Fachgespräch zu den Abschließenden Bemerkungen des Menschenrechtsausschusses zum 5. Staatenbericht Deutschlands zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte am 3. Dezember 2004 im Haus der Bundespressekonferenz, Berlin Protokoll 1. Begrüßung und Eröffnung (Empfehlungen Nr. 10 und 12) Herr Dr. Heiner Bielefeldt, Direktor des Deutschen Instituts für Menschenrechte (DIMR), begrüßt die Teilnehmer und Teilnehmerinnen und erinnert daran, dass in der Veranstaltung die Concluding Observations des Menschenrechtsausschusses (MRA) zum 5. Staatenbericht der Bundesregierung im Mittelpunkt stehen. Das Fachgespräch ist im Kontext einer Reihe vergleichbarer Veranstaltungen des DIMR zu sehen, die bereits zu vier anderen Ausschüssen1 stattgefunden haben. Er weist auf die Rolle des „Selbst-Monitoring“ der Staaten durch die periodischen Berichte hin. Im Anschluss an deren Prüfung fasst der Ausschuss seine Schlussfolgerungen in den Concluding Observations zusammen; ein Name, der jedoch täusche, da das Verfahren damit noch nicht abgeschlossen sei, sondern das Gespräch zwischen MRA und Staat weitergehe. Herr Bielefeldt weist darauf hin, dass auch diese Veranstaltung ein Baustein innerhalb eines längeren Prozesses sei, da ein ergebnisorientiertes Protokoll verfasst werde, das an alle Teilnehmenden, den Bundestag und in einer englischen Übersetzung an den MRA geschickt werden solle. Dieses Protokoll solle eine Grundlage für weitere Gespräche mit den Ministerien bieten. Für Anfang nächsten Jahres sei auch eine ausführlichere Berichterstattung an den Ausschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe des Bundestags geplant. Klaus Stoltenberg, ehemaliger Beauftragter für Menschenrechtsfragen der Bundesregierung im Bundesministerium der Justiz, zu den Verhandlungen Verhandlungen mit dem MRA in New York Herr Stoltenberg schildert zunächst die Zusammensetzung der Delegation und anschließend den Ablauf der Verhandlungen mit dem MRA. Er spricht zudem die Bedeutung einer konsistenten Menschenrechtspolitik an, bei der die menschenrechtliche Lage im eigenen Land kritisch betrachtet werden müsse, um auch in der Außenpolitik glaubwürdig auftreten zu können. Er hebt drei Neuerungen, die es seit 1998 in Deutschland gegeben hat, hervor: einen VollAusschuss für Menschenrechte und humanitäre Hilfe des Deutschen Bundestages, die Vorlage eines Menschenrechtsberichts, der seit dem sechsten Bericht auch die Behandlung der Lage innerhalb der Bundesrepublik aufnimmt, und die Gründung des DIMR. Alle drei Neuerungen haben ein Ziel: die Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit auf die Menschenrechte zu lenken. Herr Stoltenberg stellt weiter das Amt des Beauftragten für Menschenrechtsfragen vor, der die meisten Berichte an die Ausschüsse verfasst. Ebenfalls stellt er die Individualbeschwerde nach dem Fakultativprotokoll zum Zivilpakt auf UN-Ebene kurz dar, ein Verfahren, dem sich auch die 1

Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (CEDAW); Ausschuss für die Rechte des Kindes (CRC); Ausschuss gegen Folter (CAT); Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI).

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Bundesrepublik unterworfen hat. Er erwähnt weiter, man sei dazu übergegangen, vor der Verabschiedung eines Berichts das Forum Menschenrechte zu beteiligen, wodurch andere Quellen genutzt und somit die Qualität der Berichte gesteigert werde. Zudem werden die Staatenberichte dem Bundestag zugeleitet und das Bundesministerium der Justiz und das Auswärtige Amt würden nicht nur die Berichte, sondern auch die Schlussfolgerungen der Öffentlichkeit zugänglich machen. Mit einem Hinweis auf den Fall Daschner bekräftigt Herr Stoltenberg, dass das Folterverbot als absolutes Verbot auch in Krisenzeiten gilt. In Bezug auf die Geltung des Pakts im Ausland konstatiert er, dass es hierzu bei der Berichtspräsentation noch keine einheitliche Position der Bundesregierung gab. Diese Frage wird von der Bundesregierung jedoch mit „positiver Tendenz geprüft“. Abschließend erwähnt er noch die Antiterrorismusgesetzgebung und die polizeilichen Übergriffe. Dass es zu letzteren keine statistischen Angaben gibt, werde vom MRA sehr kritisch betrachtet.

