PAGO ANTICIPADO DEL DESEMPLEO A LOS INMIGRANTES: ¿FOMENTO DE EMPLEO O DEL RETORNO?1

Juan Antonio Maldonado Molina

En septiembre de 2008 se aprobó una nueva modalidad de capitalización del desempleo contributivo, destinada a los inmigrantes extracomunitarios que decidan regresar a su país. Esta regla supone ampliar los supuestos en los que se permite el pago anticipado del desempleo. Así, la capitalización del desempleo se contempla (con mayor o menor intensidad), desde 1985, debiendo encontrar su apoyo en “algún programa de fomento del empleo”, como se precisa en el artículo 228.3 LGSS. Siguiendo esta orientación, se permite el abono anticipado en un pago único cuando tenga como destino la economía social, y el trabajo autónomo, exigiéndose unos rigurosos requisitos. En este marco restrictivo, se aprueba el RD-L 4/2008, de 19 de septiembre, que como no podía ser de otro modo, se apoya en la previsión del artículo 228.3 LGSS. Sin embargo, ni en su articulado, ni en el reglamento de desarrollo (RD 1800/2008, de 3 de noviembre) se explicita exigencia alguna en orden al fomento del empleo del inmigrante que retorna, limitándose a condicionar el cobro al retorno a su país de origen y a que no vuelva a territorio español a trabajar o residir durante un período de tres años. Solo se prevé, como medida complementaria, potestativa y condicionada a los créditos disponibles, la posibilidad de establecer ayudas directas que faciliten el traslado voluntario y acciones preparatorias del retorno (información, orientación y formación para el emprendimiento). Tales ayudas no se han previsto específicamente para los perceptores del desempleo, sino que hay que estar las genéricas subvenciones destinadas a promover el retorno voluntario de los inmigrantes que se encuentren en situación de vulnerabilidad, ayudas que se enmarcan dentro de la política comunitaria de apoyo al retorno, sin que pueden considerarse constitutivas de un verdadero programa de fomento del empleo. En la presente Comunicación se analiza esta medida. 1. LA CAPITALIZACIÓN DEL DESEMPLEO. SU CONFIGURACIÓN EN NUESTRO ORDENAMIENTO  Desde hace más de veinticinco años, se prevé en nuestro Ordenamiento la posibilidad de que el desempleado perciba de forma anticipada y en un solo pago el importe del subsidio por desempleo que le resta por cobrar. En 1985 se introdujo esta posibilidad, a través del RD 1044/1985, de 19 de junio, por el que se regula el abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago único por el valor actual de su importe, como medida de fomento de empleo, norma que sigue siendo en la actualidad la reguladora de esta modalidad de pago2. Se establecen dos requisitos generales (art. 2 RD 1044/1985):  no haber hecho uso de tal derecho en los cuatro años inmediatamente anteriores  que el número de mensualidades pendientes de percibir sea igual o superior a tres La finalidad de esta medida es clara: fomentar el autoempleo. Así lo indica expresamente la Exposición de Motivos del RD 1044/1985, que desarrolló en su momento la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo (art. 23), y se mantiene tras la integración de la regulación del desempleo en el Texto Refundido de la LGSS de 1994 (art. 228.3). Así, el artículo 228.3 LGSS recoge la posibilidad de que se abone, de forma anticipada y acumulada, el importe de la prestación por desempleo de nivel contributivo a que tenga derecho el trabajador y que esté pendiente de percibir, pero condicionado “siempre” a que así lo establezca un programa de fomento del empleo. En 1992 se recortó aún más el objetivo a esta medida, limitándola a potenciar la economía social: solo podrían capitalizar el desempleo quienes pretendiera realizar una actividad profesional como socios trabajadores de una cooperativa de trabajo asociado o sociedad anónima laboral, suprimiéndose para los casos en que el desempleado fuese a realizar una actividad profesional como “trabajador autónomo” (Ley 22/1992, de 30 de 1

Trabajo realizado en el marco de la investigación financiada por el Grupo de Investigación del Plan Andaluz de Investigación de la Junta de Andalucía “Derecho del Trabajo, Relaciones Laborales y Seguridad Social” (SEJ 184), cuyo investigador principal es José Luis Monereo Pérez. 2 Desarrollada por Orden de 13 de abril de 1994 por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de las subvenciones consistentes en el abono, a los trabajadores que hicieren uso del derecho previsto en el artículo 1 del Real Decreto 1044/1985, de 19 de junio, de cuotas a la Seguridad Social, según lo dispuesto en el artículo 4.2 de dicho Real Decreto, modificado por Ley 22/1992, de 30 de julio.

Maldonado Molina, J. A. (2011). Pago anticipado del desempleo a los inmigrantes: ¿fomento de empleo o del retorno? En F. J. García Castaño y N. Kressova. (Coords.). Actas del I Congreso Internacional sobre Migraciones en Andalucía (pp. 771-782). Granada: Instituto de Migraciones. ISBN: 978-84-921390-3-3.

Universidad de Granada

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julio). El recorte obedeció tanto a medidas de corte financiero, como para atajar el uso fraudulento que se estaba realizando de esta medida (Cañal y Rubio de Medina, 2003: 108). Esta finalidad no se explicitaba en el texto de la norma, pero sí se recogía en las directrices del “Programa de Convergencia” elaborado a comienzos de 1992, y parte de cuyo desarrollo fue la Ley 22/1992 (García Murcia, 1993: 725) La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social, en su artículo 31, restauró la capitalización del desempleo para el empleo autónomo, aunque solamente a trabajadores minusválidos como medida de fomento al empleo para este colectivo, quedando pues excluidos de esta posibilidad el resto de los trabajadores. Tras diez años, con la Ley 45/2002 volvió a ampliarse a todos los desempleados que desearan darse de alta como autónomos, sin ser discapacitados, aunque en tal caso solo percibirían el 20% de la prestación (porcentaje que ha ido aumentando en sucesivas reformas), destinando el resto a subvencionar el pago de sus cuotas. Desde ese momento se contemplan tres supuestos, que se regulan bajo la rúbrica de “Programa de fomento de empleo en economía social y empleo autónomo” (disposición transitoria cuarta Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad), y estando por tanto dentro de los supuestos previstos por el artículo 228.3 LGSS. Este marco regulador sufrió una nueva reforma en 2005 (Real Decreto 1413/2005, de 25 de noviembre), que entre otros aspectos permitió el abono mensual de la prestación por desempleo para subvencionar la cotización del trabajador a la Seguridad Social (hasta entonces era trimestral), y amplió del 20 al 40% el porcentaje de capitalización a los que pretendan constituirse como trabajadores autónomos (Álvarez Cortés y Plaza Angulo, 2008: 289). La Ley 39/2010, de PGE para 2011, ha vuelto a modificar algunos aspectos de esta regulación3, pero manteniendo en esencia el espíritu que a nuestros efectos interesa destacar, y es que la capitalización solo se contempla como medida de fomento de empleo, para supuestos tasados, en los que no se concede el importe total, sino únicamente el equivalente a los costes de creación del empleo, destinando el resto a subvencionar sus cotizaciones. En efecto, los supuestos contemplados como medida de fomento del empleo para la capitalización del desempleo por la Ley 45/2002 son tres: uno para el fomento de empleo en economía social; y dos de fomento de empleo autónomo:    

