GESTIÓN PUBLICA ESTRATÉGICA. CONCEPTOS, ANÁLISIS Y EXPERIENCIAS: EL CASO IPIA.
Michael Barzclay
John F. Kennedy School of Govemment Harvard University José María O'Kean Departamento de Teoría Económica y Economía Política Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Sevilla
Título original: 'STRATEGIC PUBLIC MANAGEMENT IN ANDALUSIA: Concepts, Experience and Analysis"
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Traducción: Luis Gutiérrez Andrés Economista
DEPOSITO LEGAL: M-29603- 1
AGRADECIMIENTOS
La realización de este estudio ha sido posible gracias a la beca concedida a Michael Barzelay por el German Marshall Fund of the United States y al permiso otorgado por la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard durante el otoño de 1987. Estamos muy agradecidos al apoyo prestado por ambas instituciones. El análisis político incluido en la Parte I se basa en gran medida en la investigación que actualmente llevan a cabo Michael Barzelay y Antonio Porras Nadales, Catedrático de Derecho Constitucional. El estudio de la industria del mármol blanco de Macael, presentado en la Parte II del presente trabajo, contó con la plena colaboración de Catherine Moukheibir, a lo largo de la segunda parte del trabajo de campo, realizado en el verano de 1988. La integración en el análisis de conceptos tales como la estrategia competitiva y los procesos de grupo se debe en gran parte a su trabajo en el proyecto. Estamos también muy agradecidos al estímulo científico proporcionado por Mark Moore, Ronald Ferguson y Raymond Vemon de la Universidad de Harvard. Ricardo Sánchez de la Morena, Alfredo Sánchez, Magdalena Mord y Manuel Simarro facilitaron enormemente nuestro análisis empírico del Instituto de Promoción Industrial de Andalucía.
INDICE GENERAL Págin a
AGRADECIMIENTOS ...........................................................................
7
INTRODUCCION ..................................................................................
9
PARTE I: DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA Y CAPACIDAD DEL IPIA
17
1. ANTECEDENTES DE LA ESTRATEGIA ..........................................
19
FORMACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA .............................
19
ORIGENES DEL INSTITUTO DE PROMOCION INDUSTRIAL DE ANDALUCIA ....................................................
20
ELECCION DEL DIRECTOR GENERAL .....................................
21
2. ESTRATEGIA EMPRESARIAL ..........................................................
22
BASES Y FINES DE ACTUACION .............................................
22
¿QUIENES DEBIAN SER LOS CLIENTES? ................................
24
- Elección de industrias ..........................................................
24
- Elección de tipos organizativos .............................................
24
¿QUE FUNCIONES DEBIAN LLEVARSE A CABO? .....................
26
- La función de reducir los costes de la información .
26
- La función de la percepción del mercado y de la innovación ...........................................................................
26
- La función de tender puentes entre redes sociales fragmentadas ......................................................................
27
¿QUE TECNICAS DEBIAN EMPLEARSE? ..................................
28
- Técnicas genéricas del sector público ..................................
28
- Posibles aplicaciones de las técnicas genéricas .................... 30 ELECCION DE UNA ESTRATEGIA DIFERENCIADA ................... 32
Págin a
3. ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA ....................................................... 36 CREACIÓN DE LA CAPACIDAD A TRAVÉS DE VÍNCULOS ENTRE ORGANISMOS ......................................................... 37 CREACIÓN DE CAPACIDAD PRODUCTIVA INTERNA ............................. 37 Elección de una forma orgánica ........................................................ 39 Estrategia de localización ................................................................ 40 Las diputaciones provinciales como aliados ................................ 42 Estrategia para la contratación de los gerentes de sucursal ....................................................................................... 43 Contratación de especialistas en las sucursales ............................... 44 Resumen ......................................................................................... 45
DETERMINACIÓN DEL ÁMBITO ESTRATÉGICO ................................ 45 - Desarrollo propio o adquisición de conocimiento ................................ 45 - Límites de promoción sin financiación ................................................. 46 ELEMENTOS POLÍTICOS DE LA ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA .................................................................................... 48 4. ESTRATEGIA POLÍTICA ................................................................................ 51 SOPORTES MICROPOLITICOS ............................................................... 51 - Gestiones con el Presidente de la junta .............................................. 52 SOPORTES MACROPOLITICOS E IDEOLÓGICOS ................................ 54 - El discurso de Dependencia y Subdesarrollo ................................ 54 - Símbolos políticos de dependencia en Andalucía ............................... 55 - Evolución política del Gobierno andaluz ................................ 56 - Estrategia discursiva del IPIA ............................................................ 58 SOPORTES INTERMEDIOS ................................................................ 62
VULNERABILIDADES DE LA ESTRATEGIA POLÍTICA ............................... 64 5. CONCLUSIONES ............................................................................................ 67
LA GESTIÓN PUBLICA ESTRATEGICA COMO DISCURSO
68
