INFLACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? Dariusz Ryszard Kijowski/Patrycja Joanna Suwaj TOM II INFLACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO redakcja naukowa Patrycja Jo...
3 downloads 0 Views 656KB Size
KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? Dariusz Ryszard Kijowski/Patrycja Joanna Suwaj

TOM II

INFLACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO redakcja naukowa Patrycja Joanna Suwaj

Warszawa 2012

Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wprowadzenie / 13 Michał Możdżeń-Marcinkowski Problematyka współzależności zjawisk inflacji i kryzysu współczesnego prawa administracyjnego / 15 Patrycja Joanna Suwaj O globalnym prawie administracyjnym w kontekście rozrostu prawa administracyjnego / 23 Marcin Kamiński Zasada ochrony zaufania jednostki do obowiązywania i kontynuacji (ciągłości) treściowej norm ustawowych a hipertrofia zmian normatywnych w prawie administracyjnym / 44 Magdalena Sieniuć Jednolitość orzecznictwa sądowego jako wyraz gwarancji realizacji zasady równości wobec prawa / 71 Robert Sawuła Czy kodeks postępowania administracyjnego dotknięty jest kryzysem? / 87

5

Spis treści

Robert Suwaj Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jako przykład inflacji prawa do skutecznej ochrony sądowej przed bezczynnością / 105 Katarzyna Wlaźlak Inflacja prawa administracyjnego w zakresie planowania / 118 Mateusz Błachucki Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, jako przykład inflacji prawa administracyjnego / 138 Agnieszka Ziółkowska, Anna Gronkiewicz Zarejestrowanie czyli obowiązek meldunkowy po liftingu – rzecz o tym jak nie stanowić prawa / 163 Anna Haładyj O nadmiarze i braku w zakresie prawnej regulacji udziału społeczeństwa w ochronie środowiska / 177 Anna Budnik, Alina Miruć Autonomia szkół wyższych w świetle przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym / 207 Krzysztof Teszner Uwagi o prawidłowości konstrukcji odesłań w prawie administracyjnym / 226 Mikołaj Pułło Jakość prawa administracyjnego jako czynnik wpływający na inflację jego norm na przykładzie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych / 241 Dorota Konopka Kryzys zaufania, a nie prawa – na przykładzie administrowania sądownictwem powszechnym w Polsce / 257

6

Spis treści

Leszek Bielecki Rzecz publiczna w specustawie o Euro 2012 a realizacja celu publicznego w świetle pytań o jakość i inflację prawa / 275 Piotr Szreniawski Rewolucje w administracji / 290 Autorzy / 299

7

Wykaz skrótów Akty prawne GG

ustawa zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, GG) z dnia 23 maja 1949 r., Federalny Dziennik Ustaw (Bundesgesetzblatt, BGBl.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

Konwencja (EKPCz)

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.)

k.p.a.

ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

k.r.o.

ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788)

k.w.

ustawa z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.)

o.p.

ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749)

p.g.g.

ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) 9

Wykaz skrótów

10

p.o.ś.

ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.)

p.p.s.a.

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270)

pr. bud.

ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)

p.s.w.

ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572)

p.w.s.a.

ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.)

u.dz.p.w.

ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.)

u.o.e.j.

ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789)

u.o.e.l.

ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427 z późn. zm.)

u.o.e.l.i.d.o.

ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.)

u.o.p.l.

ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.)

Wykaz skrótów

u.p.o.l.

ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.)

u.p.s.

ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.)

u.p.t.z.

ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.)

u.p.z.p.

ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647)

u.ś.r.

ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.)

u.u.i.ś.

ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.)

u.z.p.r.

ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.)

ZTP

rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908)

Czasopisma i orzecznictwo Biul. Skar. Biul. SN FK GSP-Prz. Orz. M. Praw.

Biuletyn Skarbowy Biuletyn SN Finanse Komunalne Gdańskie Studia Prawnicze Monitor Prawniczy

