacji. Stanowi o tym wyrok Sądu Najwyższego z 28 listopada 1990 r.: „Obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli”11. Zasada prawa do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu zawarta jest w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Według stanowiska głoszonego przez przeważającą część przedstawicieli polskiej nauki prawa prawo do sądu rozumiane jest szeroko. Samo pojęcie sprawy, do której rozpatrzenia każdy ma prawo, ma zakres znaczeniowy szerszy niż w ujęciu ustaw istotnych dla poszczególnych gałęzi prawa. Nie występują tu żadne ograniczenia przedmiotowe i nie ma tu znaczenia, 10 11

Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 112. Wyrok SN z 28 listopada 1990 r., sygn. III ARN 28/29, OSP 1992, nr 7, poz. 48.

Maria Baranowska, Izabela Cąkała, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej...

normy jakiej gałęzi prawa regulują dany stan faktyczny oraz to, czy prawo podmiotowe, które pragnie chronić dana osoba, ma podstawę w normach prawnych. Realizacja prawa do sądu determinowana jest wolą podmiotu chcącego uzyskać ochronę sądową. Zakres spraw, z jakimi można się zwracać do sądu, jest szeroki i obejmuje stosunki prawne każdego rodzaju12. Jak podaje B. Banaszak, jest to zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny pogląd głoszący, iż prawo do sądu przysługuje „każdemu niezależnie od istnienia i treści stosunku materialno-prawnego i wynikających z niego uprawnień i obowiązków”13. W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Konstytucja opowiada się za przyznaniem prawa do sądu nawet w razie braku interesu prawnego. Zainicjować postępowanie może każdy podmiot, który dąży do rozstrzygnięcia sporu. Naruszeniem konstytucyjnego prawa do sądu będzie każde zamknięcie mu drogi sądowej oraz odebranie możliwości przedstawienia sądowi własnych argumentów dla obrony praw i interesów danego podmiotu14. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 16 listopada 2011 r. stwierdził, że sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy oznacza stosowanie sprawiedliwej procedury, która „powinna zapewnić stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Wymóg sprawiedliwego postępowania zakłada bowiem dostosowanie jego zasad do specyfiki rozpoznawanych spraw”15. Natomiast jawne rozpatrzenie sprawy to prawo wstępu dla publiczności na rozprawę. Konstytucja, gwarantując prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, nie określa żadnych terminów pozwalających ustalić, kiedy taka zwłoka nastąpi. Ustawodawca, rozwijając jej postanowienia, przyznał stronom postępowania sądowego prawo do wystąpienia ze skargą na ich zdaniem wystąpienie nieuzasadnionej zwłoki16. Artykuł ten odnosi się przede wszystkim do postępowania sądowoadministracyjnego, ale również do organów prowadzących postępowanie administracyjne. Istotną dla postępowania administracyjnego regułą zawartą w przepisach Konstytucji RP jest zasada ochrony danych osobowych. Założenia art. 51 Konstytucji RP muszą być przestrzegane w działaniu administracji:

12

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 287 i n. Wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50. 14 B. Banaszak, op.cit., s. 289. 15 Wyrok TK z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK-A 2011, nr 9, poz. 97. 16 B. Banaszak, op.cit., s. 291. 13

15

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

16

„1) Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. 2) Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. 3) Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. 4) Każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. 5) Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa”. Artykuł 51 Konstytucji RP może zobowiązywać jednostkę do ujawnienia informacji dotyczącej jej osoby, ale taki obowiązek może nałożyć jedynie ustawa. Musi być to uzasadnione interesem publicznym dla celów statystycznych, gospodarczych itp. Przepis ten ogranicza także pozyskiwanie informacji o obywatelach do przypadków niezbędnych i uznawanych w demokratycznym państwie. Ponadto, ust. 3 tego artykułu gwarantuje bardzo ważne prawo. Zapoznanie się ze zgromadzonymi, a dotyczącymi obywatela dokumentami może wykazać, iż dane te zawierają informacje nieprawdziwe, niepełne lub zostały zebrane w sposób sprzeczny z ustawą. Stwierdzenie takiego stanu rzeczy daje obywatelowi podstawę do wystąpienia z żądaniem sprostowania tych danych bądź usunięcia informacji nieprawdziwych. Zatem każdy może wpływać na prawidłowość dotyczących go informacji gromadzonych zgodnie z ustawą17. Zasadą istotną dla prawa i postępowania administracyjnego, którą można wywieść z Konstytucji, jest prawo do skargi, które statuuje art. 63: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”. Przyznaje on każdemu prawo skargi powszechnej. Konstytucja uprawnienie to ujmuje szeroko, przewidując, iż mogą to być petycje (podania, żądania), wnioski (propozycje) i skargi. Środki te mogą być składane zarówno w interesie publicznym, jak i w celu obrony własnych interesów, ale również interesów innej osoby, jednak w tym przypadku wymagana jest jej wiedza 17

W. Skrzydło, op.cit., s. 61.

Maria Baranowska, Izabela Cąkała, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej...

i zgoda. Adresatem tych petycji i wniosków mogą być organy władzy publicznej oraz organizacje i instytucje społeczne w ramach zadań im zleconych z zakresu administracji publicznej18. Należy podkreślić, że ustawodawca często łączy ze sobą skargę i wniosek. Można to zauważyć właśnie w k.p.a., w którym to regulacje dotyczące wniosku powołują się na odpowiednie przepisy dotyczące postępowania skargowego. Przemawia to za traktowaniem ich jako instytucji wywodzących się ze wspólnego źródła i mających wiele elementów wspólnych19. Wniesienie petycji, wniosku czy skargi otwiera postępowanie, którego trybu Konstytucja nie reguluje, uznając słusznie, że nie są to materie konstytucyjne. Tryb ich rozpatrywania określa więc ustawa20. W k.p.a. tryb ten został uregulowany w dziale VIII. W art. 78 Konstytucji RP zawarta jest równie ważna zasada dwuinstancyjności postępowania: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Sposób ujęcia tego prawa wskazuje, iż powinno mieć ono szerokie zastosowanie i nie ma podstaw do sprowadzania go tylko do postępowania sądowego21. Przedmiotem zaskarżenia mogą być tylko rozstrzygnięcia kończące postępowanie w pierwszej instancji22. W przypadku postępowania administracyjnego skorzystanie z tego prawa umożliwia zaskarżenie decyzji do instancji wyższej, a dopiero później, gdy rozstrzygnięcie tej instancji nie zadowoli skarżącego, może on skierować sprawę do sądu administracyjnego23. Wyjątki od zasady sformułowanej w art. 78 Konstytucji RP mogą być ustanawiane jedynie w ustawie. Jak stanowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego: „należy liczyć się z tym, iż nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. […] Należy […] uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią normatywną art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego”24. Omawiana regulacja zakłada przyjęcie przez Konstytucję zasady dwuinstancyjności postępowania, co wyrażone jest bezpośrednio w art.

18

Ibidem, s. 76. B. Banaszak, op.cit., s. 380. 20 W. Skrzydło, op.cit., s. 76. 21 Ibidem, s. 93. 22 Postanowienie SN z 5 października 2004 r., sygn. III SP 1/04, OSNP 2005, nr 8, poz. 118. 23 B. Banaszak, op.cit., s. 463. 24 Wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 42. 19

17

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

18

176 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi: „Postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne”. Oznaczało to zarazem w konsekwencji potrzebę zreformowania sądownictwa administracyjnego25, co nastąpiło 1 stycznia 2004 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych26 i ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi27. Reasumując, należy podkreślić, że wywiedzione z Konstytucji RP zasady ogólne pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów k.p.a. Żaden przepis szczegółowy nie może być interpretowany w taki sposób, by pozostawał w sprzeczności z którąś z zasad ogólnych28. Istnieje więc pewna hierarchia zasad, którym jest podporządkowana regulacja prawna postępowania administracyjnego, jak również działania organów administracji publicznej29. Współcześnie postuluje się, iż nie ma potrzeby nadawania pozostałym zasadom ogólnym znaczenia w sferze interpretowania norm prawa materialnego, skoro wystarczające jest stosowanie w tym zakresie zasad konstytucyjnych30. Powyższy pogląd potwierdza, iż Konstytucja RP niezaprzeczalnie stanowi źródło zasad ogólnych relewantnych dla prawa i postępowania administracyjnego.

THE CONSTITUTION OF POLAND AS A SOURCE OF GENERAL LEGAL PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE LAW AND ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS Summary General legal principles are basic rules which have a central role for the entire legal system. These legal principles are common for all procedures and should be obligatory for all phases of administrative proceedings. What is more, they are binding norms for regulations in The Code of Administrative Proceed-

25

W. Skrzydło, op.cit., s. 93. Ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). 27 Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm). 28 W. Chrościelewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 37. 29 B. Adamiak, B. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 33. 30 A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 120–121. 26

Maria Baranowska, Izabela Cąkała, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej...

ings. None of the special provisions can be interpreted in a manner that is at odds with the general legal principles. These rules are used directly or are related to other regulations in The Code of Administrative Proceedings. The Constitution of the Republic of Poland is a source of some of the general legal principles that are relevant for administrative law and administrative proceedings, e.g.: the rule of law, equality before the law and the right of action.

19

Paulina Daniluk

KOMISJA NADZORU FINANSOWEGO W ŚWIETLE POSTULATU JEJ KONSTYTUCJONALIZACJI

Stale zmieniające się realia społeczno-gospodarcze, uzależnienie gospodarki państwa od stabilności systemu finansowego, potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ekonomicznego kraju, wzrost systemowego znaczenia Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) na skutek integracji kompetencji do nadzorowania wszystkich sektorów rynku finansowego oraz potrzeba wyposażenia jej w odpowiednie środki prawne zapewniające prawidłowe i skuteczne działanie uzasadniają moim zdaniem potrzebę rozważenia koncepcji konstytucjonalizacji tego organu. W związku z powyższym celem artykułu jest wskazanie oraz krótka analiza przesłanek przemawiających za nadaniem KNF rangi organu konstytucyjnego, zaproponowanie ogólnego kształtu projektowanej regulacji, a następnie próba nakreślenia ewentualnych konsekwencji wprowadzenia tych zmian odnoszących się zwłaszcza do charakteru prawnego uchwał KNF, wzrostu jej niezależności i wiarygodności polskiego systemu finansowego. Przez konstytucjonalizację najczęściej rozumie się poświęcenie określonej problematyce odpowiedniego unormowania w Konstytucji1. Po uchwaleniu Konstytucji RP2 powstało wiele organów o bardzo istotnych kompetencjach3, dlatego też pojawia się pytanie, czy dla spójności i logiczności 1 B. Zdziennicki, Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego, [w:] VII Konferencja Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej i Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej, Sieniawa, 26–29 czerwca 2002 r., Studia i Materiały t. XVII, Warszawa 2003, s. 41. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483). 3 Do tej pory w doktrynie pojawiały się m.in. postulaty konstytucjonalizacji prokuratury (zob. M. Mistygacz, Konstytucjonalizacja prokuratury, [w:] Ustrój polityczny państwa. Polska, Europa, świat, red. S. Sulowski, J. Szymanek, Warszawa 2013, s. 139–150; Ł. Kaczkowski, O potrzebie konstytucjonalizacji prokuratury w Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 2010, s. 407–419) i Państwowej Komisji Wyborczej (zob. F. Rymarz, Konstytucjonalizacja Państwowej Komisji Wyborczej (Wnioski de lege ferenda), [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Warszawa 2005, s. 237–253).

22

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

polskiego systemu prawa należy uregulować w Konstytucji RP niektóre nowo utworzone organy4. Wydaje się, że służyłoby to ukazaniu dużej wagi tych instytucji, ich istotności dla funkcjonowania państwa oraz wyposażeniu ich w kompetencje fundamentalne ze względu na organizację władz publicznych, jak również sferę wolności i praw podmiotów prywatnych5. Z tego względu teza o kompleksowym charakterze Konstytucji zdaje się w pełni uzasadniona. Jeśli bowiem „jest ona najwyższym aktem prawnym, a nie tylko deklaracją, jeśli stanowi autorytet dla obowiązywania innych aktów (norm) prawnych, to powinna dotyczyć «obszarowo» życia społecznego regulowanego przez inne normy prawne”6. Stąd też dostrzegany przez doktrynę trend polegający na tym, że konstytucje stają się coraz bardziej rozbudowane i obejmują coraz to nowe obszary materii regulacyjnej normowanej później bezpośrednio przez akty niższego stopnia7. KNF jest skonsolidowanym organem nadzoru nad rynkiem finansowym8. Ma ona charakter centralnego organu (gdyż właściwością obejmuje cały kraj), a pozarządowej9 (ponieważ przynależność do struktury administracji rządowej powinna być określona w przepisach) administracji publicznej. Poza tym jest samodzielnym organem państwowym (z uwagi na wyodrębnienie organizacyjne, przyznane prawem kompetencje, wykonywanie władzy zwierzchniej) niemającym statusu konstytucyjnego10. Nadzór nad KNF sprawuje Prezes Rady Ministrów, jest to jednak nadzór iluzoryczny, gwarantujący jej faktyczną niezależność, ponieważ premier nie ma możliwości kierowania do KNF wiążących wytycznych i poleceń11. 4 M. Zieliński, Potrzeba konstytucjonalizacji nowych organów władzy publicznej, [w:] Konieczne i pożądane zmiany…, op.cit., s. 398. 5 Ibidem, s. 397. 6 A. Jamróz, Konstytucja jako najwyższy akt prawny. Kilka refleksji, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, red. M. Kudej, Katowice 1999, s. 43. 7 M. Zieliński, op.cit., s. 397. 8 Jej organizację reguluje ustawa z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1149). Zob. E. Kosieradzka, A. Wołoszyn, Procedura stosowania prawnych środków nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego wobec banków, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 405. 9 Szerzej na ten temat: T. Nieborak, Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. K 2/09), [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe – realia i perspektywy zmian. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Eugeniuszowi Ruśkowskiemu, red. L. Etel, M. Tyniewicki, Białystok 2012, s. 573–582. 10 Zob. A. Wiktorzak, Komisja Nadzoru Finansowego jako organ nadzoru nad instytucjami sektora bankowego, Katowice 2014, s. 153–160. 11 T. Nieborak, op.cit., s. 582.

Paulina Daniluk, Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji

Celem funkcjonowania KNF jest ochrona interesu publicznego, tj. utrzymanie stabilności i bezpieczeństwa całego systemu finansowego, a tym samym stabilności gospodarczej państwa, poprzez chronienie mechanizmów rynkowych oraz ustalanie reguł zachowania uczestników rynku. Poza tym KNF chroni interesy prywatne nieprofesjonalnych uczestników rynku finansowego będących odbiorcami usług świadczonych przez nadzorowane instytucje finansowe12. KNF jest również organem regulacyjnym, czyli instytucją mającą na celu nadzorowanie i regulowanie gospodarki w obszarach o kluczowym znaczeniu dla każdego państwa. O przyznaniu KNF takiego charakteru przemawiają takie jej cechy, jak: wyposażenie w rozległe kompetencje umożliwiające jej daleko idące oddziaływanie na pewne działy gospodarki (sektor finansowy) czy też niezależność od wpływów biznesowych i politycznych13. Sprawowany przez nią nadzór jest formą ingerencji państwa w wolność działalności gospodarczej podmiotów podejmujących aktywność na rynkach finansowych14. „Państwo poprzez wykorzystywanie funkcji reglamentacji, wspierania i koordynacji kształtuje strukturę gospodarki w interesie ogólnospołecznym, jednocześnie stymulując ją w pożądanym kierunku”15. Cele reglamentacji mają charakter dwupoziomowy – z jednej strony chronią stabilność rynku, zapewniają jego przejrzystość i bezpieczeństwo, z drugiej natomiast działania KNF są nakierowane na ochronę zaufania do rynku ze strony jego uczestników16. KNF realizuje swoje funkcje na podstawie wydawanych przez siebie aktów indywidualnych, które przybierają formę decyzji i postanowień, oraz aktów generalnych17. W tym aspekcie pojawiają się kontrowersje dotyczące charakteru prawnego uchwał KNF o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W świetle konstytucyjnego katalogu źródeł prawa po12 E. Rutkowska-Tomaszewska, Ochrona prawna klienta na rynku usług bankowych, Warszawa 2013, s. 692–693. 13 M. Wierzbowski, J. Jagielski, Organy regulacyjne – wybrane problemy, [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, red. M. Wierzbowski et al., Warszawa 2009, s. 352. 14 A. Piotrowska, Ochrona stabilności rynku finansowego jako splot funkcji administracji gospodarczej, [w:] Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda, red. J. Niczyporuk, Paryż 2011, s. 167–168. 15 Ibidem, s. 174. 16 Ibidem, s. 168. 17 P. Stanisławiszyn, Status Komisji Nadzoru Finansowego w polskim systemie bankowym, [w:] Problemy współczesnej bankowości. Zagadnienia prawne, red. W. Góralczyk, Warszawa 2014, s. 303–304.

23

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

24

wszechnie obowiązującego (zamkniętego podmiotowo i przedmiotowo18) nie można w nim umiejscowić uchwał KNF. Co do źródeł prawa wewnętrznego zgodnie z art. 93 Konstytucji RP obowiązują one tylko jednostki organizacyjnie podległe i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. W tym przypadku nie dokonano wyczerpującego wyliczenia wszystkich form aktów wewnętrznych oraz podmiotów uprawnionych do ich wydawania19. Jednak uchwał KNF nie można uznać również za akty wewnętrznie obowiązujące, ponieważ brak jest podporządkowania organizacyjnego20 pomiędzy KNF a bankami. W tej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny21, który stwierdził, że podległość organizacyjna mogłaby być rozumiana szerzej, a więc także jako podległość funkcjonalna. Niemniej jednak dostrzegając niebezpieczeństwo rozchwiania konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego, Trybunał ogranicza możliwość takiej interpretacji do specyficznej sytuacji, gdy podmiotem wydającym akt normatywny byłaby instytucja rangi konstytucyjnej, a przedmiotem regulacji – konstytucyjnie określone zadania publiczne pełnione przez tę instytucję. Spełnienie obu przesłanek pozwoliłoby na przyjęcie ich jako kryteriów podległości organizacyjnej do wydawania aktów o charakterze wewnętrznym. Z powyższego wynika, że uchwały KNF posiadają cechy miękkiego prawa22, tak więc naruszenie uchwał nie może być traktowane jako naruszenie przepisów prawa, a ich adresaci nie mają obowiązku przestrzegania norm wynikających z tych uchwał. Ten stan powoduje, że nie jest możliwe nałożenie na podmiot dopuszczający się takiego naruszenia sankcji administracyjnej lub karnej. Ponadto, organ nadzoru nie jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej opartej na tych uchwa-

18

Zob. K. Działocha, „Zamknięcie” systemu źródeł prawa w Konstytucji RP, [w:] W kręgu zagadnień…, op.cit., s. 121–134. 19 Zob. wyrok TK z 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98, OTK 1998, nr 7, poz. 116; B. Banaszak, System prawa w Polsce – stan obecny i uwagi de lege ferenda fundamentali, „Przegląd Legislacyjny” 2008, nr 4, s. 60–69. 20 Szerzej na temat organizacyjnego podporządkowania: E. Fojcik-Mastalska, Akty podstawowe, [w:] Prawo bankowe, red. E. Fojcik-Mastalska, Wrocław 2009, s. 19; E. Rutkowska, Charakter prawny uchwał Komisji Nadzoru Finansowego (norm ostrożnościowych), [w:] Prawo bankowe, op.cit., s. 153–154. 21 Wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, LEX nr 41212. 22 Zob. M. Ochnio, Rekomendacje organu nadzoru bankowego w świetle polskiego systemu źródeł prawa, [w:] Źródła prawa z perspektywy piętnastu lat obowiązywania Konstytucji, red. M. Zubik, R. Puchta, Warszawa 2013, s. 179.

Paulina Daniluk, Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji

łach23, ponieważ skutkowałoby to stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.24 Nienormatywny charakter uchwał w połączeniu z niemożnością sankcjonowania ich naruszenia nie zmienia faktu, iż stanowią one dla organu nadzoru punkt odniesienia przy ocenie prawidłowości zachowania danego uczestnika obrotu (naruszenie praktyki rynkowej zostanie zakwalifikowane jako naruszenie zasady uczciwego obrotu)25. Pomimo tego, że pozaprawne źródła wzorców zachowania zyskują ostatnio na znaczeniu i popularności, pozostaje problem braku ich skuteczności wobec instytucji finansowych. Stan taki nie jest pożądany z punktu widzenia rynku finansowego, ponieważ zasada racjonalności działania wymaga, by organ uprawniony i jednocześnie zobowiązany do realizacji określonych zadań był wyposażony w służące temu odpowiednie instrumenty prawne26. Doktryna zwraca również uwagę na potencjalne konsekwencje na płaszczyźnie europejskiej. „Za pomocą uchwał KNF dokonano transpozycji wielu dyrektyw UE do systemu prawa polskiego. Jeśli uznać, że uchwały te nie są źródłem prawa, oznacza to, że transpozycji dokonano nieprawidłowo, ponieważ w Polsce nie zapewniono skuteczności prawnej implementowanych postanowień dyrektyw”27. Wśród proponowanych rozwiązań problemu braku mocy wiążącej uchwał KNF do tej pory w doktrynie wymieniano m.in. zastąpienie upoważnienia do wydania aktu regulacją zawartą wprost w ustawie28 czy też zmianę przepisów Konstytucji pod kątem możliwości wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego przez instytucje, które są regulatorami rynku29. Pojawiła się także propozycja przeniesienia kompetencji z zakresu przedmiotowych uchwał wydawanych przez KNF na ministra finansów, który wydawałby rozporządzenia we współpracy z Komisją30.

23

Ibidem, s. 177–178. Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). 25 P. Wajda, Przyjęte praktyki rynkowe – status prawny, „Monitor Prawa Bankowego” 2014, nr 7–8, s. 141–144. 26 R.W. Kaszubski, Funkcjonalne źródła prawa bankowego publicznego, Kraków 2006, s. 86. 27 T. Czech, Miejsce uchwał Komisji Nadzoru Finansowego w systemie źródeł prawa polskiego, „Monitor Prawa Bankowego” 2013, nr 7–8, s. 80. 28 A. Wiktorzak, op.cit., s. 224. 29 R.W. Kaszubski, op.cit., s. 88. Podobnie: A. Jurkowska-Zeidler, Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego jako organu administracji publicznej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2011 roku, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2012, t. XXVIII, s. 147. 30 W. Gonet, Środki nadzorcze w prawie bankowym, „Przegląd Prawa Publicznego” 2010, nr 4, s. 11. 24

25

26

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

Gdyby rozważyć konstytucjonalizację KNF – umiejscowienie jej wśród organów mających umocowanie w Konstytucji RP – wyeliminowałoby to problem niekonstytucyjności jej uchwał niemieszczących się aktualnie w katalogu źródeł prawa, jednak nie oznaczałoby to końca problemów, ponieważ zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Działalność instytucji finansowych mających na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej31 status przedsiębiorcy jest niewątpliwie działalnością gospodarczą32 nakierowaną na wypracowanie zysku, natomiast specyfika obszaru ich funkcjonowania powoduje, że instytucje te mogą podejmować działania obciążające dużym stopniem ryzyka powierzone im środki, co z kolei prowadzi do powstawania sytuacji niebezpiecznych, w następstwie których może dojść do kryzysu całej gospodarki. Z tej perspektywy działalność KNF mająca na celu zapobieganie takim sytuacjom jest jak najbardziej ukierunkowana na realizację celu ogólnospołecznego, a więc ma na względzie „ważny interes publiczny”. Jednak jej uchwały, które w następstwie konstytucjonalizacji zyskałyby moc wewnętrznie obowiązującą33, nie mogłyby zgodnie z art. 22 Konstytucji RP dopuszczającym wyłącznie drogę ustawową ustanawiać ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej instytucji finansowych. Z uwagi na powyższe niezbędne wydaje się przyznanie KNF uprawnień do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących w drodze rozporządzeń. Byłoby to zgodne z art. 22 Konstytucji RP, ponieważ wymóg zachowania formy ustawy nie oznacza zakazu rozdzielenia normatywnych materii pomiędzy ustawy i akty wykonawcze34. Konieczne jest jednak, by ustawa zawierała wszystkie „podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zakres (kontur) tego ograniczenia”35. Za nadaniem KNF rangi organu konstytucyjnego przemawiają również realizowane przez nią ważne funkcje publiczne. Wychodząc z założeń teleologicznych, od państwa oczekuje się odpowiedniego zorganizo-

31 Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584). 32 Zob. art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. 33 Zob. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, LEX nr 41212. 34 A. Wiktorzak, op.cit., s. 226–228. 35 L. Garlicki, Komentarz do art. 22, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005.

Paulina Daniluk, Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji

wania życia społecznego. Wśród bardzo licznych podziałów i klasyfikacji (bardziej i mniej szczegółowych) funkcji publicznych największą wagę przywiązuje się bezsprzecznie do funkcji ochronnej, a KNF jako regulator rynku chroni stabilność finansową gospodarki36. Wśród aspektów, które należałoby uregulować w Konstytucji RP, pozostaje niezwykle istotna kwestia niezależności KNF, przez którą należy rozumieć możliwość samodzielnego prowadzenia działań i realizowania celu, do którego organ ten został powołany, bez wpływu organów władzy państwowej i polityków, innych instytucji czy też podmiotów nadzorowanych37. Nadzór nad organami regulacyjnymi powinien dotyczyć jedynie prawomocności ich działania oraz poprawności i przejrzystości gospodarki finansowej38. W doktrynie wskazuje się także, że komplementarność celów polityki pieniężnej i bezpieczeństwa systemu finansowego (a w jego ramach bankowego) przemawia za tym, by organ nadzoru wyposażyć w ten sam stopień niezależności, jaki ma bank centralny. Stanowiłoby to gwarancję bezstronności działań interwencyjnych państwa, spowodowałoby wzrost autorytetu KNF i zwiększenie zaufania społecznego co do tego, że instytucja ta działa w interesie publicznym39. Przechodząc do próby nakreślenia propozycji ogólnego kształtu regulacji oraz umiejscowienia przepisów dotyczących KNF w Konstytucji, sądzę, że najodpowiedniejsze byłoby wymienienie KNF w rozdz. IX „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa” pośród takich organów, jak: Najwyższa Izba Kontroli (art. 202–207 Konstytucji RP), Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 208–212 Konstytucji RP) oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji40 (art. 213–215 Konstytucji RP), która jako jedyna została upoważniona do wydawania rozporządzeń. Jeśli chodzi o propozycję brzmienia regulacji konstytucyjnej z zakresu konstrukcji KNF, należałoby wyjść od wskazania funkcji publicznej powierzonej do wykonania Komisji, a polegającej na ochronie stabilności rynku finansowego poprzez zapewnienie prawidłowego funkcjono36

R.M. Małajny, Funkcje państwa i zakres ich konstytucjonalizacji (prolegomena), [w:] W kręgu zagadnień…, op.cit., s. 47–63. 37 J. Koleśnik, Bezpieczeństwo systemu bankowego, Warszawa 2011, s. 149. 38 H. Zięba-Załucka, Czy konstytucjonalizacja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pomogła w zachowaniu jej niezależności?, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 346. 39 J. Koleśnik, op.cit., s. 153–154. 40 Zob. szerzej: R. Chruściak, Konstytucjonalizacja wolności mediów, wolności wypowiedzi oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Kształtowanie przepisów konstytucyjnych i ustawowych, Warszawa 2004; H. Zięba-Załucka, op.cit., s. 344–365.

27

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

28

wania, bezpieczeństwa i przejrzystości tego rynku. Następnie pożądane byłoby określenie sposobu powoływania przewodniczącego i jego zastępców oraz stawianych przed nimi wymagań gwarantujących ich niezależność. W zakresie organizacji i sposobu działania KNF Konstytucja powinna odsyłać do właściwej ustawy. Mając na uwadze poruszoną wcześniej kwestię wprowadzania ograniczeń w działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy, niezbędne wydaje się zamieszczenie w Konstytucji RP przepisu upoważniającego KNF do wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego w postaci rozporządzeń. Co się natomiast tyczy niezależności Komisji aktualnie poddanej nadzorowi Prezesa Rady Ministrów41, postulowałabym wprowadzenie nad nią kontroli parlamentarnej z zastosowaniem sprawozdania składanego corocznie Sejmowi jako mechanizmem kontroli realizacji powierzonych jej zadań. Ponadto, można rozważyć rozszerzenie zakresu proponowanej regulacji o sferę obligatoryjnej współpracy z innymi organami (np. NBP) w określonych obszarach działalności. Przedstawiona charakterystyka KNF będącej instytucją, w ramach której zintegrowano kompetencje dotychczasowych nadzorców sektorowych, przez co stała się organem o większej doniosłości niż jej prawni poprzednicy, pełnienie przez nią ważnych funkcji publicznych i ich waga dla funkcjonowania państwa oraz potrzeba zapewnienia jej niezależności, wzrostu wiarygodności i dostarczenia środków prawnych niezbędnych do realizacji powierzonych jej zadań w pełni uzasadniają moim zdaniem postulat konstytucjonalizacji tego organu.

THE FINANCIAL SUPERVISION AUTHORITY IN THE LIGHT OF DEMANDS MADE FOR ITS CONSTITUTIONALISATION Summary Constant changes in the socio-economic climate, the growing importance of stability in the financial system, the increase in the systemic importance of the Financial Supervision Authority, as a result of the integration of the power to supervise all sectors of the financial market, and need to equip it with the appropriate legal measures to ensure its effective actions, justify proposals for constitutionalising this authority. Firstly, this would eliminate the problem of

41 Zob. P. Daniluk, Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad Komisją Nadzoru Finansowego, [w:] Formy nadzoru i kontroli administracji. Aktualne problemy badawcze, red. Ł. Bolesta, M. Chrzanowski, W. Orłowski, Lublin 2014, s. 15–25.

Paulina Daniluk, Komisja Nadzoru Finansowego w świetle postulatu jej konstytucjonalizacji

its resolutions not being legally binding. Also, it seems reasonable to consider the possibility of granting to the Authority the power to enact legislation in the form of regulations. The aim of this article is to analyse arguments in favour of granting the Authority the status of constitutional institution and to outline the possible consequences of these changes, relating to the legal nature of the Authority’s acts.

29

Małgorzata Pietrzak Paulina Daniluk

KONSTYTUCJONALIZACJA PRAWA DOSTĘPU DO DÓBR KULTURY W ŚWIETLE USTAWY O ORGANIZOWANIU I PROWADZENIU DZIAŁALNOŚCI KULTURALNEJ

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r.1 formułuje zasadę równego dostępu do dziedzictwa kulturowego. Przepis art. 6 ust. 1 brzmi następująco: „Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju”. W pierwszej kolejności należy objaśnić, co należy rozumieć jako „dobra kultury”. Polska ustawa zasadnicza nie definiuje tego pojęcia ani w art. 6, ani w art. 73 regulującym wolność dostępu do nich. Co więcej, definicji takiej na próżno szukać w jakimkolwiek krajowym akcie prawnym. Wprawdzie do 2003 r. obowiązywała ustawa o ochronie dóbr kultury2, która podkreślała, że dobra kultury są bogactwem narodowym, jak również wprowadzała ich definicję, zgodnie z którą dobrem tym miał być każdy przedmiot ruchomy bądź nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną3. Ustawa ta utraciła jednak moc wraz z wejściem w życie ustawy o ochronie zabytków4, która w art. 3 pkt 1 definiuje pojęcie zabytku rozumianego jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. 1

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1965 r., nr 10, poz. 48. ze zm.). 3 Artykuł 2 ustawy o ochronie dóbr kultury. 4 Ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 ze zm.). 2

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

32

Porównanie przytoczonych powyżej dwóch definicji prowadzi do wniosku, że dobro kultury jest pojęciem szerszym od zabytku, bowiem dobro kultury może być przedmiotem wytworzonym zarówno w przeszłości, jak i współcześnie5. Zawarta w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definicja zabytku nie obejmie zatem swoim zakresem wytworów szeroko rozumianej sztuki współczesnej, które na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy mogły stanowić dobro kultury. Wobec braku definicji legalnej w dalszej części niniejszego artykułu przyjęte zostanie więc powszechne rozumienie dóbr kultury jako przedmiotów, środków i wartości składających się na materialny i duchowy dorobek ludzkości. Należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że polski ustrojodawca w art. 6 Konstytucji w sposób wyjątkowy potraktował te dobra kultury, które mają szczególne znaczenie dla narodu polskiego. Oznacza to, że obowiązkiem Rzeczypospolitej jest stwarzanie warunków upowszechniania i równego dostępu w pierwszej kolejności do właśnie tych dóbr kultury, które mają niebagatelne znaczenie dla tożsamości narodowej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że ze względu na wieloetniczność społeczeństwa polskiego w przeszłości dorobek ten powinien stanowić źródło tożsamości nie tylko narodów pojmowanych etnicznie, ale całej ukształtowanej przez nie społeczności6. Pojęcie „upowszechniania” dóbr kultury należy rozumieć jako wymóg prowadzenia możliwie szeroko pojmowanej informacji o występowaniu tych dóbr, w szczególności na gruncie działalności oświatowej. Natomiast „dostęp” do dóbr to stwarzanie możliwości kontaktu z nimi wszystkich zainteresowanych z uwzględnieniem, że nie zawsze może to być kontakt bezpośredni7. Adresatem normy zawartej w art. 6 Konstytucji jest Rzeczpospolita. Często można spotkać się z błędnymi opiniami, że obowiązek ten spoczywa jedynie na państwie, a ściślej rzecz biorąc – na jego organach. Należy zwrócić uwagę, że ustrojodawca nie używa pojęć „państwo” (rozumiane jako władza publiczna, organy państwa lub instytucje wykonujące zadania państwa bądź zlecone przez państwo) i „Rzeczpospolita” (rozumiana jako zorganizowane państwo obywatelskie)8 jako synonimów. Rzeczpo5

K. Zaidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 42–42. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. B. Banaszak, Warszawa 2012, s. 76. 7 L. Garlicki, Artykuł 6, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 9. 8 A. Frankiewicz, Konstytucyjna regulacja dostępu do dóbr kultury i wolności korzystania z dóbr kultury, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2013, nr 3(15), s. 61. 6

Małgorzata Pietrzak, Paulina Daniluk, Konstytucjonalizacja prawa dostępu do dóbr kultury...

spolita ma zatem znaczenie szersze, oznaczające strukturę obywateli i ich organizacji, nie zaś strukturę organów państwowych9. Mając to na uwadze, należy zatem przyjąć, że obowiązek sformułowany w art. 6 polskiej ustawy zasadniczej spoczywa nie tylko na organach władzy państwowej, lecz również na wszystkich obywatelach państwa i prywatnych instytucjach przez nich tworzonych, jeśli tylko leży to w zakresie ich możliwości (np. jeśli są oni właścicielami bądź posiadaczami odpowiedniego rodzaju dóbr kultury)10. W przekonaniu autorek niniejszego artykułu stanowisko takie jest zasadne. W szczególności pożądane byłoby większe zaangażowanie instytucji innych niż państwowe w celu zagwarantowania jak najszerszego dostępu do dóbr kultury, m.in. działania polegające na tworzeniu przez zakłady pracy funduszy, z których środki mogłyby być przekazane na dofinansowanie dostępu pracowników do kultury. Imperatywne brzmienie omawianego przepisu może wskazywać na to, że nałożone w nim zadania mają charakter obowiązkowy. Odmienny pogląd prezentuje m.in. L. Garlicki, który twierdzi, że przepis ten nie nakłada bezwzględnego nakazu wykonania tego obowiązku, a stanowi jedynie wskazane kierunku działań państwa11. Co więcej, art. 6 Konstytucji nie wskazuje sposobu, w jaki upowszechnianie i stwarzanie równego dostępu do dóbr kultury miałoby się odbywać, a zatem realizacja tych obowiązków nie będzie łatwa do zweryfikowania12. Inni autorzy natomiast twierdzą następująco: „Treść tego artykułu w jednoznaczny sposób zobowiązuje państwo o taką dbałość, która sprowadzając się w znacznej mierze do wsparcia finansowego, sprawi, że na kulturę stać będzie wszystkich, którzy z niej chcą skorzystać”13. Już w tym miejscu należy nadmienić, że zadania organów państwowych w tym zakresie nie sprowadzają się wyłącznie do wsparcia finansowego przedsięwzięć o charakterze kulturalnym, lecz również m.in. do podejmowania działań promocyjnych i edukacyjnych. Stanowisko, zgodnie z którym art. 6 ust. 1 Konstytucji kreuje obowiązek dla organów państwa (i nie tylko), zdaje się być według autorek niniejszego opracowania poprawne. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że zadania polegające na stwarzaniu równego

9

L. Garlicki, Prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1998, s. 53–54. A. Frankiewicz, op.cit., s. 62. 11 L. Garlicki, Artykuł 6, op.cit., s. 9. 12 A. Frankiewicz, op.cit., s. 58. 13 D. Ilczuk, K. Monkiewicz, M. Nowak, O konstytucyjnym prawie dostępu do dóbr kultury i jego ograniczeniach, [w:] Dylematy praw człowieka, red. T. Gardocka, J. Sobczak, Toruń 2008, s. 125. 10

33

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

34

dostępu do dóbr kultury, chociaż istotne, wobec faktu ograniczoności budżetu państwa zawsze będą konkurować m.in. z wydatkami na obronność czy ochronę zdrowia, którym przyznać należy wyższy priorytet. Zasada dostępu do dóbr kultury zakłada równość dostępu do nich. Oznacza to zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji w tym zakresie. Tym samym Rzeczpospolita Polska powinna umożliwiać dostęp do dóbr kultury niezależnie co do zasady od wieku, pochodzenia etnicznego, wyznania, posiadania obywatelstwa czy zasobów majątkowych. W szczególności ostatnie kryterium znajduje swoje potwierdzenie w art. 14 ustawy o bibliotekach14, zgodnie z którym usługi bibliotek publicznych co do zasady są ogólnie dostępne i bezpłatne (z wyjątkami przewidzianymi w art. 14 ust. 1), czy np. art. 10 ust. 2 ustawy o muzeach15, zgodnie z którym w jednym dniu tygodnia wstęp na wystawy stałe muzeów jest nieodpłatny. Trudno jednakże wyobrazić sobie możliwość bezpłatnego uczestnictwa na co dzień w koncertach symfonicznych lub też nieodpłatnych biletów na spektakle teatralne. W tym zakresie pożądane byłoby organizowanie wydarzeń plenerowych, które finansowane byłyby ze środków budżetu państwa lub danej jednostki samorządu terytorialnego przy współudziale prywatnych sponsorów. Autorki niniejszego artykułu wyrażają opinię, że w stosunku do uczniów i studentów dobrym rozwiązaniem mogłoby być tworzenie funduszu stypendialnego, z którego środki mogłyby być przeznaczone na udział młodych osób w wydarzeniach kulturalnych. Omawiany przepis jest silnie powiązany z art. 73 Konstytucji zapewniającym wolność korzystania z dóbr kultury. Warto zaznaczyć, że wolność korzystania z dóbr kultury ma duże znaczenie nie tylko dla ochrony i propagowania dziedzictwa narodu czy też naszego kręgu cywilizacyjnego, lecz również dla realizacji innych wolności konstytucyjnych, dobra kultury mogą bowiem oddziaływać na myśli i wyobraźnię poszczególnych jednostek, a tym samym na ich zdolność i wrażliwość osobistą. Artykuł 73 statuuje wolność dostępu do znacznie szerszej grupy dóbr kultury, nie ograniczając się jedynie do tych z nich, które mają istotne znaczenie dla tożsamości narodowej. W dalszej części artykułu zostanie omówiona rola organów państwa i jednostek samorządu terytorialnego w zakresie stwarzania warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury. Aktem prawnym o kluczowym znaczeniu dla podjętych rozważań jest ustawa o organizo-

14 15

Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. nr 85, poz. 539 ze zm.). Ustawa z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. nr 5, poz. 24. ze zm.).

Małgorzata Pietrzak, Paulina Daniluk, Konstytucjonalizacja prawa dostępu do dóbr kultury...

waniu i prowadzeniu działalności kulturalnej16. Warto jednak wspomnieć również o innych aktach prawnych, które w węższym bądź szerszym zakresie dotykają tej tematyki, tj. ustawie o bibliotekach, ustawie o muzeach, ustawie o radiofonii i telewizji17, ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej za działalność taką uznaje się tworzenie, upowszechnianie oraz ochronę kultury18. Ustawowa definicja działalności kulturalnej odnosi się zatem do celu, w jakim jest ona podejmowana19. Artykuł 1 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że państwo sprawuje mecenat nad działalnością kulturalną polegający na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej, działań i inicjatyw kulturalnych oraz opieki nad zabytkami. W powszechnym rozumieniu mecenat oznacza opiekę nad sztuką, literaturą, nauką20. Kategoryczne brzmienie tego przepisu pozwala wysnuć wniosek, że nie pozostawia on w tym zakresie uznania państwu, a tym samym wprost nakłada na jego organy obowiązek wspierania i promocji przywołanych w przepisie działań ze sfery kultury. Przepis ten nie wskazuje również sposobu, w jaki państwo ma sprawować mecenat, a zatem działania te mogą następować w każdej prawnie dopuszczalnej formie (m.in. przekazanie środków finansowych i podejmowanie czynności społeczno-organizatorskich czy wydawanie aktów normatywnych). Przepis ten determinuje również kształt budżetu państwa, który musi uwzględniać środki finansowe na promocję i wspieranie tworzenia dorobku kulturalnego21. Zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu w ramach mecenatu państwa minister właściwy ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wspierać finansowo realizację planowanych na dany rok zadań związanych z polityką kulturalną państwa, prowadzonych przez instytucje kultury i inne podmioty nienależące do sektora finansów publicznych. Autorki niniejszego opracowania podzielają w pełni stanowisko J. Przybylskiej, która twierdzi: „działalność kulturalna należy niewątpliwie do tych dziedzin, które wymagają 16 Ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. nr 114, poz. 493 ze zm.), dalej: u.o.p.d.k. 17 Ustawa z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r., nr 7, poz. 34 ze zm.). 18 Artykuł 1 u.o.p.d.k. 19 S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 6. 20 Hasło Mecenat, [w:] Podręczny słownik wyrazów obcych, red. W. Kopaliński, Warszawa 1996, s. 515. 21 S. Gajewski, A. Jakubowski, op.cit., s. 6–7.

35

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

36

pomocy finansowej ze strony państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W warunkach gospodarki rynkowej instytucje świadczące usługi kulturalne nie są w stanie sprawnie funkcjonować bez wsparcia władzy publicznej”22. Natomiast art. 1 ust. 4 nakłada obowiązek sprawowania mecenatu także przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości. Przepis ten stanowi podstawę dla władczych i niewładczych działań organów jednostek samorządów terytorialnych mających na celu wspieranie tworzenia, upowszechniania i ochrony kultury, a co za tym idzie – wymaga przeznaczenia przez samorządy terytorialne odpowiednich środków finansowych i zasobów kadrowych na realizację działań podejmowanych w tym zakresie23. Działalność kulturalna zgodnie z ustawą nie jest działalnością gospodarczą uregulowaną w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej24. Nie oznacza to jednak, że nie może mieć ona odpłatnego i zarobkowego charakteru. W praktyce powszechnie spotyka się odpłatność wejść do muzeów lub biletów na spektakle teatralne, a tym samym może ona przynosić dochód. Organizatorska działalność państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego najpełniej realizuje się poprzez organizowanie i prowadzenie instytucji kultury, dla których podstawowym celem statutowym jest działalność kulturalna. Instytucje kultury mogą być tworzone przez ministrów lub kierowników urzędów centralnych (państwowe instytucje kultury)25 albo przez jednostki samorządu terytorialnego (samorządowe instytucje kultury)26. Nie bez znaczenia jest fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 2 omawianej ustawy prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Kategoryczne brzmienie przepisu oznacza, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której w danej jednostce samorządu terytorialnego nie została powołana żadna instytucja kultury27. Ponadto, ustawa o bibliotekach wprost stanowi, że co do zasady zarówno gmina, powiat, jak i samorząd województwa mają obowiązek prowadzić na swoim terytorium co najmniej jedną bibliotekę 22

J. Przybylska, Bezpośrednie finansowanie działalności kulturalnej ze środków publicznych, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 9, s. 27. 23 S. Gajewski, A. Jakubowski, op.cit., s. 7–8. 24 Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.). 25 Artykuł 8 u.o.p.d.k. 26 Artykuł 9 ust. 1 u.o.p.d.k. 27 S. Gajewski, A. Jakubowski, op.cit., s. 39.

Małgorzata Pietrzak, Paulina Daniluk, Konstytucjonalizacja prawa dostępu do dóbr kultury...

(odpowiednio: gminną, powiatową bądź wojewódzką), a jedynie na zasadach określonych w tej ustawie na podstawie porozumień mogą one prowadzić wspólnie bibliotekę28. Organizatorem instytucji kultury w świetle omawianej ustawy może być jedynie podmiot publiczny (minister, kierownik urzędu centralnego albo jednostka samorządu terytorialnego). Wprawdzie osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej mogą prowadzić działalność kulturalną, jednak nie będzie to działalność prowadzona w formie instytucji kultury, a zatem nie będą oni organizatorami29. Może się wydawać, że uprawnienie ministrów i kierowników urzędów centralnych do tworzenia instytucji kultury jest zbyt szerokie, bowiem kategoria ta obejmuje również organy, których zakres działalności nie wiąże się bezpośrednio z działalnością kulturalną (np. Minister Finansów, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego). Z drugiej jednak strony tworzenie przez te organy instytucji kultury powinno być ocenione jako zasadne, mogą one bowiem tworzyć np. biblioteki gromadzące księgozbiór z zakresu działania urzędu lub też świetlice dla swoich pracowników. Ewentualne odstąpienie od powołania instytucji kultury byłoby dopuszczalne w sytuacji, w której koszty związane z jej prowadzeniem mogłyby negatywnie wpłynąć na realizację podstawowych zadań danego organu30. Utworzenie instytucji kultury polega na wydaniu przez organizatora (tj. ministra, kierownika urzędu centralnego lub jednostkę samorządu terytorialnego) aktu, w którym określony zostanie jej przedmiot działania, nazwa i siedziba, a także określenie, czy instytucja ta jest instytucją artystyczną (np. teatr, opera, orkiestra symfoniczna)31. Chociaż nie wynika to z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to jest pożądane, by instytucje kultury były usytuowane w dogodnej lokalizacji zapewniającej dobry dostęp do nich. Obowiązek taki wprost wynika z art. 19 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym biblioteki publiczne są organizowane w sposób zapewniający mieszkańcom dogodny dostęp do materiałów bibliotecznych i informacji. Ponadto, istotne jest, by instytucje kultury mieściły się w budynkach dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych, jak również żeby ich regula-

28

Artykuł 19 ust. 2–5 ustawy o bibliotekach. J. Gajewski, A, Jakubowski, op.cit., s. 46. 30 Ibidem, s. 37. 31 Artykuł 11 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k. 29

37

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

38

miny przewidywały takie godziny otwarcia, by mogła z nich skorzystać jak największa liczba zainteresowanych. Organizator nadaje instytucji kultury statut zawierający: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić32. Jest to katalog zamknięty postanowień, które mogą się znaleźć w statucie, a normowanie w nim innych kwestii jest prawnie niedopuszczalne. Szczegółowa regulacja tego zakresu (np. prawa i obowiązki użytkownika biblioteki, cennik usług świadczonych przez instytucję kultury, godziny otwarcia) powinna się znaleźć w regulaminie nadawanym przez dyrektora tej instytucji po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców33. Rozwiązanie takie należy ocenić jako zasadne, bowiem statut powinien regulować kwestie donioślejsze, dotyczące samej organizacji instytucji kultury, natomiast kwestie odnoszące się do jej funkcjonowania na co dzień powinny znaleźć się w statucie. Do zadań organizatora należy również zapewnienie instytucji kultury środków niezbędnych do rozpoczęcia jej działalności, jej prowadzenia i utrzymania obiektu, w którym się mieści34. W przypadku np. muzeów zadaniem organizatora będzie nie tylko przekazanie lokalu, lecz również przekazanie środków na zakup wyposażenia, ewentualne remonty czy wynagrodzenie pracowników. Co do zasady środki przekazane przez organizatora powinny być wystarczające do rozpoczęcia i prowadzenia działalności przez instytucję kultury z uwzględnieniem faktu, że instytucja kultury może pozyskiwać środki finansowe także z innych źródeł35. Oczywiście, koszty te, przynajmniej częściowo, mogą być (i z reguły są) pokrywane z dochodów z prowadzonej działalności (np. sprzedaży biletów). Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje możliwość współdziałania organizatorów dotyczącego wspólnego tworzenia, łączenia i prowadzenia instytucji kultury. Artykuł 21 stanowi, że odbywa się na to na podstawie umowy. Również na podstawie 32

Artykuł 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Artykuł 13 ust. 3 u.o.p.d.k. 34 Artykuł 12 u.o.p.d.k. 35 J. Gajewski, A, Jakubowski, op.cit., s. 52. 33

Małgorzata Pietrzak, Paulina Daniluk, Konstytucjonalizacja prawa dostępu do dóbr kultury...

umowy instytucje takie można tworzyć wspólnie z osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że umowa taka ma charakter porozumienia administracyjnego, nie zaś umowy cywilnoprawnej36. Porozumienie administracyjne natomiast definiuje się jako dwustronną lub wielostronną czynność z zakresu prawa administracyjnego dokonywaną przez podmioty wykonujące administrację publiczną, dochodzącą do skutku na podstawie ich zgodnych oświadczeń woli37. Podsumowując, należy wskazać problemy związane z tworzeniem warunków równego dostępu i upowszechniania dóbr kultury. W pierwszej kolejności można podnieść, że niewątpliwym mankamentem obecnej regulacji ustawowej jest brak definicji legalnej dobra kultury. Może to prowadzić do sytuacji, w której problem z odkodowaniem definicji dóbr kultury sprawi, że nie będą one miały zagwarantowanej należytej ochrony. A. Frankiewicz jako przykład podaje zamalowanie tzw. murali płockich w 2008 r. oraz graffiti na murze Wyścigów na warszawskim Służewcu w 2011 r.38 Ponadto, brak definicji „dobra kultury” w polskim prawodawstwie powoduje, że nie ma możliwości określenia, do jakich konkretnie dóbr podmiot uprawniony powinien mieć zagwarantowany dostęp39. Konsekwencją tego będzie poważne utrudnienie realizacji wolności, która została przewidziana w art. 73 Konstytucji. W tym kontekście w opinii autorek niniejszego artykułu ponowne sformułowanie legalnej definicji dóbr kultury jest bardzo pożądane. W swoim brzmieniu mogłaby ona nawiązywać do wspomnianego na początku tego opracowania przepisu ustawy o ochronie dóbr kultury, wymieniając przykładowo wytwory kultury dawnej i współczesnej, które mogłoby być uznane za dobra kultury. Stworzenie zamkniętego katalogu dóbr kultury wydaje się być niemożliwe z uwagi na dynamiczny rozwój szeroko pojmowanej sztuki i pojawianie się nowych nurtów oraz technik. Konieczne jest również zadanie sobie pytania o to, w jakim akcie prawnym definicja ta powinna być zawarta. Chociaż stwarzanie równego dostępu do dóbr kultury jest zadaniem nałożonym na Rzeczpospolitą przez polską ustawę zasadniczą, to jednak umieszczenie takiej definicji w Kon36

Ibidem, s. 117. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawne formy działania administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 284–285. 38 A. Frankiewicz, op.cit., s. 67. 39 Ibidem. 37

39

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

40

stytucji nie wydaje się zasadne z uwagi na charakter tego aktu prawnego. Dobrym rozwiązaniem byłaby zmiana ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, której przedmiot regulacji można by poszerzyć właśnie o dobra kultury. Kolejną kwestią jest niedostateczne wsparcie finansowe udzielane przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego na działalność kulturalną. Należy się zgodzić z poglądem, że mimo zapewnienia prawa do równego dostępu do dóbr kultury i wolności twórczości artystycznej w wielu wypadkach pełne korzystanie z nich uzależnione jest od posiadanych przez jednostkę środków finansowych. Kultura i dziedzictwo narodowe wymagają zatem dofinansowania nie tylko w sferze zachowania i konserwacji, ale także udostępniania40. Wydaje się, że działalność kulturalna wciąż jest niedoceniana przez organy państwa, co pociąga za sobą niedostateczny poziom finansowania tej działalności. Należy też zaznaczyć, że słabość kondycji finansowej państwa nie może być usprawiedliwieniem dla braku podejmowania właściwych kroków w celu upowszechniania i stwarzania równego dostępu do dóbr kultury41. Niestety, udział osób fizycznych oraz tworzonych przez nie instytucji w realizacji normy zawartej w art. 6 ust. 1 polskiej ustawy zasadniczej wciąż jest niewystarczający. Należy się zastanowić nad takimi rozwiązaniami, jak choćby tworzenie specjalnych funduszy w szkołach, na uczelniach lub w zakładach pracy, z których można byłoby dofinansowywać dostęp uczniów, studentów lub pracowników do dóbr kultury. Na koniec należy zauważyć, że ze względu na dynamiczny rozwój środków publicznego przekazu, w tym przede wszystkim internetu, obecne unormowania mogą być ocenione jako nieaktualne, nie uwzględniają one bowiem gwarancji dostępu do utworów literackich czy muzycznych przez internet. Należy zwrócić uwagę, że dzięki upowszechnieniu globalnej sieci zmienił się również sposób dostępu do dóbr kultury. W ostatnich latach możliwe stało się wirtualne zwiedzanie zabytkowych części miast oraz muzeów. Nie można też pomijać projektu przygotowanego przez Telewizję Polską „Internetowy Teatr TVP dla szkół”, dzięki któremu uczniowie szkół podstawowych mają możliwość oglądania przygotowanych dla nich spektakli teatralnych. Wprowadzane w przyszłości zmiany w szeroko rozumianym prawie kultury powinny w większym stopniu regulować tę sferę dostępu do dóbr kultury.

40 41

A.M. Kosińska, Kulturalne prawa człowieka, Lublin 2014, s. 237–238. L. Garlicki, Art. 6, op.cit., s. 1–2.

Małgorzata Pietrzak, Paulina Daniluk, Konstytucjonalizacja prawa dostępu do dóbr kultury...

CONSTITUTIONALISATION OF THE RIGHT OF ACCESS TO CULTURAL GOODS IN LIGHT OF THE LAW CONCERNING THE ORGANISATION AND CONDUCTING OF CULTURAL ACTIVITY Summary This paper is an attempt at providing an analysis of the law determining the constitutional regulation of the access to cultural goods as is mentioned in Article 6 of the Polish Constitution. In light of this article the Republic of Poland is obliged to create conditions that facilitate the propagation of cultural goods and guarantee equal access to them. However, the Constitution does not state what cultural goods are and how the Republic of Poland should perform these obligations. One of activities which the state should undertake is patronage, which should be understood as a way of providing cultural protection. Another issue which is discussed in this paper is the organisation and conducting of cultural activity. The article will discusses the concept of a promoter of culture and associated rights relating to cultural institutions. In conclusion, the authors paid attention to problems connected with cultural activities, especially those related to the internet.

41

Kamil Dobosz

PRAWO KONKURENCJI W KONSTYTUCJACH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ1

Wprowadzenie Przedmiotem niniejszego opracowania będzie problematyka unormowań z zakresu prawa konkurencji, które zostały wprowadzone do przepisów konstytucyjnych Państw Członkowskich i ich korelacja z unijnymi uregulowaniami. Kwestia wydaje się o tyle intrygująca, że normy konstytucyjne mogą się znajdować w sprzeczności z unijnymi, wpływając na sposób czy wręcz kierunek ich stosowania. To przypuszczenie, a w zasadzie teza badawcza dla niniejszego artykułu, będzie szukało swego potwierdzenia albo odrzucenia poprzez analizę relewantnych przepisów konstytucji krajowych. Celem właściwego przedstawienia rzeczonej tematyki niniejsze opracowanie będzie się składać z kilku części uzasadnionych co do meritum oraz kolejności omawiania. Najpierw należy rozważyć in abstracto relacje pomiędzy prawem konkurencji Unii Europejskiej a odpowiednikiem krajowym, co pozwoli na lepsze zrozumienie potencjalnych niezgodności całego systemu antytrustowego2 w Europie. Następnie przejdę do badania konstytucji państw ze szczególnym uwzględnieniem właśnie szeroko pojętych norm antymonopolowych, przyjmując następującą kolejność – konstytucje, w których nie podjęto się nawet pośredniego uregulowania reguł konkurencji, konstytucje, w których implicite zawarto owe reguły, oraz konstytucje, w których expressis verbis wyartykułowano przynajmniej niektóre normy antytrustowe. Wreszcie podzielę się wnioskami podsumowującymi przeprowadzone badania.

1 Praca naukowa finansowana ze środków budżetowych na naukę w latach 2013–2017 jako projekt badawczy w ramach programu pod nazwą „Diamentowy Grant”. 2 Na potrzeby niniejszego artykułu przyjmuje się synonimiczne znaczenie prawa konkurencji, prawa antytrustowego oraz prawa antymonopolowego.

44

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

Rys systemów prawa konkurencji Unii Europejskiej oraz Państw Członkowskich Stanowienie reguł konkurencji leży w zakresie kompetencji wyłącznych Unii Europejskiej3. Państwa Członkowskie nie mogą zatem kształtować swobodnie tej materii poprzez ustawodawstwo krajowe oraz nieskrępowane stosowanie prawa, o ile dana sprawa należy do tzw. unijnych, których to wystąpienie zależy od szeregu przesłanek zależnych od płaszczyzny, na której się poruszamy, czyli antykonkurencyjnych porozumień, praktyk oraz decyzji (związku) przedsiębiorstw, nadużywania pozycji dominującej, a także w mniejszym stopniu poruszanej w tym opracowaniu – kontroli koncentracji przedsiębiorstw czy pomocy państwa. Należy już na początku podkreślić, że w ramach unijnych reguł konkurencji wypracowano określone mechanizmy i rozwiązania dla konkretnego typu zachowań partycypantów rynkowych. Co więcej, poszczególne uregulowania składają się na osiąganie zamierzonych odgórnie celów polityki konkurencji Unii Europejskiej. Za dobitny przykład można przyjąć fakt odchodzenia obecnie od celu integracyjnego, którego miejsce zajmuje daleko idąca analiza ekonomiczna zgodna z kompleksowym rozumieniem pojęcia „konkurencja” jako złożonego procesu, a nie tylko konfrontacji konkurentów. Właśnie more economic approach4 przyczyniło się do nadania takiego znaczenia skutecznej konkurencji (czy workable competition), consumer welfare czy test as efficient competitor5. Te instytucje prawno-ekonomiczne znajdują uzasadnienie częstokroć w unijnych aktach prawnych czy orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i sprawiają, że system konkurencji Unii jest zarówno unikalny, jak i autonomiczny w stosunku do porządków krajowych. Co za tym idzie – niedopuszczalna jest ingerencja takich przepisów Państw Członkowskich, która mogłaby umniejszyć czy wręcz uniemożliwić stosowanie norm unijnych w zakresie konkurencji przez krajowe organy oraz sądy. Krajowym instytucjom pozostawiono kognicję w sprawach mniejszego

3 Artykuł 3 ust. 1 lit. b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. C 326 z 26 października 2012 r.). 4 D.J. Gerber, Searching for a Modernized Voice: Economic, iInstitutions, and Predictability in European Competition Law, „Fordham International Law Journal” 2014, no. 5, s. 1433 i n. 5 M. Mandorff, J. Sahl, The Role of the ‘Equally Efficient Competitor” in the Assessment of Abuse of Dominance, „Competition Law Journal” 2013, no. 2, s. 221–240.

Kamil Dobosz, Prawo konkurencji w konstytucjach Państw Członkowskich...

kalibru, w których odnotowuje się możliwy wpływu na handel między Państwami Członkowskimi6. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że regulowanie zagadnień antymonopolowych w konstytucjach może pociągać za sobą ukierunkowywanie stosowania relewantnych przepisów pod dyktando norm konstytucyjnych, trudno bowiem oczekiwać, że organy i sądy Państw Członkowskich pozostaną bierne względem najdonioślejszego krajowego aktu prawnego nawet w sprawach „unijnych”. W mojej ocenie pełna delimitacja takich nachodzących wszakże na siebie unormowań konstytucyjnych oraz unijnych może nierzadko nie mieć szans powodzenia.