Fomento de empleo en economía social: beneficiarios que pretendan incorporarse, de forma estable y a tiempo completo, como socios trabajadores o de trabajo, en cooperativas o en sociedades laborales, o constituirlas Fomento de empleo autónomo (es el supuesto más habitual) Personas con discapacidad igual o superior al 33 por 100 Personas sin ese grado de discapacidad (que pueden capitalizar un importe menor, destinando la diferencia al pago de cuotas)

Ahora bien, en todos estos casos la capitalización no es ilimitada, sino que el importe a percibir está limitado a:  en caso de la economía social, al importe que corresponda a las aportaciones al capital, incluyendo la cuota de ingreso, en el caso de las cooperativas, o al de la adquisición de acciones o participaciones del capital social en una sociedad laboral en lo necesario para acceder a la condición de socio  en caso de autónomos con discapacidad, a la inversión necesaria para desarrollar la actividad  en caso de autónomos sin discapacidad, a la inversión necesaria para desarrollar la actividad, incluido el importe de las cargas tributarias para el inicio de la actividad, con el límite máximo del 60% del importe de

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Los cambios buscan facilitar la concesión, al no vetarse a quienes hubieran cesado como cooperativistas o socios de dichas sociedades laborales, admitiendo expresamente la concesión “aunque hayan mantenido un vínculo contractual previo con dichas sociedades, independientemente de su duración”. Igualmente, se han flexibilizado las reglas que determinan el coste de incorporación a una cooperativa o sociedad laboral. Por último, se prevé que el tope máximo del 60% (previsto desde el RD 1975/2008), se amplíe al 80% en caso de jóvenes menores de 30 años o mujeres menores de 35 años.

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la prestación pendiente de percibir4 (o el 80% cuando los beneficiarios sean hombres jóvenes hasta 30 años de edad o mujeres jóvenes hasta 35 años)5. Adicionalmente hay otra deducción, y es que se deducirá el importe relativo al interés legal del dinero. El importe que no se destine a estos fines, se destina a pagar (“subvencionar”, en palabras de la norma, naturaleza de subvención que se discute por algún autor)(Márquez, 2009) la cotización del trabajador a la Seguridad Social. Por tanto, en el importe total a percibir no se deducen las cotizaciones futuras que se le hubieran retenido al trabajador. Es decir, si el trabajador no destina el importe total del subsidio al que tuviera derecho a los gastos, el resto servirá para subvencionar las cuotas de autónomo del trabajador. De las dos vías de estímulo previstas, estadísticamente hay una clarísima preponderancia del fomento del empleo autónomo, aún con la menor intensidad protectora que recibe: TOTAL

144.432

Tabla 01. BENEFICIARIOS CAPITALIZACIÓN DESEMPLEO  2010   AUTOEMPLEO Nº medio días capitalizados por Autónomo Cooperativas Sociedades Laborales trabajador 136.851 2.918 4.663 139 Fuente: http://www.mtin.es/estadisticas/bel/PRD/index.htm

Importe medio por trabajador 4.024 €

Por lo demás, junto a los requisitos antes indicados y el que esté vinculada a un programa de fomento de empleo, se exigen determinadas reglas relativas al tiempo de solicitud del pago, y el tiempo de puesta en marcha al autoempleo generado:  La solicitud debe ser de fecha anterior a la fecha de incorporación a la cooperativa o sociedad laboral, o a la de constitución de la cooperativa o sociedad laboral, o a la de inicio de la actividad como trabajador autónomo, considerando que tal inicio coincide con la fecha que como tal figura en la solicitud de alta del trabajador en la Seguridad Social. Si el trabajador hubiera impugnado el cese de la relación laboral origen de la prestación por desempleo, la solicitud deberá ser posterior a la resolución del procedimiento correspondiente (disposición transitoria cuarta Ley 45/2002, en la redacción dada por Ley 39/2010).  Los efectos económicos del abono del derecho solicitado se producirán a partir del día siguiente al de su reconocimiento, salvo cuando la fecha de inicio de la actividad sea anterior, en este caso, se estará a la fecha de inicio de esa actividad (disposición transitoria cuarta Ley 45/2002, en la redacción dada por Ley 39/2010).  Dentro del plazo de un mes desde la percepción de la prestación debe el trabajador iniciar la actividad laboral para la que se le ha concedido la misma y darse de alta en Seguridad Social, o bien acreditar que está en fase de iniciación (art. 4.1 RD 1044/1985)6. La regulación del pago único y anticipado se completa con reglas relativas a qué sucede si el dinero abonado no se destina a la creación del empleo. Al respecto, el artículo 7.1 RD 1044/1985 precisa esa situación será considerada como de pago indebido, siendo en consecuencia obligatorio su reintegro. Ahora bien, no es necesario reintegrar, por no ser pago indebido, la parte de la prestación que sí se haya destinado a la realización de la actividad7. En cualquier caso, lo que interesa retener a estos efectos son tres datos:  La LGSS condiciona la capitalización a que esté previsto en un programa de fomento de empleo  La Ley 45/2002, en su disposición transitoria cuarta recoge un programa de fomento de empleo de economía social y autónomo en el que se prevé esta vía de percepción del desempleo, programa que ha sido reformado por la Ley 39/2010, de PGE para 2011  Las requisitos exigidos son restrictivos (aunque la Ley 39/2010 los ha suavizado), y el importe no equivale al total de la prestación, debiendo justificar los gastos, y quedando el resto del importe para el pago de

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La disposición adicional novena de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo, rubricada «pago único de la prestación por desempleo», anunció que «el Gobierno en el plazo -parece que incumplido- de un año elaborará un estudio sobre la evolución de la medida de pago único de la prestación por desempleo para el inicio de actividades por cuenta propia, si el resultado es favorable en cuanto a creación de empleo autónomo, ampliará los porcentajes actuales de la capitalización de la prestación de desempleo destinados a financiar la inversión». Y en esa línea, el porcentaje que hasta entonces regía - el 40%- se vió incrementado por el RD 1975/2008, de 28 de noviembre, sobre las medidas urgentes a adoptar en materia económica, fiscal, de empleo y de acceso a la vivienda, a un 60% (art. 2 RD 1975/2008). El nuevo porcentaje, previsto en su artículo 2, se reiteró en la disposición final sexagésima quinta de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2009. 5I ncremento adicional previsto por la disposición final vigésima de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2011. 6 El inicio de la actividad puede anticiparse siempre que sea posterior a la declaración de la situación legal de desempleo (SSTS de 7 de noviembre de 2005, y 11 de julio de 2006). 7 SSTS de 30 de abril de 2001; 4 de octubre de 2007; y 16 de enero de 2008.

