Haushaltswesen und Aspekte der Haushaltspolitik des Bundes Stand: Januar 2014

Gerald Stenzel Bundesministerium der Finanzen E-Mail: [email protected] Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Überblick I.

Einführung in das Haushaltsrecht  Haushaltskreislauf  Rechtsgrundlagen und Haushaltsgrundsätze

II.

Systematik des Bundeshaushalts  Aufbau und Gliederung  Einnahmen und Ausgaben

III. Grundzüge der Finanzverfassung

Neue Schuldenregel  Verteilung Ausgabenlast und Steueraufkommen 

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Vier Phasen des Haushaltswesens: 

Haushaltsaufstellungsverfahren der Bundesregierung (Exekutive)



Gesetzgebungsverfahren (Legislative)



Haushaltsführung oder Vollzug (Exekutive)



Rechnungslegung (durch BMF) und Rechnungsprüfung (durch BRH) Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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So entsteht ein Bundeshaushalt (Haushaltskreislauf)

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Vorläufige Haushaltsführung (Artikel 111 GG):  





Sogenanntes Nothaushaltsrecht Sachlich und zeitlich beschränkte Ermächtigung zur Aufrechterhaltung der Staatstätigkeit und zur Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts Regelung dient dazu, die fehlenden haushaltsgesetzlichen Ermächtigungen bis zum Inkrafttreten des neuen Haushalts zu ersetzen D.h. Ausgaben dürfen nur für bestimmte Maßnahmen (z.B. Fortsetzungsmaßnahmen) und in begrenzter Höhe geleistet werden Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Vorläufige Haushaltsführung (Artikel 111 GG): Nach Art. 111 Abs. 1 GG dürfen Ausgaben insoweit geleistet werden, als sie nötig sind,  „um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen,  um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen,  um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sein.“ Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Rechtsgrundlagen des Haushaltsrechts Verfassungsmäßige Rechtsgrundlagen

I.

▪ Artikel 109 bis 115 GG

II. Einfachgesetzliche Rechtsgrundlagen ▪ Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) ▪ Bundeshaushaltsordnung (BHO) ▪ Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StWG) ▪ Haushaltsgesetz (HG) / Haushaltsplan III. Verwaltungsvorschriften ▪ Allgemeine Verwaltungsvorschriften (VV-BHO) ▪ Gruppierungsplan (Gpl.) ▪ Funktionenplan (Fpl.) ▪ Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes (HRB) Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Bundeshaushalt untergliedert sich in: 

Einzelpläne (insg. 22, davon 15 Ministerien und 5 Verfassungsorgane: Bundespräsident, Bundestag, Bundesrat, Bundesverfassungsgericht u. Bundesrechnungshof)



Kapitel (z.B. Ministerium, allgemeine Bewilligungen, nachgeordneter Bereich, etc.)



Titel (Bundeshaushalt: ca. 1.000 Einnahme- und ca. 5.300 Ausgabetitel im Druckstück) Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Gliederung einer Haushaltsstelle in die haushaltssystematischen Bestandteile Beispiel:

12 25 / 893 34

12

= Einzelplan (hier: BMVBS)

25

= Kapitel (hier: Wohnungswesen und Städtebau)

8

= Hauptgruppe (hier: Ausgaben für Investitionen)

89

= Obergruppe (hier: Zuschüsse für Investitionen an sonstige Bereiche)

893

= Gruppe (hier: Zuweisungen für Investitionen an Sonstige im Inland)

893 34 = Titel Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Auszug aus dem Bundeshaushalt 2013

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Einnahmenhauptgruppen 0 Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben

1 Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dgl. 2 Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen mit Ausnahme für Investitionen 3 Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen, besondere Finanzierungs-einnahmen Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Ausgabenhauptgruppen 4 Personalausgaben 5 Sächliche Verwaltungsausgaben, militärische Beschaffungen usw., Ausgaben für den Schuldendienst 6 Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse mit Ausnahme für Investitionen 7 Baumaßnahmen