EL DESARROLLO DEL DISCURSO DE LA GESTION PUBLICA ESTRATEGICA EN ESPAÑA ........................... 71 CLASES DE CONOCIMIENTOS DEL TIPO "KNOW HOW" NECESARIOS PARA LOS GESTORES PUBLICOS ................................................ 72
PARTE II: EL PROCESO DE PRODUCCION DEL IPIA: DESARROLLO DEL "PLAN DE ACTUACION" PARA LA INDUSTRIA DEL MARMOL BLANCO DE MACAEL ........................................................................ HACIA EL CONCEPTO DE PLAN DE ACTUACION ............. VINCULACIÓN DE LA INDUSTRIA DEL MARMOL DE MACAEL CON LA ESTRATEGIA DEL IPIA ...................................... 79 NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA COMPETITIVA COMUN 81 OBSTACULOS AL LOGRO DE UNA ESTRATEGIA COMPETITIVA COMUN ................................................................... 82 PRINCIPIOS OPERATÍVOS PARA SUPERAR EL INDIVIDUALISMO Y LA RESISTENCIA AL CAMBIO ........................ 83 CONCEPCION DEL ESQUEMA NEGOCIADOR ............................... 84 COMIENZO DEL "PLAN DE ACTUACION" DE MACAEL .................. 85 DESARROLLO Y APROBACION DEL "PLAN DE ACTUACION" ................................................................................... 87 POSTERIOR DESARROLLO DEL PLAN EN SU INSTRUMENTACION ......................................................................................................... 89 Obtención de financiación para realización de estudios 90 Motivación del trabajo de colaboración 91 Contenido de la estrategia competitiva común ........................ 92 - Obtención de fondos para-la inversión EJECUCIÓN DEL "PLAN DE ACTUACION" - Ventas y capacidades de producción - Financiación de la ampliación de capacidad productiva Diversidad interna - Cooperación entre empresas
EL ENFOQUE ESTRATÉGICO DE LA PROMOCIONA INDUSTRIAL EPILOGO BIBLIOGRAFÍA
Introducción A principios de los años ochenta, la transición democrática en España estimuló la aparición de un sistema político regional en Andalucía, sistema que pasó a estar dominado por un partido político que tenía como principal compromiso la consecución del desarrollo económico. La novedad que representaban el gobierno democrático, las instituciones políticas regionales y el predominio socialista hizo surgir la esperanza de que Andalucía tenía al fin la oportunidad de determinar su propio destino económico.
Inmediatamente después de tomar posesión, el primer gobierno regional creó dos organismos -el Instituto de Promoción industrial de Andalucía (IPIA) y la Sociedad para la Promoción y Reconversión Económica de Andalucía (SOPREA)-, encargándoles la tarea de promover el desarrollo económico andaluz. El IPIA se configuró básicamente como órgano de ayuda al sector privado a través de la coordinación de la política económica regional, en tanto SOPREA tenía como objetivo el fomento del desarrollo empresarial por medio de la inversión en el capital de determinadas empresas de la región.
Los encargados de dirigir estos nuevos organismos se enfrentaban a enormes desafíos. Estos funcionarios públicos debían ser capaces de poner en pie una estructura institucional que diese lugar a una serie de productos que, a su vez, tendrían que lograr los resultados económicos prometidos por sus superiores políticos. Así pues, los directores de estos organismos se enfrentaban a toda una serie de problemas empresariales clásicos: cómo elegir las diferentes actividades productivas que tuviesen el mayor impacto posibles en los problemas sociales que los organismos querían resolver, y cómo adquirir y emplear los recursos que permitiesen instrumentar las actividades productivas seleccionadas.
Al enfrentarse a tales problemas empresariales de carácter genérico, los directores del IPIA y de SOPREA no podían echar mano de un conocimiento sistemático sobre la gestión pública general, o sobre organismos específicos de desarrollo económico. Como sucede en muchos otros países, en España el estudio sistemático de la actividad del sector público se lleva a cabo principalmente por profesionales universitarios que no tienen como actividad primordial la estrategia empresarial. Los juristas, por ejemplo, se ocupan en gran medida del desarrollo legal de las instituciones públicas y del sistema de normas que regula las relaciones de tales instituciones entre sí, tanto con las autoridades políticas como con el público en general. La esfera de competencia de estos profesionales, no abarca el problema de la forma en que los dirigentes institucionales, deberían emplear los recursos puestos a su disposición para lograr los objetivos sociales propuestos por el sistema político. Muchos economistas, por el contrario, se ocupan del impacto de la política pública en los resultados deseados; ahora bien, el ámbito de trabajo habitual de estos profesionales hace que sea muy reducida su preocupación acerca de cómo se instrumenta la política económica a través de la práctica administrativa habitual. Debido a las tendencias expuestas, así como al predominio en España de esas dos profesiones, existe un notable desconocimiento sobre la forma en que el gobierno puede contribuir a solucionar los problemas sociales. La superación de este obstáculo exige que los investigadores planteen de modo sistemático cuestiones relativas a cómo los directores de organismos públicos deberían enfrentarse a los retos que se les plantean.
El desfase apuntado está empezando a salvarse en los Estados Unidos, país en el que diversas instituciones universitarias están intentando ofrecer a los administradores del sector público una preparación similar a la proporcionada a otros profesionales. Para llevar a cabo semejante esfuerzo, los responsables de esas instituciones están desarrollando tanto análisis teóricos de función empresarial como estudios empíricos detallados de la
actuación administrativa y del desarrollo institucional. La búsqueda de clarificación conceptual y de conocimiento práctico derivada de un análisis profundo de la situación actual se espera que proporcione a los gestores públicos profesionales un marco cada vez más amplio en el que discutir la forma en que enfrentarse a su tarea.