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las cuotas de la Seguridad Social (siendo como máximo del 60% de la prestación cuando se trate de un trabajador no discapacitado mayor de 30 años). 2. EL COBRO ANTICIPADO DEL DESEMPLEO POR LOS INMIGRANTES QUE RETORNEN. PLANTEAMIENTO  GENERAL  Como es sabido, la crisis económica y el desempleo han tenido una mayor incidencia en los colectivos con más precariedad laboral. Y en particular, los extranjeros han sufrido de manera especial el paro. Así, dentro del colectivo de los desempleados, el porcentaje de los extranjeros casi se ha triplicado en cinco años: 2006 5,85%

Tabla 02. EXTRANJEROS DENTRO DE LOS PERCEPTORES DESEMPLEO  2007 2008 2009 7,81% 11,16% 13,86% Fuente: http://www.mtin.es/estadisticas/bel/PRD/index.htm

2010 14,83%

Y aún así, hay que subrayar que estas cifras no llegan a reflejar la incidencia del paro en el colectivo de los extranjeros. Ello es así porque su tasa de cobertura por desempleo se encuentra muy por debajo de la relativa a los trabajadores nacionales, siendo del 49,97%, frente al 78,23% de los españoles (Tobes y Angoitia, 2010: 67). En este contexto, es fácilmente comprensible y loable el que se articulen medidas para incentivar el retorno voluntario a sus países de origen, medidas que por lo demás vienen promovidas por la Unión Europea. En este sentido, la Decisión n.º 575/2007/CE del Parlamento Europeo y de Consejo de 23 de mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno para el periodo 2008-2013 como parte del Programa General «Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios» determina como objetivo primordial la promoción de la gestión integrada del retorno a nivel nacional que se centre en retornos efectivos y sostenibles mediante una variedad de medidas y alienta a los Estados Miembros a dar preferencia al retorno voluntario frente al forzoso, dado que responde mejor al interés, tanto de un retorno digno de las personas, como al de las autoridades de los países de acogida. Y así viene haciéndose, con subvenciones y ayudas, que se contemplan en la Orden TAS/1043/2007, de 18 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones del área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional. Junto a estos programas de retorno voluntario (que exceden el objeto de la presente comunicación y que por tanto no analizaremos, pudiendo remitirnos al completo estudio realizado por Rojo Torrecilla en la materia), en nuestro país se ha utilizado el Sistema de Seguridad Social para incentivar el retorno, recurriendo a la capitalización de la prestación por desempleo. Así, el Real Decreto Ley 4/2008, de 19 de septiembre8 , desarrollado por Real Decreto 1800/2008, de 3 de noviembre9, creó lo que formalmente se declara como una nueva modalidad de capitalización del desempleo, autodenominada como «modalidad de pago anticipado y acumulado de la prestación por desempleo a favor de trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen». Ahora, lo sorprendente es que las reglas fijadas para esta nueva capitalización del desempleo:  no solo se apartan de las rígidas reglas que se exigen con carácter general para la obtención de dicha prestación (flexibilizándose en extremo)  sino que no llega a cumplir el presupuesto legal que las justifica, que no es otro que se hallen enmarcadas dentro de un programa de fomento de empleo. En efecto, el que deba crearse una modalidad específica es lógico dado que la prestación por desempleo con carácter general es inexportable, siendo causa de extinción el traslado de residencia al extranjero10, salvo en los casos que reglamentariamente se determine. Y -como hemos visto- la normativa reguladora de la capitalización por desempleo no prevé su exportabilidad. Y ello requiere una nueva modalidad, en la que pueden fijarse reglas menos rígidas que las exigidas a los que pretenden autoemplearse en España. Así lo explica el Real Decreto Ley 4/2008 en su Exposición de Motivos: …las previsiones normativas, si bien permiten el abono de la prestación por desempleo en su modalidad de pago anticipado y acumulado cuando la actividad profesional a desarrollar por el trabajador desempleado se realice en territorio español, sin embargo no permiten un tratamiento similar cuando las expectativas de reinserción laboral o profesional del trabajador desempleado se plantean en el país de origen

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Convalidado mediante Resolución del Congreso de los Diputados de 2 de octubre de 2008. (BOE núm. 248, de 14 de octubre de 2008). Desarrollado en uso de la habilitación prevista en la disposición adicional segunda del Real Decreto-Ley 4/2008, así como en las habilitaciones, genérica o especificas, que se conceden al Gobierno en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, para su desarrollo reglamentario, según recoge la Exposición de Motivos del RD 1800/2008. 10 Artículo 213.1.g LGSS. 9

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Ahora bien, el presupuesto básico del que parte la Ley General de la Seguridad Social es claro: la capitalización solo es admisible “cuando así lo establezca algún programa de fomento del empleo” (art. 228.3 LGSS). Y esta circunstancia se alude en la propia Exposición de Motivos del RDL 4/2008, indicando que: La Ley General de la Seguridad Social prevé la posibilidad de que se abone, de forma anticipada y acumulada, el importe de la prestación por desempleo de nivel contributivo a que tenga derecho el trabajador y que esté pendiente de percibir, siempre que así lo establezca un programa de fomento del empleo (las cursivas son nuestras).

