GPSocial Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 Prebendas para el capital y limosnas para los pobres Volumen No. 1

Tabla de contenido PRESENTACIÓN

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EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018

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¿CÓMO VENDER UNA PROMESA SIN FUTURO? O LA MOVILIDAD SOCIAL SEGÚN SANTOS II

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¿COLOMBIA, LA MÁS EDUCADA?

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“TODOS POR UN NUEVO PAÍS”. EL PND EN SALUD: UN PROYECTO QUE PROFUNDIZA EL DETERIORO DEL SECTOR SALUD Y DEBILITA LA DEMOCRACIA

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LOS TERRITORIOS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018. CONEJO A LA DESCENTRALIZACIÓN PARA LA PAZ

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CAMBIAR TODO PARA QUE TODO SIGA IGUAL. LAS CONTRADICCIONES DE LA ESTRATEGIA DE TRANSFORMACIÓN DEL CAMPO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018

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EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y LA OCDE

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Darío Indalecio Restrepo

En Colombia, los gobiernos formulan planes de desarrollo desde la presidencia de Alberto Lleras Camargo (1958 – 1962) quien formuló el Plan Decenal 1961-1970. Dotar de coherencia la acción del gobierno e integrar el conjunto de las políticas estatales dentro de “la planeación del desarrollo” fue propósito central en una época en la cual se reclamaba la centralidad del Estado para dirigir el desarrollo, el bienestar y la integración de poblaciones y territorios a la vida nacional. Ya poco o casi nada queda de la intención de ampliar e integrar el mercado nacional bajo la planeación 2 central y regional . César Gaviria, padre del actual director del Departamento Nacional de Planeación, Simón Gaviria, se encargó entre 1990 y 1994, como ningún otro presidente antes y después, de desmontar las políticas, instituciones, programas y recursos del desarrollo planificado desde el Estado. El mercado, es decir, los inversionistas nacionales y extranjeros, en su sabiduría –es decir, guiados por las ansias de maximizar ganancias–, sabrían dónde y en qué invertir los recursos que nos conducirían a un crecimiento guiado por el mercado. Para los 3 “fundamentalistas del mercado” , la función del Estado tenía que cambiar de la planeación del desarrollo a la salvaguardia del equilibrio macroeconómico y la lucha contra la inflación. El activismo estatal se concentró entonces en garantizar la internacionalización de los espacios internos, la privatización de los activos estatales, la desregulación de los mercados, la flexibilidad laboral, y la primacía del capital financiero como conector y guía de los flujos de capital. En este escenario, la institución, el Departamento Nacional de Planeación, y su producto, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), son realidades anacrónicas.

La eficiencia simbólica del Plan Dos misiones estratégicas cumple la elaboración del Plan: cohesión ideológica del equipo de gobierno y legitimidad del Ejecutivo ante el país ilustrado. Una pequeña élite dirige la redacción del PND, cuya tarea reposa en diversas dependencias

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del Departamento Nacional de Planeación (DNP), ministerios y entidades del orden central. A los redactores se les indica la orientación ideológica y las metas con las cuales se deben comprometer. La burocracia ejecuta la tarea ajustando las inercias administrativas a los nuevos discursos, y las acciones y presupuestos a las nuevas denominaciones. Al final, los redactores ensamblan las partes y aportan un barniz de coherencia discursiva y expositiva. Una vez adoptado el Plan, regresa la inercia de la acción sectorial del gobierno central, y desde ella se busca guiar la multitud de acciones y orientaciones dispersas que caracterizan el activismo estatal en los niveles territoriales. Luego, la implementación del PND dependerá de las transacciones entre las prioridades del gobierno, que suelen ser menores que las consignadas en el PND, y las fuerzas políticas en el Congreso de la república. Al final, no es mucho aquello que los gobiernos pueden reclamar de coherencia y capacidad resolutiva entre el majestuoso PND y la obra alcanzada. La dramática intrascendencia del PND es tal que el actual plan del gobierno reelecto no evoca las cinco locomotoras del desarrollo que supuestamente guiaron la acción del gobierno en el cuatrienio 4 anterior; sencillamente, plantea otras prioridades, nuevos ejes de articulación que tendrán tan poca capacidad de garantizar coherencia al gobierno como de ordenar los programas, presupuestos y realizaciones “al final del día”. La segunda eficiencia simbólica de la pantomima de la planeación nacional tiene por auditorio a la burocracia estatal y las élites profesionales de todas las clases, entidades y organizaciones sociales, gremiales y políticas. Bastante tinta, debates, increpaciones y propuestas se recogen de la ‘sociedad civil’, principalmente a través del sistema nacional de planeación y de debates 1 Profesor

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PRESENTACIÓN

Universidad Nacional de Colombia. Director del Doctorado en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. 2 Édgar Moncayo (2004), Las políticas regionales en Colombia Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 3 Joseph Stiglitz (2003). El malestar de la globalización. Madrid: Taurus.

que anuncian una próxima e importante contracción económica y una profundización del déficit fiscal, las cuales conducirán a un mayor endeudamiento público y privado. Las predicciones del PND no lo anuncian pero la creación de la Misión Fiscal ya permite vislumbrar una reforma tributaria. La regla fiscal aparece entonces como barrera contra las presiones por una mayor equidad social y territorial que se incrementará por la crisis venidera, que aumentará el desempleo y la pobreza, hoy rebautizada como ‘vulnerabilidad’.

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públicos, en los que se entretiene la inteligencia nacional discutiendo la coherencia, las fuentes doctrinarias, y las opciones técnicas, programáticas y holísticas frente a la propuesta gubernamental. En el mejor de los casos, algunas ideas y sugerencias son integradas por el gobierno en la redacción del PND, en particular cuando éstas mejoran las orientaciones ya establecidas por el gobierno. La negociación, la verdadera negociación, se da por fuera de este acto fundacional del Plan en el Congreso, con los gremios, los grandes inversionistas nacionales y extranjeros, y las movilizaciones sociales de impacto regional y nacional.

Múltiples ejemplos ilustran estas tendencias:

•En salud, se insiste en la organización del mercado de los servicios de los bienes de salud en vez de organizar el sistema a partir de los derechos ciudadanos a la calidad de vida; La eficiencia real del Plan “Todos por un nuevo país” se mantienen los subsidios a la demanda que han conducido a la quiebra de los Dos grandes objetivos se juegan hospitales públicos; se ignora la deuda del mediante la adopción de la actual presupuesto nacional con la red pública, se avala la propuesta del Gobierno. Por una parte, tendencia a la discreción de los empresarios y validar de un tajo un cúmulo de reformas seguros privados para atender a la población y legales en múltiples sectores, sin tener manejar los riesgos de las personas a enfermar y que pasar por el albur de negociaciones morir, y se persigue mantener la intermediación de leyes específicas en el Congreso de la financiera privada que se lucra de los recursos República. El conjunto de modificaciones 5 públicos, privados y familiares en salud . legislativas y de micos tiende a concentrar más poder en el Ejecutivo, en •En educación se profundiza la estrategia de la desmedro del Legislativo –en la nación, financiación de la educación superior a través de los contra las autonomías descentralizadas; créditos becas a las personas, técnica que logra en el sector privado, en contra de la traspasar los recursos públicos hacia las defensa de los intereses públicos–, y universidades privadas. Además, se hace un estimula la apropiación externa de recursos, instituciones y políticas llamado a las inversiones del capital privado nacional e internacional para el desarrollo del nacionales. Por otra parte delimitar sector, con lo cual se privilegian las carreras parcialmente el terreno de las técnicas y la generación de productos educativos transacciones políticas venideras en el para satisfacer la demanda e intereses del donante Congreso de la República y fuera de éste. La regla fiscal vuelve y se proclama como y contratante de lo servicios educativos. De tal manera se reitera, por descarte, que el Estado se principio de responsabilidad macroeconómica; es decir, el conjunto desentiende del compromiso presupuestal con base en el presupuesto nacional para el aumento de las de reclamos ciudadanos, el goce efectivo coberturas, la mejoría de la calidad y la de los derechos constitucionales y las internacionalización de las redes de investigadores presiones de los sectores económicos e instituciones del nivel superior. deberán contenerse dentro de un equilibrio presupuestal (artículo 6). 4 Las cinco locomotoras que guiarían el crecimiento según el Plan Nacional de Cada vez son más los indicios Desarrollo 2010-2104 “Prosperidad para todos” eran: infraestructura, agricultura,

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vivienda, minería e innovación. El cumplimiento de las metas fue muy mediocre en innovación y agricultura, mediano en infraestructura, mejor en vivienda y arrasador en minería, con graves consecuencias sobre el medio ambiente y la seguridad pública.

• Los sistemas de transporte público locales son también intervenidos desde la nación en virtud del PND, que establece criterios de manejo presupuestal, fuentes de financiación y sistemas de recaudo, imperativos para los gobiernos territoriales (artículos 30-33). • Igual cosa sucede, desde antes de este PND, con la política minera y energética sobre la cual no tienen gobernabilidad los gobiernos locales, puesto que las licencias de explotación, los estudios de impacto ambiental, los impuestos y regalías son potestad de la nación. De esta manera, una actividad económica que tiene gran incidencia sobre el POT, el medio ambiente, el

empleo, los mercados territoriales, los conflictos por la tierra y la seguridad ciudadana se encuentra por fuera de la órbita de la democracia local. El PND profundiza esta tendencia mediante la centralización en la nación de la declaratoria de “áreas de reserva estratégica minera” (artículos 19-20) de “utilidad pública e interés social” (artículo 48) a los proyectos mineros que tendrán prelación sobre otros usos del suelo, como la restitución de tierras a los desplazados, las reservas forestales o las áreas estratégicas de protección ambiental. Reitera, además, escasos lapsos para que las alcaldías demanden de manera informada medidas de protección espacial contra proyectos mineros que podrán ser aprobados se manera exprés por la autoridad minera nacional (artículo 187). En esta forma, las competencias y autoridad de los gobiernos y comunidades locales, así como del Ministerio del Medio Ambiente, se degradan respecto del Ministerio de Minas y del ordenamiento territorial de facto por corporaciones y empresas 6 privadas .

• Al Sistema Nacional de Regalías, que ya padecía una estructura intervenida y tutelada por el gobierno nacional en cada entidad departamental, se le añade una potestad directa del gobierno central para la decisión en materia de proyectos por financiar con esta fuente de desarrollo territorial (artículo 167).

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• En vivienda el gobierno nacional interviene en la autonomía local a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el cual puede imponer sus programas y prioridades en los municipios y pueblos de Colombia; de tal manera, al Plan de Ordenamiento Territorial (POT), potestad de los gobiernos locales, se le antepone la autoridad nacional.

• Sobre los derechos de propiedad intelectual, el PND legaliza el traslado gratuito al sector privado de los resultados de investigaciones y proyectos financiados con recursos públicos, y establece que tal operación no constituye detrimento patrimonial del Estado y una clara renuncia a los bienes y políticas públicas, emanadas de las investigaciones y desarrollos tecnológicos con dinero estatal (artículo 11).