11

Wykaz skrótów

ONSAiWSA OSP OwSS

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

PPP Sam. Teryt. ZNSA

Przegląd Prawa Publicznego Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

Organy orzekające i inne ETPCz FSK KE

niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny Komisja Europejska

KRS

Krajowy Rejestr Sądowy

NIK

Najwyższa Izba Kontroli

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

PKA

Państwowa Komisja Akredytacyjna

SKO

Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SOKiK TK

12

Europejski Trybunał Praw Człowieka

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Trybunał Konstytucyjny

TS UE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Wprowadzenie Oddajemy w ręce Czytelnika książkę, będącą częścią serii pt. „Kryzys prawa administracyjnego?”, jako efekt przygotowań do Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, zorganizowanego przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej, przy współpracy Katedry Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz Katedry Administracji Publicznej Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. S. Staszica w Białymstoku (Białystok, 23–26 września 2012 r.). Stanowi ona zbiór tekstów przygotowanych przez wielu Autorów, uczestników Zjazdu i przedstawia wieloaspektowe i rozległe rozważania nad przyczynami, przejawami, obszarami występowania oraz skutkami kryzysu i inflacji prawa administracyjnego. Opracowania zawarte w tym zbiorze łączy jednak temat przewodni, stąd niniejsza publikacja może być uznana za zwartą całość. Sam temat potraktowany został różnie, książka zawiera bowiem opracowania, które wprowadzają w problematykę kryzysu prawa administracyjnego i jego inflacji, jak też takie, które odnoszą się do szczegółowych kwestii, uznanych przez Autorów za istotne, z punktu widzenia dyskutowanego zagadnienia. Wiele jest jeszcze zapewne zagadnień i problemów nie opisanych, które wiążą się ze zjawiskiem kryzysu prawa administracyjnego i jego inflacji; terminy te bowiem nie dają się jednoznacznie transponować do języka właściwego nauce prawa, stąd też osiągnięcie stanu wyczerpania tematu nie było naszym zamierzeniem. Mamy jednak nadzieję, iż książka ta okaże się ważnym elementem wzmożonej dziś dyskusji na temat kryzysu oraz kryzysu prawa w ogólności, jak też kryzysu prawa administracyjnego, który pomysłodawcy tematu przewodniego Zjazdu postanowili powiązać także z jego inflacją. Teksty zawarte w tej książce są zróżnicowane tak pod względem merytorycznym, jak też objętościowym. Koncepcja ich ułożenia zakłada jednak stopniowe przechodzenie od zagadnień natury ogólnej i wpro13

Wprowadzenie

wadzającej, aż po treści szczegółowe, stąd Czytelnik nie powinien napotkać trudności w poruszaniu się po niej i wybraniu interesujących zagadnień. Wyjątkową i różnorodną tematykę, mieszczącą się jednak w ramach tytułu, zawdzięczamy zespołowi Autorów, któremu składam podziękowania za przyjęcie zaproszenia do wzięcia udziału w Zjeździe, jak też za podjęcie trudu refleksji naukowej. Patrycja J. Suwaj

14

Michał Możdżeń-Marcinkowski Problematyka współzależności zjawisk inflacji i kryzysu współczesnego prawa administracyjnego Zaproponowana przez organizatorów Zjazdu Katedr Prawa Administracyjnego tematyka jest interesująca i zarazem niezmiernie trudna w opisie. Już samo pojęcie prawa administracyjnego wywołuje trudności definicyjne, co pokazują zarówno opracowania starsze, jak i współczesne wysiłki doktryny1. Również interesujące nas zjawiska socjologiczne, które następnie przekształcać będziemy w pojęcia kryzysu i inflacji prawa, w tym kryzysu i inflacji prawa administracyjnego, w sposób naturalny będą dzielić los pojęć podstawowych. Z dużą dozą pewności możemy oczekiwać więc i w tym przypadku braku konsensusu naukowego. Jeżeli do dwóch poprzednich dołączymy pojęcie inflacji prawa (prawa administracyjnego), może wydawać się, że analiza będzie oscylowała na krawędzi błędnego procesu myślowego nazywanego w logice ignotum per ignotum. Czy warto w związku z tym zajmować się tematyką kolejnych trudno definiowalnych zjawisk i określających je pojęć? Odpowiedź powinna być pozytywna. Potrzeba analizy naukowej rośnie z tego powodu, że administracja publiczna jako aparat administracyjny poddawana jest przez niemal wszystkie środowiska społeczne coraz

1 Por. J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego (w:) J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego, t. I, Wrocław–Warszawa–Gdańsk 1977, s. 21 i n.; z nowszej literatury J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 34 i n.; Z. Duniewska, Prawo administracyjne – wprowadzenie (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, t. I, Warszawa 2010, s. 61 i n.