8 Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen 9 Besondere Finanzierungsausgaben Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Haushaltsgrundsätze Grundsätze mit Verfassungsrang  Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit    

(Artikel 110 S. 1 GG) Grundsatz des Haushaltsausgleichs (Artikel 110 Abs. 1 S. 2 GG) Jährlichkeitsgrundsatz (Artikel 110 Abs. 2 GG) Grundsatz der Vorherigkeit (Artikel 110 Abs. 2 GG) Bepackungsverbot (Artikel 110 Abs. 4 S.1 GG)

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Haushaltsgrundsätze Grundsätze ohne Verfassungsrang (Auszug)  Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit  Gebot der Gesamtdeckung

 Fälligkeitsprinzip  Trennung von Ausgaben und Verpflichtungs-

ermächtigungen

 Bruttoprinzip

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Baumaßnahmen des Bundes Baumaßnahmen, größere Beschaffungen, größere Entwicklungsmaßnahmen  Bei Aufstellung des Haushalts maßgeblich: § 24 BHO (Veranschlagung erst, wenn Pläne, Kostenermittlungen und Erläuterungen vorliegen)

 Bei Ausführung des Haushalts maßgeblich: § 54 BHO (Beginn erst, wenn ausführliche Entwurfszeichnungen und Kostenberechnungen vorliegen)

 Sowie die hierzu geltenden Verwaltungsvorschriften

einschließlich der RBBau

(Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes im Zuständigkeitsbereich der Finanzbauverwaltungen)

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Baumaßnahmen des Bundes 

Baumaßnahmen für Dienststellen des Bundes im Inland werden durch die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) im Rahmen des Einheitlichen Liegenschaftsmanagements (ELM) abgewickelt



Ressorts stellen neuen Unterbringungsbedarf fest



BImA prüft unter Beachtung der Wirtschaftlichkeit Unterbringungsvarianten (Anmietung anstaltseigene oder Drittliegenschaft, Eigenbau, ÖPP-Projekt, Kauf)



Bei großen Baumaßnahmen werden Bauverwaltung und BMF beteiligt



Abschließende Entscheidung trifft das nutzende Ressort



Ab 2013 erfolgt die Finanzierung von Eigenbaumaßnahmen aus dem Wirtschaftsplan der BImA (Bundeshaushalt Kapitel 6004)



Die Refinanzierung erfolgt durch die von den Ressorts zu zahlenden Mieten Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Einnahmenstruktur des Bundes im Jahr 2014 Gesamteinnahmen: 295,4 Mrd. €

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Die Ausgaben des Bundes im Jahre 2014 nach Einzelplänen, Gesamtausgaben: 295,4 Mrd. €

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Rückgang des Spielraums des Staates…

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Entwicklung von Einnahmen, Ausgaben und Nettokreditaufnahmen (Ist 2009 - 2012, Soll 2013 - 2017)

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Entwicklung der Schulden des Bundes* 2000 bis 2014

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Entwicklung der Zinslasten des Bundes 2000 bis 2017

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Entwicklung der öffentlichen Finanzen… Gemeinden

Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts in Relation zum BIP (%)

Länder Sonderrechnungen des Bundes Bund

70

60

1969: Inkrafttreten des Art. 115 GG in seiner derzeitigen Fassung

50

40

30

20

10

20 08

20 06

20 04

20 02

20 00

19 98

19 96

19 94

19 92

19 90

19 88

19 86

19 84

19 82

19 80

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19 76

19 74

19 72

19 70

19 68

19 66

19 64

19 62

19 60

19 58

19 56

19 54

19 52

19 50

0

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Elemente der neuen Schuldenregel 

Regel gilt erstmals 2011 für den Bund mit Übergangspfad bis einschließlich 2015; Übergangsfrist für die Länder bis einschließlich 2019



Strukturkomponente

› Grundsätzlich ausgeglichener Haushalt › Verschuldungsspielraum darüber hinaus für Bund bis zu 0,35 % des BIP (derzeit etwa 8 ½ Mrd. Euro)