Sin embargo, en el articulado de la norma no vuelve a aparecer referencia alguna al programa de fomento de empleo, y ni siquiera al artículo 228.3 de manera expresa. Como hemos dicho, todo lo más se alude en la Exposición de Motivos a la “Ley General de la Seguridad Social”. Del mismo modo, el reglamento de desarrollo (RD 1800/2008) solo se alude al “Título III” de la LGSS (art. 4 RD 1800/2008). Esto no solo es muestra de poco rigor normativo, sino que “el Gobierno es perfectamente consciente de este mal encaje y por eso calla en su cita expresa. Incluso en el debate parlamentario para la convalidación de la norma de urgencia, el Ministro de Trabajo e Inmigración ha reconocido que se trata de una modalidad de cobro no prevista en la LGSS” (Cabeza Pereiro, 2008). Es claro que no se inserta en ningún programa de fomento de empleo11. Solo una interpretación extraordinariamente generosa y relajada puede considerar que se enmarca en un programa de fomento de empleo. De hecho, en su regulación no hay ni una exigencia de contrastar el destino de la ayuda concedida, ni siquiera el que se demuestre que se orienta al autoempleo. Lo único que hace es “ofrecer un señuelo a las personas que pierdan su empleo y ostenten derecho a la prestación contributiva de desempleo (…) para que abandonen el territorio del Reino de España” (Cabeza Pereiro, 2008). Si queremos encontrar alguna alusión al fomento de empleo tenemos que quedarnos en la Exposición de Motivos, donde se recogen las siguientes reflexiones y desiderátums, que no encuentran concreción en el articulado: esta modalidad de prestación (…) favorecerá la reinserción laboral y profesional (de los trabajadores) en sus países de origen, se fortalecerá el desarrollo de estos países con el retorno de trabajadores con una cualificación y experiencia laboral enriquecida y formativa y permitirá reforzar la relación de nuestro país con los países de origen», siendo una medida muy «oportuna en la actual coyuntura económica de restricción de empleo, para ofrecer a los trabajadores extranjeros oportunidades y recursos para su inserción laboral y profesional en sus países de origen

Por tanto, debe insistirse en que no se fomenta el autoempleo, sino simple y llanamente el retorno del inmigrante desempleado, lo cual es un uso desviado e ilegal de una prestación que tiene una finalidad clara en nuestro Ordenamiento. No queremos decir que no sea deseable el fomento del retorno, pero no con una prestación del Sistema de Seguridad Social. Esta valoración crítica ha sido una constante entre los estudiosos que se han acercado a la materia, con elocuentes consideraciones, que por su expresividad creo que merecen ser recogidas en su literalidad: El compromiso que debe cumplir para acogerse a la nueva modalidad, consiste en «comprometerse a retornar a su país de origen» (art. único. Cuatro RDL 4/2008). De modo que esa finalidad de capitalizar la prestación por desempleo como una forma de fomento del empleo autónomo en España cede cuando los interesados son trabajadores extranjeros, pues en estos supuestos, parece prevalecer el interés de que se marchen de nuestro país a fin de no incrementar el gasto en posibles servicios públicos (Fernández Orrico, 2009). No me cabe ninguna duda que la norma objeto de comentario ha sido promulgada con la intención de aliviar a nuestro sistema de protección social (Seguridad Social, Sanidad pública, Asistencia Social, Servicios Sociales, Dependencia...) de futuras prestaciones que podrían suponer un peligro de quiebra de dicho sistema o mejor sería hablar de conjunto de sistemas (Fernández Orrico, 2009). En realidad, y como se va a ver, la norma no muestra un celo excesivo en contrastar el buen fin de la prestación capitalizada. Sólo en ofrecer un señuelo a las personas que pierdan su empleo y ostenten derecho a la prestación contributiva de desempleo de acuerdo con las reglas del Título III de la Ley General de Seguridad Social para que abandonen el territorio del Reino de España (Cabeza Pereiro, 2008). objetivos materiales perseguidos por el Gobierno: (…) fomentar que se vayan. Para maquillar tan poco vistosa medida, se apela a favorecer «la reinserción laboral y profesional en sus países de origen», a fortalecer el desarrollo de éstos con el retorno de profesionales «con una cualificación y experiencia laboral enriquecida y formativa» y a permitir «reforzar la relación de nuestro país con los países de origen». Ya con menos circunloquios, el artículo único, párrafo uno expresa la «finalidad de facilitar el retorno voluntario a su país de origen» de las personas de nacionalidad extranjera (Cabeza Pereiro, 2008). El desempleado extranjero no debe invertir la cantidad capitalizada en una empresa de economía social, ni establecerse como autónomo en su «país de origen». Ni siquiera se requiere que dedique dicha cantidad a una inversión productiva, basta con que reciba la cantidad y se marche. Quizá sea este el rasgo más característico y sobresaliente de toda la norma. En el fondo, las personas beneficiarias no perciben una ayuda finalista. Es por eso, como ya he anticipado, que mal encaje tiene esta iniciativa como «programa de fomento de empleo» (Cabeza Pereiro, 2008).

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Recuérdese que la capitalización del desempleo de los que fomenten su autoempleo en España se sustenta en el “Programa de fomento de empleo en economía social y empleo autónomo” previsto en la disposición transitoria cuarta Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad. Y es un Programa que tasa los supuestos que pueden acogerse a esta medida, con unos requisitos estrictos (aunque tras la LPGE para 2011 se han suavizado), que han dado lugar a numerosos pronunciamientos judiciales.

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Poco más puede añadirse. Una vez más, el Sistema de Seguridad Social cubre necesidades distintas para las que fue concebido. En todo caso, la valoración general de esta medida quedaría incompleta sin hacer referencia a su escasa aceptación por los destinatarios de la misma. Para calibrar su aceptación hay que partir del número de extranjeros perceptores del desempleo contributivo, que son los potenciales beneficiarios de la capitalización. Esta cifra ha ido descendiendo en los últimos meses, básicamente porque se les ha ido agotando el desempleo contributivo y pasando al asistencial (las cifras absolutas sí que han ido subiendo): 2006 59.709

TOTAL 441.658

2007 89.375

NIVEL CONTRIBUTIVO 179.078

Tabla 03. EXTRANJEROS PERCEPTORES DESEMPLEO CONTRIBUTIVO  2008 2009 2010 (media hasta noviembre) 162.745 240.511 191.459 Fuente: http://www.mtin.es/estadisticas/bel/PRD/index.htm Tabla 04. EXTRANJEROS BENEFICIARIOS DESEMPLEO  NOVIEMBRE 2010   NIVEL RENTAS ACTIVAS DE PORCENTAJE EN RELACION TOTAL ASISTENCIAL INSERCIÓN DESEMPLEADOS 246.817 15.763 15,09% Fuente: http://www.mtin.es/estadisticas/bel/PRD/index.htm