Prof. Dr. Walter Kälin, Universität Bern, Mitglied des Menschenrechtsausschusses, zu den Verhandlungen mit dem Menschenrechtsausschuss in New York Eingangs stellt Herr Prof. Kälin klar, dass er nicht als Vertreter des MRA, sondern in persönlicher Eigenschaft teilnimmt. Zunächst beschreibt er, wie der MRA an die Berichte herangeht. Art. 40 des Pakts verlangt, dass die Vertragsstaaten über die Maßnahmen, die sie zur Verwirklichung der Paktrechte getroffen haben, und über die dabei erzielten Fortschritte berichten. Selbstevaluation sei dabei eine erste wichtige Funktion, aber auch die Rechenschaft gegenüber der Gemeinschaft der anderen Staaten. Das Berichtsverfahren sei vom Individualbeschwerdeverfahren zu unterscheiden, bei dem es darum gehe, ob der Pakt verletzt worden ist. Beim Staatenberichtsverfahren hingegen stehe die Umsetzung Schritt für Schritt im Vordergrund. Herr Kälin erläutert weiter das Zustandekommen der Frageliste (List of Issues) und deren Inhalt. Die Liste bestehe zum Teil aus Fragen, die an alle Staaten gerichtet werden, zum anderen aus Fragen, die sich aus dem Staatenbericht oder aus den Schattenberichten ergeben. Nach dem Dialog mit der Staatendelegation werden die Concluding Observations erarbeitet, worauf das Follow-up-Verfahren folgt. Herr Kälin erwähnt, welche drei Fehler die Delegationen bei der Präsentation des Berichts vermeiden sollten: Beschönigung; den Vergleich mit anderen Ländern; Inkompetenz bei der Beantwortung der Fragen. Die deutsche Delegation habe alle drei Fehler vermieden. An dieser Stelle begrüßt er als Mitglied des Ausschusses eine Veranstaltung wie diese hier. Er begrüßt auch die Klarstellung der Bundesregierung, dass Folter absolut nicht hinnehmbar ist. Die Opinio iuris eines Staates sei sehr wichtig. Herr Kälin erläutert weiter die Struktur der Concluding Observations, deren Hauptteil Punkt C bildet: Wesentliche Punkte, die Anlass zur Besorgnis geben, sowie Empfehlungen. Hinsichtlich Empfehlung Nr. 11, der die Anwendbarkeit des Pakts bei Auslandseinsätzen betrifft, weist er darauf hin, dass dieses Thema vom MRA systematisch angegangen wird. Er spricht dabei die Gefahr einer Schutzlücke an, die wegen der oftmals nur noch beschränkten Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts besteht. Manche Staaten würden unter Verweis auf Art. 2 des Pakts die Ansicht vertreten, dass der Pakt extraterritorial nicht anwendbar sei. Als Beispiel nennt er Israel, das den Pakt in den besetzten Gebieten für nicht anwendbar hält. Die Frage sei auch mit Belgien aufgenommen worden, das aber wie Deutschland keine klare Antwort hierauf geben konnte. Bisher hat nur Polen eine eindeutige Antwort im Sinne der Position des MRA erteilt. Herr Kälin würdigt das Gutachten des Internationalen Gerichtshofs vom 9. Juli 20042, das die Position des MRA ausdrücklich bestätigt. 2

IGH, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory. 2 Deutsches Institut für Menschenrechte, Zimmerstr. 26-27, 10969 Berlin, Telefon 030 - 259359-0, Telefax 030 – 259359-59 email: [email protected], www.institut-fuer-menschenrechte.de