Llamados de atención sobre la consistencia del Plan Al contemplar el conjunto de los temas tratados en el Plan Nacional de Desarrollo -PND 2014-2018 salta a la vista su insistencia sobre la concesión de ventajas a las grandes inversiones y la marginalidad de los recursos destinados al ámbito de la protección social. La relevancia de estas características motivó la presentación de una serie de contribuciones puntuales, realizadas por los miembros del Grupo de Protección Social -GPS y dirigidas a hacer notar los retos no contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo pero evidentes a la luz de la realidad social. Los aportes que aquí se ponen a disposición del público abordan aspectos que inciden sobre las instituciones y mecanismos encargados de la protección social. 5 La mirada que tiene el PND sobre la protección social es el eje Saúl Franco, El sistema de salud en el PND va en contravía la paz, UN Periódico No. 186, marzo 2015. de la reflexión de Óscar Rodríguez Salazar, quien muestra la 6 Álvaro Pardo, La de minería en el Plan Nacional de Desarrollo y el conejo a la Corte Constitucional, Portal Colombia punto medio importancia de analizar la articulación entre los

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http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2015/Nu estrosDocumentos2015/Mineria%20en%20el%20PND%20y%2 0conejo%20a%20la%20Corte%20Constitucional%202.pdf

persistente caída en la magnitud de recursos que transfiere el gobierno nacional para realizar el gasto social en los municipios. Esta tendencia, desde principios del siglo, se mantiene en el PND que sigue siendo centralizado y sectorial, de modo que no refleja prioridades como las que figuran en los borradores de La Habana: enfoque territorial de la paz, carácter diferencial de las políticas y necesidad de la igualdad de oportunidades. Esta ausencia es particularmente importante en el sector agrario tal como lo explica Julián Vivas, quien muestra la enorme desigualdad entre las políticas de apoyo a los sistemas familiares de producción y las de fomento a la gran producción, desigualdad que también se observa en la destinación de recursos: mientras al objetivo de la competitividad se dedica el 86,8 % de la financiación a las metas de ordenamiento rural y poblamiento solo se destina el 1.7 %. Tales características de la política agraria muestran que, al igual que en las políticas anteriores el objetivo sigue siendo: “crear el ambiente político y económico para el retorno de los empresarios nacionales e internacionales que ubicaron sus inversiones en actividades urbanas y financieras tras la crisis agrícola de los años noventa”. La mayor presencia empresarial y el aumento de la inversión no sólo en el sector agrario sino en todos los sectores de la economía es una apuesta central del gobierno, que se reafirma de muchas maneras en el Plan y que configura el botín que se espera obtener con la inclusión de Colombia en el selecto club de países que conforman la OCDE. Las características de esta inclusión son analizadas por Decsi Arévalo, quien discute el sustento de la creación de las normas económicas internacionales y su incondicional asunción por parte del gobierno colombiano.

Dos estrategias del PND están involucradas directamente con la protección social: la movilidad social y la consolidación del Estado Social de Derecho. La primera de estas estrategias es analizada por Andrea Beltrán, quien discute las posibilidades reales de lograr este objetivo cuando la movilidad se supedita a la igualdad de oportunidades y se evade el tema del avance en la igualdad de condiciones sociales. En torno a la segunda estrategia Camilo Peña aborda el sector educativo y subraya un conjunto de inconsistencias tanto en el documento técnico como en las propuestas del PND. Algunas de ellas tienen que ver con la insuficiencia del diagnóstico sectorial, en el que desconocen temas fundamentales como la situación de las universidades públicas, o con la promesa de suprimir la desigualdad regional no respaldada en mecanismos que la hagan realidad o con el establecimiento de la jornada única que compromete a gobiernos futuros. Por su parte, Félix Martínez muestra cómo la ejecución del PND en materia de salud acarrearía graves problemas tanto para la población pobre como para la descentralización. El autor explica cómo al acoger en el Plan los lineamientos del proyecto de Ley Ordinaria en salud no aprobado en 2014, se despoja a los municipios de los recursos para este ramo pero se les mantiene la orden de atender a la población no afiliada, que definitivamente crecerá no sólo por las Con estas reflexiones, el Grupo de Protección condiciones económicas del país sino por las Social del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias transformaciones en el Sisbén. Económicas de la Universidad Nacional de El elevado grado en que se afecta el componente Colombia quiere invitar a la ciudadanía a financiero municipal en materia social lo discutir el Plan y manifestar sus opiniones, en desarrolla Darío Indalecio Restrepo, quien aras de que la exposición de diferentes expone la lógica política que sustenta la argumentos permita constituir una sociedad mejor informada y más activa en la participación social.

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objetivos generales del Plan, las estrategias para alcanzar las metas propuestas, el diagnóstico sobre el sistema de protección social y los fundamentos teóricos que guían tanto el diagnóstico como las propuestas. En esta revisión el autor destaca la relevancia que en el PND tiene la teoría del Manejo Social del Riesgo, evidencia las limitadas metas que se propone el Plan y presenta algunas alternativas a las estrategias de la propuesta gubernamental.

Óscar RodrÍguez Salazar

El análisis de la política de protección social contenida en el Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018): Todos por un nuevo país puede realizarse con base en cuatro elementos: los objetivos generales del Plan, las estrategias para alcanzar las metas propuestas, el diagnóstico sobre el sistema de protección social y los fundamentos teóricos que guían tanto el diagnóstico como las propuestas. Construir una Colombia en paz, equitativa y educada son objetivos generales del Plan que se pretenden alcanzar a través de cinco estrategias: Infraestructura, movilidad social, transformación del campo y crecimiento verde, consolidación del Estado Social de Derecho y buen gobierno. Dos estrategias estarían involucradas directamente con la protección social: la movilidad social y la consolidación del Estado Social de Derecho. En el Plan se señala que “los grandes pilares son eminentemente sociales, la estrategia de movilidad social centrada en la salud, la educación y el empleo resulta crucial dentro del Plan”. Además, se afirma la centralidad de las políticas para disminuir la inequidad, obtener mayores niveles de escolaridad y de calidad en la educación, generar ingresos y continuar “programas exitosos de transferencias monetarias como Familias en Acción”. En este contexto se propone un sistema de protección social -SPS orientado a reducir la inequidad, luchar contra la pobreza, disminuir la vulnerabilidad, fortalecer la clase media y garantizar la movilidad social. La movilidad social, aspecto no contemplado en otros planes, es abordada a través de la reflexión sobre grupos, no analizados a partir de la división social y técnica del trabajo sino con base en el nivel de ingresos. La clasificación, retomada de las propuestas del Banco Mundial y de la OCDE, contiene cuatro grupos sociales: pobres extremos, pobres, clase media (ingresos equivalentes per-cápita diario entre US$10-US$50 PPP -paridad del poder adquisitivo-) y clase rica.

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EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN EL PLAN DE DESARROLLO 2014-2018 7

A partir de esa división se afirma que en el 2013 la población en condiciones de pobreza alcanzaba al 26 %, la clase media el 39 % y la clase rica el 35 %. Dentro de la clase media, los técnicos de planeación adicionan una población catalogada como vulnerable, cuyos ingresos per-cápita en el hogar oscilan entre 1 y 1.8 líneas de pobreza, es decir, entre $206.000 y $370.000 en 2013. Comparados con quienes se encuentran en condiciones de pobreza los sectores vulnerables tienen logros educativos superiores, un mayor porcentaje de propietarios de vivienda y menores tasas de dependencia económica. Según el diagnóstico presentado por el grupo de técnicos, el 17% de la población es vulnerable por cuanto el nivel de ingresos que perciben los pueden hacer caer en la pobreza y su número ha aumentado levemente al pasar de 8.1 a 8.7 millones de personas entre 2010 y 2013. Entre las tareas propuestas en el Plan para alcanzar la equidad está la consolidación de la clase media y la disminución de la pobreza, soportadas en un enfoque de generación de ingresos. Así mismo se proponen políticas para la formalización del mercado de trabajo y la disminución de la desigualdad, pues en el diagnóstico habían encontrado que en el 2013 el último quintil percibía ingresos de “$770.000 mensuales, mientras que el valor del primer quintil alcanzaba solo $30.000 (…) inequidad que se acentúa dado que el 72% de los ingresos de los hogares pobres provienen del trabajo”. Aun cuando en el Plan no se menciona el tema, tal vez una de las políticas más eficaces para la generación del empleo, sería la democratización del crédito, que implicaría entre otras medidas: la disminución la tasa de intermediación financiera (la diferencia entre las tasas de captación y la de colocación), la reducción en las tasas de interés al consumo (tarjetas de crédito) y el descenso de la tasa de interés de usura. 7

Profesor Universidad Nacional de Colombia y Universidad Externado de Colombia.

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Este conjunto de medidas podría facilitar el acceso a financiación de los micro, pequeños y medianos empresarios, así como de los emprendimientos de bajo capital. Respecto a los fundamentos teóricos es evidente que el Plan sigue los planteamientos presentados en la ley 789 del 2002, basados en la teoría del Manejo Social del Riesgo (MSR) y que definió el SPS, “como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos”. Esta propuesta retoma los ejes de la política social propuesta y financiada por el Banco Mundial: la privatización, identificación de la población beneficiaria, los subsidios a la demanda y la descentralización. A partir de este marco normativo y teórico, el Plan propone buscar la inclusión social “a través de una oferta de protección y promoción social articulada y focalizada”. Es preciso anotar que la idea de promoción social es recogida por los técnicos de planeación como sustituto de la asistencia social, toda vez que a diferencia de las acciones de asistencia se trata de realizar intervenciones orientadas a incrementar el bien-estar de la población al ocuparse de la promoción de las capacidades, la objetivación de los riesgos y la apertura de oportunidades8 (estas reflexiones fueron consignadas por Planeación Nacional, en el 2008, en el documento titulado “De la asistencia a la promoción social”). Mientras en Europa se reivindica el “Derecho a la asistencia” como un derecho ciudadano para las poblaciones vulnerables, en Colombia la palabra asistencialismo se descalifica por dos razones: una, su relación con el clientelismo y la corrupción y otra, la necesidad de legitimación que tenía la nueva política social encarnada en el en MSR. En este contexto surge la siguiente pregunta: ¿Puede la política de la promoción social, que no le otorga un mayor estatus a los derechos sociales como criterios de ciudadanía, superar las prácticas clientelistas o más bien las profundizará? Entre las acciones prometidas en el Plan están: “Cerrar las brechas en acceso y calidad a la educación entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos (...).

Garantizar la igualdad de oportunidades para todos, contribuyendo a la presentación y a la formación de capital humano y social, para el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y el fomento a la movilidad social”, ampliar el programa de transferencias condicionadas, promover el uso de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), aumentar la cobertura y el portafolio de servicios de atención al adulto mayor desprotegido, e incentivar la generación de ingresos de la población para superar la pobreza.

(BEPS), aumentar la cobertura y el portafolio de servicios de atención al adulto mayor desprotegido, e incentivar la generación de ingresos de la población para superar la pobreza. Sin embargo, las metas cuantitativas son realmente limitadas, por ejemplo en Familias en Acción se espera que entre 2015 y 2018 haya una ampliación de cobertura de 268.448 nuevos afiliados (con respecto a la línea de base de 2.681.552 en el 2013, la meta en el 2018 es de 2.950.000), lo que representa un incremento anual de 67.112 personas. Considerando esta meta en el conjunto del Plan, parecería que las prioridades estuvieran asociadas más con el pago de la deuda y el gasto militar que con el SPS. Según el Plan este programa de transferencias condicionadas ha sido un éxito en la lucha para la pobreza y nosotros le agregaríamos que también lo ha sido para garantizar la gobernabilidad, en términos de uso 8 Departamento Nacional de Planeación (2008). Documento de trabajo: electoral de programa tal y como se ha presentado en Hacia la Consolidación de un Sistema de Promoción Social. Síntesis

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del marco conceptual, resultados del seminario-taller llevado a cabo el 28 de abril de 2008 con directivos del gobierno central y perspectivas. Departamento Nacional de Planeación.