Son unos 200 mil los potenciales destinatarios que podían haberse acogido a esta medidas. Sin embargo, los solicitantes han sido una minoría. Los últimos datos a los que hemos tenido acceso son de abril de abril de 2010, fecha en la que únicamente se habían registrado 11.660 solicitudes de las que sólo 8.451 eran aprobadas. Por nacionalidades destacan Ecuador (5.505), Colombia (1.990) y Argentina (1.113) (Pajares, 2010). Una vez hecha esta valoración general de pago anticipado del desempleo a los inmigrantes para que retornen, pasemos a analizar con cierto detenimiento el régimen jurídico de la medida en cuestión. 3. RÉGIMEN JURÍDICO DEL PAGO ANTICIPADO A LOS INMIGRANTES QUE RETORNAN  3.1 Requisitos  Para ser beneficiario del pago acumulado y anticipado de la prestación se fijan los siguientes requisitos (Maldonado Molina, 2010: 296): 1. En primer lugar, y presupuesto de la situación contemplada, ser beneficiario de una prestación contributiva de desempleo. En concreto, son tres las circunstancias a acreditar:  Estar inscritos como demandantes de empleo en el Servicio Público de Empleo correspondiente  Hallarse en situación legal de desempleo como consecuencia de la extinción de la relación laboral por alguna de las causas previstas en el artículo 208.1.1 LGSS  Tener reconocido el derecho a la prestación por desempleo de nivel contributivo, sin compatibilizarlo con un trabajo a tiempo parcial. La exclusión del nivel asistencial es coherente con el régimen común previsto para la capitalización del desempleo, y lógico si tenemos en cuenta que la duración del nivel asistencial se prorroga por períodos semestrales. Sin embargo, a la vista del objetivo real de la norma (fomentar el regreso a país de origen de los desempleados), supone dejar fuera al mayor porcentaje de extranjeros perceptores de prestaciones por desempleo, como ya hemos visto. 2. Querer y poder marcharse de España, lo cual se concreta en dos circunstancias:  Asumir el compromiso de retornar a su país de origen12 (en el plazo de treinta días naturales)13, y el de no retornar a España en el plazo de tres años14 para residir y/o realizar una actividad lucrativa o profesional por cuenta propia o ajena. Por tanto, no hay una imposibilidad total de regresar a España en ese plazo temporal, sino que podrá hacerlo siempre que no sea para realizar una actividad profesional, o para residir, siendo válidas por tanto las estancias cortas por motivos ajenos a los enunciados (Fernández Orrico, 2009)(Mendoza Navas, 2010). Este requisito fue objeto de una valoración negativa por el Dictamen del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes sobre el Proyecto de Real Decreto que desarrolla el RDL 4/2008, proponiendo aceptar “solicitudes de estancia de corta duración cuando concurran circunstancias excepcionales debidamente acreditadas de índole personal, familiar o profesional”15, y cuestionando igualmente la “excesiva” duración del no retorno. La realidad ha mostrado que tras tres años de aplicación de la norma, la situación económica no ha mejorado, por lo que si lo que se buscaba era aliviar de des12

A estos efectos, se considera país de origen el que corresponda a la nacionalidad del trabajador (art. 1 RD 1800/2008). El plazo de treinta días naturales para retornar al país de origen se contará a partir de la fecha de realización del primer pago de la prestación (art. 3.1.a RD 1800/2008). 14 El plazo de tres años de compromiso de no retorno a España empezará a contarse transcurridos treinta días naturales a partir de la fecha del primer pago de la prestación (art. 3.1.b RD 1800/2008). 15 http://www.mtin.es/es/sec_emi/IntegraInmigrantes/Foro_integracion/Foro/dictamenes/dictamenes.htm. 13

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empleados el mercado laboral español, no fue una previsión excesiva. Y respecto de la posibilidad de retornar ante un eventual fracaso en su país, es razonable que no se contemple, porque no olvidemos que lo que se incentiva no es en realidad su autoempleo, sino su retorno, simple y llanamente, con lo cual al sistema español le es indiferente el fracaso o éxito de la nueva vida laboral.  No estar incurso en los supuestos de prohibición de salida del territorio nacional previstos en la legislación de extranjería. A estos efectos el Servicio Público de Empleo Estatal deberá recabar la oportuna información de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil que deberá proporcionarse de forma inmediata16. 3. Ser nacional de un país con el que España tenga suscrito Convenio Bilateral en materia de Seguridad Social, quedando expresamente excluidos los trabajadores nacionales de países que formen parte de la Unión Europea o del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y de Suiza. Esta exclusión encuentra su justificación en que la norma exige que el beneficiario no regrese a España en el plazo de tres años, lo cual llevado al ámbito de los ciudadanos de la Unión o el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo colisionaría con el principio de libre circulación (Cabeza Pereiro, 2008)(Luján Alcaraz, 2008). También se excluyen los apátridas y quienes tengan doble nacionalidad, cuando una de ellas sea la de un país que tenga convenio bilateral con España en materia de Seguridad Social y la otra sea la española o la de un país de la Unión Europea, del Espacio Económico Europeo o Suiza17. Por tanto, no todos los extracomunitarios pueden acogerse a este beneficio, sino que es necesario que el país de origen (que debe ser al que regresa) tenga suscrito Convenio Bilateral en materia de Seguridad Social. Ello quiere decir que quedan fuera la mayor parte de los inmigrantes asiáticos (salvo filipinos) y africanos (salvo marroquíes y tunecinos), dado que los Convenios existentes están suscritos con países americanos y europeos18. La finalidad que busca el RDL 2008 al exigir la existencia de un Convenio Bilateral no es otra que garantizar que el trabajador retornado no vea mermada su carrera de seguro por volver a un país en el que las cotizaciones realizadas en España no computarían; y viceversa: que las cotizaciones que realice en su país de origen no computen a nuestros efectos si decide regresar a España transcurridos los tres años de ausencia obligatoria19. Y en este contexto hay que tener en cuenta el Acuerdo de Aplicación del Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, hecho en Lisboa el 11 de septiembre de 2009, y publicado en BOE de 8 de enero de 2011, y que se aplica provisionalmente desde el 13 de octubre de 2010 (Resolución Ministerio de Asuntos Exteriores de 17 de diciembre de 2010). Si bien dentro del ámbito objetivo de este Convenio Multilateral no está la cobertura por desempleo (art. 3)20, sí tiene consecuencias a estos efectos, dado que recoge el principio de totalización de períodos de cotización21. 16