15

Michał Możdżeń-Marcinkowski

większej krytyce2. Rolą dzisiejszej nauki prawa jest, jak się wydaje, przekraczanie granic pojęciowych, choćby w sposób metodyczny, tak aby sprostać intelektualnie nowym zjawiskom społeczno-gospodarczym. Takim zjawiskiem jest niewątpliwie wskazywana inflacja prawa administracyjnego oraz kryzys tego prawa3. Niezwykle ciekawą kwestią pozostaje jednak związek obydwóch zjawisk, a w szczególności teza współzależności inflacji prawa administracyjnego i jego kryzysu. Przyjmując pewien porządek metodologiczny podjęta zostanie próba opisu obydwóch zjawisk, tak aby móc lepiej widzieć wspominaną współzależność. Jedną z fundamentalnych zasad konstytucyjnych, a w ślad za nią zasad systemu prawa i całego aparatu administracji publicznej jest zasada legalizmu (praworządności)4. Nie dziwi w związku z tym fakt poszukiwania złej kondycji tego systemu wewnątrz prawa administracyjnego, włączając regulacje ustrojowe aparatu administracyjnego5. Założenie takiego kierunku analizy już na początku wymaga postawienia kolejnego pytania czy ewentualne nieprawidłowości funkcjonowania aparatu administracji publicznej są efektem działania samego prawa (a więc jakości tego prawa), czy też są pochodną szerszych procesów tkwiących w systemie społecznym to prawo tworzącym. Oczywiście tak zakrojone, dychotomiczne podejście ma charakter czysto umowny, bowiem częścią ustroju administracji publicznej jest również jej zbiór regulacji ustrojowych. Dla celów analizy przyjmiemy jednak ten uproszczony schemat. W interesującej nas analizie zjawiska, w sposób oczywisty pojawia się sygnalizowany problem podstawowy. Będzie on polegał na ustaleniu szerzej akceptowalnego pojęcia terminu „kryzys” dla dalszych rozważań. Z lingwistycznego punktu widzenia, bez którego nie warto rozpoczynać 2 Co ciekawe, nawet kierownictwo administracji publicznej w sektorze rządowym krytykuje własny aparat wykonawczy, co znalazło wyraz w exposé Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska w sprawie niezbędnych redukcji biurokratyzmu. 3 Wydaje się, że wnioski płynące z rozważań nad prawem administracyjnym mogą być także aktualne dla innych gałęzi prawa polskiego. 4 W sprawie zasad prawa administracyjnego z nowszych opracowań por. T. Bąkowski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007. 5 Odnośnie do pojęć aparatu administracyjnego, systemu administracji publicznej, por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, wyd. 9, Warszawa 2009, s. 87.

16

Problematyka współzależności zjawisk...

jakiejkolwiek analizy dogmatycznej, pojęcie kryzysu może oznaczać różne rodzaje zdarzeń. Słownikowe ujęcie pokazuje pewną wieloznaczność tego pojęcia, choć w znacznym stopniu jego opisy wiążą się z negatywnymi zmianami. Słowo „kryzys” pochodzi z języka greckiego „krisis” i ogólnie oznacza zdarzenia takie, jak wybór, decydowanie, zmaganie się, które poddawane są presji czynnika czasu. Kryzys idzie w parze z takimi stanami, jak nagłość czy potencjalna groźba szkody. Określamy również to pojęcie jako moment, okres przełomu, przesilenie, decydujący zwrot czy okres załamania gospodarczego6. Pojęcie to zakłada także przesilenia i potencjalny przełom w funkcjonowaniu danego systemu społecznego lub politycznego7. Jak nietrudno zauważyć, definicje kryzysów różnią się w zależności od rodzaju obszaru, którego dotyczą8. Jeżeli mówimy o pojęciu inflacji, to jest to pojęcie z zakresu ekonomii i utożsamiane jest ono ze wzrostem ogólnego poziomu cen. Jak podkreśla się też w literaturze, inflacja na rynku konsumpcji różni się od inflacji na rynku zaopatrzenia i nieco inaczej wpływa na kondycję gospodarki. Przeciwieństwem inflacji jest deflacja pieniądza. Podkreśla się też, że inflacja nie zawsze musi wiązać się z niekorzystnymi efektami. Niewielki poziom inflacji może wpływać stymulująco9. Jak widać, w przypadku pojęcia inflacji także nie możemy pozwolić sobie na proste zapożyczenia językowe z dziedziny nauk ekonomicznych. W ramach odniesień pojęcia inflacji do nauki prawa administracyjnego możemy jedynie intuicyjnie utożsamiać ten termin ze swoistą nadpodażą regulacji zewnętrznych i wewnętrznych w systemie administracji publicznej, przy czym administracji rozumianej szeroko, jak wskazywano wyżej.

W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych, http://www.slownik-online.pl/kopalinski/ Encyklopedia PWN, http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/4011371/kryzys.html 8 Przykładowo, „kryzys społeczny” to skumulowany stan napięć i konfliktów społecznych, których nierozwiązanie na czas powoduje przerwanie dotychczasowego cyklu rozwojowego społeczeństwa, w odróżnieniu od konfliktów społecznych, które naruszają jego ewolucyjny rozwój, ale go nie dezorganizują. „Kryzys polityczny” to załamanie się realizacji określonej polityki i utrata przez grupę rządzącą przyzwolenia społecznego; „kryzys rządowy” to upadek rządu w wyniku udzielenia mu przez parlament wotum nieufności; otwiera fazę negocjacji międzypartyjnych, których celem jest utworzenie nowego rządu; „kryzys parlamentarny” to utrata większości przez partię lub koalicję rządzącą, prowadząca do konieczności rozpisania nowych wyborów. 9 Por. R. Milewski (red.), Zagadnienia ekonomii, wyd. II, Warszawa 2005, s. 414 i n. 6 7

17