Konstytucje bez pośrednio zawartych przepisów antytrustowych Wśród Państw Członkowskich, które zasadniczo nie zdecydowały się na uregulowanie w swych konstytucjach materii antytrustowej, znajdują się: Belgia, Cypr, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Luksemburg, Łotwa, Malta, Holandia, Niemcy, Rumunia oraz Wielka Brytania. Nie oznacza to jednak, iż państwa te całkowicie zrezygnowały z polityki gospodarczej, lecz co do zasady ograniczyły się do zawarcia w konstytucjach krajowych takich postanowień, które mogą jedynie stanowić przyczynek dla interpretacji koherentnej ze swobodą działalności gospodarczej z uwagi na np. wyartykułowanie zasady demokratycznego państwa prawa. Zasada ta niewątpliwie implikuje konieczność zapewnienia wolności gospodarczej, co jest istotne z perspektywy prawa konkurencji. Natomiast na poziomie ustawowym znalazły się unormowania traktujące o swobodzie działalności gospodarczej oraz o konkurencji. W tym miejscu pragnę zaznaczyć, że nie wdaję się w głębszą analizę takich przepisów ze względu na ograniczone ramy niniejszego artykułu co do objętości oraz meritum.

Konstytucje z zawartymi implicite przepisami antytrustowymi Poprzez implicite zawarte przepisy z zakresu prawa konkurencji należy rozumieć takie, które odnoszą się do pewnych standardów konstytucyjnych powiązanych w szczególności ze swobodą działalności gospodarczej oraz jej ograniczeniami wynikającymi z realizacji wielorako 6 M. Minkiewicz, Pojęcie wpływu na handel i reguła konwergencji w praktyce stosowania prawa UE przez polskie sądy i Prezesa UOKiK, „Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny” 2014, nr 3, s. 8 i n.

45

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

46

definiowanego interesu publicznego. Stanowią one podstawę dla szczegółowszych unormowań, także antytrustowych, można wszak zakwalifikować je do dziedziny konstytucyjnego prawa gospodarczego, stąd cechuje je duża doza ogólności. W tej kategorii znalazły się konstytucje Austrii, Grecji, Hiszpanii, Polski, Słowacji, Szwecji oraz Włoch. Austria w art. 10 swej ustawy zasadniczej7 wymieniła ustawodawstwo i wykonawstwo w zakresie gospodarki, które leży w jej kompetencji. Do takowych nie wpisano prawa konkurencji, jednak zawarto „zwalczanie nieuczciwej konkurencji”. Nie jest to jednakowoż pojęcie zbieżne z paradygmatami prawa konkurencji wskazanymi powyżej, ale stanowi odrębny przedmiot regulacji. W konstytucji greckiej8 znajdują się przepisy dotykające materii konstytucyjnego prawa gospodarczego. Artykuł 5 przewiduje prawo do swobodnego uczestniczenia m.in. w życiu ekonomicznym obwarowane zakazem naruszania praw innych ani naruszania Konstytucji lub dobrych obyczajów. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 106 „prywatna inicjatywa ekonomiczna nie może rozwijać się ze szkodą dla wolności i godności ludzkiej lub ze szkodą dla gospodarki narodowej” (ust. 2) oraz „w celu utrwalenia pokoju społecznego i ochrony interesu powszechnego państwo planuje i koordynuje działalność ekonomiczną kraju zmierzającą do ochrony ekonomicznego rozwoju wszystkich sektorów gospodarki narodowej” (ust. 1). Warto jednak wspomnieć o swoistej osobliwości, czyli istnieniu unormowania nacjonalizacji przedsiębiorstw (ust. 4). Hiszpania wybrała generalnie drogę stanowienia podstaw w konstytucji9 dla gospodarczego ustroju państwa bez podawania konkretnych dziedzin prawa. Artykuł 28 inicjujący Tytuł VII „Gospodarka i finanse” uwypukla znaczenie interesu powszechnego, autoryzuje inicjatywę publiczną w działalności gospodarczej, a także przewiduje, że: „W drodze ustawy można zastrzec dla sektora publicznego zasoby lub usługi o charakterze podstawowym, szczególnie w wypadku monopolu, jak również postanawiać o interwencji w działalności przedsiębiorstw, jeśli tego wymaga interes powszechny”. Pośrednio konstytucja hiszpańska ingeruje w prawo konkurencji poprzez zamieszczone zapewnienia ochrony konsumentów (art. 51) – zważywszy na antytrustowy consumer welfare nie pozostaje to bez znaczenia. Niemniej jednak nie narusza w żaden sposób reguł konkurencji, dąży się 7

http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/austria.html (30.05.2015). http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/grecja.html (28.05.2015). 9 http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/hiszpania.html (22.05.2015). 8

Kamil Dobosz, Prawo konkurencji w konstytucjach Państw Członkowskich...

bowiem do komplementarnego systemu ochrony aprobowanych mechanizmów rynkowych, a do tego nieodzowne jest wieloperspektywiczne spojrzenie. Jeśli chodzi o Polskę, to należy do grupy państw, które podwaliny dla swego ustroju gospodarczego umieściły w konstytucji10: „Art. 20. Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. […] Art. 22. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”. Powyższe rozwiązanie prawne wyłuszcza pryncypia konstytucji gospodarczej kraju bez niepotrzebnego wdawania się w szczegóły, które w procesie wykładni oraz w konfrontacji z prawem unijnym mogłyby rodzić więcej wątpliwości oraz przykrych konsekwencji niż korzyści dla rzekomej pewności prawa czy priorytetyzacji polityk. Co więcej, Polska pozostawiła sobie na poziomie konstytucyjnym jednoznaczną furtkę co do możliwych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Jest to bezpieczne uzasadnienie dla chociażby stosowania norm antytrustowych. Słowacja przyjęła podobną konstrukcję do polskiej w art. 35 swej konstytucji11: „1. Każdy ma prawo do swobodnego wyboru zawodu i przygotowania się do niego, a także prawo do podejmowania i prowadzenia innej działalności zarobkowej. 2. Ustawa może określić warunki i ograniczenia wykonywania określonych zawodów i działalności”. Szwecja także zagwarantowała konstytucyjnie12 najwyższy poziom ochrony działalności gospodarczej przed zupełnie dowolnymi działaniami legislacyjnymi: „§ 201 Ograniczenia w prawie do prowadzenia działalności gospodarczej lub do wykonywania zawodu mogą zostać wprowadzone dla ochrony ważnego interesu publicznego i w żadnym wypadku wyłącznie w celu ekonomicznej ochrony określonych osób lub przedsiębiorstw. Szczególne prawo stosowania środków uzdrawiających określi ustawa”. 10

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/slowacja.html (19.05.2015). 12 http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/szwecja.html (18.05.2015). 11

47

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

48

Wreszcie włoska konstytucja13 w art. 41 stanowi „Prywatna inicjatywa gospodarcza jest nieskrępowana. Nie może być ona wykonywana w sprzeczności z zasadą użyteczności społecznej albo w sposób przynoszący szkodę bezpieczeństwu, wolności, godności ludzkiej. Ustawa określa programy i stosowne formy kontroli konieczne, by publiczna i prywatna działalność gospodarcza mogły być skoordynowane i ukierunkowane na osiągnięcie celów społecznych”.

Konstytucje z zawartymi explicite przepisami antytrustowymi Wreszcie należy pochylić się nad tymi przepisami konstytucyjnymi, które wprost dotyczą konkurencji. Państwa, których konstytucje spełniają ów warunek, to Bułgaria, Chorwacja, Irlandia, Litwa, Portugalia, Słowenia oraz Węgry. Jeden z najmłodszych członków Unii – Bułgaria – w art. 19 konstytucji14 wprowadził następujące unormowanie: „Gospodarka Republiki Bułgarii opiera się na wolności w zakresie działalności gospodarczej. (1) Państwo stwarza i zapewnia wszystkim obywatelom i osobom prawnym równe prawne warunki dla prowadzenia działalności gospodarczej, zapobiegając nadużywaniu pozycji monopolisty, nieuczciwej konkurencji oraz chroni prawa konsumenta”. W prawie Unii Europejskiej z sankcją administracyjną spotykają się nadużycia pozycji dominującej, w tym rzecz jasna monopolistycznej. Przepis bułgarski należałoby zatem odnosić jedynie do spraw, w których nie stosuje się art. 102 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, aczkolwiek nawet i w takich sprawach wątpliwe jest, aby organ krajowy ignorował całkowicie wyrażenie z konstytucji, skoro ta ewidentnie nakreśliła zakres interwencji państwowej. Chorwacja, która stosunkowo niedawno wstąpiła do struktur unijnych, ustanowiła na kartach swej konstytucji15 w art. 49 oraz 59 uregulowanie związane ze swobodą działalności gospodarczej oraz stricte regułami konkurencji: „Wolny rynek i swoboda działalności gospodarczej stanowią fundamenty ustroju gospodarczego Republiki Chorwacji. 13

http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/wlochy.html (18.05.2015). http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/bulgaria2013.pdf (13.05.2015). 15 http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/chorwacja.html (15.05.2015). 14

Kamil Dobosz, Prawo konkurencji w konstytucjach Państw Członkowskich...

Państwo zapewnia wszystkim przedsiębiorcom jednakową pozycję prawną na rynku. Zakazane jest nadużywanie statusu monopolisty określonego ustawą” (art. 49). „[…] Swoboda działalności gospodarczej oraz prawa majątkowe mogą zostać w drodze ustawy wyjątkowo ograniczone na rzecz ochrony interesów i bezpieczeństwa Republiki Chorwacji, ochrony przyrody i środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego” (art. 50). Wolny rynek jest z pewnością pożądanym składnikiem ustroju gospodarczego i jest ścisłe powiązany z konkurencją. Interwencje państwa jak stosowanie norm antytrustowych nie deprecjonują tego terminu, lecz eksplikują go jako nie-absolutny. Błędnie jednak ograniczono się do sankcjonowania jedynie monopolistów, ale przynajmniej tego statusu nie zakazano. Następnie przytoczyć należy postanowienia konstytucji irlandzkiej16: „Artykuł 45 […] 2. Państwo w szczególności nakierowuje swoją politykę na zapewnienie: […] iii. Aby działanie wolnej konkurencji nie pozwalało, by rozwinęła się koncentracja własności lub kontroli istotnych dóbr przez małą grupę osób ze szkodą dla wszystkich. […] 3.1. Państwo sprzyja, a w razie konieczności uzupełnia prywatną inicjatywę w przemyśle i handlu”. Również w konstytucji litewskiej17 explicite zawarto ogólne unormowanie antymonopolowe w przepisie traktującym o gospodarczych podstawach państwa: „Gospodarka Litwy opiera się na prawie własności prywatnej, swobodzie działalności gospodarczej i inicjatywie jednostki. […] Państwo reguluje działalność gospodarczą tak, by służyła dobru całego narodu. Ustawa zabrania monopolizacji produkcji i rynku oraz chroni swobodę uczciwej konkurencji. Państwo broni interesów konsumentów”.

16

http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/irlandia.html (15.05.2015). Rozdział IV, Gospodarka narodowa i praca, art. 46, http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/ konst/litwa.html (30.05.2015). 17

49

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

50

Przywołany przepis stanowi podstawę dla dalszej regulacji co do zabronionej monopolizacji. Nasuwa to jednak wątpliwości, gdyż prawo unijne nie zakazuje monopolów naturalnych, lecz stawia przed nimi określone wymagania i odpowiedzialność za rynek. Co więcej, zgodnie z teoriami ekonomicznymi monopole naturalnie nie są nazbyt niebezpieczne, ponieważ nie są trwałe i funkcjonowanie pozostałych graczy oraz presja konsumentów prowadzi i tak do przemian rynkowych – dlatego w prawie Unii Europejskiej zakazana nie jest pozycja dominująca, ale jej nadużywanie. Konstytucja Litwy ogranicza się do pojęcia „monopolu”, zaś reguły unijne do szerszej znaczeniowo pozycji dominującej, także kolektywnej związanej z oligopolami. Ustrojodawca portugalski również postanowił wprowadzić do konstytucji18 interesujące nas zagadnienia. Zawarł w niej oprócz przepisów odnoszących się do ogólnych zasad organizacji gospodarczo-społecznej także i te stricte dotyczące konkurencji: „Artykuł 81 (Priorytetowe zadania państwa) Do zadań państwa w dziedzinie gospodarczej i społecznej należy w pierwszej kolejności: […] e) zapewnianie skutecznego funkcjonowania rynków, tak aby zagwarantować zrównoważoną konkurencję między przedsiębiorstwami, uniemożliwić powstawanie organizacji monopolistycznych oraz wykluczyć nadużycia wynikające z pozycji dominującej oraz z innych praktyk podejmowanych z naruszeniem interesu powszechnego; h) zapewnianie ochrony interesów i praw konsumentów”. Zwrot „skuteczne funkcjonowanie rynków” wydaje się kłaść nacisk na ekonomiczny wymiar zjawisk gospodarczych podobnie jak wymienione cele odnoszące się do konkurencji, monopoli, pozycji dominującej etc., jednak nie oznacza to jednocześnie, że pojęcia te są koherentne z odpowiednikami unijnymi. Wprost przeciwnie, sformułowanie „zrównoważona konkurencja między przedsiębiorstwami” naprowadza słuszną chyba asocjację rywalizacji, a konkurencja unijna to coś więcej. Celem nie jest też samo w sobie uniemożliwianie powstawania organizacji monopolistycznych, gdyż odebralibyśmy najbardziej efektywnym przedsiębiorstwo wygraną w postaci osiągnięcia maksymalnej siły rynkowej z wyjątkiem koncentracji jako środku ku temu. Najkrócej opisać te przepisy można więc jako zbędne. 18

http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/portugalia-s.html (29.05.2015).

Kamil Dobosz, Prawo konkurencji w konstytucjach Państw Członkowskich...

Słowenia jest kolejnym przykładem państwa, które zdecydowało się na bezpośrednie odniesienie do konkurencji w swej konstytucji19. Odniesienie to wydaje się być dużo ogólniejsze i tym samym bezpieczniejsze: „Zapewnia się swobodę inicjatywy gospodarczej. Ustawa określa zasady tworzenia organizacji gospodarczych. Nie można prowadzić działalności gospodarczej w sprzeczności z dobrem publicznym. Zakazana jest nieuczciwa konkurencja i działalność, która wbrew prawu ogranicza konkurencję”. Węgry natomiast w art. M swej ustawy zasadniczej20 wprowadziły następujące uregulowanie: „1. Gospodarka Węgier opiera się na pracy będącej źródłem wartości oraz na wolnej przedsiębiorczości. 2. Węgry zapewniają warunki uczciwej konkurencji gospodarczej. Węgry występują przeciwko monopolistycznym nadużyciom i bronią praw konsumentów”. „Uczciwa konkurencja gospodarcza” w sprawach unijnych powinna zasadniczo być rozumiana jako wspomniana workable competition, lecz wynika to jedynie z prounijnej interpretacji postanowień konstytucyjnych, a takowa spotyka się z oporem w Państwach Członkowskich. „Monopolistyczne nadużycia” to nie nadużycia pozycji dominującej, ale pojęcie węższe. Wprowadzenie tych przepisów do konstytucji należy ocenić w konsekwencji negatywnie, bowiem co najmniej zaburzając obraz, naruszają zasadę pewności prawa.

Wnioski podsumowujące Jak wynika z przedstawionych rozważań, daje się łatwo zauważyć przede wszystkim niejednolite podejście Państw Członkowskich, stąd też uzasadniony jest zaprezentowany podział na trzy grupy państw. Nasuwa się fundamentalne pytanie o dyskrecjonalną władzę członków Unii i jej zakres w pryzmacie kształtowania treści konstytucyjnych, a więc pytanie o granice suwerenności. Nie pozwalając sobie na chociażby przytaczanie bogatego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z uwagi na ograniczone ramy niniejszego opracowania, można odpowiedzieć na zadane pytanie bez zbędnych dywagacji – Państwa Członkowskie utraciły możliwość nieskrępowanego działania na pozio19 Artykuł 74 (przedsiębiorczość), http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/slowenia-2.html (19.05.2015). 20 http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/wegry2013.pdf (15.05.2015).

51

52

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

mie konstytucyjnym w obrębie tych dziedzin, które należą do kompetencji wyłącznych lub do tzw. zajętego pola. Naturalnie, o ile chcą pozostać w strukturach Unii bez naruszania zobowiązań traktatowych, albowiem faktyczne tudzież potencjalne konsekwencje i ich ciężar to już problem bardziej natury politycznej. Podsumowując, nie mogę też oprzeć się wrażeniu, iż tworząc przepisy konstytucyjne, starano się wykreować pożądany obraz rzeczywistości aprobowany w danym państwie bez odpowiedniego przełożenia na język prawny, kierując się zasadą, że konstytucja powinna być blisko (każdego) obywatela. Zapomniano jednak, iż konstytucja jest źródłem prawa i cechują ją również ważne wymogi tekstu normatywnego, gdzie każdy wyraz jest napełniony autonomicznym legalnym znaczeniem. Następstwa zaś takiego uchybienia mogą mieć na tyle znaczny zasięg, że mogą się okazać naruszeniem porządku międzynarodowego, bowiem Państwa Członkowskie zdecydowały się nie funkcjonować w próżni, lecz w organizmie licznych naczyń połączonych. Nie należy jednak spodziewać się zmian na poziomie konstytucyjnym w badanym zakresie w najbliższym czasie. Różnice wskazane powyżej i potencjalne ich konsekwencje z pewnością nie staną się asumptem do zmian ustaw zasadniczych. Po pierwsze, Unia Europejska nie dąży do harmonizacji czy ujednolicania konstytucji krajowych. Po drugie, prawo konkurencji nie cieszy się takim zainteresowaniem polityczno-społecznym, by taka zmiana była pożądana. Po trzecie, od praktycznej strony wykazanie faktycznych skutków zaprezentowanych odmienności wydaje się być niezwykle trudne. Po czwarte, dla systemu konkurencji jako całości owe skutki nie powodują jego dekonstrukcji, bowiem nie sposób stwierdzić, by miały one zaburzać cały system, więc ich zasięg jest zasadniczo ograniczony. Po piąte wreszcie, nie tylko w badanej dziedzinie można dojść do podobnych wniosków z analizy konstytucji, zatem ewentualna ingerencja mogłaby grozić efektem domina, o którym w odniesieniu do ustaw zasadniczych nie może być mowy. Niemniej jednak niezależnie od pragmatyzmu tych pesymistycznych uwag jestem w pełni przekonany, że z upływem czasu, a tym samym pogłębiającej się integracji wewnątrz Unii, i takie wyzwania będą przezwyciężane czy to za sprawą działań instytucji unijnych, czy samych Państw Członkowskich.

Kamil Dobosz, Prawo konkurencji w konstytucjach Państw Członkowskich...

COMPETITION LAW IN THE CONSTITUTIONS OF EU MEMBER STATES Summary Among EU member states there are those who have undertaken to insert into their country’s constitution norms referring to antimonopoly law directly, those who merely refer to envisaged provisions pertaining to competition, and those who have refrained from doing either. This issue plays a salient role in relation to the delicate interplay between EU and national law, granting that national regulations provide for a markedly narrower application than the EU ones. Taking these factors into account it may be unfortunate for standard interpretation practices that some constitutions enshrine competition beacons without a thorough consideration of Union competition policy and rules, particularly in terms of actual and potential discrepancies. Research in this particular area, as well as indications of possible implications underlie the objectives of the authors within the framework of this paper.

53

Łukasz Dzida

ZAKRES OBOWIĄZYWANIA ZASADY LEX RETRO NON AGIT NA GRUNCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO W ŚWIETLE ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

Wprowadzenie Wskazując najważniejsze elementy wpływające na kształt współczesnego prawodawstwa, należy w pierwszym rzędzie umieścić zasadę nieretroakcji prawa. Już od czasów rzymskich towarzyszyła ona rozwojowi myśli prawniczej, stając się podstawą stabilnego rozwoju systemów prawnych państw europejskich, a także podstawą do rozwoju innych kultur prawnych czerpiących wprost z dorobku prawa kontynentalnego1. Obecnie kierowanie się przez ustawodawcę zasadą niedziałania prawa wstecz jest podstawowym wyznacznikiem prawidłowego procesu legislacyjnego. Wprowadzenie w stosunku do prawodawcy zakazu stanowienia prawa obowiązującego z mocą wsteczną jest gwarantem stabilności i niezmienności norm mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli. Przewidywalność następstw prawnych działań dokonywanych przez jednostkę wspomaga w istotny sposób kształtowanie reguł demokratycznego państwa prawnego. Należy także zauważyć, iż zakaz retroaktywnego działania prawa niweluje w pewnym stopniu faktyczną nierówność stron stosunku administracyjnoprawnego, z jednej bowiem strony to obywatel ma prawo oczekiwać wydania decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w chwili zaistnienia zdarzenia będącego podstawą faktyczną rozstrzygnięcia, z drugiej zaś strony organy władzy publicznej związane są nakazem stosowania prawa przy uwzględnieniu zakazu retroakcji. 1 ,,Leges et constitutiones futuris certum est dare formam negotiis, nonad facta praeteriarevocari, nisi nominatim etiam de praeteritotempore adhuc pendentibus negotiis cautum sit”. Fragment konstytucji cesarzy Walentyniana i Teodozjusza wprowadzający zasadę niedziałania prawa wstecz.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

56

W jednolicie przyjętej linii orzeczniczej sądów administracyjnych zasada lex retro non agit ma pełne zastosowanie na gruncie prawa administracyjnego. W judykaturze podkreśla się, iż w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, że wszystkie przepisy normują przyszłość, a nie przeszłość2. Pomimo jednak wyraźnie samodzielnego charakteru omawianej zasady należy zwrócić uwagę, iż na gruncie szeroko rozumianego prawa publicznego przenika się ona z innymi zasadami o charakterze konstytucyjnym. Możemy zaliczyć do nich zasady ochrony zaufania obywateli wobec państwa i stanowionego przez nie prawa, pewności prawa, legalności czy też prawa do dobrej legislacji i administracji3. Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz powoduje zatem zawsze pośrednio naruszenie pozostałych wymienionych zasad.

Konstytucyjne podstawy stosowania zasady lex retro non agit Zasada niedziałania prawa wstecz nie została w ujęciu konstytucyjnym wyrażona expressis verbis. Jednak Trybunał Konstytucyjny uznał ją za jeden z podstawowych elementów demokratycznego państwa prawnego, wywodząc jednocześnie jej obowiązywanie z art. 2 Konstytucji. Przepis ten jest meta-kluzulą o charakterze generalnym stanowiącą źródło dla wyodrębnienia wielu zasad konstytucyjnych, które charakteryzują państwa o ustroju demokratycznym. Opisywana klauzula demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzono zasadę nieretroakcji, ma ogólnie ustabilizowaną w konstytucjonalizmie rangę. Przyjęty w ustawie zasadniczej z 1997 r. kształt tego przepisu daje wyraz kontynuacji praktyki orzeczniczej z lat 1990–1997. Skoro ustawodawca zamieścił w art. 2 Konstytucji tego typu klauzulę, można przyjąć, iż dał tym samym możliwość odkodowania z niej wszystkich elementów, które składają się na demokratyczne państwo prawne4. Trybunał Konstytucyjny w rozmaity sposób uzasadniał w swych orzeczeniach obowiązywanie zasady zakazu retroakcji. Widoczne różnice w tym zakresie zarysowują się pomiędzy okresem do grudnia 1989 r., kiedy rozpoczęły obowiązywanie przepisy o zmianie Konstytucji Polski Rzeczpospolitej Ludowej, a okresem „współczesnego konstytucjonalizmu” związanego z demokratycznymi

2

Wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., sygn. IISA 3799/00. A. Błaś, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, Warszawa 2014, s. 39 i n. 4 Wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98. 3

Łukasz Dzida, Zakres obowiązywania zasady lex retro non agit...

zmianami ustrojowymi5. Postulowano w tym czasie funkcjonowanie tej zasady w systemie prawnym na podstawie konstytucyjnych wartości praworządności materialnej oraz zaufania obywateli do państwa. Trybunał wskazywał także m.in. w judykacie z 1986 r. na pewność obrotu prawnego i bezpieczeństwo prawne jako podstawy funkcjonowania zasady lex retro no nagit. Stanowisko to spotkało się z przekonującą krytyką zarzucającą mu m.in. arbitralny charakter6. Linia orzecznicza, która wykrystalizowała się w tym zakresie po 1989 r., opiera się na już szeroko opisanej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, w którym każdy przepis ma na celu normowanie przyszłości, nie zaś przeszłości. Od naruszenia zakazu stanowienia retroaktywnego prawa należy odróżnić bezpośrednie stosowanie prawa nowego odnośnie do stosunków administracyjnoprawnych trwających nadal i powstałych w czasie obowiązywania prawa dawnego. Taka sytuacja jest określana mianem retroaktywności pozornej (retrospektywności prawa). Omawiane zagadnienie wiąże się z możliwością bezpośredniego wyodrębnienia dwóch podstawowych relacji czasowych7. W pierwszym przypadku prawodawca wiąże skutki prawne wynikające z przepisów nowych z okolicznościami, które powstały niegdyś i trwają w dalszym ciągu. Jest to retrospekcja ex nunc. W drugim przypadku ustawodawca wprowadza nakaz wiązania skutków prawnych wynikających z przepisów nowych z okolicznościami powstałymi oraz zakończonymi w przeszłości. Chodzi tu retroakcję właściwą ex tunc8. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się o rozróżnieniu retroaktywności od retrospektywności prawa polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które nawiązane zostały pod rządami niegdyś obowiązujący przepisów, lecz w tym czasie nie zostały zrealizowane wszystkie elementy istotne tych stosunków9. Innymi słowy – chodzi o rozgraniczenie prospektywnego stosowania prawa na przyszłość od zakazu działania nowego prawa co do stosunków prawnych, które miały miejsce i zostały zakończone pod rządami niegdyś funkcjonujących unormowań prawnych10.

5

T. Pietrzykowski, Wsteczne działanie prawa i jego zakaz, Kraków 2004, s. 243. J. Nowacki, Klauzula „państwo prawne” a orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, [w:] idem, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 172–173. 7 A. Błaś, op.cit., s. 42 i n. 8 M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 296. 9 Wyrok TK z 12 maja 2009 r., sygn. P 66/07. 10 Wyrok TK z 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06. 6

57

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

58

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest przedstawiana w orzecznictwie sądowym jako zasada legalności bądź praworządności. Jej stosunkowo wąskie ujęcie odnoszące się do przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej jest najbliższe wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasadzie praworządności, która wprost stanowi, iż organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa11. Tego typu wyrażony wprost nakaz określonego działania implikuje obowiązek przestrzegania także przez organy władzy publicznej zakazu retroakcji. Potwierdzeniem tego stanowiska jest przyjęcie w dalszych unormowaniach art. 8 k.p.a. zasady pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej. Kluczowe znaczenie dla procesu stosowania prawa ma ustalenie brzmienia obowiązującej normy prawnej. Aby w sposób właściwy odnieść się do dyspozycji powyższych uregulowań, organ administracji musi wiedzieć, które przepisy mają zastosowanie do konkretnego stanu faktycznego. Wyróżniamy trzy zasady prawa intertemporalnego (reguły przejściowe), których właściwe rozumienie pozwala odpowiedzieć na pytanie, jakie prawo stosować w konkretnej sytuacji12: − zasada bezpośredniego działania nowego prawa, − zasada dalszego działania prawa, − zasada wyboru prawa przez podmiot zainteresowany. Analiza orzecznictwa odnoszącego się do zakresu obowiązywania zasady nieretroakcji na gruncie prawa administracyjnego prowadzi do wniosku, iż nie ma ona charakteru ściśle bezwzględnego. Kwestia ta budzi jednak liczne wątpliwości w orzecznictwie, jak również doktrynie prawa konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje możliwość odstąpienia od jej stosowania, także na gruncie prawa administracyjnego, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna13. Z kolei Sąd Najwyższy odmiennie uważa, iż można odstąpić od zasady lex retro non agit w przypadku, gdy nie powoduje to sprzeczności z innymi zasadami konstytucyjnymi14. Ponadto, Trybunał uznaje za możliwe odejście od zasady nieretroakcji, gdy nowo wprowadzona regulacja mająca działać wstecz staje się korzystniejsza dla jej adresata od prawa dotychczas obowiązującego15. Trudno jednak zgodzić się z tym stanowiskiem, gdyż 11

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009. A. Błaś, op.cit., s. 42 i n. 13 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wrocław 2012, s. 14 i n. 14 Wyrok SN z 15 maja 2000 r., sygn. II CKN 293/00. 15 Wyrok TK z 25 czerwca 1995 r., sygn. K 15/95. 12

Łukasz Dzida, Zakres obowiązywania zasady lex retro non agit...

wsteczna zmiana prawa korzystna z punktu widzenia jednostki wcale nie musi być korzystna z punktu widzenia np. Skarbu Państwa i co się z tym wiążę – może naruszać nakaz dbania od dobro wspólne16.

Zasada nieretroakcji a prawo administracyjne Przepisy prawa administracyjnego nie wyrażają wprost zasady lex retro non agit. Wynika to przede wszystkim z braku ujednolicenia przepisów materialnego prawa administracyjnego. Również kodeks postępowania administracyjnego, a także ustawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nie odnoszą się do zakazu wstecznego działania prawa. Stąd konieczność odwoływania się bezpośrednio do unormowań konstytucyjnych w celu rozstrzygania sporów intertemporalnych. Należy nadmienić, iż w tym zakresie nie można uzasadniać obowiązywania zasady niedziałania prawa wstecz na zasadzie analogii do unormowań cywilnoprawnych zawartych w art. 3 k.c., który stanowi, iż „ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu”. Trzeba pamiętać o tym, iż prawo cywilne odnosi się do stosunków o charakterze prywatnoprawnym, w związku z czym poszukiwanie prostej analogii do przepisów normujących stosunki o charakterze publicznoprawnym, związanych z inną gałęzią prawa nie jest uprawnione. Podobnie sytuacja ma się odnośnie do art. 1 § 1 k.k., który stanowi, że „odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto popełnia czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia”. Ze względu na specyfikę przepisów karnoprawnych odnoszących się do kwestii odpowiedzialności za popełnione przestępstwa zakres obowiązywania zasady lex retro non agit ma tu charakter najszerszy. W orzeczeniu z 12 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż przepisy Konstytucji zawarte w rozdz. II mają zastosowanie nie tylko do postępowań o charakterze karnym sensu stricto, ,,gdyż zawarte w tym rozdziale gwarancje odnoszą się do wszystkich postępowań represyjnych”. Do tej kategorii należy zakwalifikować również postępowania o charakterze administracyjnym dotyczące odpowiedzialności zawodowej osób, które zajmują się wykonywaniem zawodów zaufania publicznego (delikty dyscyplinarne). Trybunał Konstytucyjny wyprowadza dwie bardziej szczegółowe dyrektywy odnośnie do deliktów dyscyplinarnych rozpatrywanych na gruncie prawa administracyjnego. Pierwszą 16 T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 218.

59

60

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

z nich jest zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w chwili popełnienia deliktów. Druga z kolei wiąże się z zakazem sankcjonowania przez prawo czynów, które w chwili popełnienia nie stanowiły deliktów o charakterze dyscyplinarnym. Zgodnie z Rekomendacją nr R(91) Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętą przez Komitet Ministrów Rady Europy 13 lutego 1991 r. w kwestii sankcji o charakterze administracyjnym – powoływaną w orzecznictwie przez Trybunał Konstytucyjny – „żadnej sankcji nie można nałożyć z racji czynu, który w czasie popełnienia nie stanowił postępowania sprzecznego z obowiązującymi normami, a jeśli odpowiednie normy naruszono, gdy obowiązywała sankcja mniej uciążliwa, później wprowadzonej sankcji surowszej nie można nakładać”17. Można więc przyjąć, iż bezpośrednie odniesienie się do uregulowań konstytucyjnych odnośnie do zakresu obowiązywania zasady lex retro non agit na gruncie przepisów prawa administracyjnego ma charakter niejako ,,pośredni” między cywilnoprawną koncepcją wstecznej mocy ustawy, gdy wprost wynika to z przepisu prawa, a karnoprawną konstrukcją odpowiedzialności tylko i wyłącznie za czyn popełniony w czasie obowiązywania ustawy karnej.

Uwagi końcowe Reasumując, należy stwierdzić, iż Trybunał Konstytucyjny na podstawie bogatego orzecznictwa dokonał rekonstrukcji treści zasady niedziałania prawa wstecz jako wzorca kontroli konstytucyjności, wskazując jednocześnie kryteria dopuszczalności ustanowienia od niej pewnych wyjątków. Uznano, iż prawne następstwa zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm, należy rozpatrywać według tych norm, nawet gdy w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już przepisy nowe18. Mając powyższe na uwadze, należy dodać, że prawodawca, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego, musi mieć w polu widzenia interesy podmiotów, które ukształtowały się przed dniem dokonania zmiany stanu prawnego. Ochrona owych interesów ogniskuje się wokół generalnego zakazu oddziaływania nowego prawa na szeroko rozumiane stosunki prawne powstałe, a także zakończone w czasie obowiązywania dotych17 Rekomendacja nr R(91) Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy 13 lutego 1991 r. 18 B. Banaszak, op.cit., s. 20 i n.

Łukasz Dzida, Zakres obowiązywania zasady lex retro non agit...

czasowych unormowań. W polu widzenia zakresu tej regulacji pozostaje konieczność ochrony praw podmiotowych nabytych zgodnie z przepisami dotychczas obowiązującymi19. Postulatem o charakterze de lege ferenda wydaje się być konieczność wprowadzania przez ustawodawcę maksymalnie jasnych przepisów przejściowych wszędzie tam, gdzie zastosowanie zasad prawa intertemporalnego może napotykać poważne trudności. Należy zwrócić także uwagę na konieczność jednolitego – na gruncie różnych aktów prawnych – rozumienia zakazu wstecznego działania prawa, gdyż przedstawiony w opracowaniu różny sposób rozumienia owej reguły nie sprzyja jej gwarancyjnej istocie. Uwadze nie może również umknąć konieczność odpowiedniego dostosowania okresu vacatio legis do oczekiwań społecznych, zwłaszcza przy wprowadzaniu obszernych nowelizacji aktów prawnych, umożliwiając obywatelom odpowiednie przygotowanie się do wejście w życie nowego prawa.

THE SCOPE OF THE LEX RETRO NON AGIT PRINCIPLE IN ADMINISTRATIVE LAW IN RELATION TO THE CONSTITUTIONAL TRIBUNAL’S JUDICATURE Summary The issue of the prohibition of retroactivity of the law is still present in both legislation and practice of the law. Constant changes made to the legal articles associated with the substance and scope of the statute have had an immediate impact on the rights and obligations of the parties of the relation under administrative law. The very existence of specific legal relations created on the basis of public law is always associated with the correct time placement of these relations.

19

Wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98. Por. także K 15/95, K10/98.

61

Katarzyna Fortuna

UWARUNKOWANIA PRAWNE OCHRONY KRAJOBRAZU W ŚWIETLE ZASAD KONSTYTUCYJNYCH

Pomimo niezaprzeczalnych korzyści płynących z rozwoju nowych inwestycji ich znaczący wzrost spowodował, iż został zaburzony ład przestrzenny w miastach oraz na obszarach wiejskich. Taka działalność wpływa destrukcyjnie na krajobraz, który wymaga nowych oraz skutecznych mechanizmów ochrony. Uchwalona niedawno, szeroko dyskutowana ustawa krajobrazowa w założeniu stworzyć ma rozwiązania, które zapewnią skuteczną ochronę krajobrazu. Niemniej jednak ze względu na deficyt skutecznych przepisów oraz ich rozproszenie niektóre konstytucyjne zasady stają się jednym ze środków ochrony walorów krajobrazowych. Stosownie do art. 5 Konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada zrównoważonego rozwoju podniesiona została do rangi ustrojowej zasady konstytucyjnej, co powoduje obowiązek kierowania się nią przez państwo w realizacji swoich podstawowych funkcji. Natomiast zasada proporcjonalności wyznacza dopuszczalny zakres ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem jego ochrona ma rangę konstytucyjną, możliwe będą więc działania wprowadzające w życie regulacje ochrony krajobrazu nawet wówczas, gdy będzie to związane z ingerencją w prawa podmiotowe osób trzecich, np. właścicieli nieruchomości. Nie należy zapominać o tym, że ochrona środowiska jest specyficzną dziedziną prawa, gdyż ma charakter interdyscyplinarny, a regułą jest posługiwanie się w niej pojęciami właściwymi dla nauk przyrodniczych, technicznych i chemicznych1. W obowiązującym do tej pory stanie prawnym brak było nawet legalnej definicji krajobrazu. Szczątkowe i niezwykle rozproszone przepisy uniemożliwiały zachowanie oraz planowanie ochrony krajobrazu będą1

K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2011.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

64

cego niewątpliwie naszym wspólnym dobrem. Taka sytuacja znacząco zmniejszała możliwość ochrony krajobrazu na podstawie dotychczasowych regulacji prawnych. Problemem zajął się Prezydent RP, który zaproponował projekt ustawy. Uchwalona przez Sejm i podpisana w maju przez Prezydenta ustawa z 20 marca 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu2 wprowadza m.in. definicję krajobrazu jako postrzeganej przez ludzi przestrzeni zawierającej elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowanej w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Wprowadzono także szereg nowych definicji związanych z ochroną krajobrazu, np. walory krajobrazowe określono jako wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Krajobraz priorytetowy zgodnie z ustawą to krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne lub estetyczno-widokowe i jako taki wymagający zachowania. W celu ochrony krajobrazu dodano również przepisy dotyczące planowania ochrony krajobrazu, które wprowadzają nieznane wcześniej instytucje prawne, tj. audyt krajobrazowy. Uchwalać go będzie sejmik województwa nie rzadziej niż raz na 20 lat. Audyt ma identyfikować krajobrazy występujące na całym obszarze województwa, określać ich cechy charakterystyczne oraz dokonywać oceny ich wartości. W audycie krajobrazowym określone zostaną ponadto zagrożenia dla możliwości zachowania wartości krajobrazów oraz rekomendacje i wnioski dotyczące ich kształtowania i ochrony. Wprowadzony instrument należy ocenić pozytywnie, gdyż jego założenia bezsprzecznie pomogą dokonać klasyfikacji krajobrazów, niemniej jednak warto zaznaczyć ogromne koszty audytu krajobrazowego. W Ocenie Skutków Regulacji do projektu ustawy oszacowano, że przygotowanie ich dla wszystkich województw będzie wynosiło 6,4 mln zł. Tymczasem Instytut Jagielloński w opracowaniu omawiającym skutki wdrożenia ustawy krajobrazowej ocenił, że stworzenie audytów krajobrazowych w skali całego kraju będzie kosztowało nie 6,4 mln, a od ok. 150 mln zł do nawet ok. 750 mln zł3. Ponadto, warto wskazać, że w takich dokumentach, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 2

Dz.U. z 2015 r., poz. 774. Opracowanie eksperckie skutków wdrożenia tzw. ustawy krajobrazowej, Instytut Jagielloński 2014, s. 16. 3

Katarzyna Fortuna, Uwarunkowania prawne ochrony krajobrazu...

oraz planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego także istnieje obowiązek uwzględnienia walorów krajobrazowych. Wydaje się, że trafniejszym rozwiązaniem byłoby ulepszenie przepisów zawartych we wspomnianych aktach, zamiast pomnażanie kolejnych kosztownych instytucji. Zmiany dotyczą też form ochrony przyrody związanych z ochroną krajobrazu. Dodano np. nowe regulacje dotyczące tworzenia i funkcjonowania parków krajobrazowych oraz obszarów chronionego krajobrazu. Ponadto, w ustawie zawarto szereg regulacji dotyczących umieszczania reklam. Wprowadzono możliwość przyjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, a także rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Rada gminy będzie mogła również ustalić zakaz umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń z wyłączeniem szyldów i wprowadzić opłatę reklamową od umieszczonych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych. Nowe regulacje przewidują też możliwość nakładania kar pieniężnych na podmiot, który umieszcza tablice lub urządzenia reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały. Kara będzie wynosić czterdziestokrotność opłaty reklamowej, której wysokość ustali gmina. Jeżeli nie będzie możliwe ustalenie podmiotu, który umieścił reklamy, kara pieniężna może być nałożona na właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Kara ta będzie nakładana w drodze decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepisy w zakresie reklamy to narzędzie, które daje szansę na pozbycie się uciążliwych reklam z przestrzeni miejskiej. Praca nad lokalnymi przepisami regulującymi umieszczanie reklam w przestrzeni publicznej zajmie jednak jeszcze dużo czasu. Co więcej, istnieją wątpliwości, czy gminy ustanowią maksymalną opłatę reklamową, a co za tym idzie – czy kary za niezgodne z uchwałą umieszczanie reklam będą rzeczywiście dotkliwe. W dalszej części artykułu zostaną omówione zasady konstytucyjne, których interpretacja przez sądy i organy władzy publicznej ma wpływ na ochronę krajobrazu. Warto rozpocząć od zasady zrównoważonego rozwoju. Początki jej istnienia mają swoje korzenie w Konferencji ONZ w sprawie Środowiska Człowieka odbywającej się w Sztokholmie w 1972 r., gdzie w tzw. Deklaracji sztokholmskiej przyjęto zasadę prawa

65

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

66

do środowiska rozumianą jako uprawnienie do warunków życia w środowisku o odpowiedniej jakości4. Natomiast w 1987 r. Komisja ds. Środowiska i Rozwoju ONZ przygotowała raport Nasza wspólna przyszłość, nawołując w nim do rozpoczęcia nowej ery zrównoważonego rozwoju gospodarczego zgodnego z zasadami gospodarowania środowiskiem. Odzwierciedleniem realizacji zasady zrównoważonego rozwoju w polskim systemie prawnym jest art. 5 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Stwierdza on, że Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada zrównoważonego rozwoju podniesiona została więc do rangi ustrojowej zasady konstytucyjnej5. Urzeczywistnienie tej idei powinno się odbywać poprzez zaangażowanie na szczeblu krajowym i lokalnym, dotyczy ona bowiem wszystkich organów państwa: organów ustawodawczych, wykonawczych i sądowniczych w całej ich działalności6. Zasada zrównoważonego rozwoju musi więc być uwzględniona zarówno w stanowieniu odpowiednich ustaw, jak i stosowana przez organy i sądy. Pełni ona przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni, głównie gdy pojawiają się wątpliwości co do zakresu, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji7. Może się bowiem zdarzyć, iż stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważenia z zastosowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, które rozwiązania będą najkorzystniejsze. W przypadku ochrony środowiska zasadę zrównoważonego rozwoju rozumie się stosownie do definicji legalnej zawarte w art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.) jako rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Oznacza to, iż nie istnieje zasada prymatu ochrony środowiska,

4

D. Maśniak, Ubezpieczenia ekologiczne, Kraków 2003. Z. Bukowski, Konstytucyjne podstawy obowiązków państwa w zakresie ochrony środowiska, „Prawo i Środowisko” 2002, nr 4, s. 63. 6 Ibidem. 7 Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 marca 2009 r., sygn. II SA/Go 825/08, LEX nr 526352. 5

Katarzyna Fortuna, Uwarunkowania prawne ochrony krajobrazu...

ale organ orzekający w sprawie jest zobowiązany, aby mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym8. Zasada zrównoważonego rozwoju obliguje państwo jako podmiot odpowiedzialny za ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska do stworzenia takich warunków, w których obywatele w sposób rzeczywisty i równoprawny mogą korzystać z jego walorów9. Przestrzeganie zasady zrównoważonego rozwoju jest również konieczne w przypadku ochrony krajobrazu. Wynika to z faktu, iż postępująca urbanizacja i rozwój gospodarczy potęguje presję na zwiększanie ekonomicznej atrakcyjności przestrzeni kosztem zachowania walorów krajobrazowych. Każde ograniczenie procesu inwestycyjnego jest często postrzegane jako próba spowolnienia rozwoju. Powyższe implikuje więc, kierując się właśnie zasadą zrównoważonego rozwoju, poszukiwanie optymalnych rozwiązań, które zapewnią skuteczną ochronę krajobrazu przy jednoczesnym zapewnieniu dalszego rozwoju. Możliwe do zrealizowania staje się to dzięki niektórym regulacjom prawnym. Przykładowo art. 71 ust. 1 p.o.ś. wskazuje, iż podstawowymi kryteriami opracowywania aktów planowania (koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) są zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Wspomniany artykuł wskazuje ponadto w ust. 3, że przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych. Niemniej jednak w judykaturze podnosi się, że wskazane przepisy mają charakter jedynie postulatywny i zawierają zaledwie dyrektywę przy uchwalaniu studium gminy nakazującą uwzględnienie konieczności ochrony środowiska10. Kolejną zasadą jest wpisana w porządek prawny każdego współczesnego państwa demokratycznego zasada proporcjonalności. Przewiduje ona, że organy państwa, czyniąc użytek z przyznanych kompetencji, nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu

8

Wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2009 r., sygn. IV SA/Wa 1269/08, LEX nr 564009. M. Roliński, Z problematyki zasad ochrony środowiska, „Studia Iuridica Lublinensia” 2014, nr 21, s. 145–156. 10 Wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 768/11, LEX nr 1162407. 9

67

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

68

przez jednostkę z podstawowych praw i wolności11. Wspomniana zasada w prawie polskim nie jest wprost zapisana w Konstytucji RP, ale została wyprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego12. Pewnym jej odzwierciedleniem w Konstytucji jest art. 31 ust. 3, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Istotnym elementem wspomnianej zasady jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane13. Zasada proporcjonalności zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wyznacza dopuszczalny zakres ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw poprzez zbadanie, czy kwestionowana norma spełnia trzy wymagania: przydatności, konieczności i proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu14. W przypadku ograniczenia czy pozbawienia praw nabytych ustawodawca powinien więc wyważyć interes publiczny (w omawianym przypadku będzie to ochrona walorów krajobrazowych przestrzeni) i prywatny, konstruując przepisy w taki sposób, aby ochrona interesu publicznego nie powodowała nadmiernego uszczerbku dla interesu prywatnego15. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym, może bowiem doznawać w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności16, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Należy wspomnieć, że organy władzy publicznej powinny jednak wybierać środki niezbędne i najmniej uciążliwe dla jed-

11

A. Frąckowiak-Adamska, Zasada proporcjonalności jako gwarancja swobód rynku wewnętrznego Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2009. 12 Wyrok TK z 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK 1996, cz. I, s. 41–62. 13 Wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Wa 2178/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl (2.07.2015). 14 Wyrok TK z 26 marca 2007 r., sygn. K 29/06, Dz.U. nr 59, poz. 405. 15 Wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, Dz.U. nr 55, poz. 363. 16 Wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2015 r., sygn. II SA/Po 1278/14, http://orzeczenia. nsa.gov.pl (2.07.2015).

Katarzyna Fortuna, Uwarunkowania prawne ochrony krajobrazu...

nostki. Mają za zadanie chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków17. Przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności na rzecz ochrony krajobrazu są regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody. W niektórych obszarowych formach ochrony przyrody, np. na obszarze chronionego krajobrazu, mogą zostać wprowadzone istotne ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością. Stosownie do art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.; dalej: u.o.p.) można do nich zaliczyć przykładowo zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu czy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Często będą się więc pojawiały zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności przez wprowadzenie określonych regulacji. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, „ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie; zakaz ten jest jednym z przejawów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa”18. W dalszej części artykułu warto przytoczyć przykłady z orzecznictwa, jak sądy, stosując opisane powyżej zasady konstytucyjne, przyczyniają się do ochrony krajobrazu bądź wręcz przeciwnie – zapisy te pozwalają na ochronę prawa własności jako wartości nadrzędnej. W jednym z wyroków WSA19 rada gminy w planie miejscowym utworzyła obszar terenów zielonych, terenów przeznaczonych do zalesienia oraz terenów lasów prywatnych na działce stanowiącej własność skarżących. Uchwała została zaskarżona poprzez wskazanie naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, właściciele chcieli bowiem mieć możliwość zabudowy jednorodzinnej i letniskowej na swojej nieruchomości. Warto w tym miejscu wskazać, że określając zakres i sposoby postępowania w sprawach o przeznaczania terenów na wskazane cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, 17 Wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1540/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl (3.07.2015). 18 Wyrok TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU 1996 1, poz. 1. 19 Wyrok WSA w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., sygn. IV SA/Po 75/14, LEX nr 1502863.

69

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

70

przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W przedmiotowej sprawie gmina Lipnica Murowana, gdzie leży nieruchomość skarżących, znajduje się w Wiśnicko-Lipnickim Parku Krajobrazowym i w związku z tym, jak argumentowały władze gminy, zagospodarowanie terenu w określonych miejscach podlega znacznemu ograniczeniu ze względu na ważny interes publiczny – ochronę wartościowych walorów krajobrazowych i przyrodniczych oraz kulturowych i historycznych. Co więcej, wskazano, że tereny te podlegają szczególnym uwarunkowaniom stanowiącym przeciwwskazanie do zabudowy, którym jest istnienie w bliskim sąsiedztwie wartościowego obszaru krajobrazu naturalnego i kompleksu użytków rolnych. Sąd uznał, że Gmina, uchwalając plan miejscowy, nie posłużyła się ograniczeniami w sposób dowolny czy nieuprawniony. Przedstawiła bowiem odpowiednią argumentacje uzasadniającą wspomniane ograniczenia. Sąd wskazał, że nie naruszyła więc zasady proporcjonalności czy zrównoważonego rozwoju, tworząc obszar terenów zielonych, terenów przeznaczonych do zalesienia oraz terenów lasów prywatnych na działce stanowiącej własność skarżącego. Innym przykładem jest sprawa rozpatrywana przez WSA w Warsza20 wie . Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 3 i 5 u.o.p. na obszarze chronionego krajobrazu, gdzie znajduje się nieruchomość skarżącego, wprowadzony jest zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Skarżący zamierzał dokonać jednak realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz studni kopalnej w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W projekcie decyzji wskazano, że budynek należy harmonijnie wkomponować w istniejący stok, zachowując istniejące naturalne ukształtowanie terenu i walory krajobrazowe skarpy. Jak wskazał Sąd, prace budowlane charakteryzują się różnego rodzaju ingerencją w rzeźbę terenu, jednak uwzględniając wyżej przedstawione przedmioty ochrony prawnej, należy uznać, że wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu. Stwierdził ponadto, że zakazy formułowane w aktach tworzących obszary chronionego krajobrazu ograniczają prawo własności nieruchomości, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają więc ocenie pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. W ocenie WSA, dokonując wyważenia relacji 20

Wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Wa 2178/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl (3.07.2015).

Katarzyna Fortuna, Uwarunkowania prawne ochrony krajobrazu...

pomiędzy ochroną przyrody i ochroną prawa własności przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, brak jest podstaw do przyjęcia w omawianej sprawie, że planowana inwestycja jest niezgodna z celami ochrony ekosystemów obszaru chronionego krajobrazu. Dotychczas funkcjonujące przepisy należy uznać za nieskuteczne, przede wszystkim ze względu na ich rozproszenie i bardzo niewielki zakres, w jakim traktowały o krajobrazie. Problem wynika także z braku uchwalania przez gminy planów miejscowych, które w założeniu uwzględniać powinny walory krajobrazowe na danym terenie. Każdorazowo to organy lub sądy decydują, czy ochrona krajobrazu to wartość zasługująca w danym przypadku na większą ochronę niż interes publiczny lub prawo własności. Praktyka pokaże, czy uchwalenie tzw. ustawy krajobrazowej zawierającej szereg regulacji mających na celu ochronę tej istotnej wartości będzie sprzyjać zachowaniu i planowaniu krajobrazu w otaczającej nas przestrzeni.

LEGAL REGULATION OF LANDSCAPE PROTECTION IN THE LIGHT OF CONSTITUTIONAL PRINCIPLES Summary Despite the undeniable benefits of new investment developments, we can see a significant increase in their destructive influence on the landscape, which is part of our common good. Certain constitutional principles can be a means of protecting landscape values. This includes the principle of sustainable development and the principle of proportionality. The article will discuss the legal regulation of landscape protection in Poland in relation to these principles. Additionally, court decisions will be presented where these principles have been applied in practice.

71

Jakub Kalinowski Aleksandra Koniewicz

SŁUŻBA CYWILNA W POLSCE – IDEAŁY A RZECZYWISTOŚĆ

Gwarantem sprawnie prosperującego i racjonalnie zarządzanego państwa prowadzącego właściwą redystrybucję dóbr i usług w celu pełnienia określonych ustrojowo funkcji jest administracja publiczna. System administracji publicznej jest wieloskładnikowy. Bardzo ważne miejsce w nim zajmuje część aparatu urzędniczego zwana służbą cywilną. Celem niniejszego artykułu jest analiza porównawcza kondycji służby cywilnej w Polsce a contrario założeń ustawodawcy. Zamiarem autorów jest nie tylko ukazanie swoistych przejawów patologii i licznych nadużyć wśród urzędników służby cywilnej w Polsce, lecz również przedstawienie perspektyw i możliwych kierunków rozwoju tej części administracji, w szczególności w merytocznym określaniu i wykonywaniu zadań państwa. W literaturze przedmiotu administracja publiczna definiowana jest jako system uregulowany prawnie i działający w sposób sformalizowany, szeroko rozbudowany w zakresie przedmiotu działania, a w konsekwencji również i organizacyjnie, oparty na czynniku profesjonalnym, ukształtowany hierarchicznie (z uwzględnieniem odrębności niektórych jej podsystemów i podmiotów), z zarysowaną silnie specjalizacją i ciągłymi problemami wewnętrznej koordynacji1. Niejednokrotnie służba cywilna utożsamiana jest z całą administracją publiczną, przez co stanowi odzwierciedlenie jej stanu. Idea służby cywilnej miała swój początek we Francji za panowania Napoleona Bonapartego, który swoją koncepcję struktur państwowych oparł na administracji rzymskiej, a organizację rządu na zasadzie zatrudnienia kompetentnej i godnej zaufania kadry. Na ziemiach polskich pierwszą kompleksową regulacją poświęconą zagadnieniom służby państwowej była ustawa z 17 lutego 1922 roku. 1

H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 23.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

74

Służba cywilna to określona struktura organizacyjna i tworzący ją korpus zatrudnionych członków wykonujących zadania państwa. Sprawne funkcjonowanie demokratycznego państwa zależy w dużej mierze od jakości kadr urzędniczych, a podstawowymi przesłankami tej jakości jest ich profesjonalny oraz apolityczny charakter2. Aksjomaty zawodowości, rzetelności, bezstronności czy neutralności politycznej stanowią standard w prawie międzynarodowym. Regulacjami prawnymi będącymi podstawą dla funkcjonowania społeczno-zawodowej grupy osób zatrudnionych w administracji rządowej jest art. 153 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.3 oraz ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej4, która weszła w życia 24 marca 2009 roku. Wspomniana ustawa z 2009 roku w pierwotnych założeniach miała stanowić jedynie głęboką nowelizację do ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. Jak tłumaczył T. Arabski, ówczesny Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: „Świadomie nie przedstawimy całej nowej ustawy, aby nie tworzyć precedensu, że każda nowa kadencja oznacza nową ustawę o służbie cywilnej”5. Zakres wprowadzanych uregulować okazał się być jednak na tyle kompleksowy, że mając na względzie zasadę poprawnej legislacji, zdecydowano o przedstawieniu projektu nowej ustawy. Jako źródła uregulowań prawnych z zakresu etyki służby cywilnej w Polsce przyjąć należy m.in. Konstytucję RP, Kodeks Etyki Służby Cywilnej i Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej. Przechodząc do wyjaśnienia istoty zagadnienia, trzeba się odnieść do stanowiska B. Kudryckiej, która szczególne obowiązki ustrojowe stanowiące swoisty etos urzędnika służby cywilnej określiła jako6: − lojalność wobec Konstytucji i każdego rządu sprawującego władzę, − bezstronne, uczciwe postępowanie wymagające rozwiązywania wszelkiego rodzaju konfliktów interesów, a przede wszystkim konfliktu interesu publicznego z prywatnym, na korzyść publicznego, − profesjonalizm działań zdeterminowany merytorycznym systemem przyjęć do służby i karierą służbową na podstawie kryteriów merytorycznych, − neutralność polityczna.