Artículo 2 RD 1800/2008. Conforme al artículo 28.2 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y artículo 20.1 RD 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, el Ministro del Interior podrá acordar la prohibición de salida de extranjeros del territorio nacional, en los casos siguientes: a) Los de extranjeros incursos en un procedimiento judicial por la comisión de delitos en España, salvo los supuestos del artículo 57.7 de la Ley Orgánica 4/2000, cuando la autoridad judicial autorizase su salida o expulsión; b) Los de extranjeros condenados por la comisión de delitos en España a pena de privación de libertad y reclamados, cualquiera que fuera el grado de ejecución de la condena, salvo los supuestos del artículo 57.7, de la Ley Orgánica 4/2000, y los de aplicación de convenios sobre cumplimiento de penas en el país de origen de los que España sea parte; c) Los de extranjeros reclamados y, en su caso, detenidos para extradición por los respectivos países, hasta que se dicte la resolución procedente; d) Los supuestos de padecimiento de enfermedad contagiosa que, con arreglo a la legislación española o a los convenios internacionales, impongan la inmovilización o el internamiento obligatorio en establecimiento adecuado. 17 Instrucciones de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, de fecha 11 de noviembre de 2008, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen. 18 En estos momentos, Andorra, Argentina, Australia, Brasil, Canadá (excepto Quebec), Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Estados Unidos, Filipinas, Marruecos, México, Paraguay, Perú, Rusia, Túnez, Ucrania, Uruguay y Venezuela. 19 Como indica la Exposición de Motivos del RDL 4/2008, el propósito es que “queden asegurados los derechos sociales de los trabajadores, al posibilitar el cómputo de las cotizaciones realizadas en España, junto con las que se realicen con posterioridad en cada país, lo cual supone una garantía para sus futuras pensiones”. 20 El Convenio Multilateral se aplica a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con: a) las prestaciones económicas de invalidez; b) las prestaciones económicas de vejez; c) las prestaciones económicas de supervivencia; y, d) las prestaciones económicas de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional. Se excluyen expresamente el auxilio por defunción, las prestaciones médicas, y las correspondientes a los regímenes no contributivos, asistencia social, ni regímenes de prestaciones en favor de las víctimas de guerra o de sus consecuencias. Implícitamente se excluye el desempleo. 21 La Institución Competente de un Estado Parte cuya legislación condicione la admisión a una legislación, la adquisición, la conservación, la duración o la recuperación del derecho a las prestaciones, el acceso o la exención del seguro obligatorio o voluntario, al requisito de haber cubierto determinados períodos de seguro, de cotización o de empleo, tendrá en cuenta, si fuese necesario, los períodos de seguro, de cotización o de empleo acreditados por la legislación de cualquier otro Estado Parte, como si se tratara de períodos cubiertos bajo la legislación que dicha Institución aplica y siempre que no se superpongan (art. 5 Convenio Multilateral).

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Es más, tampoco se requiere que los Convenios Bilaterales incluyan en su ámbito objetivo el desempleo, y de hecho “en ninguno de los convenios suscritos con los tres países de los que provienen los flujos mayoritarios de inmigración extracomunitaria a España (Marruecos, Ecuador y Colombia) se menciona dicha prestación” (Rojo Torrecilla, 2010). Pues bien, este Convenio tendrá plena aplicación en todos aquellos casos en que no existan convenios bilaterales o multilaterales de seguridad social vigentes entre los Estados Parte, como serían los casos de Bolivia22, Costa Rica y El Salvador23. Y en los supuestos en que sí existan convenios bilaterales o multilaterales se aplicarán las disposiciones que resulten más favorables al beneficiario. En todo caso, el RDL 4/2008 autoriza al Ministro de Trabajo e Inmigración a extender esta modalidad de abono de la prestación por desempleo señalada a los trabajadores extranjeros nacionales de países con los que España no tenga suscrito convenio bilateral en materia de Seguridad Social, siempre que se considere que dichos países cuentan con mecanismos de protección social que garanticen la dispensa de una cobertura adecuada o en atención a otras circunstancias específicas que puedan concurrir en los países de origen o en los solicitantes, lo cual puede suponer un riesgo de arbitrariedad en las concesiones de la prestación (Fernández Orrico, 2009). 4. A estos requisitos, deben sumarse los dos requisitos generales previstos en el artículo 2 RD 1044/1985:  no haber hecho uso de tal derecho en los cuatro años inmediatamente anteriores  que el número de mensualidades pendientes de percibir sea igual o superior a tres (aunque es difícil que “esa cuantía podría ayudar, por sí sola, a la puesta en marcha de una actividad empresarial en el país de origen”, Rojo Torrecilla, 2010) 3.2 Contenido  En cuanto al contenido de la prestación a abonar, lógicamente corresponde con la cuantía de la prestación contributiva que se percibiera en España, aunque se fijan reglas específicas en orden a la periodicidad del pago, y la obligación de cotizar: - Así, el importe a anticipar será equivalente a la cuantía que corresponda a los trabajadores, en función del número de días de prestación reconocidos en la fecha de nacimiento del derecho (si aún no la ha comenzado a percibir)24 o que les reste por percibir hasta su agotamiento (en caso de que ya fuera perceptor de la misma)25, desde la fecha de reanudación de la prestación o desde la fecha de solicitud de esta modalidad de abono. El abono acumulado y de forma anticipada del importe de la prestación contributiva por desempleo se realizará en dos plazos (a diferencia del régimen previsto en el artículo 228.3 LGSS, que precisa que es un solo pago), con las siguientes cuantías: a) Un 40 % se abonará en España, una vez reconocido el derecho. b) El 60 % restante se abonará en el país de origen, una vez que haya transcurrido el plazo de treinta días naturales contados a partir de la realización del primer pago y en el plazo máximo de noventa días desde dicho primer pago. Para recibir este abono, el trabajador deberá comparecer personalmente en la representación diplomática o consular española en el país de origen para acreditar su retorno al mismo. En dicho momento deberá proceder a la entrega de la tarjeta de identidad de extranjero de la que es titular26. - El abono anticipado y acumulado de la prestación contributiva por desempleo no conllevará ninguna cotización a la Seguridad Social, por lo que de su cuantía no se realizará deducción por la aportación del trabajador en concepto de cotización.

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Téngase en cuenta que hasta abril de 2010 se registraron 86 solicitudes de extranjeros procedentes de países sin convenio en materia de Seguridad Social, de los que 47 eran bolivianos (Pajares, 2010). 23 El Convenio Multilateral ha sido suscrito por 14 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, España, Paraguay, Perú, Portugal, Uruguay y Venezuela. De ellos, ha sido ratificado y depositado el respectivo instrumento de ratificación en la Secretaría General Iberoamericana por seis países: Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, España y Portugal y ratificado parlamentariamente por: Argentina, Bolivia, Paraguay y Venezuela. 24 Si el abono se solicita junto con el reconocimiento inicial o reanudación de la prestación contributiva por desempleo y ésta se reconoce en dicha modalidad de pago, el importe a abonar por dicha prestación será equivalente al importe total que corresponderá abonar considerando la cuantía y la duración de la prestación reconocida, desde la fecha del nacimiento del derecho o su reanudación hasta su agotamiento. 25 Si el abono se solicita siendo perceptor de la prestación por desempleo, cuando queda pendiente de percibir parte de la misma, el importe a abonar será equivalente al que corresponda a la prestación pendiente de percibir. 26 El Servicio Público de Empleo Estatal procederá a realizar este pago a partir de que le sea comunicada dicha comparecencia en la representación diplomática o consular por la Dirección General de Asuntos y Asistencia Consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

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La no retención de la cotización es coherente con el sistema general de capitalización de las prestaciones por desempleo, que -como analizamos- se calcula sin realizar esa deducción (sin perjuicio de que si el importe de la prestación es mayor que los gastos a sufragar se destine la diferencia a subvencionar la cuota). En todo caso, como indica Cabeza Pereiro: Llama la atención que aquí se destaque esta consecuencia, omitida en el RD 1044/1985 y normas concordantes y, muy en particular, que se tergiverse la realidad aludiendo a la ausencia de deducción, pero no al ahorro de cotizaciones que esta medida le supone al SPEE o a la ruptura de la carrera de cotización en el ámbito de la Seguridad Social española (Cabeza Pereiro, 2008).