Otro componente del SPS es el aseguramiento social. Con relación al aseguramiento en salud se pretende ajustar la Ley 100 de 1993 y desarrollar la Ley Estatutaria, con el propósito de mejorar las condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo del derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad. En el Plan se defiende el modelo de intermediación existente y el ajuste se justifica por la necesidad de recuperar la confianza y la legitimidad del sistema, pues observan una discrepancia entre la percepción que se tiene del sistema y la calidad de los servicios. Para los técnicos de planeación no merecen comentario alguno situaciones como la sanción que le impuso la Superintendencia de Industria y Comercio al gremio de los aseguradores en salud (ACEMI) y a 16 EPS por el manejo de la información, los acuerdos para logar incrementos en la prima de seguro (UPC), los recobros al Fosyga con miras a buscar enriquecimiento, las deudas con las IPS, los llamados “paseos de la muerte” y las barreras de acceso. Aunque en el Plan se subrayan los logros en equidad, sin reconocer el papel jugado por la Corte Constitucional con la sentencia 760 que obligó al gobierno a igualar los POS contributivo y subsidiado, conviene señalar que al no extender las prestaciones económicas del régimen contributivo (pago de incapacidades, de licencias en especial la de maternidad) al subsidiado, esa inequidad permanece. Los riesgos laborales se consideran un “componente fundamental para la inserción productiva y social de la población, ya que promueve el acceso a un empleo de calidad y la sostenibilidad del sistema”. En este componente el Plan propone un aumento de la cobertura para los trabajadores informales de 1.052.633 nuevos afiliados (diferencia entre la línea de base del 2013 con 1.273.667 y una meta de 2.800.00), es decir, una nueva afiliación anual de 263.165 trabajadores. La pregunta aquí es la siguiente: ¿no sería posible aumentar la afiliación de los trabajadores informales, estableciendo una

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solidaridad en riesgos laborales, como existe en salud y en pensiones? Si el gobierno decide que las administradoras de riesgos laborales destinen una parte de sus ingresos para cubrir la afiliación de quienes no tienen contrato de trabajo se estaría avanzando en equidad y luchando contra la vulnerabilidad.

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México con Progresa y en Colombia a propósito de la 9 elección presidencial del 2010 .

Para los trabajadores informales la meta en materia pensional es de corto alcance: afiliar 226.333 trabajadores en cuatro años, es decir 56.583 anuales; llegar en 2018 a 500.000 trabajadores vinculados a BEPS, sistema que brindaría pensiones por debajo del salario mínimo. Para el Departamento de Planeación Nacional “el ahorro pensional es la forma de ahorro en la cual gran parte de la sociedad participa de manera democrática en el desarrollo del país (Subrayado nuestro), se requiere hacer esfuerzos para promover el ahorro de los más jóvenes y los más pobres vía generación de información de los beneficios que otorga el ahorro pensional. Este esfuerzo puede ser complementado con el desarrollo de instrumentos que favorezcan la bancarización de los sectores de bajos ingresos y la acumulación de K humano a través de una mayor educación financiera” (página 700). Si bien, los recursos de los fondos privados de pensiones representaron el 18.5 % del PIB en el 2014, su impacto sobre la inversión nacional queda limitado cuando los Fondos Privados invierten una parte importante (18,7 %) en el mercado de capitales externo; pero más importante aún es el efecto que tiene el carácter oligopólico del sector, pues en el 2014 dos conglomerados administran el 84.72 % del valor de los fondos moderados: Porvenir controla el 45.12 % y Protección el 39.6 %.

9 Global Exchange (2010). Análisis del programa Familias en Acción en el marco de los procesos electorales en Colombia. Informe Final. Disponible en: http://www.globalexchange.org/sites/default/files/Informe%20Final.pdf

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Para el logro de una sociedad más democrática y un SPS que proteja la vejez y fortalezca la lucha contra la pobreza, existe otra alternativa: brindar, como mínimo, un nivel básico de ingresos a las personas de edad avanzada. Esto significa diseñar esquemas no contributivos que brinden ingresos a los ciudadanos sin suficiente recursos para enfrentar esta etapa de la vida, recursos que serán independientes de su historia laboral. La CEPAL en el trigésimo periodo de sesiones (2010) propone establecer una pensión universal para todas las personas mayores, independiente de su nivel de ingreso y de las otras prestaciones sociales recibidas.

Finalmente, para alcanzar la meta de Buen Gobierno en el Plan se propone buscar la inclusión en la OCDE y seguramente aplicar los ajustes sugeridos en materia pensional por ese organismo: igualar la edad de pensión entre hombres y mujeres a 62 años, aumentar ese umbral para tener derecho a una pensión y liquidar pensiones por debajo del salario mínimo. No se puede olvidar que las políticas de ajuste que se han implementado en algunos países de la zona Euro han tenido el aval de esta organización, que tiene entre sus objetivos centrales “favorecer la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria conforme a las obligaciones internacionales”.

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Hablar de construir las posibilidades para una movilidad social ascendente es, en cierta manera, hablar de las posibilidades de un futuro mejor. Dedicar un capítulo del Plan Nacional de Desarrollo (PND) a plantear estrategias de movilidad social es, en cierta manera, prometer un futuro mejor. ¿Cómo nos vende esa promesa el Departamento Nacional de Planeación (DNP)? El PND comulga con la idea según la cual la movilidad social depende de la igualdad de oportunidades, la que, nos dice el documento, podemos construir sin preocuparnos mucho de la igualdad de condiciones sociales: La Movilidad Social se entiende como una situación donde las personas, independientemente de sus características y circunstancias sociales, económicas, físicas o personales, tienen las mismas oportunidades y pueden competir en igualdad de condiciones en el mercado laboral, o en cualquier ámbito que deseen desempeñarse, siendo retribuidos de acuerdo con su nivel de esfuerzo y talento (p. 224). Con el pie en firme sobre esta idea, el PND fija, bajo el título de Movilidad social, seis objetivos enfocados sobre la población en situación de pobreza extrema por medio de programas diseñados según los ciclos de vida (infancia, juventud, adultez, etc.). Esos programas diferenciados, promete el PND, permitirán “alcanzar en el mediano y largo plazo la igualdad de oportunidades para toda la población indistintamente de sus condiciones iniciales” (p. 235). Pero en el documento no encontraremos explicación alguna de cómo influye lo uno, las políticas focalizadas, sobre lo otro, la movilidad social y mucho menos, encontraremos citada evidencia alguna (nacional o extranjera) de tal relación causal. ¿Descuido u omisión? Si nos damos a la tarea de buscar más allá del Plan, veremos que la respuesta no es,

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¿CÓMO VENDER UNA PROMESA SIN FUTURO? O LA MOVILIDAD SOCIAL 10 SEGÚN SANTOS II Andrea Beltrán Lizarazo

infortunadamente, ninguna de las dos. Sencillamente no hay evidencia sólida que respalde esta idea, tan querida al DNP. La evidencia está, de hecho, del otro lado de la moneda: las condiciones sociales sí son determinantes a la hora de abrir senderos de movilidad social ascendente. Esa es la conclusión a la que llegan distintos estudios, firmados por autores e instituciones internacionales, con 11 12 13 orientaciones políticas y métodos diversos . Según estos trabajos, las personas tienen mayores posibilidades de movilidad positiva en las sociedades donde las distancias por recorrer entre las posiciones de la base de la pirámide y la de la cúspide son menores. La conclusión es sencilla: la movilidad social es mayor donde las desigualdades son menores. Si volteamos la mirada hacia América Latina, los resultados de más de dos décadas de gasto social focalizado no parecen mostrar lo contrario.

Las promesas incumplidas En su último estudio sobre movilidad en la 14 región, el Banco Mundial , resalta la mejoría relativa en los ingresos que los pobres de América Latina han experimentado gracias a la focalización del gasto social. Reconoce, sin embargo, que la desigualdad (calculada según el índice de Gini) continúa siendo básicamente la misma y que la movilidad intergeneracional es, después de más de dos décadas de promesas de movilidad social, tan rígida como ayer: los hijos de los pobres de los últimos veinte años son, en su gran mayoría, pobres hoy también. Si los detractores de la focalización coinciden con el Banco Mundial en eso de que los pobres hoy son los mismos de ayer, discrepan en cuanto al papel que la focalización puede desempeñar para cambiar la situación. Para el Banco, la movilidad es un problema 11

10 Investigadora, Grupo de Protección Social Corak, M. (2004), “Generational Income Mobility in North America and Europe”, Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Corak, M. (2006), “Do Poor Children Become Poor Adults? Lessons from a Cross Country Comparison ofGenerational Earnings Mobility”, IZA Discussion Paper, No. 1993.

Para los críticos de esta visión, la focalización no sólo ha fracasado, sino que lo seguirá haciendo a la hora de abrir posibilidades de ascensión para fracciones representativas de la base social. ¿La razón? Estas políticas no tocan el problema de fondo en la región: las desigualdades abismales en nuestros países y la rigidez de la movilidad social es sólo una de las consecuencias más de esas desigualdades. Defensores y detractores de la focalización coinciden en que los programas focalizados han ayudado a paliar situaciones de pobreza extrema, sin llegar a modificar lo esencial del andamiaje social, a saber: quiénes están arriba y quiénes están abajo. Los unos (Banco Mundial y DNP), nos dicen que debemos seguir haciendo lo mismo y esperar un poco más, para ver cambiar esta situación. Los otros, detractores del gasto social focalizado, nos advierten que seguir haciendo lo mismo,

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de “individuos” que puede resolverse, tal para el DNP, sin preocuparse en principio de las desigualdades en el conjunto de la sociedad. Para este dúo, los problemas radican en la pobreza extrema y en las demás barreras que impiden a las personas explotar al máximo sus capacidades “individuales” y desplazarse hacia arriba en el espacio social. Mitigando estas barreras, mediante programas diferenciados, habrá movilidad. Esa es, en pocas palabras, la apuesta y la promesa.

Para este bando, el asunto del que deben preocuparse nuestros Estados no es el de crear unos cuantos programas que permitan a unos pocos, por ejemplo, a los más “pilos”, ascender en la escala social. No, el asunto de fondo es pensar en cómo la estructura tributaria, la división de ganancias entre empresario, industrial, terrateniente y trabajador, la destinación del gasto público a educación pública universal, etc., pueden construir justicia social.

soluciona poco, mientras incurrimos en los costos de oportunidad que implican no tomar otras medidas más ambiciosas (no necesariamente más costosas). Los unos, nos venden una promesa sin evidencia, mientras los otros, nos advierten ante la evidencia. ¿A quiénes les queremos creer?

Las promesas incumplidas Movilidad social y democracia

En las sociedades de órdenes o de castas, el lugar de un individuo en la sociedad se transmitía por herencia. En las sociedades democráticas, la posición ocupada en el espacio social se adquiere, en teoría, gracias al trabajo, mérito que ofrece la igualdad de oportunidades, es decir la posibilidad ofrecida a todos por igual de acceder a cualquier posición social. Ese es uno de los pilares sobre las que las democracias occidentales se legitiman. Pero en esas democracias, esa igualdad jurídica no se traduce en igualdad estadística sin la ayuda de políticas públicas (laboral, de educación y de salud) que persigan explícitamente la construcción de sociedades equitativas. A falta de una tal voluntad política, como es evidente en el PND, poner el énfasis en la movilidad social permite desplazar el problema de las desigualdades. En los países donde la igualdad de oportunidades es la preocupación por encima de la equidad, la promesa de movilidad cumple una función pacificadora. Porque ¿para qué luchar contra las desigualdades si todos tenemos las mismas "probabilidades" de circular por la jerarquía social? Sólo hace falta un poco más de esfuerzo, de trabajo, de sacrificios, para que la promesa se haga realidad. Esa es la promesa que el Gobierno de Santos nos vende, aunque lo haga muy mal. 12

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D’Addio, A. (2007), “Intergenerational Transmission of Disadvantage: Mobility or Immobility Across Generations? A Review of the Evidence for OECD countries”, 13 OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 52. OECD (2008), Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries, Paris. 14 Banco Mundial (2013), “La movilidad económica y el crecimiento de la clase media en América Latina”, Washington D.D.