Herr Kälin spricht weiter die Empfehlungen Nr. 13, 14 und 18 aus Teil C an. Der Frauenhandel gehöre zu den Standardproblemen von Industriestaaten wie der Bundesrepublik. Er erwähnt u.a. die Problemfelder ungleicher Lohn, „Trafficking“ und Sklavenhandel. Hinsichtlich Punkt 15, der den Schusswaffengebrauch betrifft, habe der MRA eine Verbesserung der Situation in Deutschland feststellen können. Herr Kälin stellt allerdings in Frage, ob der Schusswaffengebrauch auch den internationalen Standards genügt. Hinsichtlich der Punkte 15 und 17 geht er auch auf die vom MRA geforderten Statistiken ein. Hierbei gehe es nicht um Statistik als Selbstzweck. Vielmehr führe eine interne Statistik dazu, dass eine gewisse Überwachung stattfindet. Die Probleme von Staaten mit föderaler Verfassung hierbei seien bekannt. Abschließend geht Herr Kälin auf die Empfehlungen Nr. 20 und 21 ein. Die vorletzte, welche die Antiterrorgesetzgebung und Menschenrechte betrifft, sei auch ein vom MRA systematisch angegangener Punkt. Die Diskriminierung von Roma (Nr. 21) sei neben Trafficking und häuslicher Gewalt ein drittes Problem, das in allen westeuropäischen Ländern vorkommt. Dr. Almut WittlingWittling-Vogel, Ständige Vertreterin des Beauftragten für Menschenrechtsfragen der Bundesregierung im Bundesministerium der Justiz, zum jetzigen Stand der Umsetzung Frau Dr. Wittling-Vogel erklärt zunächst, dass sie nicht auf die Punkte eingehen möchte, die im Laufe des Tages noch genauer behandelt werden. Einige Concluding Observations würden auch aktuelle Probleme betreffen, die ohnehin zum allgemeinen Politikprogramm der Bundesregierung gehören, wie zum Beispiel der Menschen- und Frauenhandel und die häusliche Gewalt. Sie nennt die drei gegenwärtigen Schwerpunkte ihrer Arbeit hinsichtlich der Umsetzung der Concluding Observations: die Ratifizierung des Zusatzprotokolls zur Antifolterkonvention; die Frage der Geltung des Pakts bei Einsätzen der Bundeswehr und der Polizei im Ausland; verbesserte Daten zu polizeilichen Übergriffen. Für die Zeit danach seien andere Punkte an der Reihe, wie die Rücknahme von Vorbehalten. Hierbei kommt Frau Wittling-Vogel u.a. auf den Vorbehalt zum Fakultativprotokoll zum Zivilpakt zu sprechen, das das Individualbeschwerdeverfahren regelt. In solchen Verfahren kann wegen des Vorbehalts Art. 26 (Diskriminierungsverbot) des Pakts vom MRA nicht geprüft werden. Sie verweist auf ein ähnliches Problem bei der EMRK3, die einen Gleichheitssatz in Art. 14 enthält, der allerdings nur mit einem anderen Konventionsrecht zusammen geprüft werden kann. Ein allgemeines Diskriminierungsverbot ist in Protokoll Nr. 12 zur EMRK enthalten, das wahrscheinlich im Jahr 2005 in Kraft tritt. Sehr viele Staaten haben dieses Protokoll noch nicht ratifiziert, darunter auch Deutschland, das insbesondere die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) hierzu abwarten will, so Frau Wittling-Vogel. Der Vorbehalt zum Fakultativprotokoll betreffend Art. 26 werde wohl nicht zurückgenommen, solange Protokoll Nr. 12 noch nicht ratifiziert worden sei. In der sich anschließenden Aussprache werden u.a. die Themen Statistiken, GenderMainstreaming und Menschenrechtserziehung aufgegriffen. Eingegangen wird auch auf die Frage, wie der MRA mit der Ablehnung von Empfehlungen umgeht, und damit zusammenhängend das Follow-up-Verfahren zu den Concluding Observations. Die Zusammensetzung der Delegation der Vertragsstaaten vor dem MRA wird ebenfalls erörtert. Ob und wie die Themen Trafficking und häusliche Gewalt von der Bundesregierung behandelt werden, wird lebhaft diskutiert, ebenso wie die Auswirkungen der föderalen Struktur der Bundesrepublik auf die Abläufe hinsichtlich der angesprochenen Themen. Der Feststellung, dass der Pakt geltendes Recht ist, woran nicht nur der Bund, sondern auch die Gerichte und die Länder gebunden sind, wird nicht widersprochen.

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Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten. 3 Deutsches Institut für Menschenrechte, Zimmerstr. 26-27, 10969 Berlin, Telefon 030 - 259359-0, Telefax 030 – 259359-59 email: [email protected], www.institut-fuer-menschenrechte.de