2

Definicja służby cywilnej za: H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej, LEX nr 116485. Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. 4 Dz.U. z 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm. 5 Sprawozdanie stenograficzne z 18 posiedzenia Sejmu 26 czerwca 2008 r. Projekt ustawy o służbie cywilnej, s. 224. 6 G. Dostatni, Koncepcje służby cywilnej a realizacja konstytucyjnego celu jej działania, LEX nr 136576. 3

Jakub Kalinowski, Aleksandra Koniewicz, Służba cywilna w Polsce – ideały a rzeczywistość

Jak zatem nietrudno zauważyć, w kontekście powyższych postulatów zagadnieniem o szczególnym znaczeniu dla prawidłowego funkcjonowania służby cywilnej w Polsce jest poszanowanie prawa przez urzędników, a także postępowanie zgodne z wytyczonymi normami etycznymi zawartymi w ustawach. Dla osiągnięcia zamierzonego efektu niezbędne jest, aby funkcjonariusze publiczni wykonywali swoje obowiązki w poszanowaniu dla Konstytucji i państwa. Punktem wyjścia do rozważań na temat standardów zachowań pracowników służby cywilnej niewątpliwie jest art. 153 Konstytucji, który stanowi, iż: „W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej”. Pomimo iż wspomniany artykuł odnosi się jedynie do członków korpusu służby cywilnej, w doktrynie za słuszne przyjęło się interpretować tę normę w sposób rozszerzający, odbierając ją jako ogólną wytyczną co do sposobu wykonywania zadań publicznych w szerokim znaczeniu7. Analogicznie traktować trzeba art. 9 ust. 1 Kodeks pracy8 wymieniający szczególne obowiązki członka korpusu służby cywilnej. Per analogium za naturalne przyjąć należy, iż każdy przedstawiciel administracji publicznej powinien piastować swoje stanowisko w poszanowaniu wobec Konstytucji, mając na względzie ochronę interesów państwa czy racjonalne gospodarowanie powierzonymi środkami publicznymi, zachowując rzetelny, bezstronny i profesjonalny stosunek do powierzonych zadań. Jak w kontekście powyższych rozważań należy rozumieć poszczególne przymiotniki opisujące ideał służby cywilnej? Zawodowy charakter powinien być rozumiany przez pryzmat profesjonalizmu i fachowego podejścia do wykonywanych działań w korelacji z wysokimi kwalifikacjami pracowników na każdym szczeblu. Nieodłącznym elementem jest również szczególna postawa, która będzie stanowiła przejaw dobrowolności działania na rzecz państwa oraz woli stałego zaangażowania w działania administracji rządowej, a nie jedynie tymczasowego zajęcia. Rzetelność to nie tyle uczciwość i sumienność w wywiązywaniu się ze swoich zawodowych obowiązków, ale także nałożony na urzędnika obowiązek sprawnego, terminowego i ekonomicznego działania oraz racjonalnego działania środkami publicznymi9. Tak rozumiana rzetelność

7

M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, LEX nr 122377. Ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1974 r., nr 24, poz. 141 ze zm.). 9 J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilne, Warszawa 2001, s. 16. 8

75

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

76

stanowi uzupełnienie szeroko pojętego pojęcia „profesjonalizm działania służby cywilnej”. Analiza kolejnego przymiotu nie jest możliwa bez przytoczenia fragmentu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej obowiązywania art. 86 ust. 2 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. Trybunał w uzasadnieniu do wyroku wskazał, jakoby niezależność rozumieć jako autonomię zarówno od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, które mogłyby rzutować na ocenę i rozstrzygniecie sprawy. Bezstronność oznacza zatem ograniczenia w podejmowaniu dodatkowego zatrudnienia, zakaz pełnienia określonych funkcji czy sprawowania mandatu, zakaz kierowania się interesem jednostkowym czy grupowym w wykonywaniu zadań10. Dodatkowo urzędnik powinien znać i kierować się zasadami zawartymi w Konstytucji oraz innych przepisach prawa. Integralnym składnikiem terminu „bezstronność” jest neutralność polityczna. Urzędnicy w swoim działaniu powinni być wolni od jakichkolwiek osobistych przekonań politycznych oraz niezależni od oddziaływań politycznych. Obowiązkiem urzędnika jest kierowanie się właściwie pojętym zarówno dobrem wspólnym, jak i ogólnym interesem całego państwa, największym zagrożeniem dla służby cywilnej jest bowiem jej politycyzacja, która może prowadzić do powszechnego identyfikowania urzędników jako reprezentantów konkretnej opcji politycznej oraz permanentnych czystek w administracji rządowej, które zagrażają podkreślanej wyżej ciągłości i przewidywalności państwa11. O istocie zagadnienia świadczy fakt, iż nie zostało ono pominięte w ustawodawstwie Unii Europejskiej. W nicejskiej Karcie Praw Podstawowych z 2000 r. w tytule „Prawo Obywatelskie” zawarto prawo do dobrej administracji, natomiast rok później uchwalono Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (EKDPA). Jest to niezwykle istotny instrument pozwalający na wdrażanie zasad dobrej administracji. Przede wszystkim EKDPA promuje standardy służby cywilnej, dla urzędników stanowi przydatny przewodnik, zaś obywatelom pomaga zrozumieć, czego powinni oczekiwać od szeroko pojętej administracji12. Warto wspomnieć, iż EKDPA nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i stanowi jedynie wytyczne i zalecenia, którymi mogą się kierować państwa w swoich działaniach. Dokument składa się z 27 artykułów, które stano10

M. Pryciak, Służba cywilna w państwie, Poznań 2011, s. 92. M. Kulesza, M. Niziołek, op.cit. 12 Założenia Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, [w:] Publikacja Urzędu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, s. 6. 11

Jakub Kalinowski, Aleksandra Koniewicz, Służba cywilna w Polsce – ideały a rzeczywistość

wią zbiór zasad, nakazów i zakazów, którymi w swojej pracy powinni się kierować urzędnicy nie tylko administracji europejskiej sensu stricte, lecz które również powinny być przenoszone na grunt ustawodawstw krajowych. Dywagując o etycznym wzorcu postępowania członka służby cywilnej, nie sposób pominąć tekstu roty ślubowania zawartej w ustawie o służbie cywilnej w następującym brzmieniu: „Ślubuję służyć Państwu Polskiemu, przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sumiennie i bezstronnie wykonywać obowiązki urzędnika służby cywilnej zgodnie z najlepszą wiedzą i wolą”13. Treść ślubowania odnosi się do legalności działania urzędnika przez realizację zadań służbowych w zgodzie z postanowieniami Konstytucji RP, co jest zgodne z przyjętą w art. 7 ustawy zasadniczej zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa14. Ponadto, słowa ślubowania, które każdy urzędnik służby cywilnej potwierdza podpisem, stanowią rozwinięcie zamysłu ustawodawcy mającego wymiar w art. 153 Konstytucji RP o powołaniu służby cywilnej „w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa”15. Przytoczone powyżej dwa fragmenty treści artykułów normujących instytucję służby cywilnej stanowią doskonały wydźwięk założeń ustawodawcy. Administracja określana mianem swoistego kręgosłupa państwa wymaga urzędników zaangażowanych w działanie na rzecz kraju ponad podziałami, naciskami czy przekonaniami polityczno-światopoglądowymi. Również art. 1 ustawy o służbie cywilnej stanowi zdeterminowaną dyspozycję art. 153 Konstytucji RP, zgodnie z którym w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej16. 6 października 2011 r. zostało podpisane przez Prezes Rady Ministrów zarządzenie w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej. Tym samym zakończył się trwający blisko półtora roku proces tworzenia szeroko akceptowanych przez środowisko administracji rządowej, a przede wszystkim przez jej otoczenie, norm etycznych i zasad ich sto13

Artykuł 50 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej (Dz.U. z 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.). W. Drobny, M. Maruzyk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, LEX nr 8712. 15 Artykuł 153 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.). 16 W. Drobny, M. Maruzyk, P. Zuzankiewicz, op.cit. 14

77

78

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

sowania w korpusie służby cywilnej17. Podkreślić należy, iż z uwagi na deontologiczny charakter przedmiotu zarządzenia za słuszne uznano powzięcie ogólnych norm prawnych oraz standardów zachowań w służbie cywilnej za podstawę projektu tegoż aktu. W wyniku prac zespołu opiniodawczo-doradczego Szefa Służby Cywilnej opracowany został następujący katalog zasad etyki korpusu służby cywilnej: zasada godnego zachowania, zasada służby publicznej, zasada lojalności, zasada neutralności politycznej, zasada rzetelności oraz zasada bezstronności18. Przechodząc do wyjaśnienia istoty problemu podejmowanego zagadnienia, należy zmierzyć się z powszechnym ujęciem administracji jako źródła patologii. Społeczeństwo, oceniając administrację publiczną bądź służbę cywilną, wykazuje tendencję do sugerowania się politycznymi przekonaniami, tudzież problemami stanowiącymi aktualny przedmiot debat społeczno-politycznych. Brak rozróżnienia pomiędzy szeroko pojętą władzą (rozumianą jako politycy) a urzędnikami według badań wynika przede wszystkim z niewiedzy obywateli co do podziału kompetencji. Zgodnie z poglądem J.D. Straussmana takie zjawiska, jak przewlekłość poczynań administracji, bezproduktywność działań administracji, nadmierne rozbudowanie urzędów i uleganie wpływom politycznym, określa się jako „patologię publicznej biurokracji”19. Natomiast w szerszym ujęciu patologia określana jest jako odstępstwo od powszechnie stosowanych i przyjętych norm działania i zachowania. Z uwagi na złożoność problematyki patologii w administracji publicznej można wskazać na dwie sfery20: 1. Sfera stosunków obywatel–państwo (zewnątrzadministracyjna) – ten obszar obejmuje działania związane z wydaniem decyzji, w tym nadanie biegu sprawie, a także zachowania niezgodne z pragmatykami służbowymi, normami powszechnie i wewnętrznie obowiązującymi. Czynnikiem sprzyjającym dysfunkcji jest na tym gruncie występowanie luk prawnych, posługiwanie się przez ustawodawcę zwrotami nieostrymi, zwiększenie arbitralności urzędnika wydającego decyzję administracyjną. 17 S. Brodziński, Etyka służby cywilnej, „Przegląd Służby Cywilnej” 2011, wyd. specjalne nr 1, s. 1. 18 Ibidem , s. 3. 19 S. Fundowicz, Prawne determinanty relacji urzędnik –petent , [w:] Profesjonalizm w administracji publicznej. Materiały z konferencji naukowej, Warszawa 30–31 maja 2003, Warszawa 2004, s. 279. 20 A. Ziółkowska, Patologie w administracji publicznej – przyczyny i próby przeciwdziałania, [w:] Patologie w administracji publicznej, red. D.R. Kijowski, P.J. Suwaj, LEX nr 99685.

Jakub Kalinowski, Aleksandra Koniewicz, Służba cywilna w Polsce – ideały a rzeczywistość

2.

Sfera stosunków wewnątrzadministracyjnych (strukturalno-organizacyjna) dotycząca kwestii związanych z zarządzaniem administracją, z brakiem wykwalifikowanej kadry urzędniczej będącej jednocześnie meneadżerami znającymi metody organizacji i zarządzania oraz planowania i kształtowania. Tylko urzędnik legitymujący się taką wiedzą będzie potrafił prawidłowo stosować wybrany model zarządzania strategicznego sektorem publicznym, co przyczyni się również do racjonalizacji podejmowanych decyzji. Źródeł patologii w administracji należy upatrywać przede wszystkim w nadmiarze legislacji oraz aktów ustawodawczych, które niejednokrotnie wprowadzają sprzeczne, trudne do interpretacji przepisy oraz nie zawsze zrozumiałe instytucje. Wśród patologicznych działań administracji publicznej jaskrawe miejsce zajmuje nadużycie kompetencji przez organ administracji publicznej, ponieważ organ administracji publicznej działa w imieniu i na rachunek państwa, a zatem nadużycie kompetencji musi ostatecznie zostać przypisane samemu państwu21. W pewnych przypadkach swobodna decyzyjność w zakresie wykonywania prawa może stanowić źródło nadużyć w administracji. Według opinii publicznej wszelkiego rodzaju uchybienia stały się nagminną praktyką chociażby przetargów publicznych. Negatywne stereotypy dotyczące funkcjonowania służby publicznej i całej administracji wynikają często z niewiedzy samych obywateli, silnych przekazów z mediów oraz głęboko zakorzenionego w świadomości społecznej obrazu urzędników. Nie ulega wątpliwości, że opinia społeczna oczekuje od urzędników służby cywilnej przestrzegania standardów i powszechnienie uznanych norm tak jak w przypadku zawodów powszechnienie uznanych za zawody zaufania publicznego, jak lekarze czy nauczyciele. Mimo powszechnie prezentowanego niezadowolenia z pracy służby cywilnej na przestrzeni lat respondenci wyrażają pozytywny stosunek np. do aspektu proklienckiej postawy oraz nakierowania na rozwiązywanie problemów obywateli i sprawną obsługę klientów. Jak wynika z raportu: „w 2007 roku takiego zdania było 48% ankietowanych, co stanowi wzrost względem roku 2006. Wysoko oceniono takie aspekty pracy urzędników, jak: kompetencja oraz życzliwość, co wskazuje 60% ankietowanych, oraz rzetelność, dokładność, sumienność, «nakierowa-

21

J. Niczyporuk, Nadużycie kompetencji przez organ administracji publicznej, [w:] Patologie w administracji…, op.cit.

79

80

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

nie na rozwiązywanie spraw klientów» – 44% badanych”22. Jak wynika z innych badań przeprowadzonych w 2010 r., jako przyczynę poprawy pracy urzędów największa liczba ankietowanych wskazywała wejście nowej, lepiej wykształconej kadry urzędniczej23. Dokonując podsumowania wspomnianych badań, należy odnotować zauważalną tendencję wzrostową zadowolenia z pracy urzędów, szybkości załatwienia spraw oraz kompetencji zatrudnionych urzędników. Właściwe funkcjonowanie administracji publicznej w znacznym stopniu determinuje właściwe i należyte funkcjonowanie państwa. Na przedstawicielach władzy administracyjnej ciąży powszechny obowiązek przestrzegania zarówno zasad prawa w sensie stricte, jak również dostosowania się do norm etycznych wynikających chociażby ze wspomnianego zarządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz powszechnie przyjętych zwyczajów. Przytoczone wyniki badań opinii publicznej w kwestii stosunku obywateli do urzędów i pracowników administracji, ich kompetencji i skuteczności działania rokują optymistycznie. Dzięki wszelkim staraniom podjętym w kierunku utworzenia w Polsce administracji opartej na profesjonalnej i wykwalifikowanej kadrze, chociażby pod postacią służby cywilnej, odczuwalne jest wyraźne polepszenie funkcjonowania państwa. Świadczą o tym choćby podejmowane inicjatywy w celu informatyzacji urzędów, rozszerzenia godzin pracy, idei „jednego okienka” itp. Podkreśla się, iż problem uczciwości, etyki i prawości w urzędach istnieje, odkąd istnieją urzędy24. Powszechne skojarzenie administracji z prawdziwą plagą patologii mającą wyraz przede wszystkim w korupcji i nepotyzmie stanowi wyraźną spuściznę po poprzednim ustroju. Jednak zarówno dzięki wprowadzanym standardom unijnym, jak i inicjatywom podejmowanym przez rodzimych ustawodawców, a wreszcie wskutek wymiany kadry na pokolenie wychowane w kapitalistycznej rzeczywistości dotychczasowy obraz błędnie działającej administracji odchodzi do przeszłości, na co z całą rozciągłością znaczący wpływ ma i będzie mieć instytucja służby cywilnej.

22 I. Kozera, Diagnoza modelu zarządzenia jakością w administracji rządowej. Kapitał intelektualny jako determinanta realizacji polityki jakości w urzędach administracji rządowej, Warszawa 2009, s. 25. 23 Satysfakcja z obsługi i dostępu do informacji publicznej w urzędach Jednostek Samorządu Terytorialnego, Białystok 2013, s. 8. 24 M. Sekuła, Uczciwość urzędnicza w służbie dobra wspólnego, Płońsk 2006.

Jakub Kalinowski, Aleksandra Koniewicz, Służba cywilna w Polsce – ideały a rzeczywistość

THE CIVIL SERVICE IN POLAND – IDEALS AND REALITY Summary The public administration guarantees an efficiently and rationally managed, and prosperous country, conducting appropriate redistribution of goods and services in order to perform certain systemic functions. It is a multi-component system of the bureaucratic apparatus, in which the civil service holds an integral position. The aim of this article is a comparative analysis of the condition of the civil service in Poland in regards to legislators’ intentions. The authors not only describe the specific pathologies and numerous abuses of civil servants in Poland, but also present the prospects and possible directions of development of this component of the administration, especially terms of substantive law and the implementation of the tasks of the state.

81

Piotr Kapusta

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA SZKODĘ LEGALNĄ NA PRZYKŁADZIE INSTYTUCJI WYWŁASZCZENIA – GWARANCJE KONSTYTUCYJNE

Wprowadzenie Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za szkody wyrządzone przez organy władzy działaniem zgodnym z prawem nie jest tworem ostatnich dziesięcioleci. W obcych porządkach prawnych jej źródeł upatrywać można już w końcu XVIII stulecia, kiedy to takie tendencje zauważalne były na ziemiach pruskich. W odrodzonej Rzeczypospolitej również poddawano pod dyskusję problematykę wynagrodzenia tzw. szkody legalnej. Jednym z przejawów ponoszenia odpowiedzialności przez państwo za zgodne z prawem działania jest prawna regulacja instytucji wywłaszczenia i jej konstytucyjne gwarancje. Zamieszczenie w przepisach ustawy zasadniczej regulacji odnoszącej się do problematyki wywłaszczenia nie jest przy tym współcześnie charakterystyczne wyłącznie dla unormowań polskich. W wielu innych państwach zdecydowano się na konstytucyjne wzmocnienie ochrony własności przez celowe odniesienie się w treści konstytucji do kwestii wywłaszczenia. Dzieje się tak m.in. w Niemczech, Włoszech, Czechach. Polski ustrojodawca zdecydował się pomieścić regulację wywłaszczenia w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Uznał on, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Żaden z dalszych przepisów konstytucyjnych nie dookreśla użytych w przytoczonym przepisie pojęć. Ich sprecyzowanie prowadzące równocześnie do nazwania i wyjaśnienia gwarancji konstytucyjnych wymaga sprecyzowania, dla którego konieczne jest odwołanie się do poglądów doktryny i orzecznictwa. Spostrzeżenia judykatury są o tyle cenne, że wychodzą one poza ramy rozważań teoretycznych, odnosząc się do problemu obowiązywania konkretnych przepisów w rzeczywistości polityczno-społecznogospodarczej. Z tej przyczyny niniejsze opracowanie w większej części odnosi się do dotychczasowego dorobku orzecznictwa niż piśmiennictwa.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

84

Pojęcie wywłaszczenia Termin „wywłaszczenie” kojarzy się w pierwszej kolejności z prawem administracyjnym. Pomimo jego publicznoprawnego – jak już wspomniano, w zasadzie administracyjnego – rodowodu, to na względzie trzeba mieć to, że pojęcie to użyte w treści Konstytucji rozumieć należy autonomicznie, niedopuszczalne jest bowiem wykładanie jej pojęć w rozumieniu przyjętym w ustawodawstwie zwykłym. Pogląd ten znajduje potwierdzenie nie tylko w nauce prawa konstytucyjnego1, ale również w dotychczasowym jednolitym orzecznictwie konstytucyjnym. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, „przy wykładni pojęć konstytucyjnych nie mogą mieć znaczenia wiążącego i przesadzającego o ich interpretacji definicje formułowane w aktach niższego rzędu”2. Nie oznacza to jednak, że dotychczasowe rozumienie przyjmowane na gruncie ustaw zwykłych powinno zostać porzucone, ponieważ „sformułowania konstytucyjne kształtowano na tle pojęć tak kształtowanych”3. Na wstępie wypada już wskazać, że ani bezpośrednie brzmienie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji, ani systematyka ustawy zasadniczej nie dają argumentu dla ograniczania zakresu zastosowania konstytucyjnej regulacji z tego przepisu jako wzorca kontroli wyłącznie do przypadków odjęcia prawa własności czy realizacji wywłaszczenia w jednej określonej formie4. Pogląd identyfikujący wywłaszczenie, o którym mowa w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji, rozumiane szeroko jako „wszelkie pozbawienie własności […] bez względu na formę”5, znajduje potwierdzenie tak w literaturze, jak i orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny wprost wypowiedział się, stwierdzając, że „ujęcie konstytucyjne wychodzi swym zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami”6. Szerokie rozumie-

1

Por. m.in. A. Sobczyk, Prawo pracy w świetle Konstytucji RP, t. I: Teoria publicznego i prywatnego indywidualnego prawa pracy, Warszawa 2013, s. 67. 2 Wyrok TK z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60. 3 L. Garlicki, Komentarz do art. 21, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 13. 4 Por. wyrok TK z 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 174 oraz wyrok TK z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK-A 2005, nr 6, poz. 65. Tak też: L. Bosek, Konstytucyjna formuła odpowiedzialności odszkodowawczej administracji publicznej, [w:] System prawa administracyjnego, t. II: Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 569. 5 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196. 6 Wyrok TK z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60.

Piotr Kapusta, Odpowiedzialność za szkodę legalną na przykładzie instytucji wywłaszczenia...

nie pojęcia „wywłaszczenie” nie jest obce również prawu międzynarodowemu. W art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1952 r. mowa o „pozbawieniu własności”, które także rozumiane jest szeroko7. Równocześnie „podkreślić jednak trzeba, iż takie szerokie ujęcie zakresu pojęcia «wywłaszczenia» nie oznacza stwierdzenia uznania pełnej dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawienia własności”8. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2007 r. przyrównał wywłaszczenie, o którym stanowi ustrojodawca w art. 21 ust. 2 Konstytucji, do ograniczeń sięgających istoty prawa własności lub które są nieproporcjonalnymi ograniczeniami prawa własności. W uzasadnieniu Trybunał określił wskazówki pomocne dla stwierdzenia, czy do naruszenia istoty prawa własności dochodzi. „W odniesieniu do prawa własności naruszenie jego istoty (rdzenia, jądra) nastąpiłoby wówczas, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść własności, uniemożliwiając w praktyce korzystanie z tego prawa. Ograniczenia nie mogą prowadzić do «wynaturzenia prawa własności» czy nałożenia na właściciela ciężaru nie do zniesienia”9. Stwierdzeniem tym Trybunał odniósł się do swojego wcześniejszego orzecznictwa, w którym już wskazywał, że „w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być przez ustawodawcę zwykłego ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności. Wyraźne nawiązanie do tej koncepcji w tekście Konstytucji z 1997 r. nadaje jej bezpośrednią podstawę konstytucyjną i nakazuje ją traktować jako istotny punkt odniesienia przy kontroli konstytucyjności ustaw”10. Szerokie podejście do kwestii wywłaszczenia znalazło wyraz w stwierdzeniu, że „wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym może dotyczyć nie tylko własności sensu stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych”11. Wskazać wypada, że przywołany fragment rozstrzygnięcia 7 Por. Ł. Duda, J. Kociubiński, Realizacja ochrony własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka na podstawie orzeczenia Lithgow i inni, „Studia Erasmiana Vratislavensia” 2009, z. III: Własność. Idea, instytucje, ochrona, s. 235. 8 Wyrok TK z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60. 9 Wyrok TK z 16 października 2007 r., sygn. SK 28/06, OTK-A 2007, nr 9, poz. 104. 10 Wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3. Por. także wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78. 11 Wyrok TK z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK-A 2003, nr 1, poz. 4.

85

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

86

zapadł w sprawie dotyczącej ograniczeń reklamy alkoholu. Trybunał przyznał rację skarżącemu, uznając, że „możliwy jest zarzut wywłaszczenia praw wynikających ze znaku towarowego i możliwa ocena konstytucyjności tego zabiegu”12. Za szeroką wykładnią pojęcia wywłaszczenie jednoznacznie opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 37/02. Naruszenia przepisów Konstytucji dopatrzył się on nie w naruszeniu istoty prawa własności, ale nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa. Uzasadnienie wyroku oparte zostało na przyjęciu, że „ograniczenia zawarte w zakwestionowanej regulacji naruszają zasadę proporcjonalności nie ze względu na to, że są co do zasady niedopuszczalne, ale dlatego, że ingerencja w sferze dyspozycyjności własnością i prawami majątkowymi nie znajduje swojego skompensowania w odpowiednim mechanizmie odszkodowawczym. Modelem dla takiego mechanizmu powinna być zasada słusznego odszkodowania zawarta w art. 21 ust. 2 Konstytucji, która ma charakter uniwersalny i powinna znajdować zastosowanie w wypadku ingerowania we własność ze względu określony cel publiczny […]. O dopuszczalności ingerencji w sferę prawa własności decyduje – w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz orzecznictwa TK – nie tylko powód, dla którego jest ona podejmowana, ale także sposób jej ukształtowania przez ustawodawcę. Zdaniem Trybunału stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności m.in. trwałe («wieczyste») albo długotrwałe, pozbawione świadczeń ekwiwalentnych i niedające się precyzyjnie ustalić czasowo, a tym samym prowadzące do praktycznego uniemożliwienia możliwości eksploatacji rzeczy przez właściciela, odjęcie przez ustawę jednego z kluczowych, zasadniczych uprawnień składających się na treść tego prawa (por. co do tzw. dekapitalizacji wyrok z 12 stycznia 2000 r., P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3, w którym posłużono się określeniem «skutki podobne do wywłaszczenia»)”13. W przedstawiony wyżej nurt orzeczniczy wpisuje się również orzeczenie w sprawie dotyczącej finansowania ratowniczych prac archeologicznych. W świetle zakwestionowanego uregulowania (art. 31 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) całkowity ciężar opłacenia koniecznych badań archeologicznych spoczywa na inwestorze, a więc na ogół na właścicielu bądź użytkowniku wieczystym nieruchomości, której obszar pokrywa się w jakiejś mierze z obszarem stanowiska archeologicznego. Trybunał Konstytucyjny stanął na 12 13

Ibidem. Wyrok TK z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 96.

Piotr Kapusta, Odpowiedzialność za szkodę legalną na przykładzie instytucji wywłaszczenia...

stanowisku, że „aspekt współmierności kosztów badań do kosztów robót budowlanych został pominięty w art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach. Zakwestionowany przepis w istocie doprowadził do przerzucenia na osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne całego ciężaru finansowania badań archeologicznych i ich dokumentacji, bez zagwarantowania jakiejkolwiek pomocy ze strony państwa i przy zupełnym braku mechanizmów kompensacyjnych. Nie może usprawiedliwiać takiego rozwiązania okoliczność […], że inwestor prowadzący prace przy zabytku nieruchomym powinien liczyć się z koniecznością poniesienia dodatkowych nakładów. Zważywszy na zakres prowadzonych przez inwestora prac (nie chodzi tylko o prace budowlane przy zabytku nieruchomym, ale także nowe zalesienia na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne), a jednocześnie uwzględniając sformułowaną w ustawie o zabytkach definicję pojęcia «zabytek archeologiczny», można sądzić, że nie zawsze inwestor ma możliwość ocenienia skali nakładów potrzebnych na sfinansowanie badań archeologicznych. Ponadto, przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego jest nie konkretny stan faktyczny, ale przepis ustawy poddany kontroli abstrakcyjnej. Wprowadzenie rozwiązań, których zadaniem jest pogodzenie pewnych obowiązków nałożonych na władze publiczne z gwarancją zawartą w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, należy do ustawodawcy”14. Orzecznictwo w zakresie analizy zagadnień związanych z problematyką wywłaszczenia rozwinął Trybunał Konstytucyjny w sprawie dotyczącej przepadku rzeczy użytych do popełnienia przestępstwa skarbowego. W sprawie tej Trybunał przypomniał, że „prawo własności nie jest prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela wynikające z nakazów interesu publicznego. Obowiązkiem takim jest między innymi realizacja władztwa nad rzeczą w sposób legalny (zgodny z prawem)”15. Z tej tezy przyczyny dopuszczalne ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności stały się punktem odniesienia dla zbadania przez Trybunał przepisów k.k.s., na podstawie których możliwe było orzekanie przepadku rzeczy. Jeżeli zatem obywatel „wykonuje […] prawo własności w zgodzie z obowiązującym prawem, to powinno to gwarantować właścicielowi ze strony władz publicznych nieingerencję”16. Z tej też przyczyny zaskarżona regu14

Wyrok TK z października 2007 r., sygn. K 20/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 102. Wyrok TK z 29 czerwca 2005 r., sygn. SK 34/04, OTK-A 2005, nr 6, poz. 69. 16 Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie SK 34/04 za: L. Bosek, op.cit., s. 572. 15

87

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

88

lacja w zakresie, w jakim przewiduje obligatoryjność przepadku narzędzi stanowiących własność osoby trzeciej, które służyły do popełnienia przestępstwa skarbowego, uznano za niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Nie stwierdzono niezgodności z przepisem art. 21 Konstytucji. Dla zakresu pojęcia wywłaszczenia istotne jest również właściwe zidentyfikowanie treści przesłanki materialnej, którą stanowi powiązanie wywłaszczenia z realizacją celu o charakterze publicznym. „Przesądza to o specyfice instytucji wywłaszczenia, bo […] nie może ono polegać na odjęciu własności na rzecz podmiotu niepublicznego. Oznacza to, że cecha «publiczności» musi być związana nie tylko z materialną charakterystyką celu wywłaszczenia, ale i z podmiotową charakterystyką osoby, na rzecz której to wywłaszczenie jest dokonywane”17. W sprawie dotyczącej zmian stanu własności komunalnej spowodowanej normami generalnymi Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie mogą one być kwalifikowane jako wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji18. Zgadzając się z przyjętym szerokim rozumieniem pojęcia wywłaszczenia, to zdaniem Trybunału „trudno traktować art. 21 ust. 2 jako wzorzec kontroli wszystkich aktów normatywnych skutkujących odjęciem gminom określonych składników ich majątku”19. Rozstrzygnięcie w swoim wydźwięku było kategoryczne, jednak uległo ono modyfikacji w sprawie mającej za przedmiot uwłaszczenie związek działkowców. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do swojego wcześniejszego orzecznictwa, stwierdził, że „wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko […] jako «wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną» (wyrok w sprawie K 8/98, stwierdzenie powtórzone również w wyroku z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65), a także że «wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym może dotyczyć nie tylko własności sensu stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych» (wyrok o sygn. K 2/02). Stąd też art. 21 ust. 2 Konstytucji musi być uznany za adekwatny wzorzec kontroli kwestionowanego przepisu ustawy działkowej”20. Istotne w sprawie było dostrzeżenie, że „sama istota wywłaszczenia sprowadza się do pozyskania przez państwo, w ramach sformalizowanej procedury i za słusznym odszkodowaniem, 17

L. Garlicki, op.cit., s. 15. Por. wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87 oraz wyrok TK z 12 kwietnia 2005 r., sygn. K30/03, OTK-A 2005, nr 4, poz. 35. 19 Wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87. 20 Wyrok TK z 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 174. 18

Piotr Kapusta, Odpowiedzialność za szkodę legalną na przykładzie instytucji wywłaszczenia...

nieruchomości niezbędnej do realizacji celu publicznego w sytuacji, gdy jej właściciel (dysponent) – podmiot niepubliczny – nie godzi się na jej sprzedaż. Innymi słowy, jeśli nie istnieje możliwość porozumienia i pozyskania niezbędnej nieruchomości na zasadach rynkowych, a więc za zgodą kontrahenta, możliwe jest – przy znacznych obostrzeniach – władcze wkroczenie państwa i jej pozyskanie wbrew woli właściciela (dysponenta), oczywiście z zachowaniem ściśle określonych zasad. W tych okolicznościach warunkowanie likwidacji ogrodu, w trybie wywłaszczenia, zgodą PZD jest niezgodne ze wskazanym wzorcem kontroli”21. Na końcową uwagę zasługuje również orzecznictwo odnoszące się do przejścia prawa własności między podmiotami prawa prywatnego wbrew woli właściciela. W utrwalonej linii orzeczniczej budowanej m.in. w sprawie przekształceń uprawnień do lokali spółdzielczych Trybunał Konstytucyjny zauważa, że sytuacje takie „powinny pociągać za sobą obowiązek spełnienia świadczenia wzajemnego przez osobę uzyskującą własność. Ustawowa ingerencja w prawo własności powinna bowiem podlegać jednolitym założeniom, niezależnie od tego, czy ingerencja we własność dokonywana jest w interesie publicznym, czy w interesie indywidualnym. Z punktu widzenia właściciela i ochrony jego praw kwestię zasadniczą stanowi sankcjonowana przez państwo ingerencja w prawa majątkowe właściciela. Natomiast sprawą dalszą, choć nie bez znaczenia, jest to, w czyim interesie ingerencja taka została dokonana. Z tego też powodu, jak to już akcentował Trybunał Konstytucyjny, nie można generalnie zakładać, że ingerencja władzy publicznej w prawo własności, dokonana na rzecz osób prywatnych, podlega mniejszym czy też «łagodniejszym» rygorom konstytucyjnym niż ingerencja dokonana na rzecz państwa w interesie publicznym […]. Jeżeli […] odjęcie własności (kwalifikowane jako wywłaszczenie) nawet na cel publiczny może być dokonane tylko za słusznym odszkodowaniem, to tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia zasady, jakoby odjęcie własności na cel «prywatny» (a tak jest przy uwłaszczeniu) mogło się dokonać w oderwaniu od oceny wymiaru ekwiwalentu, za jaki następuje. Temu więc należy przypisać, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ocena przekształceń własnościowych praw do lokali spółdzielczych podkreśla związek między wzorcami kontroli z art. 64 i z art. 21 ust. 2 Konstytucji”22.

21

Ibidem. Wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK-A 2008, nr 10, poz. 181. Por. także wyrok TK z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK-A 2005, nr 6, poz. 65; wyrok TK z 11

22

89

90

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

Słuszne odszkodowanie Ustrojodawca uzależnił legalność wywłaszczenia od przyznania jednostce pozbawianej własności słusznego odszkodowania. Jak wskazuje trafnie S. Jarosz-Żukowska, przesłanka ta odróżnia wywłaszczenie od innych form pozbawienia lub ograniczenia prawa majątkowego, gdyż tamte nie zawsze następują za kompensacją23. W literaturze zauważa się, że „pojęcie to wskazuje przede wszystkim na społeczne uzasadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej, a nie na granice kompensacji”24. Określenie użyte w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji bez wątpienia nie odnosi się do wymiaru odszkodowania. „Nie było zapewne przypadkiem, że ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem «pełne odszkodowanie»”25. Jednakże jeżeli miałyby tego wymagać względy słuszności, odszkodowanie w pełnej wysokości nie jest wykluczone26. W wyniku ograniczenia dysponowania własnością i prawami majątkowymi może dochodzić, i zazwyczaj dochodzi, do zasadniczego zmniejszenia wartości tych praw, a także uniemożliwienia ich wykorzystania dla prowadzenia normalnej działalności. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny, „brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego i ograniczenie odszkodowania wyłącznie do poniesionych strat, z wyłączeniem uszczerbku wynikającego z zasadniczego obniżenia wartości, a będącego następstwem wprowadzonych ustawowo ograniczeń w zakresie dysponowania prawami majątkowymi, stanowi poprzez jej nadmierność niewątpliwie naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony własności i innych praw majątkowych należących do podmiotów niepublicznych. Tego typu ingerencja w sferze własności wykracza poza granice wyznaczone przez zasadę proporcjonalności. Zasadność istnienia samych ograniczeń nie może bowiem usprawiedliwiać ponoszenia ich ciężaru w przeważającym stopniu przez podmioty władające nieruchomością. Brak stosownego mechanizmu kompensacyjnego uniemożliwia w konsekwencji –

grudnia 2005 r., sygn. SK 10/05, OTK-A 2005, nr 11, poz. 139 oraz wyrok TK z 11 września 2006 r., sygn. P 14/06, OTK-A 2006, nr 8, poz. 102. 23 S. Jarosz-Żukowska, Prawo do własności – własność jako prawo podmiotowe, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 276. 24 L. Bosek, op.cit., s. 578. 25 L. Garlicki, op.cit., s. 16–17. 26 Por. J. Boć, O konstytucyjnych uregulowaniach wyrównania strat legalnych, [w:] Przeobrażenia we współczesnym prawie administracyjnym i w nauce administracji. Księga pamiątkowa ku czci profesora Tadeusza Kuty, red. A. Błaś, Wrocław 1997, s. 32.

Piotr Kapusta, Odpowiedzialność za szkodę legalną na przykładzie instytucji wywłaszczenia...

zgodnie z wymaganiami proporcjonalności – właściwe zrównoważenie interesu publicznego i interesu indywidualnego”27. Z przywołanego stanowiska Trybunału wynika, że odszkodowanie za wywłaszczenie, które ma być słuszne, nie musi w pełni wynagradzać poniesionej straty. Niemniej jednak we wcześniejszym orzecznictwie wskazywano, że „sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność”28. Z kolejnych rozstrzygnięć Trybunału ustalić można, że odszkodowaniem słusznym będzie takie, które odnosi się do wartości wywłaszczonego dobra29. Natomiast uznanie przez Trybunał, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie ekwiwalentne, oznacza, że ono „powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił, lub ujmując szerzej, takie, które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową, jaką miał przed wywłaszczeniem. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania”30. W kwestii określenia kryteriów i wyjaśnienia pojęcia „słuszne odszkodowanie” niezwykle pomocne jest uzasadnienie do wyroku w sprawie K 20/02. Trybunał wskazuje, że „Konstytucja w art. 21 ust. 2, regulując sprawę odszkodowania za wywłaszczenie, mówi o «słusznym odszkodowaniu». Wskazuje to na to, że jakkolwiek każda ingerencja majątkowa we własność szeroko rozumianą (wyrządzenie szkody jest taką ingerencją, także jest nią np. wywłaszczenie) – będzie miała zgodnie z Konstytucją skutki odszkodowawcze, to jednak nie zawsze musi to nieuchronnie prowadzić do pełnego odszkodowania. Nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokryciem szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium «słuszności», co nie oznacza, że musi ona być «pełna». Konstytucji znane jest bowiem różnicowanie zakresu skutków odszkodowawczych – co do zasady, na co wskazuje istnienie art. 21 ust. 2. Ten przepis zresztą dotyczy szkód wyrządzonych działaniem nienaruszającym prawa. Tym niemniej sama idea niepełnego odszkodowania nie jest Konstytucji obca. Nie można zatem twierdzić, że sam fakt braku pełności odszkodowania jako taki jest niekonstytucyjny”31. 27

Wyrok TK z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 96. Orzeczenie TK z 8 maja 1990 r., sygn. K 1/90, OTK 1990, poz. 2. 29 Tak. m.in. w wyroku TK z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/05, OTK-A 2005, nr 6, poz. 65. 30 Wyrok TK z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK 2000, nr 2, poz. 60. 31 Wyrok TK z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76. 28

91

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

92 Wnioski

Pojęcie wywłaszczenia na gruncie Konstytucji RP oderwać należy od znaczenia tego pojęcia wypracowanego na gruncie szczegółowych nauk prawnych i nadać mu znaczenie autonomiczne. Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa pozwala na stwierdzenie, że będzie nim nie tylko przymusowe wyzucie jednostki na podstawie indywidualnego aktu stosowania prawa z jej prawa własności, ale także dokonane mocą aktu generalnego czy również ingerencja w prawo majątkowe – niekoniecznie prawo własności, czy to dotykające istoty danego prawa, czy to skutkujące nieproporcjonalnym jego ograniczeniem. Równocześnie pojęcie wywłaszczenia odnosić należy do przejęcia własności od wszelkich podmiotów prawa prywatnego, a to następując na podstawie ustawy i w ustawowo przewidzianej procedurze (przesłanka formalna), powiązane być musi z realizacją celu o charakterze publicznym (przesłanka materialna). Równocześnie dla legalności dokonanego wywłaszczenia wymaga się rekompensaty w postaci słusznego odszkodowania. Jego wysokość czy ekwiwalentność powinna być dostosowana do danego przypadku. Niemniej jednak nawet całkowite odjęcie własności nie musi zgodnie ze wzorcem z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wiązać się z całkowitym wynagrodzeniem wyrządzonej szkody.

LEGAL LIABILITY FOR DAMAGE IN REGARDS TO EXPROPRIATION – CONSTITUTIONAL GUARANTEES Summary The article refers to legal liability for damage in regards to expropriation and its constitutional guarantees. One of the manifestations of intervention by the state as a legitimate activity is the legal regulation of the institution of expropriation and its constitutional guarantees. Placing the provisions of Basic Law regulations relating to expropriation issues are not today solely characteristic for Polish regulations. The article contains detailed descriptions of the concept of expropriation and fair compensation.

Angelika Koman Piotr Kobylski

KONCEPCJE SŁUŻBY CYWILNEJ A KONSTYTUCJA RP

Wprowadzenie Niniejsze opracowanie zostało poświęcone zagadnieniu koncepcji budowania korpusu służby cywilnej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w art. 153 przewiduje utworzenie korpusu służby cywilnej, który zapewni zawodowe, bezstronne, rzetelne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa. W tak zakreślonych ramach istnieją różne sposoby ukształtowania służby cywilnej1. Trzeba podkreślić, że służba cywilna pełni w polskim porządku konstytucyjnym istotną funkcję i często jest utożsamiana z całą administracją publiczną. Efektywność działania tego korpusu jest niezbędnym warunkiem sprawnego administrowania państwem, wykonywania zadań publicznych przypisanych rządowi i administracji rządowej. Głównym celem niniejszego artykułu jest przeanalizowanie różnych form budowy służby cywilnej, tak by z jednej strony efektywnie realizować cele określone w ustawie zasadniczej, a z drugiej – móc stworzyć trwały system. Zadaniem referatu będzie zaprezentowanie potencjalnie możliwych do wprowadzenia modeli służby cywilnej jako zupełnego zespołu rozwiązań przesądzających o jej kształcie, zakresie instytucji, jej pozycji względem innych podmiotów biorących udział w zarządzaniu państwem oraz jej celach i zasadach działania. Przedmiot artykułu i wyznaczone cele przesądziły o wyborze układu prezentowanych treści i metod badawczych. Opracowanie składa się z trzech części oraz wstępu i zakończenia. Pierwsza część omawia model służby cywilnej w Polsce, który wykształcił się na podstawie kolejnych aktów prawnych. W drugiej części zaprezentowano koncepcje służby cywilnej, które mogłyby znaleźć zastosowanie w Polsce. Część trzecia to ocena obydwu dostępnych modeli służby cywilnej, tzn. modelu kariery i stanowiska. 1

H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 23.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

94

Zawarte w artykule uwagi zostały opracowane za pomocą metody dogmatycznej odniesionej do konkretnych regulacji normatywnych. Podstawowym źródłem badawczym były zatem określone akty prawne, takie jak: ustawa z z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej2, ustawa z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej3, ustawa z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej4 oraz ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej5.

Koncepcje służby cywilnej Rozwinęły się dwa główne systemy zatrudniania w służbie cywilnej: model kariery (zwany w literaturze anglojęzycznej career system, a w polskiej również modelem awansowym lub zamkniętym) i model stanowiska (zwany w literaturze anglojęzycznej position system, a w polskiej także modelem pozycyjnym lub otwartym). Model kariery zakłada zatrudnienie pracownika w służbie cywilnej i stopniowy rozwój jego kariery urzędniczej, od stanowisk najniższych do tych znajdujących się na samej górze hierarchii. Model stanowiska opiera się na zatrudnianiu pracownika na konkretne stanowisko, a nie do korpusu jako całości6. Model kariery przewiduje publicznoprawny charakter stosunku pracy i wiąże się często z mianowaniem na urzędnika służby cywilnej, które to mianowanie jako swoisty i szczególny stosunek pracy chroni urzędnika przed zwolnieniem go aż do końca kariery zawodowej. Przewiduje się oczywiście sytuacje umożliwiające usunięcie urzędnika ze służby cywilnej, ale na zasadzie szczególnie uzasadnionego wyjątku. Klasycznym przykładem może być polski urzędnik służby cywilnej7. Cechą charakterystyczną dla modelu kariery jest ograniczone uznawanie praktyki zawodowej nabytej w sektorze prywatnym. Przejawia się to zarówno przy wejściu do systemu służby cywilnej, jak i przy nabywaniu poszczególnych uprawnień. Przykładowo w Polsce ograniczenie to było wyraźnie widoczne przy nabywaniu dodatkowego urlopu w służbie cywilnej przewidywanego zarówno ustawą z 1996 r., ustawą z 1998 r., jak i ustawą z 2008 r., gdy do doświadczenia zawodowego zaliczało się tylko okresy pracy w służbie cywilnej,

2

Ustawa z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 89, poz. 402 ze zm.). Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r., nr 49, poz. 483 ze zm.). 4 Ustawa z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 170, poz. 1218 ze zm.). 5 Ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 227, poz. 1505 ze zm.). 6 H. Izdebski, M. Kulesza, op.cit., s. 266–267 oraz G. Rydlewski, Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 48. 7 H. Izdebski, M. Kulesza, op.cit., s. 272–273. 3

Angelika Koman, Piotr Kobylski, Koncepcje służby cywilnej a Konstytucja RP

ewentualnie rozszerzone na pracę w administracji publicznej. Analogiczna sytuacja dotyczy okresu pracy niezbędnego do przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego, czyli ubiegania się o status urzędnika mianowanego. Ponadto, ustawa o służbie cywilnej z 1998 r. przyznawała prawo ubiegania się o wyższe stanowiska w służbie cywilnej jedynie jej urzędnikom, wykluczając w ten sposób nie tylko osoby z sektora prywatnego, ale również pracowników korpusu służby cywilnej. Odmienności w modelu stanowiska dotyczą samego naboru i sposobu wyłaniania członków korpusu służby cywilnej. W tym systemie istotne staje się stanowisko, przez co wybór kandydata uzależniony jest nie od spełniania określonych przesłanek formalnych, ale od posiadanej wiedzy i doświadczenia koniecznego na danym, konkretnym stanowisku, bez znaczenia jest natomiast to, czy doświadczenie zdobyte zostało w sektorze publicznym, czy prywatnym. W Polsce ku takiemu modelowi skłania się sposób naboru pracowników służby cywilnej wybieranych w drodze konkursów, gdzie kryteria naboru w zależności od potrzeb i opisu stanowiska pracy określa dyrektor generalny urzędu. Kolejną cechą modelu stanowiska jest przeprowadzanie naboru na konkretne, ściśle określone stanowisko, nawet jeżeli jest to wysokie stanowisko w służbie cywilnej. W Polsce taki nabór obowiązuje w przypadku stanowisk pracowniczych w służbie cywilnej, gdzie nabór odbywa się na konkretne, dokładnie opisane stanowisko8. Urzędnik nie pełni w tym systemie służby, ale jest wynagradzany za wykonaną pracę i osiągnięte wyniki, co z kolei oznacza zmniejszenie jego przywilejów. Następną cechą charakteryzującą model stanowiska jest łatwość przenoszenia się, zmiany miejsca pracy – i to zarówno pomiędzy urzędami administracji publicznej, jak i między sektorem publicznym i prywatnym. Praca nie ma charakteru dożywotniego, a model ten nie przewiduje sformalizowanego systemu awansowania9.

Charakterystyka służby cywilnej w Polsce W pierwszym okresie po 1989 r. Polska podobnie jak inne państwa Europy Środkowej koncentrowała się na reformach gospodarczych i politycznych. Rozpoczęto prace nad tworzeniem profesjonalnej i neutralnej politycznie służby cywilnej, która miała się stać jednym z fundamentów 8 D. Bossaert, Ch. Demmke, Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003, s. 46. 9 Ibidem, s. 57.

95

96

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

demokratycznego państwa. Zadaniem korpusu urzędniczego było zapewnienie ciągłości działania państwa. Zgodzono się, że od urzędników państwowych wymaga się odpowiedzialności, profesjonalizmu i kreatywności. Pierwsza ustawa o służbie cywilnej z 5 lipca 1996 r. podzieliła stanowiska w administracji państwowej na polityczne (ministrowie, wiceministrowie, ich doradcy i wojewodowie), których obsada zmieniała się wraz ze zmianą rządu, oraz urzędnicze – z założenia niezależne od sytuacji politycznej. U podłoża tego podziału leżało przekonanie, że dla sprawnego funkcjonowania administracji ważne jest rozdzielenie funkcji politycznej i administracyjnej. Egzaminy urzędnicze miały wyłonić grupę wyższych urzędników, z której mieli się rekrutować dyrektorzy w administracji publicznej. Procedura powoływania korpusu urzędniczego spotkała się jednak z krytyką, do egzaminów przeprowadzonych tuż przed zmianą rządu dopuszczono bowiem osoby wywodzące się z jednej opcji politycznej. Ustawa o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. opierała się na postanowieniach nowo uchwalonej Konstytucji RP. Zgodnie z art. 153 ust. 2 Konstytucji RP zwierzchnictwo nad służbą cywilną sprawuje Prezes Rady Ministrów. Konstytucja nie określiła jednak sposobu kształtowania służby cywilnej, co oznacza, że powierzone jej zadania mogą realizować różne organy. W krótkiej historii polskiej służby cywilnej był to Szef Służby Cywilnej obsługiwany przez własny urząd, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz ponownie Szef Służby Cywilnej, ale tym razem obsługiwany przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Szef Służby Cywilnej realizuje swoje zadania przy pomocy dyrektorów generalnych, którzy zapewniają funkcjonowanie urzędu oraz dokonują czynności z zakresu prawa pracy wobec wszystkich zatrudnionych. Odrębnymi regulacjami prawnymi została objęta administracja samorządowa. Inne rozwiązania przyniosła ustawa o służbie cywilnej z 5 lipca 2006 r., która zniosła konkursy, wprowadzając w to miejsce państwowy zasób kadrowy osób mających prawo do zajmowania stanowisk kierowniczych. Był on wyłaniany w drodze egzaminów organizowanych przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej, która od tego czasu organizuje także postępowanie kwalifikacyjne w służbie cywilnej. Aktualnie obowiązująca ustawa o służbie cywilnej z 21 listopada 2008 r. (weszła w życie 24 marca 2009 r.) przywróciła wiele rozwiązań istniejących wcześniej. Szef Służby Cywilnej obsługiwany jest tym razem nie przez odrębny urząd, lecz przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Wyższe stanowiska w administracji publicznej obsadzane są w drodze

Angelika Koman, Piotr Kobylski, Koncepcje służby cywilnej a Konstytucja RP

konkursów organizowanych przez poszczególne ministerstwa i urzędy, a jedynie w wypadku dyrektorów generalnych przez Szefa Służby Cywilnej. Stanowiska zastępców dyrektorów departamentów mogą być również obsadzane w drodze awansu wewnętrznego. Nabór do służby cywilnej prowadzony jest w sposób zdecentralizowany, leży w gestii poszczególnych urzędów. Dyrektor generalny urzędu publikuje informację o wolnym stanowisku oraz gwarantuje otwartość i konkurencyjność naboru. Poszukuje się osób, których umiejętności są potrzebne na danym stanowisku pracy. Każdy pracownik podejmujący po raz pierwszy pracę w administracji publicznej jest zobowiązany do odbycia służby przygotowawczej. W polskim systemie status urzędnika różni się od statusu pracownika korpusu służby cywilnej. Zatrudnienie urzędnika ma charakter publicznoprawny, regulowane jest w ustawie o służbie cywilnej, a nie przez Kodeks pracy. Uznaje się, że stabilność zatrudnienia pozwala urzędnikom zyskać pewną niezależność od klasy politycznej i skupić się na zadaniach państwa. Urzędnicy mianowani stanowią jednak niewielką grupę w stosunku do liczby pracowników służby cywilnej. Państwa w różny sposób regulują stosunki między sferą urzędniczą a sferą polityczną, różne są bowiem ich historyczne doświadczenia i uwarunkowania kulturowe. Politycy oczekują, że służba cywilna będzie mniejsza (i tańsza), a zarazem bardziej elastyczna, skoncentrowana na rezultatach i reagująca na potrzeby państwa i obywateli. Urzędnicy chcieliby z kolei utrzymania przywilejów, są przeciwni zamrożeniu płac, zwolnieniom i propozycjom podważającym ich status materialny. Polski system służby cywilnej wykazuje przewagę uregulowań właściwych dla kontynentalnego modelu kariery. Elementy tego systemu to służba przygotowawcza, stabilizacja zatrudnienia dla urzędników służby cywilnej, „mnożnikowy” system wynagrodzeń skutkujący automatyczną indeksacją płac oraz związek między stażem pracy i wysokością wynagrodzenia. Elementy anglosaskiego systemu stanowisk to właściwie tylko otwarty i konkurencyjny nabór do służby i na wyższe stanowiska. Wśród słabości tego systemu badacze dostrzegają utrzymujące się różnice wynagrodzeń między poszczególnymi ministerstwami, niską mobilność horyzontalną oraz brak instrumentów motywacyjnych10. Analizując art. 153 Konstytucji RP, warto zwrócić uwagę na konsekwencje zawarcia w nim przepisu mówiącego o tym, że w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej, a jego zwierzchnikiem jest Prezes Rady Ministrów. W. Sokolewicz wskazuje, iż korpus to 10

G. Rydlewski, op.cit., s. 40.

97

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

98

„ogół osób zatrudnionych w urzędach administracji rządowej na stanowiskach urzędniczych, a nie pomocniczych lub obsługi, a więc pracowników merytorycznych, z tytułu takiego zatrudnienia mających wpływ na sposób wykonywania zadań państwa poprzez wykonywanie kompetencji organu administracji rządowej, któremu dany urząd jest przypisany i na którego rzecz oraz rachunek działa”11. Taka definicja, która wyłącza z kręgu członków korpusu służby cywilnej osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych, odbiega jednak od przyjętej praktyki ugruntowanej przepisami rozporządzeń wykonawczych do ustaw o służbie cywilnej z lat 1998 i 2006, które zgodnie uznawały stanowiska pomocnicze (zwane tam wspomagającymi) za stanowiska wchodzące w skład korpusu służby cywilnej. Zawarte w tych przepisach rozumienie korpusu wydaje się słuszne. Warto wskazać, że jedynie niewielka część osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych ma wpływ na sposób wykonywania zadań państwa poprzez wykonywanie kompetencji organu administracji rządowej, gdyż większość stanowisk urzędniczych zajmują osoby związane z szeroko rozumianą obsługą organu administracji rządowej. Sporo wątpliwości budzi reforma służby cywilnej, która stworzyła państwowy zasób kadrowy i wyłączyła stanowiska dyrektora generalnego, dyrektora i zastępcy dyrektora (obok innych stanowisk kierowniczych) z korpusu służby cywilnej. Pomijając w tym miejscu zastrzeżenia innego rodzaju, wydaje się, że sama konstytucyjna zasada stworzenia korpusu wyklucza wyłączenie z niego zwartej części systemu. Konstytucja RP pozostawia dowolność w ukształtowaniu sposobu kierowania służbą cywilną. Zadania z zakresu tego kierowania mogą zostać przekazane różnym organom. Ustawa z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej oraz ustawy z 1998 i 2008 r. powoływały odrębny, centralny organ administracji rządowej, którym był Szef Służby Cywilnej, a ustawa z 2006 r. powierzała takie kompetencje Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Obok organu odpowiedzialnego za kierowanie służbą cywilną przy premierze może być powołane ciało o charakterze opiniodawczo-doradczym. Takim ciałem jest Rada Służby Cywilnej w ustawie z 1998 r. i w ustawie z 2008 r. oraz Rada Służby Publicznej utworzona na mocy nieobowiązującej już ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych12. Organ taki nie posiada żadnych 11

W. Sokolewicz, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 10. 12 Ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz.U. nr 170, poz. 1217 ze zm.).

Angelika Koman, Piotr Kobylski, Koncepcje służby cywilnej a Konstytucja RP

kompetencji władczych, a jedynie służy radą Prezesowi Rady Ministrów. Skład takiego ciała może być dowolnie ukształtowany i nie musi wskazywać jedynie na osoby związane z administracją rządową.

Ocena W systemie kariery wskazuje się na różnicę między urzędnikiem a obywatelem, gdyż urzędnikowi przyznaje się kompetencję do władczego wkraczania w życie obywatela przez obowiązek utrzymania praworządności i egzekwowanie prawa. Taka funkcja urzędnika wymaga od niego znajomości systemu prawnego, co powoduje duże zapotrzebowanie w tym modelu na prawników. Dlatego by móc wykonywać swoje obowiązki emanacji państwa, urzędnik musi być bezstronny i lojalny jedynie wobec państwa. Stąd aby to osiągnąć, urzędnicy potrzebują ochrony przed naciskami z zewnątrz – czy to ze strony polityków, czy ze strony społeczeństwa. Powoduje to konieczność zapewnienia urzędnikom bezpieczeństwa pełnienia funkcji, ochrony ich stosunku pracy z jednej strony oraz ograniczenia ich aktywności politycznej i społecznej z drugiej. Z powyższych przyczyn kraje, które zmieniły system z komunistycznego na demokratyczny jak Polska, chętnie sięgają po wzorce modelu kariery jako tego, który uniezależnia urzędników od sfery politycznej. W kontekście dominującego wpływu partii na administrację we wcześniejszym systemie staje się to naturalną ochroną przed kontynuowaniem ugruntowanego zwyczaju wynikającego z nieufności społeczeństwa do polityków i polityków do służby cywilnej13. Z kolei zwolennicy modelu stanowiska uzasadniają, że nie jest konieczne posiadanie profesjonalnej służby cywilnej z jej wszystkimi ograniczeniami, nakazami i zakazami, a stosunek pracy pracowników administracji nie powinien odbiegać w swojej konstrukcji od bardziej elastycznej konstrukcji stosunku pracy regulowanego ogólnymi przepisami prawa pracy14. Polskę wymienia się najczęściej jako kraj z systemem mieszanym, któremu bliżej jednak do modelu kariery, choć właśnie ze względu na elementy obu systemów pojawiają się też głosy przeciwne15.

13

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej…, op.cit., s. 60. Ibidem, s. 31. 15 J. Czaputowicz, Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, „Służba Cywilna” 2000–2001, nr 1, s. 41 i 48. 14

99

100

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

Uwagi końcowe Podsumowując, należy podkreślić, że system służby cywilnej w Polsce jest niepełny. Służba cywilna to nie tylko członkowie korpusu, ale również cały system jej działania i zarządzania tym korpusem. Norm prawnych dotyczących pojedynczego członka korpusu służby cywilnej jest wiele, przepisy prawa szczegółowo regulują procedurę naboru, zmiany stosunku pracy i jego zakończenie, prawa i obowiązki członka korpusu służby cywilnej, jego szkolenie i odpowiedzialność dyscyplinarną. Służba cywilna nie jest wpisana w system zarządzania państwem. Wprawdzie znalazła swoje miejsce w Konstytucji RP, ale już jako sfera działania państwa nie znajduje swojego miejsca w żadnym dziale administracji rządowej. Do żadnego działu nie przypisano również zarządzania administracją i jej kadrami ani administracją publiczną, ani nawet administracją rządową. Z tego względu nikt też nie jest odpowiedzialny za administrację i jej kadry. Taka sytuacja może budzić wątpliwości, czy obecne regulacje wystarczająco realizują normę konstytucyjną. Nawet stworzenie dobrego modelu urzędnika nie wystarcza do wdrożenia danej koncepcji służby cywilnej, gdyż niezbędny jest jeszcze mechanizm skutecznego zarządzania tymi urzędnikami. Konstytucyjna zasada profesjonalizmu, politycznej neutralności, bezstronności i rzetelności nie dotyczy tylko pojedynczej osoby, ale całego systemu. Ustawodawca nie może skupić się tylko na osobie czy nawet urzędzie, zaś powinien objąć regulacjami całość służby cywilnej. Polska w zasadzie nie posiada również doktryny państwowej, jeżeli chodzi o korpus urzędniczy i rolę służby cywilnej. Do takiego wniosku prowadzi analiza zgromadzonych materiałów: przepisów prawnych, wystąpień polityków i literatury. Istnieje norma konstytucyjna zawarta w przepisie art. 153 Konstytucji RP, ale brakuje wskazówek, które by normę tę tłumaczyły, mówiły, jak ją w pełni realizować. Stąd biorą się wskazane wyżej problemy polegające na niepełnym ukształtowaniu służby cywilnej w Polsce. To właśnie brak doktryny państwowej w tym zakresie jest jedną z przyczyn braku mechanizmów zarządzania kadrami służby cywilnej. W świetle powyższych rozważań należałoby uzupełnić przepisy regulujące działanie służby cywilnej i stworzyć skuteczny system zarządzania kadrami przez przykładowo wprowadzenie korpusów poziomych, mechanizmów przechodzenia pracowników administracji publicznej pomiędzy urzędami czy wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za całość administracji publicznej, który byłby wyposażony w skuteczne narzędzia

Angelika Koman, Piotr Kobylski, Koncepcje służby cywilnej a Konstytucja RP

umożliwiające mu rzeczywiste działanie. Obowiązujące przepisy prawne są w tym zakresie niewystarczające, szczególnie przy takim określeniu pozycji i kompetencji premiera, Szefa Służby Cywilnej i Rady Służby Cywilnej, jakie znajdujemy obecnie.

THE CONCEPT OF THE CIVIL SERVICE IN LIGHT OF THE POLISH CONSTITUTION Summary Article 153 of the Polish Constitution of 2 April 1997 provides for the establishment of a civil service corps that will guarantee the professional, unbiased, reliable and politically neutral execution of the tasks of the state. Within the given context, there are different ways of shaping the civil service. It should be emphasized that the civil service plays an important role in the Polish constitutional order and is often equated with the entire public administration. The effectiveness of this body is a prerequisite for an efficient state administration, with public tasks assigned to the government and government administration. The aim of the paper is to present civil service models that can potentially be implemented as a complete assembly of solutions specific to its shape, institutional scope, its position relative to other entities involved in the management of the state, and its purpose and principles of action. It should be noted that the law regulating the civil service largely results from extra-legal factors. The legal situation of a member of the civil service corps is described in detail, but regulations relating to the civil service management system as a logically organized structure and governance model for the members of its body are lacking. This paper will note the functional weaknesses of civil servants, both external and those lying within the civil service itself.

101

Hubert Kostecki

PROJEKT USTAWY O NIEODPŁATNEJ POMOCY PRAWNEJ I INFORMACJI PRAWNEJ W ŚWIETLE KONSTYTUCYJNEJ ZASADY DEMOKRATYCZNEGO PAŃSTWA PRAWA

Artykuł 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Jest to podstawowa zasada, na której opiera się ustrój Polski. Determinuje to naczelną rolę prawa w funkcjonowaniu państwa, które wyznacza zakres kompetencyjny działań władz i określa przysługujące obywatelom prawa i obowiązki. Jedną z podstawowych zasad wynikających z koncepcji państwa prawa jest prawo do sądu1, które z perspektywy obywatela należy rozpatrywać jako publiczne prawo podmiotowe przysługujące jednostce. W Polsce działa wiele podmiotów publicznych, które oferują bezpłatną pomoc prawną. Wśród nich można wymienić biura poselskie, Państwową Inspekcję Pracy czy też same sądy i prokuratury. Takie funkcje pełnią także ośrodki pomocy społecznej oraz studenckie poradnie prawne przy uniwersytetach. Należy jednak zaznaczyć, że świadczenie pomocy prawnej przez te podmioty nie jest ich zasadniczym zadaniem, a stanowi jedynie jedną z ich akcesoryjnych funkcji. Osoby mniej majętne często nie mogą sobie pozwolić na korzystanie z odpłatnej pomocy prawnej świadczonej przez profesjonalne podmioty, takie jak radcowie prawni czy adwokaci. Może to stanowić podstawę do twierdzenia, jakoby zasada demokratycznego państwa prawa wraz z zasadą sprawiedliwości społecznej nie była w pełni realizowana. W szczególności ma tu znaczenie kwestia sprawiedliwości społecznej. Brak znajomości prawa przez jednostkę, a także obiektywnych możliwości pozwalających na zmianę takiego stanu rzeczy prowadzi do sytuacji, w której prawa obywateli nie mogą być efektywnie realizowane pomimo ich teoretycznej ochrony zagwarantowanej w obowiązujących aktach prawnych. 1

Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483).