Y es que no puede olvidarse que cuando un trabajador está desempleado, si bien se mantiene su obligación de cotizar, la cuota obrera está bonificada en parte; y la cuota obrera es a cargo de los fondos públicos, al estar a cargo del SPEE. Además, para calcular el importe de la prestación, el art. 4.1 RD 1800/2008 se remite en lo no previsto en el artículo único del RDley 4/2008 «a lo dispuesto en el Título III». No alude al RD 1044/1985, de 19 junio, lo cual puede generar dudas en algunos aspectos, como es si al importe de la prestación debe descontársele el interés básico del Banco de España, como preceptúa el art. 1.2 del RD 1044/1985. La cuestión se resuelve como precisa Luján Alcaraz - considerando que la remisión a la LGSS incluye obviamente su art. 228.3, no debería haber mayor problema en aplicar las previsiones dictadas en su desarrollo en cuanto no contradigan lo dispuesto en RDley 4/2008 y en RD 1800/2008 (Luján Alcaraz, 2008).

Junto al abono anticipado y acumulado de la prestación contributiva por desempleo, y como complemento al mismo, la disposición adicional única del RDL 4/2008, y la disposición adicional primera del RD 1800/2008, prevén diferentes ayudas, compatibles con el abono anticipado del desempleo, para facilitar el retorno voluntario de él o su familia al país de origen o para facilitar su integración en el mismo27: - El Ministerio de Trabajo e Inmigración, directamente o a través de otras entidades u organismos, públicos o privados, prestará a los trabajadores extranjeros que se acojan al abono anticipado la información necesaria para que puedan adoptar voluntariamente la decisión de acogerse a la misma. - El Gobierno podrá establecer (dentro de sus disponibilidades presupuestarias) ayudas directas que faciliten el traslado voluntario de los trabajadores extranjeros no comunitarios a sus países de origen, así como acciones preparatorias del retorno, en materia de información, orientación y formación para el emprendimiento de una actividad económica. Así, en la disposición adicional octava de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, se establece que el Gobierno contemplará anualmente la financiación de programas de retorno voluntario de las personas que así lo soliciten y planteen proyectos que supongan su reasentamiento en la sociedad de la que partieron y siempre que los mismos sean de interés para aquella comunidad28. - El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, o a través de otras entidades u organismos, públicos o privados, podrá prestar apoyo a los trabajadores extranjeros, cuyo país de origen esté contemplado en el Plan Director de la Cooperación Española vigente, que se acojan a la modalidad de pago, para facilitar la reintegración socioeconómica y favorecer iniciativas de empleo y desarrollo que de común acuerdo se impulsen y en el marco de los programas, proyectos y actuaciones de la Cooperación Española en dicho país. 3.3 Consecuencias en orden a la cobertura por desempleo  Una vez realizado el segundo y último de los pagos, la prestación contributiva por desempleo en la modalidad de pago acumulado y anticipado: a) Se considerará extinguida dicha prestación por agotamiento del plazo máximo de duración. b) No se podrán obtener los subsidios asistenciales por agotamiento de dicha prestación, incluido el subsidio de prejubilación para mayores de 52 años previstos en el artículo 215.1.3 LGSS. En consecuencia, su extinción tiene efectos que van más allá de los que se hubieran producido de haber mantenido la residencia en España. c) No se podrá acceder a las prestaciones y subsidios por desempleo en un período de, al menos, tres años contado a partir de la fecha del primer pago.     27

Con la finalidad de propiciar la mayor eficacia en la gestión de las ayudas y acciones a que se refieren los apartados anteriores, los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Trabajo e Inmigración, en el ámbito de sus competencias, podrán celebrar acuerdos de colaboración con entidades y organismos públicos y privados. 28 La última aprobada es la Resolución de 21 de octubre de 2010, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convoca la concesión de subvenciones para el retorno voluntario de personas inmigrantes (BOE de 27 de octubre de 2010).