derr 2. Kommentierung aus der Perspektive des Gender Mainstreaming für die Umsetzung de Empfehlungen Dr. Regina Frey, freie Gutachterin Frau Dr. Frey erläutert zunächst das „Gender Mainstreaming“, dem sich auch die Bundesregierung verpflichtet habe. Allerdings bestehe dabei eine Lücke zwischen Absicht und Umsetzung. Die Wichtigkeit des Gender Mainstreaming wird auch in einer Resolution des Wirtschafts- und Sozialrates aus dem Jahre 2002 mit dem Titel “Mainstreaming a gender perspective into all policies and programmes in the United Nations system” (Res. 2002/23) hervorgehoben. Der Wirtschafts- und Sozialrat hat dabei auch festgestellt, dass „Gender“ ein Thema ist, das “cuts across all areas of policy rather than only addressing women as a social group to be targeted”. Frau Frey sieht darin eine Doppelstrategie: Einerseits gehe es darum, Frauen als soziale Gruppe wahrzunehmen und auf die sich daraus ergebenden spezifischen Problemlagen adäquat einzugehen. Andererseits gehe es darum, alle Bereiche in ihrer Geschlechtsspezifik zu erfassen. Frau Frey differenziert zwischen einem ersten Teil der Empfehlungen, der sich auf Frauen als soziale Gruppe bezieht, und einem zweiten Teil, in dem es um die Bereiche der Empfehlungen geht, die geschlechtsneutral formuliert sind, aber aufgrund unterschiedlicher Lebenslagen und Ausgangsbedingungen von Frauen und Männern eine Geschlechtsspezifik aufweisen. Im Rahmen der Strategie des Gender Mainstreaming, werde es die Aufgabe der jeweiligen Fachressorts der Bundesregierung sein, bei der Umsetzung der jeweiligen Empfehlungen geschlechtsdifferenziert bzw. geschlechtssensibel vorzugehen. Hinsichtlich des ersten Teils geht Frau Frey zunächst auf Empfehlung 13 ein. Dabei kommt sie auf die Ungleichheit zwischen Männern und Frauen in gehobenen Positionen zu sprechen. Beim Thema häusliche Gewalt habe das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend die Federführung. Andere Ressorts sollten damit aber auch beschäftigt sein. Unter anderem sei es wichtig, dass das Angebot an Hilfe für die Opfer stabilisiert werde. Als Beispiel nennt sie u.a. die Fortbildung von Ärztinnen und Ärzten. Empfehlung Nr. 18, der den „Menschenhandel, insbesondere Frauenhandel“ betrifft, nennt sie irreführend, da 90% des Menschenhandels Frauenhandel sei. Im zweiten Teil spricht Frau Frey die Gender-Relevanz bei neutralen Formulierungen an. Exemplarisch geht sie auf die Empfehlungen Nr. 16, 17 und 20 b der Abschließenden Bemerkungen ein und zeigt die darin enthaltenen geschlechtsneutralen Formulierungen auf. Beispielsweise seien bei Empfehlung Nr. 17, der ältere Menschen in Pflegeheimen adressiert, mehrheitlich Frauen betroffen. Zudem sei die Altenpflege eine Frauendomäne, ein schlecht bezahlter und wenig anerkannter Beruf. Abschließend kritisiert sie die deutsche Übersetzung der Empfehlungen, bei der nur das Maskulinum verwendet wurde. Sie empfiehlt, zukünftig einen geschlechtssensiblen Sprachgebrauch zu pflegen. Das Fazit der Referentin für die Umsetzung der Empfehlungen lautet: Frauenspezifische Menschenrechtsverletzungen sollten auch im Rahmen des Pakts ihrem Stellenwert entsprechend und als Querschnittsthema ressortübergreifend behandelt sowie vermeintlich geschlechtsneutrale Bereiche als geschlechtsspezifisch erkannt und erfasst werden. Gender-Kompetenz müsse für die einzelnen Fachthemen angeeignet werden und in die Umsetzung von Maßnahmen einfließen. Gender Mainstreaming würde auch dazu führen, dass frauenspezifische Probleme besser erfasst werden und somit die Möglichkeit einer besseren Umsetzung der Maßnahmen eröffnet wird. In der anschließenden Debatte werden einige Punkte geklärt, z.B. dass die Fortbildung für Ärztinnen und Ärzte sich auf das Thema häusliche Gewalt bezieht. Da Opfer sich als erstes in ärztliche Behandlung begeben, sollen Ärzte und Ärztinnen ihren Blick für häusliche Gewalt schulen und Informationen über Hilfsangebote direkt weitergeben. Angesprochen wird auch das Verhältnis 4 Deutsches Institut für Menschenrechte, Zimmerstr. 26-27, 10969 Berlin, Telefon 030 - 259359-0, Telefax 030 – 259359-59 email: [email protected], www.institut-fuer-menschenrechte.de

zwischen CEDAW und dem MRA. Ein Problem wird dabei in dem Umstand gesehen, dass CEDAW in New York und nicht wie die anderen Ausschüsse in Genf angesiedelt sind. Ein weiterer Gegenstand der Diskussion bildet die Frage der exterritorialen Anwendung des Pakts. Dabei wird u.a. auf die Rechtsprechung des MRA aus den 1970er Jahren zu Uruguay verwiesen, bei der es um die Verhaftung von Oppositionellen im Ausland ging.4 Das Thema Flüchtlingsschutz wird ebenfalls angesprochen, wobei sich herausstellt, dass die Relevanz des Pakts für dieses Thema bislang nicht ausreichend Beachtung gefunden hat. 3. Empfehlungen zur Polizei (Nr. 15 und 16) Einführung: Dr. Jan Müller, Bundesministerium des Innern Herr Dr. Müller, der zunächst nur eine kurze Einführung geben möchte, weist zum Thema Schusswaffengebrauch (Nr. 15) darauf hin, dass es eine sehr umfassende und transparente Datensammlung der Polizei-Führungsakademie in Münster gibt, die u.a. auch Fälle unzulässigen Gebrauchs von Schusswaffen erfasst. Hierzu nennt er einige Beispiele mit Zahlen. Die Zahl der Getöteten und Verletzten sei in den letzten Jahren deutlich rückläufig gewesen. Dies werde auf die gute Ausbildung zurückgeführt, die den Schusswaffeneinsatz in rechtlicher wie waffentechnischer Hinsicht intensiv behandle. Jeder Schusswaffengebrauch gegen Personen führe grundsätzlich zu einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren. Bei Empfehlung 16 stehe die Forderung nach einer zentralen Stelle zur Sammlung statistischer Daten betreffend Misshandlungsvorwürfe durch Polizeiangehörige im Mittelpunkt, die bereits Gegenstand der Erörterungen zu den Empfehlungen des Ausschusses gegen Folter war. Er ergänzt hierzu einen Punkt betreffend die polizeiliche Kriminalstatistik (PKS). Mit der neu gestalteten PKS werde es möglich, hinsichtlich des Tatbestandes der Körperverletzung im Amt (§ 340 StGB) nach den Tatortkennungen „Dienstgebäude Polizei“ bzw. „Justizvollzugsanstalt“ zu differenzieren. Auf diese Weise könnten künftig konkretere Aussagen zum Täterkreis getroffen werden, der ohne nähere Unterscheidung alle öffentlichen Amtsträger erfasse. Bezüglich der Opferzahlen differenziere die PKS bereits jetzt generell hinsichtlich Alter und Geschlecht der Opfer sowie nach deutscher und nichtdeutscher Staatsangehörigkeit. In der Diskussion zu den Ausführungen von Herrn Müller geht es u.a. um die Erhebung und Veröffentlichung von Daten zu Misshandlungsvorwürfen durch Polizeiangehörige. Dabei werden verschiedene Auffassungen über den Aufwand zur Datenerhebung im Bereich Polizei und Justiz, die Position der Länder bei der Datenbereitstellung und den Zugang der Öffentlichkeit zu Daten vertreten. Ersichtlich wird das Bemühen der betroffenen Bundesministerien, in Zusammenarbeit mit den Ländern herauszufinden, wie die Zahlenlage verbessert werden kann. Weiter wird die Frage nach einer qualitativen Analyse im Bereich sexueller Gewalt thematisiert. Als ein Problem wird dabei erkannt, dass bislang keine Einzeldaten sondern bereits aggregierte Datensätze von den Behörden an das Bundeskriminalamt, bei dem die PKS geführt wird, geliefert werden, was die Durchführung qualitativer Sonderauswertungen zu bestimmten Deliktsbereichen erschwert. Die Frage nach spezifischen Daten zu Angehörigen von Minderheiten kommt ebenfalls zur Sprache. Unterschiedliche Positionen gibt es hinsichtlich der Forderung nach einer zentralen unabhängigen Beschwerdestelle (z.B. einer Ombudsstelle) für Misshandlungsvorwürfe durch Polizeiangehörige. Zur Sprache kommt dabei, dass mit der zu erwartenden Ratifikation des Fakultativprotokolls zu CAT zumindest eine Stelle geschaffen wird, die sich präventiv mit möglichen Übergriffen an Orten des Freiheitsentzugs befassen kann. Das Problem unparteiischer Untersuchung von Misshandlungsfällen wird ebenfalls debattiert und bspw. die Einführung von Schwerpunktstaatsanwaltschaften hierzu gefordert. Die lange 4