104

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

Co prawda na etapie postępowania sądowego polski system prawny przewiduje możliwość uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej w charakterze czy to przydzielenia reprezentanta w postępowaniu cywilnym2, czy też obrońcy w postępowaniu karnym3. Również w postępowaniach przed sądami administracyjnymi ustawodawca przewidział instytucję, która ma na celu zapewnienie pomocy najuboższym – prawo pomocy polegające na pokryciu kosztów ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika4. Sytuacja osób fizycznych znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej prezentuje się znacznie gorzej w przypadku postępowania przedsądowego. Jedyną regulacją na gruncie polskiego systemu prawnego zapewniającą jakąkolwiek pomoc osobom bez dostatecznej wiedzy prawnej na tym etapie postępowania jest ustawa o pomocy społecznej5, na mocy której powiat winien jest zapewnić specjalistyczne doradztwo, w tym także z zakresu prawa. Powyższe unormowania należy jednak uznać za niewystarczające z perspektywy art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej6 czy też Zalecenia nr R(93) Komitetu Rady Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich co do efektywnego dostępu do prawa i sprawiedliwości dla najuboższych7. Do zmiany obecnej sytuacji ma się przyczynić ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, której projekt został przygotowany 12 grudnia 2014 r. Według projektu udzielanie nieodpłatnej pomo2 Artykuły 117–124 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.). 3 Artykuł 78 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. nr 89, poz. 555 ze zm.). 4 Artykuły 243–263 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 270 ze zm.). 5 Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). 6 Artykuł 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej: „Każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym artykule. […] Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Pomoc prawna jest dostępna dla tych osób, które nie posiadają wystarczających środków, jeśli jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości”. 7 Zalecenie nr Rec(2006)5 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich; Plan działań Rady Europy w celu promocji praw i pełnego uczestnictwa osób niepełnosprawnych w społeczeństwie: podnoszenie jakości życia osób niepełnosprawnych w Europie 2006– 2015 (przyjęte przez Komitet Ministrów w 5 kwietnia 2006 r. podczas 961. posiedzenia zastępców ministrów).

Hubert Kostecki, Projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej...

cy prawnej i edukacji prawnej jest zadaniem z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat samodzielnie bądź w porozumieniu z gminami8. Zgodnie z projektem ustawy nieodpłatna pomoc prawna ma przysługiwać osobom fizycznym, które w ciągu roku od zgłoszenia chęci skorzystania z takiej pomocy pobierały świadczenie z pomocy społecznej na podstawie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej9 lub spełniały inne warunki do przyznania takiego świadczenia, takie jak10: − posiadanie ważnej Karty Dużej Rodziny, o której mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. poz. 1863), − uzyskanie zaświadczenia, o którym mowa w ustawie z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1206 oraz z 2015 r. poz. 693), − posiadanie ważnej legitymacji weterana albo legitymacji weterana poszkodowanego, o których mowa w ustawie z 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz.U. nr 205, poz. 1203), − nieukończenie 26 lat, − ukończenie 65 lat, − wystąpienie klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, które spowodowały, że osoba znalazła się w sytuacji zagrożenia lub poniosła straty. W początkowych fazach prac ustawodawczych przyjmowano założenie, według którego pomoc prawna przysługiwała jedynie osobom uprawnionym do pobierania świadczeń z pomocy społecznej oraz takim, które zostały dotknięte przez stany klęsk żywiołowych, katastrof naturalnych czy awarii technicznych. Zastosowanie takiego rozwiązania powodowało wyodrębnienie kręgu osób uprawnionych do korzystania z pomocy prawnej głównie z uwagi na kryterium dochodowe. Jednak w toku prac legislacyjnych rozszerzono wspomniany katalog osób o kombatantów, weteranów, osoby z dużych rodzin, a także osoby młode oraz starsze. Ustawodawca rozszerzył tym samym zakres podmiotowy nieodpłat8 Artykuł 8 ust. 1 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 9 Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 10 Artykuł 4 ust. 1 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.

105

106

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

nej pomocy prawnej na osoby mogące jej potrzebować z uwagi na wiek, stan fizyczny czy też nieporadność. Realizacja zadań wynikających z ustawy, jak już wcześniej wspomniano, ciąży na administracji rządowej, ustawodawca zdecydował się jednak zlecić ich wykonanie powiatom11. Pomoc prawną w zakresie określonym w projekcie ustawy mają świadczyć adwokaci oraz radcowie prawni na podstawie umów zawieranych z powiatem12. Wart zaznaczenia jest fakt, że w projekcie nie określono rodzaju umowy, która ma stanowić podstawę współpracy pomiędzy powiatem a adwokatem bądź radcą prawnym. Działając w zakresie obowiązków nałożonych ustawą, powiat będzie mógł zawierać porozumienia z gminami znajdującymi się na jego obszarze dotyczące tworzenia jednostek organizacyjnych, w których ma być udzielana pomoc prawna, a także harmonogramu udzielania tejże pomocy oraz zasad współpracy w zakresie zapewnienia warunków lokalowych adwokatom i radcom prawnym udzielającym pomocy prawnej13. Artykuł 11 ust. 1 projektu ustawy wskazuje, że powiat jest zobligowany do powierzenia połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność pożytku publicznego. Organizacje te wyłaniane są w otwartym konkursie ofert14, przy czym muszą spełniać łącznie następujące warunki15: − posiadać przynajmniej dwuletnie doświadczenie w udzielaniu pomocy prawnej lub informacji prawnej, − przedstawić zawarte umowy lub promesy ich zawarcia z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2 projektu ustawy, − złożyć pisemne zobowiązania co do zapewnienia poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem oraz zapewnienia profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów. 11 Artykuł 8 ust. 1 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 12 Artykuł 6 ust. 1 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 13 Artykuł 9 ust. 1 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 14 Artykuł 11 ust. 2 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 15 Artykuł 11 ust. 6 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.

Hubert Kostecki, Projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej...

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w punktach nieodpłatnej pomocy prawnej prowadzonych przez organizacje pozarządowe zadania wynikające z opisywanego projektu ustawy będą mogli wykonywać poza radcami prawnymi i adwokatami doradcy podatkowi oraz osoby posiadające tytuł magistra prawa oraz trzyletnie doświadczeniem w wykonywaniu czynności wymagających wiedzy prawniczej, bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Osoby te winny korzystać z pełni praw publicznych oraz mieć pełną zdolność do czynności prawnych, a także nie mogą być karane za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe16. W przepisach projektu ustawy zostały enumeratywnie wskazane czynności, które łącznie można interpretować jako legalną definicję pojęcia „pomoc prawna”. Według art. 3 ust. 1 pomoc prawna polega na: − poinformowaniu osoby uprawnionej o obowiązującym stanie prawnym, przysługujących jej uprawnieniach lub spoczywających na niej obowiązkach, − wskazaniu osobie uprawnionej sposobu rozwiązania dotyczącego jej problemu prawnego, − pomocy w sporządzeniu wymagającego wiedzy prawniczej projektu pisma w zakresie niezbędnym do udzielenia pomocy, o której mowa w pkt 1 i 2, z wyłączeniem pism procesowych w postępowaniach przygotowawczym lub sądowym i pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, − sporządzeniu projektu pisma procesowego o zwolnienie od kosztów sądowych lub o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Istotnym rozwiązaniem zastosowanym przez ustawodawcę jest ograniczenie przedmiotowego zakresu świadczonej pomocy prawnej, według projektu nie obejmuje ona bowiem spraw z zakresu prawa podatkowego, celnego, dewizowego, handlowego i prowadzenia działalności gospodarczej z wyjątkiem rozpoczynania tej działalności17. Tego typu ograniczenia według legislatora mają zapewnić efektywność projektowanego systemu18. Wykluczenie spraw z zakresu prawa podatkowego, celnego, dewizowego jest uzasadnione funkcjonowaniem Krajowej Informacji Po16 Artykuł 11 ust. 3 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 17 Artykuł 3 ust. 2 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 18 Uzasadnienie do projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej z 12 grudnia 2014 r., s. 8.

107

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

108

datkowej, która spełnia funkcję informacyjną w stosunku do wspomnianych gałęzi prawa. Dużą doniosłością dla całego projektu wydaje się charakteryzować przepis dotyczący wyłączenia z bezpłatnej pomocy prawnej spraw dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawodawca, mając na uwadze dobro gospodarki wolnorynkowej, która jest podstawą ustroju gospodarczego Polski według art. 20 Konstytucji RP, ograniczył pomoc prawną w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą jedynie do spraw z zakresu rozpoczynania tej działalności. Racjonalne zdaje się założenie przyjęte przez ustawodawcę, według którego od przedsiębiorcy winno się wymagać większej staranności niż od przeciętnego obywatela w prowadzeniu swoich spraw19. Przyjęcie innej koncepcji mogłoby kreować uprzywilejowaną pozycję na rynku przedsiębiorcy (osoby fizycznej) będącego w ciężkiej sytuacji materialnej, a tym samym uprawnionego do korzystania z bezpłatnych porad prawnych. Przyjęcie w projekcie rozwiązania, w którym przedsiębiorca przeznacza środki zdobyte na wolnym rynku na finansowanie pomocy prawnej, należy ocenić pozytywnie z perspektywy przestrzegania zasady równości wobec prawa podmiotów funkcjonujących w gospodarce rynkowej. Kwestia edukacji prawnej została uregulowana w rozdz. 3 projektu ustawy. Zgodnie z art. 14 realizacja zadań z zakresu edukacji prawnej ciąży na organach administracji publicznej i ma ona prowadzić do zwiększenia świadomości prawnej społeczeństwa, w szczególności poprawy stanu wiedzy o: − możliwościach dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej, − prawach i obowiązkach obywatelskich, − działalności krajowych i międzynarodowych organów ochrony prawnej, − mediacji oraz sposobach pozasądowego rozwiązywania sporów, − możliwościach udziału obywateli w konsultacjach publicznych oraz w procesie stanowienia prawa. Poza organami administracji publicznej do wykonywania zadań w tym zakresie upoważnione są również podmioty wymienione w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie20, a także uczelnie prowadzące studia wyższe na 19

Ibidem, s. 9. Artykuł 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wymienia m.in. organizacje pozarządowe niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia 20

Hubert Kostecki, Projekt ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej...

kierunku prawo, samorządy zawodowe adwokatów, radców prawnych, notariuszy, komorników sądowych oraz doradców podatkowych21. Opisywany projekt ustawy wzbudził wiele kontrowersji w środowisku prawniczym. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) wskazuje m.in. na brak „instrumentów zabezpieczających przed wielokrotnym korzystaniem przez uprawnionego z pomocy prawnej w tej samej sprawie”. W opinii NRA wielokrotne korzystanie przez uprawnionych z pomocy prawnej różnych prawników w tej samej sprawie z uwagi na godzinowy system rozliczeń pracy prawników udzielających pomocy prawnej oraz ograniczony zakres budżetowania spowoduje bezzasadny drenaż środków przeznaczonych na przedsądową pomoc prawną22. Zarówno NRA, jak i Krajowa Rada Radców Prawnych krytycznie odnoszą się do możliwości świadczenia pomocy prawnej przez magistrów prawa. Obie jednostki samorządów zawodowych zaznaczają, że porady prawne udzielane przez nieprofesjonalne podmioty mogą narazić obywateli na szkody, za które zgodnie z Załącznikiem 4 do projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej osoby udzielające porady nie ponoszą odpowiedzialności. NRA podkreśla, że porady prawne oraz pisma procesowe świadczone przez osoby nieobjęte tajemnicą zawodową, niepodlegające zasadom etyki zawodowej i samorządowemu sądownictwu dyscyplinarnemu mogą narazić beneficjentów pomocy prawnej na niekorzystne rozstrzygnięcia organów władzy sądowniczej23. Uwagi do projektu zgłosiło także Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu, które wskazywało, że szeroko określony zakres podmiotowy osób uprawnionych do korzystania z nieodpłatnej pomocy prawnej może naruszać konstytucyjną zasadę równości24, wprowadzenie kryterium wieku zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, a także stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, spółdzielnie socjalne, spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2014 r., poz. 715), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych, a także nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. 21 Artykuł 15 projektu ustawy z 25 czerwca 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. 22 http://www.infor.pl/prawo/prawo-karne/adwokatura/717070,Adwokatura-krytycznieo-bezplatnej-pomocy-prawnej.html (18.07.2015 ). 23 http://www4.rp.pl/Bezplatna-pomoc-prawna/307159831-Bezplatna-pomoc-prawnamagister-nie-udzieli-porady.html (18.07.2015). 24 Artykuł 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483).

109

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

110

czy też liczebności rodziny powoduje bowiem, że do świadczeń wynikających z ustawy uprawnione są często osoby, których sytuacja materialna nie determinuje potrzeby zapewnienia dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej. Argumentację uzasadniającą konieczność dokonania zmian w kręgu beneficjentów pomocy popiera też NRA25. Opisywane wyżej regulacje z pewnością przyczyniłyby się do wzrostu świadomości i kultury prawnej Polaków. Poprawa dostępności do poradnictwa prawnego osób w ciężkich sytuacjach życiowych stanowiłaby odpowiednie wzmocnienie praktycznego aspektu funkcjonowania zasady demokratycznego państwa prawnego. Należy zaznaczyć, że projekt ustawy nie jest wolny od wad, które w szczególności dotyczą podmiotowego wymiaru beneficjentów nieodpłatnej pomocy prawnej. Podsumowując, należy podkreślić, że opisywane procesy, które mogą okazać się konsekwencją zmian wprowadzonych ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, są niezwykle istotne z perspektywy rozwoju kultury prawnej obywateli i mogą w przyszłości przyczynić się do rozwoju świadomości prawnej społeczeństwa. Opisywany akt prawny wymaga jednak zmian, które pozwolą na efektywne wykorzystanie środków z budżetu państwa oraz świadczenie pomocy prawnej na rzecz najbardziej potrzebujących.

THE BILL OF FREE LEGAL AID AND LEGAL INFORMATION IN THE LIGHT OF CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF A DEMOCRATIC LAW-STATE Summary The article analyses the bill of free legal aid and legal information in connection with the Polish Constitution. The discussion concentrates on the fulfilling of the principles of a democratic law-state, as included in the Constitution, by means of the mentioned act. The authors describe the procedures and requirements which characterise the process of legal help and legal information. The article also depicts the impact of these regulations on the legal awareness of polish society.

25 http://www4.rp.pl/Bezplatna-pomoc-prawna/307159831-Bezplatna-pomoc-prawnamagister-nie-udzieli-porady.html (18.07.2015).

Aneta Majewska

KONSTYTUCYJNA ZASADA DWUINSTANCYJNOŚCI POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Na gruncie procedury administracyjnej obok zasad uregulowanych w rozdz. 2 (art. 6–16) działu I k.p.a.1 obowiązują także zasady prawa wywodzące się z unormowań Konstytucji2. Jedną z zasad przyjętych w Konstytucji RP mającą istotną wagę dla postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Dwuinstancyjność ma oparcie normatywne w Konstytucji, istnieje zatem formalne źródło takiej konstrukcji procedury administracyjnej3. Ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 k.p.a. zasadę ogólną dwuinstancyjności4. Zasada ta stanowi jeden ze standardów wynikających z ustroju demokratycznego państwa prawa5. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności pełni na gruncie procedury administracyjnej przede wszystkim funkcję gwarancyjną. Zapewnia ona stronie postępowania (lub innych uprawnionym podmiotom) prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy jest ona niezadowolona z rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Ponadto, zasada ta stwarza szerokie możliwości obrony interesu prawnego strony poprzez zastosowanie instytucji odwołania od decyzji. Odnosi się także do zażalenia jako środka przysługującego w przypadku weryfikacji postanowień. Zasada ta ma również zastosowanie do weryfikacji decyzji wydawanych w wyniku postępowań nadzwy-

1 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). 3 M. Surma, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w aspekcie wybranych zagadnień teoretycznoprawnych, ,,Casus” 2002, nr 25, s. 19. 4 B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 88. 5 Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. L. Klat-Wertelecka, A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s. 53.

112

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

czajnych6. Realizacja gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności nie została uzależniona od pozytywnej czy negatywnej treści rozstrzygnięcia organu I instancji z uwagi na to, że to do strony postępowania administracyjnego należy ocena, czy jej interes prawny został w pełni zrealizowany7. W judykaturze wskazuje się, że art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. stanowią ustawową gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, która ma na celu zapobiegać pomyłkom i arbitralności, jakie mogły wystąpić przy wydaniu decyzji w I instancji8. Ponadto, eliminuje krzywdzące rozstrzygnięcia. 1. Jak zostało wspomniane, dwuinstancyjność jest zasadą konstytucyjną sformułowaną w art. 78 Konstytucji, który stanowi: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Zakres podmiotowy konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w I instancji obejmuje strony. Konstytucyjnie uprawniony jest każdy uczestnik postępowania, który został formalnie dopuszczony do udziału w postępowaniu dotyczącym jego praw, obowiązków lub sytuacji prawnej. Warto zauważyć, że skoro uprawnionym jest strona, to nie może być nim podmiot, który nie ma interesu prawnego oraz nie uczestniczył w postępowaniu w I instancji9. Zakres przedmiotowy art. 78 Konstytucji RP ma szeroki zasięg. Powszechnie przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu strona może zaskarżyć do wyższej instancji zarówno orzeczenie sądowe, jak i decyzję administracyjną. Omawiany przepis odwołuje się do dwóch różnych i obszernych przedmiotowo kategorii indywidualnych aktów stosowania prawa. Przyjąć należy, że prawo do zaskarżenia przysługuje od każdego indywidualnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach jednostki niezależnie od jego nazwy rodzajowej oraz procedury, w której zostało wydane. Wskazać należy, że na poziomie konstytucyjnym zagwarantowana została zaskarżalność rozstrzy6 P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Olsztyn 2009, s. 126. 7 H. Knysiak-Molczyk, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie uchwalenia k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 339. 8 Wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01. 9 M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, Konstytucyjny status proceduralny jednostki jako adresata działań organów administracji, [w:] System prawa administracyjnego. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 281.

Aneta Majewska, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

gnięć w postępowaniach sądowych, które polegają na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, jak i pozasądowych, w których relacje między jednostką a organem rozstrzygającym są oparte na koncepcji władczej ingerencji organu10. Jak można zauważyć, dwuinstancyjność jest rozwiązaniem uniwersalnym, które znalazło swoje zastosowanie nie tylko w procedurze administracyjnej, ale i sądowej11. Rozważenia wymaga pewien problem, jaki pojawia się podczas analizy art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, mianowicie czy posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem „zaskarżenie” oznacza, że środek zaskarżenia podjętego wobec strony w I instancji musi spełniać wymóg dewolutywności, a zatem w przypadku skorzystania z niego przez stronę spowoduje to przeniesienie postępowania do II instancji12. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w art. 78 Konstytucji „ustrojodawca posłużył się ogólnym sformułowaniem «zaskarżenie», nie precyzując charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu prawa do zaskarżenia”. Pozwoliło to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego na „objęcie zakresem tego terminu rozmaitych, niekiedy specyficznych środków prawnych, których wspólną cechą jest zdolność do uruchomienia postępowania umożliwiającego weryfikację orzeczeń lub decyzji wydanych w I instancji”13. Wskazać należy, że w doktrynach szczegółowych gałęzi prawa procesowego przyjęty został podział środków zaskarżenia na środki odwoławcze (mające charakter dewolutywny) i inne środki zaskarżenia (niemające takiego charakteru). Użycie w art. 78 zd. 1 Konstytucji ogólnego pojęcia „zaskarżenie” nie przesądza o udzieleniu jednoznacznej odpowiedzi, do której kategorii środków zaskarżenia odwołuje się prawodawca14. Jest to skomplikowane również z uwagi na dopuszczenie w art. 78 zd. 2 Konstytucji możliwości określenia w ustawie wyjątków od zasady zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w I instancji15. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazał, że konstytucyjna kwalifikacja konkretnych środków zaskarżenia pozostawionych przez prawodawcę do dyspozycji strony musi 10

Ibidem. Ibidem. 12 K. Teszner, D. Kościuk, Czy konstytucyjna zasada dwuinstancyjnej procedury administracyjnej i podatkowej ma jeszcze przyszłość?, Międzynarodowa Konferencja Naukowa „Dni Prawa”, Czechy 14–15 listopada 2012 r., s. 5. 13 Wyrok TK z 1 grudnia 2008 r., sygn. P 54/07, OTK 2008, nr 10A, poz. 171. 14 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 185. 15 K. Teszner, D. Kościuk, op.cit., s. 5. 11

113

114

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg danego postępowania. Szczególnie konieczne jest przy tym tak odniesienie się do rodzaju sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu, jak i struktury organów podejmujących rozstrzygnięcie, a wreszcie konsekwencji oddziaływania innych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności zasady prawa do sądu16. Dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie podnosił, że „konstytucyjne prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji stanowi bardzo istotny czynnik urzeczywistniania tzw. sprawiedliwości proceduralnej”, podkreślając przy tym, że „niewątpliwie bardziej sprzyjający realizacji tej zasady jest model postępowania, w którym zaskarżenie rozstrzygnięcia może spowodować uruchomienie działania organu wyższej instancji. Sprzyja to bowiem zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanych orzeczeń czy decyzji, co niewątpliwie stanowi przesłankę leżącą u podstaw prawa gwarantowanego w art. 78 zd. 1 Konstytucji”17. Dwuinstancyjność w typowym ujęciu powinna polegać na powierzeniu dwuinstancyjnych kompetencji organowi odrębnemu oraz hierarchicznie wyżej usytuowanemu niż organ I instancji. Warto zwrócić uwagę na fakt, że Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że możliwe są również sytuacje, w których zaskarżenie powoduje jedynie ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał decyzję lub orzeczenie w I instancji. W świetle Konstytucji i wykładni Trybunału Konstytucyjnego dewolutywność środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym jest elementem pożądanym, jednak nie musi występować we wszystkich postępowaniach i trybach zaskarżenia. Wskazać należy, że art. 78 nie wymaga bezwzględnie, aby każdy środek prawny służący zaskarżeniu decyzji przenosił postępowanie do organu wyższej instancji. Brak cechy dewolutywności środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, gdy brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tym postępowaniu18. Artykuł 78 zd. 2 Konstytucji stanowi o dopuszczalności wprowadzenia „wyjątków od zasady” sformułowanej w art. 78 zd. 1 Konstytucji. W doktrynie i orzecznictwie kon16 Wyrok TK z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99; wyrok TK z 3 lipca 2002 r., sygn. SK 31/01; Konstytucja RP w orzecznictwie TK na początku XXI w., red J. Oniszczuk, Kraków 2004, s. 787. 17 Wyroki TK: z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz.158; z 10 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 2. 18 K. Teszner, D. Kościuk, op.cit., s. 6.

Aneta Majewska, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

stytucyjnym pod pojęciem „wyjątków od zasady”, o którym mowa w art. 78 zd. 2 Konstytucji RP, rozumie się zarówno bezpośrednie wyłączenie przez prawodawcę zaskarżalności oznaczonych rozstrzygnięć, jak i ustanowienie takiej regulacji, która czyni środek zaskarżenia jedynie formalnym – nieumożliwiającym merytoryczną kontrolę19. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie podkreślał, że prawodawca może w drodze ustawy wyłączyć zaskarżalność orzeczeń lub decyzji wydanych w I instancji. Stanowisko to uzasadniano następującymi argumentami. Po pierwsze, konstytucyjne prawo do zaskarżenia odnosi się do procedury sądowej i administracyjnej. Artykuł 78 zd. 1 Konstytucji obejmuje swym zakresem wszelkie środki prawne, których wspólną cechą jest umożliwienie uruchomienia weryfikacji podjętego w I instancji orzeczenia lub decyzji. W grupie tej znajdują się rozstrzygnięcia, które mają charakter incydentalny i podlegają weryfikacji wraz z kontrolą rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Mogą być one niezaskarżalne. Po drugie, z zastosowania językowych reguł wykładni do art. 78 zd. 2 wynika, że konstytucyjnie dopuszczalne jest nie tylko ograniczenie, ale i wyłączenie zaskarżalności, wyjątek bowiem nie jest tożsamy z ograniczeniem, o którym mowa w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji. Po trzecie, art. 78 Konstytucji stanowi lex generalis względem art. 176 ust. 1 Konstytucji, który ustanawia zasadę co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Skoro przepisy te nie mogą być traktowane jako tożsame, gdyż prowadziłoby to do podważenia normatywnego znaczenia racjonalności drugiej regulacji, należy uznać, że różnica polega na możliwości wprowadzenia wyjątków w odniesieniu do zaskarżalności w innym postępowaniu niż sądowe20. Zaznaczyć należy, że możliwość wprowadzenia wyjątków nie oznacza dowolności po stronie prawodawcy, ponieważ każde odstępstwo od zasady w art. 78 zd. 1 Konstytucji musi być uzasadnione. Dodać trzeba, że musi być ono „podyktowane” szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego. Trybunał Konstytucyjny wprowadził ogólne warunki oceny konstytucyjności pozbawienia przez prawodawcę jednostki prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych w I instancji: 1) nie może ono prowadzić do naruszenia „innych norm konstytucyjnych”; 2) muszą zachodzić „szczególne okoliczności” uzasadniające wyłączenie zaskarżalności; 3) na poziomie ustawy zasadą zawsze musi być zaskarżalność, a nie odwrotnie. Wyjątki nie mogą prowadzić do przekreślenia samej za19 20

M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, op.cit., s. 293. Ibidem.

115

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

116

sady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Konstytucyjna regulacja stoi zatem na przeszkodzie całkowitemu zniesieniu w drodze ustawy zasady dwuinstancyjności i wprowadzeniu jednoinstancyjnego postępowania w zakresie, w jakim dotyczy to spraw sądowych21. Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że zakresem wyjątków, o których mowa w art. 78 zd. 2 Konstytucji, objęte zostały wydane w I instancji orzeczenia i decyzje o charakterze incydentalnym, które podlegają weryfikacji wraz z rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach jednostki. Wskazać należy, że nie jest możliwe wyłączenie zaskarżalności orzeczeń i decyzji, które choć mają charakter incydentalny, to rozstrzygają o prawach i wolnościach. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia do objęcia zakresem wyjątków, o których mowa w art. 78 zd. 2 Konstytucji, pierwszoinstancyjnych orzeczeń i decyzji, które rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Zaznaczyć należy, że konstytucyjny standard ochrony jest w tym wypadku wyższy niż w odniesieniu do orzeczeń lub decyzji incydentalnych. Artykuł 78 zd. 1 gwarantuje dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, od którego prawodawca nie może odstąpić w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 78 zd. 2 Konstytucji, jeżeli odstąpienie to miałoby prowadzić do niezaskarżalności merytorycznych rozstrzygnięć co do istoty sprawy oraz tych, które pomimo incydentalnego charakteru rozstrzygają bezpośrednio o prawach i wolnościach22. 2. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym postępowanie administracyjne oparte jest na modelu dwuinstancyjności, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w I i II instancji.Jak zostało wspomniane, konstytucyjna zasada dwuinstancyjności jest realizowana na gruncie procedury administracyjnej. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi jedną ze skodyfikowanych zasad ogólnych sformułowaną expressis verbis w art. 15 k.p.a., który stanowi że „postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne”. Warto zwrócić uwagę, że w tekście pierwotnym Kodeksu23 zasada dwuinstancyjności nie została w sposób wyraźny wyartykułowana w rozdziale poświęco21

Ibidem, s. 294. M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, op.cit., s. 304–305. 23 Dz.U. z 1960 r., nr 30, poz. 168. 22

Aneta Majewska, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

nym zasadom ogólnym, jednak w treści ówczesnego art. 110 § 1 k.p.a. wskazano, że „od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji”24. Dodać należy, że zasada dwuinstancyjności została poważnie ograniczona w 1973 r., gdy w ustawie z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych25 wprowadzono niezaskarżalność decyzji wydawanych przez wojewodów w I instancji. Ograniczenie to zniesiono w 1980 r. Zasada dwuinstancyjności została włączona do katalogu zasad ogólnych dopiero wskutek nowelizacji k.p.a. w 1980 r. i stała się jedną z zasad ogólnych k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, najpierw w I, a następnie w II instancji. Zaznaczyć należy, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, czego konsekwencją jest ukształtowanie postępowania odwoławczego w ten sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji wydanej w I instancji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej26. Fakt ten nie budzi wątpliwości w doktrynie i judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.11.1992 r.27 wyraził pogląd, że ,,do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowania to jest prowadzone”. W przeciwnym razie przedmiotowa zasada stałaby się tylko fikcją. Istotną kwestią wymagającą rozważenia jest zakres działania organu II instancji. W ujęciu A. Wiktorow24 J. Wyporska-Frankiewicz, Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego…, op.cit., s. 929. 25 Dz.U. nr 47, poz. 276. 26 J. Wyporska-Frankiewicz, op.cit., s. 929; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 89; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144. 27 Sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 95.

117

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

118

skiej „charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki – dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Jest to kontrola merytoryczna i formalna. Organ drugiej instancji bada prawidłowość orzekania przez organy pierwszej instancji oraz prawidłowość samej decyzji”28. Zakres ten nie może wychodzić poza ustalenia poczynione przez organ I instancji. Podkreślić należy, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Jak wskazuje G. Łaszczyca, zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy stanowi ważny element zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy elementów podmiotowych i przedmiotowych29. Jednoznacznie w tej kwestii wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006 r.30, podkreślając, że: „istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności”. Brak tożsamości rozpatrywanej sprawy w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji (z zastrzeżeniem wyjątków obejmujących zasadę uwzględniania aktualnego stanu faktycznego i prawnego oraz kwestie następstwa prawnego) powoduje pojawienie się nowej sprawy administracyjnej. Jej rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa31. W doktrynie wskazuje się, że konieczność zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie może być ujmowana bezwzględnie. Zupełna identyczność sprawy nie 28

A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), ,,Samorząd Terytorialny” 1995, nr 6, s. 80. 29 G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 154. 30 Sygn. II SA/Wa 1327/06, Legalis. 31 K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 76.

Aneta Majewska, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

może stanowić warunku koniecznego do przeprowadzenia działań organu II instancji32. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może ograniczać się w swoich działaniach tylko do ustaleń organu I instancji, lecz zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych w postępowaniu odwoławczym ocenia materiał dowodowy z uwzględnieniem stanu faktycznego na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym33. Ponadto, organ odwoławczy jako organ o charakterze reformatoryjnym ma również obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego, tj. zmianę przepisów w okresie od wydania decyzji I instancji do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy orzeka nie tylko na podstawie akt sprawy dostarczonych mu przez organ I instancji, ale powinien także we własnym zakresie ocenić, czy zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do stanu prawnego w dniu orzekania. Jeśli uzna, że nie jest wystarczający, to powinien go uzupełnić i wyeliminować uchybienia w taki sposób, aby sprawa mogła być rozstrzygana co do jej istoty. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze nie ma jedynie na celu kasacji rozstrzygnięcia dokonanego w I instancji34. Celem postępowania odwoławczego jest „również uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania”35. W kontekście powyższych rozważań należy również wspomnieć o prawnym ograniczeniu w zakresie możliwości działania organu II instancji, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji i prowadzić za niego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Działanie takie spowodowałoby nieuprawnione wkroczenie w zakres właściwości organu I instancji, a co za tym idzie – naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Podobnie ujmuje to zagadnienie B. Adamiak, podkreślając, że „organ odwoławczy nie może jednak w wyjaśnieniu sprawy, jej okoliczności fak32

J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 56. P. Krzykowski, A. Brzuzy, op.cit., s. 128. 34 Ibidem. 35 J. Borkowski, Glosa do wyroku z 17 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz. 99. 33

119

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

120

tycznych i prawnych zastąpić w całości organu I instancji, bo naruszyłoby to samą istotę zasady dwuinstancyjności, gdyż strony byłyby pozbawione dwukrotnego zbadania ich sprawy”36. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli okaże się, że w postępowaniu tym są pewne braki lub niejasności. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy jest zobowiązany przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dodać należy, że podobna sytuacja będzie miała miejsce wtedy, gdy w czasie między wydaniem orzeczenia w sprawie I instancji a rozpatrzeniem odwołania nastąpiła zmiana przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym przypadku organ II instancji powinien przekazać sprawę organowi I instancji także do ponownego rozpatrzenia37. Zaznaczyć trzeba, że organ II instancji nie może także dokonywać rozstrzygnięć na podstawie innych przepisów niż te, które zostały wcześniej ustalone przez organ I instancji. W przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego, a strona zostałaby pozbawiona możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem innych przepisów prawa. Istotne jest to, że organ odwoławczy weryfikuje pierwotne rozstrzygnięcie i to jest jego podstawowe zadanie. Nie może on ingerować w czynności postępowania organu I instancji. W przypadku cofnięcia sprawy do ponownego rozstrzygnięcia nie może on narzucać organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, pozbawiając go w ten sposób samodzielności decyzyjnej. Takie działanie wbrew podziałowi ról niewątpliwie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie i koliduje z nakazem obiektywizmu potencjalnego postępowania odwoławczego38. Warto zwrócić uwagę na fakt, że organ odwoławczy zgodnie z art. 139 k.p.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Zakaz reformationis in peius jest gwarancją przyznaną stronie dla ochrony jej interesów indywidualnych, deklaruje bowiem, że sytuacja prawna ustalona w zaskarżonej decyzji nie ulegnie pogorszeniu wskutek rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Ułatwia wdrożenie postępowania weryfikacyjnego wobec decyzji, zabezpiecza obok interesu indywidu36

J. Borkowski, [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 29. Jednoznacznie w tej kwestii wypowiedział się również WSA w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. III SA/Gd 349/08. 37 P. Krzykowski, A. Brzuzy, op.cit., s. 142. 38 Ibidem, s. 132.

Aneta Majewska, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

alnego strony także legalność działań administracji39. Zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność wydania przez organ II instancji decyzji reformacyjnej mniej korzystnej dla strony odwołującej się w porównaniu z decyzją organu I instancji. Zaznaczyć należy, że zakaz ten dotyczy wyłącznie organu odwoławczego i nie znajduje zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.40 Katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego został wyczerpująco określony w art. 138 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym mogą zapaść następujące decyzje: 1) decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję – gdy organ odwoławczy uzna, że decyzja wydana w I instancji jest prawidłowa (tzn. legalna, słuszna, czyli celowa z punktu widzenia strony i interesu społecznego) albo dotknięta jest wadą nieistotną; 2) decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy (decyzja reformacyjna) – gdy organ odwoławczy uzna, że decyzja wydana w I instancji dotknięta jest wadą istotną i sprawę należy rozstrzygnąć merytorycznie w sposób odmienny; 3) decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości lub w części i umarzająca w tym zakresie postępowanie w I instancji – gdy organ odwoławczy uzna, że postępowanie w I instancji (całe lub jego część) jako bezprzedmiotowe nie powinno być zakończone decyzją merytoryczną albo nawet nie powinno być w ogóle wszczęte; dodać należy, że organ uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie w I instancji także wtedy, gdy przyczyna bezprzedmiotowości postępowania w danej sprawie powstała już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed rozpatrzeniem odwołania; 4) decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze – gdy bezprzedmiotowe stało się tylko postępowanie przed organem II instancji; postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, gdy strona cofnęła odwołanie; 5) decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę organowi I instancji (decyzja kasacyjna) do ponownego rozpatrzenia (gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie) lub do ponownego rozstrzygnięcia (gdy przepisy prze39

B. Dobkowska, B. Muzyczuk, Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a wydawanie rozstrzygnięć kasacyjnych na przykładzie samorządowych kolegiów odwoławczych, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego…, op.cit., s. 126. 40 A. Wróbel, [w:] K. Chorąży, A. Matan, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 147.

121

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

122

widują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, którym organ odwoławczy nie dysponuje, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji)41.Istotną kwestią jest naruszenie zasady dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 1989 r.42 wyraził pogląd, że ,,Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe”43. Wskazać należy, że wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę mimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, niewątpliwie stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a.44 Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca przewidział wyjątki od zasady dwuinstancyjności. Wprowadzają je przepisy k.p.a. i przepisy ustaw szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wyjątek od zasady dwuinstancyjności w art. 127 § 3, który stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy to środek prawny, który umożliwia weryfikację rozstrzygnięć dokonanych w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Ten środek odwoławczy poza jedną różnicą jest taki sam jak „odwołanie od decyzji”, jednak różnica ta polega na tym, że nie ma on charakteru dewolutywnego, tzn. nie przesuwa postępowania do organu II instancji (innego organizacyjnie i hierarchicznie). Dodać należy, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję45.Wyjątki od zasady dwuinstancyjności przewidują również przepisy ustaw szczególnych. Taki charakter mają np. art. 34 ust.2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej46, art. 186 ust 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne47, art. 207 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkol-

41

Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 142–144. 42 Sygn. II SA 1198/88. 43 Wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. II SA 1198/88. 44 B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 90. 45 P. Krzykowski, A. Brzuzy, op.cit., s. 132. 46 Dz.U. z 2013 r., poz. 743 ze zm. 47 Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.

Aneta Majewska, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

nictwie wyższym48. Konkludując dotychczasowe rozważania, wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności ma istotny wpływ na uszanowanie praw strony. Żądanie dokonania kontroli instancyjnej jest prawem strony, z którego może ona swobodnie korzystać. Dodać należy, że organowi nie wolno w żaden sposób tego prawa ograniczać. Wniesienie więc przez stronę odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania całej sprawy, w tym również ewentualną weryfikację ustaleń faktycznych organu I instancji. Dodać należy, że tok instancji administracyjnej daje możliwość należytej ochrony interesu prawnego i jest równocześnie przejawem lepszego poszanowania zasady prawdy obiektywnej49. Trudno wyobrazić sobie rezygnację z zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. Rezygnacja ta musiałaby być poprzedzona stosownymi zmianami w Konstytucji. Przepis art. 78 Konstytucji gwarantuje prawo do zaskarżania decyzji do organu wyższego stopnia, zakładając istnienie dwuinstancyjności postępowania. Jak podkreślają Z. Kmieciak i M. Stahl, gdyby wolą ustrojodawcy była rezygnacja z dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, nadałby art. 78 Konstytucji inne brzmienie, np. „Każdej ze stron przysługuje prawo zaskarżenia dotyczących jej orzeczeń i decyzji”. Wówczas pojęcie zaskarżenia byłoby „równoznaczne kwestionowaniu w dowolnym trybie zapadłego aktu (decyzji administracyjnej)”50. Ewentualne odejście od zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym groziłoby powierzeniem roli organu wyższego stopnia sądowi administracyjnemu. Przyznanie sądowi uprawnienia do merytorycznego orzekania o uprawnieniach i obowiązkach administracyjnoprawnych bez wątpienia doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez wkroczenie sądownictwa administracyjnego w obszar działania władzy wykonawczej51. Podzielić należy pogląd T. Wosia, który wskazał, że „sąd administracyjny nie może występować w podwójnej roli: organu drugiej instancji w rozumieniu art. 78 Konstytucji, który ma – zgodnie z regułami postępowania instancyjnego – ponownie rozpoznać sprawę administracyjną i sądu pierwszej instancji, który zgodnie z jego funkcjami, określonymi w art. 184 Konstytucji, ma spowodować kontrolę działalności administracji publicznej i od którego orzeczeń przysługuje zaskarżenie do wła48

Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm. M. Surma, op.cit., s. 21–22. 50 Z. Kmieciak, M. Stahl, Jaki model sądownictwa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 6, s. 3–4. 51 H. Knysiak-Molczyk, op.cit., s. 342–343. 49

123

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

124

ściwego sądu administracyjnego drugiej instancji. Taka podwójna rola sądów administracyjnych pierwszej instancji nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą podziału władz”52. Stwierdzić należy, że wyeliminowanie zasady dwuinstancyjności w obecnym stanie prawnym jest niemożliwe, jak również nie wydaje się celowe i uzasadnione.

CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF TWO-INSTANCE ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS Summary The aim of this paper is to discuss the constitutional principle of two-instance administrative proceedings on the basis of binding provisions of law and in the light of findings made in the doctrine and judicature. Current problems concerning the essence and significance of the constitutional principle of twoinstance proceedings are also discussed. As stipulated in Article 78 of the Polish Constitution, the principle of two-instance proceedings is used in administrative proceedings, which in Article 15 assumes a general two-instance principle. The principle is one of the standards resulting from a democratic system of a state under the rule of law. The constitutional principle of two-instance proceedings acts mostly as a guarantee in administrative procedures. It provides a party to the proceedings (or other eligible subjects) with the right to have a case heard twice if they are dissatisfied with the decision made in the first instance. Additionally, the principle ensures a better defence of a party’s legal interests by providing the possibility of lodging an appeal against a decision. It also refers to lodging complaints by a party in the case of verification of decisions. Similarly, the principle is applied to verification of decisions made as a result of extraordinary proceedings. The judicature demonstrates that Article 78 of the Polish Constitution and Article 15 of the Code of Administrative Procedure constitute a statutory guarantee of objective and real instance control, aimed at preventing mistakes and arbitrariness of decisions made in the first instance.

52 T. Woś, Conditiones necessariae dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, [w:] K. Baran, Dziedzictwo prawne XX wieku. Księga pamiątkowa z okazji 150-lecia Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001, s. 472.

Jakub Mrożek

KONSTYTUCJONALIZACJA USTROJU SĄDOWNICTWA ADMINISTRACYJNEGO

Wprowadzenie Niniejszy artykuł dotyczy wpływu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.1 na ustrojowy kształt sądownictwa administracyjnego. Jego nadrzędnym celem jest analiza regulacji konstytucyjnych pod kątem ich wpływu na ostateczną pozycję w systemie organów władzy publicznej2, a także sformułowanie wniosków de lege lata. Wejście w życie Konstytucji ostatecznie utrwaliło większość zmian ustrojowych3 będących efektem tzw. transformacji systemowej4, jaka dokonała się w Polsce po 1989 r. Zmiany wynikające z przyjęcia „nowej” Konstytucji dotknęły również władzę sądowniczą, w szczególności – reaktywowane w 1980 r. – sądownictwo administracyjne. Z uwagi na znaczący zakres zmian, jakie niosła ze sobą Konstytucja, w artykule skoncentrowano się wyłącznie na tych, które dotykają kwestii ustrojowo-prawnej sądownictwa administracyjnego. 1

Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm. (dalej: Konstytucja RP). Pojęciem tym posługuje się ustrojodawca m.in. w art. 7, art. 53 ust. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 Konstytucji RP. Choć nie zostało ono jednoznacznie zdefiniowane, należy (z uwagi na kontekst jego użycia) stwierdzić, że oznacza zbiór podmiotów wchodzące w skład egzekutywy (wliczają w nią całą administrację publiczną) oraz skład legislatywy. 3 Szeroką krytykę projektu Konstytucji RP (w wersji z listopada 1996 r.) w zakresie dotyczącym regulacji państwa socjalnego zaprezentował prof. S. Gebethner. Twierdził on, że zasada sprawiedliwości społecznej była respektowana już od roku 1989 i jako taka była wystarczająco dobrze utrwalona przez (ówczesne) orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Pisał on: „to jest właśnie argument jeszcze raz potwierdzający, że konstytucja nie wnosi nic nowego tylko stara się być, niestety, konstytucją-bilansem”. S. Gebethner, głos w dyskusji, [w:] Konstytucja RP. Oczekiwania i nadzieje. Materiały z Konferencji Naukowej Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego 14–15 listopada 1996 r. pod patronatem Marszałka Sejmu RP Józefa Zycha, Warszawa 1997, s. 213. 4 Szerzej o tym procesie w zakresie prawodawstwa piszą m.in. A. Strzembosz, Zmiany ustrojowe sądów w wyniku rozmów „okrągłego stołu”, [w:] Ze sztandarem przez świat. Księga dedykowana profesorowi Wieńczysławowi Józefowi Wagnerowi von Igelgrund z okazji 85-lecia urodzin, red. R. Tokarczuk, K. Motyka, Kraków 2002, s. 381 i n., a także: R. Chruściak, T. Mołdawa, K.A. Wojtaszczyk, E. Zieliński, Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995. 2

126

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

Na początku zanalizowane zostaną najogólniejsze zmiany, które są bezpośrednim następstwem uchwalenia Konstytucji, by następnie skupić się na tych bardziej szczegółowych.

Przyporządkowanie sądów administracyjnych do konstytucyjnym katalogu sądów Do najważniejszych zmian wiążących się z przyjęciem nowego modelu ustrojowego państwa niewątpliwie należało utrwalenie dotychczasowego dwupodmiotowego charakteru judykatury dzielącej się na: sprawujące wymiar sprawiedliwości sądy oraz niesprawujące tej funkcji trybunały. Wynika z tego konieczność umiejscowienia sądów administracyjnych w jednej z powyższych grup. Ostatecznie nie zdecydowano się na przyporządkowanie sądownictwa administracyjnego do trybunałów, pozostawiając je jako jeden z elementów sądów (w konstytucyjnym rozumieniu tego pojęcia, tj. jednego z dwóch podmiotów judykatury). Ta klasyfikacja, choć pozornie mało istotna, miała szczególne znaczenie dla wszystkich pozostałych rozwiązań ustrojowych sądownictwa administracyjnego. Ulokowanie judykatury administracyjnej w obrębie sądów oznaczało ostateczne zarzucenie idei wskrzeszenia – w miejsce działającego od 1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego – Najwyższego Trybunału Administracyjnego5, tj. pierwszego (we współczesnym rozumieniu) polskiego sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązanie rodziło dalsze, równie zasadnicze konsekwencje ustrojowo-prawne.

Uznanie sądów administracyjnych za konstytucyjne organy wymiaru sprawiedliwości Z uwagi na fakt, że sądownictwo administracyjne zostało zaliczone do sądów6, a nie trybunałów, tj. pierwszego z (dwóch) podmiotów7 ju5 Zob. D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922–1939 w świetle własnego orzecznictwa, Warszawa-Kraków 1999. 6 Sądy według definicji zaproponowanej przez A. Kubiak kumulatywnie spełniają dwie przesłanki ustrojowe: 1) są usytuowane w konstytucyjnym systemie podmiotów władzy sądowniczej działającej w warunkach separacji od legislatywy i egzekutywy, a zarazem 2) do ich podstawowej kompetencji należy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości A. Kubiak, Konstytucyjna zasada prawa do sądu w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Łódź 2006, s. 123–124. 7 Mając na uwadze dorobek doktryny prawa administracyjnego, użycie powyższego terminu jest zdecydowanie lepsze, pozostaje on bowiem „neutralny” doktrynalnie. Tym sa-

Jakub Mrożek, Konstytucjonalizacja ustroju sądownictwa administracyjnego

dykatury, przyporządkowanie to implikowało również rozszerzenie zakresu obowiązywania (pozostałych) konstytucyjnych regulacji prawnych odnoszących się do sądów w powyższym znaczeniu. Pierwszą z nich jest przyznanie sądom administracyjnym na mocy art. 175 ust. 1 Konstytucji8 przymiotu organów sprawujących wymiar sprawiedliwości (organów wymiaru sprawiedliwości). Jest to ważne, ponieważ dotychczasowe przepisy tzw. Małej konstytucji z 1992 r.9 milczały na temat głównej roli sądownictwa. Należy dodać, że konstrukcja art. 175 ust. 1 niewliczająca w skład organów wymiaru sprawiedliwości Trybunału Stanu oraz Trybunału Konstytucyjny jest powodem burzliwej dyskusji wśród przedstawicieli doktryny10. Nie wdając się w zasygnalizowany spór, można przyjąć, że odmowa zaliczenia przez ustrojodawcę w obręb organów sprawujących wymiar sprawiedliwości Trybunału Stanu oraz Trybunału Konstytucyjnego powodowana była chęcią zachowania uprawnień karnoprawnych wyłącznie dla sądów, a więc podmiotów, które w Konstytucji są opisane bardziej dokładnie. Kolejnym powodem ku temu była chęć dodatkowego zaakcentowania powierzenia Trybunałowi Konstytucyjnemu i Trybunałowi Stanu odmiennych zadań, czyli kontroli zgodności prawa z Konstytucją oraz rozpatrywania spraw o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej osób zajmujących najwyższe stanowiska w państwie11. To zaś wobec daleko odmiennych regulacji procesowych oraz ustrojowych tychże podmym możliwe jest również posiłkowanie się nim przy dookreślaniu takich instytucji, jak sądy, które zarówno w języku potocznym, jak i nauce prawa konstytucyjnego (co wynika z autonomicznej wykładni Konstytucji RP) z powodzeniem zostałyby nazwane organami, choć nie spełniają one wszystkich elementów definicji „organu” stworzonych na gruncie prawa administracyjnego. 8 W dalszej części opracowania przepisy nieoznaczone oznaczają przepisy Konstytucji RP. 9 To znaczy ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 84, poz. 426 ze zm.), dalej: Mała konstytucja z 1992 r. 10 Zwolennikami przypisania tymże podmiotom przymiotów organów sprawujących wymiar sprawiedliwości są m.in. P. Sarnecki oraz M. Zubik podkreślający jednak, że zakres sprawowania tej funkcji jest ograniczony wyłącznie do postanowień o postawieniu Prezydenta Rzeczpospolitej w stan oskarżenia za przestępstwo lub przez Sejm o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej z jednoczesnym pociągnięciem go do odpowiedzialności za przestępstwo. Zob. P. Sarnecki, Władza sądownicza w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., „Rejent” 1997 nr 5, s. 130 i n.; M. Zubik, Wymiar sprawiedliwości w świetle Konstytucji i orzecznictwa TK, „Przegląd Sądowy” 2005, nr 3, s. 6. 11 W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej, [w:] Konstytucja – ustrój, system finansowy państwa. Księga ku czci prof. Natalii Gail, Warszawa 1999, s. 184, 194.

127

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

128

miotów z jednej strony nie pozwala na bezrefleksyjne wyłączenie ich poza grupę podmiotów sprawujących wymiar sprawiedliwości, z drugiej zaś nie pozwala również (z uwagi na powyższe zasygnalizowane różnice) na zrównanie ich roli z rolą, jaką pełnią sądy. Tym samym należy stwierdzić, że choć funkcje Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Stanu koncentrują się na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, to jednak są one dokonywane w bardzo swoisty sposób, co też niejako usprawiedliwia wyłączenie ich na mocy art. 175 ust. 1 Konstytucji poza konstytucyjny katalog podmiotów (organów12) wymiaru sprawiedliwości. Zaliczenie sądów administracyjnych w poczet podmiotów sprawujących wymiar sprawiedliwości dodatkowo podsyca powyższy spór doktrynalno-prawny. Spowodowane jest to (co do zasady13) kasatoryjnym charakterem orzecznictwa tychże sądów14, w wypadku bowiem kontroli aktów prawa miejscowego (zaliczanych przez ustrojodawcę do katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego15) stwierdzenie ich niezgodności z przepisami ustaw, umów międzynarodowych bądź Konstytucji – dokonane w drodze wyroku danego sądu administracyjnego – posiadała identyczny walor prawotwórczy jak wyrok Trybunału Konstytucyjnego (prawodawcy negatywnego).

12

W konstytucyjnym znaczeniu tego pojęcia. Wymaga to szczególnego podkreślenia, co wynika z uchwalenia ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 685), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r., i wprowadzonego na jej mocy art. 145a pozwalającego sądom administracyjnym wydawać w niektórych wypadkach orzeczenia merytoryczne. 14 Warto przytoczyć bardzo ożywioną polemikę, jaka przetoczyła się przez naukę prawa, a dotyczyła ostatecznego modelu ustrojowego sądów administracyjnych. Zob. Z. Kmieciak, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1998, z. 5, s. 17 i n.; J.P. Tarno, Trójszczeblowy model sądownictwa administracyjnego a jednoinstancyjne postępowanie administracyjne, „Państwo i Prawo” 1999, z. 5, s. 20 i n.; R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1999, z. 12, s. 21 i n.; T. Woś, Reforma sądownictwa administracyjnego – projekty dalekie od ideału, „Państwo i Prawo” 2001, z. 7, s. 30 i n.; R. Hauser, U progu reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, z. 11, s. 28 i n.; T. Woś, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne a konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy „bez uzasadnionej zwłoki”, „Państwo i Prawo” 2003, z. 8, s. 18 i n., R. Hauser, Spór o dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne ciąg dalszy, „Państwo i Prawo” 2003, z. 11, s. 22 i n.; D.R. Kijowski, J. Płoskonka, S. Prutis, S. Srocki, M. Stec, Model ustrojowy sądownictwa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 5, s. 3 i n.; Z. Kmieciak, M. Stahl, Jaki model sądownictwa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 6, s. 3 i n. 15 Zob. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. 13

Jakub Mrożek, Konstytucjonalizacja ustroju sądownictwa administracyjnego

Rozszerzenie zasady dwuinstancyjności na sądy administracyjne Umiejscowienie sądownictwa administracyjnego wśród sądów – jednego z dwóch pionów judykatury – wywarło również znaczące piętno na ich terenowej strukturze organizacyjnej. O ile bowiem pod rządami Małej konstytucji z 1992 r. oraz zachowanych na jej podstawie przepisów16 Konstytucji z 1952 r.17 możliwe było funkcjonowanie jednoinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, które składało się z Naczelnego Sądu Administracyjnego (oraz równorzędnych mu wydziałów zamiejscowych NSA), o tyle przesądzenie w art. 176 ust. 1 o (co najmniej) dwuinstancyjnym charakterze postępowania sądowego wymusiło zmianę tej struktury i dostosowanie jej do nowych rozwiązań ustrojowych. Problem ten dostrzegł sam ustrojodawca, który w art. 236 przewidział niezwykle długi, bo aż pięcioletni, okres przejściowy na dostosowanie struktury sądownictwa administracyjnego do ustawy zasadniczej. W tym również kontekście dyskusyjne pozostaje dochowanie przez ustawodawcę powyższego terminu. Mając na uwadze zasadę benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur, należy stwierdzić, iż zamysłem ustrojodawcy było nie tylko – zgodnie z wyłącznie literalnym brzmieniem powyższego przepisu – uchwalenie ustaw dostosowujących strukturę sądowoadministracyjną do konstytucyjnych regulacji, lecz przede wszystkim pełne ukonstytuowanie (rozumiane jako całkowite objęcie konstytucyjnymi regulacjami, czyli także tymi wprowadzającymi zasadę dwuinstancyjnego postępowania) tego pionu sądownictwa. Tym samym wprowadzenie w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi18 dodatkowego, blisko półtorarocznego okresu vacatio legis19 należy potraktować jako swego rodzaju wybieg ustawodawcy, w wyniku którego sądy admini16

Mowa tutaj o przepisach rozdz. 1, 4, 7 z wyjątkiem art. 60 ust. 1, rozdz. 8, 9 z wyjątkiem art. 94 oraz rozdz. 10 i 11, zob. art. 77 Małej konstytucji z 1992 r. 17 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.). 18 Dz.U. nr 153, poz. 1271. 19 Odmienne stanowisko zajmuje M. Laskowska podnosząca – w kontekście prawa do wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego – iż wspomniane wyżej regulacje oznaczały li tylko, że „ustrojodawca określił ramy czasowe sfinalizowania pewnego etapu procedury legislacyjnej, a nie – jak wyżej powiedziano – urzeczywistnienia dwuinstancyjności w postępowaniu przed sądem administracyjnymi”. Zob. M. Laskowska, Dostosowywanie prawa do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2010, s. 201–202.

129

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

130

stracyjne w formie (strukturze) nakreślonej przez Konstytucję zaczęły funkcjonować dopiero blisko sześciu i pół roku od wejścia w życie ustawy zasadniczej20.

Ukonstytuowanie pozycji sędziów sądów administracyjnych Z umiejscowieniem judykatury administracyjnej w obrębie sądów (nie trybunałów) wiąże się również inny doniosły fakt prawny. W sądach podmiotami wyposażonymi w uprawnienia orzekające21 są sędziowie, do których odnoszą się też expressis verbis regulacje zawarte w art. 178–181 Konstytucji. Przepisy te podtrzymują swoisty status prawny sędziego. Zalicza się do niego m.in. nieusuwalność, immunitet, wyłączenie odpowiedzialności karnej za popełnienie wykroczenia, przejście w stan spoczynku22. Oznacza to także, iż w sądach administracyjnych wspomnianymi wyżej podmiotami nie będą jak w wypadku Trybunału Stanu23 „członkowie”, ale sędziowie zrównani w prawach i obowiązkach z pozostałymi sędziami, tj. sędziami sądów powszechnych oraz (co do zasady24) sędziami sądów wojskowych.

20

Dyskusyjna pozostaje również kwestia, czy powyższa ustawa jedynie „dostosowywała” ówczesna strukturę Naczelnego Sądu Administracyjnego do wymogów nakreślanych przez ustawę zasadniczą, a więc modyfikowała ją, czy też tworzyła od podstaw nową strukturę dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce. Mimo tytułu ustawy – który wskazywałby na budowę nowej struktury – szczegółowa analiza poszczególnych przepisów ww. ustawy, jak choćby art. 87, 93 i 94 (na podstawie którego sędziowie ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego stali się quasi-sędziami wojewódzkich sądów administracyjnych z uposażeniem sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś same ośrodki zamiejscowe stały się wojewódzkimi sądami administracyjnymi), każe stwierdzić, że ustawodawca poprzestał wyłącznie na dostosowaniu struktury Naczelnego Sądu Administracyjnego do wymogów Konstytucji RP. Powyższe przepisy mogą budzić wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą. Por. art. 178 ust. 2 oraz art. 180 ust. 2. 21 Niewłaściwe, gdyż niedostatecznie nieostre byłoby tutaj użycie określenia „pracownikami sądów”, pod pojęciem tym bowiem kryją się również (a może nawet i przede wszystkim) pracownicy administracyjni tych instytucji. 22 Enumeratywny, a zarazem zwięzły katalog tych praw i obowiązków, który tworzy specjalny status prawny sędziego, zaprezentował: G. Kuca, Zasada podziału władzy w Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2014, s. 269 271. 23 Do 1997 r. także Trybunału Konstytucyjnego. 24 Wynika to z faktu militarnego charaktery tych sądów, których sędziowie są również oficerami Wojska Polskiego. W związku z tym mają do nich zastosowanie (w zakresie nienaruszającym ich sędziowskiego statusu) przepisy wynikające z pragmatyki służbowej.

Jakub Mrożek, Konstytucjonalizacja ustroju sądownictwa administracyjnego

Zmiany w składzie Krajowej Rady Sądownictwa Wejście w życie Konstytucji RP i związane z tym faktem zmiany w statusie ustrojowo-prawnym podmiotów wchodzących w skład judykatury implikowało też zmiany w składzie Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) będącej dotychczas pozakonstytucyjnym organem posiadającym wyłącznie ustawową podstawę prawną. Podkreślić należy również, że zmiana ustrojowa państwa nie wpłynęła na główne zadania przypisane KRS, do których już wcześniej należało stanie na straży niezawisłości sądownictwa (art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa25). Jednak z uwagi na to, że z chwilą wejścia w życie Konstytucji RP KRS stała się nie tylko organem konstytucyjnym (tj. mającym swoje umocowanie w Konstytucji), ale także, choć przepisy Konstytucji wprost tego nie mówią, organem reprezentującym cały aparat podmiotów wymiaru sprawiedliwości, wymusiło to poważne zmiany w jej składzie. Dotychczas członków KRS rekrutowano wyłącznie spośród sędziów sądów powszechnych. Tym samym nie było tam reprezentacji ówczesnych sędziów sądów specjalnych26 (art. 4 tejże ustawy). Odtąd zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 w skład KRS mieli wchodzić sędziowie wszystkich organów wymiaru sprawiedliwości27.