En términos generales, los administradores públicos están empezando a ser vistos como responsables de la recaudación de los recursos públicos y de su empleo en aquellas formas que mejor cubran los objetivos seleccionados por el sistema político (1). al llevar a cabo estas tareas, los administradores públicos dedican gran parte de sus energías a negociar con supervisores políticos, con funcionarios públicos de otros departamentos y niveles administrativos, con clientes, grupos de intereses, suministradores de servicios y subordinados. El objetivo de esa negociación reside en llegar a acuerdos sobre los objetivos que han de perseguirse, los recursos de que se ha de disponer y las expectativas de cumplimiento. Al cerrar acuerdos firmes con todas las partes mencionadas, el administrador público se encuentra en realidad intentando utilizar la motivación, el conocimiento y otros recursos que políticos, colegas, clientes y subordinados pueden aportar a la resolución de los problemas públicos. Al actuar de este modo, el administrador público no solamente realiza actos administrativos coherentes con normas legales superiores o simplemente con las directrices políticas, emanadas del gobierno, sino que su papel, tal como se contempla en este trabajo, consiste en reconciliar entre si el sistema político, los conocimientos existentes sobre los problemas sociales relevantes y las técnicas administrativas que permiten a los distintos organismos alcanzar elevados niveles de ejecución.
(1) Para una exposición general de este enfoque, véase Lax y Sebenius (1986)
A pesar de que la concepción americana choca contra la corriente del pensamiento
europeo
continental
sobre
la
administración
pública,
se
corresponde estrechamente con la realidad de lo que los administradores públicos llevan realmente a cabo en muchos organismos públicos, en España y en otros países. Cuando estos administradores tienen la responsabilidad de promover el desarrollo económico o de Este enfoque de la administración pública se encuentra más de acuerdo con la tradición política de los Estados Unidos que con la de aquellos paises en los que se ha considerado históricamente a esa administración como un conjunto de procedimientos para aplicar las normas legales de orden superior a casos concretos. Proporcionar servicios al público, se encuentran necesariamente interesados en mandatos políticos seguros, que les permitan utilizar su conocimiento sobre su esfera de actuación y sobre los rendimientos del organismo; cuando existen también problemas de legalidad, éstos no pueden constituir la única preocupación de los administradores, cuyas carreras dependen del logro de resultados apreciables exigidos por sus superiores políticos y por los ciudadanos. Durante los primeros años de existencia de la Junta de Andalucía, el enfoque estratégico de la administración pública se puso de manifiesto al menos en un caso. Los autores del presente estudio hemos llegado a tener conciencia de la aplicación implícita de este enfoque en el marco andaluz gracias a la investigación de las medidas puestas en práctica por el IPIA para incrementar las capacidades empresariales de una región, en la que la iniciativa privada se ha considerado generalmente deficiente. Cuando nos familiarizamos con esas medidas, nos sorprendió enormemente el ingenio con el que el Director General había desarrollado la capacidad del IPIA para lograr ganancias
pequeñas pero significativas en el desarrollo del sector privado industrial, incluso sin disponer de recursos presupuestarios apreciables. Tras reflexionar sobre ello, decidimos que nuestro trabajo tendría mayor utilidad para la discusión de la estrategia del desarrollo económico si analizase de modo sistemático la forma en que se había construido el IPIA como institución y las vías a través de las que se había llegado a su resultado principal. El objeto de este estudio no es el de examinar o valorar todos y cada uno de los aspectos del trabajo llevado a cabo por el IPIA durante el período que va desde su creación, en 1983 a su incorporación, junto con SOPREA, al Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) en 1986, sino más bien el de presentar ideas de amplia aplicación en la teoría y práctica de la administración pública en España. El foco de nuestra atención reside en analizar las ideas y la actuación de "una persona determinada", el Director General del IPIA, encargado de la tarea de desarrollar (en el marco de un amplio mandato político) una entidad legal
en
un
organismo
eficaz.
Nuestra
intención
es
alentar
a
los
administradores públicos, a los investigadores y al público en general para que presten una atención sistemática a la complejidad de la estrategia empresarial en el contexto del sector público. Al emplear las modernas teorías de gestión para analizar la actividad desarrollada por el Director General del IPIA, ofrecemos una perspectiva de trabajo de un administrador público, a la vez que ejemplos ilustrativos extraídos de la experiencia del IPIA. El enfoque centrado en las ideas y actuaciones de una persona concreta es atípico en gran parte de los estudios sobre la actividad pública y se ve ciertamente desalentado por parte de las pautas culturales españolas, en general, y de la tradición administrativista, en particular. Sin embargo, este desplazamiento del enfoque constituye un rasgo característico del esfuerzo realizado para desarrollar un entramado intelectual práctico que pudiese ser utilizado
por
los
administradores
públicos
profesionales.