Communication No. 52/1979 und No. 56/1979, UN Doc. A/36/40 (1981), Annex XIX und XX. 5 Deutsches Institut für Menschenrechte, Zimmerstr. 26-27, 10969 Berlin, Telefon 030 - 259359-0, Telefax 030 – 259359-59 email: [email protected], www.institut-fuer-menschenrechte.de

Verfahrensdauer solcher Untersuchungen sowie die unzureichende Wiedergutmachung für Opfer von Übergriffen stoßen auf Kritik. Hinsichtlich des polizeilichen Schusswaffengebrauchs wird auf die UN-Prinzipien5 hingewiesen, die stärker in die Ausbildung integriert werden sollten. 4. Empfehlung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr/Polizei (Nr. 11) Einführung: Dr. Almut WittlingWittling-Vogel, Bundesministerium Bundesministerium der Justiz Frau Wittling-Vogel zitiert zunächst aus Empfehlung Nr. 11, worin der Ausschuss mit Besorgnis feststellt, „dass Deutschland noch keine Stellung bezogen hat im Hinblick auf die Anwendbarkeit des Pakts auf Personen, die seiner Hoheitsgewalt unterstehen, wenn seine Truppen oder Polizeikräfte insbesondere im Rahmen von Friedensmissionen im Ausland eingesetzt sind.“ Weiter wird der Vertragsstaat darin ermuntert, hierzu Stellung zu beziehen und für Angehörige seiner Sicherheitskräfte eine Belehrung über die einschlägigen Paktrechte vorzusehen. Frau WittlingVogel erklärt, dass dieser Punkt im Staatenbericht nicht vorkam, da er zu diesem Zeitpunkt noch nicht aktuell gewesen sei. Aber wie Herr Kälin ausgeführt habe, bestehe ein allgemeines Interesse des Ausschusses an der Klärung dieser Frage. Die deutsche Delegation habe bei der Berichtspräsentation keine klare Position dazu bezogen, weil die Haltung der Bundesregierung hierzu noch nicht abschließend geklärt gewesen sei. Unabhängig davon habe man aber erklärt, dass von der Bundeswehr und der Polizei alle völkergewohnheitsrechtlichen Standards eingehalten werden. Zum Hintergrund für diese Streitfrage verweist Frau Wittling-Vogel auf Art. 2 Abs. 1 des Pakts, aus dem sie zitiert: „Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen […] zu gewährleisten.“ Es bestehe ein Streit, ob diese Voraussetzungen kumulativ oder alternativ anzuwenden sind. Sie vergleicht diesen Artikel mit Art. 1 der EMRK, in dem nur die Hoheitsgewalt, auf Englisch „jurisdiction“, erwähnt ist. Bei Einsätzen im Ausland müsse deren Vorliegen immer im Einzelfall geprüft werden. Sie verweist hierzu auf die Bankovic-Entscheidung6 des EGMR. Die Bundesrepublik werde die Frage des MRA in Nr. 11 voraussichtlich etwa in dieser Richtung beantworten: Deutschland gewährleistet die Paktrechte allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen. Deutschland sichert bei Einsätzen seiner Polizei- und Streitkräfte im Ausland allen Personen die Gewährung der Paktrechte zu, soweit sie der Herrschaftsgewalt Deutschlands unterstehen. Die internationalen Aufgaben und Verpflichtungen Deutschlands, insbesondere aus der UN-Charta, blieben dabei unberührt. Diese Formel gehe einen Schritt weiter als die bisherige Position, da nicht nur die Einhaltung von Standards, sondern der Paktrechte zugesichert wird. Die Unterrichtung des MRA darüber erfolge spätestens im März 2005; dann sei dies auch die offizielle Position der Bundesregierung. Die folgende Diskussion konzentriert sich zunächst auf die Frage der Hoheitsgewalt deutscher Sicherheitskräfte im Ausland. Dabei wird u.a. die Geltung der Paktrechte bei einer Beteiligung deutscher Sicherheitskräfte als Teil eines multilateralen Einsatzes als problematisch erkannt. Außerdem werden die Begriffe „Hoheitsgewalt“, „Souveränität“ und „effective control“ diskutiert und Zweifel geäußert, ob für das Vorliegen der Hoheitsgewalt tatsächlich die vollständige Gebietskontrolle erforderlich ist. Zu Einsätzen im Rahmen internationaler Organisationen wird auf die Rechtsprechung des EGMR im Fall T.I.7 hingewiesen, wonach Hoheitsgewalt nicht ohne weiteres an eine solche Organisationen abgetreten werden kann. 5 6 7