Separacja orzecznicza sądów administracyjnych Ukonstytuowanie oraz powierzenie sądom administracyjnym funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości wiąże się też z całkowitym wyodrębnieniem pionu sądownictwa administracyjnego28 w obrębie sądów in genere – w konstytucyjnym znaczeniu. To zaś wiązało się z wprowadzeniem separacji orzeczniczej29 tego sądownictwa w stosunku do (dotychczas sprawującego nadzór orzeczniczy) Sądu Najwyższego30. Można zatem zaryzykować pogląd, iż w wyniku wejścia w życie postanowień 25

Dz.U. nr 73, poz. 435 ze zm. To jest sądów administracyjnych i wojskowych. 27 Co skutkuje niepowołaniem w jej skład przedstawicieli pozostałych podmiotów władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Stanu. 28 Użyte tutaj sformułowanie należy rozumieć jako „nowej” – dwuinstancyjnej struktury sądownictwa administracyjnego. 29 Rozumianej jako brak prawnych możliwości wzruszenia prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. 30 Zob. M. Laskowska, op.cit., s. 196–204. 26

131

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

132

Konstytucji RP pion sądownictwa administracyjnego (jako jedyny) zyskał swego rodzaju autonomię orzeczniczą31.

Czynnik społeczny w sądach administracyjnych Z omówionym wcześniej ukonstytuowaniem sądownictwa administracyjnego, przyznaniem mu separacji ustrojowej oraz ogólnym uznaniem wykonywanej przez nie funkcji za sprawowanie wymiaru sprawiedliwości wiąże się kwestia, która w dotychczasowym piśmiennictwie była niemalże całkowicie pomijana – związania sądów administracyjnych normą (zasadą) wyrażoną w art. 182 Konstytucji RP. Przepis ten jest często błędnie utożsamiany z art. 59 Konstytucji z 1952 r., czyli przepisem konstytuującym instytucję ławników32. Otóż art. 182 wprowadza udział obywateli – niezawodowego czynnika społecznego – w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Nie przesądza on jednak o instytucji realizującej tenże udział, tzn. nie wymaga wprowadzenia konkretnej instytucji, np. ławników, ławy przysięgłych czy też znanych w II RP sędziów przysięgłych, sędziów pokoju33. Jednakże, co szczególnie istotne, przepis art. 182 wskazuje, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości ma się odbywać z udziałem czynnika społecznego, co też automatycznie wyłącza poza zakres jego obowiązywania procedowanie przed Trybunałem Stanu oraz Trybunałem Konstytucyjnym, jako że podmioty te w ocenie ustrojodawcy nie sprawują wymiaru sprawiedliwości. Powyższe wnioski mają bardzo ważne znaczenie, oznaczają bowiem, że obecny brak implementacji tej normy na grunt sądownictwa administracyjnego – pozbawienie udziału obywateli w tamtejszej formie sprawowania wymiaru sprawiedliwości – należy uznać za poważny delikt konstytucyjny. Jego rangę dodatkowo zwiększa fakt, że zarówno w pionie sądownictwa powszechnego, jak i pionie sądownictwa wojskowego norma art. 182 jest realizowana. Co więcej, biorąc pod uwagę historyczną regulację sądownictwa administracyjnego, przepisy Konstytucji marcowej zastrzegały, że ówczesne sądownictwo administracyjne w swojej organizacji miało się opierać na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sądowego. Tym samym także brak składów mieszanych – z udziałem czynnika społecznego 31

Autonomię tę posiadają również – jako niesądowe podmioty judykacyjne – Trybunał Konstytucyjny oraz Trybunał Stanu. 32 Zob. W. Sokolewicz, op.cit., s. 173. 33 Zob. B. Banaszak Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 806–807; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 241–242.

Jakub Mrożek, Konstytucjonalizacja ustroju sądownictwa administracyjnego

– należy poczytywać za niewystarczające dostosowanie dawnej, jednoinstancyjnej struktury Naczelnego Sądu Administracyjnego34. W podobnym tonie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2005 r.35, podnosząc m.in., że: „trafny jest pogląd, że z treści art. 182 wynika, iż nie jest możliwe ani całkowite wyłączenie obywateli ze sprawowania tej funkcji (wymiaru sprawiedliwości), ani takie jej zawężenie, by udział ten przybrał zakres jedynie symboliczny”.

Podsumowanie Podsumowując, należy podkreślić, że uchwalenie Konstytucji RP poważnie zmodyfikowało ustrój sądów administracyjnych, nie sposób jest jednak ocenić, czy zmiany związane z przyjęciem nowego ustroju państwa były ukierunkowane w celu jak najpełniejszego wyodrębnienia sądownictwa administracyjnego z jednoczesnym przypisaniem go do konstytucyjnego katalogu sądów, czy też ich celem była unifikacja sądownictwa administracyjnego z zastrzeżeniem pewnych odrębności. Należy jednak stanowczo podkreślić, że zakres zmian, jaki dotknął sądownictwo administracyjne, był największy spośród wszystkich podmiotów wchodzących w skład judykatury. Co jednak szczególnie zaskakujące, pomimo tak dalekich zmian do dziś niektóre z postanowień konstytucji bądź nie zostały w ogóle wprowadzone w życie, bądź też zostały wprowadzone w sposób bardzo ograniczony. To właśnie dlatego powstają trudności z oceną ostatecznego kierunku zmian w sądownictwie administracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że „zawieszenie” bądź niedostateczne implementowanie niektórych konstytucyjnych regulacji do ostatecznych rozwiązań ustrojowo-prawnych należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Z tych też powodów należy stwierdzić, że choć Konstytucja RP niewątpliwie wywiera silny wpływ na ustrój sądów administracyjnych, to jednak jego zakres powinien pozostawać przedmiotem debaty naukowej.

34 Podobnie należy ocenić kwestię uposażenia sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, które jest równe uposażeniu sędziów sądów apelacyjnych, co z uwagi na liczbę rozpatrywanych przez sądy administracyjne spraw pozostaje wątpliwe z art. 178 ust. 2 in fine, a także kwestię kolegialnych składów orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych. 35 Sygn. P 16/04, OTK ZU 2005, nr 10A, poz. 119.

133

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

134

CONSTITUTIONALIZATION OF THE POLITY OF ADMINISTRATIVE JUSTICE Summary The article describes the impact of the Constitution of the Republic of Polish on the shape of the administrative judiciary system in Poland. As the most important and highest legislative act, it is also contains a numerous set of rights and values, which, however, are regulated at a very high level of abstraction. Despite a high level of generality these constitutional rights and their value, art. 8 paragraph. 2 orders the direct application of the Constitution of the Republic of Poland, which can take the form of concretisation in laws, especially those directly appealing to constitutional provisions. One example of this type of legislation is the Act of 25 July 2002. This law concerns Administrative Courts, and implements its own provisions as well as concrete provisions of the Constitution. The article focuses on the impact of implementing the values contained in the Constitution, such as the right to two instance court proceedings, the nature of the proceedings, and their final influence on the shape of the system of administrative courts in Poland. This impact is analysed in terms of its’ actual influence on the shape of the final legislation contained in the above mentioned Act.

Marta Mulawa

WPŁYW NADZORU SPRAWOWANEGO PRZEZ REGIONALNE IZBY OBRACHUNKOWE NA KONDYCJĘ FINANSOWĄ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Powołanie do życia samorządu terytorialnego to jedno z największych dokonań całego procesu transformacji ustrojowej w Polsce. Dla twórców ustaw o samorządzie terytorialnym od początku oczywistym było, że samorząd jako element systemu organów publicznych państwa i część systemu finansów publicznych państwa musi podlegać nadzorowi i kontroli zewnętrznej realizowanej w imieniu państwa. dr B. Cybulski, były przewodniczący KRRIO

Wprowadzenie Samorządowi terytorialnemu przypada znaczna rola w wykonywaniu zadań administracji publicznej. Realizując przeznaczone mu zadania, korzysta ze środków materialnych, które pochodzą ze środków publicznych. W związku z tym, że gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego (JST) nie towarzyszą mechanizmy rynkowe, które wymuszałyby efektywność gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, państwo posiada określony katalog uprawnień nadzorczych i kontrolnych z zakresu wykorzystywania tych środków1. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi, który jest wykonywany z punktu widzenia legalności2. Konstytucja RP3 w art. 171 ust. 2 stanowi, iż „organami nadzoru nad działalnością JST są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe”. Tym samym Konstytucja uczyniła izby trwałym ustrojowo elementem w strukturze władz publicznych. W ustawie o samorządzie

1

E. Chojna-Duch, Prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2007, s. 300. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 213–214. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483). 2

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

136

gminnym4, ustawie o samorządzie powiatowym5 oraz ustawie o samorządzie wojewódzkim6 znajdują się ogólne postanowienia dotyczące tej kwestii. Dopiero ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych7 (dalej: ustawa o RIO) w sposób szczególny określa kwestie związane z nadzorem i kontrolą gospodarki finansowej JST. Działalność RIO ma niezwykle istotne znaczenie dla funkcjonowania samorządu terytorialnego. Szczególnie działalność nadzorcza, jaką prowadzą izby, wpływa na wspomaganie gospodarki finansowej prowadzonej przez samorządy. Mimo iż RIO dysponują bogatym katalogiem uprawnień nadzorczych i kontrolnych celem artykułu jest zwrócenie szczególnej uwagi na specyfikę działalności nadzorczej wobec samorządu terytorialnego, uwypuklenie wagi sprawowanego przez izby nadzoru na kondycję finansów samorządowych.

Działalność nadzorcza regionalnych izb obrachunkowych Z całą pewnością można stwierdzić, iż nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli (o której będzie mowa później). Nadzór obejmuje sytuację, w której organ nadzorujący dysponuje środkami oddziaływania na postępowanie jednostek nadzorowanych, jednak nie może on wyręczać jednostek w ich działalności. Zatem uprawnienia nadzorcze wiążą się z prawem do kontroli równocześnie z możliwością wiążącego wpływania na instytucje nadzorowane. Zasada ustawowego określenia zakresu i rodzaju czynności nadzorczych ma dla prawidłowego funkcjonowania nadzoru nad samorządem terytorialnym znaczenie fundamentalne8. Kompetencja przedmiotowa i podmiotowa RIO nie może być domniemana i nie może powstać na zasadzie analogii, co wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego. Biorąc pod uwagę obecne uregulowania prawne, ingerencja nadzorcza może być realizowana przy zachowaniu trzech warunków: przez ustawowo określony organ, na podstawie ściśle określonej prawem procedury, w formach oraz z wykorzystaniem środków nadzoru przewidzianych

4

Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz.U. nr 16, poz. 95 ze zm.). Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. nr 91, poz. 578 ze zm.). 6 Ustawa o samorządzie województwa z 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.). 7 Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych z 7 października 1992 r. (Dz.U. nr 85, poz. 428 ze zm.). 8 M. Miemiec, Podstawy prawne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, „Finanse Komunalne” 2001, nr 3, s. 5–15. 5

Marta Mulawa, Wpływ nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe...

prawem. Z prawnego punktu widzenia nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego jest szczególnym rodzajem ingerencji organów administracji państwowej w ich działalność samorządową, która ma na celu jej weryfikację9. Nadzór RIO nad działalnością finansową JST jest nadzorem weryfikacyjnym, ponieważ następuje dopiero po uchwaleniu odpowiedniego aktu normatywnego przez konkretny organ jednostki10. W wyniku postępowania nadzorczego stwierdzone zostaje, czy akt, który podlegał badaniu, został podjęty zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o RIO działalność nadzorcza RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez JST w sprawach: − procedury uchwalania budżetu i jego zmian, − budżetu i jego zmian, − zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego JST oraz udzielania pożyczek, − zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu JST, − podatków i opłat lokalnych, − absolutorium, − wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Można stwierdzić, iż na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o RIO nadzorem izby są objęte uchwały i zarządzenia organów JST, zarówno akty normatywne organów stanowiących (uchwały rad i sejmików), jak i wykonawczych (uchwały zarządów i zarządzenia wójtów). Na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 nadzorem izb w zakresie spraw finansowych został objęty katalog siedmiu grup zagadnień. Kwestia zakresu podmiotowego nadzoru RIO nie jest tożsama z zakresem kontroli. Nadzór obejmuje nie tylko JST, ale także niektóre formy organizacyjne i funkcjonalne ich współdziałania, czyli związki i porozumienia międzygminne oraz związki i porozumienia powiatów. Zatem zakresy podmiotowe kontroli i nadzoru nie pokrywają się, a wymieniony taksatywnie zakres w art. 1 ust. 2 pkt 1–7 odnosi się wyłącznie do funkcji kontrolnej. Nadzorem RIO nie są objęte, a podlegające jednak kontroli: stowarzyszenia gmin, stowarzyszenia gmin i powiatów, stowarzyszenia powiatów, samorządowe jednostki organizacyjne wraz

9

A. Bordo, Kontrola i nadzór nad działalnością finansową gminy, Toruń 1995, s. 22. J. Storczyński, Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad samorządem terytorialnym, Bydgoszcz 2006, s. 86. 10

137

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

138

z samorządowymi osobami prawnymi oraz inne podmioty w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznanych z budżetów JST11. Jedynym miernikiem, według którego izby mogą badać uchwały organów stanowiących oraz uchwały (zarządzenia) organów wykonawczych JST, jest zgodność tych uchwał (zarządzeń) z prawem (legalność), na co wskazuje art. 171 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, ustawa o samorządzie gminnym w art. 85, powiatowym w art. 77 oraz wojewódzkim w art. 79 wskazują także na zgodność z prawem jako jedyne kryterium nadzoru nad działalnością finansową. Zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami, przy czym na podstawie art. 88 tej ustawy „organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych”. Analogiczne zapisy znajdują się w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 77a) oraz województwa (art. 80). Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego RIO podejmuje rozstrzygnięcia nadzorcze, do których należą12: − stwierdzenie nieważności danego aktu organu JST, − ustalenie budżetu JST, − wykazanie nieistotnego naruszenia prawa. Działalność nadzorcza ma na celu przede wszystkim zapewnienie przestrzegania prawa. Ponadto, jest wykonywana ex post i wiąże się z możliwością podjęcia przez izbę działań określonych prawem. Formą represyjną nadzoru, jaką dysponują izby, jest możliwość orzeczenia o nieważności w części lub całości badanych uchwał i zarządzeń13. Orzeczenie to ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc. Natomiast o nieważności orzeka kolegium właściwej izby. Kwestie odnoszące się do procedury związanej z badaniem uchwał (zarządzeń) organów gminy reguluje art. 91 oraz 92 ustawy o samorządzie gminnym. Warto zwrócić szczególną uwagę na art. 91 ust. 1, który wskazuje, iż organ nadzoru dysponuje terminem nie dłuższym niż 30 dni

11

W. Miemiec, M. Miemiec, Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością samorządu terytorialnego w sferze budżetowej, [w:] Regionalne Izby Obrachunkowe. Charakterystyka i komentarz do ustawy, red. M. Stec, Warszawa 2010, s. 123. 12 J. Gałkiewicz, Regionalne izby obrachunkowe w Polsce w latach 1999–2003, [w:] Działalność nadzorcza regionalnych izb obrachunkowych, red. B. Cybulski, S. Srocki, Wrocław 2003, s. 108. 13 W. Witalec, Wybrane problemy związane ze sprawowaniem nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe nad działalnością rad gmin, „Finanse Komunalne” 1998, nr 4, s. 13–19.

Marta Mulawa, Wpływ nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe...

od dnia doręczenia (uchwały lub zarządzenia), aby orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części. Zaznaczyć należy, iż jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Analogiczne zapisy zawierają także ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie wojewódzkim. RIO przysługują specjalne uprawnienia nadzorcze dotyczące uchwał budżetowych. Szczególne regulacje w ramach procedury badania uchwał w trybie nadzoru w zakresie objętym właściwością izby zawiera ustawa o RIO, a dokładnie art. 12. Środek nadzorczy w postaci stwierdzenia nieważności uchwały jest uruchamiany w dwóch etapach14: − pierwszym jest wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia (art. 12 ust. 1 ustawa o RIO), − drugi związany jest z niezastosowaniem wskazanych zmian i wydaniem orzeczenia o nieważności uchwały budżetowej. W przypadku badania uchwały budżetowej organu stanowiącego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa) kolegium izby stwierdza nieprawidłowość (mającą charakter istotnego naruszenia prawa) w sentencji swojej uchwały, wskazując także sposób jej poprawienia oraz określając termin, w którym powinna być dokonana. Uchwała kolegium zawierająca wszystkie te elementy jest kierowana do danej JST, której uchwała organu była badana. Niekiedy nadzór wykonywany przez RIO w trybie art. 12 jest określany mianem „nadzoru łagodnego”. Prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały za nieważną, RIO wskazuje nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Natomiast jeśli dany organ zastosuje się do treści wskazania i poprawi nieprawidłowości (we własnym zakresie), sprawa stanie się wówczas bezprzedmiotowa. Dopiero w przypadku niezastosowania się przez organ JST do takiego wskazania w wyznaczonym terminie, a przed upływem 30 dni (liczonych od daty wpłynięcia danej uchwały do izby), kolegium jest uprawnione do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o nieważności uchwały (w całości lub części). Warto wskazać, iż ustalenie budżetu JST (tzw. zastępcze ustalenie budżetu) może nastąpić: − w sytuacji, gdy organ stanowiący JST nie przyjął ustawy budżetowej do 31 stycznia roku budżetowego; wówczas obowiązek ten należy do RIO – izba do końca lutego roku budżetowego ustala budżet w zakresie zadań własnych oraz zadań z zakresu admi-

14

Z. Ofiarski, Prawo finansowe, Warszawa 2007, s. 271.

139

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

140

nistracji rządowej (które JST wykonują na podstawie ustaw i porozumień), − natomiast w drugim przypadku, kiedy zostanie stwierdzona nieważność uchwały budżetowej, wówczas budżet ustalany jest przez kolegium izby. Ustawa o RIO rozróżnia także drugą kategorię „naruszeń prawa”. Artykuł 11 ust. 3 wskazuje na tzw. nieistotne naruszenie prawa – w tym przypadku kolegium nie stwierdza nieważności aktu, lecz ogranicza się do skonstatowania, że został podjęty z naruszeniem prawa. Do tej grupy naruszeń zaliczyć można uchybienia w zakresie prawa proceduralnego lub prawa materialnego – ich usunięcie nie może wpłynąć na istotną zmianę treści uchwały.

Kilka słów o działalności kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych Funkcjonowanie RIO wpływa przede wszystkim na sprawność oraz skuteczność aparatu władzy publicznej. Bez wątpienia cieszy się w środowisku samorządowym powszechnym uznaniem. Źródłem działalności RIO jest umiejętne łączenie podstawowych funkcji kontroli i nadzoru, dlatego też warto przyjrzeć się także funkcji kontrolnej sprawowanej przez RIO. Kontrola wiąże się z funkcją organu, która polega na sprawdzaniu działalności innych jednostek. Organ jednak nie może stale wpływać na działania jednostek kontrolowanych, wydając np. nakazy czy polecenia. W ramach swoich uprawnień może on wydać zalecenia jednostkom kontrolowanym lub też wydać polecenie usunięcia nieprawidłowości. RIO jako organy kontroli dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Zakres podmiotowy kontroli określony został w art. 1 ust. 2 ustawy o RIO. Katalog tychże podmiotów ma charakter enumeratywny. Dwojakie są kryteria kontroli, co zostało uzależnione przez ustawodawcę od zakresu przedmiotowego. Kontrola gospodarki finansowej ww. podmiotów jest przeprowadzana na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. W przypadku zaś wykonywania przez JST zadań z zakresu administracji rządowej na podstawie ustaw lub zawartych porozumień kontrola ta jest prowadzona z uwzględnieniem dodatkowych kryteriów, czyli celowości, rzetelności i gospodarności15. 15

http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/jak-poradzic-sobie-z-kontrola-riow-urzedzie-gminy,7814.html (23.05.2015).

Marta Mulawa, Wpływ nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe...

Można dokonać klasyfikacji kontroli przeprowadzanych przez RIO i wyróżnić ich cztery typy16: − kontrole kompleksowe, − problemowe, − doraźne, − sprawdzające. Kontrole kompleksowe są szczególnie ważne dla gospodarki finansowej JST. Ustawa o RIO wyraźnie wskazuje w art. 7, iż kontrola taka jest przeprowadzana raz na cztery lata w każdej JST. Obejmuje ona całokształt gospodarki finansowej JST, na którą składają się przygotowanie i realizacja operacji publicznymi zasobami pieniężnymi, ich ewidencja oraz sprawozdawczość17. Jednak nie oznacza to kontroli wszystkich operacji finansowych, lecz tych najważniejszych. W przypadku kontroli problemowych ich przedmiotem są wybrane zagadnienia dotyczące gospodarki finansowej danej JST. Może to być np. kontrola danej jednostki organizacyjnej czy też zagadnień z zakresu zamówień publicznych. Natomiast tematykę kontroli ustala kolegium izby. Kontrole doraźne podejmowane są w miarę potrzeby, w wyniku pojawienia się nieprawidłowości związanych z działalnością podmiotów objętych kontrolą. Najczęściej wpływ na ich podjęcie mają skargi mieszkańców, radnych, wnioski organów samorządowych, organów ścigania, NIK, urzędów skarbowych oraz inne przyczyny18. Kolejnym rodzajem kontroli są kontrole sprawdzające, które mają na celu sprawdzenie wykonania zaleceń wydanych przez izbę w wyniku uprzednio przeprowadzonej kontroli. Kontrola ta umożliwia zbadanie, czy realizacja zaleceń doprowadziła do przywrócenia działań zgodnych z prawem19. Kolegium izby uchwala roczny plan kontroli, na podstawie którego prowadzona jest działalność kontrolna. Obejmuje on kontrole kompleksowe oraz kontrole problemowe, natomiast kontrole doraźne oraz sprawdzające są wykonywane poza planem, na podstawie decyzji prezesa izby. Opracowaniem planu kontroli zajmują się wydziały kontroli, które stano16 H. Litwińczuk, System rachunkowości i sprawozdawczości oraz kontrola finansowa, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2008, s. 762. 17 http://www.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=HTML&file=index&page=orio_kontrola (23.05.2015). 18 M. Poniatowski, Regionalne izby obrachunkowe w Polsce w latach 1999–2003, [w:] Działalność kontrolna…, op.cit., s. 121. 19 http://www.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=HTML&file=index&page=orio_kontrola (23.05.2015).

141

142

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

wią komórki organizacyjne każdej izby. Ponadto, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO) koordynuje te dokumenty. Warto podkreślić, iż jej działalność przyczyniła się w istotny sposób do znacznego ujednolicenia stosowanych przez izby procedur kontrolnych oraz programów kontroli20. Niebagatelne znaczenie miała w tym przypadku uchwała KRRIO „Standardy kontroli regionalnych izb obrachunkowych”21, która od 2007 r. obowiązuje wszystkich inspektorów gospodarki finansowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół. Zawiera on ustalenia kontrolne. Natomiast na podstawie wyników kontroli jest sporządzane wystąpienie pokontrolne, które izba kieruje do jednostki kontrolowanej. Wystąpienie to wskazuje wszelkie nieprawidłowości, ich źródła, przyczyny, rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do usunięcia tych nieprawidłowości i usprawnienia działalności w przyszłości. W ciągu 30 dni od doręczenia tego wystąpienia jednostka jest zobowiązana zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków. Szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli gospodarki finansowej JST przez RIO określają: − ustawa o RIO, − rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 lipca 2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz.U. nr 167, poz. 1747). Izby wykonują ww. kontrole bezpośrednio w jednostce kontrolowanej. Przeprowadzają one także kwartalne kontrole sprawozdań z wykonania budżetów JST, które są przez JST przedkładane. RIO kontrolują te sprawozdania pod względem formalnym i rachunkowym. Ponadto, kontrolują wnioski o przyznanie części rekompensującej subwencji ogólnej. W związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy ds. kontroli gospodarki finansowej są uprawnieni do wykonywania czynności zgodnie z uchwałą KRRIO nr 6/2006.

Podsumowanie Funkcjonowanie RIO pozwala spojrzeć na izby jako na centrum informacji o samorządzie terytorialnym. Można stwierdzić, iż izby ewoluują 20 B. Cybulski, Geneza, ewolucja i istota funkcji kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych, [w:] Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, red. M. Stec, Warszawa 2010, s. 78. 21 Uchwała KRRIO nr 6/2006 z 28 września 2006 r. „Standardy kontroli regionalnych izb obrachunkowych”.

Marta Mulawa, Wpływ nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe...

w kierunku europejskich instytucji kontroli finansowej. Działalności RIO w zakresie nadzoru i kontroli JST pozwala na stwierdzenie, iż izby stanowią nieodłączny element wypełniający przestrzeń instytucjonalną. RIO wpływają na atrakcyjność obrazu samorządów poprzez wspieranie ich w realizacji gospodarki finansowej. Funkcjonowanie RIO ma znaczenie dla kondycji finansów samorządowych, ich prawidłowego kształtowania. Działalność nadzorcza RIO wpływa na umocnienie wizerunku samorządów, wspomaga samorząd w zapewnieniu odpowiedniej kondycji finansowej. Prowadzenie nadzoru zgodnie z obowiązującymi przepisami jest potrzebne do oceny gospodarki finansowej JST, ich efektywności w tej sferze. Od momentu swego powstania izby były i są przede wszystkim partnerem samorządu terytorialnego. Okres funkcjonowania RIO potwierdza słuszność przyjętego systemu nadzoru i kontroli nad działalnością finansową JST przez tenże wyspecjalizowany aparat. Działalność RIO nie neguje idei samorządności poszczególnych JST. Jako istotny element nadzoru nad samorządem wpływa na usuwanie z obrotu prawnego uchwał, zarządzeń, aktów prawa miejscowego podjętych z naruszeniem prawa, wpływa przede wszystkim na jakość prawa stanowionego przez JST.

THE IMPACT OF OVERSIGHT EXERCISES BY REGIONAL CHAMBERS OF AUDIT ON THE FINANCIAL CONDITION OF LOCAL GOVERNMENT UNITS Summary The activities of Regional Chambers of Audit primarily affect the efficiency and effectiveness of the public power apparatus. Without doubt the chambers have received wide recognition at the self-government level. This results from a skillful combination of the basic functions of control and supervision. We can conclude that these chambers are evolving in the direction of European institutions of financial control. The analysis of Regional Chambers of Auditors looks at the chambers as information centers concerning local government. Regional chambers are an intrinsic element filling the institutional space. Undoubtedly their activity is essential for the proper functioning of local government finance.

143

Albert Pielak

OBRÓT DETALICZNY PRODUKTEM LECZNICZYM – WYBRANE ZAGADNIENIA

Perspektywa konstytucyjna Wprowadzona w art. 20 Konstytucji RP zasada społecznej gospodarki rynkowej, której filar stanowi wolność działalności gospodarczej, oznacza, że każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą (z wyłączeniem przedsiębiorców publicznych) może się skutecznie powoływać na swobodę wykonywania działalności gospodarczej. Jednak ważny interes publiczny dopuszcza ograniczenie wolności działalności gospodarczej z poszanowaniem zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak wyraźnie stanowi art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej może zostać dokonane tylko w formie ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Takie ograniczenie musi być merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej warunek aksjologiczny zwyciężył na korzyść ograniczenia1. Co do zasady podmiot korzystający z tej wolności ma prawo do podjęcia podstawowych decyzji w zakresie m.in.: rozpoczęcia działalności w określonej dziedzinie, sprecyzowania przedmiotu działalności, doboru i kształtowania formy prawno-organizacyjnej działalności, a także w sferze kontraktowej, konkurowania, koncentracji i inwestowania, ograniczenia, zawieszenia albo zaprzestania działalności2. Prawne ograniczenia swobody działalności gospodarczej są związane z interwencjonizmem państwowym. Słuszność ograniczeń wolności gospodarczej uzasadnia ważny interes publiczny, za który uważa się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, moralności publicznej oraz najważniejsze dla niniejszego artykułu zdrowie

1 2

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 173. Por. wyrok TK z 19 stycznia 2010 r., sygn. SK 35/08, OTK-A 2010, nr 1, poz. 2.

146

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

publiczne3. Ciężar badania, czy ograniczenie swobody działalności gospodarczej odpowiada przyjętemu w Konstytucji, kryterium spoczywa na organach projektujących i tworzących ustawy oraz kontrolujących ich konstytucyjność4. W kontekście prowadzenia działalności w zakresie obrotu detalicznego produktami leczniczymi należy zwrócić uwagę na art. 68 Konstytucji, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony zdrowia oraz nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Norma wynikająca z art. 68 ust. 2 Konstytucji nakłada na władze publiczne pozytywny obowiązek i ma charakter gwarancyjny, a nie programowy5. Na władzy publicznej spoczywa obowiązek w postaci zapewnienia społeczeństwu dostępu do produktów leczniczych skutecznych, bezpiecznych i obecnych na polskim rynku przy jednoczesnym zmniejszaniu kosztów leczenia ponoszonych przez pacjentów. Jednym z instrumentów kształtujących politykę lekową państwa jest refundacja – pacjent ma możliwość nabycia produktów (leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych), których całkowity lub częściowy koszt pokrywa Narodowy Fundusz Zdrowia. Refundacja odbywa się na podstawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych zawieranego w obwieszczeniu ministra właściwego ds. zdrowia, wydawanego co dwa miesiące. Przykładem regulacji, która ogranicza swobodę działalności gospodarczej, jest ustawa z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (dalej: PrFarmU). Zgodnie z PrFarmU obrót produktami leczniczymi może się obywać tylko i wyłącznie na zasadach w niej określonych. Można zatem uznać, że występuje tu specyficzna sfera reglamentacji – ograniczenie w dziedzinie wykorzystania składników procesu wytwarzania, świadczenia usług i obrotu towarowego swobody działalności podmiotów gospodarujących w imię szeroko pojętego interesu społeczno-ekonomicznego6. 3 L. Garlicki, Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2001, z. 10, s. 5. 4 C. Kosikowski, Zasady ustroju społeczno-gospodarczego, [w:] Podstawowe problemy stosowania konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, red. K. Działocha, Warszawa 2004, s. 34. 5 B. Banaszak, op.cit., s. 408–413. 6 M. Szydło, Reglamentacja działalności gospodarczej w prawie farmaceutycznym, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2012, z. 2, Warszawa 2012, s. 18.

Albert Pielak, Obrót detaliczny produktem leczniczym – wybrane zagadnienia

Niniejszy artykuł podzielony jest na dwie części – pierwsza dotyczy ogólnych pojęć z zakresu obrotu detalicznego produktami leczniczymi, natomiast druga została poświęcona analizie problemu wprowadzenia kryterium goegraficzno-demograficznego w odniesieniu do działalności i zakładania aptek ogólnodostępnych.

Pojęcie obrotu produktami leczniczymi W obliczu tak restrykcyjnej regulacji kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie pojęcia obrotu produktami leczniczymi, którego nie sposób znaleźć w polskim ustawodawstwie. W doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem obrotu produktami leczniczymi rozumie się każdą postać przeniesienia własności produktu leczniczego, w tym także pod tytułem darmym, w obrębie obrotu cywilnoprawnego i na mocy czynności prawnej7. Jednak warto zwrócić uwagę, że ta definicja nie bierze pod uwagę szeregu czynności faktycznych, które prawo farmaceutyczne uznaje za obrót produktami leczniczymi. Do tych czynności należą zdarzenia, dla których nie jest konieczne istnienie oświadczenia woli, m.in. samo przechowywanie leków przez składy konsygnacyjne bez nabycia ich własności8. Dlatego uważam, że w celu zażegnania tych nieścisłości konieczne jest wprowadzenie definicji legalnej obrotu produktami leczniczymi, szczególnie że w notabene wielokrotnie nowelizowanym art. 72 ust. 3 PrFarmU znajduje się definicja obrotu hurtowego: „Obrotem hurtowym jest wszelkie działanie polegające na nabywaniu i zbywaniu oraz przechowywanie i dostarczanie produktów leczniczych prowadzone z wytwórcami oraz przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, a także z aptekami oraz innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączaniem bezpośredniego zaopatrywania ludności”. A contrario możemy wywieść, że bezpośrednie zaopatrywanie ludności oznacza, że mamy do czynienia z obrotem detalicznym. Obrót detaliczny produktami leczniczymi przeznaczonymi dla ludzi jest prowadzony w aptekach ogólnodostępnych, punktach aptecznych oraz placówkach obrotu pozaaptecznego, którymi są sklepy zielarsko-medyczne, sklepy specjalistyczne zaopatrzenia medycznego oraz sklepy ogólnodostępne. Zdecydowana większość produktów leczniczych 7 M. Jagielska, [w:] Prawo farmaceutyczne Komentarz, red. L. Ogiegło, Warszawa 2010, s. 622; M. Szydło, op.cit., s. 16. 8 M. Świerczyński, [w:] M. Krekora, M. Świerczyński, E. Traple, Prawo farmaceutyczne, Warszawa 2012, s. 392–393.

147

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

148

jest sprzedawana w aptekach. Jednocześnie notowany jest znaczny rozwój sprzedaży pozaaptecznej (w tym internetowej). Według informacji zawartych w rejestrach medycznych Centrum Systemów Informacyjnych Ministerstwa Zdrowia9 w styczniu 2015 r. zdecydowanie największą dynamiką wzrostu (5,24%) charakteryzowały się apteki prowadzące sprzedaż wysyłkową (31 grudnia 2014 r. było 248 takich podmiotów, a 31 stycznia 2015 r. ich liczba wynosiła już 261). W segmencie aptek ogólnodostępnych w stosunku do grudnia 2014 r. ubyła tylko jedna (obecnie ich liczba wynosi 13 033). Wzrosła natomiast liczba punktów aptecznych (z 1328 do 1331). Na jedną aptekę przypada średnio ok. 3700 osób, co jest sporo poniżej średniej państw Unii Europejskiej. Oznacza to, że liczba aptek w Polsce jest za duża.

Pojęcie apteki Definicja apteki została wprowadzona w art. 86 PrFarmU. W myśl tego przepisu apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne. Pojęcie „placówki ochrony zdrowia publicznego” nie ma charakteru normatywnego, lecz jedynie opisowy. Termin „placówka” jest nazwą o nieostrej konotacji zaczerpniętą z języka potocznego. Określenie „ochrona zdrowia publicznego” również budzi wątpliwości. Wydaje się, że ustawodawca w tym przepisie zwraca uwagę na zadanie, jakie powierza się aptece, będące formą realizacji przez państwo programu zapewnienia ogółowi członków społeczeństwa dostępu do świadczeń o charakterze rzeczowym w postaci leków i wyrobów medycznych. Przez osoby uprawnione do świadczenia usług farmaceutycznych należy rozumieć wyłącznie farmaceutów i techników farmacji, którzy mogą wykonywać czynności fachowe w aptece w granicach swoich uprawnień zawodowych. Regulacja ta ma na celu zapewnienie wysokiej jakości usług farmaceutycznych, służy ochronie zdrowia publicznego i zapewnia bezpieczeństwo obrotu produktami leczniczymi. Świadczone przez osoby uprawnione usługi farmaceutyczne w szczególności polegają na: wydawaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych określonych w odrębnych przepisach, sporządzaniu leków recepturowych w terminie nie dłuższym niż 48 godzin od złożenia recepty przez pacjenta, a w przypadku recepty na lek recepturowy zawierający środki odurzające lub oznaczone „wydać natychmiast” – w ciągu 9

http://www.rejestrymedyczne.csioz.gov.pl (20.02.2015).

Albert Pielak, Obrót detaliczny produktem leczniczym – wybrane zagadnienia

4 godzin, sporządzaniu leków aptecznych, a także udzielanie informacji o produktach leczniczych lub wyrobach medycznych. Nazwa „apteka” wywodzi się z języka greckiego: apotheke – „skład”, a do języka polskiego weszła za pośrednictwem języka niemieckiego. Podlega ochronie – jest zastrzeżona wyłącznie dla miejsca świadczenia usług farmaceutycznych wymienionych w ustawie. Niedopuszczalne jest więc posłużenie się tą nazwą w innej sytuacji, w szczególności w odniesieniu do jednostki organizacyjnej innej niż apteka, nawet gdyby z charakteru działalności tej jednostki wynikało, że nie świadczy ona usług farmaceutycznych (np. nazwanie pubu mieszczącego się w lokalu pozaaptecznym „Stara Apteka”)10.

Koncepcja geografii aptek Jednym z możliwych ograniczeń działalności gospodarczej aptek jest ograniczenie dotyczące koncepcji geografii aptek – ograniczenie to skutkuje na etapie powstawania apteki. De lege lata prawo polskie nie statuuje warunku geograficzno-demograficznego jako przesłanki udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jednak ostatnio mamy do czynienia z dyskusją dotyczącą zasadności wprowadzenia tychże ograniczeń. Wyraz temu dał obywatelski projekt prawa farmaceutycznego, w którym wojewódzki inspektor farmaceutyczny był zobowiązany do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, jeżeli w wyniku wydania zezwolenia miałoby przypadać na terenie gminy na jedną aptekę mniej niż 5000 mieszkańców11. Koncepcja geografii aptek przyjmuje za kryterium dopuszczalności prowadzenia apteki obecność na danym terenie określonej liczebnie populacji ludności – potencjalnych pacjentów. Stosowane jako uzupełniające jest kryterium usytuowania aptek względem siebie w określonej odległości. Koncepcja geografii aptek zyskuje sobie aprobatę prawodawców w wielu państwach europejskich, w tym m.in.: w Austrii, Hiszpanii, Włoszech, Portugalii, Belgii, Francji, a także Chorwacji oraz Estonii. Patrząc na prawo Unii Europejskiej mające ogromny wpływ na kształt rozwiązań prawnych w zakresie obrotu produktami leczniczymi, należy podkreślić, iż brak jest na poziomie Unii regulacji dotyczącej zagadnienia 10

M. Ożóg, System handlu produktem leczniczym i produktami pokrewnymi, Warszawa 2010, s. 353. 11 Omawiany projekt ostatecznie nie wszedł w życie.

149

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

150

geografii i demografii aptek, zgodnie bowiem z pkt 26 preambuły dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, jak i pkt 2 preambuły dyrektywy 85/432 kwestie rozmieszczenia geograficznego aptek zostały pozostawione w kompetencji państw członkowskich. Wydaje się, że jest to konsekwencja daleko posuniętych rozwiązań krajowych poszczególnych państw członkowskich w tym zakresie. Poniżej zostaną szczegółowo omówione dwa modele regulacji geografii aptek: austriacki oraz węgierski.

Potrzeba nowelizacji prawa farmaceutycznego – stanowisko farmaceutów Nastroje środowiska farmaceutów najlepiej oddaje wypowiedź redaktor naczelnej miesięcznika dla farmaceutów „Moda na Farmację” w jego listopadowym numerze: „Farmaceutom liberalizacja zaczyna się coraz mniej podobać. Powstało mnóstwo aptek usytuowanych często w niewielkiej odległości od siebie. A teraz walczą od przetrwanie, konkurując coraz bardziej zajadle. Skutkiem tego jest nieprofesjonalna opieka farmaceutyczna nad pacjentem i proponowanie mu zakupu produktów, które są niepotrzebne, albo, co gorsza, mogą mu zaszkodzić. Bo trzeba zrealizować plan sprzedaży narzucony przez osoby zarządzające. A gdzie w tym wszystkim jest zaufanie, jakim pacjenci darzą farmaceutów? Gdzie jest opieka farmaceutyczna?”12. Rzeczywiście, obecnie przedsiębiorcy-inwestorzy, którzy uruchamiają nowe placówki, żądają od kierownika apteki (którym zgodnie z art.88 PrFarmU musi być osoba posiadając wyższe wykształcenie farmaceutyczne oraz 5-letnią praktykę zawodową) osiągnięcia jak największego zysku. Wydaje się, że takie merkantylne nastawienie nie jest właściwe dla systemu ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa pacjenta. Ponadto, inwestorzy, kierując się zasadą maksymalizacji zysku, zatrudniają możliwie najtańszych pracowników, często ze średnim wykształceniem, którzy nie są uprawnieni do konsultacji i udzielania pacjentom informacji o lekach. Sytuacja nadmiernej koncentracji aptek prowadzi do przypadków nieuczciwej konkurencji między aptekami. Odnotowywany jest spadek zaufania pacjentów do aptekarza, który oprócz ważnych leków zaczyna

12

M. Michałowska, „Moda na Farmację” 2014, nr 11(85), s. 1.

Albert Pielak, Obrót detaliczny produktem leczniczym – wybrane zagadnienia

proponować im kosmetyki, pasty do zębów czy żelki witaminowe. Jak pokazują statystki w województwie mazowieckim, w przeciętnej aptece pracuje mniej niż dwóch magistrów farmacji13. Powyższe rozważania zarysowują konflikt między swobodą wykonywania działalności gospodarczej a bezpieczeństwem pacjenta. Należy podkreślić, że farmaceuci w aptekach sieciowych mają problem z niezależnością wykonywania zawodu w związku z presją ekonomiczną.

Rozwiązanie austriackie Warto dla przykładu przytoczyć prawną materializację koncepcji geografii w ojczyźnie H. Kelsena. Prawo obowiązujące w Austrii przewiduje, że nie można otwierać nowej apteki, jeżeli na określonym obszarze w promieniu 4 km od istniejącej już apteki liczba obsługiwanych pacjentów spadłaby poniżej 5500 osób. Uzyskanie zgody na prowadzenie apteki jest więc uzależnione od istnienia zapotrzebowania, które powstaje wówczas, gdy liczba osób obsługiwanych na obszarze, w promieniu 4 km od miejsca położenia apteki, wynosi więcej 5500 osób. Dodatkowo jednak prawo austriackie zezwala na pewne wyjątki od opisanej wyżej sztywnej reguły. Polegają one na możliwości uwzględniania podczas ustalania potrzeby związanej z otwarciem nowej apteki również potrzeb innych osób, które choć na stałe nie zamieszkują na danym obszarze, to jednak ze względu na miejsce wykonywanej pracy czy korzystając z dostępnych im połączeń komunikacyjnych bądź przebywając okazjonalnie na danym terenie, będą korzystały z usług danej apteki. Dotyczy to więc przede wszystkim obszarów wiejskich (również odwiedzanych w celach wypoczynkowo-turystycznych) o niskim wskaźniku zaludnienia, gdzie mimo że w promieniu 4 km nie będzie wystarczającej liczy pacjentów (5500 osób), to jednak mieszkańcy będą korzystali z usług konkretnej apteki zlokalizowanej na danym obszarze. Ponadto, należy baczyć, by pacjenci nie byli zmuszani do pokonywania zbyt dużych odległości, by móc skorzystać z usługi apteki usytuowanej w innych, znacznie oddalonych od ich miejsca zamieszkania miejscowościach14.

13 14

M. Marcinkowska, „Moda na Farmację” 2014, nr 11(85), s. 6. M. Ożóg, op.cit., s. 365.

151

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

152

Model węgierski Warto także przytoczyć rozwiązania przyjęte w tym zakresie na Węgrzech15. Trzeba zauważyć, że Węgry wprowadziły niżej zarysowane przepisy po podobnym problemie nadkoncentracji aptek, jaki występuje obecnie w Polsce. Zmiany obowiązują na Węgrzech od 1 stycznia 2011 r. i zostały wprowadzone jako konsekwencja obowiązującego do 31 grudnia 2010 r. moratorium na otwieranie nowych aptek. Nowelizacja ustawy zawiera następujące postanowienia: 1. Od 1 stycznia 2011 r. nowe apteki mogą być otwierane, tylko jeśli aptekarze są właścicielami co najmniej 51% ich udziałów. 2. Istniejące apteki, których właścicielami nie są aptekarze, muszą w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 1 stycznia 2017 r. dokonać takich przekształceń własnościowych, aby aptekarze stali się właścicielami co najmniej 51% udziałów. Ponadto, do 1 stycznia 2014 r. aptekarze muszą posiadać już co najmniej 25% udziałów. 3. Nie może powstać takie powiązanie podmiotów, w wyniku którego dane przedsiębiorstwo lub grupa przedsiębiorstw mogłyby uzyskać kontrolę bezpośrednią lub pośrednią nad aptekami w liczbie przekraczającej cztery. 4. W miejscowościach, w których liczba mieszkańców nie przekracza 20 tys. osób, maksymalna liczba posiadanych aptek wynosi dwie. 5. W miejscowości, gdzie już działa apteka ogólnodostępna, może zostać otwarta kolejna apteka tylko wtedy, jeśli na wszystkie apteki ogólnodostępne – wliczając również nową aptekę – przypada: − w miejscowościach liczących powyżej 50 tys. mieszkańców – co najmniej 4 tys. mieszkańców, − w pozostałych miejscowościach – co najmniej 4500 mieszkańców i odległość między aptekami będzie wynosić co najmniej:  250 m – w miejscowościach liczących powyżej 50 tys. mieszkańców,  300 m – w pozostałych miejscowościach. 6. Zabronione jest, aby właścicielem apteki był praktykujący lekarz, hurtownia farmaceutyczna lub producent leków. 7. Apteki, których obecnymi właścicielami są praktykujący lekarze, są poddawane od 1 stycznia 2011 r. dodatkowym kontrolom, w trakcie których sprawdzana jest zasadność wybranej farmakoterapii i wypisywanych leków na receptach. 15

Analiza portalu Rynek Aptek: www.rynekaptek.pl (11.02.2015).

Albert Pielak, Obrót detaliczny produktem leczniczym – wybrane zagadnienia

8.

Spółka zarządzająca apteką nie może wydawać poleceń w sprawach zawodowych związanych z zaopatrzeniem w leki, w tym związanych z wydawaniem, przechowywaniem leków, z działalnością informacyjną dla pacjentów o lekach, osobom prowadzącym aptekę, kierującym apteką oraz osobom wykonującym czynności zawodowe.

Regulacja kryterium geograficzno-demograficznego w odniesieniu do działalności oraz powstawania aptek w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej W Portugalii „okręg apteczny” z minimalną liczbą osób został określony tylko dla miast mających więcej niż 6000 mieszkańców i wynosi jedną aptekę na każde 6000 mieszkańców, zaś minimalna odległość między aptekami została ustalona na 250 m. Na zasadzie wyjątku apteka może zostać umiejscowiona bez względu na liczbę mieszkańców, gdy jej obecność leży w interesie lokalnej społeczności, w szczególności gdy w miejscowości istnieje szpital lub centrum medyczne, a najbliższa apteka jest położona w odległości od nich większej niż 3 km16. We Włoszech miasta poniżej 12 500 mieszkańców mogą być zaopatrywane w produkty lecznicze przez jedną aptekę na każde 5000 mieszkańców, powyżej tego progu – jedną aptekę na każde 4000 mieszkańców, zaś odległości między aptekami powinny wynosić minimum 200 m17.

Perspektywa koncepcji opieki farmaceutycznej Warto spojrzeć na problem z perspektywy koncepcji opieki farmaceutycznej, która została wyrażona w art. 2a pkt 7 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Polega ona na dokumentowanym procesie, w którym farmaceuta, współpracując z pacjentem i lekarzem, a w razie potrzeby z przedstawicielami innych zawodów medycznych, czuwa nad prawidłowym przebiegiem farmakoterapii w celu uzyskania określonych jej efektów poprawiających jakość życia pacjenta Farmaceuta bez wątpienia postrzegany jest w społeczeństwie jako osoba, która dysponuje wiedzą potrzebną do udzielenia fachowej pomocy. Ludzie polegają na poradach osób wykonujących zawód farmaceuty w zakresie własnego życia i zdrowia. Pacjenci powierzają farmaceutom 16

General Spanish Council of Pharmacists, Pharmacy Model in European Union Member States, www.resourcing.uk.com (20.02.2015). 17 Ibidem.

153

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

154

prawnie chronione dobra o najwyższym ciężarze gatunkowym, opierając to podejście na zaufaniu. Jednak warto zwrócić uwagę na to, że niekontrolowane powstawanie coraz większej liczby aptek spowoduje naruszenie etosu zawodu farmaceuty i wpłynie na zachwianie zaufania społecznego, jakim cieszą się farmaceuci. Farmaceuci coraz częściej stają pod presją właściciela apteki, który przyjmuje określoną strategię marketingową i przykładowo poleca proponować każdorazowemu klientowi określony produkt. Pacjenci mogą zacząć postrzegać aptekę jako jedynie przedsiębiorstwo w oderwaniu od koncepcji opieki farmaceutycznej. Apteki jako przedsiębiorstwa prowadzą grę rynkową oraz stosują mechanizmy marketingowe. W obliczu powstawania nadmiernej liczby aptek ich działania nakierowane na ekonomiczny zysk stają się najważniejszym elementem ich działalności. Należy wyrazić usprawiedliwioną obawę, że ta praktyka stanowi naruszenie norm deontologii zawodowej oraz pociąga za sobą utratę z pola widzenia dobra pacjenta jedynie na rzecz obrotu lekami gotowymi. Warto w tym kontekście przytoczyć wybrane przepisy Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej z 22 stycznia 2012 r.: Art. 6 1. Aptekarz sprawuje swe obowiązki wobec pacjenta ze zrozumieniem odpowiedzialności za zdrowie i życie człowieka. 2. Aptekarz nie może tłumaczyć przekroczenia zasad etyki i godności zawodu powoływaniem się na sugestie lub wymagania pacjenta. Art. 7 1. Stosunek Aptekarza do pacjenta oparty jest na zaufaniu. 2. Aptekarz używa swej całej wiedzy i umiejętności dla przekazania pacjentowi odpowiednich w jego dolegliwościach środków leczniczych, dbając przy tym o przekazanie mu rzetelnej, pełnej i zrozumiałej informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych18.

Podsumowanie Reasumując, należy stwierdzić, iż kryterium geograficzno-demograficzne w udzielaniu zezwoleń na prowadzenie apteki powinno stanowić wartościowy środek reglamentacji działalności na rynku aptecznym.

18

http://nia.org.pl/dat/attach/566_kodeksetykiaptekarzarporyginal.pdf (1.03.2015).

Albert Pielak, Obrót detaliczny produktem leczniczym – wybrane zagadnienia

Wprowadzenie takiej regulacji powinno być należycie wywarzone – pozytywnie przejść konstytucyjny test proporcjonalności. Warto zaznaczyć, iż wprowadzenie do polskiego systemu prawa koncepcji geografii aptek powinno chronić interes i bezpieczeństwo pacjentów, a nie samych aptek. Państwo, kojarząc różne interesy, nie może ograniczyć się do dbałości o jedne kategorie podmiotów bez dbałości o interesy innych podmiotów19. Uważam, że potrzebna jest szeroka debata nad problemem, a także przeprowadzenie badań rynkowych mających na celu optymalne wyważanie kryterium geograficzno-demograficznego w Polsce. Interes pacjentów nie może ucierpieć w wyniku wzmożonego trendu rynkowego w postaci tworzenia coraz to nowych aptek.

RETAIL TRADE IN MEDICINAL PRODUCTS – SELECTED ISSUES Summary Pharmaceutical services contribute to the rational use of medicines by ensuring the provision of appropriate, safe and effective pharmacotherapies. The article scrutinizes the legal aspects of retail trade in medicinal products which is carried out by legal entitles or individual entrepreneurs under license. The emphasis is put on the geographic and demographic criteria for the deployment of new pharmacies. The authors describe the regulations enacted in selected European countries and considers the advantages and disadvantages of implementation of such solutions in Poland.

19

B. Banaszak, op.cit., s. 175.

155

Szymon Serek

USYTUOWANIE PAŃSTWOWEJ INSPEKCJI PRACY W POLSKIM SYSTEMIE PRAWNYM

Wprowadzenie Państwowa Inspekcja Pracy (dalej: PIP) istnieje w polskim systemie prawnym niemal od samego początku funkcjonowania odrodzonego państwa polskiego. Została uregulowana już 3 stycznia 1919 r. dekretem Naczelnika Państwa Polskiego, Józefa Piłsudskiego1. Fakt tak szybkiego utworzenia organu nadzorującego należyte stosowanie przepisów m.in. o ochronie pracy, w tym przede wszystkim osoby pracownika, świadczy o wadze tego zagadnienia, która do dziś nie zmalała. Obecnie strukturę PIP tworzą: Główny Inspektorat Pracy, 16 okręgowych inspektoratów pracy, w ramach których funkcjonują 43 oddziały, oraz Ośrodek Szkolenia PIP im. prof. Jana Rosnera we Wrocławiu2. Celem artykułu jest próba usytuowania PIP w polskim systemie prawnym oraz jego oceny, czemu posłuży porównanie takiego umiejscowienia na tle systemu niemieckiego uznawanego za jeden z najbardziej ochronnych na świecie. Aktualnie PIP jest instytucją, która może w piśmiennictwie sprawić pewne problemy w przyporządkowaniu jej do jednej gałęzi prawnej3. Niewątpliwie pełni ona swoje główne funkcje na podstawie prawa pracy, jednak jest to gałąź dość młoda, mająca swój pień genetyczny zarówno w prawie cywilnym, jak i administracyjnym4. To właśnie w prawie administracyjnym należy doszukiwać się podstaw funkcjonowania organów ochrony prawa pracy – jednym z nich jest PIP.

1 Dekret tymczasowy o urządzeniu i działalności inspekcji pracy (Dz.U. z 1919 r., nr 5, poz. 90), dalej: dekret. 2 Informacje za stroną internetową PIP, http://www.bip.pip.gov.pl/pl/bip/struktura (6.05.2015). 3 Tak m.in. D. Makowski, Pozycja prawna Państwowej Inspekcji Pracy, „Państwo i Prawo”, z. 3, 2010, s. 43–52. 4 T. Liszcz, Prawo pracy, Warszawa 2014, s. 22.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

158

Szukając podstaw prawnych funkcjonowania PIP, trafimy na akty, które na co dzień kwalifikujemy do różnych gałęzi prawa. Bezpośrednie dyspozycje odnoszące się do PIP możemy znaleźć m.in. w Kodeksie pracy5. Od 1 stycznia 2004 r. dodano do przepisów Kodeksu rozdz. IIb, którego postanowienia dotyczą PIP jako wyspecjalizowanego centralnego organu państwowego sprawującego w imieniu państwa nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Szczegółowo kwestia ta uregulowana została w art. 184 k.p.: „§ 1. Nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy. § 2. Nadzór i kontrolę przestrzegania zasad, przepisów higieny pracy i warunków środowiska pracy sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna. § 3. Organizację i zakres działania inspekcji, o których mowa w § 1 i 2, określają odrębne przepisy”. W świetle obowiązujących przepisów odrębną ustawą, o której mowa w § 3, jest ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy6. Szczegółowo reguluje ona problematykę związaną z funkcjonowaniem PIP, nie kształtuje jednak w sposób jednoznaczny jej statusu prawnego, nie określa również, czy jest to urząd państwowy. Niemniej jednak ustawodawca powierzył jej wykonanie zadań aparatu państwowego, w tym – organu administracyjnego. Część doktryny upatruje także podstaw funkcjonowania PIP w Konstytucji RP. W akcie tym znajdziemy odrębny rozdz. IX zatytułowany „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”, na próżno jednak szukać w nim przepisów dotyczących PIP. Niezmiennie w literaturze przedmiotu upatruje się konstytucyjnej podstawy funkcjonowania PIP w dyspozycji art. 24 Konstytucji, stanowi on bowiem, że praca znajduje się pod ochroną państwa. Aby zapewnić tę ochronę, potrzebny jest organ działający w tym zakresie. Takim właśnie organem jest PIP.

Państwowa Inspekcja Pracy jako organ ochrony prawnej Mimo że PIP nie została uregulowana w rozdz. IX Konstytucji i tym samym nie jest usytuowana wśród konstytucyjnych organów kontroli państwowej i ochrony prawa, kwestią otwartą pozostaje, czy jest organem ochrony prawnej. W związku z tym należy wyjść od definicji sa5 6

Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 (dalej: k.p.). Dz.U. z 2007 r., nr 89, poz. 589 (dalej: ustawa o PIP).

Szymon Serek, Usytuowanie Państwowej Inspekcji Pracy w polskim systemie prawnym

mej ochrony prawnej. Według tych występujących w doktrynie ochrona prawna oznacza ochronę za pomocą prawa określonych dóbr i wartości niezbędnych do egzystencji i prawidłowego rozwoju jednostki, grup społecznych i całego społeczeństwa7. Z kolei inni autorzy w definicji zawierają już element podmiotowy i przez ochronę prawną rozumieją legalną, stałą i formalnie zorganizowaną działalność podejmowaną zasadniczo w celu ochrony prawnej przez specjalnie do tego powołane i zorganizowane organy8. Wszystkie definicje jednak kierują się ku temu, co najprościej rzecz ujmując – można określić mianem działalności podejmowanej specjalnie dla ochrony prawa9. Za organ ochrony prawnej uważa się z kolei organ specjalnie powołany do sprawowania ochrony prawnej i specjalnie pod tym kątem zorganizowany10. O zakwalifikowaniu danego organu jako organ ochrony prawnej decyduje rodzaj prowadzonej przez niego działalności. Ze względu na ten rodzaj organy ochrony prawnej można podzielić na: rozstrzygające, pojednawcze, kontroli legalności i pomocy prawnej. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy PIP jest organem ochrony prawnej, należy przyjrzeć się przede wszystkim temu, jakie pełni ona funkcje.

Cele funkcjonowania Państwowej Inspekcji Pracy Kwestie funkcji i celu zorganizowania PIP szczegółowo reguluje wyżej już powoływana ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Dokonuje ona tego w pierwszych artykułach: „Art. 1. Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie”. Tak zarysowany cel funkcjonowania PIP jest wyznaczony pośrednio przez Konstytucję w art. 24, a ustawa go tylko precyzuje. Ustalenia dotyczące celu funkcjonowania PIP wynikające bezpośrednio z ustawy należy odnieść do kwestii zakwalifikowania PIP do organów ochrony prawnej. Stwierdzimy wtedy, że zadania wykonywane przez nią w obszarze kon7

B. Szmulik, Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2005, s. 23. T. Demendecki, Ustrój organów ochrony prawnej. Wybór źródeł. Akty normatywne. Orzecznictwo, Warszawa 2010, s. 14. 9 S. Włodyka, Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1975, s. 9. 10 T. Demendecki, op.cit., s. 17. 8

159

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

160

troli i nadzoru przestrzegania prawa, a także w sferze udzielania pomocy prawnej11 wchodzą w zakres pojęcia „ochrona prawna” w każdym z zaprezentowanych wyżej ujęć. Podkreślić należy, że sprawowanie nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, czyli szeroko pojęta ochrona pracy, w tym osoby pracownika, była głównym powodem powołania PIP. Zaliczenie PIP do organów ochrony prawnej przy zastosowaniu kryterium funkcji organu, które uznaje się za podstawowe, nie powinno budzić zatem żadnych wątpliwości. Jest to typowy organ kontroli przestrzegania prawa.