Estamos
profundamente agradecidos a Ricardo Sánchez de la Morena, que desempeñó
el cargo de Director General del IPIA hasta la creación del IFA, por permitirnos describir y analizar su trabajo como administrador público durante esos años. Dado que nuestro objetivo básico consiste en ilustrar un marco genérico de administración pública, algunos lectores podrían extrañarse de que el caso del IPIA merezca la atención especial que se le dispensa en este estudio. Creemos que el IPIA merece tal atención, porque el enfoque de administración pública adoptado por Sánchez de la Morena se desvía por completo de lo considerado normal. Aun cuando no pueden demostrarse de modo concluyente las innovaciones que implica este enfoque, el lector se verá probablemente impresionado por la diferencia entre su propio estereotipo de un administrador público español y la imagen que deducimos del estudio del caso IPIA. El responsable del Instituto evitó cualquier enfoque legalista y burocrático de la administración pública y en su lugar, prestó toda su atención a los tres elementos clave de la estrategia de un administrador público: la tarea básica de promoción de empresas, la relación entre el IPIA y la vida política de la Junta de Andalucía y la tarea administrativa de organizar el IPIA. Estos tres elementos -de fondo, político y administrativo- se entrelazaron cuidadosamente en la selección que llevó a cabo el IPIA entre promociones, clientes, estructuras organizativas, personal y relaciones con políticos. Creemos que el modo en que el Director General adaptó la estrategia y estructura del IPIA al entorno polifacético institucional ilustra muy gráficamente cómo puede mejorarse la administración pública en España. Otra razón por la que el IPIA merece una atención especial es el hecho de que su estrategia y estructura reflejan diversas tendencias de carácter general en la resolución de los problemas públicos. En primer lugar, el Director General del IPIA intentó movilizar la actividad social y otros recursos de sujetos privados, antes que confiar exclusivamente en los limitados recursos disponibles por el sector público. El inducir la colaboración
explícita de sujetos privados en el logro de objetivos públicos, a través de la negociación o del acuerdo, es una estrategia crecientemente dominante utilizada por las instituciones públicas en Europa Occidental y en los Estados Unidos. Esta estrategia reconoce que la capacidad del sector público para llevar a cabo el cambio social se encuentra limitada tanto por las limitaciones presupuestarias como por el hecho de que muchos espacios sociales se encuentran densamente poblados por sujetos privados con capacidad para bloquear las estrategias públicas de cambio si así lo deciden. Mientras que la estrategia genérica de movilizar los recursos privados para resolver los problemas públicos puede no resultar muy innovadora, la técnica específica del IPIA de utilizar este enfoque para promover el desarrollo empresarial es básicamente innovadora en el contexto andaluz. En segundo lugar, el IPIA intentó complementar las actividades de los restantes organismos del sector público interesados en fortalecer la estructura empresarial andaluza, por medio del desarrollo de sus nuevas, específicas y concentradas competencias y de la constitución de una red de lazos con organismos con competencias diferentes a las suyas. Al tiempo que el IPIA se concentraba en ayudar a determinado número de sectores específicos y de comunidades locales a diseñar e instrumentar estrategias competitivas para ramas tradicionales de la actividad económica, el instituto se dedicó a inducir a numerosos organismos de su red a colaborar proporcionando recursos financieros y de otro tipo que el IPIA no podía suministrar por si mismo. Estas instituciones incluían los organismos públicos centrales (por ejemplo, el Instituto de la Mediana y Pequeña Empresa -IMPI-, el Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía -GAEIA-, el Banco de Crédito Industrial -BCI- y la Dirección General de Minas), la administración local (p. Ej., Diputaciones provinciales y Ayuntamientos) e instituciones financieras semipúblicas (como las Cajas de Ahorro). Así pues, el IPIA concentró sus esfuerzos en cubrir una importante brecha existente en la red de instituciones operantes en el campo que se le había asignado y en persuadir a otros organismos que disponían de
los recursos necesarios a apoyar las estrategias locales o sectoriales de desarrollo ideadas por el IPIA. Este enfoque de la constitución de la capacidad administrativa directa de una entidad individual con la administración indirecta de otras instituciones incluidas en la misma red, se encuentra cada vez más extendido tanto en los países desarrollados como en los en desarrollo (2). Los esfuerzos específicamente realizados por el IPIA en el sentido de entrelazar las fragmentadas redes institucionales en la politizada economía de mercado andaluza proporcionan un ejemplo concreto de cómo un organismo público puede
seleccionar
cuidadosamente
un
ámbito
operativo
y
participar
eficazmente en los entramados de instituciones dedicadas a resolver problemas en la práctica. Podría pensarse que el director del IPIA poseía la estructura de pensamiento característica de la gestión pública estratégica y se limitó a aplicar tales proposiciones. Considerar que un organismo de la Administración debe diseñar y producir un "producto" ("qué" y "cómo"), teniendo siempre presente a los clientes a quienes servir ("para quién"), diferenciando el resultado directo de su acción ("output") de la incidencia del mismo en el entorno ("outcome") y con esta perspectiva ser capaz de precisar e implantar una estrategia en su gestión pública, eran estructuras de pensamiento que Ricardo Sánchez de la Morena, no poseía inicialmente como conocimiento formalizado, pero que a medida que fue enfrentándose a su gestión cotidiana utilizó en mayor o menor medida y menor medida y quizá de forma intuitiva. Sin embargo del análisis inductivo de su gestión cabe abstraer que se aproximó mucho al enfoque propuesto y que la aplicación de este enfoque tuvo un éxito que es dudoso haberlo conseguido con una práctica de la gestión menos empresarial y más burocrática y tradicional.
(2) Los argumentos en favor de esta forma de organización social pueden encontrase en obras sobre la gestión en el sector privado que subrayan el valor de las organizaciones concentradas (por ejemplo, Peters y Watermaan, 1982) y de relaciones contractuales entre las mismas cuidadosamente estructuradas (p. ej., Williamson, 1986). Para una discusión de cuestiones conexas en el marco de países en desarrollo, véase Hirschman (1984).
En resumen, esperamos que nuestra exposición del desarrollo institucional del IPIA sirva para animar a los administradores públicos a familiarizarse con el enfoque estratégico de la gestión pública y a tener en cuenta su importancia para su propio trabajo. Esperamos también que esta monografía atraiga la atención de los investigadores que se ocupan del funcionamiento del sector público y que pasen a examinar de forma sistemática otros ejemplos de innovación de las estrategias de la administración pública en España.