Camilo Andrés Peña Galeano

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El objetivo del Plan Nacional de Desarrollo (PND) en materia educativa es: “Cerrar las brechas en acceso y calidad a la educación entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos”. Sin embargo, este bien intencionado objetivo puede verse limitado por las graves inconsistencias que presenta el PND, pues la gravedad de éstas pone en duda la efectividad del Plan para transformar la educación del país y convertir a Colombia en “la más educada de América para el año 2025”. Las inconsistencias del Plan se pueden apreciar en varios aspectos. En primer lugar, hay inconsistencias en el diagnóstico del sistema educativo, puesto que en el documento técnico, sobre el cual se construyó el articulado del Plan, se trabaja a partir de un análisis parcializado de la educación, en especial, de la educación superior. Esta situación es evidente en el análisis que se realiza sobre las barreras al ingreso y a la permanencia de los estudiantes a la educación superior, que se explican según el documento, por las condiciones socioeconómicas y el desempeño académico, ignorando por completo la incidencia que puede tener la crisis de las universidades públicas, la falta de sistemas de bienestar adecuados y la calidad de calidad misma del sistema educativo. De hecho, las universidades públicas no son nombradas a lo largo del documento, no son tenidas en cuenta como parte de la problemática, ni tampoco como parte de la solución. Teniendo en cuenta que el sistema estatal de educación superior ofrece el 49 % de la 16 cobertura total , el excluirlo del análisis se convierte en un error inexcusable si lo que se quiere es evaluar y mejorar la educación del país. En segundo lugar, hay una desconexión entre el diagnóstico de la problemática y la visión frente a los objetivos y los lineamientos propuestos.

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Por ejemplo, se diagnostica la desigualdad regional como uno de los factores que determinan la baja calidad de la educación, pero no se traza ninguna estrategia para acabar dicha inequidad, no se propone ningún mecanismo, ni se le da prioridad a los municipios “peor educados” para la implementación de la jornada única. En el documento se propone acabar todo tipo de desigualdad, el único problema es que no se propone ningún mecanismo para lograrlo. Tampoco hay mecanismos para mejorar el acceso y la permanencia, que son esgrimidos como problemas apremiantes para el sector en el diagnóstico.

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¿COLOMBIA, LA MÁS EDUCADA?

En tercer lugar, hay un abismo entre el documento técnico y el proyecto de ley presentado a consideración del Congreso, puesto que el sector educativo es reducido, sino ignorado por completo, en el proyecto. De hecho, de los 206 artículos que componen el proyecto de ley “Plan Nacional de Desarrollo. Paz, equidad y educación, todos por un nuevo país”, solo hay 10 artículos destinados a la educación. Entre las medidas del Plan se destacan la obligatoriedad de la educación media y las medidas dispuestas para la educación inicial. Por otra parte, llama la atención que en el documento técnico se propone como plazo máximo para implementación de la jornada única el año 2025, sin embargo, en el artículo 53 del proyecto de ley se estipula el año 2030 como plazo máximo de implementación. Respecto a la jornada única, no se entiende por qué en el documento técnico se plantea la construcción del 70 % de las aulas necesarias para expandir la oferta en los siguientes cuatro años, es decir para el año 2018. Sin embargo la implementación completa de la jornada única tardaría otros 12 años, desbordando el presidencial de Santos II, y comprometiendo recursos de los siguientes tres gobiernos. 16

15 Asistente de investigación. Universidad Nacional de Colombia Según cifras del Ministerio de Educación Nacional, disponible en:

http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/articles-212350_Estadisticas_de_Educacion_Superior_.pdf

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No hay ninguna seguridad de que los siguientes gobiernos continúen con la ejecución del PND del Gobierno Santos. Por el contrario, es de esperar que los nuevos gobiernos se concentren en sus propios compromisos de campaña, por lo que la poco ambiciosa meta de alcanzar la jornada única en los próximos 18 años queda sin garantías reales de realización. Claro está, la jornada única no es sinónimo de calidad educativa. Pero representa una gran oportunidad, pues, el solo hecho de que los niños de bajos recursos, que son los principales beneficiarios de la educación pública, pasen de recibir cinco horas de clase en las mañanas o en las tardes, a recibir al menos ocho horas a lo largo del día, con actividades deportivas y culturales, representará un gran avance para la educación del país. Como afirma Gabriel Torres, la jornada única “No es ningún favor. El detrimento de la calidad está muy asociado al tiempo que duran los niños en la escuela” 17. Se necesitarán otras estrategias para ofrecer un sistema educativo con una calidad necesaria que logre, al fin, sacar al país del fondo de la lista de las pruebas PISA. Entre ellas está seducir a los mejores docentes para que trabajen en el sector público, dignificar el trabajo docente, pues en la actualidad no hay una política salarial para el magisterio, y brindar algunas facilidades para que los padres puedan enviar a sus hijos a la escuela, como transporte y refrigerios. Según el documento técnico el ministerio trabaja sobre estas líneas, pero, nuevamente no se presenta ninguna disposición en el PND.

Además, en el proyecto de ley se presentan otras disposiciones como la creación del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa y se dictan otras disposiciones que no tienen impactos trascendentales como la titularización de baldíos para construir colegios. Por lo que se excluyen del proyecto de ley las medidas sobre educación en campo, permanencia en educación superior, entre muchas otras áreas propuestas en el documento técnico. De otro lado, se continúa con la tradición de los gobiernos anteriores de privatizar recursos públicos a través del ICETEX, pues, este gobierno también

continuará con la política de financiar la educación superior por medio de la demanda y no de la oferta (financiación a las universidades públicas). El Plan propone focalizar los recursos del ICETEX a través del Sisben y no de la estratificación socioeconómica, algo que no sorprende, pues los recursos de esta entidad se han concentrado tradicionalmente en las clases medias y bajas de la población. No obstante, como afirma José Antonio Ocampo “la mejor focalización es una 18 política universal” si lo

que se quiere es atacar la desigualdad y la pobreza. En este contexto, una política de focalización la representa los créditos estudiantiles del ICETEX, pues éstos están dirigidos a un segmento limitado de la población, principalmente población de escasos recursos, que se enfrentará a deudas elevadas, con salarios cada vez más bajos. Por otra parte, una política universalista está dirigida a toda la población, requiere un mayor esfuerzo fiscal, pero ayuda a cerrar brechas. Un ejemplo de este tipo de política es el apoyo decidido a la educación pública, que cubre un segmento importante de la población y a la que puede acceder toda la población. Para resumir, se puede decir que la única meta que vale la pena del PND de Santos II es la implementación de la jornada única en los colegios públicos; sin embargo es una meta muy débil por su plazo de ejecución. En todo lo demás, el PND no presenta ninguna sorpresa, pues continúa con las mismas políticas de desfinanciamiento a las universidades públicas, privatización de recursos públicos mediante el ICETEX, entre otras. 17

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Revista semana (22-03-2015) ¿Cuál es la educación del Plan Nacional de Desarrollo? Consultado el 01-04-2015. Disponible en: http://www.semana.com/educacion/articulo/educacion-plannacional-de-desarrollo-2015/421946-3

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El Plan propone la siguiente visión: “Colombia será un país conformado por ciudadanos con capacidad de convivir en paz, respetando los derechos humanos, la diversidad poblacional, las normas y las instituciones. Colombia será el país más educado de América Latina en 2025, con un capital humano capaz de responder a las necesidades locales y globales, y de adaptarse a cambios en el entorno social, económico, cultural y ambiental, como agentes productivos, capacitados y con oportunidad de desarrollar plenamente sus competencias, en el marco de una sociedad con igualdad de oportunidades”.

Esta visión, resulta ser una utopía, inlograble, para el año 2025, pues como se vio a largo de este documento los objetivos, mecanismos y recursos propuestos no permitirán que dicha meta se alcance en la siguiente generación. Empero, el problema no es la visión de lo que debería ser la educación en el país, el verdadero problema está en la desconexión de los análisis técnicos de la realidad del país, así como de la falta de voluntad política para dotar de al sector de los recursos que le permitan a Colombia ser la más educada.

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José Antonio Ocampo (2008). “Las concepciones de la política social: Universalismo vs Focalización” Nueva Sociedad.

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En grave riesgo se encontrará la población no afiliada al SGSSS, pero aún más la descentralización político administrativa como principio constitucional, de aprobarse el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, pues en su artículo 63 indica que “Las rentas cedidas y demás recursos generados a favor de las entidades territoriales destinadas a la financiación del Régimen Subsidiado, los cuales serán girados directamente por los generadores al Fondo de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional”. El PND, en este, como en otros artículos, revive en parte la Ley ordinaria de reforma a la salud que no tuviera éxito en la legislatura de 2014. a) Los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud; b) Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar que explota, administra y recauda Coljuegos o quien haga sus veces, y c) Las rentas cedidas y demás recursos generados a favor de las Entidades Territoriales destinadas a la financiación de la población pobre mediante subsidios a la demanda de los Departamentos y el Distrito Capital. Estos recursos serán girados desde el generador directamente a la entidad. La entidad territorial verificará que la transferencia se realice conforme a la ley. El proyecto archivado establecía igualmente que “Los recursos de las Entidades Territoriales y su ejecución deberán presupuestarse, sin situación de fondos, en el respectivo fondo local, distrital o departamental de salud” y que los recursos del Presupuesto General de la Nación que se destinen al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud se presupuestarán como transferencias las cuales se entenderán ejecutadas con su giro a Salud-Mía.

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“TODOS POR UN NUEVO PAÍS”. EL PND EN SALUD: UN PROYECTO QUE PROFUNDIZA EL DETERIORO DEL SECTOR Félix León Martínez SALUD Y DEBILITA LA DEMOCRACIA

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El Plan Nacional de Desarrollo incluye esta misma temática bajo los artículos 62 y 63, con la creación de la Unidad de Gestión del nivel descentralizado del orden nacional, de naturaleza especial, que hará parte del SGSSS, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social -MSPS. El artículo 62 del PND copia la fórmula de que los recursos de las entidades territoriales se presupuestarán y ejecutarán en el respectivo fondo local, distrital o departamental de salud, y que el Gobierno Nacional los presupuestará como transferencia, aunque no los transfiera efectivamente, mientras que el artículo 63 ordena que los recursos de las entidades territoriales deberán presupuestarse sin situación de fondos en el respectivo fondo local, distrital o departamental de salud y que se entenderán ejecutados con su giro al Fondo. En la versión del Plan aprobada en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado los días miércoles 18 y jueves 19 de marzo de 2015, los puntos relativos a la centralización de los recursos destinados a la salud de la población pobre pasan a constituir los artículos 67 y 68, que incluyen algunas pequeñas variantes coercitivas: “La entidad territorial que no gestione el giro de estos recursos a la entidad, será responsable del pago en lo que corresponda, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar por la omisión en dicha gestión”.

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Investigador, Grupo de Protección Social y FEDESALUD.