Konjunkturkomponente

› Vollständiges Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren im Auf- und Abschwung

› Das bedeutet als Faustregel: Fällt das Wachstum beispielsweise einen Prozentpunkt niedriger aus, erlaubt die Konjunkturkomponente einen Anstieg der gesamtstaatlichen Defizitquote um ½ Prozentpunkt Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Fazit und Ausblick Neue Schuldenregel reduziert Kreditfinanzierungsspielräume deutlich! Nettokreditaufnahme gemäß bisheriger und neuer Verschuldungsregel bei Haushaltsabrechnung

45 40 35

Mrd. Euro

30 25 20 15 10 5 0 -5 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Ist-NKA maximal zulässige NKA (+) bzw. erforderlicher Überschuss (-) nach neuer Schuldenregel bei Haushaltsabrechnung

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Verteilung der Ausgabenlast  Allgemeine Lastentragungsregel

(Konnexitätsgrundsatz: Art. 104 a Abs. 1 GG)

 Durchbrechung der Allgemeinen Lastentragung

(Art. 104 a Abs. 2 bis 4 GG , Art. 91 a und b GG und Art. 120 Abs. 1 GG)

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Allgemeine Lastentragung

Grundsatz: Verwaltungskompetenz folgt Ausgabenlast

 gesetzesakzessorische Verwaltung

▪ Länderzuständigkeit für die Ausführung von Landes- und Bundesgesetzen (Art. 30 GG) => Ausführung der Bundesgesetze erfolgt i. d. R. als eigene Angelegenheit (Art. 83, 84 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85 GG)

▪ Bundeszuständigkeit, d.h. durch bundeseigene Verwaltung (Art. 86, 87 bis 90 GG u.a.) Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Allgemeine Lastentragung

Grundsatz: Verwaltungskompetenz folgt Ausgabenlast

 sog. gesetzesfreie Verwaltung

▪ Länderzuständigkeit, soweit GG Bund keine besondere Zuständigkeit einräumt (Art. 30 GG) ▪ Bundeszuständigkeit, d.h. durch GG zugewiesene bestimmte Zuständigkeiten oder soweit ihm verfassungsrechtlich ungeschriebene Zuständigkeiten zustehen Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Durchbrechung der allgemeinen Lastentragung  Kostenlast bei Auftragsverwaltung

(Art. 104 a Abs. 2 GG)

 Geldleistungsgesetze des Bundes

(Art. 104 a Abs. 3 GG)

=> Bund trägt sog. Zweckausgaben

 Finanzhilfen des Bundes an die Länder

(Art. 104 b GG)

 Gemeinschaftsaufgaben

(Art. 91 a und b GG) => FöKo I (2006): Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes sowie Forschung, Wissenschaft und Bildungswesen

 Kriegsfolgelasten und Sozialversicherung

(Art. 120 GG)

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Aufkommensstärksten Steuerarten 2012 – in Mrd. Euro (Steuereinnahmen insg. 600,046 Mrd. Euro)

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Steuergesetzgebung Nach Artikel 105 des Grundgesetzes hat der Bund die ausschließliche

konkurrierende

Gesetzgebung

Gesetzgebung

über die

über die

Zölle und

Finanzmonopole

übrigen Steuern, wenn  ihr Aufkommen dem Bund ganz oder teilweise zusteht oder  ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht.

haben die Länder die Gesetzgebung  wenn die Voraussetzungen für die Staatssekretär konkurrierende Gesetzgebung des Bundes nicht gegeben sind,  soweit der Bund bei der konkurrierenden Gesetzgebung von seinem Recht keinen Gebrauch gemacht hat,  über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlichen Steuern gleichartig sind. Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Steuerverteilung: Überblick

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Steuerverteilung - Überblick Bund

Landessteuern

Länder

Erbschaft- /Schenkungsteuer Grunderwerbsteuer Rennwett-/Lotteriesteuer Biersteuer