El estudio se divide en dos partes. En la primera nos ocupamos de analizar cómo Ricardo Sánchez de la Morena estructuró el IPIA, definió el ambito de su actuación, eligió a sus clientes y configuró la capacidad política y organizativa del instituto para animar su estrategia. En la segunda, llevamos a cabo un análisis más detallado del trabajo realizado por el IPIA. Con ayuda del caso que muchos consideran el proyecto de desarrollo de más éxito del IPIA (el Plan de Actuación de la Comarca del Mármol de Macael), analizamos cómo Sánchez de la Morena utilizó los recursos del IPIA y ciertas ingeniosas tácticas de gestión indirecta para estimular el desarrollo de esta industria tradicional localmente concentrada.
El estudio ha sido redactado originariamente en inglés pensando en el análisis del mismo por especialistas en gestión pública. Por ello en algunas ocasiones nos hemos visto obligados a explicar aspectos y circunstancias de la realidad española y andaluza, que los lectores de esta versión española estudiosos del proceso político reciente pudieran considerar obvios o innecesarios. Hemos optado finalmente por no realizar cambios sustanciales a este respecto.
Por último, quisiéramos advertir nuevamente al lector del enfoque atípico utilizado en la exposición. El quizá excesivo personalismo adoptado en este trabajo es una "estrategia" más, que pretende convencer al lector de la importancia de las personas adecuadas, sobre la estructuras organizativas tradicionales de la administración pública.
PARTE I DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA Y CAPACIDAD DEL IPIA
1. ANTECEDENTES DE LA ESTRATEGIA FORMACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA A mediados de 1979, Cataluña y el País Vasco se convirtieron oficialmente en Comunidades Autónomas dentro del Estado Español. Estas regiones nacionalistas históricas obtuvieron fácilmente el máximo nivel de autonomía permitida por la Constitución de 1978, gracias a una cláusula especial del Título VIII aplicable únicamente a aquellas. Entre tanto, los líderes andaluces comenzaron a movilizar a la opinión pública en apoyo de una campaña para lograr un grado equivalente de autonomía para su región (de acuerdo con el tortuoso proceso prescrito en el artículo 151 para aquellas regiones no consideradas como nacionalidades históricas).
A fin de reforzar su identificación política con sus votantes de la región andaluza, los dirigentes de numerosos partidos políticos animaron este proceso con un débil movimiento nacionalista regional. Sin embargo, a juzgar por el fracaso último del partido político nacionalista regional, los lazos políticos decisivos existentes entre los andaluces demostraron ser mas su posición
común
en
una
España
desigualmente
desarrollada
y
progresivamente descentralizada que el orgullo por el desarrollo cultural de Andalucía y su glorioso pasado. A lo largo de más de cien años, Andalucía fue conocida sobre todo por sufrir un elevado desempleo, alta emigración, apreciables bolsas de pobreza, renta per capita inferior a la media nacional, subdesarrollo
industrial
y
manifiestas
desigualdades.
Las
ociosas
comparaciones con las muy industrializadas regiones de Cataluña y el País Vasco, que habían obtenido con rapidez la máxima autonomía permitida, dieron contenido político a las viejas ideas andaluzas de desigualdad económica e injusticia social.
Esta nueva conciencia política llegó a ser especialmente intensa cuando el partido del gobierno, la Unión del Centro Democrático (UCD), manifestó su oposición al referéndum de febrero de 1980 en el que se plantearía si Andalucía debería obtener el mismo nivel de autonomía que Cataluña y el País Vasco (es decir, a través del artículo 151). Tras esta decisión, los dirigentes del principal partido opositor a la UCD, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), convirtieron con facilidad los crecientes sentimientos de discriminación política, desventaja económica y orgullo cultural en votos en favor de la propuesta de referéndum. En cualquier caso, la propuesta no fue aprobada, como resultado del relativamente escaso apoyo que recibió de los votantes de la provincia de Almería (se requería la aprobación por mayoría absoluta del censo de electores en las ocho provincias de la propuesta Comunidad Autónoma). Algunos meses después, en un esfuerzo por reducir el perjuicio político derivado de haberse opuesto a lo que demostró ser una causa popular, la UCD negoció un acuerdo que permitía que el proceso autonómico progresase como si el referéndum hubiese sido aprobado en toda Andalucía. Como resultado de estas negociaciones y de la aprobación de un estatuto de autonomía por el Parlamento nacional y por los votantes regionales en 1981, se convocaron las primeras elecciones para el Parlamento regional en marzo de 1982.
A lo largo de la campaña electoral, los socialistas (PSOE) afirmaron que utilizarían el gobierno regional para combatir las raíces del subdesarrollo y para elevar el nivel de vida de Andalucía hasta la media nacional. Estas afirmaciones, unidas al hecho de que el líder del PSOE, Rafael Escuredo, tenía el camino abierto para proseguir la vía autonómica (hasta entonces seguida con éxito), fijaron las bases para una victoria socialista en las elecciones. Al obtener la mayoría absoluta en el Parlamento regional, el PSOE comenzó a concentrar su atención en superar realmente el subdesarrollo andaluz y en consolidar su posición dominante en el sistema político regional (Barzelay, 1987).