“Acostumbrados como estamos al desconocimiento permanente y flagrante de la norma constitucional en relación con la descentralización político administrativa, en las últimas leyes del sector salud, que han recogido los recursos municipales de las participaciones creados en la Constitución de 1991, no nos sorprende que ahora recojan también los recursos departamentales, es decir que se proponga que el Gobierno Nacional deje de ceder las “rentas cedidas” desde 1915 a los departamentos. La manida expresión “giro sin situación de fondos” no es más que un artificio del lenguaje, un vulgar engaño, para renombrar el presupuesto sin giro, que no es cosa distinta del centralismo llano y puro. Cabe recordar que antes de la reforma constitucional de 1985, que dio origen a la descentralización político administrativa, el Ministerio de Salud no sólo presupuestaba los recursos de cada departamento, sino que los giraba efectivamente. Ahora que somos un país descentralizado, ya no se giran.” De modo que, en nuestra opinión, si los Honorables Senadores consideran que es mejor manejar centralizadamente todas las rentas del Estado, deben tomarse la molestia de aprobar una reforma constitucional, con un simple articulito que diga, más o menos: “Todos los recursos de los programas y políticas sociales, o relacionados con el llamado gasto social, no importa si se recauden a nivel municipal, departamental o nacional, serán manejados y presupuestados por la nación, a través de un Ministerio, un organismo descentralizado del Gobierno Nacional o directamente por una dependencia de la Presidencia de la República. Los territorios se limitarán a pasar una lista de los beneficiarios, que la nación podrá aceptar discrecionalmente. Se deroga expresamente cualquier norma constitucional o legal que se refiera a descentralización de las rentas, salvo las que por descentralización entiendan el reparto del presupuesto nacional a través de entidades privadas. De no tramitar una reforma a la Carta como la señalada, los Honorables Senadores estarían dando un pésimo mensaje a todos los colombianos, en el sentido de que no hay problema alguno en desestimar el mandato constitucional cuando se considere pertinente, pero quizás de tramitarlo estarían acercando el país a un gobierno central con plenos poderes, responsable de todo lo bueno y lo malo que sucede a cada ciudadano y ello significaría un grave riesgo para la democracia.” Según sentencia de la Corte Constitucional C-177-96, “La Carta Política reconoce a las entidades territoriales la propiedad sobre sus bienes y rentas y equipara la garantía que les brinda a la que merecen los particulares sobre los suyos, de conformidad con la Constitución (artículo 362 C.P.). Más todavía, el artículo que se acaba de mencionar

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En carta abierta a la Comisión VII del Senado de la República, con ocasión del trámite de la fallida Ley Ordinaria Proyecto de Ley Ordinaria No. 210 de 2013 - Senado “POR MEDIO DE LA CUAL SE REDEFINE EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, finalmente archivado, FEDESALUD señalaba en agosto de 2013:

En suma, se pretende dar entierro de pobre a la descentralización político administrativa, al concluir un proceso de varios años y leyes sucesivas (Ley 1122, Ley 1393, Ley 1438), dirigido a concentrar todos los recursos públicos nacionales, departamentales y municipales, destinados a la salud de la población no contributiva, en una entidad del gobierno nacional para su ejecución, burlando sin agüero el mandato constitucional. Pero, retirar los recursos de salud a los departamentos no sólo atenta contra el mandato constitucional de la organización descentralizada del Estado, sino que atenta contra el derecho a la salud de millones de colombianos que hoy reciben atención en salud con estos recursos, es decir, se coloca en grave riesgo a la población no afiliada al SGSSS. El mismo Ministerio de Salud y Protección Social, en respuesta al Auto 099 de 2014 de la Corte Constitucional de Junio de 2014, 20 relacionada con el cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008 , requerido por el máximo tribunal sobre la cobertura del aseguramiento en salud, responde en relación con la población pobre no afiliada, que si bien su afiliación “tarda un tiempo, durante el cual oficialmente no están asegurados pero si cubiertos en sus necesidades de salud mediante subsidios de oferta”. Al mismo tiempo precisa que “esta es una responsabilidad de las entidades territoriales”, pero sin aclarar que los subsidios de oferta con los que deben responder han sido retirados y centralizados, mermados por leyes sucesivas hasta un mínimo, que se convertirá en la totalidad si se recogen por último las rentas cedidas. Es decir, que los entes territoriales no tendrán recurso alguno para cubrir las

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necesidades de salud a los millones de colombianos que constituyen la población no afiliada, como pretende el Ministerio en su comunicación.

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dispone en forma perentoria que, con la única excepción de la guerra exterior -y eso temporalmente-, los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y, en consecuencia, la ley no podrá trasladarlos a la nación.”

Además, el Ministerio, también en su respuesta al Auto 099 señala, respecto al cumplimiento del Objetivo 2: “Lograr el aseguramiento en salud de la población no afiliada que cuenta con alguna capacidad de pago” que incluye dos actividades 1. Reglamentar las disposiciones respecto al subsidio parcial de la cotización y 2. Implementar los mecanismos de afiliación de 21 la población con alguna capacidad de pago : “Una vez realizados los análisis y cálculos preliminares en orden de dar cumplimiento a estas medidas, se llegó a la conclusión que el cumplimiento de las dos actividades señaladas exige avanzar primero en el desarrollo de otras medidas concomitantes que aún no se han concretado y cuya ejecución presenta dificultades que no son fáciles de superar en el momento como se explica a continuación. El principal obstáculo en el cumplimiento de esta medida radica en el impacto fiscal que ello tendría, no tanto por el costo que implicaría cubrir el número actual de personas potencialmente beneficiarias de los subsidios parciales a la cotización en salud, sino por la posibilidad de generar un incentivo a la evasión de aquellas que hoy pagan plenamente, incrementando las necesidades financieras. Además de lo anterior, esta situación de evasión sería bastante difícil de controlar dado que en su mayoría se trata de trabajadores independientes o por cuenta propia que se encuentran por fuera de cualquier sistema formal (como por ejemplo el bancario o el tributario), lo que hace casi imposible su caracterización precisa, su seguimiento y control permanente. 20

La histórica sentencia T-760 de 2008 ordenó al gobierno nacional la igualación de los Planes de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, al tiempo que reforzó con su jurisprudencia, y sus órdenes al gobierno, la garantía del derecho a la salud de todos los colombianos. 21 El artículo 34 de la Ley 1438 estableció el Subsidio Parcial a la cotización: “Las personas elegibles al subsidio parcial a la cotización no afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud, pagarán sobre un ingreso base de cotización de un salario mínimo legal vigente y un porcentaje de cotización del 10,5%, o aporte equivalente de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Estas personas tendrán derecho a un subsidio parcial de su cotización al Régimen Subsidiado o al Régimen Contributivo en cuyo caso no incluirá prestaciones económicas…”

Cabe precisar que los dos regímenes de seguridad social en salud -Contributivo y Subsidiado- son excluyentes y que los ciudadanos son retirados del Contributivo cuando pierden su empleo o fuente de ingreso, mientras que por otra, son retirados del Subsidiado todos aquellos que superan un nivel crítico de pobreza. De tal modo, que es fácil comprender que, con dos regímenes que no tienen punto común de intersección, no será posible lograr la universalidad. Adicionalmente, la Ley 1478 de 2011 señala que quienes requieran servicios de salud y no estén afiliados al Sistema deberán pagar el servicio, si no resulta elegible para el subsidio. En esta condición de no afiliados al contributivo por un contrato formal de trabajo, pero tampoco pobres absolutos, se encuentran permanentemente millones de ciudadanos. Por otra parte, también millones de ciudadanos ven interrumpida temporalmente su afiliación por pérdida del empleo, por pérdida de la capacidad de pago o simplemente por cambio de municipio de residencia. De tal forma que cada comienzo de año el gobierno nacional o los gobiernos locales vuelven a anunciar nuevos incrementos de cobertura, incrementos que constituyen poco más que un sainete perpetuo, claro está con buenos créditos políticos.

En conclusión, la respuesta del Ministerio termina por reconocer:

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Esto quiere decir que las potenciales ganancias sociales asignando subsidios parciales pueden llegar a ser inferiores a las pérdidas igualmente sociales en los que se incurriría Dicha situación genera un impedimento de orden financiero, social y político que impide por el momento concretar la propuesta de subsidio parcial a la cotización en salud, debido a la limitación de recursos, situación con la que sería posible garantizar la sostenibilidad financiera del aseguramiento en el mediano plazo en el marco de la meta de universalización. No obstante lo anterior, se viene explorando otras alternativas para cubrir estas poblaciones sin que se afecten los principios de equidad, eficiencia y sostenibilidad del sistema”

Que la población no afiliada –la cual estimamos según documentos oficiales del mismo Ministerio en 3.5 22 millones de personas - , se aumentará en otros dos millones de personas que deben ser retiradas de Régimen Subsidiado, en función de la nueva metodología del Sisbén III. Que razones de eficiencia y sostenibilidad del sistema, impiden “por el momento” la afiliación de esta población “con alguna capacidad de pago”, pero sin posibilidades de ingresar al régimen contributivo o al subsidiado. Es decir que no habrá universalidad “por impedimentos de orden financiero, social y político”.

Que la propuesta contenida en la Ley 1438 sobre subsidios parciales, “con la que sería posible garantizar la sostenibilidad financiera del aseguramiento en el mediano plazo, en el marco de la meta de universalización” estuvo mal formulada y resulta inaplicable. Entonces, ¿Cómo es posible que se plantee retirar los recursos a los departamentos, distritos y municipios para atender a esta población sin capacidad de pago, si no tienen otra alternativa?, según la incapacidad manifiesta por el mismo Ministerio. Por otra parte, la diferencia fundamental entre el proyecto de ley ordinaria y el PND tiene que ver con el propósito de que en el primero (artículo 7 del Proyecto de Ley 210 de 2013 Senado), 22

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Entre ellos: 1) Ministerio de Salud y Protección Social. Informe de Actividades 2010 – 2014 y 2013-2014. Sector Administrativo de Salud y Protección Social al Honorable Congreso de la República. Bogotá, D.C., de agosto de 2014. 2) Ministerio de Salud. Estudio de Suficiencia y de los Mecanismos de Ajuste de Riesgo de la Unidad de Pago por Capitación para garantizar el Plan Obligatorio de Salud en el año 2013

Mientras en el proyecto de ley archivado, la Unidad de Gestión tenía por objeto afiliar a la población, recaudar las cotizaciones, administrar los recursos a su cargo y realizar los pagos, giros o transferencias, administrar la información relativa a recursos, afiliación y aquella pertinente para la administración del Sistema, el proyecto del PND establece -segundo párrafo del artículo 62-, que la Unidad de Gestión no podrá recaudar, afiliar, asegurar ni, en general, ejercer funciones que desempeñen las Entidades Promotoras de Salud. En suma, el PND sigue igual al Proyecto de ley ordinaria, que abortara su trámite en la pasada legislatura, en lo que se refiere al manejo centralizado de los recursos del Régimen Subsidiado, al tiempo que decide no tocar ni los recursos ni las EPS del Régimen Contributivo. Si bien Salud Mía centralizaba todos los recursos del sector salud en un gigantesco pagador único, hecho que se consideraba inconveniente y poco práctico, por lo menos devolvía al gobierno la posibilidad de controlar la información, los servicios prestados y los pagos realizados, es decir la operación del Sistema. El proyecto del PND se limita a recoger los recursos del Régimen Subsidiado y olvida el propósito fundamental de controlar la operación del Sistema, es decir afecta a los territorios, propietarios de los recursos y protege a las EPS en su autonomía.

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la Unidad de Gestión se convertiría en el pagador único del Sistema a clínicas, hospitales y otros centros, mientras que las EPS –transformadas de aseguradoras en Gestoras–, dejarían de manejar los dineros del Sistema y cobrarían tan sólo un porcentaje de administración y algunos estímulos adicionales.