Charakter ustrojowy i usytuowanie wśród innych organów Kolejny problem stanowi pytanie o charakter ustrojowy PIP. W art. 1 ustawy o PIP oznaczona jest ona jako „organ” i jednocześnie nazwana jest „inspekcją”. Sama nazwa według literatury przedmiotu zawiera wszystkie elementy, które są charakterystyczne dla tzw. inspekcji specjalnych, konieczne do wykonywania państwowej kontroli w określonym ustawą zakresie wraz z możliwością wiążącego wpływania na jednostki kontrolowane12. O tym, że jest to organ administracyjny, może świadczyć również to, że w sprawach nieuregulowanych ustawą o PIP zgodnie z dyspozycją art. 12 ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Poddając analizie zadania sprawowane przez PIP, można dojść do wniosku, że jest ona instytucją realizującą funkcje administracji publicznej13. W dużym uproszczeniu można je pogrupować na opiniodawcze, informacyjne, szkoleniowe i prawne (realizowane m.in. poprzez rejestrację zakładowych układów zbiorowych pracy). Na tle innych inspekcji państwowych i organów kontrolujących przestrzeganie przepisów prawa, a w szczególności bezpieczeństwa i higieny pracy, PIP wyróżnia się szerokim zakresem kompetencji kontrolnych i nadzorczych, co podkreśla jej specyficzny charakter ustrojowy. PIP sprawuje nie tylko kontrolę, lecz także nadzór nad pracodawcami, gdyż ma prawo w określonych sytuacjach oddziaływać na nich w sposób władczy, w szczególności przez wydawanie nakazów14 i na-

11

Por. art. 1 i 10 ustawy o PIP. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 192 i n. 13 W. Muszalski, Państwowa Inspekcja Pracy, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1981, nr 10–12, s. 222. 14 Mają one charakter decyzji administracyjnej, wydawane są w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz niewywiązywania się z obowiązku wypłaty wynagrodzenia. 12

Szymon Serek, Usytuowanie Państwowej Inspekcji Pracy w polskim systemie prawnym

kładanie w trybie mandatowym kar za wykroczenia przeciwko prawom pracownika. Analizując zakres działań PIP, można zauważyć, jak szerokie kompetencje jej przyznano, należą bowiem do tego katalogu zadania z zakresu m.in. kontroli, nadzoru, ale również prawa wykroczeń czy prawa karnego. Do zakresu działań PIP należą w szczególności: − nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, − kontrola legalności zatrudnienia, − ściganie wykroczeń przeciwko prawom pracownika oraz uczestniczenie w charakterze oskarżyciela publicznego w postępowaniu w sprawach o te wykroczenia, a także karanie za te wykroczenia w trybie mandatowym, − opiniowanie aktów prawnych z zakresu prawa pracy oraz inicjowanie prac legislacyjnych w tym zakresie, − wykonywanie praw pokrzywdzonych w postępowaniu w sprawach o przestępstwa przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową, jeżeli organ PIP w związku z kontrolą ujawnił przestępstwo lub wystąpił o wszczęcie postępowania. Mówiąc o statusie ustrojowym PIP, nie sposób nie odnieść się do art. 10 Konstytucji. Zgodnie z jego treścią ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W ust. 2 tego artykułu wskazano organy wykonujące poszczególne rodzaje władz. W kontekście pytań o status ustrojowy PIP i jej umiejscowienie w polskim systemie prawa jest to o tyle istotne, że podlega ona organowi wskazanemu w Konstytucji jako organ władzy ustawodawczej. Podporządkowanie Sejmowi wynika bezpośrednio z art. 2 ustawy o PIP. Jest to podległość nietypowa, niewystępująca w innych państwach, gdzie tożsame z polską PIP organy podlegają organom władzy wykonawczej. Tak było też w Polsce w dwudziestoleciu międzywojennym, kiedy postanowieniem dekretu PIP podporządkowana była ministrowi pracy i polityki socjalnej15. Obecne podporządkowanie, chociaż nietypowe, jest jednak zgodne z Konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy, w których kwestie dotyczące inspekcji pracy były poruszane, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 konwencji nr 81 z 11 lipca 1947 r. dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu16 oraz z art. 7 ust. 1 konwencji nr 129 z 25 czerwca 1969 r. dotyczącej inspekcji pracy w rolnictwie17 inspekcja

15

A. Jasińska-Cichoń, Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, LEX. Dz.U. z 1997 r., nr 72, poz. 450. 17 Dz.U. z 1997 r., nr 72, poz. 451. 16

161

162

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

pracy ma podlegać nadzorowi i kontroli centralnej władzy państwowej, nie jest natomiast ściśle określone, jakiemu podmiotowi.

Organy kontroli i nadzoru przestrzegania prawa pracy w Republice Federalnej Niemiec Państwem ocenianym przez wielu jako to, które w najlepszy sposób troszczy się o przestrzeganie praw pracowniczych, jest Republika Federalna Niemiec. Podobnie jak w przypadku regulacji polskich rozważania dotyczące tamtejszych organów kontroli i nadzoru przestrzegania prawa pracy należy rozpocząć od ustawy zasadniczej. Artykuł 30 ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec stanowi, że realizacja funkcji państwa i wypełnianie zadań należących do państwa leży w kompetencji landów. W systemie prawa niemieckiego występuje kilkanaście ustaw tworzących cały system ochrony prawa pracy. Do najważniejszych można zaliczyć ustawę o ochronie pracy (Arbeitzeitordnung), ustawę o ochronie pracy młodzieży (Jugendarbeitsschutzgesetz) czy ustawę o ochronie macierzyństwa (Mutterschutzgesetz). Pierwsza z wyżej wymienionych, ustawa o realizacji środków do poprawy bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników podczas pracy18, nazywana jest skrótowo ustawą o ochronie pracy. W § 23 tej ustawy określono właściwość rzeczową urzędów administracji państwa odpowiedzialnych za kontrolę przestrzegania jej przepisów poprzez stwierdzenie, że ochrona pracy i bezpieczeństwa pracowników jest zadaniem państwa19. W systemie prawa niemieckiego problematyka ochrony pracy należy do ministra pracy i spraw socjalnych. Bezpośrednio podlega mu inspekcja pracy, która działa poprzez urzędy kontroli przemysłowej oraz przemysłową służbę zdrowia. Ustawodawca niemiecki wyróżnia urzędy ochrony pracy jako część administracji rządowej krajów związkowych i jest to tzw. inspekcja przemysłowa lub rzemieślnicza. Równolegle natomiast do kontroli przepisów prawa pracy powołane są branżowe organizacje przedsiębiorstw, które

18 Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit. 19 Uregulowanie to jest zatem tożsame z tym występującym na gruncie Konstytucji RP.

Szymon Serek, Usytuowanie Państwowej Inspekcji Pracy w polskim systemie prawnym

działają jako zakład ubezpieczeń w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków przy pracy20. Specyfika konstrukcji prawnej przepisów w Republice Federalnej Niemiec wynika z jej charakterystycznego ustroju, w rękach federacji znajduje się bowiem faktyczna władza ustawodawcza, zaś władza wykonawcza skoncentrowana jest w poszczególnych landach. Właśnie landy mogą w sposób autonomiczny nazywać i nadawać kompetencje poszczególnym organom ochrony pracy w nich funkcjonującym. Na przykład w Badenii-Wirtembergii w ramach reformy administracji publicznej 1 stycznia 2005 r. rozwiązano państwową inspekcję przemysłową, a jej zadania przejęły cztery prezydia rządowe oraz 44 powiaty i miasta powiatowe. W Berlinie natomiast urzędem ochrony pracy od 1998 r. jest Krajowy Urząd Ochrony Pracy, Zdrowia i Bezpieczeństwa Technicznego. Ze względu na specyfikę przedmiotu regulacji często dochodzi do kolizji kompetencyjnej pomiędzy urzędem ochrony pracy a specjalnymi urzędami do takich spraw, jak prawo atomowe czy prawo konsumenckie. Rząd federalny sprawuje jedynie nadzór nad zgodną z prawem realizacją prawa federalnego. Od 1 lipca 1996 r. istnieje dodatkowo Instytucja Ochrony Pracy i Medycyny Pracy, Pracy i Spraw Socjalnych z siedzibą w Dortmundzie. Nie posiada ona osobowości prawnej i podlega federalnemu ministerstwu, spełnia jedynie funkcje doradcze i informacyjne dla: przedsiębiorstw, polityków, innych organów administracji publicznej, opinii publicznej lub zainteresowanych tematyką bezpieczeństwa i higieny pracy21. Obok siebie istnieją dwa uzupełniające się systemy nadzoru w zakresie ochrony pracy. Pierwszym jest system państwowego nadzoru, który nie może być identyfikowany tylko z nadzorem przemysłowym, ponieważ przekracza jego zakres i zadania. Drugi – system nadzoru zrzeszeń ubezpieczeniowych – wdrażany jest w strukturach samorządowej działalności ubezpieczeń społecznych drogą wydawania właściwych przepisów i posiadający własną techniczną strukturę inspekcyjną. Kompetencje kontroli i nadzoru nad warunkami przy pracy w Republice Federalnej Niemiec posiadają dwie instytucje: − urzędy kontroli przemysłowej (Gewerbeaufsichtsamt) mające status państwowej inspekcji pracy i działające w imieniu władz admini-

20

Opinia prawna na temat: Prawno-ustrojowy status Państwowej Inspekcji Pracy a skuteczność jej działania w świetle obecnych rozwiązań krajowych i europejskich, Warszawa 2008, s. 17. 21 Ibidem, s. 21.

163

164

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

stracyjnych poszczególnych krajów związkowych na podstawie ustawy o prawie przemysłowym (Gewerbeordnung) z 1900 r., − zrzeszenia zawodowo-ubezpieczeniowe (Berufsgenossenschaften) – są instytucjami prawa publicznego obowiązkowo zrzeszającymi pracodawców danej branży; działają na podstawie ustawy ubezpieczeniowej z 1911 r. (Reichsversicherungordnung). W poszczególnych krajach związkowych podlegają one ministrom pracy. Urzędy te stanowią wyodrębnioną, specjalną strukturę administracji państwowej. Zorganizowane są według zasady terytorialności i jest ich 7122.

Podsumowanie Rozwiązania przyjęte w Polsce znacznie odbiegają od tych obowiązujących w większości krajów. Jednym z elementów statusu ustrojowego jest podległość organowi władzy ustawodawczej. PIP podlega Sejmowi, z którego ramienia nadzór nad jej działalnością sprawują Marszałek Sejmu i powoływana przez Sejm Rada Ochrony Pracy. W większości współczesnych państw demokratycznych organy tożsame z polską PIP podporządkowane są organom władzy wykonawczej, ministrom właściwym ds. pracy, tak jak ma to miejsce w Republice Federalnej Niemiec. Takie podporządkowanie, z jakim mamy do czynienia na gruncie polskiego systemu prawnego, pozwala na zachowanie większej niezależności politycznej, ponieważ minister reprezentuje rządzące ugrupowanie polityczne, podczas gdy w Sejmie znajdują się różne ugrupowania i ścierają różne poglądy, także na temat funkcjonowania PIP. Podporządkowanie ministrowi stwarzałoby możliwość wykorzystywania organów Inspekcji do realizacji bieżących celów politycznych rządu23. Podczas wizytacji w 2003 r. przedstawiciele Międzynarodowej Organizacji Pracy w następujący sposób wyrazili opinię o podporządkowaniu PIP Sejmowi: „PIP ma w Polsce bardzo ciekawą pozycję, biorąc pod uwagę jej podporządkowanie Sejmowi i nadzór, jaki nad nią sprawuje trójstronna Rada Ochrony Pracy, której członkowie są nominowani przez marszałka Sejmu. W skład Rady wchodzą posłowie, kandydaci przedstawieni przez premiera, związki zawodowe i organizacje pracodawców. Powszechnie uważa się, że taka struktura gwarantuje instytucji niezależność i wydaje się dobrze funkcjonować. Jak ujawniły roz22 M. Dziubińska-Michalewicz, B. Błos, Informacja nr 680. Systemy ochrony pracy w wybranych krajach Unii Europejskiej, http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/i-680.htm (6.05.2015). 23 T. Liszcz, Państwowa Inspekcja Pracy – strażnik praworządności w stosunkach pracy, „Kontrola Państwowa” 2006, nr 3, s. 59.

Szymon Serek, Usytuowanie Państwowej Inspekcji Pracy w polskim systemie prawnym

mowy, pogląd taki podzielają także jej użytkownicy, tacy jak organizacje pracodawców i pracowników. Bezpośrednie podporządkowanie Sejmowi zdaje się nadawać urzędowi inspekcji specjalny status, który może jedynie działać na korzyść inspektorów podczas wykonywania obowiązków. Nadzór Rady Ochrony Pracy ma charakter systematyczny i jest postrzegany jako formalne rozwiązanie służące uwzględnianiu priorytetów zainteresowanych stron. Partnerzy społeczni również postrzegają pozycję PIP jako gwarantującą jej niezależność”24. W doktrynie wciąż można spotkać poglądy, w których nie traktuje się PIP jako organu administracji państwowej. Autorzy prezentujący taki pogląd klasyfikują PIP jako organ kontroli i nadzoru zewnętrzny w stosunku do administracji państwowej i kontrolujący także tę administrację25. Nie pozostaje to jednak w sprzeczności z tym, co zostało już wykazane wcześniej, że PIP jest organem ochrony prawnej wyspecjalizowanym w dziedzinie prawa pracy. Wydaje się również, że tak znaczące funkcje i tak ważne zagadnienia, na kanwie których PIP wykonuje swoją działalność , powinny znaleźć bezpośrednie, a nie tak jak dotychczas pośrednie uregulowanie konstytucyjne.

ROLE OF THE NATIONAL LABOUR INSPECTORATE WITH IN THE POLISH LEGAL SYSTEM Summary Article 24 of the Polish Constitution stipulates that work is protected by the state. From this directive stems the doctrine’s standpoint concerning the basis of the National Labour Inspectorate’s functions. When analysing all of the tasks assigned to the NLI we can come to the conclusion that it is essentially an institution fulfilling some of the functions of public administration as is widely understood. It remains under contention however whether the NLI itself may be recognised as an agency of legal protection. Furthermore the classification of the NLI is presently difficult for the representatives of contemporary doctrine. The main goal of this article is to appropriately place the NLI within the Polish legal system and to evaluate it in comparison to the German system, which is known worldwide as being the most protective.

24

Wyd. Subregionalne Biuro MOP w Budapeszcie, tłum. polskie, s. 4. J. Służewski, J. Jagielski, Aktualne problemy kontroli administracji, „Kontrola Państwowa” 1994, nr 5. 25

165

Jacek Sobczak

WYBRANE PROBLEMY KONSTYTUCJONALIZACJI PRAWA ADMINISTRACYJNEGO W PRAKTYCE SAMORZĄDU

Proces konstytucjonalizacji prawa administracyjnego zarówno materialnego, jak i proceduralnego widoczny jest w praktyce funkcjonowania samorządu. Miałem możliwość obserwowania go, pełniąc w latach 2006–2014 funkcję radnego Sejmiku oraz wicemarszałka i członka zarządu Województwa Lubelskiego. Ten bardzo rozległy problem chciałbym scharakteryzować tylko przez pryzmat dwóch wybranych aspektów: − wpływu konstytucjonalizmu na prawo miejscowe, − wybranych form partycypacji społecznej w funkcjonowaniu samorządu. Zanim przejdę do omawiania tych problemów, chciałbym zasygnalizować kilka uwag ogólnych. Należy zaznaczyć, że sama instytucja samorządu znajduje silną podstawę w Konstytucji RP, a w szczególności w wyrażonej w art. 15 zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz w zawartej w art. 16 i art. 17 zasadzie szerokiego samorządu. Zasady te rozwinięte zostały w rozdz. VII Konstytucji. Te dwie konstytucyjne zasady były szeroko i wielokrotnie omawiane w literaturze1. W oczywisty sposób determinują one samą istotę polskiego samorządu terytorialnego i jego regulacje prawne, ale są także podstawowym punktem odniesienia dla praktyki samorządu. Zasada decentralizacji władzy publicznej posiada określoną treść i określone granice. Organy zdecentralizowane nie dysponują nigdy pełnią wszelkich kompetencji w danej dziedzinie, gdyż część z nich regulują 1 Zob. D. Dąbek, J. Zimmermann, Decentralizacja przez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie pokonsytucyjnym, [w:] Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012; S. Bułajewski, Wybrane konstytucyjne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce – zarys problematyki, [w:] Samorządy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Toruń 2013; Ch. Pikvance, Decentralizacja i demokracja w Europie Środkowej, „Samorząd Terytorialny” 1996, nr 9.

168

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

– z różnym natężeniem – organy centralne zarówno władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej. Posiadają jednak one określoną samodzielność, która sprowadza się do tego, że przekazane kompetencje i zadania podmioty zdecentralizowane wykonują na własną odpowiedzialność, nie podlegając w toku ich realizacji żadnym poleceniom lub wiążącym wytycznym ze strony organów centralnych, oraz niezależność, która wyraża się brakiem stosunku hierarchicznego podporządkowania pomiędzy podmiotem przekazującym zadania a podmiotem je wykonującym. Granice tej niezależności wyznacza mechanizm nadzoru weryfikacyjnego2. W odniesieniu do samorządu terytorialnego intencją ustrojodawcy była decentralizacja administracji, tj. tej części władzy wykonawczej, którą w państwie zcentralizowanym posiada rząd, i przekazanie jej terytorialnym wspólnotom lokalnym. Samorząd terytorialny jako forma zdecentralizowanej administracji uczestniczy w sprawowaniu władzy, wykonując część zadań publicznych obejmującą całe terytorium państwa i wszystkich mieszkańców, działa na podstawie prawa stanowionego przez państwo. Ponieważ stanowi formę lokalnego życia publicznego, wyposażony jest we własną podmiotowość i zadania. W tym zakresie jego konstytucyjne prawa i obowiązki ukształtowane zostały przede wszystkim na zasadzie samodzielności – głównie finansowej, która nie jest jednak całkowicie pełna, choć źródła dochodów są prawnie gwarantowane w zakresie realizacji zadań publicznych. Samorząd jest wyodrębniony majątkowo oraz organizacyjnie i swobodnie określa swoje struktury wewnętrzne. Posiada konstytucyjne prawo wydawania aktów prawa miejscowego. Struktury i formy działania samorządu są samodzielne i niezależne od organów administracji rządowej, a wszelkie ograniczenia ustawowe jego samodzielności muszą znajdować uzasadnienie konstytucyjne. Z tego względu zakres i formy nadzoru nad samorządem określone mogą być wyłącznie ustawą i podlegają sądowej ochronie3. Mając na względzie tak zarysowane ogólne ramy ustrojowe, można przejść do szczegółowej problematyki konstytucjonalizacji samorządowego prawa administracyjnego.

2 Zob. Konstytucyjny system organów państwowych, red. E. Gdulewicz, Lublin 2009, s. 52; B. Dolnicki, op.cit., s. 20. 3 Zob. J. Oniszczuk, Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, s. 24–25; A. Chorążewska, Zasada samorządności terytorialnej na gruncie Konstytucji RP z 1997 roku, [w:] Samorządy w Konstytucji RP…, op.cit., s. 256.

Jacek Sobczak, Wybrane problemy konstytucjonalizacji prawa administracyjnego...

Wpływ konstytucjonalizmu na prawo miejscowe Z punktu widzenia obserwowanej przeze mnie praktyki funkcjonowania samorządu oddziaływanie konstytucjonalizmu na prawo miejscowe odbywa się poprzez zasadę nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa, a w konsekwencji prymat ustawy w zakresie stanowienia, stosowania i kontroli prawa miejscowego. Ma to ścisły związek z treścią zasady demokratycznego państwa prawa. Konstytucjonalizacja procesu stanowienia i stosowania prawa miejscowego przez samorząd jako formę zdecentralizowanej administracji charakteryzuje się tym, że prawo miejscowe zostało zaliczone w Konstytucji do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji), stanowione jest ono na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym jego zgodność z ustawami została poddana nadzorowi administracji rządowej. Znajduje to rozwinięcie i potwierdzenie w ustawach ustrojowych regulujących podstawy działania wszystkich trzech szczebli samorządu terytorialnego poprzez następujące przesłanki: − musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczególne lub generalne), − adresatem kompetencji są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego, − warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, niekiedy również dodatkowo przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (przepisy porządkowe), − samorządowy akt prawa miejscowego jest wydawany w formie uchwały lub wyjątkowo w formie zarządzenia, natomiast akt prawa miejscowego administracji rządowej ma co do zasady formę rozporządzenia, − prawo miejscowe podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sąd administracyjny4. W przedstawionej powyżej konstrukcji prawo miejscowe przybiera co do zasady charakter prawa wykonawczego w stosunku do ustaw, jednak zarówno w praktyce, jak i nauce wyraźnie widoczna jest tendencja 4 Zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2003, s. 32–34, B. Dolnicki, op.cit., s. 290.

169

170

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

uznająca że „konstytucyjny wymóg relacji z ustawą w przypadku prawa miejscowego sprowadza się więc do upoważnienia ustawowego, które może kształtować prawo miejscowe jako wykonawcze (choć nie tylko jako ściśle wykonawcze na wzór rozporządzeń) z uwagi na konstytucyjną pozycję samorządu, o której była mowa (wszak ma on realizować «decentralizację władzy publicznej» i wykonywać «istotną część zadań publicznych»). Może też je kształtować na skrajnie innej zasadzie, łącznie z dopuszczeniem odmiennego od ustawy unormowania. Pamiętajmy, że organ stanowiący samorządu terytorialnego pochodzi z wyborów powszechnych, co pogłębia jego demokratyczną legitymizację i wzmacnia pozycję w relacji z «przedstawicielskim» prawodawcą centralnym jakim jest Sejm (z pomocniczym udziałem Senatu)”5. Prowadzi to zdaniem A. Bałabana do wniosku o „postępującej autonomizacji prawodawstwa samorządowego w praktyce, a być może też w przyszłych rozwiązania prawnych”6. W świetle obserwowanej przeze mnie stosowanej praktyki należy wskazać w szczególności na umacnianie się uchwał organów stanowiących samorządu w systemie źródeł prawa. Pozwala to również postawić tezę, że akty te uzyskują w systemie demokracji (demokracji lokalnej) rangę porównywalną z pozycją ustawy uchwalanej przez parlament.

Wybrane formy partycypacji społecznej w funkcjonowaniu samorządu Konstytucjonalizacja administracyjnego prawa samorządowego dokonuje się w moim przekonaniu poprzez zwiększającą się praktykę partycypacji społecznej w instytucjach i formach funkcjonowania samorządu. Partycypacja ta stanowi podstawę społeczeństwa obywatelskiego i jednocześnie jest istotną przesłanką standardów państwa demokratycznego, w którym naród jest podmiotem władzy. Jak słusznie zauważa P. Sarnecki, pojęcia „naród” i „społeczeństwo obywatelskie” są do siebie zbliżone. Rozumienie pojęcia narodu ulegało w konstytucjonalizmie ewolucji od jednorodnej zbiorowości wolnych i równych jednostek do narodu zdefiniowanego na gruncie obecnej Konstytucji, która przyjmuje jako swe założenia: po pierwsze, funkcjonowanie społeczeństwa pluralistycznego światopoglądowo, zróżnicowanego pod względem poczucia tożsamości i poglądu na swoje miejsce w życiu – poprzez wskazanie na swobodę wy5 A. Bałaban, Granice i postacie prawodawstwa samorządowego, [w:] Samorządy w Konstytucji RP…, op.cit., s. 57. 6 Ibidem, s. 59.

Jacek Sobczak, Wybrane problemy konstytucjonalizacji prawa administracyjnego...

rażania (czyli oczywiście także posiadania) rozmaitych „przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych” (art. 25 ust. 2); po drugie, z treści Konstytucji wynika również złożona struktura „Narodu”, w ramach którego funkcjonują rozliczone grupy o rozliczonych interesach, grupy bądź sformalizowane, bądź niesformalizowane i – co oczywiste – o rozmaitych swoich dążeniach i interesach7. Te funkcjonujące w ramach narodu „rozliczne formalne i nieformalne grupy” o różnych interesach składają się na społeczeństwo obywatelskie, które – jak pokazuje to praktyka – w różnorodnych formach partycypują w obszarze samorządu terytorialnego. Grupowe formy „wykorzystywania swobód są przy tym sposobem znacznie bardziej skutecznym, efektywniejszym niż wykorzystywanie indywidualne. «Stowarzyszeniu» znaczniej łatwiej jest np. wykorzystywać prawo do składania petycji czy wydawać czasopisma. «Zrzeszeniu» wywłaszczonych znacznie łatwiej jest dochodzić odszkodowań, «organizacji» znacznie łatwiej jest zorganizować zgromadzenie publiczne itd. Dodatkowe i to bardzo istotne uprawnieni, posiadają tzw. organizacje pożytku publicznego funkcjonujące w tych segmentach życia społecznego, które są skądinąd objęte działaniem administracji publicznej”8. Najważniejszą i najbardziej dynamicznie rozwijającą się formą partycypacji społeczeństwa obywatelskiego w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego są organizacje pozarządowe, a w szczególności organizacje pożytku publicznego. Podstawą ich funkcjonowania jest ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie9 (dalej: ustawa). W świetle art. 3 tej ustawy organizacjami pozarządowymi są organizacje nienależące do sektora jednostek finansów publicznych, niedziałające w celu osiągnięcia zysku, posiadające osobowość prawną lub na podstawie przepisów szczególnych nieposiadające takiej osobowości10. Partycypacja organizacji pożytku publicznego w funkcjonowaniu samorządu w sferze podlegającej regulacji prawa administracyjnego przybiera w praktyce różne formy. Szeroki zakres prawny tej partycypacji 7

Zob. P. Sarnecki, Idea samorządności w strukturze społeczeństwa obywatelskiego, [w:] Samorządy w Konstytucji RP…, op.cit., s. 13. 8 Ibidem, s. 15. 9 Dz.U. z 2014 r., poz. 1138. 10 Zob. N. Kowal, Komentarz do art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, LEX 2005. Zob. także H. Izdebski, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2003; J. Bicharz, Komentarz do art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, LEX 2012.

171

172

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

obejmuje aż 33 dziedziny życia społecznego, gospodarczego i kulturalnego11. Na podstawie mojego doświadczenia i wieloletniej obserwacji mogę śmiało stwierdzić, że niemal wszystkie płaszczyzny współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pożytku publicznego określone w ustawie były w praktyce realizowane. Myślę tu o takich formach, jak: − zlecanie organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie, − wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności, − konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, − konsultowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, z radami działalności pożytku publicznego w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, − tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej, − umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie12. Należy także zaznaczyć, że w przypadku szczególnie dobrze znanej mi praktyki podjęcia współpracy samorządu województwa z organizacjami pożytku publicznego wielokrotnie zawierane były także umowy partnerskie określone w art. 28a ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz porozumienia albo umowy o partnerstwie określone w art. 33 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–202013. 11 Zob. art. 4 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. 12 Zob. art. 5 ust. 2 pkt 1–6 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. 13 Zob. art. 5 ust. 2 pkt 7 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Jacek Sobczak, Wybrane problemy konstytucjonalizacji prawa administracyjnego...

Praktyka zlecania realizacji zadań publicznych w ramach partycypacji i współpracy organizacji pożytku publicznego z jednostkami samorządu województwa dokonywała się i dokonuje w corocznych umowach na podstawie rocznych programów współpracy w oparciu o środki zagwarantowane w budżecie w formie powierzania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub wspierania wykonywania zadań publicznych oraz udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji14. Bardzo ważnym elementem partycypacji organizacji pozarządowych w ramach społeczeństwa obywatelskiego jest zachowanie transparentności i obiektywnych kryteriów współpracy. Warunek ten spełnia w praktyce przewidziany w ustawie obowiązek przeprowadzania przez jednostki samorządu terytorialnego konkursów w celu wspierania lub prowadzenia przez organizacje pożytku publicznego zadań publicznych. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert, powoływanie komisji konkursowych, wybór ofert, ogłaszanie wyników, zawarcie umów lub unieważnianie konkursów stanowiło znaczną część mojej praktyki decyzyjnej jako członka zarządu Województwa Lubelskiego na gruncie materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego. Zasygnalizowałem tylko jedną z wybranych form partycypacji społeczeństwa obywatelskiego w sprawowaniu władzy publicznej. Partnerstwo, dialog, konsultacje, negocjacje jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi stanowią istotny przejaw oddziaływania konstytucjonalizmu na prawo administracyjne. Zaznacza się także w ten sposób wyraźnie oddziaływanie art. 12 Konstytucji określającego swobodę działalności takich podmiotów, jak: stowarzyszenia, ruchy obywatelskie, inne dobrowolne zrzeszenia oraz fundacje. Stanowi to jeden z zasadniczych atrybutów suwerennego narodu, przez co łączy ściśle tradycyjne pojęcie demokracji z pojęciem demokracji lokalnej15.

14 15

Zob. J. Blicharz, op.cit.; N. Kowal, op.cit. P. Sarnecki, op.cit., s. 14.

173

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

174

SELECTED PROBLEMS OF CONSTITUTIONALISING ADMINISTRATIVE LAW IN THE CASE OF SELF-GOVERNMENT Summary The constitutionalisation of administrative law, can be observed in the practical functioning of local governments in various forms. These forms are influenced by both constitutional principles relating to local democracy, such as the principle of decentralization of the public administration and the principle of broad self-government as well as specific statutory regulations. The significant impact of constitutionalising can be observed in practice in the primacy of the law in relation to local law, as constituted by local governments. The relationship between the law and local law is one of the most important sources problems in the legal system. Another important foundation of constitutionalism’s impact on local government is in the creation of differing forms of participation of civil society in the functioning of local government. The most important manifestation of this is the functioning of public benefit organizations and other non-governmental organizations carrying out public tasks belonging to the local government.

Małgorzata Szymańska

STATUS MAŁYCH GOSPODARSTW ROLNYCH W RAMACH WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ NA LATA 2014–2020

Rola treści art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w kształtowaniu ustroju rolnego Ukształtowane przez przepisy prawa pierwotnego i wtórnego zasady wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej niezmiennie zakładają, że mechanizmy interwencyjne oraz wspierające skierowane są na rzecz działalności prowadzonej w ramach gospodarstw rodzinnych uznawanych za podstawowe i najważniejsze jednostki wytwórcze w rolnictwie. Przepisy europejskie nie definiują samego pojęcia, ale orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskazało za przesłanki uznania określonych jednostek produkcyjnych za gospodarstwa rodzinne. Państwa członkowskie, konstruując normatywne definicje w ramach prawa krajowego, powinny uwzględniać tak ustaloną linię orzecznictwa. W przepisach prawa polskiego pojęcie gospodarstwa rodzinnego pojawiło się w art. 23 Konstytucji RP, który uznał te jednostki gospodarcze za podstawę ustroju rolnego w Polsce. Przepis Konstytucji ani nie definiuje, ani nie wskazuje kryteriów pozwalających na wyróżnienie spośród wszystkich gospodarstw rolnych gospodarstw rodzinnych. Wątpliwości stąd wynikające były obszernie sygnalizowane w piśmiennictwie, a także były przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego1. W literaturze powszechnie przyjmuje się, że art. 23 Konstytucji nie może być traktowany jako deklaracja polityczna, ale tworzy normę programową optymalizacyjną, wyznaczającą ramy ochronne jej realizacji. Normy programowe skierowane do organów władzy publicznej określają cele 1 Szczególne znaczenie dla toczącej się dyskusji doktrynalnej miały orzeczenia: TK z 31 stycznia 2001 r., P 4/99 OTK-A 2001, nr1, poz. 5; z 5 września 2007 r. P 21/06, OTK-A 2007 nr 8, poz. 96 oraz SN z 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98, OSP 2001, nr 2, poz. 27.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

176

i granice ich działalności. W konsekwencji w granicach ochrony konstytucyjnej mieści się zakaz podejmowania wszelkich działań, a zwłaszcza wprowadzania w regulacjach zwykłych postanowień zmierzających do ograniczenia lub osłabienia ustrojowego znaczenia gospodarstw rodzinnych. Regulacje takie mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją. Kryteria wyróżnienia gospodarstw rodzinnych stanowiące realizację normy programowej art. 23 Konstytucji zawarte zostały w art. 5 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego2, który zdefiniował pojęcie gospodarstwa rodzinnego zarówno dla potrzeb prawa krajowego, jak i mechanizmów wspólnej polityki rolnej. Przyjęta definicja budziła i nadal budzi poważne zastrzeżenia interpretacyjne oraz wykazuje istotne mankamenty legislacyjne3. Najdalej idące wynikają ze sposobu zdefiniowania pojęcia oraz przyjętych w ustawie kryteriów ustroju rolnego. Wyraźnie widoczne jest personalne, funkcjonalne i gospodarcze powiązanie między rolnikiem indywidualnym a rodzinnym gospodarstwem rolnym, w którym prowadzona jest działalność rolnicza. W takim ujęciu zakres definicji ustawowej rolnika indywidualnego wpływa bezpośrednio na definicję gospodarstwa rodzinnego i odwrotnie. Nie ma przeto możliwości zinterpretowania każdego z tych pojęć samodzielnie, w oderwaniu od brzmienia pozostałego. Tak dokonane powiązanie skutkuje też tym, że zarówno pojęcie rolnika indywidualnego, jak i gospodarstwa rodzinnego samodzielnie nie ma znaczenia oraz nie ma możliwości skonstruowania względem nich odrębnych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Na gruncie polskiej regulacji konstytucyjnej wyrażono jednoznaczny pogląd, że gospodarstwo rodzinne to takie, które zapewnia utrzymanie rodzinie rolnika, a wielkość tego gospodarstwa i jego wyposażenie pozwala na to, by prowadzone było w zasadzie przez właściciela pracującego w nim wraz z członkami własnej rodziny. Wielkość powierzchni gospodarstwa rodzinnego wykorzystywana do prowadzenia działalności 2

Dz.U. z 2012 r., poz. 803. Ustawa weszła w życie 16 lipca 2003 r. i była szeroko komentowana w piśmiennictwie przedmiotu. Zob. m.in. S. Prutis, Kształtowanie ustroju rolnego – potrzeba nowejregulacji ustawowej, „Studia Iuridica Agraria” 2005, t. V, s. 168 i n. oraz powołana tam literatura. 3 Zob. w szczególności: ibidem; idem, Status prawny rodzinnego gospodarstwa rolnego w polskim prawie rolnym (ocena stanu regulacji), [w:] Prawne mechanizmy wspierania i ochrony rolnictwa rodzinnego w Polsce i innych państwach Unii Europejskiej, red. P. Litwiniuk, Warszawa 2015, s. 11 i n.; A. Lichorowicz, Regulacja obrotu gruntami rolnymi według ustawy z 11.IV.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego na tle ustawodawstwa agrarnego Europy Zachodniej, „Studia Iuridica Agraria” 2005, t. IV, s. 9–30.

Małgorzata Szymańska, Status małych gospodarstw rolnych w ramach wspólnej polityki rolnej...

wytwórczej może być zróżnicowana i zależy m.in. od profilu produkcji, wyposażenia technicznego, potencjału produkcyjnego oraz wiedzy, jakim dysponuje właściciel (prowadzący gospodarstwo rodzinne)4.

Koncepcja małego gospodarstwa rolnego Rodzinne gospodarstwa rolne wykazują znaczną rozpiętość pod względem różnorodności działalności, w którą są zaangażowane, różnych zasobów, od których są zależne, a także stopnia integracji rynkowej, konkurencyjności i liczebności siły roboczej wykorzystywanej do prowadzenia gospodarstwa. Struktura obszarowa rodzinnych gospodarstw rolnych oraz ich kondycja ekonomiczna pozostają na całym obszarze naszego kraju dość zróżnicowana5. W głównym kręgu zainteresowania niniejszego opracowania znajdują się małe gospodarstwa rolne, tzw. niskotowarowe, w których powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 5 ha. Istnienie drobnych gospodarstw rolnych jest zjawiskiem powszechnym, występującym praktycznie we wszystkich krajach świata. Różna jest natomiast jego skala uzależniona przede wszystkim od poziomu rozwoju gospodarczego danego kraju. W przypadku krajów Unii Europejskiej daje się zaobserwować prawidłowość, że skala ta jest mniejsza w krajach, w których procesy industrializacji i rozwoju usług dokonały się w pierwszych latach po II wojnie światowej, natomiast większe – w krajach Europy Wschodniej, w tym i w Polsce. Zjawisko to jest niezwykle istotne, gdyż jest przyczyną wielu narastających problemów społecznych i ekonomicznych dotykających rodziny rolnicze. Dotyczy ono m.in. niewydolności produkcyjnej i rynkowej (stąd dochodowej), a tym samym niskiego poziomu życia, nie4 T. Kurowska, Ochrona gospodarstwa rodzinnego – uwagi de lege lata i de lege ferenda, „Studia Iuridica Agraria” 2005, t. IV, s. 21. 5 Rodzinne gospodarstwa rolne można kwalifikować także według kryterium sposobu wykorzystania z posiadanej ziemi oraz kierunków rozdysponowania wytwarzanej produkcji. Stosując wymienione kryteria, wyróżnić można cztery grupy gospodarstw rolniczych: towarowe – produkujące głównie na rynek, małe gospodarstwa rolne, tzw. niskotowarowe, które lokują niewielką część produkcji rolniczej na rynku, samozaopatrzeniowe, które praktycznie nie mają żadnych związków z rynkiem (po stronie podaży) i całą wytworzoną produkcję przeznaczają na konsumpcję w gospodarstwie domowym, rezydualne – pełniące funkcje wypoczynkowo-rekreacyjną, w których w zasadzie nie prowadzi się produkcji rolniczej, ewentualnie użytkujące ogródki przydomowe. Zob. szerzej B. Jeżyńska, Współczesne funkcje gospodarstw rodzinnych. Zagadnienia prawne, Opinie i Ekspertyzy, Kancelaria Senatu. Biuro Analiz i Dokumentacji, Warszawa 2014.

177

178

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

efektywnego wykorzystania istniejących zasobów pracy, a co z tego wynika – konieczności poszukiwania dodatkowych źródeł dochodów. Małe rodzinne gospodarstwa rolne przejawiają również cechy pozytywne. Gospodarstwa te mają większą elastyczność, wykazując wolę do dostosowywania tradycyjnej działalności do panujących warunków zewnętrznych poprzez m.in. skupienie się na produkcji żywności wysokiej klasy ekologicznej, bezpośredniej sprzedaży czy chociażby angażowanie się w prowadzenie wielu rodzajów działalności (mieszana działalność rolnicza i nierolnicza), a także zróżnicowanie działalności rolniczej. Małe gospodarstwa rolne dążą do maksymalizacji potencjalnego wykorzystania środków trwałych gospodarstwa w celu poprawy produkcji, efektywności oraz rentowności. Do utrzymania małych gospodarstw rolnych przyczyniają się także czynniki społeczne, kulturowe oraz środowiskowe, które są nierozerwalnie związane z wartością dodaną modelu gospodarstwa rodzinnego. W ramach wspólnej polityki rolnej wspiera się małe rodzinne gospodarstwa rolne, aby mogły pełnić szereg różnych funkcji gospodarczych, środowiskowych i społecznych.

Mechanizmy ochrony małych gospodarstw rolnych Mechanizmy finansowe wspólnej polityki rolnej, oddziałując na rolnictwo, powodują, iż w ustawodawstwie krajowym znajdują się instrumenty szczególnego wsparcia dla małych gospodarstw rolnych jako szczególnej kategorii rodzinnego gospodarstwa rolnego6. Płatności bezpośrednie dla małych gospodarstw rolnych Zasady przyznawania płatności bezpośrednich dla małych gospodarstw rolnych zgodnie z art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenia Rady (WE)

6 Ustawa z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. poz. 308 ze zm.). Ustawa z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U. poz. 349).

Małgorzata Szymańska, Status małych gospodarstw rolnych w ramach wspólnej polityki rolnej...

nr 73/20097 zmierzają do uproszczenia procedury postępowania oraz zmniejszenia kosztów administracyjnych zarządzania wsparciem bezpośrednim. Uproszczenie sprowadza się do przyjęcia dla grupy gospodarstw określanej przez poszczególne państwa członkowskie jako małe gospodarstwa rolne jednolitej płatności zryczałtowanej zastępującej wszystkie dotychczas przyznane gospodarstwu płatności lub równowartości sumy płatności należnej w danym roku. Jednocześnie dopuszczone zostało wprowadzenie ograniczeń formalnoprawnych związanych ze składaniem wniosków o przyznanie wsparcia, realizacją praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, zasady wzajemnej zgodności oraz kontrolami prowadzonymi w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2103 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/20088. Szczegółowe zasady pozyskiwania płatności bezpośrednich przez małe gospodarstwa rolne reguluje art. 56 ustawy o płatnościach bezpośrednich9. Zgodnie z jego treścią w systemie małych gospodarstw rolnych uczestniczyć mogą rolnicy, którzy łącznie spełnią następujące przesłanki. Złożą wniosek o objecie ich systemem uproszczonym, spełniają warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw lub płatności związanych do zwierząt oraz gdy łączna kwota dotychczasowych płatności bezpośrednich wynosi nie więcej niż równowartość w złotych kwoty 1250 euro. Kwota ta jest określana dla każdego rolnika indywidualnie jako suma wszystkich płatności, do których otrzymania rolnik byłby uprawniony, gdyby pozostał w systemie standardowym. Decyzja administracyjna o przyznanie płatności zawiera stwierdzenie o uczestniczeniu w systemie małych gospodarstw rolnych. Uczestniczenie w systemie jest dobrowolne i może być zmienione. W roku 2015 rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw może z niego zrezy7

Dz.Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 608 ze zm. Zob. także rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 641/2014, DZ.Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., s. 74; rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 639/2014 z 11 marca 2014 r., Dz.Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., s. 1; rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r., Dz.Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., s. 48; rozporządzenia wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r., Dz.Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., s. 69. 8 Dz.Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549. 9 Dz.U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.

179

180

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

gnować, składając stosowne oświadczenie w terminie do 10 lipca 2015 r. W latach następnych wystąpienie z systemu płatności bezpośrednich dla małych gospodarstw wymaga złożenia stosownego oświadczenia do 30 września danego roku. Oświadczenia takie składa się kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich albo na formularzu opracowanym i udostępnionym w biurze. Rolnik, który wystąpi z systemu dla małych gospodarstw, nie będzie miał możliwości ponownego w nim udziału. Uproszczenie w ramach systemu dopłat bezpośrednich stanowi pierwszy element specjalnych regulacji prawnych zmierzających do wsparcia, utrzymania i poprawy kondycji ekonomicznej małych gospodarstw rolnych10. Restrukturyzacja małych gospodarstw Do małych gospodarstw rolnych, które stanowią w Polsce najliczniejszą grupę gospodarstw, skierowane są również instrumenty w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014–202011. Działania te mają na celu poprawę struktury agrarnej gospodarstw rolnych, modernizację jednostek produkcyjnych oraz dywersyfikację prowadzonych w nich działalności, wsparcie reorientacji zawodowej osób prowadzących słabe lub nierentowne ekonomicznie gospodarstwa rolne oraz poszerzenie zadań doradztwa rolniczego związanego z wdrażaniem innowacji rolniczych. Bezpośrednio do małych gospodarstw rolnych w ramach PROW 2014–2020 skierowana jest operacja typu „Restrukturyzacja małych gospodarstw” realizowana w ramach podziałania „Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw”. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu „Restrukturyzacja małych gospodarstw” w ramach poddziałania „Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–202012 pomoc przyznaje się rolnikowi będącemu osobą fizyczną, który w pełnym zakresie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, 10 Szerzej: D. Łobos-Kotowska, J. Bieluk, Płatności bezpośrednie, [w:] Prawo rolne, red. P. Czechowski, Warszawa 2015, s. 414 i n. 11 Dalej: PROW 2014–2020. 12 Dz.U. poz. 1813.

Małgorzata Szymańska, Status małych gospodarstw rolnych w ramach wspólnej polityki rolnej...

posiada gospodarstwo rolne o wielkości ekonomicznej mniejszej niż 10 tys. euro oraz przedłoży biznesplan dotyczący rozwoju gospodarstwa13. Na restrukturyzację małych gospodarstw rolnych w ramach PROW 2014–2020 można otrzymać 60 tys. zł premii. Wystarczy wprowadzić zasadnicze zmiany w gospodarstwie, które poprawią jego konkurencyjność oraz zwiększą jego rentowność. W wyniku podjętych działań restrukturyzacyjnych musi nastąpi wzrost ekonomiczny gospodarstwa rolnego o minimum 20% w stosunku do wartości wyjściowej, czyli roku bazowego, oraz wielkość ekonomiczna gospodarstwa ma przekroczyć 10 tys. euro. Restrukturyzacja małego gospodarstwa rolnego powinna nastąpić na podstawie realizacji planu rozwoju gospodarstwa. Założenia biznesplanu określające wzrost wielkości ekonomicznej gospodarstwa należy osiągnąć na bazie jednego z trzech obszarów działania. Pomoc jest przyznawana na restrukturyzację gospodarstwa w kierunku produkcji żywnościowych albo nieżywnościowych produktów rolnych, albo przygotowania do sprzedaży produktów rolnych wytwarzanych w gospodarstwie. Inwestycje w małym gospodarstwie rolnym powinny być związane z jednym z tych kierunków restrukturyzacji. W planie rozwoju gospodarstwa należy wskazać inwestycje, których realizacja będzie się wiązała z wykorzystaniem premii, oraz dodatkowo informacje dotyczące posiadanych maszyn, budynków i urządzeń do produkcji rolniczej, a także struktury produkcji przed i po restrukturyzacji. Premia w kwocie 60 tys. zł wypłacana jest w dwóch ratach – pierwsza rata w wysokości 80% kwoty pomocy, a druga rata w wysokości 20% kwoty pomocy. Wydatkowanie pierwszej raty premii będzie musiało być udokumentowane wydatkami poniesionymi na inwestycje w gospodarstwie rolnym. W ramach restrukturyzacji małych gospodarstw rolnych katalog kosztów kwalifikowanych obejmuje m.in.: budowę lub modernizację budynków lub budowli, zakup oraz instalacje nowych maszyn, urządzeń i wyposażenia, zakup gruntów rolnych, założenie sadów i plantacji wieloletnich owocujących powyżej 5 lat. Beneficjenci programu zobowiązani są do prowadzenia ewidencji przychodów i rozchodów w gospodarstwie rolnym. Realizowanie tego obowiązku muszą wdrożyć najpóźniej w dniu rozpoczęcia realizacji biz13 Biznesplan powinien m.in. zawierać informacje dotyczące sytuacji gospodarstwa (liczby nieruchomości rolnych wchodzących w jego skład, struktury produkcji), opis docelowej sytuacji gospodarstwa rolnego, sposób, w jaki realizacja biznesplanu doprowadzi do osiągnięcia wzrostu wielkości ekonomicznej gospodarstwa, oraz informacje dotyczące działań mających na celu rozwój gospodarstwa.

181

182

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

nesplanu i prowadzić co najmniej do dnia upływu okresu związania celem. Rolnicy korzystający z programu zobowiązani są do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez 5 lat od otrzymania drugiej raty płatności. Dodatkowo w ciągu tego czasu musza także zachować wzrost ekonomiczny gospodarstwa osiągnięty w trakcie realizacji biznesplanu. Premia może być przyznana tylko raz w okresie realizacji PROW 2014–2020 osobie i na gospodarstwo, tj. na grunty rolne, które wchodziły w skład gospodarstwa objętego pomocą, chyba że pomoc została przyznana, lecz nie została wypłacona. W przypadku małżonków premię może otrzymać tylko jedno z nich niezależnie od tego, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo, czy też mają odrębne gospodarstwa. Z programu restrukturyzacji małych gospodarstw rolnych nie będą mogli skorzystać rolnicy, którzy w ramach PROW 2007–2013 byli beneficjentami następujących programów: modernizacja gospodarstw rolnych, różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej oraz ułatwianie startu młodym rolnikom. Przekazanie małych gospodarstw Kolejna możliwością wsparcia w ramach PROW 2014–2020 są płatności dla rolników przekazujących małe gospodarstwa. To nowe poddziałanie zakłada wypłacenie premii tym rolnikom, którzy kwalifikują się do systemu dla małych gospodarstw ustanowionego w rozporządzeniu w sprawie płatności bezpośrednich i trwale (w drodze sprzedaży lub darowizny) przekazują swoje gospodarstwo rolne innemu rolnikowi. Po przekazaniu gospodarstwa beneficjent nie będzie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS. Gospodarstwo przejmujące grunty od beneficjenta musi posiadać lub osiągnąć po przejęciu gruntów od beneficjenta działania co najmniej wielkość odpowiadającą średniej wielkości gospodarstwa w Polsce lub średniej wielkości gospodarstwa w danym województwie, jeśli średnia powierzchnia gospodarstw w danym województwie jest większa niż średnia wielkość gospodarstwa w Polsce. Roczna stawka pomocy odpowiada 120% rocznej płatności, do otrzymania której beneficjent kwalifikuje się w ramach systemu dla małych gospodarstw. Opisana wyżej stawka pomocy przysługuje za rok, w którym beneficjent trwale przekazuje swoje gospodarstwo, i lata następne do 2020 r. włącznie. Pomoc wypłaca się jednorazowo. Dla zapewnienia skuteczności wsparcia rolnik przejmujący grunty należące do beneficjenta działania zobowiązany będzie do zachowania całkowitej powierzchni

Małgorzata Szymańska, Status małych gospodarstw rolnych w ramach wspólnej polityki rolnej...

gospodarstwa w okresie 5 lat. W przypadku niedotrzymania tego warunku na nabywcę gruntów nałożona zostanie sankcja w wysokości równowartości płatności bezpośrednich przysługujących do zbytych gruntów za okres, w którym zobowiązanie nie zostało dotrzymane.

Konkluzje Wykorzystanie normy konstytucyjnej art. 23 Konstytucji jako podstawy do prowadzenia przez państwo aktywnej polityki rolnej względem gospodarstw rodzinnych wymaga rozwinięcia regulacji prawnej dotyczącej tych gospodarstw przez ustawodawcę zwykłego. Model rozwojowy gospodarstwa rolnego określony przez prawodawstwo Unii Europejskiej wpływa również na kształtowanie polskiego rodzinnego gospodarstwa rolnego. Nie wyklucza to jednak przyjmowania przez polskiego prawodawcę rozwiązań prawnych o charakterze strukturalnym zgodnym ze standardami Unii i zarazem odpowiadających na potrzeby rodzimego rolnictwa. W szczególności należy zwrócić uwagę na rolę i charakter małych gospodarstw rolnych, które w ramach wspólnej polityki rolnej stają się beneficjentem wsparcia Unii Europejskiej.

STATUS OF SMALL FARMS WITHIN THE COMMON AGRICULTURAL POLICY FOR 2014-2020 Summary The article is an analysis of legal regulations concerning the status of small farmers under the common agricultural policy for 2014-2020. In Poland the vast majority of farms have a small area that does not exceed a few hectares. The new program includes specific support for farmers possessing a farm. Farmers eligible for the scheme for small farms will be able to use a special instrument within the RDP 2014-2020. Support will be granted to those farmers who permanently transfer their farm to another farmer who is thus able to increase the area of his farm. The level of this support under the RDP will be set at 120% of the annual support that the beneficiary would qualify for under the scheme for small farms in the first pillar of the CAP. Such aid will be paid once - for the period from the date of the transfer of the farm until 31 December 2020.

183

Katarzyna Śliwak

REALIZACJA KONSTYTUCYJNYCH GWARANCJI PRAWA DO SĄDU W POSTĘPOWANIU ANTYMONOPOLOWYM

Specyfika postępowania antymonopolowego a właściwość jurysdykcyjna Postępowanie w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, czyli tzw. postępowanie antymonopolowe, charakteryzuje się daleko idącą specyfiką. Pierwszym etapem tego postępowania jest postępowanie przez Prezesem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK), które choć jest postępowaniem administracyjnym, różni się znacznie od ogólnego postępowania administracyjnego. Do postępowania antymonopolowego stosuje się oprócz przepisów k.p.a. także przepisy znajdujące się w k.p.k. czy k.p.c. Na szczególną uwagę zasługuje jednak tryb odwoławczy od wyżej wspomnianego postępowania, który nie odbywa się ani poprzez administracyjną, ani też sądowoadministracyjną drogę kontroli, decyzje Prezesa UOKiK podlegają bowiem kontroli wyspecjalizowanego sądu powszechnego zgodnie z przepisami postępowania cywilnego1. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów2 (dalej: u.o.k.k.) oraz art. 47928 § 2 k.p.c. od decyzji Prezesa UOKiK przysługuje odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: SOKiK) za pośrednictwem Prezesa UOKiK w terminie jednego miesiąca. Poddanie spraw antymonopolowych jurysdykcji tego sądu nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 kwietnia 1990 r. w sprawie utworzenia sądu antymonopolowego3 oraz art. 20 ustawy z 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów po-

1 C. Banasiński, Ewolucja ustawodawstwa antymonopolowego w Polsce, [w:] Ochrona Konkurencji i Konsumentów w Polsce i Unii Europejskiej, red. C. Banasiński, Warszawa 2005, s. 18. 2 Dz.U. z 2007 r., nr 50, poz. 331 ze zm. 3 Dz.U. z 1994 r., nr 7, poz. 25 ze zm.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

186

wszechnych4. Zanim to nastąpiło, kontrolę sądowoadministracyjną decyzji i postanowień Prezesa UOKiK sprawowały sądy administracyjne. W doktrynie postępowanie przed SOKiK nazwane zostało sądowym postępowaniem przedsądowym5 (prejusdykcyjnym). Droga sądowa jest w nim czasowo niedopuszczalna dla strony i otwarta może być dopiero po uruchomieniu postępowania administracyjnego przed Prezesem UOKiK. Dopiero jego zakończenie otwiera możliwość prowadzenia postępowania sądowego, w którym sprawa administracyjna rozpoznawana jest – co wymaga podkreślenia – od nowa jako sprawa cywilna. Model administracyjno-sądowego trybu w sprawach konkurencji został nazwany procedurą hybrydową6. Poniżej chciałabym zastanowić się, na ile odejście od jurysdykcji sądu administracyjnego było celowe i uzasadnione oraz jak kształt obecnej jurysdykcji sądu powszechnego nad postępowaniem administracyjnym wpływa na realizację w nim praw gwarantowanych normami konstytucyjnymi. Zgodnie z art. 177 i 184 Konstytucji istnieje domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Artykuł 184 modyfikuje ogólne domniemanie właściwości sądów powszechnych, stanowiąc, iż dla rozstrzygania spraw administracyjnych właściwy jest sąd administracyjny. Zgodnie z brzmieniem art. 184 Konstytucji kontrola sądów powszechnych nad decyzjami administracyjnymi powinna być wyłączona7. Skoro zatem zgodnie z Konstytucją kontrola działalności administracji publicznej jest zastrzeżona dla sądów administracyjnych, powstaje pytanie, czy ustanowienie sądów powszechnych właściwymi w tych sprawach nie jest w kolizji z art. 184 Konstytucji.

Kompetencje merytoryczne sądu powszechnego Wydaje mi się, że właściwość sądu powszechnego do rozstrzygania spraw antymonopolowych jest zarówno uzasadniona, jak i zgodna z Konstytucją. Artykuł 184 Konstytucji wskazuje, iż w kompetencji sądów administracyjnych leży jedynie sprawowanie kontroli działalności 4

Dz.U. z 1985 r., nr 31, poz. 137. K. Piasecki, Procedury poprzedzające sądowe postępowanie cywilne, „Palestra” 1985, nr 7–8, s. 11. 6 Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach ochrony konkurencji a koncepcja procedury hybrydowej, „Państwo i Prawo” 2002, z. 4, s. 46–47. 7 R. Hauser, Przekształcenie modelu polskiego sądownictwa administracyjnego, „Folium Iuridicum” 2002, nr 1, s. 97–98. 5

Katarzyna Śliwak, Realizacja konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu...

administracji publicznej, tak więc nie przysługują im kompetencje do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, a jedynie ich korygowania8. Sąd powszechny posiada natomiast kompetencje kontroli merytorycznej, a więc może rozstrzygnąć sprawę co do istoty, podczas gdy sąd administracyjny, który jest sądem kasacyjnym, może jedynie kontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji9. SOKiK kontroluje decyzje Prezesa UOKiK również z punktu widzenia ich celowości10. Możliwość wydawania przez SOKiK orzeczeń reformatoryjnych, a więc kompetencja dalej idąca niż ta polegająca jedynie na możliwości uchylenia bądź stwierdzenia nieważności aktu przysługująca sądom administracyjnym, sprzyja znacznemu przyśpieszeniu postępowania i wydania prawomocnego rozstrzygnięcia11. Zwiększa to pewność obrotu prawnego niezwykle istotną dla przedsiębiorców funkcjonujących w dynamicznie zmieniających się przepisach dotyczących ich działalności. Ustanowienie szczególnego reżimu rozpatrywania spraw z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów uzasadnione jest specyfiką spraw antymonopolowych. Sprawy te wyróżniają się wyjątkowym skomplikowaniem wymagającym wiedzy ekonomicznej oraz szczególną procedurą postępowania, która różni się od typowej procedury administracyjnej, mają bowiem do niej zastosowanie nie tylko przepisy k.p.a., ale także k.p.c. czy k.p.k. Potrzeba zapewnienia merytorycznego rozstrzygnięcia uzasadniona specyfiką spraw antymonopolowych wydaje się być wystarczającym powodem ich przekazania do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny.

Argumenty przeciwników poddania spraw antymonopolowych kognicji sądu powszechnego Poglądy przedstawicieli doktryny w tej kwestii nie są jednak jednolite. Zwolennicy podporządkowania spraw z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów sądownictwu administracyjnemu wskazują, iż uzasadniałby to wzgląd na ochronę interesu publicznego, który zgodnie z art. 1 8 W doktrynie został wyrażony pogląd, iż rozpatrywanie spraw cywilnych przez sądy administracyjne jest nie do pogodzenia z treścią art. 184 Konstytucji. Zob. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz do prawa o ustroju sądów i ustawy o KRS, Warszawa 2002, s. 24. 9 Wyrok SN z 20 września 2005 r., sygn. III SZP 2/05, OSNP z 2006 r., nr 19–20, poz. 312. 10 M. Błachucki, Właściwość sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach antymonopolowych, [w:] Aktualne problemy rozgraniczania właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2011, s. 130. 11 A. Turliński, Miejsce Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w systemie organów ochrony prawnej, [w:] Ochrona konkurencji i konsumentów…, op.cit., s. 62–63.

187

188

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

u.o.k.k. jest wartością nadrzędną w sprawach z zakresu ochrony konkurencji. Jego ochronie podporządkowane są kompetencje Prezesa UOKiK. W związku z tym wzgląd na jego ochronę powinien także wyznaczać model weryfikacji rozstrzygnięć organu antymonopolowego12. Należałoby przy tym zwrócić uwagę, iż organy administracji publicznej uwzględniają przy wydawaniu rozstrzygnięć założenia polityki publicznej, które mają realizować jako organy administracji rządowej13. Powyższe miałoby uzasadniać rolę sądów administracyjnych ograniczoną jedynie do badania legalności działania administracji, natomiast kompetencja sądów powszechnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznana może być za zbyt daleko idącą. Wydaje się, iż sądy powszechne, rozstrzygając spór pomiędzy dwiema odrębnymi stronami, nie zapewniają wystarczającej ochrony interesu publicznego, który był brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez Prezesa UOKiK. Moim zdaniem powyższe argumenty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w państwie praworządnym słuszne i sprawiedliwe rozstrzygnięcie sprawy, które zapewnić ma niezależny sąd powszechny, powinno wieść prym nad ochroną interesu publicznego.

Clara non sunt interpretanda, czyli pierwszeństwo wykładni językowej Niezależnie od powyższych wątpliwości, należy jednak zauważyć, iż już sama wykładnia językowa sugeruje konstytucyjność przyjętych rozwiązań, kontrola administracji przez sądy administracyjne odbywa się bowiem jedynie „w zakresie określonym w ustawie”. Zgodnie z brzmieniem art. 184 Konstytucji ustawodawca może więc określać granice owej kontroli w drodze ustawowej14. Sąd powszechny jest kompetentny w danej sprawie w przypadku braku regulacji ustawowej ustanawiającej kompetencje innego sądu15. Zatem zgodnie z Konstytucją ustawodawca ma możliwość powierzenia pewnych spraw z zakresu administracji pu-

12 R. Stankiewicz, Likwidacja procedur hybrydowych – krok w dobrym kierunku czy szkodliwy dogmatyzm?, [w:] Aktualne problemy…, op.cit., s. 162. 13 Idem, Kilka uwag o normatywnym kształcie administracyjnego modelu ochrony konkurencji w Polsce, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009, s. 751–752. 14 Wyrok TK z 9 maja 2000 r., sygn. SK 15/98, OTK ZU 2000, nr 4, poz. 112. 15 Wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU-A 2003, nr 9, poz. 100.

Katarzyna Śliwak, Realizacja konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu...

blicznej jurysdykcji sądów powszechnych16. Biorąc powyższe pod uwagę, w tym różny zakres kompetencji sądów administracyjnych i powszechnych, wydaje mi się, że słuszne jest ustanowienie sądu powszechnego właściwym do orzekania w sprawach antymonopolowych. Rozwiązanie to nie stoi w sprzeczności z Konstytucją, a wziąwszy pod uwagę kompetencje sądu powszechnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czy też dysponowanie przez niego instrumentami niezbędnymi do prowadzenia postepowania dowodowego, jest to według mnie jedyne możliwe do zaakceptowania rozwiązanie. Kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy są korzystne dla stron postępowania, którymi są zazwyczaj przedsiębiorcy. Możliwe jest uzyskanie prawomocnego rozstrzygnięcia w ich sprawie w krótkim czasie, bez konieczności uchylania decyzji.