ORIGENES
DEL
INSTITUTO
DE
PROMOCIÓN
INDUSTRIAL
DE
ANDALUCIA
Antes de la transición democrática y durante la misma, los problemas económicos y sociales de Andalucía se atribuían con gran frecuencia a su bajo grado de desarrollo industrial. Sólo el 20 por ciento de la renta regional era generado por el sector industrial, principalmente por la construcción, la industria alimentaria, los transformados de metales y los subsectores de la química de base. De modo característico, las industrias con mayor capacidad de crear y captar valor económico se encontraban localizadas fuera de la región. Como ejemplo de ello, muchos de los cítricos cultivados en Andalucía se exportaban a Valencia para su envasado y posterior comercialización. Un elevado porcentaje del corcho semielaborado producido en Andalucía occidental se exportaba a Portugal, donde determinadas
empresas
elaboraban tapones de corcho para vino embotellado. Una gran proporción del mármol blanco extraído de las montañas de Almería se vendía en forma de bloques en bruto á empresas manufactureras situadas en el País Vasco y en Alicante. Como último ejemplo, las plantas químicas localizadas en Andalucía, transformaban petrolero importado en productos químicos básicos que eran después exportados a otras regiones para su transformación en productos finales más especializados y de mayor valor añadido.
Con la constitución del gobierno regional, los participantes en el proceso político-económico se pusieron fácilmente de acuerdo en que la Junta de Andalucía debía crear organismos específicos, alejados en cierto modo de la idea de departamentos administrativos, que persiguiesen el objetivo general de la industrialización. Este acuerdo condujo a la creación del Instituto de Promoción Industrial de Andalucía, ya durante el período preautonómico,
cuando los poderes de la Junta eran todavía insignificantes. Tras el acceso al poder de los socialistas en 1982, el IPIA fue creado de nueva formalmente por el Parlamento regional, en su primera actuación de política económica (Perez Royo y Porras Nadales, 1987: 253-255). En la misma ocasión, el Parlamento creó SOPREA para permitir al gobierno regional asumir un papel de propietario en determinadas empresas que operaban en la región. Se esperaba que ambos organismos pudiesen generar conjuntamente un desarrollo industrial de un tipo todavía nuevo para Andalucía.
ELECCÍON DEL DÍRECTOR GENERAL
Tras la aprobación de la normativa fundacional del IPIA, Ricardo Sánchez de la Morena fue nombrado por el Consejero de Economía, Julio Rodríguez, Director General del Instituto. Sánchez de la Morena había llamado ya la atención de Rodríguez tras la victoria del PSOE en las elecciones de mayo de 1982. Incentivado por el clima de voluntarismo político que acompañó a la transición democrática y al éxito de la transición andaluza a la autonomía, Sánchez de la Morena renunció a su empleo en el sector privado como responsable del Banco Urquijo de los estudios microeconómicos para Andalucía y aceptó un puesto eventual en la Consejería de Política Territorial. Al cabo de pocos meses, pasó a formar parte del gabinete de Rodríguez y empezó a elaborar un enfoque de la promoción industrial que iba a diferir notablemente de los programas emprendidos en Andalucía durante la era franquista del desarrollismo.
Al elaborar ese enfoque, se inspiró en la gran experiencia que había adquirido en el Banco Urquijo; allí, a lo largo de una década, había realizado análisis económicos de créditos industriales, visitando en ocasiones las instalaciones de los clientes. Esas ocasiones le proporcionaron numerosas ideas acerca de
las actitudes, los modos de pensar y la capacidad de los propietarios y directores de empresa andaluces. Como resultado de todo ello, Sánchez de la Morena llegó en 1982 a la nueva administración regional convencido de que uno de los obstáculos fundamentales para el progreso industrial de Andalucía era el limitado desarrollo profesional y la falta de visión empresarial de la mayor parte de los hombres de negocio de la región.
El entonces miembro del gabinete del Consejero fue uno de los muchos que diagnosticaron de modo general el atraso industrial. Sin embargo, a diferencia de los científicos expertos en la estructura económica de Andalucía, había obtenido su conocimiento de las debilidades y potencialidad de los empresarios caso por caso, gracias al contacto directo. Este tipo de conocimiento no académico, tácito o personal (Polanyi, 1966) del carácter de los empresarios andaluces tendría utilidad a la llegada de Sánchez de la Morena al IPIA.
2. ESTRATEGIA EMPRESARIAL BASES Y FINES DE ACTUACIÓN
Al igual que a muchos otros organismos, al IPIA se le encargó de superar un problema social enorme e históricamente insoluble; en este caso, los generalmente débiles esfuerzos andaluces por crear y acaparar valor económico para la población de la región a través de la actividad industrial. Al empezar a enfocar esta tarea de forma estratégica, pareció importante realizar una distinción analítica entre el resultado deseado de una mayor industrialización y los servicios específicos que los empleados del IPIA iban a elaborar y a ofrecer a sus clientes. La cuestión estratégica vital consistía en ofrecer los servidos específicos y servir a los grupos concretos de clientes que mejor pudiesen contribuir a la industrialización. La serie de servicios ofrecidos y de grupos de clientes representaría la "estrategia empresarial" del IPIA para acercarse al objetivo de una mayor industrialización (3). (3) El concepto de estrategia es multifacético y se encuentra tratado de forma diversa en la bibliografía norteamericana, aunque casi siempre llama la atención sobre las relaciones interfuncionales e intertemporales entre las actividades y decisiones de una organización (véase Andrews, 1980). Recientemente, se han definido más estrictamente el concepto como la comprensión compartida dentro de una empresa de su gama deseada de "productos ofrecidos" y "mercados servidos" (véase Peter, 1985, Abell, 1980 y Tregore y Zimmerman, 1980). Es útil calificar la gama de productos y mercados de una empresa como su "estrategia empresarial" (de la forma en que lo hacemos aquí en el caso del IPIA), para distinguir este concepto de una estrategia corporativa o institucional de caracter global. La mayoría de los autores en la materia esta de acuerdo en que una buena estrategia exige conjuntar la perspectiva del producto-mercado de una empresa con una aptitud característica para competir en el campo elegido. Si bien no es inconsistente con esta perspectiva, la bibliografía sobre gestión pública centra más la atención del lector en la necesidad de relaciones coherentes, que se refuerzan mutuamente, entre los rasgos esenciales, políticos y administrativos del trabajo de una organización. Las estrategias políticas y administrativas del IPIA se discutirán de acuerdo con el análisis interpretativo de su estrategia empresarial o "perspectiva de producto-mercado".