Por supuesto, la pretensión de que las EPS conserven su autonomía y el mercado se autorregule, es una de las principales causas del actual desastre de los servicios de salud de los colombianos, ya que el arreglo institucional por el cual el Estado se desprende de sus obligaciones y les entrega a estas entidades recursos y ciudadanos -con cierto grado de irresponsabilidad-, ha multiplicado comportamientos rentistas mediante los cuales se desvían los recursos hacia negocios integrados verticalmente, por cualquier medio, no siempre el más legal, al tiempo que “la mano invisible del mercado” ha demostrado su capacidad de desbocar el gasto en salud en servicios de alto costo y alta tecnología, negocios que dejan grandes márgenes de utilidad, mientras que, en la otra cara de la moneda, las poblaciones pobres y los servicios básicos resultan abandonados -por ser negocios de poca o ninguna rentabilidad-, como lo evidencian múltiples estudios y lo denuncian gremios, ONG y entes de control. En suma, la propuesta gubernamental del PND separa nuevamente a los colombianos en dos regímenes de salud muy diferentes, el uno totalmente privado y el otro totalmente intervenido y de carácter asistencial, en manos del gobierno nacional, hecho que va en contravía de la igualdad de derechos y de lo que proponía en su artículo 30 el proyecto de ley ordinaria, en el sentido de que “los Gestores de Servicios de Salud podrán atender simultáneamente los afiliados de los Regímenes Contributivo y Subsidiado.” Finalmente cabría preguntarse ¿Para qué quiere el gobierno nacional concentrar, administrar, manejar y ejecutar todos los recursos destinados a la salud de la población pobre? Sin duda, busca profundizar el Sistema de privatización bajo el modelo de aseguramiento y, al mismo tiempo, poder asignar a dedo millones de afiliados y billones de pesos a estas entidades privadas que manejan el Régimen Subsidiado, como lo viene haciendo en los últimos años, sin importar el desastroso resultado sobre los servicios de salud de los colombianos que este modelo de distribución de recursos públicos ha probado hasta ahora.

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Por otra, porque en la última reforma tributaria el Gobierno decidió sustituir los aportes patronales del Régimen Contributivo con recursos fiscales provenientes del nuevo impuesto a la equidad (CREE), en un error de cálculo que ha aumentado la presión fiscal. Además, ha convertido el financiamiento privado de la salud contributiva, muy estable, en un financiamiento público, mucho más riesgoso e inestable, como se ha observado en todo Latinoamérica, en los periodos de crisis económicas y fiscales. Además, es un hecho conocido que los recursos del Régimen Subsidiado, manejados por el FOSYGA, han servido para dar liquidez a la Tesorería General de la Nación por muchos años.

Finalmente, como evidencia de los expuesto, basta recordar la desastrosa intervención del Ministerio de Salud y Protección Social en el Departamento del Chocó -iniciada con la entrega de la mayoría de los afiliados del Régimen Subsidiado a Caprecom- intervención que condujo a la crisis total de los servicios de salud en ese departamento, hasta que finalmente tuvo que actuar la Corte Constitucional, en defensa del derecho a la salud de sus habitantes. Un camino que, en resumen, sólo evidencia desastres, pero que refuerza el poder absoluto del Gobierno central y su capacidad de clientelismo. En suma, el articulado del PND en salud constituye un grave riesgo para la democracia y para la salud de los colombianos.

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Darío Indalecio Restrepo

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LOS TERRITORIOS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018. CONEJO A LA DESCENTRALIZACIÓN PARA LA PAZ

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Llamados de atención sobre la consistencia del Plan El PND comienza con el reconocimiento de la existencia de regiones con base en las cuales se regionalizarían las estrategias de desarrollo (artículo 4). Sin embargo, el Proyecto de Ley presentado al Congreso no establece prioridades presupuestales por regiones ni mecanismos de coordinación de las políticas sociales en los territorios ni crea instituciones o reglas que expresen tal regionalización de las políticas 24. Por ejemplo, si bien se sostiene que la educación contribuye a la equidad y por tanto a la paz, no se anuncia estrategia alguna para combatir las inequidades regionales en cobertura y calidad de la educación 25 . Lejos está el gobierno de considerar instrumentos tales como los Fondos Regionales de Desarrollo o las Corporaciones de Desarrollo Regional, o los Consejos Regionales de Política Económica y Social. Sin estos recursos e instituciones especializadas, u otras sustitutas, el reconocimiento de Colombia como “país de regiones” no es más que mera evocación de un imaginario cultural, sin consecuencias presupuestales, institucionales y políticas reales. Muy al contrario de lo que dejarían prever las retóricas de este y de los últimos planes nacionales de desarrollo, desde el gobierno de Andrés Pastrana (1998–2002) el Congreso ha recortado la participación de las transferencias a los gobiernos locales, respecto de la gran bolsa de los Ingresos Corrientes de la Nación -ICN, para concentrarla en sus arcas centrales (gráfico 1).

Fuente: Elaborado a partir de información del DNP.

De esta manera, las entidades territoriales ejecutan porcentajes menores del gasto público social, cuyo manejo discrecional ha sido recuperado por la Presidencia de la República a través de programas de subsidios focalizados a personas; técnica de alto impacto en la legitimidad del presidente de turno, y eficaz modo de reproducción del clientelismo y de la dependencia de los “asistidos” de los favores de los que seleccionan a los beneficiarios. Como se aprecia en el gráfico 2, con posterioridad a la expedición de Ley 715 de 2001 (diciembre), que organiza el Sistema General de Participaciones –SGP constituido por los recursos que la nación transfiere a las entidades territoriales para ser destinados a educación, salud, agua potable y saneamiento básico, el gasto social de ese componente sistemáticamente ha perdido participación dentro del gasto social total.

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Profesor, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia. Investigador, Grupo de Protección Social. 24 Maldonado, Alberto (marzo, 2015) “El Plan Nacional de Desarrollo: retroceso en la descentralización”, Colombia Punto Medio. Disponible en:

http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2015/NuestrosDocumentos2015/Mine ria%20en%20el%20PND%20y%20conejo%20a%20la%20Corte%20Constitucional%202.pdf. 25

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Garzón, Carlos Alberto (Marzo de 2015) “PND: ¿oportunidad o riesgo para la Universidad?, UN Periódico Nº 186. Disponible en: http://www.unperiodico.unal.edu.co/uploads/media/UNPeriodico186.pdf

Fuente: Elaborado a partir de información del Ministerio de Hacienda, DNP y del Banco de la República.

En el método de elaboración y en los contenidos, el PND sigue siendo centralizado y sectorial. Mediante las presentaciones regionales del Plan no se convinieron prioridades de desarrollo en cada territorio sino que se ‘socializaron’ las prioridades nacionales y se informaron las estrategias por seguir. En consecuencia, no sorprende el malestar de las federaciones territoriales y campesinas por la escasa presencia de sus demandas y 26 recomendaciones en el PND . Pero si en el método el plan de desarrollo no se construyó con el concurso de todos los territorios, con este mismo pensamiento restrictivo tampoco se establecen prioridades de desarrollo para cada departamento. Se pierde así una buena ocasión para comprometerse con sistemas de información que permitan justificar el gasto público territorial, de acuerdo a criterios de equidad social interterritorial.

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mayor porque, de una parte, afirma que todo lo pactado en La Habana son reformas que el Estado debe hacer con acuerdo o sin él en Cuba, en la medida en que mejoran la democracia, el desarrollo y el bienestar de las regiones de Colombia; por otra parte, poco o nada de lo acordado en La Habana se refleja en el PND, bajo el pretexto de que no se puede aplicar lo concertado con las FARC porque “hasta que todo esté pactado, nada está pactado”. Además, el gobierno le teme a la oposición de extrema derecha, que lo acusaría de implementar políticas públicas ‘ordenadas’ por las FARC, y sin que éstas hayan abandonado las armas ni cesado completamente su accionar insurgente. La financiación, las instituciones y los mecanismos de agencia de los acuerdos, por no estar en el PND, se dejan a la gestión posterior del Gobierno, que deberá construir entonces una extraordinariedad de los acuerdos de paz por fuera de la ley del Plan Nacional de Desarrollo.

Conejo a la paz Los borradores de La Habana insisten en el “enfoque territorial de la paz”, en el “carácter diferencial de las políticas” y en la necesidad de la “igualdad de oportunidades” por especificidades socio-territoriales . Sin embargo, el PND no refleja 27 tales prioridades, ni en la creación de fondos de inversión, instituciones o programas que desarrollen los consensos de La Habana. El Gobierno incurre en una contradicción política

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Federación de Departamentos, Centro de Estudios Regionales, Autonomía, descentralización y convergencia territorial (2014) Propuestas Departamentales para el PND, 2014-2018. 27 Gobierno de la República de Colombia, Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC), (2014) Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral. Indepaz, Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, Acuerdos de La Habana, Disponible en: http://www.indepaz.org.co/?p=4442.

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Unos representantes del establecimiento negocian con la insurgencia y llegan al estado de conciencia de la necesidad imperiosa de reconocer territorios, realidades sociales y económicas particulares, llegando incluso a ponderar muy positivamente a las Zonas 28 de Reserva Campesina . Otros tecnopolíticos formulan el PND obviando el “estado de conciencia territorial del desarrollo, la democracia y la reconciliación”; y, con seguridad, otras fuerzas políticas, gremiales y sociales determinarán en el Congreso y fuera de él las prioridades del gasto y las políticas públicas venideras. Por ejemplo, en La Habana se firma el compromiso de cerrar la frontera agrícola en dos años,

fortalecerles el acceso a la propiedad de la tierra a las comunidades rurales, tanto como a los pequeños y medianos campesinos, y se proclama la defensa del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Pero otra es la práctica del gobierno en estas materias. Por un lado, legisla en pro de una ley de baldíos que cubriría con un manto legal la continuación de la expropiación de los territorios campesinos e indígenas; y, por el otro, levanta los diques a la gran propiedad terrateniente y, además, privilegia la economía extractiva en detrimento del medio ambiente y el desarrollo sostenible. La combinación entre lo que no dice el PND y lo que hace el Gobierno augura un gran conejo a los acuerdos de paz de La Habana.

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Gobierno de la República de Colombia, Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC), (2014) Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral

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CAMBIAR TODO PARA QUE TODO SIGA IGUAL. LAS CONTRADICCIONES DE LA ESTRATEGIA DE TRANSFORMACIÓN DEL CAMPO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 29 Julián Augusto Vivas “Colombia se convirtió en el mejor país de la región para realizar negocios” Ranking Doing Business 2015 (Banco Mundial) “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento” Constitución Política de Colombia

El Congreso avanza en la aprobación del articulado del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Las expectativas sobre las posibilidades de transformación social que para el campo colombiano abriría este Plan Nacional de Desarrollo (PND) se resumen en algunos titulares de la gran prensa: “El Plan del Postconflicto”, “El Plan de la paz”. Aunque en el lenguaje, e incluso en las intencionalidades del documento se evidencia un cambio en el discurso oficial hacia el campo, el plan sigue siendo el mismo: crear el ambiente político y económico para el retorno al campo de los empresarios nacionales e internacionales que ubicaron sus inversiones en actividades urbanas y financieras tras la crisis agrícola de los años noventa. Es decir, asegurar las inversiones de los de siempre, los grandes propietarios, pero también las de otros nuevos. En este renovado intento para perpetuar los históricos problemas estructurales del campo colombiano lo primero que salta a la vista del Plan del gobierno es la ausencia de diagnósticos sobre las metas propuestas en el anterior Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014 “Prosperidad para Todos”. Salvo la aplicación de los mecanismos formales de seguimiento del propio gobierno, a través del Departamento de Planeación Nacional (DNP), de unos cuantos artículos de opinión o de un debate de control político llevado a cabo en octubre del año pasado, que tuvo tan poca resonancia como respuestas positivas, las metas en materia agraria del PND 2010 - 2014 pasaron sin pena ni gloria. Esto habla de la naturaleza adquirida por los planes de desarrollo, una iniciativa legislativa del gobierno poco participativa en sus proyecciones pero funcional a los intereses económicos de sectores políticos y sociales precisos.