Zakres kontroli spraw antymonopolowych przez sąd powszechny Doszedłszy do wniosku, że decyzja ustawodawcy o przekazaniu kontroli spraw administracyjnych z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów kontroli sądu powszechnego nie była pozbawiona zasadności, należy się zastanowić, czy kontrola sprawowana przez ten sąd jest pełna. Prawo do takiej kontroli jest gwarantowane przez art. 45 Konstytucji. Powyższy przepis należy odczytywać łącznie z art. 77 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw17. Zgodnie z powyższymi przepisami każdej jednostce ludzkiej przysługuje prawo do „korzystania z ochrony swych praw podmiotowych na drodze postępowania sądowego, w którym przestrzegane są odpowiednie gwarancje proceduralne”18. Gwarancja prawa do sądu jest także ustanowiona w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: Konwencja)19 sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. i ratyfikowanej przez Polskę. Artykuł 82 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, że od decyzji Prezesa UOKiK stronie nie przysługują środki prawne wzrusze16

Wyrok TK z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU 2000, nr 4, poz. 109. Wyrok TK z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 108. 18 A. Zieliński, Postępowanie przed NSA w świetle „prawa do sprawiedliwego procesu sądowego”, „Państwo i Prawo” 1992, z. 7, s. 15. 19 Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm. 17

189

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

190

nia decyzji przewidziane w k.p.a. Pomimo że Prezes UOKiK jest w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem (jako kierownik centralnego urzędu administracji rządowej nadzorowanego przez Prezesa Rady Ministrów), od wydanych przez niego decyzji administracyjnych nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., ale odwołanie20. Odwołanie do SOKiK stanowi zatem dla strony postępowania administracyjnego przed Prezesem UOKiK jedyną formę zaskarżenia jego rozstrzygnięcia. Wątpliwości budzi jednak zakres kontroli sprawowanej przez SOKiK. Prawo do pełnej kontroli sądowej, a więc obejmującej przebieg postępowania przez Prezesem UOKiK, merytoryczną treść wydanej przez niego decyzji, jak i wymierzonej sankcji przysługuje każdej jednostce na podstawie art. 45 Konstytucji. Poddanie pełnej jurysdykcji sądowej rozstrzygnięcia organu niesądowego, jakim jest Prezes UOKiK, jest zagwarantowane również przez art. 6 Konwencji i powinno być przestrzegane także w polskim prawie antymonopolowym21. Zgodnie z art. 47931a § 3 k.p.c. SOKiK posiada kompetencje do zapewnienia pełnej kontroli. Wspominany artykuł stanowi, że „w razie uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa”. Wydaje się jednak, że SOKiK nie korzysta w pełni z przyznanych mu kompetencji. Należy mieć na uwadze, że głównym zadaniem SOKiK jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a nie przeprowadzenie bezpośredniej kontroli postępowania przed Prezesem UOKiK22. Z uwagi na powyższe postępowanie przed SOKiK nazwane zostało postępowaniem pierwszoinstancyjnym23.

Brak kontroli uchybień proceduralnych W doktrynie podnosi się, że w związku z pierwszoinstancyjnym charakterem postępowania przed SOKiK uchybienia proceduralne 20

M. Stefaniuk, Sądowa kontrola decyzji administracyjnych wydawanych przez prezesa urzędu ochrony konkurencji i konsumentów w sprawach ochrony konkurencji na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Teka Kom. Praw. O.L PAN 2010, s. 201. 21 Wyrok TK z 12 maja 2011 r., sygn. P 38/08, Dz.U. z 2011 r., nr 109, poz. 640. 22 Wyrok SN z 18 września 2003 r., sygn. I CK 81/02, LEX nr 359427. 23 T. Ereciński, Glosa do wyroku SN z 24 września 1993 r., sygn. III CZP 92/93, „Przegląd Sądowy” 1994, nr 6.

Katarzyna Śliwak, Realizacja konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu...

mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, popełnione w toku postępowania administracyjnego przez Prezesa UOKiK (np. polegające na naruszeniu zasad oceny dowodów czy prawa strony do obrony24) pozostają poza kontrolą SOKiK25. Zgodnie z orzecznictwem, aby uchybienia proceduralne zostały poddane kontroli SOKiK, nie wystarczy ich wpływ na wynik sprawy, lecz wymagany jest również ich wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego SOKiK nie ma obowiązku rozpatrywania zarzutów proceduralnych, jeśli nie wpłynęły na merytoryczną treść decyzji26. Uchybienia proceduralne wpływające na treść merytoryczną decyzji administracyjnej co do zasady będą kontrolowane przez SOKiK. Problem pełnej kontroli związany jest także z tym, że sprawa cywilna, będąc wcześniej sprawą administracyjną, toczy się przed sądem powszechnym od początku. Skoro postępowanie administracyjne warunkuje jedynie merytoryczne rozpoznanie sprawy, a nie kontrolę postępowania przed Prezesem UOKiK, rozpoznawanie sprawy od początku wraz z prowadzeniem od nowa postępowania dowodowego pozostawia poza kontrolą SOKiK nieprawidłowości zaistniałe podczas postępowania administracyjnego27. Strona ma wprawdzie „nową” możliwość podnoszenia wszelkich twierdzeń i dowodów na poparcie swojego stanowiska, jednak ich zasadność SOKiK potwierdza, dokonując własnych ustaleń, nie poprzestając na uwzględnieniu zarzutów opartych na kontroli ustaleń dokonanych podczas postępowania przed Prezesem UOKiK. Dokonanie przez SOKiK ustaleń zbieżnych z zarzutami strony świadczy o uwzględnieniu jej zarzutów i skutkuje wydaniem merytorycznej decyzji przez SOKiK. Nawet jeśli doszło do naruszenia w postępowaniu przed Prezesem UOKiK reguł proceduralnych, jedyną możliwością dla strony jest udowodnienie tego zgodnie z przepisami k.p.c. w prowadzonym od początku postępowaniu przed SOKiK28. Jak widać, SOKiK pomimo posiadania potrzebnych ku temu kompetencji co do zasady nie będzie kontrolował uchybień proceduralnych, w tym naruszenia reguł postępowania dowodowego zaistniałych podczas postępowania administracyjnego. Przeciw24 B. Turno, Prawo odmowy przekazania informacji służącej wykryciu naruszenia reguł konkurencji w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, z. 3, s. 47–48. 25 M. Bernatt, Sprawiedliwość proceduralna w postępowaniu przed organem ochrony konkurencji, Warszawa 2011, s. 283-304. 26 Wyrok SN z 19 sierpnia 2009 r., sygn. III SK 5/09, OSNP 2011, nr 9–10, poz. 144. 27 A. Turliński, op.cit., s. 62–63. 28 Wyrok SOKiK z 22 czerwca 2005 r., sygn. XVII Ama 55/04, Dz.Urz. UOKiK nr 3, poz. 43.

191

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

192

ko obejmowaniu kognicją SOKiK powyższych uchybień przemawia cel postępowania sądowego, którym nie jest bezpośrednie przeprowadzenie kontroli postępowania prowadzonego przed Prezesem UOKiK29.

Dualizm jurysdykcyjny Należy ponadto zauważyć, że część prawnie relewantnych zachowań mających miejsce podczas postępowania przed Prezesem UOKiK podlega wciąż jurysdykcji sądów administracyjnych30. Zgodnie z art. 83 ustawy antymonopolowej w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ogólne przepisy postępowania antymonopolowego. Wątpliwości związane z zapewnieniem stronie pełnej kontroli sądowej pojawiają się w przypadku czynności materialno-technicznych czy też postanowień niepodlegających zaskarżeniu. Przykładem postanowienia Prezesa UOKiK niepodlegającego zaskarżeniu jest postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 75 u.o.k.k. Postanowienie to kończy postępowanie w sprawie a więc zgodnie z gwarancjami konstytucyjnymi, które ujęto w art. 77 ust. 2 i art. 45 Konstytucji, jednostka powinna mieć prawo zwrócenia się do sądu o udzielenie ochrony prawnej. W takim wypadku zgodne z wyżej wspomnianymi przepisami Konstytucji oraz art. 83 u.o.k.k. jest zapewnienie jednostce możliwości zwrócenia się o ochronę do sądu administracyjnego31. Taki stan rzeczy należy ocenić negatywnie, gdyż dualizm jurysdykcyjny sprzyja niepewności prawnej. Należy dążyć do zapewnienia uniwersalnej kontroli sądowej, co gwarantuje postępowanie przed sądem powszechnym. O ile w przypadku postanowień niepodlegających zaskarżeniu do sądu powszechnego ochronę jednostce zapewniają sądy administracyjne, o tyle jednostka jest całkowicie pozbawiona ochrony w przypadku aktów organu antymonopolowego, które nie przybierają stypizowanych w k.p.a. form decyzji czy postanowienia.

Podsumowanie Z powyższych rozważań można wysnuć wniosek, że kontrola sądowa postępowania antymonopolowego spełnia wymogi konstytucyjne. Powierzenie tej kontroli sądowi powszechnemu nie stoi w sprzeczności z art. 184 Konstytucji. Przy obecnym ukształtowaniu przez ustawodaw29

A. Turliński, op.cit., s. 63–64. M. Błachucki, op.cit., s. 130. 31 Zob. ibidem, s. 145. 30

Katarzyna Śliwak, Realizacja konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu...

cę kompetencji sądownictwa administracyjnego nie jest możliwa pełna kontrola sądów administracyjnych. Jedynie sądy powszechne są w stanie sprawować pełną kontrolę postępowania przed Prezesem UOKiK, a więc kontrolę zarówno legalności, jak i zasadności decyzji. Aby zasada pełnej kontroli sądowej była respektowana, SOKiK powinien kontrolować nie tylko merytoryczną treść decyzji, ale również uchybienia proceduralne. Fakt, iż SOKiK rozstrzyga sprawę co do istoty, nie sprawując przy tym bezpośredniej kontroli nad postępowaniem administracyjnym, nie przeczy konieczności kontrolowania również przestrzegania procedury podczas postępowania administracyjnego. SOKiK posiada ku temu odpowiednie kompetencje, wydaje się jednak, iż nie korzysta w pełni z przyznanych mu uprawnień. Nie negując prawidłowości ustanowienia sądu powszechnego właściwym do kontroli spraw antymonopolowych, należy wysunąć postulat, by sąd ten korzystał pełniej z przyznanych mu kompetencji, kontrolując również naruszenia proceduralne zaistniałe w postępowaniu przedsądowym. Ważne jest, aby SOKiK zechciał w pełni skorzystać z przyznanej mu pełnej kognicji, a jego rozstrzygnięcia służyły zapewnieniu sprawiedliwości proceduralnej oraz niezależności. REALISATION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHT TO COURT ADJUDICATION IN ANTIMONOPOLY PROCEEDINGS Summary Antimonopoly proceedings consist of administrative and civil components. In the first component, the final decision is issued by an administrative authority – the President of the Office of Competition and Consumer Protection. The competent Court of Appeal adjudicates the case once again, on the basis of civil procedure. The question arises whether a civil court is adequate for hearing cases of administrative substance. Prima facie, according to Paragraph 184 of the Polish Constitution, only an administrative court should be competent to hear appeals from an administrative organ. Assuming the legitimacy of established legal solutions, I intend to delve into the issue of the scope of jurisdiction of an established court. On the basis of Paragraph 45 of the Constitution each person is entitled to comprehensive oversight, being exercised by an independent court, of decisions imposed upon him. Therefore it is of paramount importance to ascertain to what extent constitutional provisions are respected in antimonopoly proceedings.

193

Justyna Świerczek

ZAKRES PODMIOTOWY NADZORU NAD SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM NA PRZYKŁADZIE POWIATU

Intensywność, charakter środków zapewniających skuteczność i wzajemne relacje organizacyjne między kontrolowanym a kontrolującym wyznaczają merytoryczne granice nadzoru i szeroko pojętej kontroli1. Istotą kontroli są czynności w zakresie ustalania stanu rzeczywistego, porównywania tego stanu z wzorcami, oceniania oraz formułowania wniosków pokontrolnych. Najogólniej można powiedzieć, że działania kontrolne zazwyczaj poprzedzają działania nadzorcze, a treść aktu nadzoru wynika bezpośrednio z wniosków pokontrolnych – i na tym znaczeniu kontroli opiera się nadzór. Wszystkie organy nadzorcze mają kompetencje kontrolne, natomiast nie każdy organ może takie funkcje nadzorcze spełniać. Jeśli zaś chodzi o zakres kompetencji – nadzór jest szerszy od kontroli. Nadzór oznacza czynność prawną dokonywaną w formie określonych środków prawnych i pociąga za sobą przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne wraz z wszelkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. Natomiast czynności kontrolne są czynnościami faktycznymi, bezpośrednio niewywołującymi skutków prawnych2. Relacje między kontrolowanym i kontrolującym mogą występować w dwóch układach: − określenia zależności, które występują w takiej strukturze administracji, gdzie podmioty administracji powiązane są pomiędzy sobą więzami zależności służbowych i osobowych, − określenia relacji między podmiotami administracji w układzie zdecentralizowanym (czyli jako instytucji ustrojowo-prawnej). Nadzór jest jednym z najważniejszych sposobów na określenie relacji pomiędzy organami administracji niepozostającymi w zależności hierar1 J. Sulimierski, Nadzór nad samorządem terytorialnym, [w:] Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, red. K. Byjoch, Warszawa 2000, s. 151. 2 B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, s. 142.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

196

chicznej. Termin „nadzór” jest stosowany dla oznaczenia układu zależności pomiędzy organami sprawującymi funkcje administracji publicznej. Instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w związku z systemem kontroli wewnętrznej w samorządzie. Niekiedy przepisy obowiązującego prawa łączą się określone rodzaje kontroli z instytucją nadzoru nad samorządem terytorialnym3. Pojęcie nadzoru obejmuje zarówno środki kontroli, jak i środki korygujące działalność jednostek, które są nadzorowane. Kryterium oceny działań podmiotów nadzorowanych powinna być legalność działania, a środki nadzoru posiadające charakter władczego działania można stosować tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa. Poszerzanie kryterium nadzoru o inne elementy niż legalność, np. o kryterium celowości działania, prowadzi do tego, że organ nadzoru współadministruje w sferze objętej nadzorem. Nie stosuje się w układach zdecentralizowanych środków nadzoru nakazujących określone działanie, a zwłaszcza poleceń służbowych, prowadzi to bowiem do zmniejszenia samodzielności podmiotów nadzorowanych, a nadzór przechodzi w instytucję hierarchicznego podporządkowania charakterystyczną dla układów scentralizowanych4. Celem nadzoru jest zapewnienie przestrzeganie prawa przez organy samorządu, które obdarzone są samodzielnością – ochrony wspólnych interesów społecznych, jak również indywidualnych interesów poszczególnych obywateli. Jak wspomniano wyżej, organy nadzoru mogą wkraczać w formie władczej w działalność samorządu terytorialnego jedynie z punktu widzenia legalności. Konstytucja w art. 171 ust. 1 właśnie w ten sposób formułuje zasadę nadzoru nad samorządem terytorialnym, tym samym wyklucza nadzór sprawowany pod kątem celowości. Ważnym elementem nadzoru są środki nadzoru (inaczej kompetencje nadzorcze), ponieważ to one decydują o jego intensywności. W ramach nadzoru można stosować tylko te środki, które przewidują ustawy. Można je podzielić na dwie grupy: 1. Środki, które mają dostarczyć organowi nadzorującemu wiedzy o konieczności wykorzystania kompetencji w zakresie ingerencji w działalność nadzorowanego podmiotu (tzw. środki kontroli). Są to: − uprawnienie organu do żądania informacji i ich danych dotyczących organizacji oraz funkcjonowania podmiotu nadzorowanego,

3 4

Z. Leoński, Samorząd terytorialny, Warszawa 2002, s. 175. Ibidem, s. 176.

Justyna Świerczek, Zakres podmiotowy nadzoru nad samorządem terytorialnym...

−

uprawnienie organu nadzoru do sprawdzania działalności podmiotu nadzorowanego przez bezpośredni wgląd w całokształt tej działalności (uprawnienie do wizytacji), − uprawnienie organu do bezpośredniej obserwacji działania podmiotu nadzorowanego i porównywania tego działania z ustalonym wcześniej modelem właściwego zachowania (uprawnienie do inspekcji), − uprawnienie organu nadzoru do zbadania rzeczywistego stanu wybranych kategorii spraw załatwianych przez podmiot nadzorowany i porównania tego stanu z ustalonym wcześniej modelem stanu właściwego (uprawnienie do lustracji)5. 2. Środki nakierowane na zmianę stanu faktycznego lub prawnego (tzw. środki korygujące): − pozwalające jedynie na pozbawienie mocy prawnej aktów (czynności, działań) nadzorowanych organów, − pozwalające na zastąpienie aktu (czynności, działania albo brak działania) nadzorowanego organu działaniem organu nadzoru. Zgodnie z Konstytucją organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2), ostateczną zaś sankcją nadzoru jest możliwość rozwiązania przez Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (art. 171 ust. 3)6. O ochronie autonomii i samodzielności społeczności lokalnych stanowi także Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Wprowadza ona ograniczenia dotyczące możliwości przeprowadzania administracyjnej kontroli ich działania (tak rozumiana kontrola obejmuje również treść pojęcia nadzór nad samorządem terytorialnym). Wszelka tak pojmowana kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach określonych w Konstytucji lub ustawie i powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma ona chronić. Kontrola taka może być sprawowana na podstawie dwóch kryteriów: legalności (tj. przestrzegania prawa i zasad Konstytucji) i celowości działania (kryterium dopuszczalne tylko w odniesieniu do „zadań delegowanych” – zleconych na rzecz społeczności lokalnych). 5 P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 26. 6 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2009, s. 292.

197

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

198

Europejska Karta Samorządu Lokalnego w zakresie współpracy między samorządami lokalnymi i regionalnymi, w tym współpracy ze społecznościami innych państw, przyznaje jednostkom terytorialnym tego rodzaju prawa wraz z odesłaniem do ustawodawstwa poszczególnych państw

Nadzór wojewody Wojewoda jest jedynym organem terytorialnym administracji rządowej o właściwości ogólnej. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie akcentuje na pierwszym miejscu pozycję wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. Wojewoda jest organem najważniejszym spośród organów strzegących prawa w systemie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, gdyż jego właściwość obejmuje najszerszy zakres spraw samorządowych7. Sprawy należące do zakresu jego właściwości rzeczowej to wszystkie sprawy niezastrzeżone na rzecz zarówno Prezesa Rady Ministrów, jak i regionalnej izby obrachunkowej. Wojewoda winien dokonywać oceny działań samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem. Chodzi o wojewodę osobiście, ponieważ przewidziana w art. 51 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie możliwość przekazania wykonywania kompetencji wojewody na pracownika urzędu wojewody nie obejmuje kompetencji kontrolnych8. W celu umożliwienia sprawowania nadzoru ustawodawca zobowiązał starostów do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), chociaż w myśl art. 79 ust. 1 ustawy działaniem nadzorczym objęte są „uchwały organu powiatu”, czyli także uchwały zarządu powiatu. Ta niekonsekwencja zawarta w ustawie powoduje ograniczenie nadzoru nad zarządem powiatu – jednak niezamierzone przez ustawodawcę. Wojewoda przeprowadza z urzędu postępowanie wyjaśniające z zakresu przekazanych mu – a wymaganych ustawą – uchwał. Przekroczenie terminu 7-dniowego nie wywołuje jednak skutków prawnych, ponieważ termin 30-dniowy na wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego rozpoczyna się od dnia doręczenia mu uchwał. Oznacza to, że przekroczenie 7-dniowego terminu, o którym mowa wyżej, nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do 7 8

P. Chmielnicki, op.cit., s. 34. Wyrok NSA z 20 marca 2001 r., sygn. II SA/Wr 444/99, OSP 2003, poz. 66.

Justyna Świerczek, Zakres podmiotowy nadzoru nad samorządem terytorialnym...

możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę9. Po upływie 30-dniowego terminu co do stwierdzenia nieważności uchwały w przypadku istotnego naruszenia prawa ustawa powiatowa postanawia, że wojewoda nie może we własnym zakresie stwierdzić jej nieważności. Termin ten nie może być przerwany przez ewentualne wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w tym trybie10 (termin prekluzyjny). Organ może w tym przypadku – w myśl art. 70 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy powiatowej – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie toczy się od dnia doręczenia uchwały. Brak postanowienia o wszczęciu takiego postępowania nie powinien być przeszkodą w wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Również i późniejsze jego wydanie nie powoduje przerwania terminu 30-dniowego. W sprawie stwierdzenia nieważności uchwały wojewoda nie powinien ograniczać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania – takie postępowanie wywiera już określone w ustawie skutki procesowe. Należy tu zaznaczyć, że wojewoda powinien podjąć postanowienie o wszczęciu z urzędu takiego postępowania, gdy w postępowaniu wyjaśniającym stwierdzono prawdopodobieństwo naruszenia prawa uchwałą. Taki obowiązek byłby prawną gwarancją zapewnienia organowi, którego uchwała jest kontrolowana, udziału w takim postępowaniu, by mógł on udzielić niezbędnych wyjaśnień. Postępowanie nadzorcze kończy się11: − wydaniem rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały organu, jeżeli uchwała jest sprzeczna z prawem, a jej naruszenie jest istotne (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), − wskazaniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa w przypadku, gdy naruszenie było nieistotne (art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym), − wstrzymaniem przez wojewodę wykonania uchwały organu powiatu w razie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Rozstrzygnięciem nadzorczym będzie tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organu samorządu terytorialnego12. 9 Orzeczenie NSA z 22 listopada 1990 r., sygn. SA/Gd965/90, ONSA 1990 z. 4, poz. 11; OSP 1991, z. 5, poz. 134. 10 Orzeczenie NSA z 9 marca 1992 r., sygn. SA/Wr 104/92. 11 J. Sulimierski, op.cit., s. 171. 12 Orzeczenie NSA z 15 stycznia 1992 r., sygn. SA/Wr22/92 ONSA 1993, z. 1, poz. 15.

199

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

200

Ustawa nie definiuje określeń „istotnego” oraz „nieistotnego” naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, że istotne naruszenie prawa, które powoduje nieważność uchwały, nie jest tożsame z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu prawa administracyjnego. Niemniej jednak opierając się na konstrukcji wad, które powodują nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnej, można by wskazać rodzaje naruszeń przepisów zaliczanych do istotnych i powodujących nieważność uchwały rady. I tak np. zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 roku (sygn. II SA/Wr 1459/97) zaliczyć tu należy: naruszenie przepisów, które wyznaczają kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Natomiast do uchybień, które wskazują cechy nieistotnego naruszenia prawa, można zaliczyć np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały. Podsumowując, należy podkreślić, że wskazanie na istotne naruszenie prawa powinno być oceniane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności naruszonego dobra publicznego do stosowanego środka nadzorczego. Sprzeczna z prawem uchwała organu powiatu – jako organu nadzoru i przedstawiciela Rady Ministrów – jest poinformowanie prezesa Rady Ministrów o powtarzającym się naruszeniu Konstytucji i ustaw w sposób kwalifikowany w rozumieniu art. 83 ustawy powiatowej przez radę powiatu. Rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, z tym że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego, doręczone po upływie kadencji tego organu uprawniony jest organ nowej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego. Skargę wnosi się na podstawie uchwały organu, który podjął przedmiotową uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 ustawy powiatowej); organ nadzoru nie może wstrzymać wykonania tego aktu (art. 80 ust. 2)13. W przypadku wniesienia skargi sąd administracyjny w ciągu nie później niż 30 dni od dnia otrzymania skargi wyznacza rozprawę (art. 80a ustawy powiatowej). W razie uwzględnienia przez sąd skargi organu jednostki samorządu powiatowego na akt nadzoru akt ten w myśl art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi14 jest uchylany. Po bezskutecznym upływie terminu 13

H. Izdebski, op.cit., s. 298. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). 14

Justyna Świerczek, Zakres podmiotowy nadzoru nad samorządem terytorialnym...

przewidzianego do wniesienia skargi albo jej odrzuceniu przez sąd rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne. W toku postępowania nadzorczego wojewoda może także żądać informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania podmiotów samorządu terytorialnego. W myśl art. 78 ust. 1 ustawy powiatowej uchwały w sprawie wydania przepisów porządkowych muszą być przekazane wojewodzie w ciągu dwóch dni od ich podjęcia.

Nadzór regionalnej izby obrachunkowej Regionalne izby obrachunkowe zostały powołane do kontroli gospodarki finansowej jako rządowo-samorządowy organ nadzoru. Organem izby jest kolegium izby (art. 14 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych)15. Kolegium podejmuje w formie uchwał (w sprawach objętych ustawą) rozstrzygnięcie nadzorcze, postanowienia i opinie. Rozstrzygnięcia powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 79 ust. 3 ustawy powiatowej). Rozstrzygnięcie takie staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddania lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 85 ust. 5 ustawy powiatowej). Nadzór nad samorządem w zakresie spraw finansowych sprawowany jest przez izby na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz ze stanem faktycznym. W celu wykonania nadzoru nad jednostkami samorządu regionalnym izbom obrachunkowym przedkładane są uchwały podejmowane przez organy tych jednostek. Starosta ma obowiązek do przedłożenia uchwał rady objętych zakresem działania izby w terminie 7 dni od ich podjęcia. Postępowanie nadzorcze jest wszczynane z urzędu. Stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej jest zależne od wyczerpania postępowania naprawczego, które określa art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Izba ma obowiązek w pierwszej kolejności wskazać nieprawidłowości i określić termin oraz sposób ich naprawienia. Dopiero w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości kolegium izby orzeka o nieważności – w całości lub też w części – uchwały. Ma na to 30-dniowy termin zawity. Przedstawiciel organu, którego sprawa jest rozpatrywana, ma prawo uczestniczyć w posiedzeniu kolegium izby (art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). 15

Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r., nr 55, poz. 577 ze zm.).

201

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

202

Regionalne izby obrachunkowe mają też prawo żądania informacji i danych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, które są niezbędne do wykonywania uprawnień nadzorczych im przysługujących. W postępowaniu nadzorczym celem czynności wyjaśniających jest dokonanie ustaleń w zakresie oceny zgodności lub też niezgodności z prawem badanej uchwały. Do wstrzymania wykonania uchwały może dojść w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Musi być jednak uzasadnione przypuszczenie, że uchwała dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W świetle unormowań zawartych w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych i ustawach samorządowych można wyróżnić następujące kategorie rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych przez izby16: 1. Stwierdzenie nieważności w całości lub w części uchwały podjętej w zakresie objętym nadzorem izby, a w przypadku stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały budżetowej, także dokonanie ustalenia zastępczego budżetu w części dotkniętych nieważnością. Jeżeli stwierdzenie nieważności dotyczy uchwały budżetowej, budżet w tej części nie może być wykonywany do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Kwestię zastrzeżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego pozostawiono woli organu, który wydał zaskarżony akt. Regionalna izba obrachunkowa, stwierdzając nieważność uchwały, obowiązana jest wskazać, że stwierdzone przez nią naruszenie ma charakter istotny, a więc kwalifikowany. Stwierdzenie nieważności jest środkiem nadzoru represyjnego. 2. Wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, w przypadku ustalenia, że naruszenie prawa było nieistotne. Jest to środek nadzoru typu prewencyjnego. 3. Stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem w razie upływu roku od dnia jej podjęcia, jeżeli przewodniczący zarządu dopełnił 7-dniowego terminu przedłożenia tej uchwały izbie (art. 82 ustawy powiatowej). 4. Zastępcze ustalenie budżetu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego w przypadku nieuchwalenia budżetu przez właściwą radę do 31 marca roku budżetowego. Ponadto, izby obrachunkowe dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Zakres 16

J. Sulimierski, op.cit., s. 181.

Justyna Świerczek, Zakres podmiotowy nadzoru nad samorządem terytorialnym...

działalności opiniodawczej izb obrachunkowych określa ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych (art. 13). Do zadań izby obrachunkowej należy ponadto: − wydawanie na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych, − opiniowanie możliwości sfinansowania deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz prognozy kształtowania się długu jednostki samorządu terytorialnego17, − wydawanie opinii o przedkładanych projektach budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia jednostek i objaśnieniami, − wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze, − wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu, − wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rad gmin o nieudzieleniu wójtowi absolutorium, − rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień przez skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi ustawami.

Nadzór sprawowany przez Prezesa Rady Ministrów Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 171 ust. 2) wymienia Prezesa Rady Ministrów jako jeden z organów nadzoru nad samorządem powiatowym, a w ślad za Konstytucją wskazuje go również art. 76 ust. 1 ustawa o samorządzie powiatowym, potwierdzając, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność jednostki samorządu terytorialnego tylko w przypadkach określonych ustawami. Podobnie jak wojewoda Prezes Rady Ministrów jest organem nadzoru ogólnego. 17 Artykuł 172 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104).

203

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

204

Na podstawie wyżej wymienionych przepisach prawnych (art. 84 ust. 1) Prezesowi Rady Ministrów w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonaniu zadań jednostki samorządu przysługuje prawo zawieszenia organów jednostki samorządu (na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej) i ustanowienia zarządu komisarycznego na okres 2 lat, jednak nie dłużej niż do czasu wyboru rady i zarządu powiatu na następną kadencję. W rezultacie Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego ds. administracji publicznej powołuje komisarza rządowego, który przejmuje z dniem powołania wykonywanie zadań i kompetencji organów jednostki samorządu18 (art. 84 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Również w art. 29 ust. 5 ustawy powiatowej przewidziane jest ustanowienie komisarza rządowego przez Prezesa Rady Ministrów. Dotyczy to przypadku, gdy rada powiatu rozwiązana z mocy prawa ze względu na niedokonanie wyboru zarządu w przewidzianym terminie ponownie nie dokona wyboru. Komisarz przejmuje zadania i kompetencje rady i zarządu. Działa do dnia wyboru rady na kolejną kadencję oraz wyboru zarządu. Ponadto, Prezes Rady Ministrów może wnioskować do Sejmu o rozwiązanie rady powiatu (co jest równoznaczne z rozwiązaniem zarządu powiatu), jak również rozwiązać zarząd powiatu w przypadku powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw przez dany organ, o czym stanowi art. 83 ustawy o samorządzie powiatowym. Wówczas do czasu wyboru właściwego organu powołuje on osobę pełniącą funkcję organów powiatu. Nie jest to komisarz rządowy, lecz tymczasowy organ jednostki samorządu odpowiadający występującej pod tą samą nazwą osobie wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej w przypadku rozwiązania organu stanowiącego z mocy prawa na czas do wyboru zarządu przez nową radę19 w zw. z art. 29 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym. Prezes Rady Ministrów nie jest natomiast organem właściwym do stwierdzania nieważności uchwał. Te kompetencje zostały zastrzeżone dla pozostałych organów nadzoru, a więc wojewody i regionalnej izby obrachunkowej (jeśli uchwała jest objęta zakresem działalności izby).

18 19

H. Izdebski, op.cit., s. 293. Ibidem.

Justyna Świerczek, Zakres podmiotowy nadzoru nad samorządem terytorialnym...

THE SUBJECTIVE SCOPE OF THE SUPERVISION OF LOCAL GOVERNMENT IN POLAND AS OBSERVED IN THE CASE OF COUNTIES Summary The aim of this paper is to provide the reader with a thorough analysis of the subjective scope of the supervision of local government in Poland as seen in the case of counties. Firstly, the term supervision is comprehensively defined and the relation between supervision and control is duly explained. Secondly, the aims and functions of the supervision are briefly discussed. Additionally, the available supervisory means are described and divided in accordance with binding legal provisions. Furthermore, the issue of voivode supervision of counties is elaborated upon in light of relevant legal acts, for instance “ustawa o samorządzie powiatowym” . Next, the legal aspects of the supervision enforced by RIO are discussed. The paper ends with an analysis of the Prime Minister’s role, including privileges and duties with respect to the supervision of local government in Poland.

205

Marzena Świstak

KILKA UWAG O PRAWNYCH FORMACH DZIAŁANIA ORGANÓW SAMORZĄDU ZAWODOWEGO RADCÓW PRAWNYCH W ŚWIETLE KONSTYTUCYJNEGO SYSTEMU ŹRÓDEŁ PRAWA

Wprowadzenie Celem niniejszego artykułu jest nakreślenie problematyki związanej z działalności prawotwórczą i stosowaniem prawa przez właściwe organy samorządu zawodowego radców prawnych w Polsce. Analiza orzecznictwa i poglądów doktryny implikuje konieczność przeprowadzenie pogłębionej analizy w zakresie niniejszej problematyki, do czego przyczynkiem są poniższe rozważania. Jak wynika z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej1, zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego2 i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach inte1 Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). 2 Na trudności terminologiczne w zakresie zdefiniowania zawodu zaufania publicznego wskazuje M. Kulesza, Pojęcie zawodu zaufania publicznego, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu. Materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Polityki Społecznej i Zdrowia Senatu RP przy współudziale Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pod patronatem marszałka Senatu RP L. Pastusiaka, 8 kwietnia 2002 r., oprac. S. Legat, M. Lipińska, Warszawa 2002, s. 25 i n. W doktrynie wskazuje się także, że zawody zaufania publicznego są traktowane jako kwalifikowane zawody regulowane. Tak: H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego…, op.cit., s. 34. Wskazuje się również na funkcjonującą terminologię „wolnych zawodów”. Tak: A. Trubalski, Samorządy zawodów zaufania publicznego na przykładzie samorządu radców prawnych. Perspektywa konstytucyjnoprawna, „Studia Iuridica Lublinensia” 2014, nr 21, s. 223 i n. oraz cyt. tam literatura przedmiotu oraz K. Wojtczak, Reglamentacja form wykonywania zawodów zaufania publicznego w rozwiązaniach prawa polskiego i państw Unii Europejskiej, [w:] Zawody zaufania publicznego…, op.cit., s. 39.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

208

resu publicznego i dla jego ochrony. Jak stanowi art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych3 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji radcy prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego. Radcy prawni w świetle art. 17 ust. 1 Konstytucji są samorządem, który reprezentuje osoby zaufania publicznego. Jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/004, tego typu samorządom art. 17 ust. 1 Konstytucji powierza pełnienie dwóch funkcji. Pierwszą z nich jest reprezentowanie osób wykonujących określony zawód, drugą – sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem przez nie zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, że w obecnych warunkach ustrojowych obie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo5. Odnosząc się do pojęcia „zawodu zaufania publicznego”, bez wątpienia należy stwierdzić, że zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego, który polega na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiąże się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowany jest w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi6. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych. Minister sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu w zakresie i formach określonych ustawą. Zgodnie z art. 40 u.r.p. samorząd zawodowy, do którego należą zarówno radcowie prawni, jak i aplikanci radcowscy, jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko przepisom prawa, a przynależność do niego radców prawnych i aplikantów radcowskich jest obowiązkowa7. 3

Dz.U. z 2015 r., poz. 507 ze zm. (dalej: u.r.p.). Wyrok TK z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU 2001, nr 4, poz. 86. 5 Tak: uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 marca 2013 r., sygn. II GPS 1/13, publ. www.nsa.gov.pl (18.08.2015). Podobnie wyrok TK z 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU 2009, nr 11A, poz. 162. Tak też: M. Świstak, Kontrola legalności uchwał organów samorządu zawodowego radców prawnych w świetle kompetencji nadzorczych Ministra Sprawiedliwości – wybrane zagadnienia, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2014, nr 1, s. 95. 6 P. Sarnecki, Pojęcie zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) na przykładzie adwokatury, [w:] Konstytucja – wybory – parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 155. 7 Do zadań samorządu należy w szczególności: 1) udział w zapewnianiu warunków do wykonywania ustawowych zadań radców prawnych; 2) reprezentowanie radców praw4

Marzena Świstak, Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego...

Samodzielność w zakresie organizacji wykonywania zawodu, która polega w szczególności na tym, że państwo, tworząc samorządy8, ogranicza na ich rzecz swoje administracyjne funkcje regulacyjne związane z działalnością w formach władczych właściwych administracji publicznej i zobowiązuje samorząd do ich wykonywania w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, określając jednocześnie zakres i granice nadzoru nad działalnością samorządów zawodowych, jest wyraźnie podkreślana w orzecznictwie sądów i doktrynie9. Zdecydowanie należy jednak oddzielić sferę administracji publicznej, gdzie samorząd działa jako podmiot władztwa publicznego, oraz sferę tzw. wnętrza organizacyjnego korporacji, gdzie samorząd działa jako podmiot władztwa organizacyjnego. Pierwsza sfera podlega unormowaniu na poziomie przepisów powszechnie obowiązujących, a druga pozostaje w zakresie regulacji aktów wewnętrznych organów samorządu10. Jak podnosi się w doktrynie, nie oznacza to jednak, że organy samorządu zawodowego odgrywają rolę organów administracji publicznej w stosunku do osób z zewnątrz korponych i aplikantów radcowskich oraz ochrona ich interesów zawodowych; 3) współdziałanie w kształtowaniu i stosowaniu prawa; 4) przygotowywanie aplikantów radcowskich do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego oraz doskonalenie zawodowe radców prawnych; 5) nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu przez radców prawnych i aplikantów radcowskich; 6) prowadzenie badań w zakresie funkcjonowania pomocy prawnej (art. 41 u.r.p.). Przynależność do samorządu zawodowego radców prawnych jest obowiązkowa, a dobrowolność przynależności polega na dowolności wyboru zawodu radcy prawnego. Tak: postanowienie SN z 26 listopada 2014 r., sygn. SDI 36/14, LEX nr 1640268. J. Starościak nazwał ten rodzaj więzią o charakterze związania „względnie przymusowego”. J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 53. Tak też: S. Pawłowski, Ustrój i zadania samorządu zawodowego w Polsce, Poznań 2009, s. 16. Jak zauważono w orzecznictwie, z obowiązkowej przynależności do samorządu zawodowego wynika również bezpośrednio obowiązek płacenia składki członkowskiej (art. 63 pkt 1 u.r.p.), z której m.in. finansowana jest działalność samorządu, a zapłata składki członkowskiej może być dochodzona w drodze postępowania sądowego. Tak: uchwała SN z 20 listopada 1987 r., sygn. III PZP 42/87, OSNC 1989, nr 7–8, poz. 11. 8 Jak zauważa H. Izdebski (op.cit., s. 33), jedynym obligatoryjnym samorządem w świetle Konstytucji RP jest samorząd terytorialny, zatem samorządy tworzone na podstawie art. 17 Konstytucji mają charakter fakultatywny. Tak też: W.J. Wołpiuk, Samorząd zaufania publicznego a interes publiczny, [w:] Zawody zaufania publicznego…, op.cit., s. 142. 9 Tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25 marca 2013 r., sygn. II GPS 1/13, publ. www.nsa.gov.pl (18.08.2015). Tak też: M. Stahl, [w:] System prawa administracyjnego, t. VI: Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 509. Na powyższe wskazuje także Autorka: M. Świstak, Kontrola legalności uchwał…, op.cit., s. 95. 10 Tak: H. Izdebski, op.cit., s. 37.

209

210

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

racji, a po przyjęciu do korporacji zamiast władztwa publicznego pojawia się władztwo organizacyjne. Obie funkcje realizowane są jednocześnie11. Tego rodzaju osoby prawne w doktrynie nazywane są personalnymi korporacjami prawa publicznego12. Samorządy mają przyznaną osobowość prawną mającą zarówno aspekt , jak i publicznoprawny. W tym pierwszym odnoszona jest ona do możności nabywania praw i zobowiązań we 11 Ibidem. Odmiennie SN w wyroku z 12 listopada 1991 r., sygn. II SA 773/91, ONSA 1992, poz. 71. 12 Tak: odpowiednio P. Razowski (Publicznoprawny status izb adwokackich – zarys problematyki, „Palestra” 2013, nr 11–12, s. 77 i n.), który cytuje za E. Ochendowskim, że korporacją prawa publicznego jest podmiot administracji wyposażony we władztwo publiczne, usytuowany według członkostwa, istniejący niezależnie od zmiany członków i realizujący stałe cele publiczne. E. Ochendowski, Pozycja prawna studenta uniwersytetu – użytkownik zakładu publicznego czy członek korporacji publicznej, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 457. Autor także wspomina o stanowisku S. Fundowicza, który wyróżnia korporacje prawa publicznego (korporacje publiczne) wśród osób prawnych prawa publicznego obok zakładów administracyjnych i fundacji prawa publicznego. S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 38. Problematykę powyższą analizuje także Z. Janku (Publiczna szkoła wyższa – korporacja czy zakład administracyjny, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009, s. 237–239), który stwierdza, że „korporacja prawa publicznego stanowi społeczność połączoną wspólnym interesem, samorząd, a zatem odrębny od państwa podmiot prawa, samodzielny w decydowaniu o swoich prawach, […] członkowie korporacji prawa publicznego powinni być równi w swoich prawach i obowiązkach jako członków korporacji”. Należy wspomnieć za P. Razowskim (zob. op.cit., s. 77), że powyższą problematykę rozwinął również M. Elżanowski (Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 30), który podkreśla konieczność odróżnienia korporacji prawa publicznego od zakładów administracyjnych, wskazując, że zasadniczymi kryteriami odróżnienia zakładu od korporacji, względnie związków samorządowych były w polskiej nauce prawa podobnie jak w niemieckiej: 1) brak prawnie zagwarantowanego wpływu użytkowników na funkcjonowanie zakładu przy istnieniu takich gwarancji, jeżeli chodzi o członków korporacji, przynajmniej w przedmiocie wyboru jej władz; 2) brak elementu rzeczowego w korporacji, która jest zespołem osób i praw, podczas gdy zakład jest zespołem osób, praw i rzeczy”. Z. Leoński (Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 78) do istotnych cech samorządu zalicza: korporacyjny charakter samorządu, czyli prawo zarządzania swoimi sprawami, uczestniczenie przez określone grupy społeczne w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy, nie na podstawie oświadczenia woli, wykonywanie zadań należących do administracji publicznej, zarządzanie swoimi sprawami na zasadzie samodzielności (decentralizacja), a wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwe jest tylko w formach przewidzianych ustawą i nienaruszających jego samodzielności, z badaniem jedynie kryterium legalności. Na trudności terminologiczne w zakresie zdefiniowania zawodu zaufania publicznego wskazuje M. Kulesza, Pojęcie zawodu…, op.cit., s. 25 i n.

Marzena Świstak, Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego...

własnym imieniu, w drugim zaś do możności działania organów samorządu w formach władczych, jeżeli przepisy ustawy dopuszczają takie działanie13.

Samorządowa działalność prawotwórcza a konstytucyjny katalog źródeł prawa W zakresie różnych przejawów samorządowej aktywności normodawczej pojawiły się istotne wątpliwości w zakresie ich umiejscowienia w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa14. O ile pogląd o zamknięciu 13 Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25 marca 2013 r., sygn. II GPS 1/13, publ. www. nsa.gov.pl (18.08.2015). Tak też: M. Stahl, op.cit., s. 509. 14 Jak zauważa M. Kulesza (Źródła prawa i przepisy administracyjne w świetle nowej Konstytucji, [w:] Konferencja naukowa „Konstytucja RP w praktyce”, Warszawa 1999, s. 91 i 120), „w rozdziale o źródłach prawa Konstytucja nie zajmuje się przepisami administracyjnymi, bo Konstytucja w ogóle nie zajmuje się formami działania administracji (poza ogólną zasadą, że wszystkie organy państwa obowiązane są przestrzegać prawa – art. 7). Rozdział III Konstytucji bowiem dotyczy tylko ustawodawstwa – stanowienia prawa […]. Stanowienie takich przepisów administracyjnych należy do kategorii prawnych form działania administracji, a nie do kategorii źródeł prawa, bo też w istocie rzeczy nie są to źródła prawa (akty stanowienia prawa), lecz akty stosowania prawa”. Na konieczność skonfrontowania koncepcji otwartego katalogu źródeł prawa administracyjnego obejmującego również np. tzw. źródła niezorganizowane z konstytucyjnym zamkniętym systemem źródeł prawa z podziałem na powszechnie i wewnętrznie obowiązujące zwraca uwagę: D. Dąbek, Współczesne pojęcie źródeł prawa administracyjnego na tle konstytucyjnego pojęcia źródeł prawa, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24–27 września 2006, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 79. Na „zamknięcie” konstytucyjnego systemu źródeł prawa w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym uwagę zwraca także K. Działocha, Źródła prawa powszechnie obowiązującego wobec praktyki konstytucyjnej, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego Nałęczów, 1–3 czerwca 2000, red. M. Granat, Lublin 2000, s. 27 i n., wskazując jednakże odmiennie na „zasadnicze zamknięcie” tego systemu z zaakcentowaniem zamknięcia systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co według Autora ma więc charakter ograniczony jedynie do źródeł prawa pisanego mających postać aktów normatywnych i nie wyklucza uzupełnienia tego systemu żadnymi innymi. Jednocześnie jednak Autor przyznaje, że twórcy Konstytucji mieli silne przekonanie o „potrzebie zasadniczej zmiany poprzez uporządkowanie i zamknięcie systemu źródeł prawa” (zob. ibidem, s. 29). Konkluzję w zakresie „zamkniętości” systemu źródeł prawa sformułował L. Garlicki (Konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Źródła prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej…, s. 40–41), stwierdzając, że „zamkniętość” systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa polega na tym, że Trybunał Konstytucyjny dopuszcza istnienie tylko takich źródeł tego prawa, które za takie zostały w sposób wyraźny uznane

211

212

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest ugruntowany, o tyle w zakresie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa wewnętrznego podnosi się, że art. 93 Konstytucji nie zawiera wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, które mogą być wydawane, zarówno w zakresie formy, w jakiej mogą być wydawane, jak i podmiotów uprawnionych do ich wydawania15. Wobec złożoności tego problemu, odnosząc się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, dokonano próby analizy pojęć „charakter wewnętrzny” i „podległość organizacyjna” oraz relacji pomiędzy ust. 1 i ust. 2 art. 93 Konstytucji. W konsekwencji stwierdzono, że „można przyjąć, że akt wewnętrzny to akt kształtujący strukturę organizacyjną jakiejś instytucji, sposób realizacji jej zadań, w tym też zadania i obowiązki pod warunkiem, że są one wyznaczone jednostce organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt. Normy aktu wewnętrznego nie mogą być zatem adresowane do jednostki czy jej organizacji, ani nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu akt”16. Jak zauważono w doktrynie, nawet przy przeprowadzeniu tego rodzaju podziału – na normy o charakterze wewnętrznym i powszechnie obowiązującym – wiążący lub niewiążący charakter poszczególnych aktów normatywnych wydawanych przez właściwe organy samorządu zawodowego radców prawnych czy adwokatów budzi wciąż istotne wątpliwości interpretacyjne, bowiem ustawa nie jest jedynym źródłem normatywnym regulującym funkcjonowanie samorządu zawodowego

przez samą Konstytucję, a co do źródeł prawa wewnętrznego – katalog ten jest otwarty. Problematykę związaną z tworzeniem aktów normatywnych przez korporacje zawodowe w świetle konstytucyjnego systemu źródeł prawa sygnalizuje D. Dudek, Funkcjonowanie systemu źródeł prawa w orzecznictwie sądowym, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji…, op.cit., s. 89. 15 Tak: A. Bałaban w dyskusji prowadzonej na XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego w Nałęczowie, 1–3 czerwca 2000, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji…, op.cit., s. 102, gdzie podkreśla różnicę pojęciową pomiędzy „jednostką organizacyjną” a „jednostką organizacyjnie podległą” w brzmieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem druga z nich jest zakresowo szersza i może także obejmować członków korporacji zawodowych. Podobnie: J. Oniszczuk, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji…, op.cit., s. 261. 16 S. Wronkowska, System źródeł prawa w nowej Konstytucji, „Biuletyn Rzecznika Prawa Obywatelskich” 2000, nr 38, s. 89 (powoł. TK). Na wypowiedzi S. Wronkowskiej powołuje się J. Oniszczuk w dyskusji prowadzonej na XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego w Nałęczowie, 1–3 czerwca 2000, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji…, op.cit., s. 263.

Marzena Świstak, Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego...

radców prawnych i status jego członków17. Wystarczy wskazać na zakres niektórych aktów wydawanych przez Krajowy Zjazd Radców Prawnych jak te, które dotyczą uchwalania wytycznych działania samorządu i jego organów, określania zasad przeprowadzenia wyborów do organów samorządu, liczby członków tych organów oraz trybu ich odwoływania18, a także zasad podejmowania uchwał przez organy samorządu, uchwalania zasad etyki radców prawnych19 czy też uchwalania podstawowych zasad gospodarki finansowej samorządu (art. 57 pkt 3–4, 7–8 u.r.p.). Podobnie jest w przypadku ustawowo przyznanych kompetencji Krajowej Radzie Radców Prawnych m.in. do uchwalania regulaminów działalności samorządu i jego organów20, odbywania aplikacji radcowskiej21, pro17

Tak: D. Dudek, op.cit., s. 89. Uchwała nr 10/2010 IX Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z 6 listopada 2010 r. w sprawie zasad przeprowadzania wyborów do organów samorządu radców prawnych, liczby członków tych organów oraz trybu ich odwoływania, a także podejmowania uchwał przez organy samorządu. 19 Uchwała nr 3/2014 Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z 22 listopada 2014 r. w sprawie Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, której załącznikiem jest Kodeks Etyki Radcy Prawnego (uchwała weszła w życie 1 lipca 2015 r., traci moc uchwała nr 5/2007 VIII Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z 10 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia Kodeksu Etyki Radcy Prawnego). Zgodnie z § 2 uchwały nr 3/2014 Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Radców Prawnych zawierającym przepis przejściowy do zdarzeń mających miejsce przed dniem wejścia w życie tej uchwały zastosowanie mają przepisy dotychczasowe (Kodeks Etyki Radcy Prawnego stanowiący załącznik do Uchwały nr 8/ VIII/2010 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 28 grudnia 2010 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Kodeksu Etyki Radcy Prawnego). Podobnie uchwała nr 8/2010 IX Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z 6 listopada 2010 r. w sprawie przyjęcia Kodeksu Etyki Prawników Europejskich. 20 Uchwała nr 34/VII/2008 Krajowej Rady Radców Prawnych z 26 września 2008 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów ze zm. Na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 134) oraz art. 60 pkt 8 lit. a u.r.p. Krajowa Rada Radców Prawnych uchwaliła Regulamin prowadzenia listy prawników zagranicznych stanowiący załącznik do Uchwały nr 500/V/2002 Krajowej Rady Radców Prawnych z 13 grudnia 2002 r. w sprawie Regulaminu prowadzenia listy prawników zagranicznych (załącznik do uchwały nr 273/VIII/2012 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 6 grudnia 2012 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr 500/V/2002 Krajowej Rady Radców Prawnych z 13 grudnia 2002 r. w sprawie Regulaminu prowadzenia listy prawników zagranicznych). 21 Uchwała nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (uchwała nr 91/IX/ 2014 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 24 września 2014 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej). 18

213

214

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

wadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich22 (art. 60 pkt 8 lit. a, c–d u.r.p.). Są to zatem swoiste akty normatywne wewnętrznie obowiązujące, znajdujące swoje umocowanie w ustawie, w których występują normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przestrzeganie zawartych w nich reguł postępowania i wzorów postępowania organów i członków korporacji jest dla ich adresatów prawnie obowiązujące, ale z zachowaniem zróżnicowanego zakresu i form sankcji służących ochronie przestrzegania tych norm23. Znaczenie powyższej problematyki w ostatnim czasie szczególnie uwidoczniło się w sprawie, którą rozpoznawał Sąd Najwyższy, a która dotyczyła wypełniania obowiązku szkoleniowego przez radców prawnych i kwestii związanej z uznaniem niewypełniania tego obowiązku za czyn podlegający odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie art. 64 ust. 1 u.r.p. Sąd Najwyższy wyroku z 6 listopada 2014 r., sygn. SDI 32/1424 stwierdził, że podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej radcy prawnego musi być przepis ustawy, a konkretnie art. 64 u.r.p., w którym określono zachowania radców prawnych i aplikantów radcowskich uznawane za delikty dyscyplinarne. W ocenie Sądu Najwyższego przepis art. 23 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, który obowiązywał do 1 lipca 2015 r.25 (jak się wydaje także i w brzmieniu nadanym mu w nowym Kodeksie Etyki Radcy Prawnego) ma charakter blankietowy, a więc samodzielnie nie pozwala na ustalenie, czy określone zachowanie wypełnia ustawowe znamiona przewinienia dyscyplinarnego26. Zatem dla przyjęcia odpowiedzialności dyscyplinarnej radcy prawnego w ocenie Sądu Najwyższego konieczne jest nie tylko określenie, że z tą właśnie podstawą wiąże się odpowiedzialność dyscyplinarna obwinionego radcy prawnego, ale nadto także wskazanie konkretnej zasady uregulowanej w Kodeksie Etyki Rad22 Uchwała nr 110/VII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z 30 stycznia 2010 r. w sprawie regulaminu prowadzenia list radców prawnych i list aplikantów radcowskich. 23 Tak: D. Dudek, op.cit., s. 89. 24 Wyrok SN z 6 listopada 2014 r., sygn. SDI 32/14, Monitor Prawniczy 2014, nr 23, s. 1227. 25 Zgodnie z § 2 uchwały nr 3/2014 Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Radców Prawnych do zdarzeń mających miejsce przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. 26 Artykuł 23 ust. 2 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego stanowiącego załącznik do uchwały nr 5/2007 VIII Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z 10 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia Kodeksu Etyki Radcy Prawnego stanowił, że „radca prawny obowiązany jest brać udział w szkoleniach zawodowych na zasadach określonych przez właściwy organ samorządu”. Podobnie stanowi art. 14 ust. 2 aktualnie obowiązującego Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, który wszedł w życie 1 lipca 2015 r.

Marzena Świstak, Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego...

cy Prawnego. I odwrotnie, uregulowanie zawarte w Kodeksie Etyki Radcy Prawnego również nie może stanowić samoistnej, materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej o charakterze represyjnym. Podsumowując, należy podkreślić, że Sąd Najwyższy w przedmiotowym orzeczeniu uznał, że materialnoprawna podstawa przypisania odpowiedzialności dyscyplinarnej za popełnienie czynu sprzecznego z zasadami etyki radcy prawnego, tak jak każdej odpowiedzialności represyjnej, musi mieć oparcie w przepisie rangi ustawowej, czyli w art. 64 u.r.p., a uzupełniająco w przepisach zawartych w Kodeksie Etyki Radcy Prawnego27. Stwierdzono, że wyrażone w art. 57 pkt 7 u.r.p. ogólne uprawnienie dla Krajowego Zjazdu Radców Prawnych do uchwalenia zasad etyki radcy prawnego czy też sformułowane w art. 60 pkt 7 u.r.p. upoważnienie dla Krajowej Rady Radców Prawnych do koordynowania doskonalenia zawodowego radców prawnych nie sposób uznać za źródła normy kompetencyjnej, z której wynika prawo do nakładania na radców prawnych przez organy samorządowe obowiązków obwarowanych odpowiedzialnością dyscyplinarną. Niniejszy wyrok przyjęto z zaniepokojeniem, a w doktrynie poddano jego treść krytyce. Podkreślono, że wątpliwa jest interpretacja przyjęta przez Sąd Najwyższy, z której można wywieść, że skoro u.r.p. nie wyraża wprost obowiązku brania udziału w szkoleniach przez radców prawnych, obowiązek taki nie istnieje wskutek „blankietowego” charakteru normy prawnej zakodowanej w art. 64 u.r.p.28 Jako istotny problem uznano, że Sąd Najwyższy nie wskazuje, jaki kształt powinny mieć 27

W czasie orzekania przez Sąd Najwyższy art. 64 ust. 1 u.r.p. miał następujące brzmienie: „Radcowie prawni i aplikanci radcowscy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godnością zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych”. Po wejściu w życie 25 grudnia 2014 r. ustawy z 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz innych niektórych ustaw (Dz.U. poz. 1778) art. 64 ust. 1 otrzymał następujące brzmienie: „Radcowie prawni i aplikanci radcowscy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godnością zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych”. Jednakże w ocenie Autorki powyższa zmiana nie wpływa na zaprezentowane przez Sąd Najwyższy stanowisko, które zachowuje aktualność w tym zakresie. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 6 listopada 2014 r., sygn. SDI 32/14 powołał się także na inne orzeczenia, m.in.: wyrok SN z 29 października 2009 r., sygn. SDI 22/09, OSN–SD 2009, poz. 132; wyrok SN z 15 lipca 2010 r., sygn. SDI 12/10, OSNKW 2011, z. 3, poz. 25. 28 M. Karcz-Kaczmarek, M. Maciejewski, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2014 r., SDI 32/14. Postępowanie interdyscyplinarne – normy Kodeksu Etyki Radcy Prawnego jako część prawnej podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej, OSP 2015, nr 7–8, s. 80. Tak też:

215

216

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

przepisy u.r.p., aby spełniły kryteria właściwej regulacji. Jak zauważono, w odniesieniu do kwestii wymaganych podstaw prawnych normatywnej działalności samorządu radców prawnych Sąd Najwyższy używa bardzo ogólnych, nieokreślonych sformułowań, takich jak „wyraźna podstawa kompetencyjna zawarta w ustawie”, „jasna podstawa kompetencyjna” albo „oparcie w przepisie rangi ustawowej”. Ze sformułowań tych trudno wyprowadzić wniosek, jak powinna wyglądać prawidłowa, ustawowa podstawa prawna skutecznie tworząca kompetencję dla regulacji samorządowych nakładających obowiązki na członków samorządu. Czy zatem regulacja ustawowa powinna wyraźnie określać zachowania radcy prawnego oraz wyraźnie wiązać niezastosowanie się do tak określonych obowiązków z sankcjami dyscyplinarnymi? Innymi słowy – czy obowiązki nakładane przez samorząd zawodowy na jego członków muszą mieć ustawową podstawę prawną wyraźnie wskazującą podmiot, okoliczności i wzór obowiązanego zachowania? Wobec pewnej uniwersalności tez sformułowanych przez Sąd Najwyższy słusznie Autorzy wspomnianych glos krytycznych do tego wyroku Sądu Najwyższego postawili w tej sytuacji pytanie o samodzielność w zakresie wykonywania przez samorząd zawodowy zadań z zakresu administracji publicznej, dalej także kompetencji normodawczych w zakresie stanowienia prawa wewnętrznego, a następnie sankcjonowania zachowań z nim niezgodnych, o czym wspomniano wcześniej29. Zadano także pytanie o prawny charakter obowiązków samorządowych i powiązanych z nimi sankcji oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej. W ocenie Autorów glosy krytycznej do przedmiotowego wyroku Sądu Najwyższego obowiązki nałożone normami samorządowymi, sankcje dyscyplinarne oraz odpowiedzialność dyscyplinarna mają charakter administracyjnoprawny, co wynika z istoty samorządu zawodowego oraz z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzono, że odpowiedzialność dyscyplinarna nie ma charakteru karnoprawnego, wskazując m.in. art. 67 ust. 1 u.r.p., który stanowi, że postępowanie dyscyplinarne o ten sam czyn toczy się niezależnie od postępowania karnego (jeżeli oczywiście za dany czyn przewidziana jest również odpowiedzialA. Skowron, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2014 r., SDI 32/14, LEX/ el. 256162/3. 29 Tak: M. Karcz-Kaczmarek, M. Maciejewski, op.cit. Zob. S. Pawłowski, op.cit., s. 136. Jak zauważono bowiem, najczęściej podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej nie wskazują poszczególnych deliktów, stąd istotną rolę odgrywa orzecznictwo korporacyjne, a normy ustanowione w aktach wewnętrznych stanowiących zbiory zasad etycznych najczęściej doprecyzowują uprawnienia i obowiązki ustawowe w tym zakresie (S. Pawłowski, op.cit., s. 182 i 221).