Al seleccionar una estrategia empresarial, el Director General del IPIA tuvo que diagnosticar los obstáculos existentes a la industrialización andaluza. Ese diagnóstico tenía que determinar con precisión los vacíos existentes en la estructura institucional de la economía regional y, consecuentemente, las funciones específicas que, de ejecutarse más correctamente, podrían poner en marcha el proceso industrializador. Este diagnóstico positivo se utilizaría para orientar la elección administrativa de las funciones específicas que el IPIA debería intentar llevar a cabo por si mismo. El diagnóstico de la débil industrialización andaluza, al distinguir entre los diferentes tipos de agentes que participan en la economía regional, determinaría también la selección de los grupos de clientes a servir. El diseño de la estrategia empresarial del IPIA no estaría completo hasta que no decidiese la serie de servicios específicos a ofrecer. Seleccionar una serie de servicios exigía consecuentemente de la dirección del IPIA considerar de modo muy cuidadoso tanto las técnicas de carácter genérico con las que los organismos públicos pueden afectar al resultado de las empresas como la forma en que las técnicas específicas de interacción del IPIA podrían llevar a cabo las funciones propuestas. Al actuar de esta manera, el Director General tuvo que utilizar su imaginación, creatividad y conocimiento personal del entorno en que había de actuar el IPIA, al menos como cualquier otro método de razonamiento formal.
Si bien su propio diagnóstico del entorno del IPIA tenía importancia, en su calidad de director de un organismo del sector público, estaba obligado a tener en cuenta los diagnósticos del subdesarrollo industrial de Andalucía realizados por otras personas y lo que éstas opinaban acerca de cuál debería ser la estrategia empresarial del IPIA. La exposición más autorizada de estos puntos de vista se encontraba en la normativa fundacional del Instituto. En comparación con los mandatos programáticos característicos otorgados a los
órganos ejecutivos en el Estado contemporáneo (Porras Nadales, 1987 a), el del IPIA era sumamente detallado. Los objetivos básicos incluían el aumento de la participación de la industria en la estructura económica andaluza, el fortalecimiento de la capacidad de la economía para transformar recursos naturales en productos valiosos y el apoyo a los esfuerzos realizados por las pequeñas y medianas empresas para desarrollarse. La normativa fundacional proporcionaba así una orientación de lo que debían ser las funciones del organismo (promover industrias, utilizar mejor los recursos propios de la región) y de quiénes debían ser sus clientes (medianas y pequeñas empresas). La misma normativa determinaba igualmente algunos servicios específicos que el nuevo gobierno regional consideraba debía ofrecer el IPIA a sus clientes. Esos servicios incluían estudios económicos, asesoramiento sobre mejoras administrativas y tecnológicas y la oportuna documentación con los incentivos ofrecidos por el gobierno y con cualquier otra información que pudiese influir en la decisión de invertir en la región (Sánchez de la Morena y Bueno, 1984: 89).
Incluso aunque la normativa fundacional del IPIA proveyese una orientación básica para el diseño de una estrategia empresarial, se trataba sólo de un punto de partida. Al desarrollar el mandato otorgado al IPIA, su director -junto con su superior (inicialmente el Consejero de Economía) y sus principales subordinados- necesitaba comprobar una serie de cuestiones cada vez más refinadas acerca de los grupos de clientes a los que servir, las funciones a desempeñar y las técnicas a emplear de forma progresiva (4). En los apartados siguientes, describimos el proceso lógico estratégico que parece haber sido seguido por el IPIA.
¿QUIENES DEBIAN SER LOS CLIENTES?
Del mandato legislativo se deducía con claridad que el IPIA debía servir específicamente a las pequeñas y medianas empresas (PYMES). Ahora bien, el mandato dejaba abiertas otras cuestiones. ¿Significaba aquella cláusula que no debía servirse a las grandes empresas? ¿Significaba que el IPIA no debía servir a las corporaciones locales, a los sindicatos, o a otras entidades inicialmente
no
interesadas
en
promover
el
desarrollo
económico?