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En el 2010 se consideraba que el principal problema del campo colombiano era la baja competitividad y productividad de algunos rubros como el forestal, así como altos costos de producción y baja productividad de la mano de obra rural. En el 2009 la FAO había mostrado la brecha global entre la oferta y la demanda de alimentos, pero especialmente la insuficiencia de granos y forrajes destinados a la alimentación animal y la producción de agrocombustibles. Los técnicos le apostaron entonces a este desequilibrio en el mercado y al consecuente

aumento de las tasas de rentabilidad, que según afirmaba el propio PND 2010-2014 se mantendrían por lo menos hasta el año 2030. El PND recogía esta apuesta (capítulo 3) y la concretaba en lo que entonces d e n o m i n a b a “esquemas de gestión del riesgo”; con los que básicamente se planteaba la necesidad de solucionar las fallas de los mercados agropecuarios que desestabilizaban las inversiones en el campo, fortaleciendo los mercados de s e g u r o s agropecuarios, de los seguros climáticos y catastróficos, así como de los sistemas de i n f o r m a c i ó n relacionados con fenómenos climáticos, un negocio que a la fecha ha venido siendo a p r o v e c h a d o principalmente por el sistema financiero. 29

Investigador Grupo de Protección Social

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También se proponía agilizar los mecanismos que facilitaran la inversión privada en proyectos agroindustriales, para lo cual se propuso el aumento de la seguridad jurídica de propietarios e inversionistas a través de esquemas de negocios sin una necesaria transferencia de la propiedad (contratos de arrendamiento a largo plazo con pequeños propietarios), así como una revisión29de las restricciones asociadas con la Unidad Agrícola Familiar (UAF). También se propuso, sin mucho alcance dentro del articulado del Plan, el desarrollo del derecho real de superficie. Figura jurídica que ya había sido introducida en la Ley General Forestal con el nombre de vuelo forestal (Ley 1021 de 2006) declarada inconstitucional en el 2008 (Sentencia C-30 de 2008). En el 2015 el diagnóstico es ligeramente diferente pero el marco de las recetas sigue siendo el mismo. Se señala que el principal problema es “la persistencia de un territorio con grandes vacíos en términos de formalización y regularización de los derechos de propiedad y un conflicto (económico, social y ecológico) en el uso del suelo”. La receta: dinamizar la economía del sector primario exportador, agrícola y minero energético, en un contexto más atractivo para los capitales que el que existía en el 2010. Varios comentarios suscita esta proposición: En primer lugar, aunque los precios de las materias primas muestran una caída a nivel internacional no prevista, los gremios de propietarios encabezados por la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) han manifestado que para el sector agropecuario la subida de la tasa de cambio compensa con creces la caída de los precios y mantiene la rentabilidad de una gran cantidad de productos, aun cuando la dependencia histórica de insumos importados afecte a otros. Esta misma depreciación del peso colombiano frente a un dólar que mantiene una tendencia al alza, genera grandes oportunidades de negocio en un mercado interno que importa cerca de 10 millones de toneladas de productos agrícolas, especialmente cereales y otros rubros de la 30 agricultura comercial . En segundo lugar, muchas organizaciones han prendido las alarmas sobre los peligros implícitos en el proceso de acaparamiento de tierras en los países en desarrollo 31. Las condiciones del mercado internacional de alimentos que conducen a procesos especulativos, así como el agotamiento de tierras disponibles para la agricultura, aceleran la carrera por acceder a tierras baldías de países con legislaciones débiles e institucionalidades precarias, en donde cabe incluir a Colombia. Aquí el gobierno se ha propuesto desde hace varios años reproducir las formas de explotación agroindustrial del cerrado brasilero en las regiones de la altillanura (Conpes 3797 de 2014) y la Mojana.

En tercer lugar, pero quizá más importante que los factores anteriores, a diferencia de 2010 hoy se encuentra en escena el cálculo económico de la paz. Desde el comienzo mismo de las negociaciones de La Habana diversos medios han especulado una cifra de crecimiento adicional del PIB si se llega a firmar un acuerdo entre las FARC y el gobierno. Aducen el mejoramiento de la confianza inversionista, la reducción del gasto militar y el gasto en seguridad que hacen los inversionistas, así como la ampliación del mercado interno, el aumento del recaudo tributario y la reorientación de grandes recursos hacia actividades y regiones en donde la presencia o el dominio de las FARC las hacen inviables. Desde esta perspectiva la paz es ante todo, no un derecho constitucional, sino la creación de nuevas oportunidades para el capital, lo cual se produce en un contexto de desconocimiento de la participación local, como queda claro con las medidas que impiden el ordenamiento de la minería en los territorios (Decreto 2691 de 2014), cuando no de represión directa, como sucede actualmente en el conflicto por las tierras indígenas del Cauca. 30

El Tiempo (25-04-2015) “¿Hasta cuándo durará la tendencia al alza del dólar?” Disponible en: http://www.eltiempo.com/economia/indicadores/precio-del31

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dolar-analisis-sobre-su-tendencia-al-alza/15297316

Oxfam (2013) Divide y comprarás. Una nueva forma de concentrar tierras baldías en Colombia. Disponible en: https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/rr-divideand-purchase-land-concentration-colombia-270913-es_0.pdf

Para los dos primeros objetivos el Plan no contiene ninguna novedad. Se contemplan los mecanismos legales históricos para recobrar las tierras de dominio ilegitimo, la extinción de dominio, la aplicación de la vía administrativa para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, y para revocar títulos ilegales. Figuras que se encuentran ya dentro de la legislación agraria del país pero que desde los tiempos de la ley 200 de 1936 hasta la actualidad han tenido una serie de talanqueras a la hora de su aplicación. La efectividad de estos y otros mecanismos legales en materia de recuperación y distribución de tierras depende entonces esencialmente de una voluntad política que es ajena a este Plan. El grueso de la financiación de la estrategia de transformación del campo contenida en el PND 2014-2018, el 86,8 %, se orienta a impulsar la competitividad rural en tanto que para el ordenamiento del territorio y el acceso a la tierra para pobladores rurales solo se contempla un 1,7 % de los 49 billones. Es decir, 738 mil millones para saldar una deuda social de más de 50 años. La política de impulso a la competitividad rural, prioritaria dentro del Plan Plurianual de inversiones, tampoco tiende a la equidad. Mientras para los “sistemas productivos de agricultura familiar” se proponen los mecanismos asistenciales y focalizados que ya existen dentro de la política social, acompañados de una estrategia de emprendimiento y un acceso marginal al crédito a través del fortalecimiento de las microfinanzas, para los “productores rurales” se contempla el impulso a la competitividad a través del desarrollo de una nueva institucionalidad de asistencia técnica, la reforma al Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, la modernización de la infraestructura de adecuación de tierras, la consolidación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Agroindustrial con una participación de los entes territoriales, los gremios, las asociaciones de productores y agentes prestadores de

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servicios, así como el mejoramiento de las condiciones fitosanitarias, es decir el acceso real de la producción agrícola 29de exportación a los mercados internacionales. En el mismo sentido, la altísima participación privada en la financiación de este objetivo (83 % del total) que se da por ejemplo a través de Alianzas Público-Privadas, tienden a marginar a los pequeños propietarios o a cargarlos de costos excesivos; así sucede, por ejemplo, en la política de adecuación de tierras y específicamente en la construcción de distritos de riego. El Plan profundiza esta inequidad pues al considerar a los Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (PINES) como de utilidad pública e interés social les da un estatus jurídico que los pone por encima de otras metas como la restitución de tierras, el progresivo acceso de los campesinos a la tierra o la conservación de los baldíos del 32 Estado para estos fines [Suescún, 2015]. Esta consideración de los PINES, incluyendo ahora también a los PINES agroindustriales, como de utilidad pública e interés social debe ser mirada en el contexto de la polémica generada por el acaparamiento irregular de baldíos; de la reforma a la Ley 160 de 1994 que se encuentra incluida dentro del articulado del PND y que le da acceso a los “trabajadores o asociaciones de trabajadores con vocación agraria” a las tierra baldías o sustraídas de las zonas de reserva forestal; pero también del relanzamiento que se hace en este PND del Derecho Real de Superficie, así como del impulso que viene dando el gobierno a la

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Aunque el principal objetivo del PND 2014-2018 se propone ordenar el territorio rural, permitir un mayor acceso a la tierra por parte de los pobladores rurales y aumentar la eficiencia del suelo, todos problemas estructurales del campo colombiano, las mayores apuestas están en el mejoramiento de la seguridad jurídica de la propiedad sobre la tierra, mientras que el “enfoque de crecimiento verde” no significa otra cosa que mantener la apuesta minera del PND anterior.

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creación de Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (Zidre), las cuales se sugieren en el PND como “la necesidad del país” de “crear zonas especiales de desarrollo rural y agropecuario, en las cuales se podrá establecer contratos de largo plazo sobre tierras de la nación y la acumulación productiva de tierras que fueron baldías sobre la base del involucramiento de los campesinos y pequeños productores de la región sin que necesariamente exista trasferencia de dominio sobre la tierra explotada”. 33 catastro multipropósito (art. 99) que El PND 2014-2018 también pone a las actividades permitirá ampliar además los recursos minero-energéticas por encima de la agricultura y la obtenidos por tributación, lo mismo que resolución sustancial del problema de la tierra. Aun de una agresiva política de formalización cuando la propia Misión de Transformación del de predios y de sustracción de áreas de Campo que lidera José Antonio Ocampo y que reserva forestal de la Ley 2 de 1959. impulsa el DNP ha reconocido el conflicto entre la minería, el agua y la vocación agrícola de la tierra, el Finalmente, el PND propone una PND le da una gran relevancia a la minería, transformación institucional que no es aduciendo su aporte al crecimiento económico, al coherente con las necesidades de empleo rural y a la generación de recursos para la eliminación de las brechas sociales inversión social. Aspectos suficientemente rural-urbanas. Efectivamente en su cuestionados por los expertos en el tema 34 [Garay, quinto objetivo enuncia la necesidad de 2013]. En el articulado del PND el Ministerio de “contar con un arreglo institucional Minas tiene competencias por encima de las integral y multisectorial que tenga autoridades ambientales, se acortan los plazos, y presencia territorial de acuerdo con las por tanto la rigurosidad para el licenciamiento necesidades de los pobladores rurales y ambiental con el argumento de que son una traba los atributos del territorio, y que además para las inversiones mineras, se permite la permita corregir las brechas de bienestar explotación minera en humedales hasta el y oportunidades de desarrollo entre agotamiento de las licencias, se evade el tema de la regiones rurales”. En esto avanza formalización de la explotación minera, una fuente notablemente al proponer, a través de las de conflictos sociales y una actividad tan rentable diferentes instancias involucradas, una como el narcotráfico. Como corolario, la Intervención Integral de Territorios financiación del objetivo “Desarrollo Rurales, lo que supone pasar de las minero-energético para la equidad regional” supera tradicionales convocatorias por los 78 billones de pesos, mientras que la totalidad de proyectos que focalizan la oferta la estrategia Transformación del campo, aun con institucional del sector agropecuario a 35 todas sus contradicciones no supera los 49 billones . una mayor cobertura de la presencia institucional del Estado en ciertos La importancia de estos y otros recursos públicos, territorios. que sin duda buscan apalancar una mayor inversión privada, explica por qué, en un país en donde la inversión extranjera directa es la principal fuente de Sin embargo, el Ministerio de Agricultura financiación de la balanza de pagos, la garantía de la y Desarrollo Rural no es hoy una seguridad jurídica de propietarios e inversionistas es instancia rectora de la política un compromiso transversal a todos los objetivos del gobierno en materia de política agraria. Este 32 Suescún, Carlos. Contradicciones económicas y sociales compromiso se evidencia particularmente en la del PND en el campo. UN Periódico. Disponible en: http://www.unperiodico.unal.edu.co/en/dper/article/ propuesta de actualización de la información contradicciones-economicas-y-sociales-del-pnd-en-el-campo.html 33 Departamento Nacional de Planeación (2015) “Plan Nacional de Desarrollo. catastral a través de la puesta en marcha de un Todos por un nuevo país”. Disponible en: https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de34

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Desarrollo/Paginas/Que-es-el-Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx

Garay, Luis Jorge (2013) Minería en Colombia: Institucionalidad y territorio, paradojas y conflictos. Bogotá: Contraloría General de la Republica. 35 Departamento Nacional de Planeación (2015) “Plan Nacional de Desarrollo. Todos por un nuevo país”.