Grundprinzipien für die Anwendung von Gewalt und den Gebrauch von Schusswaffen durch Beamte mit Polizeibefugnissen. Application No. 52207/99, ECHR Reports 2001-XII, S. 333. Application No. 43844/98, ECHR Reports 2000-III, S. 435. 6 Deutsches Institut für Menschenrechte, Zimmerstr. 26-27, 10969 Berlin, Telefon 030 - 259359-0, Telefax 030 – 259359-59 email: [email protected], www.institut-fuer-menschenrechte.de

Weiter wird die Übergabe der von deutschen Einheiten festgenommenen, möglicherweise straffällig gewordenen Personen an den Heimatstaat, in dem kein Justizwesen existiert, mit Blick auf Art. 14 des Pakts diskutiert. Unwidersprochen bleibt dabei die Aussage, dass man hier bemüht sein muss, Strukturen zu schaffen, die die Menschenrechte sicherstellen. Kontrovers diskutiert wird auch die Bankovic-Entscheidung des EGMR und damit verbunden die Frage, ob Kampfhandlungen Hoheitsgewalt darstellen oder nicht. Zudem wird die Formulierung „soweit sie der Herrschaftsgewalt unterstehen“ aufgrund des „soweit“ mit Blick auf bestehende Schutzpflichten unterschiedlich interpretiert. Die Prävention von Menschenrechtsverletzungen im Vorfeld von Auslandseinsätzen sowie die Ausarbeitung konkreter Handlungsanweisungen für Soldaten und Soldatinnen kommt ebenfalls zur Sprache. Außerdem geht es um die effektive Verfolgung von Straftaten sowie das Thema Menschenrechtstraining in Bezug auf Frauenrechte (etwa im Blick auf die Prostitution im Kosovo). Die zuvor angesprochene Position der Bundesregierung zur Geltung des Pakts im Ausland wird kritisch betrachtet, da ein Unterschied zwischen „wir sichern die Gewährung der Paktrechte zu“ und „wir halten den Pakt für anwendbar“ bestehe und die Position hinter dem Gutachten des IGH vom 9. Juli 2004 und dem General Comment8 des MRA zurückbleibe. Zusammenfassung: Otfried Sicherheitsbeziehungen Sicherheitsbeziehungen

Nassauer,

Berliner

Informationszentrum

für

Transnationale

Herr Nassauer fasst diesen Abschnitt des Fachgesprächs in fünf Beobachtungen zusammen. Diese beziehen sich auf die Auslandlandseinsätze der Bundeswehr bei multilateralen Einsätzen, den Bankovic-Fall, den er zum staatlichen Gewaltmonopol ins Verhältnis setzt, die Rechtsausbildung und politische Bildung der Bundeswehr, die eine drastische Verkürzung erlebt habe, eine Bemerkung zu Empfehlung Nr. 11 und abschließend zur Prostitution und Kriminalität bei internationalen Militäreinsätzen. 5. Empfehlungen zum Thema Diskriminierung (Nr. 17, 19, 20 und 21) Einführung: Jörg Rudolph, Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung Herr Rudolph verweist zunächst auf die Ausführungen des MRA in den Abschließenden Bemerkungen und merkt an, dass der Schutzbereich des Art. 7 des Pakts9 bei älteren Menschen in Pflegeheimen berührt sein könne. Hierzu zitiert er aus Empfehlung 17, worin festgehalten ist, dass es in einigen Fällen zur Verletzung der Menschenwürde älterer Menschen in Pflegeheimen gekommen ist, und der Vertragsstaat aufgefordert wird, sich weiter um eine Verbesserung der Lage älterer Menschen in Pflegeheimen zu bemühen. Herr Rudolph nimmt Bezug auf einen Bericht des Medizinischen Dienstes der Spitzenverbände der Krankenkassen vom November 2004 zur Qualität der pflegerischen Versorgung in Deutschland, nach dem in vielen Einrichtungen Maßnahmen der internen Qualitätssicherung durchgeführt werden. Dem Bericht nach sei ein hoher Prozentsatz an Zufriedenheit signalisiert worden. Allerdings seien bei der Ernährung und der Flüssigkeitsversorgung noch Mängel zu verzeichnen. Bezogen auf das Pflegeversicherungsgesetz und das Pflege-Qualitätssicherungsgesetz hebt Herr Rudolph hervor, dass sich Leistungsqualität nicht nur durch Kontrolle sicherstellen lasse. Es müssen auch die Eigenverantwortung der Träger gestärkt und die Rechte der Verbraucher verbessert werden. Es schließen sich Ausführungen zur Novellierung des Heimgesetzes an, welche die Rechtsstellung und Sicherung der Betroffenen stärken soll, sowie zur Verabschiedung des Altenpflegegesetzes. Gesetze allein seien allerdings nicht ausreichend. Es komme maßgeblich darauf an, dass in den Einrichtungen systematisches Qualitätsmanagement betrieben 8 9