Marzena Świstak, Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego...

ność karna). Skoro postępowanie karne toczy się obok postępowania dyscyplinarnego, to znaczy, że postępowanie dyscyplinarne nie jest postępowaniem karnym. Podsumowując, można zatem powiedzieć, że obowiązki ustanowione w kodeksie etycznym oraz innych uchwałach samorządu radców prawnych mają charakter administracyjnoprawny, a samorząd zawodowy jest uprawniony do ich samodzielnego ustanawiania oraz egzekwowania w granicach ogólnego upoważnienia ustawowego. Odpowiedzialność dyscyplinarna przewidziana w ustawach zawodowych ma zatem charakter administracyjny ze wszystkimi tego konsekwencjami30. Problematyka związana z działalnością normodawczą organów samorządu zawodowego, w szczególności właściwa ocena charakteru prawnego aktów normatywnych wydawanych przez organy samorządu zawodowego radców prawnych, znajduje także przełożenie na ocenę charakteru prawnego określonych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, które wydawane są również na podstawie niniejszych przepisów. Okazuje się, że w praktyce orzeczniczej nastręczają one wiele trudności w zakresie określenia ich charakteru prawnego. Jako przykład może posłużyć analiza art. 31 ust. 1 w zw. z art. 23 i art. 24 ust. 2 u.r.p., które dotyczą postępowania rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych, czy też art. 29–30 u.r.p. dotyczących skreślenia radcy prawnego w listy radców prawnych. Niewątpliwie uchwały wydawane w tym przedmiocie są aktami administracyjnymi o charakterze indywidualnym, a właściwe organy dla swoich działań znajdują umocowanie w przepisach rangi ustawowej, rada okręgowej izby radców prawnych jest bowiem organem kolegialnym, który funkcję orzekania w sprawie administracyjnej indywidualnej wykonuje przez podejmowanie uchwał, które jako forma właściwa do wyrażania stanowiska organu wieloosobowego stanowią o załatwieniu sprawy31. Powyższe uchwały, stanowiąc indywidualne akty administracyjne, są wyrazem władczego działania prawnego właściwego organu, będąc skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując akt administracyjny indywidualny, organ administrujący dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw 30

Tak: M. Karcz-Kaczmarek, M. Maciejewski, op.cit. Por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 394, gdzie Autor do takich czynności zalicza m.in. czynności o charakterze ewidencyjnym, jak np. wciągnięcie do ewidencji osoby prowadzącej działalność gospodarczą. 31

217

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

218

lub wykonywania obowiązków32. Podobnie jest na gruncie ustawy z 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej33. O wpisie na listę, a także o skreśleniu z listy decyduje rada okręgowej izby radców prawnych. Odmowa wpisu może nastąpić tylko wtedy, gdy zainteresowany nie spełnia wymogów określonych w ustawie34. Do postępowania i uchwał podejmowanych przez radę okręgową izby radców prawnych w przedmiocie wpisu na listę lub skreślenia z niej stosuje się odpowiednio wskazane przepisy u.r.p. Jednakże akt administracyjny indywidualny nie jest jedyną formą działania, a jak wskazuje się w doktrynie, szereg doniosłych spraw jednostki załatwianych jest w formie czynności materialno-technicznych35. Należy wyraźnie rozróżnić wydawanie aktu administracyjnego przez uprawniony organ w przedmiocie wpisu na właściwą listę (czy skreślenia z niej) od samej czynności wpisu na listę, która może być uznana za czynność niewładczą o charakterze materialno-technicznym36. Prawi32

Ibidem, s. 395. Dz.U. z 2014 r., poz. 134 (dalej: u.ś.p.z.). 34 Artykuł 7 ust. 1 u.ś.p.z. 35 Tak: J. Borkowski, op.cit., s. 408. 36 Za czynność o charakterze materialno-technicznym uznano zaświadczenia i wpisy do rejestrów ewidencji i innych urzędowych wykazów, które postrzegane są one jako działania niewładcze, choć wobec niejednoznacznego postrzegania podziału czynności na władcze i niewładcze powstają wątpliwości, czy czynności te nie stanowią w istocie władczej wypowiedzi organu narzuconej stronie i nienegocjowanej z nią. Zob. A. Błaś, [w:] System prawa administracyjnego, t. V: Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 230. Na materialno-techniczny charakter tego rodzaju form działania administracji wskazuje także K. Ziemski, Alternatywy dla aktu administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego…, op.cit., s. 425 oraz J. Borkowski, op.cit., s. 394. Na wątpliwości co do niewładczego charakteru prawnego takich rozstrzygnięć wskazują J. Jagielski, P. Gołaszewski, W sprawie władczości działań niewładczych administracji, [w:] Władztwo administracyjne. Administracja publiczna w sferze imperium i w sferze dominium, red. J. Łukasiewicz, Rzeszów 2012, s. 174. Przyczynkiem do dyskusji nad charakterem prawnym uchwał wydawanych przez organy samorządu zawodowego radców prawnych mogą być też rozważania I. Misiejuka, Charakter prawny uchwał związanych wpisem na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich, usunięciem wpisu, jego przeniesieniem oraz zawieszeniem prawa do wykonywania zawodu, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2015, nr 2(3), s. 97, który wskazuje dodatkowo na „dualizm czynności pierwszego wpisu na listę” (ibidem, s. 105), co jednak zdaniem Autorki nie znajduje uzasadnienia w sytuacji wydzielenia różnych form działania organów, bowiem są to dwie różne czynności o różnym charakterze jako formy działania właściwego organu, a nie jedna o podwójnym skutku. O konieczności łączenia różnych form prawnych dla osiągnięcia zamierzonego celu pisał także: K. Ziemski, op.cit., s. 419. Należy zauważyć 33

Marzena Świstak, Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego...

dłowe ustalenie formy prawnej, jaką jest sama czynność wpisu na listę, w konsekwencji prowadzi do ustalenia, czym jest czynność organu polegająca na przeniesieniu tegoż wpisu na listę, jest to bowiem także czynność materialno-techniczna. Należy zauważyć, że powyższa czynność nie ma umocowania w przepisie rangi ustawowej, pojawia się bowiem właśnie w przepisach uchwalonych przez organy samorządu zawodowego37. Stąd też w zakresie charakteru prawnego można stwierdzić, że uchwała o przenoszeniu wpisu na właściwą listę radców prawnych jest aktem prawa wewnętrznego wydawanym przez właściwy organ w ramach struktury osoby typu korporacyjnego, jaką jest samorząd zawodowy radców prawnych, ale nie w ramach realizacji zadań z zakresu administracji publicznej38. Jak podnosi I. Lipowicz, tego rodzaju akty wewnętrzne w orzecznictwie były traktowane jako „prawne w istocie akty nienormatywne”39.

również, że w regulaminie prowadzenia listy prawników zagranicznych nie ma przepisu, który stanowiłby o dokonywaniu „usunięcia” wpisu, o czym jest mowa w uchwale nr 110/ VII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z 30 stycznia 2010 r. w sprawie regulaminu prowadzenia list radców prawnych i list aplikantów radcowskich (§ 1 ust. 2 pkt 5) i ust. 4 oraz § 2 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 uchwały nr 110/VII/2010), które także stanowi czynność materialno-techniczną, którą należy odróżnić od skreślenia z listy. 37 Istotne jest, że w Regulaminie prowadzenia list prawników zagranicznych brak jest analogicznych postanowień w zakresie przenoszenia wpisu jak w przypadku uchwały nr 110/VII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z 30 stycznia 2010 r. w sprawie Regulaminu prowadzenia list radców prawnych i list aplikantów radcowskich, stąd też postulatem de lege ferenda jest ich odpowiednie stosowanie (rozdz. 5 przedmiotowej uchwały). 38 Nie można bowiem bez żadnych ograniczeń stosować domniemania formy prawnej decyzji administracyjnej. Stanowisko takie podtrzymuje m.in. J. Borkowski, op.cit. s. 396–397, gdzie cytując stanowisko J. Wróbla, akceptuje podejście, w którym podnosi się, że domniemanie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy […], jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. 39 I. Lipowicz, Dylematy zmiany siatki pojęciowej w nauce prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego…, op.cit., s. 23; J. Boć, Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 363–364. Szerzej na temat aktu normatywnego J. Oniszczuk, Źródła prawa w orzecznictwie i powszechnie obowiązującej wykładni ustaw Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1999, s. 36–43, gdzie stwierdzono, że jest to „akt zawierający normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, pochodzący od organów stanowiących prawo, bez względu na przyjętą formę i miejsce tego organu w systemie organów państwa”.

219

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

220

Podsumowanie W działalności samorządu radcowskiego mającego charakter samorządu zawodowego bezwzględnie muszą być rozdzielone dwie sfery: administracji publicznej i wewnątrzsamorządowa, o czym wspomniano wcześniej. Pierwsza z nich może być regulowana wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującymi40. Podsumowując, na przykładzie przedstawionych uchwał samorządu zawodowego widać, że w jego działalności przenikają się rozstrzygnięcia znajdujące się w sferze wykonywania działań z zakresu władztwa administracyjnego, ale także te, które wyraźnie znajdują się w sferze wewnątrzsamorządowej. W działalności samorządu zawodowego znajdują się w sferze rozstrzygnięć indywidualnych zarówno akty administracyjne, ale i czynności materialno-techniczne czy uchwały o charakterze czysto wewnątrzkorporacyjnym, które nie mają cech aktu administracyjnego. Wobec ich zróżnicowanego charakteru prawnego należy w każdym przypadku stosować wnikliwą analizę. Ponadto, istotne jest przede wszystkim ustalenie charakteru prawnego aktów normatywnych zawierających normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powyższa analiza zawsze powinna stać na straży przekazanego samorządom władztwa organizacyjnego i potwierdzać gwarantowaną im samodzielność i samorządność.

A FEW REMARKS ON THE LEGAL FORMS OF ACTIVITY OF THE PROFESSIONAL SELF-GOVERNMENT OF LEGAL ADVISORS IN THE LIGHT OF CONSTITUTIONAL SOURCES OF LAW Summary Pursuant to the provisions of Article 40.1 of the Act of 6 July 1982 on Legal Advisors, and in connection with Article 17 of the Act of 2 April 1997 – Constitution of the Republic of Poland, the self-government within the profession of legal advisors and trainees is independent in executing its tasks, and, as such, is subject exclusively to the provisions of the law. The Self-government for Legal Advisors acts through its bodies of authority which make decisions in the form of resolutions, as referred to in Article 45 of the Act on Legal Advisors. The article aims to determine the legal nature of resolutions issued by the statutory bodies of authority of the Self-government for Legal Advisors, i.e. the National Conven40 Tak: wyrok NSA w Warszawie z 12 listopada 1991 r., sygn. II SA 773/91, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 71.

Marzena Świstak, Kilka uwag o prawnych formach działania organów samorządu zawodowego...

tion of Legal Advisors, the National Council of Legal Advisors, the Council of the District Chamber of Legal Advisors, in the light of constitutional sources of law. The bodies of authority of the professional self-government make decisions in the form of resolutions which, in terms of their legal character, are not uniform, and, as such, generate different effects with respect to the rights and duties of the members of the self-government and to third parties. It is therefore important to classify and to analyse the nature of such resolutions. In view of the above, and with due consideration for the subject matter of the study, there is a need to clearly separate the scope of the work of the professional self-government that fall within the terms of reference of public tasks whose execution is vested with the self-government where, subject to the provisions of the Act on Legal Advisors, the provisions of the Act of 14 June 1960 – Code of Administrative Proceedings apply (uniform text published in Dziennik Ustaw of 2013, item 267, as amended), and the Act of 30 August 2002 on Proceedings before Administrative Courts (uniform text published in Dziennik Ustaw of 2012, item 270, as amended) from the execution of tasks typical of corporate bodies whose decisions are not subject to judicial and administrative control. In view of the issues presented, the article should answer, to some extent, which resolutions taken by the bodies of authority of the Self-government for Legal Advisors refer to so called administrative matters, and by extension are, in substance, administrative decisions; which are acts of internal management which fall within the terms of reference of self-government; and which resolutions are, in substance, civil law regulations (such as, for example, decisions concerning contributions paid by the members of the Self-government for Legal Advisors or decisions related to the waiving of fees for a legal advisor’s traineeship.

221

Wiktor Trybka

NABYCIE PRAWA NA TLE ORZECZNICTWA SĄDOWEGO

Wprowadzenie Doktryna rozważa pojęcie „nabycie prawa” na mocy decyzji administracyjnej głównie w kontekście jego trwałości, pomijając nie tylko fakt znaczenia tego terminu na tle orzecznictwa sądowego, ale również jego przedstawienia na tle rozwiązań konstytucyjnych. Tematem rozważań będzie analiza orzecznictwa i doktryny pod kątem zgodności definiowania pojęcia „nabycie prawa” na mocy decyzji administracyjnej oraz przedstawienie granic ochrony prawa podmiotowych w kontekście rozwiązań konstytucyjnych. Większość autorów przedstawia pojęcie „nabycia prawa” w kontekście granic trwałości aktu administracyjnego, pomijając fakt, że może ono stanowić kryterium władczej ingerencji w wykonanie decyzji administracyjnej przez adresata, co będzie stanowiło również przedmiot dociekań. Zagadnienie nabycia prawa w obszarze prawa administracyjnego odznacza się dużą doniosłością. W przepisach prawa administracyjnego brak definicji legalnej tego terminu. Nabycie prawa jest terminem języka prawnego1 i prawniczego2. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, pojęcie „nabycie prawa” nie może być postrzegane jako klauzula generalna i tak interpretowane3. Prawodawca, nie określając znaczenia omawianego po1

Zob. art. 154, 155, 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. 2 Zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2014, s. 311–336; Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 481–492; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 589–607; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 1026–1042. 3 Zob. L. Leszczyński, Interpretacyjna rola kryteriów otwartych i innych decyzji stosowania prawa, [w:] System prawa administracyjnego, t. IV: Wykładnia w prawie administracyjnym, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 305–348.

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

224

jęcia, pozostawił to zadanie doktrynie i judykaturze. Już wstępna analiza orzecznictwa sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że był to krok w złym kierunku. O ile doktryna w obszarze rozumienia pojęcia „nabycie prawa” jest w większości zgodna, o tyle orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest zgodne w tej kwestii. Kwestia nabycia prawa na mocy decyzji administracyjnej zaznaczyła swoją obecność w przepisach art. 99 i 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym4 jako podstawa do wzruszenia decyzji administracyjnej. Podobne rozwiązanie przyjęto w aktualnie obowiązujących przepisach k.p.a. Pojęcie to pojawiło się w przepisach o postępowaniu podatkowym dopiero na mocy dekretu o postępowaniu podatkowym z 1946 r. Brak nabycia prawa na mocy aktu administracyjnego dawał podstawę do swobodnego wzruszania decyzji przez organ podatkowy5. Słowo „nabywać” w języku polskim oznacza powiększenie stanu posiadania o rzeczy lub dobra niematerialne, które nie były przyrodzone, uprzednio przyswojone, nie były ani własne, ani posiadane6. J. Borkowski trafnie podkreślił, że „to «coś» nabyte obraca się w sferze pojęć prawnych. Będzie to wszelkie przysporzenie na rzecz jakiegoś podmiotu w jego sferze prawnej”7. M. Kurach wskazuje, że pojęcie nabycia prawa należy łączyć z art. 1548 i 1559 k.p.a., które stanowią instrument realizacji w postępowaniu przed organem administracji publicznej wymogu ochrony praw nabytych10. Wydaje się, że Autorka nie dostrzega faktu, że omawiany termin będzie miał znaczenie nie tylko z punktu widzenia 4

Dz.U. z 1928 r., nr 36, poz. 341. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2013, s. 1082. 6 S.B. Linde, Słownik języka polskiego, Warszawa 1951, s. 205. 7 Zob. J. Borkowski, op.cit., s. 11. 8 Artykuł 154 § 1. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. § 2. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. 9 Artykuł 155. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. 10 M. Kurach, Nabycie prawa z mocy decyzji administracyjnej, „Wrocławskie Studia Erazmiańskie – Zeszyty Studenckie” 2009, nr 2, s. 409. 5

Wiktor Trybka, Nabycie prawa na tle orzecznictwa sądowego

ochrony uprawnień, ale także władczej ingerencji organu państwowego w wykonanie decyzji administracyjnej przez jednostkę na podstawie art. 162 i 163 k.p.a.11 Nie można interpretować terminu „nabycie prawa” w oderwaniu od postanowień Konstytucji RP12. Duże znaczenie będzie miała tutaj nie tylko zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ale również zasada praworządności (art. 7 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wywiódł zasadę ochrony praw nabytych13. T. Zieliński słusznie wskazał, że zasada pacta sunt servanda determinuje sposób interpretacji rozważanego pojęcia. Wąskie określenie wspomnianej zasady wprost determinuje konieczność respektowania uprawnień nadanych jednostce na mocy decyzji administracyjnej14. I tak, przez ochronę praw nabytych rozumie się „zakaz pozbawiania obywateli praw podmiotowych i ekspektatyw, jak również zakaz ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa, bez przyznania pełnego ekwiwalentu za utracone uprawnienie15”. Obecnie można odnaleźć bogate orzecznictwo16 i literaturę17, które odnoszą się do nabycia prawa w powiązaniu z zasadą ochrony praw nabytych i praworządności. T. Woś nazywa prawa nabyte „roszczeniami ustawowymi18” czy też „publicznymi prawami podmiotowymi”19. Ujęcie to jest zgodne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z nim ochroną należną prawom nabytym objęte mogą być tylko takie sytuacje prawne jednostki, 11 Zob. B. Adamiak, Granice ochrony praw nabytych w prawie procesowym administracyjnym a kontrola ich wykonania, [w:] System prawa administracyjnego, t. IX: Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 301–304. 12 Dz.U z 1997 r., nr 78, poz. 483. 13 Wyrok TK z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, OTK 1992, nr 1, poz. 8. 14 T. Zieliński, Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, „Państwo i Prawo” 1992, z. 3, s. 10. 15 Wyrok TK z 4 października 1989 r., sygn. K 3/88, OTK 1989, t. 1, s. 23–26. 16 Wyrok TK z 3 stycznia 2005 r., sygn. SK 26/02, OTK ZU 2005, seria A, nr 3, poz. 29; wyrok TK z 4 października 1989 r., sygn. K 3/88, OTK 1989, nr 1, poz. 2. 17 Zob. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008; Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, red. H. Zięba-Załucka, P. Chmilelnicki, Warszawa 2012; H. Maurer, Ochrona praw nabytych w prawie państwowym i administracyjnym, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, red. I. Szkrzydło-Nizik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001. 18 T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 133. 19 Idem, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” 1994, z. 6, s. 25.

225

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

226

które mogą zostać zaliczone do grupy praw podmiotowych20. Z zasady praworządności można wyprowadzić dwa rodzaje obowiązków organu administracji publicznej: po pierwsze, obowiązek przestrzegania granic w przypadku władczej ingerencji w wykonanie uprawienia administracyjnoprawnego, oraz po drugie, uchylenia, zmiany lub wygaszenie decyzji administracyjnej tylko jeżeli spełnione zostały przesłanki wymienione w prawie administracyjnym procesowym, gdy mieści się to w granicach administracyjnego prawa materialnego.

Pojęcie nabycia prawa na tle orzecznictwa sądów administracyjnych Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych można wyróżnić nie tylko spór co do tego, jak rozumieć pojęcie „nabycie prawa”, ale również tego, jakie rodzaje aktów administracyjnych powodują nabycie prawa. Stanowisko dominujące wskazuje, że pojęcie „nabycie prawa” należy rozumieć szeroko. Drugie ze stanowisk wyklucza sytuacje, w których do grupy decyzji, w drodze których nabywa się prawo, można zaliczyć akt administracyjny, w którego treści można odnaleźć obowiązek. Pamiętać należy, że dla efektywnego zastosowania art. 154 k.p.a. niezbędne jest, aby decyzja ostateczna objęta możliwością zmiany lub uchylenia nie zawierała w swojej treści uprawnień. Ponadto, „nabycie prawa” na mocy decyzji administracyjnej ostatecznej powinno być rozważane nie tyle w płaszczyźnie procesowej, ale przede wszystkim materialnej. Ponowne wypowiedzenie się co do przyznanego wcześniej uprawnienia administracyjnoprawnego prowadzi do weryfikacji rozstrzygnięcia w płaszczyźnie merytorycznej21. Uzasadnienia tego stanowiska należy poszukiwać w przyjętych powszechnie zasadach stosowania prawa administracyjnego określającego skutki prawne norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Część judykatury zajęła w tej sprawie odmienne stanowisko, wskazując, że zagadnienie nabycia prawa musi być oceniane z punktu widzenia administracyjnego prawa procesowego22. Przepisy art. 154 i 155 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do decyzji administracyjnych merytoryczny, tzn. takich, które rozstrzygają sprawę co do istoty. W swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że „strona nie nabywa prawa z de20

Wyrok TK z 4 stycznia 1989 r., sygn. K 3/88, OTK 1988, t. 1, s. 362. Wyrok NSA z 27 stycznia 2000 r., sygn. SA/Bk 700/99, ONSA 2001, nr 2, poz. 71. 22 Wyrok NSA z 28 maja 1990 r., sygn. IV SA 224/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 43. 21

Wiktor Trybka, Nabycie prawa na tle orzecznictwa sądowego

cyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądań strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień”. „Nabycie prawa” użyte w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona „nabyła prawa”23. W orzecznictwie można ponadto odnaleźć konstatację, z której wynika, że „nabycie prawa” ma miejsce również w przypadku decyzji administracyjnej nakładającej na stronę obowiązek, Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach24. „Decyzja ostateczna, która nie tworzy prawa dla żadnej strony, to decyzja, z treści której strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnienia, ani też sprecyzować swoich obowiązków”25. W orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć również odmienne stanowisko wskazujące, że procedura weryfikacji na podstawie art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji związanych orzekających o nałożeniu obowiązku26. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wskazał, że decyzja nakładająca na inwestora obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego z punktu widzenia tego podmiotu nie jest decyzją, na mocy której nabył prawa, jednak rzadko się zdarza, że inwestor jest jedynym podmiotem mającym przymiot strony w postępowaniu, i należy w takim przypadku mieć na uwadze, czy inne podmioty mające przymiot strony w tym postępowaniu nie nabyły praw wynikających chociaż23 Wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. II GSK 478/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej: CBOSA); wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., sygn. II OSK 771/07 CBOSA; wyrok NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1402/07, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., sygn. VI SA/Wa 554/08, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2011 r., sygn. VII SA/Wa 82/11, CBOSA; wyrok NSA z 27 maja 2003 r., sygn. IV SA 3205/01, CBOSA; wyrok WSA z 26 listopada 2007 r., sygn. IV SA/Wa 686/07; wyrok WSA w Gdańsku z 26 marca 2014 r., sygn. II SA/Gd 77/14, CBOSA. 24 Wyrok NSA z 27 maja 2003 r., sygn. SA 3205/01, CBOSA. 25 Wyrok NSA z 15 lipca 2004 r., sygn. II SA/Wa 37/04, CBOSA. 26 Wyrok WSA w Gliwicach z 20 lutego 2009 r., sygn. II SA/Gl 1007/08, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 maja 2010 r., sygn. II SA/Go 173/10, CBOSA; wyrok NSA z 11 sierpnia 2004 r., sygn. OSK 384/04, CBOSA.

227

228

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

by z tego, że inwestor ma obowiązek wykonania rozbiórki obiektu. Sąd administracyjny stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest taką, która można uchylić bądź zmienić w trybie art. 154 i 155 k.p.a.27 Do katalogu decyzji administracyjnych, na podstawie których strona nie nabywa prawa, należy również zaliczyć decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie na podstawie art. 162 k.p.a.

Nabycie prawa a władczość i trwałość stosunku administracyjnego Wyżej przedstawione uwagi zamykały się w analizie orzecznictwa sądów administracyjnych w kontekście art. 154 i 155 k.p.a. Pamiętać należy, że pojęcie „nabycie prawa” w orzecznictwie i doktrynie sądów administracyjnych może być badane w kontekście przepisów k.p.a., które dają podstawę organowi administracji publicznej do kontroli wykonania przez stronę decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym ze względu na przyjętą zasadę ochrony trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) wskazuje się, że uprawnienia jednostki, która nabyła je na mocy decyzji administracyjnej, nie powinny być w przyszłości bez dostatecznej podstawy prawnej odebrane. B. Adamiak podkreśla, że „strona jest władna rozporządzać swoimi prawami, i to nie tylko przez wystąpienie z wnioskiem w sprawie autorytatywnej konkretyzacji prawa w drodze decyzji administracyjnej, ale również może nimi rozporządzać po ich konkretyzacji. Strona musi jednak realizować swoje uprawnienia zgodnie z prawem i dlatego też organ wydający decyzje ma kompetencje do kontroli realizacji tych decyzji. Taka możliwość została ustanowiona w art. 162 i art. 163 k.p.a.”28. Kontrola wykonania aktu administracyjnego będzie rozszerzała klasyczną koncepcję władztwa administracyjnego. Nauka prawa administracyjnego nie wypracowywała jednolitego pojęcia władztwa administracyjnego. Termin ten można badać z różnej perspektywy – czy to jako element stosunku administracyjnoprawnego, czy jako element pojęcia organu administracji publicznej, czy też jako cechę form działania

27 Wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 232/06, CBOSA; wyrok NSA z 6 czerwca 2003 r., sygn. IV SA 626/02, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Gl 261/07, CBOSA. 28 B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne…, op.cit., s. 336.

Wiktor Trybka, Nabycie prawa na tle orzecznictwa sądowego

administracji29. Władztwo w ujęciu klasycznym rozpatrywane jest jako element stosunku administracyjnoprawnego. Postrzega się je jako stosunek nadrzędności organu nad stroną postępowania administracyjnego i możliwość autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Władczość jako przymiot organu państwowego będzie się też ujawniać po zakończeniu postępowania administracyjnego w postaci kontroli wykonania uprawnienia administracyjnoprawnego przez jednostkę. O ile na gruncie art. 154 i 155 k.p.a. zgodnie ze stanowiskiem dominującym nie było potrzeby odróżniać od siebie pojęcia uprawnienia i obowiązku administracyjnego, to z zupełnie odwrotną sytuacją będziemy mieli do czynienia na gruncie art. 16230 i 16331 k.p.a. To odróżnienie będzie musiało mieć miejsce z uwagi na odmienność skutków wykonania aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym. Wykonanie obowiązku administracyjnoprawnego jest zagwarantowane za pomocą zastosowania wobec jednostki środków przymusu, głównie przez wcielenie w życie postępowania egzekucyjnego, które jest regulowane odrębną ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji32. Niewykonanie uprawnienia będzie rodziło inny skutek prawny w postaci możliwości uchylenia, zmiany lub wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Trwałość decyzji administracyjnej rodzi zainteresowanie doktryny od bardzo dawna i budzi wiele kontrowersji. J. Jendrośka słusznie wskazuje, że „trwałość decyzji administracyjnej należy do fundamentalnych tematów prawa administracyjnego. W temacie tym rzeczywistość społeczna i gospodarcza splatają się z regulacją prawną i refleksją teoretycz29 P. Przybysz, [w:] Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 128. 30 Artykuł 162. § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. § 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. § 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. 31 Artykuł 163. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. 32 Dz.U. z 2014 r., poz. 1619.

229

230

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

ną. Dylematy współczesnego prawa administracyjnego trzeba uzgodnić z wymogami praworządności i pewności obrotu administracyjnoprawnego oraz z należytą ochroną interesu publicznego i jednoczesną ochroną interesu indywidualnego w zmieniającym się stanie faktycznym i prawnym”33. Nie mogą pozostawać w obrocie prawnym akty administracyjne niezgodne z prawem procesowym lub materialnym, ale również takie, które stały się bezprzedmiotowe z uwagi na zmieniający się stan faktyczny lub prawny. Powstaje tutaj swoisty konflikt między realizacją zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, pewnością obrotu, praworządnością a dynamiką zmieniającego się stanu faktycznego i prawnego oraz ochroną słusznie nabytych praw przez obywatela.

Podsumowanie Pojęcie „nabycie prawa” ma duże znaczenie nie tylko na gruncie doktryny, ale również praktyki. Powyższe rozważania doprowadziły do wniosku, że jest to pojęcie wielopłaszczyznowe i może być rozpatrywane w aspekcie różnych instytucji prawa administracyjnego procesowego. Na tle art. 154 i 155 k.p.a. niewątpliwie mają rację ci przedstawiciele doktryny i ta część orzecznictwa, którzy wskazują, że pojęcie „nabycie prawa” należy rozumieć szeroko. Obejmować nim trzeba nie tylko decyzje nadające uprawnienie, ale również zobowiązujące. W tym przypadku nie będzie konieczności wyraźnego oddzielenie od siebie tych dwóch pojęć. Odmiennie będzie w przypadku art. 162 i 163 k.p.a., gdzie nie można ze sobą łączyć uprawnienia i obowiązku z uwagi na odmienne skutki prawne braku ich wykonania. Niewykonanie uprawnienia nie wymaga stosowania przymusu państwowego. Od gwarancji realizacji aktu administracyjnego nakładającego obowiązek należy odróżnić bezprzedmiotowość obowiązku i uprawnienia. Nie sposób badać terminu „nabycie prawa”, w szczególności w kontekście możliwość kontroli wykonania uprawnienia administracyjnoprawnego przez jednostkę, w oderwaniu od zasad naczelnych i ogólnych postępowania administracyjnego. Wspomniane zasady determinują sposób interpretacji opisywanego pojęcia i przesądzają jednocześnie o zakresie ochrony prawa podmiotowego nabytego w decyzji administracyjnej. Jednostka ma prawo rozporządzać przyznanym jej uprawnieniem, ale musi to robić zgodnie z treścią decyzji administracyjnej i w graniach prawa. Nad wykonaniem obowiązku czuwa 33 J. Jendrośka, Trwałość rozstrzygnięć administracyjnych, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego…, op.cit., s. 295.

Wiktor Trybka, Nabycie prawa na tle orzecznictwa sądowego

organ administracji publicznej, który wydał decyzję. W postępowaniu administracyjnym przyjęta została zasada trwałości decyzji administracyjnej, która nie ma wymiaru absolutnego i otwiera w ściśle określonych przypadkach możliwość podważenia mocy obowiązującej nie tylko na podstawie przepisów k.p.a., ale również ustaw szczególnych. Przeprowadzona analiza budzi refleksje i rodzi pytanie o sposób wyznaczenia granic ingerencji organu w uprawnienie nabyte przez jednostkę w decyzji administracyjnej, które w tym miejscu musi pozostać otwarte.

THE ACQUISITION OF RIGHTS AGAINST A BACKGROUND OF JURISPRUDENCE Summary “Acquisition of rights” is a legal term. The legislature did not create the definition of this term, it left this task to doctrine and case-law. The term “acquisition of rights” can be considered on the basis of Art. 154, 155, 162, 163 of the Administrative Code. Divergent views can be found in the jurisprudence, not only in defining the term “acquisition of rights”, but also in decisions about what kinds of administrative decisions result in the acquisition of rights. Analysis of articles 154 and 155 of the Administrative Code leads to the conclusion that for the repeal and amendment of administrative decisions there should be no need to distinguish between the concepts of authorisation and obligation. Alternatively, as in the case of Art. 162 and 163 of the Administrative Code, the concept of authorisation and the obligation need to be clearly distinguished from each other. This is in view of the fact that the non-execution of an authorisation and an obligation will produce different legal effects.

231

Bibliografia

1. 2. 3. 4. 5.

6. 7.

8.

9. 10. 11. 12. 13. 14.

15. 16. 17.

Adamiak B., [w:] Adamiak B., Borkowski J., Mastalski R., Zubrzyck J., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2013. Adamiak B., [w:] Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2014. Adamiak B., Borkowski B., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014. Adamiak B., Borkowski B., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011. Adamiak B., Granice ochrony praw nabytych w prawie procesowym administracyjnym a kontrola ich wykonania, [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. IX, red. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Krawczyk, A. Skoczylas, Warszawa 2014. Adamiak B., Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980. Bałaban A., Granice i postacie prawodawstwa samorządowego, [w:] Samorządy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Toruń 2013. Banasiński C., Ewolucja ustawodawstwa antymonopolowego w Polsce, [w:] Ochrona Konkurencji i Konsumentów w Polsce i Unii Europejskiej, red. C. Banasiński, Warszawa 2005. Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012. Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999. Banaszak B., System prawa w Polsce – stan obecny i uwagi de lege ferenda fundamentali, „Przegląd Legislacyjny” 2008, nr 4. Bernatt M., Sprawiedliwość proceduralna w postępowaniu przed organem ochrony konkurencji, Warszawa 2011. Bicharz J., Komentarz do art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, LEX 2012. Błachucki M., Właściwość sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach antymonopolowych, [w:] Aktualne problemy rozgraniczania właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2011. Błaś A., Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, Warszawa 2014. Boć J., Administracja publiczna, Wrocław 2004. Boć J., O konstytucyjnych uregulowaniach wyrównania strat legalnych, [w:] Przeobrażenia we współczesnym prawie administracyjnym i w nauce administracji. Księga pamiątkowa ku czci profesora Tadeusza Kuty, red. A. Błaś, Wrocław 1997.

234

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

18. Bordo A., Kontrola i nadzór nad działalnością finansową gminy, Toruń 1995. 19. Borkowski J., [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007. 20. Borkowski J., Glosa do wyroku z 17 kwietnia 1997r., sygn. akt III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz. 99. 21. Borkowski J., Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967. 22. Bosek L., Konstytucyjna formuła odpowiedzialności odszkodowawczej administracji publicznej, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. II: Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012. 23. Bossaert D., Demmke Ch., Bossaert D., Demmke Ch., Służba Cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencje i wpływ procesów integracyjnych, Łódź 2003. 24. Brodziński S., Etyka służby cywilnej, „Przegląd Służby Cywilnej” 2011, wyd. specjalne nr 1. 25. Bułajewski S., Wybrane konstytucyjne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce – zarys problematyki, [w:] Samorządy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Toruń 2013. 26. Chmielnicki P., Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006. 27. Chojna-Duch E., Prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2007. 28. Chorążewska A., Zasada samorządności terytorialnej na gruncie Konstytucji RP z 1997 roku, [w:] Samorządy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Toruń 2013. 29. Chorąży K., Matan A., Taras W., Wróbel A., Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003. 30. Chrościelewski W., Tarno J., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013. 31. Chruściak R., Konstytucjonalizacja wolności mediów, wolności wypowiedzi oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Kształtowanie przepisów konstytucyjnych i ustawowych, Warszawa 2004. 32. Chruściak R., Mołdawa T., Wojtaszczyk K.A., Zieliński E., Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995. 33. Cybulski B., Geneza, ewolucja i istota funkcji kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych, [w:] Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, red. M. Stec, Warszawa 2010. 34. Czaputowicz J., Implikacje integracji z Unią Europejską dla polskiej służby cywilnej, „Służba Cywilna” 2000–2001, nr 1. 35. Czech T., Miejsce uchwał Komisji Nadzoru Finansowego w systemie źródeł prawa polskiego, „Monitor Prawa Bankowego” 2013, nr 7–8. 36. Daniluk P., Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad Komisją Nadzoru Finansowego, [w:] Formy nadzoru i kontroli administracji. Aktualne problemy badawcze, red. Ł. Bolesta, M. Chrzanowski, W. Orłowski, Lublin 2014.

Bibliografia

37. Dąbek D., Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2003. 38. Dąbek D., Współczesne pojęcie źródeł prawa administracyjnego na tle konstytucyjnego pojęcia źródeł prawa, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd katedr Prawa Administracyjnego i postępowania Administracyjnego, Zakopane 24–27 września 2006, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007. 39. Dąbek D., Zimmermann J., Decentralizacja przez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie pokonsytucyjnym, [w:] Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005. 40. Demendecki T., Ustrój organów ochrony prawnej. Wybór źródeł. Akty normatywne. Orzecznictwo, Warszawa 2010. 41. Dobkowska B., Muzyczuk B., Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a wydawanie rozstrzygnięć kasacyjnych na przykładzie samorządowych kolegiów odwoławczych, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie uchwalenia k..p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010. 42. Dolnicki B., Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993. 43. Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Warszawa 2012. 44. Dostatni G., Koncepcje służby cywilnej a realizacja konstytucyjnego celu jej działania, LEX nr 136576. 45. Drobny W., Maruzyk M., Zuzankiewicz P., Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, LEX nr 8712. 46. Duda Ł., Kociubiński J., Realizacja ochrony własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka na podstawie orzeczenia Lithgow i inni, „Studia Erasmiana Vratislavensia. Własność. Idea, instytucje, ochrona” 2009, z. 3. 47. Działocha K., „Zamknięcie” systemu źródeł prawa w Konstytucji RP, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych, red. M. Kudej, Katowice 1999. 48. Działocha K., Źródła prawa powszechnie obowiązującego wobec praktyki konstytucyjnej, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego Nałęczów, 1–3 czerwca 2000, red. M. Granat, Lublin 2000. 49. Elżanowski M., Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970. 50. Ereciński T., Glosa do wyroku SN z 24 września 1993 r., III CZP 92/93, „Przegląd Sądowy” 1994, nr 6. 51. Ereciński T., Gudowski J., Iwulski J., Komentarz do prawa o ustroju sądów i ustawy o KRS, Warszawa 2002. 52. Fojcik-Mastalska E., Akty podstawowe, [w:] Prawo bankowe, red. E. Fojcik-Mastalska, Wrocław 2009. 53. Frankiewicz A., Konstytucyjna regulacja dostępu do dóbr kultury i wolności korzystania z dóbr kultury, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2013, nr 3(15). 54. Frąckowiak-Adamska A., Zasada proporcjonalności jako gwarancja swobód rynku wewnętrznego Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2009.

235

236

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

55. Fundowicz S., Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005. 56. Fundowicz S., Prawne determinanty relacji urzędnik–petent, [w:] Materiały z konferencji naukowej, Warszawa 30–31 maja 2003, Profesjonalizm w administracji publicznej, Warszawa 2004. 57. Gajewski S., Jakubowski A., Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz, Warszawa 2015. 58. Gałkiewicz J., Regionalne izby obrachunkowe w Polsce w latach 1999–2003, [w:] Działalność nadzorcza regionalnych izb obrachunkowych, red. B. Cybulski, S. Srocki, Wrocław 2003. 59. Garlicki L., Artykuł 6, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003. 60. Garlicki L., Komentarz do art. 22, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005. 61. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010. 62. Gdulewicz E., Konstytucyjny system organów państwowych, Lublin 2009. 63. Gebethner S., głos w dyskusji, [w:] Konstytucja RP. Oczekiwania i nadzieje. Materiały z Konferencji Naukowej Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego 14–15 listopada 1996 r. pod patronatem Marszałka Sejmu RP Józefa Zycha, red. T. Bodio, W. Jakubowski, Warszawa 1997. 64. Gerber D. J., Searching for a Modernized Voice: Economic, Institutions, and Predictability in European Competition Law, „Fordham International Law Journal” 2014, no. 5. 65. Glibowski K., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014. 66. Gonet W., Środki nadzorcze w prawie bankowym, „Przegląd Prawa Publicznego” 2010, nr 4. 67. Gruszecki K., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2011. 68. Hauser R., Przekształcenie modelu polskiego sądownictwa administracyjnego, „Folium Iuridicum” 2002, nr 1. 69. Hauser R., Spór o dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne ciąg dalszy, „Państwo i Prawo” 2003, z. 11. 70. Hauser R., U progu reformy sądownictwa administracyjnego „Państwo i Prawo” 2002, z. 11. 71. Hauser R., Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1999, z. 12. 72. Ilczuk D., Monkiewicz K., Nowak M., O konstytucyjnym prawie dostępu do dóbr kultury i jego ograniczeniach, [w:] Dylematy praw człowieka, red. T. Gardocka, J. Sobczak, Toruń 2008. 73. Izbebski H., Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2003. 74. Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004.

Bibliografia

75. Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2009. 76. Izdebski H., Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu: materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Polityki Społecznej i Zdrowia Senatu RP przy współudziale Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pod patronatem marszałka Senatu RP L. Pastusiaka, 8 kwietnia 2002 r., oprac. S. Legat, M. Lipińska, Warszawa 2002. 77. Jackowski M., Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008. 78. Jagielska M., Prawo farmaceutyczne Komentarz, red. L. Ogiegło, Warszawa 2010. 79. Jagielski J., Gołaszewski P., W sprawie władczości działań niewładczych administracji, [w:] Władztwo administracyjne. Administracja publiczna w sferze imperium i w sferze dominium, red. J. Łukasiewicz, Rzeszów 2012. 80. Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007. 81. Jagielski J., Rączka K., Komentarz do ustawy o służbie cywilne, Warszawa 2001. 82. Jamróz A., Konstytucja jako najwyższy akt prawny. Kilka refleksji, [w:] W kręgu zainteresowań konstytucyjnych, red. M. Kudej, Katowice 1999. 83. Janku Z., Publiczna szkoła wyższa – korporacja czy zakład administracyjny, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat J., Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 3168, Wrocław 2009. 84. Jarosz-Żukowska S., Prawo do własności – własność jako prawo podmiotowe, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002. 85. Jasińska-Cichoń A., Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz 2015, LEX. 86. Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009. 87. Jendrośka J., Trwałość rozstrzygnięć administracyjnych, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zwyczajnego dr hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Nizik, Kraków 2001. 88. Jurkowska-Zeidler A., Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego jako organu administracji publicznej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2011 roku, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2012, t. XXVIII. 89. Kaczkowski Ł., O potrzebie konstytucjonalizacji prokuratury w Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 2010. 90. Kamiński M., Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011.

237

238

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

91. Karcz-Kaczmarek M., Maciejewski M., Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2014 r., SDI 32/14. Postępowanie interdyscyplinarne – normy Kodeksu Etyki Radcy Prawnego jako część prawnej podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej, „Orzecznictwo Sądów Powszechnych” 2015, nr 7–8. 92. Kaszubski R.W., Funkcjonalne źródła prawa bankowego publicznego, Kraków 2006. 93. Kędziora R., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014. 94. Kędziora R., Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008. 95. Kijowski D.R., Płoskonka J., Prutis S., Srocki S., Stec M., Model ustrojowy sądownictwa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 5. 96. Kmieciak Z., Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1998, z. 5. 97. Kmieciak Z., Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000. 98. Kmieciak Z., Postępowanie w sprawach ochrony konkurencji a koncepcja procedury hybdryfowej, „Państwo i Prawo” 2002, z. 4. 99. Kmieciak Z., Stahl M., Jaki model sądownictwa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 6. 100. Kmiecik Z.R., Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011. 101. Knysiak-Molczyk H., Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie uchwalenia k..p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010. 102. Koleśnik J., Bezpieczeństwo systemu bankowego, Warszawa 2011. 103. Kosieradzka E., Wołoszyn A., Procedura stosowania prawnych środków nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego wobec banków, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010. 104. Kosińska A.M., Kulturalne prawa człowieka, Lublin 2014. 105. Kowal N., Komentarz do art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, LEX 2005. 106. Kozera I., Diagnoza modelu zarządzenia jakością w administracji rządowej. Kapitał intelektualny jako determinanta realizacji polityki jakości w urzędach administracji rządowej, Warszawa 2009. 107. Krzykowski P., Brzuzy A., Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Olsztyn 2009. 108. Kubiak A., Konstytucyjna zasada prawa do sądu w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Łódź 2006. 109. Kuca G., Zasada podziału władzy w Konstytucji RP z 1997r., Warszawa 2014. 110. Kulesza M., Niziołek M., Etyka służby publicznej, LEX nr 122377. 111. Kulesza M., Pojęcie zawodu zaufania publicznego, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wyko-

Bibliografia

nywania zawodu: materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Polityki Społecznej i Zdrowia Senatu RP przy współudziale Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pod patronatem marszałka Senatu RP L. Pastusiaka, 8 kwietnia 2002 r., oprac. S. Legat, M. Lipińska, Warszawa 2002. 112. Kurach M., Nabycie prawa z mocy decyzji administracyjnej, „Wrocławskie Studia Erazmiańskie – Zeszyty Studenckie” 2009, nr 2. 113. Kurowska T., Ochrona gospodarstwa rodzinnego – uwagi de lege lata i de lege ferenda, „Studia Iuridica Agraria” 2005, t. IV. 114. Laskowska M., Dostosowywanie prawa do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997r., Warszawa 2010. 115. Leoński Z., Samorząd terytorialny, Warszawa 2002. 116. Leszczyński L., Interpretacyjna rola kryteriów otwartych i innych decyzji stosowania prawa [w:] System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, t. IV, red. L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowska, Warszawa 2012. 117. Lichorowicz A., Regulacja obrotu gruntami rolnymi według ustawy z 11.IV.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego na tle ustawodawstwa agrarnego Europy Zachodniej, „Studia Iuridica Agraria” 2005, t. IV. 118. Linde S.B., Słownik języka polskiego, Warszawa 1951. 119. Lipowicz I., Dylematy zmiany siatki pojęciowej w nauce prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24–27 września 2006 r., red. J. Zimmerman, Warszawa 2007. 120. Liszcz T., Państwowa Inspekcja Pracy – strażnik praworządności w stosunkach pracy, „Kontrola Państwowa” 2006, nr 3. 121. Liszcz T., Prawo pracy, Warszawa 2014. 122. Litwińczuk H., System rachunkowości i sprawozdawczości oraz kontrola finansowa, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2008. 123. Łuszczyna G., Martysz C., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010. 124. Makowski D., Pozycja prawna Państwowej Inspekcji Pracy, „Państwo i Prawo” 2010, z. 3. 125. Malec D., Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922–1939 w świetle własnego orzecznictwa, Warszawa–Kraków 1999. 126. Małajny R.M., Funkcje państwa i zakres ich konstytucjonalizacji (prolegomena), [w:] W kręgu zainteresowań konstytucyjnych, red. M. Kudej, Katowice 1999. 127. Mandorff M., Sahl J., The Role of the ‘Equally Efficient Competitor” in the Assessment of Abuse of Dominance, „Competition Law Journal” 2013, no. 2. 128. Maśniak D., Ubezpieczenia ekologiczne, Kraków 2003. 129. Maurer H., Ochrona praw nabytych w prawie państwowym i administracyjnym, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa profe-

239

240

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

sora Józefa Filipka, red. I. Skrzydło, P. Nizik, K. Dobosz, L. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001. 130. Miemiec M., Podstawy prawne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, „Finanse Komunalne” 2001, nr 3. 131. Miemiec W., Miemiec M., Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością samorządu terytorialnego w sferze budżetowej, [w:] Regionalne Izby Obrachunkowe. Charakterystyka i komentarz do ustawy, red. M. Stec, Warszawa 2010. 132. Minkiewicz M., Pojęcie wpływu na handel i reguła konwergencji w praktyce stosowania prawa UE przez polskie sądy i Prezesa UOKiK, „Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny” 2014, nr 3. 133. Misiejuka I., Charakter prawny uchwał związanych wpisem na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich, usunięciem wpisu, jego przeniesieniem oraz zawieszeniem prawa do wykonywania zawodu, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2015, nr 2(3). 134. Mistygacz M., Konstytucjonalizacja prokuratury, [w:] Ustrój polityczny państwa. Polska, Europa, świat, red. S. Sulowski, J. Szymanek, Warszawa 2013. 135. Muszalski M., Państwowa Inspekcja Pracy, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1981, nr 10–12. 136. Nieborak T., Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. K 2/09), [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe – realia i perspektywy zmian. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Eugeniuszowi Ruśkowskiemu, red. L. Etel, M. Tyniewicki, Białystok 2012. 137. Niewiadomski Z., Jaroszyński K., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008. 138. Ochendowski E., Pozycja prawna studenta uniwersytetu – użytkownik zakładu publicznego czy członek korporacji publicznej, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003. 139. Ochnio M., Rekomendacje organu nadzoru bankowego w świetle polskiego systemu źródeł prawa, [w:] Źródła prawa z perspektywy piętnastu lat obowiązywania Konstytucji, red. M. Zubik, R. Puchta, Warszawa 2013. 140. Ofiarski Z., Prawo finansowe, Warszawa 2007. 141. Oniszczuk J., Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002. 142. Oniszczuk J., Źródła prawa w orzecznictwie i powszechnie obowiązującej wykładni ustaw Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1999. 143. Ożóg M., System handlu produktem leczniczym i produktami pokrewnymi, Warszawa 2010. 144. Pawłowski S., Ustrój i zadania samorządu zawodowego w Polsce, Poznań 2009. 145. Piasecki K., Procedury poprzedzające sądowe postępowanie cywilne, „Palestra” 1985, nr 7–8. 146. Pietrzykowski T., Wsteczne działanie prawa i jego zakaz, Kraków 2004.

Bibliografia

147. Pikvance Ch., Decentralizacja i demokracja w Europie Środkowej, „Samorząd Terytorialny” 1996, nr 9. 148. Piotrowska A., Ochrona Stabilności rynku finansowego jako splot funkcji administracji gospodarczej, [w:] Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda, red. J. Niczyporuk, Paryż 2011. 149. Poniatowski M., Regionalne izby obrachunkowe w Polsce w latach 1999–2003, [w:] Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych, red. B. Cybulski, S. Srocki, Wrocław 2003. 150. Pryciak M., Służba cywilna w państwie, Poznań 2011. 151. Przybylska J., Bezpośrednie finansowanie działalności kulturalnej ze środków publicznych, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 9. 152. Razowski P., Publicznoprawny status izb adwokackich – zarys problematyki, „Palestra” 2013, nr 11. 153. Roliński M., Z problematyki zasad ochrony środowiska, „Studia Iuridica Lublinensia” 2014, nr 21. 154. Rutkowska E., Charakter prawny uchwał Komisji Nadzoru Finansowego (norm ostrożnościowych), [w:] Prawo bankowe, red. E. Fojcik-Mastalska, Wrocław 2009. 155. Rutkowska-Tomaszewska E., Ochrona prawna klienta na rynku usług bankowych, Warszawa 2013. 156. Rydlewski G., Systemy administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007. 157. Rymarz F., Konstytucjonalizacja Państwowej Komisji Wyborczej (Wnioski de lege ferenda), [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Warszawa 2005. 158. Sarnecki P., Idea samorządności w strukturze społeczeństwa obywatelskiego, [w:] Samorządy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Toruń 2013. 159. Sarnecki P., Pojęcie zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) na przykładzie adwokatury, [w:] Konstytucja – wybory – parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000. 160. Sarnecki P., Władza sądownicza w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r., „Rejent” 1997, Nr 5 161. Sekuła M., Uczciwość urzędnicza w służbie dobra wspólnego, Płońsk 2006. 162. Skowron A., Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2014 r., SDI 32/14, LEX/el. 256162/3. 163. Skrzydło W., Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013. 164. Służewski J. Jagielski J., Aktualne problemy kontroli administracji, „Kontrola Państwowa” 2013, nr 2. 165. Sobczyk A., Prawo pracy w świetle Konstytucji RP, t. I: Teoria publicznego i prywatnego indywidualnego prawa pracy, Warszawa 2013.

241

242

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

166. Sokolewicz W., [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2001. 167. Sokolewicz W., Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej, [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa księga ku czci prof. Natalii Gail, Warszawa 1999. 168. Stanisławiszyn P., Status Komisji Nadzoru Finansowego w polskim systemie bankowym, [w:] Problemy współczesnej bankowości. Zagadnienia prawne, red. W. Góralczyk, Warszawa 2014. 169. Stankiewicz R., Kilka uwag o normatywnym kształcie administracyjnego modelu ochrony konkurencji w Polsce, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009. 170. Stankiewicz R., Likwidacja procedur hybrydowych – krok w dobrym kierunku czy szkodliwy dogmatyzm?, [w:] Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, M. red. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2011. 171. Starościak J., Decentralizacja administracji, Warszawa 1960. 172. Stefaniuk M., Sądowa kontrola decyzji administracyjnych wydawanych przez prezesa urzędu ochrony konkurencji i konsumentów w sprawach ochrony konkurencji na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Teka Kom. Praw. O.L PAN 2010. 173. Storczyński J., Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad samorządem terytorialnym, Bydgoszcz 2006. 174. Strzembosz A., Zmiany ustrojowe sądów w wyniku rozmów „okrągłego stołu”, [w:] Ze sztandarem przez świat. Księga dedykowana profesorowi Wieńczysławowi Józefowi Wagnerowi von Jgelgrund z okazji 85-lecia urodzin, red. R. Tokarczuk, K. Motyka, Kraków 2002. 175. Sulimierski J., Nadzór nad samorządem terytorialnym, [w:] Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, red. K. Byjoch, Warszawa 2000. 176. Surma M., Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w aspekcie wybranych zagadnień teoretycznoprawnych, „Casus” 2002, nr 25. 177. Szewczyk H., Stosunki pracy w służbie cywilnej, LEX nr 116485. 178. Szmulik B., Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2005. 179. Szydło M., Reglamentacja działalności gospodarczej w prawie farmaceutycznym, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2012, z. 2. 180. Świerczyński M., Prawo farmaceutyczne, Warszawa 2012. 181. Świstak M., Kontrola legalności uchwał organów samorządu zawodowego radców prawnych w świetle kompetencji nadzorczych Ministra Sprawiedliwości – wybrane zagadnienia, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2014, nr 1. 182. Tarno J.P., Trójszczeblowy model sądownictwa administracyjnego a jednoinstancyjne postępowanie administracyjne, „Państwo i Prawo”, z. 5.

Bibliografia

183. Teszner K., Kościuk D., Czy konstytucyjna zasada dwuinstancyjnej procedury administracyjnej i podatkowej ma jeszcze przyszłość?, Międzynarodowa konferencja naukowa „Dni Prawa”, Czechy 14–15.11.2012. 184. Trubalski A., Samorządy zawodów zaufania publicznego na przykładzie samorządu radców prawnych. Perspektywa konstytucyjnoprawna, „Studia Iuridica Lublinensia” 2014, nr 21. 185. Turliński A., Miejsce Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w systemie organów ochrony prawnej, [w:] Ochrona konkurencji i konsumentów w Polsce i UE (studia prawno-ekonomiczne), red. C. Banasiński, Warszawa 2005. 186. Turno B., Prawo odmowy przekazania informacji służącej wykryciu naruszenia reguł konkurencji w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, z. 3. 187. Wajda P., Przyjęte praktyki rynkowe – status prawny, „Monitor Prawa Bankowego” 2014, nr 7–8. 188. Wierzbowski M., Hauser R., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015. 189. Wierzbowski M., Jagielski J., Organy regulacyjne – wybrane problemy, [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009. 190. Wierzbowski M., Wiktorowska A., Prawne formy działania administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2013. 191. Wiktorowska A., Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 6. 192. Wiktorzak A., Komisja Nadzoru Finansowego jako organ nadzoru nad instytucjami sektora bankowego, Katowice 2014. 193. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008. 194. Witalec W., Wybrane problemy związane ze sprawowaniem nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe nad działalnością rad gmin, „Finanse Komunalne” 1998, nr 4. 195. Włodyka S., Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1975. 196. Wojtczak K., Reglamentacja form wykonywania zawodów zaufania publicznego w rozwiązaniach prawa polskiego i państw Unii Europejskiej, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu: materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Polityki Społecznej i Zdrowia Senatu RP przy współudziale Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pod patronatem marszałka Senatu RP L. Pastusiaka, 8 kwietnia 2002 r., oprac. S. Legat, M. Lipińska, Warszawa 2002. 197. Wołpiuk J., Samorząd zaufania publicznego a interes publiczny, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wol-

243

244

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

ność wykonywania zawodu: materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Polityki Społecznej i Zdrowia Senatu RP przy współudziale Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pod patronatem marszałka Senatu RP L. Pastusiaka, 8 kwietnia 2002 r., oprac. S. Legat, M. Lipińska, Warszawa 2002. 198. Woś T., Conditiones necessariae dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, [w:] K. Baran et al., Dziedzictwo prawne XX wieku. Księga pamiątkowa z okazji 150-lecia Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001 199. Woś T., Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne a konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy „bez uzasadnionej zwłoki”, „Państwo i Prawo” 2003, z. 8. 200. Woś T., Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978. 201. Woś T., Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013. 202. Woś T., Reforma sądownictwa administracyjnego – projekty dalekie od ideału, „Państwo i Prawo” 2001, z. 7. 203. Woś T., Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” 1994, z. 6. 204. Wronkowska S., System źródeł prawa w nowej Konstytucji, „Biuletyn Rzecznika Prawa Obywatelskich” 2000, nr 38. 205. Wróbel A., Jaśkowska M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013. 206. Wyporska-Frankiewicz J., Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie uchwalenia k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010. 207. Wyrzykowski M., Ziółkowski M., Konstytucyjny status proceduralny jednostki jako adresata działań organów administracji, [w:] System prawa administracyjnego. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012. 208. Zaidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007. 209. Zalasiński T., Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008. 210. Zdziennicki B., Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego, [w:] VII Konferencja Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej i Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej, Sieniawa, 26–29 czerwca 2002 r., Studia i Materiały t. XVII, Warszawa 2003. 211. Zieliński A., Postępowanie przed NSA w świetle „prawa do sprawiedliwego procesu sądowego, „Państwo i Prawo” 1992, z. 7. 212. Zieliński M., Potrzeba konstytucjonalizacji nowych organów władzy publicznej, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 2010. 213. Zieliński T., Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, „Państwo i Prawo” 1992, z. 3.

Bibliografia

214. Ziemski K., Alternatywy dla aktu administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24–27 września 2006 r., red. J. Zimmerman, Warszawa 2007. 215. Zięba-Załucka H., Chmielnicki P., Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012. 216. Zięba-Załucka H., Czy konstytucjonalizacja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pomogła w zachowaniu jej niezależności?, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007. 217. Ziółkowska A., Patologie w administracji publicznej-przyczyny i próby przeciwdziałania, [w:] Patologie w administracji publicznej, red. D.R. Kijowski, P.J. Suwaj, LEX nr 99685. 218. Zubik M., Wymiar sprawiedliwości w świetle Konstytucji i orzecznictwa TK, „Przegląd Sądowy” 2005, nr 3.

245

Informacje o autorach

Maria Baranowska Studentka IV roku na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Członek Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS. Izabela Cąkała Studentka IV roku na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Członek Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS. mgr Mateusz Chrzanowski Asystent w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. mgr Paulina Daniluk Doktorantka III roku studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. mgr Kamil Dobosz Doktorant w Katedrze Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. mgr Łukasz Dzida Doktorant II roku studiów doktoranckich w Katedrze Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Aplikant adwokacki przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w Lublinie. mgr Katarzyna Fortuna Doktorantka III roku studiów stacjonarnych w Katedrze Prawa Zarządzania Środowiskiem na Katolickim Uniwersytecie Lubelskim. Jakub Kalinowski Student IV roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Członek Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS oraz członek Zarządu Studenckiego Koła Obrońców Dyscyplinarnych UMCS. dr Piotr Kapusta Aplikant adwokacki przy Okręgowej Izbie Adwokackiej we Wrocławiu. Wykładowca w Schule des Polnischen Rechts na Uniwersytecie Humboldtów w Berlinie.

248

Konstytucjonalizacja prawa administracyjnego. Wybrane zagadnienia

Piotr Kobylski Student IV roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Członek Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS. Aleksandra Koniewicz Studentka IV roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Członek Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS oraz członek Komisji Rewizyjnej Studenckiego Koła Obrońców Dyscyplinarnych UMCS. Angelika Koman Studentka IV roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Członek Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS. Hubert Kostecki Student V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Członek Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS. mgr Aneta Majewska Doktorantka w Katedrze Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. mgr Jakub Mrożek Doktorant III roku Stacjonarnych Studiów Doktoranckich Nauk Prawnych realizowanych w Zakładzie Prawa Administracyjnego Instytutu Nauk Administracyjnych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Od stycznia 2014 r. członek Komisji Prawnej Krajowej Reprezentacji Doktorantów. mgr Marta Mulawa Doktorantka na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Joanna Nowak Studentka V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Prezes Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS w roku akademickim 2014/2015. dr hab. Wojciech Orłowski, prof. nadzw. Kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.

Informacje o autorach

Albert Pielak Student IV roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Przewodniczący Prezydium Rady Kół Naukowych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. mgr Małgorzata Pietrzak Doktorantka III roku studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Szymon Serek Student V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Wiceprezes ds. organizacyjnych w Studenckim Kole Naukowym Prawników UMCS w roku akademickim 2014/2015, Przewodniczący Ogólnopolskiej Rady Kół Naukowych przy Wydziałach Prawa i Administracji. dr Jacek Sobczak Adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. mgr Małgorzata Szymańska Asystent w Katedrze Prawa Rolnego i Gospodarki Gruntami na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. mgr Katarzyna Śliwak Doktorantka II roku Stacjonarnych Studiów Doktoranckich Nauk Prawnych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Justyna Świerczek Studentka IV roku prawa na Wydziale Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II. mgr Marzena Świstak Radca prawny, asystent w Katedrze Teorii Organizacji i Kierownictwa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. mgr Wiktor Trybka Doktorant Stacjonarnych Studiów Doktoranckich Nauk Prawnych realizowanych w Zakładzie Postępowania Administracyjnego i Sądownictwa Administracyjnego, Instytutu Nauk Administracyjnych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.

249