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3.4 Consecuencias en orden a su residencia en España  Reconocido el derecho al abono anticipado y acumulado de la prestación contributiva por desempleo, las autorizaciones de residencia de las que sean titulares los beneficiarios de aquéllas quedarán extinguidas transcurridos treinta días naturales, contados a partir de la fecha de realización del primer pago, sin necesidad de otro procedimiento administrativo. De igual modo, no podrán concederse autorizaciones de residencia o de residencia y trabajo a quienes hubieran sido beneficiarios de esta modalidad de abono mientras no haya transcurrido un período de tres años desde su salida de España. 3.5 Consecuencias en orden a un futuro regreso  El RD 1800/2008 regula detalladamente el estatus del desempleado retornado a su país de origen, y que decide volver a España. La filosofía es que el retorno a su país de origen no sea definitivo, sino coyuntural en razón a la crisis económica, pero en última instancia se es consciente de que el sistema productivo español (y sobre todo su sistema de Seguridad Social), necesita incrementar el número de activos, por lo que se dota al retornado de un estatus preferente en orden a su regreso a España. Así, y siempre que haya transcurrido el período de tres años, los trabajadores que hubieran tenido residencia temporal, podrán solicitar de nuevo las autorizaciones administrativas para trabajar y residir en España, pero ostentando un derecho preferente para incorporarse al contingente de trabajadores extranjeros no comunitarios que apruebe el Gobierno, siempre que acrediten los requisitos establecidos para ello en la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración, en el correspondiente Acuerdo del Consejo de Ministros y en las respectivas ofertas de empleo. A su llegada, y siempre que cumplan el compromiso de no retorno en tres años, verán continuada su situación de residencia a los efectos del cálculo del plazo legal para obtener, en su caso, la residencia permanente, si bien no se computará en ese cálculo el período de ausencia. Asimismo, los que fueran residentes permanentes recuperarán su condición de residentes permanentes mediante un procedimiento simplificado que se establecerá reglamentariamente. 3.6 Gestión y procedimiento  La entidad encargada de la gestión y pago del abono anticipado es el Servicio Público de Empleo Estatal. Así, será el encargado de la recepción de solicitudes, tramitación, reconocimiento y pago de la prestación, así como la declaración de la extinción del derecho a dicha prestación por agotamiento (una vez realizado el segundo abono). Respecto de la solicitud, se formalizará en el modelo oficial29. En ella:  El trabajador consignará sus datos personales.  Detallará los datos necesarios para hacer efectivo el pago de la prestación, tanto en España como en el país de origen.  El trabajador adquirirá los compromisos establecidos en el RDL 4/2008 (compromiso de retornar en el plazo de treinta días naturales contados a partir de la fecha del primer pago anticipado; y a no retornar a España en el plazo de tres años para residir o trabajar). El artículo 5 del RD 1800/2008 advierte que en el modelo de solicitud se deberá incluir la información necesaria para que el trabajador sea consciente de los compromisos que asume y de las consecuencias que vayan a derivarse por acogerse a la indicada modalidad de abono de la prestación contributiva por desempleo. En el formulario usado actualmente, además del compromiso de retorno y de no regreso en tres años, solo se advierte que “Este compromiso conlleva la extinción de la autorización de residencia, transcurrido dicho plazo”. Hubiera sido deseable una indicación de las consecuencias en orden a la imposibilidad de percepción de los diferentes subsidios asistenciales por desempleo, ya que el nivel asistencial de desempleo está configurado como una “prórroga” del nivel contributivo (o un sustituto, según la modalidad), de forma que en ocasiones la cobertura asistencial puede llegar a ser más relevante que el desempleo contributivo cuya extinción abrió el nivel asistencial. La solicitud del anticipo tiene como primer efecto el que se suspenderá la exigencia del cumplimiento de las obligaciones como beneficiario de la prestación por desempleo, suspensión que se mantiene durante la tramitación de la solicitud. Una vez solicitada, el trabajador tiene posibilidad de desistir de la misma, siempre y cuando no se le haya notificado la resolución. El desistimiento hecho en este momento dará lugar al archivo de la misma, manteniéndose el derecho al percibo ordinario de la prestación por desempleo. No se admitirá la renuncia al abono una vez hecho efectivo el primer pago. 29

https://www.redtrabaja.es/es/portaltrabaja/resources/pdf/informacion/prestaciones/Anexo_2_APRE_Solicitud_abono_acumulado_y_antic ipado.pdf

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La resolución favorable de la solicitud y la fecha del primer pago será comunicada por el Servicio Público de Empleo Estatal a la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, a la Secretaría de Estado de Seguridad y a la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, a fin de que se proceda a verificar el control del cumplimiento de los compromisos adquiridos. El pago se efectuará a través de los circuitos financieros que tenga habilitados la Tesorería General de la Seguridad Social para el pago de las prestaciones en España y en el extranjero. El abono del segundo plazo se efectuará en el país de origen mediante cheque nominativo o a través de transferencia bancaria, en euros o, en su caso, en la moneda en la que la Tesorería General de la Seguridad Social efectúe el pago de las prestaciones en dicho país. 3.7 Obligaciones de los beneficiarios  Además de las obligaciones de salir de España y no retornar para trabajar en tres años, el artículo 7 RD 1800/2008 indica que será obligación de los solicitantes proporcionar la documentación e información que se requiera para el reconocimiento y pago de la prestación, y de los beneficiarios cumplir los compromisos adquiridos y las condiciones establecidas para ser beneficiario de dicha modalidad de pago de la prestación contributiva por desempleo, así como reintegrar, en su caso, el importe de las prestaciones indebidamente percibidas. En cuanto a la responsabilidad por el incumplimiento de sus obligaciones, se contempla el reintegro de los importes indebidamente percibidos en los siguientes casos: a) Cuando se hubiera obtenido la prestación falseando los requisitos requeridos para su obtención. b) Cuando se hubiera revocado el derecho a la prestación por desempleo de nivel contributivo. c) Cuando se hubieran incumplido los compromisos adquiridos y las condiciones exigidas por el RD-L 4/2008 y RD 1800/2008. Todo ello sin perjuicio de la aplicación, en su caso, de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social aprobada en su texto refundido por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, y de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. 4. CONCLUSIONES  Primera.- Desde hace más de veinticinco años, nuestro Sistema de Seguridad Social permite la capitalización de la prestación por desempleo, pero sometida a estrictas reglas de control, y condicionada en todo caso a esté dentro de un programa de fomento del empleo. Por tanto, el pago anticipado del desempleo se considera como una medida de fomento del empleo (del autoempleo) Segunda.- En los últimos años, y ante la situación de crisis económica, desde la Unión Europea se fomenta el retorno voluntario de los inmigrantes a sus países de origen. Tercera.- Como medida de fomento del retorno, el Gobierno recurre al pago anticipado del desempleo para los inmigrantes que decidan retornar, pero sin conectarlo de manera directa a la creación de empleo. Solo se fomenta que se marchen, y para ello se utiliza una medida de fomento de empleo que además se caracterizaba por sus restricciones. Cuarta.- La medida no ha conseguido sus objetivos, por mucho que se insista en que no es tan importante el número solicitudes aprobadas sino que las cifras sean sostenidas en el tiempo. Solo el 5% de los que podían marcharse lo han hecho. Quinta.- Si lo que se quería era que los extranjeros desempleados se marcharan, hubiera sido más eficaz apostar por una política de retorno voluntaria más amplia, sin recurrir a un uso torticero de la prestación por desempleo en su modalidad de pago capitalizado. Sexta.- Es una medida coyuntural, tanto en su nacimiento (por el exceso de demandantes de empleo), como en su duración, porque cuando la situación económica mejore (debe mejorar…), carecerá de fundamento, ya que nuestra estructura poblacional, con un alto envejecimiento, sigue demandando la presencia de un importante contingente de inmigrantes. No basta con pensar en el número de nacionales desempleados, sino en los puestos que están dispuestos a ocupar esos desempleados. BIBLIOGRAFÍA  Álvarez Cortés, Juan Carlos y Plaza Angulo, Juan José. (2008). El desempleo en su modalidad de pago único como ayuda a nuevos emprendedores. Temas Laborales, 95 Cabeza Pereiro, Jaime. (2008). El pago único de la prestación de desempleo a los inmigrantes que retornen: Primeras notas. Actualidad Laboral, 21 Cañal Ruiz, José Manuel y Rubio de Medina, María Dolores. (2003). Desempleo: régimen jurídico y novedades introducidas por la ley 45/2002, de 12 de diciembre. Temas Laborales, 68

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