General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.13 (2004). Verbot der Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe. 7 Deutsches Institut für Menschenrechte, Zimmerstr. 26-27, 10969 Berlin, Telefon 030 - 259359-0, Telefax 030 – 259359-59 email: [email protected], www.institut-fuer-menschenrechte.de

wird sowie fachlich gute Versorgungs- und Betreuungskonzepte erarbeitet und diese in der Praxis angewandt werden. Der Referent erwähnt den Runden Tisch „Pflege“, an dem u.a. NGOs, die Länder, und Berufsorganisationen beteiligt sind und von dem sich die Bundesregierung die Erarbeitung und Verbreitung guter und gelungener Versorgungsbeispiele erhofft. Im Zusammenhang mit Menschenrechtsfragen sei besonders auf die Entwicklung einer Charta der Pflegebedürftigen hinzuweisen, die ebenfalls durch den Runden Tisch Pflege erarbeitet werde und zur öffentlichen Diskussion gestellt werden soll. Sein Fazit lautet, dass sich die Pflege in Pflegeheimen zum Großteil auf angemessenem Niveau bewegt, aber in manchen Bereichen auch nicht auf dem Niveau, das gesetzlich vorgeschrieben ist. Man müsse sehen, dass vielfältige Ursachen für das Problem bestehen. Diese ließen sich nicht nur durch Anwendung staatlicher Kontrollinstrumente beheben, sondern es seien auch andere Ebenen angesprochen. Es komme darauf an, mit Rahmenkonzepten fachliches Know How in den Einrichtungen zur Anwendung zu bringen, aber auch für eine angemessene Personalausstattung zu sorgen. Abschließend weist Herr Rudolph darauf hin, dass die Pflegekräfte, die mit hohem Einsatz tätig und mit schweren Aufgaben betraut sind, verunsichert seien, wenn ihre Situation plötzlich im Menschenrechtsbereich diskutiert wird. Sein Appell lautet, gegenüber Pflegekräften und Pflegeeinrichtungen behutsam und umsichtig mit dem Vorwurf von Menschenrechtsverstößen umzugehen. Herr Bielefeldt erinnert daran, dass es nicht nur um Diskriminierung, sondern auch um Art. 7 (Folter und grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung) des Pakts gehe. Der Ausschuss des Europäischen Abkommens gegen Folter habe bei seinem letzten Besuch das erste Mal auch Pflegeheime in Deutschland besucht. Die Defizite sollten nicht bei den Pflegern und Pflegerinnen gesucht werden, sondern in den bestehenden Strukturen. Frank Mengel, Bundesministerium des Innern Herr Mengel geht zunächst auf Empfehlung Nr. 19, religiöse Vereinigungen, ein. Diese betreffe die Scientologysekte, wobei die Bundesregierung nicht davon ausgehe, dass es sich um eine Religionsgemeinschaft handelt. Er verweist ergänzend auf Art. 18 Abs. 3 des Pakts, wonach auch bei einer Religionsgemeinschaft die Religionsausübungsfreiheit aus Sicherheitsgründen eingeschränkt werden kann. Es gebe Anhaltspunkte dafür, dass Scientology gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung des Grundgesetzes gerichtete Bestrebungen verfolgt. Herr Mengel erwähnt weiter die Voraussetzungen für die Einstellung in den öffentlichen Dienst und diskutiert deren Prüfung bei Einstellungsverfahren von Scientologymitgliedern. Dabei weist er auch auf die – stets erforderliche – Einzelfallprüfung hin. Zu Bemerkung 20, die die Wirkung von Antiterrormaßnahmen insbesondere auf Personen ausländischer Abstammung betrifft, führt er u.a. aus, dass die Bundesregierung davon ausgehe, dass sich die Antiterrorismusgesetzgebung im Rahmen des Pakts bewegt. Problematisch sei eher deren Umsetzung. Durch das Zuwanderungsgesetz habe sich die Situation insoweit verbessert, als nun auch Familienangehörige von Flüchtlingen im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention den Flüchtlingsstatus erhalten. Er weist ebenfalls darauf hin, dass die Härtefallregelung in § 23a Aufenthaltsgesetz neu ist und die Ausschlussregelung in § 60 Abs. 8 Aufenthaltsgesetz den Art. 1 F der Genfer Flüchtlingskonvention, der Kriegsverbrechen u.ä. betrifft, fast wörtlich übernimmt. Die Antiterrorgesetze würden eine ausgewogene Abwägung zwischen staatlichen Sicherheitsinteressen und privaten Schutzinteressen verkörpern. 8 Deutsches Institut für Menschenrechte, Zimmerstr. 26-27, 10969 Berlin, Telefon 030 - 259359-0, Telefax 030 – 259359-59 email: [email protected], www.institut-fuer-menschenrechte.de