Spielbankabgabe Feuerschutzsteuer

Bundessteuern Energiesteuer Stromsteuer Tabaksteuer Kaffeesteuer Branntweinsteuer Versicherungsteuer Kraftfahrzeugsteuer Solidaritätszuschlag

Gemeinschaftssteuern Körperschaftsteuer (Bund 50 %, Länder 50 %, Gemeinden - %)

Lohn- und Einkommensteuer (Bund 42,5 %, Länder 42,5 %, Gemeinden 15 %)

Umsatzsteuer

Gemeindesteuern Gewerbesteuer Grundsteuer Vergnügungsteuer Hundesteuer Zweitwohnsitzsteuer Spielautomatensteuer Getränkesteuer

(Bund 53,9 %, Länder 44,1 %, Gemeinden 2,0 %)

Abgeltungsteuer (auf Zins -u. Veräußerungserträge)

Europäische Union

(Bund 44 %, Länder 44 %, Gemeinden 12 %)

Eigeneinnahmen

Gemeinden

Mehrwertsteuer- Eigenmittel BNE- Eigenmittel (Anteil am Bruttonationaleinkommen)

Zölle und Zuckerabgaben

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Verteilung des Steueraufkommens 1.

2. 3. 4. 5.

Vertikale Verteilung (Artikel 106 GG) Horizontale Verteilung (Artikel 107 Abs. 1 GG) Horizontaler Länderfinanzausgleich (Artikel 107 Abs. 2 Satz 1 GG) Bundesergänzungszuweisungen (Artikel 107 Abs. 2 Satz 3 GG) Ausgleich von Sonderbelastungen (Artikel 106 Abs. 8 GG) Bundesministerium d er Finanzen Berlin

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Vertikale Steuereinnahmenverteilung (Art. 106 GG)

Trenn- und Verbundsystem

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Horizontale Steuerverteilung

(Art. 107 Abs. 1 GG)

Prinzipien der Steuerverteilung   

Örtliches Aufkommen (korrigiert durch Zerlegung); Einwohnerzahl bzw. Steuerkraft

Nach örtlichem Aufkommen Landessteuern

Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer

Korrigiert durch Zerlegung: Lohnsteuer  Wohnsitzprinzip Körperschaftsteuer  Betriebsstättenprinzip

Nach Einwohnerzahl bzw. Steuerkraft Gesamtdeutscher Länderanteil an der Umsatzsteuer Anteil Berlin Nach Einwohnerzahl

Anteil West Nach Einwohnerzahl

Anteil Ost Nach Einwohnerzahl

Keine weitere Verteilung

weitere Verteilung 75 % nach Einwohnerzahl der Länder bis zu 25 % nach Steuerkraft

weitere Verteilung 75 % nach Einwohnerzahl der Länder bis zu 25 % nach Steuerkraft

(Ergänzungsanteile für steuerschwache Länder)

(Ergänzungsanteile für Bundesministerium d er Finanzen steuerschwache Länder)

Berlin

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Horizontaler Länderfinanzausgleich (Art. 107 Abs. 2 GG)

1. Weiteres Korrektiv für die Ergebnisse der vorhergehenden Steuerverteilung; Ziel: Finanzkraftausgleich 2. durch Gesetz ist sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird 3. seit 2005 erfolgt der Ausgleich auf der Grundlage des Maßstäbegesetzes und des Finanzausgleichgesetzes

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Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG)

 abschließendes Finanzausgleichsinstrument an

leistungsschwache Länder zur ergänzenden Deckung ihres allg. Finanzbedarfs (allg. BEZ und Sonderbedarfs-BEZ)

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Ausgleich von Sonderbelastungen (Art. 106 Abs. 8 GG)

 für vom Bund veranlasste besondere Einrichtungen, die bei Länder oder Gemeinden unmittelbar Mehrausgaben oder Mindereinnahmen (Sonderbelastungen) verursachen, gewährt der Bund den erforderlichen Ausgleich

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