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agraria, sino que concentra las actividades de formulación y ejecución que correspondían a las entidades adscritas que han venido siendo suprimidas o fusionadas, como promete pasar con el INCODER, al tiempo que han ganado terreno las prácticas clientelistas a su interior. Simultáneamente a un crecimiento de su presupuesto, el cual pasó de 1,2 billones en el 2010 a 3,5 billones en el 2014, el Ministerio de Agricultura se convirtió en uno de los botines de las pasadas elecciones presidenciales: Las políticas de formalización de predios y cadenas productivas de la entidad pasaron de estar comandadas por técnicos en la materia a ser manejadas directamente por el ministro a través unos “super asesores” que se relacionan directamente con gobernadores y gremios de propietarios. Algo similar sucedió con el Viceministro de Desarrollo Rural que después de su reestructuración reciente pasó a ser manejada por el exsecretario de Hacienda del gobernador Trino Luna, condenado por parapolítica y sin ninguna experiencia en la materia de Desarrollo Rural. Algunas entidades adscritas como Finagro, Incoder, Banco Agrario y el ICA fueron la cuota de la participación 36 conservadora en la reelección santista [La Silla Vacía, 2014, 2015].

El clientelismo, el privilegio de los grandes capitales y la condena de las economías campesinas a un lugar de marginalidad cuando no de exclusión, reproducen en buena medida las lógicas con las que en muchas regiones del país hemos presenciado el despojo de tierras en las últimas décadas. El PND 2014-2018 no representa una alternativa que recoja las iniciativas para un país que se propone solucionar un histórico conflicto social y armado, no recoge las propuestas que en materia de semillas, manejo del agua, ordenamiento del territorio, seguridad y soberanía alimentaria, entre otras, tiene hoy un movimiento campesino, indígena, y afrodescendiente renovado y florecido. Dichas propuestas tendrán que estar en una eventual renovación del pacto constitucional colombiano.

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La Silla Vacía. Varios, 2014, 2015. Bermúdez Liévano, Andrés. Disponible en: http://lasillavacia.com/users/abermudez-1

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EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y LA OCDE

Decsi Arévalo H.

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Uno de los elementos llamativos del proyecto de ley por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” está consignado en el artículo 6, en el cual se afirma: “El valor total de los gastos que se realicen para la ejecución del presente plan financiados con recursos del Presupuesto General de la Nación, no podrán superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles de conformidad con el Plan Macroeconómico y el Marco Fiscal de Mediano plazo del gobierno nacional”. Esa precisión, que parecería estar orientada a dotar de realismo las pretensiones del Plan, muestra que, como en el pasado, las actuaciones del gobierno se anclan en el compromiso de mantener una sana política fiscal y un ambiente macroeconómico favorable a la inversión y a la consecución de una determinada tasa de crecimiento del producto interno bruto -PIB. De modo que por más que se reafirme en el Plan el compromiso de garantizar el bienestar de la sociedad, seguramente se recurra persistentemente a la idea de gradualidad contemplada en cada propósito establecido, es decir, las metas son solo buenas intenciones porque las acciones son graduales. La OCDE sufrió los mismos cambios de perspectiva teórica que vivieron otros organismos internacionales a partir de la década de los ochenta. En los años sesenta y setenta las recomendaciones de política económica lideradas por este organismo europeo promovían la utilización de instrumentos fiscales y monetarios con el fin de restablecer el pleno empleo y evitar graves desequilibrios de la balanza comercial cuando la economía se apartaba de esos objetivos. En las décadas siguientes, aduciendo la imposibilidad de seguir aplicando esas recetas para enfrentar los recurrentes y cada vez más grandes impactos causados por las crisis internacionales, la OCDE gira hacia recomendaciones de ajuste en el mediano plazo, particularmente las atinentes al control de la inflación. En su estudio sobre el empleo (1994), la OCDE subrayaba los límites de la utilización de políticas macroeconómicas para reducir el desempleo y situaba el acento en las reformas estructurales típicas del pensamiento económico hegemónico de esa década: estímulo a la oferta para lograr un crecimiento durable, focalización de la política monetaria sobre el objetivo de la estabilidad de precios y adopción de una política presupuestal fundada en reglas para asegurar la viabilidad de las finanzas públicas. La importancia del artículo mencionado está en subrayar que al Plan lo rige una política estructural que el país ha venido construyendo décadas atrás con la asesoría de diferentes organismos internacionales, que el gobierno presenta como máximas autoridades en la materia. En esta ocasión el aliado favorito es la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que en enero de 2015 entregó su tercera evaluación sobre el desempeño económico de Colombia. Previo a este informe, en 2010 un equipo de la OCDE asesoró a los técnicos colombianos en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, luego se recibió su ayuda en el diseño de la reforma tributaria de 2012 y en la capacitación de funcionarios de la DIAN. Pero, nuestro nuevo mejor amigo comparte la misma orientación económica que los viejos amigos, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, así como nuestras propias autoridades económicas.

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Profesora Universidad de Los Andes. Investigadora del Grupo de Protección Social

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Estos mismos apuntamientos se encuentran en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del gobierno nacional (MFMP), presentado en junio del 2014, elaborados con metas hasta el 2025. Hay que tener presente que este marco fiscal recoge normas como la Ley 819 de 2003 orgánica de presupuesto dirigida a lograr la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica y la Ley 1473 de 2011 conocida como la Regla Fiscal, creada como un instrumento para “garantizar la adopción de un monto de gasto público consistente con el nivel de ingreso estructural”. Estas normas se sustentan en la idea de que las reglas presupuestales juiciosamente concebidas pueden contribuir a que la política presupuestal sea viable, transparente, previsible y anticíclica. Las metas establecidas en el MFMP están en línea con las recomendaciones de la OCDE consignadas en el documento entregado en enero del 2015. En materia presupuestal se espera que el déficit del gobierno nacional central pase de 0.9 % del PIB en 2013 a superávit de 1,0 % del PIB en 2025 (las leyes citadas obligan a estipular una meta cuantitativa decreciente para el déficit estructural) y llevar el nivel de deuda neta de activos financieros del sector público no financiero desde 23,7 % del PIB en 2014 hasta 3,4 % del PIB en 2025, a partir de 2016 se espera obtener balances primarios superiores al 2 % del PIB. Estos dos requisitos acotan las posibilidades de gasto y definen las proyecciones fiscales, que el gobierno está interesado en cumplir pues considera que la política diseñada solo es creíble en la medida que se alcancen los resultados propuestos, con los cuales demuestra la consistencia temporal y la eficacia en la planeación . La situación puede ser más aguda si se tiene en cuenta que las proyecciones de crecimiento económico se 38 fijaron con un escenario de altos precios del petróleo: “En el mediano y largo plazo se espera, en general, un incremento del precio del petróleo producto de la inestabilidad política de los principales países productores y de un aumento 39 paulatino de la demanda energética global” .

Según la OCDE –y el Banco Mundial y el FMI– la previsibilidad y la credibilidad de la política macroeconómica 37se constituyen en elementos centrales del funcionamiento del Estado porque permiten que los actores privados puedan fiarse de las previsiones de mediano plazo y adaptarse exitosamente a las cambiantes circunstancias del desenvolvimiento económico. Esta posición se basa en las teorías de las expectativas racionales en los cuales los mercados tienen resultados óptimos cuando los agentes que anticipan pueden tener confianza en la “coherencia temporal” de los poderes públicos, es decir no están obligados a renunciar a sus compromisos salvo por circunstancias excepcionales debido a choques externos importantes40. A partir de estos enunciados se deriva la idea de que la confianza de los inversionistas es un valor fundamental que debe garantizar el Estado. Es justamente este punto el que subraya la Presidencia de la República de Colombia: “En términos de confianza de los inversionistas, pertenecer a la OCDE es más importante que lograr el grado de inversión que alcanzamos en el 2011. Es un sello de calidad no solo sobre las finanzas públicas sino sobre todas las políticas. 38 Ministerio

de Hacienda y Crédito Público (2014) Marco Fiscal de Mediano Plazo 2014.

http://www.minhacienda.gov.co/irc/en/fiscalinformation/MarcoFiscal-de-Mediano-Plazo-2014.pdf

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2014) Marco Fiscal de Mediano Plazo 2014, p.197 OCDE. 2011. Les 50 ans de l’OCDE perspectives économiquesde l’OCDE, volumen 2011/1– versión preliminar 39

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www.oecd.org/dataoecd/32/23/48010878.pdf

Adicionalmente, para la OCDE las reformas estructurales tienen un papel central para remediar los desequilibrios mundiales, de ahí que lo importante de esos ajustes estructurales es que puedan ser coordinadas a nivel internacional para que las políticas públicas se refuercen unas a otras y no se obstaculicen mutuamente. Por ello considera que es preciso encontrar mecanismos que permitan que las diferentes políticas públicas coexistan a nivel mundial de modo que favorezcan la estabilidad y el crecimiento, lo que implica realizar esfuerzos de cooperación, de vigilancia y de comunicación para definir las prioridades y minimizar los efectos secundarios negativos que puedan resultar de la constelación 42 geográfica de las políticas públicas .

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Es seguir insertando a Colombia en los escenarios más importantes en materia económica y política ahora que 41 todos tendrán puestos los ojos en Colombia” . Esta presentación realizada por la Presidencia de la República se sitúa más en el campo de lo simbólico que en el económico, pues más que lograr un volumen de inversión lo que importa es pertenecer al selecto club de los países que imponen las reglas a nivel internacional, con la ilusión, ingenua, de que el solo ingreso lo sitúe en igualdad de condiciones para la negociación.

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Vale la pena subrayar que frente a ese conjunto de intenciones pregonado por la OCDE los países miembros no se destacan por el cumplimiento justo de esas directrices. Diversos estudios muestran que en los países de la Unión Europea han adoptado políticas contraciclo cuando la brecha entre el PIB del año corriente y el PIB potencial es positiva o moderadamente negativa, pero cuando la brecha es fuertemente negativa los gobiernos han practicado políticas procíclicas, privilegiando la solvencia presupuestal más que la regulación económica. De modo que nuestro ingreso a la OCDE insta a practicar unas normas generadas en la “arquitectura institucional internacional” que tal vez solo nosotros estemos obligados a cumplir.

En lo que sí han sido consistentes los gobiernos, incluido el de Colombia, es en propiciar la inversión de las grandes empresas y generar confianza inversionista. Si bien los estabilizadores presupuestales automáticos (entre ellos la tributación y las políticas de empleo y seguridad social) no han cumplido del todo su papel contraciclo si ha servido para restringir la expansión de la protección social, aumentar el peso fiscal en las personas naturales, reducir las cargas empresariales y promover el ingreso de gran capital internacional. Lamentablemente, en el caso colombiano –pero no solo en Colombia– ese capital se concentra en rubros que aumentan la especulación financiera y reprimarizan la economía. Con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, en la perspectiva de atraer el capital internacional, en efecto se trasmite la idea de que la política fiscal es viable, transparente y previsible, pero en ese corset fiscal resulta completamente incierto el cumplimiento de las metas sociales, pues las anclas mencionadas implican ajustes persistentes con miras a responder a las cambiantes circunstancias económicas. Por supuesto, no avanzar en materia social pone en dificultades el acceso a la OCDE pero igual se pueden ensayar otros cambios en la metodología de medición de pobreza y desigualdad con tal de no abandonar la regla fiscal.

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Presidencia de la República. El Abecé de Colombia en la OCDE. Mayo 30 de 2013. http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2013/Mayo/Paginas/20130530_01.aspx OCDE. 2011. Les 50 ans de l’OCDE perspectives économiques de l’OCDE, volumen 2011/1– versión preliminar www.oecd.org/dataoecd/32/23/48010878.pdf

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