Hinsichtlich Bemerkung 20 b, in der die Bundesrepublik ersucht wird, über die Medien eine Aufklärungskampagne zu starten, um „Personen ausländischer Abstammung, insbesondere Araber und Muslime, vor stereotyper Assoziierung mit Terrorismus, Extremismus und Fanatismus zu schützen“, nimmt Herr Mengel u.a. Bezug auf die Anregungen von Frau Frey. Bei der Formulierung dieser Empfehlung habe auch er erst nur an Männer als Betroffene gedacht. Er führt weiter aus, dass es eine Reihe von Maßnahmen gebe, die gegen Rassismus unternommen werden. Im BMI sei das Forum gegen Rassismus angesiedelt, eine Plattform, die den Dialog zwischen Nichtregierungsorganisationen und staatlichen Stellen fördern soll. Die erste Empfehlung in Bemerkung 21 zur Situation der Roma fordert zu ihrer stärkeren Integration auf. Herr Mengel betont, dass eine Unterscheidung zwischen den Roma, die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, und denjenigen, die sie nicht besitzen, gemacht werden müsse. Erstere seien Angehörige einer deutschen Minderheit. Diesen Status haben sonst nur noch die Sorben/Wenden, Dänen und Friesen. Diese seien anerkannte Minderheiten nach dem Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten von 1995. Er erwähnt ebenfalls die auf EG-Ebene erlassene Antidiskriminierungsrichtlinie, die in Deutschland allerdings gesetzlich noch nicht umgesetzt worden ist. Auf der anderen Seite stehen die Roma ohne deutsche Staatsangehörigkeit. Herr Mengel nennt exemplarisch eine Gruppe, die aus dem Kosovo stammt und keinen gesicherten Aufenthalt hat. Es bestehe zwar grundsätzlich die Absicht, hier zwangsweise Abschiebungen in das Kosovo vorzunehmen. Derzeit geschehe dies aber nicht, da die Sicherheitslage im Kosovo dies nicht zulässt. Zurückgeführt würden die Ashkali (Ägypter), die von vielen als albanische Roma angesehen werden. Dazu bestehe ein Abkommen aus dem Jahr 2003 mit UNMIK, das die Rückführung regelt. Allerdings habe man wegen der Ereignisse im März 2004 mit UNMIK vereinbart, dass die Rückführung zunächst ausgesetzt wird. In der sich anschließenden Diskussion werden u.a. die Altenpflegefortbildung und die zunehmend an Bedeutung gewinnende kulturspezifische Altenpflege behandelt. Debattiert wird auch über Reaktionsmöglichkeiten bei Fehlentwicklungen im Bereich der Pflege, die durch gesetzliche Novellierungen, z.B. das Pflege-Qualitätssicherungsgesetz, sichergestellt werden soll. Hervorgehoben wird dabei u.a. auch das zu erreichende Ziel, die Prävention von Defiziten. Weiter angesprochen werden das Recht älterer Menschen auf Selbstbestimmung, das Thema Qualitätsmanagement und der Aspekt, dass die überwiegende Zahl an Pflegebedürftigen sowie des Pflegepersonals Frauen sind. In diesem Zusammenhang werden auch die Kosten und die Qualität der Pflege kritisch beleuchtet. In Bezug auf das zweite Referat werden zunächst unterschiedlich kritische Sichtweisen auf das Thema öffentlicher Dienst und Scientology angesprochen. Diskutiert wird auch der Bereich „nichtintentionaler Wirkungen“, z.B. bei der Schleier- und Rasterfahndung, und die hierbei anzulegenden Kriterien. Angesprochen wird schließlich noch die Kopftuchdebatte und die entsprechenden Gesetzesprojekte auf Länderebene. 6. FollowFollow-up des Fachgesprächs Herr Bielefeldt erwähnt abschließend nochmals das bereits eingangs erörterte „Follow-up“ zu diesem Fachgespräch. Er dankt allen Teilnehmenden, insbesondere jenen, die referiert haben, sowie dem Koordinator und anderen Mitwirkenden. 24. Februar 2005 - Bernhard Schäfer/Wolfgang Heinz Deutsches Institut für Menschenrechte 9 Deutsches Institut für Menschenrechte, Zimmerstr. 26-27, 10969 Berlin, Telefon 030 - 259359-0, Telefax 030 – 259359-59 email: [email protected], www.institut-fuer-menschenrechte.de