¿Significaba que el IPIA no podía seleccionar las PYMES a las que servir? Elección de industrias Si el IPIA se hubiese concentrado exclusivamente en promover las empresas incluidas en unos pocos sectores industriales, seguramente podría haber obtenido éxitos de importancia, pero hubiera defraudado las expectativas generales de estar al servicio de todos los potenciales inversores en la industria andaluza. Por otra parte, si el Instituto hubiese comprometido todos sus escasos recursos en satisfacer las crecientes solicitudes de servicios o información, el IPIA no hubiese sido capaz de tomar la iniciativa en la promoción de empresas, tarea que su dirección consideraba como de especial importancia para el desarrollo regional. De igual modo, el IPIA se enfrentaba a una segunda disyuntiva. En la medida en que dedicase su atención a atraer a empresas de elevada tecnología que podrían generar nuevos empleos en Andalucía, el IPIA no sería capaz de invertir suficientes recursos para fortalecer las industrias más tradicionales que empleaban a la mayor parte de los trabajadores industriales de la región. Elección de tipos organizativos
Se podía haber decidido elegir como únicos clientes a empresas individuales, pero el apoyo a una empresa determinada, de tamaño pequeño o mediano, hubiese tenido probablemente consecuencias muy reducidas para el desarrollo del segmento andaluz de un sector industrial, en especial si se trataba de un sector satisfacen a través del consumo de un producto, en tanto que las tecnologías describen cómo el producto en concreto
(4) Utilizamos aquí el argumento de Abell (1080) de que debe definirse un producto de acuerdo con la función que desempeña y con la tecnología en que se basa. Las funciones de los clientes describen cuáles de sus necesidades se
proporciona satisfacción. Así, por ejemplo, la necesidad de desplazarse a larga distancia puede satisfacerse por medio de diversas tecnologías diferentes (automóvil, tren o avión); "automóvil" es, evidentemente una definición incompleta de producto, ya que no identifica la función que desempeña esa tecnología (en competencia con otras). Abel] afirma también de forma persuasiva que el "mercado" al que sirve una empresa debería definirse en términos de sus grupos de clientes prioritarios y de las necesidades que pretende satisfacer, no siendo suficiente por si solo ninguno de esos elementos. Abel] emplea esta línea de razonamiento para afirmar que los conceptos de "producto" y "mercado" están interrelacionados y que deberían analizarse al mismo tiempo utilizando las ideas subyacentes de "clientes servidos", "funciones desempeñadas" y "tecnologías empleadas". En lo que sigue, tomamos prestada esta estructura analítica y la adaptamos a nuestros fines específicos. La fragmentación debilita la posición negociadora de cada empresa frente a proveedores y compradores y favorece una reñida competencia entre las empresas dentro del sector; en esta situación, el valor creado por el sector tiende a ser acaparado por proveedores y compradores antes que por las empresas del propio sector (Porter, 1980: 206). La acción conjunta por parte de las empresas puede ayudar a superar algunos de los obstáculos derivados de la pequeña dimensión. Si el IPIA se decidía a fomentar la acción conjunta, tenía que considerar como sus grupos de clientes no a las empresas individuales sino a asociaciones sectoriales de las mismas.
Ahora bien, si el IPIA sirviese únicamente a empresas o a sus asociaciones, los sindicatos podrían pensar que se les había excluido del proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo. Dado que los intentos de promover el desarrollo industrial podrían verse condenados al fracaso de existir conflictos sociales, había que considerar también como clientes a los sindicatos. Por otro lado, la inclusión de estas organizaciones en los esquemas de promoción industrial podría haber desplazado el foco de atención hacia cuestiones distintas de aquellas de las que se ocupaba básicamente el Instituto.
Además, si los clientes del IPIA fuesen únicamente empresas, asociaciones empresariales u otros agentes relacionados con el sector, podrían haberse descuidado aspectos territoriales del desarrollo industrial, podrían no haberse tenido en cuenta los efectos de las vinculaciones existentes entre diferentes actividades en la misma localización (Hirschman, 1981), y, por último, podría no haber aparecido ninguna oportunidad de coordinar las inversiones en infraestructura física y social de forma que se elevase la inversión industrial y la innovación. Como consecuencia de todo ello, la lista de posibles clientes tendría que haber incluido a los municipios, además de todos los ya mencionados.
En resumen, el Director General tuvo que echar mano de su imaginación y buen juicio para concebir una estrategia empresarial. Al considerar si definía el "mercado" del IPIA de forma amplia o estricta, tuvo que analizar las consecuencias que para el logro de la misión del Instituto tendrían las diferentes concepciones acerca de quiénes deberían ser sus clientes. Entre los posibles grupos de clientes se encontraban, por tanto: todas las empresas que se dirigiesen al IPIA, las empresas de los sectores que el IPIA considerase
estratégicos,
las
organizaciones
de
agentes
sociales
y
económicos de carácter sectorial o territorial y la administración municipal.
Cada una de estas definiciones del mercado tenía cualidades propias y era coherente con el mandato amplio del IPIA, si bien en último término eran algo conflictivas entre sí.
¿QUE FUNCIONES DEBÍAN LLEVARSE A CABO?
Una respuesta a la pregunta ¿quiénes deberían ser los clientes? dependía de las funciones específicas que el IPIA intentase desempeñar en el proceso de industrialización andaluz. La identificación de-esas posibles funciones se vio ayudada por el diagnóstico de la débil industrialización andaluza. La función de reducir los costes de la información Como se ha discutido más arriba, la normativa que creó el IPIA presuponía que el alto costo de adquirir una información sobre la que basar las decisiones de inversión impedía la industrialización de la región. El IPIA podría haber reducido tales costes recopilando y elaborando información sobre la localización de los emplazamientos industriales, las fuentes de financiación públicas y privadas, las subvenciones concedidas por los distintos
organismos
públicos
y
el
proceso
de
aprobación
por
la
administración pública de la construcción de una fábrica o de la constitución de una empresa. La reducción de los costes de adquirir estos tipos de información podría haberse logrado, por medio de la elaboración de un producto completamente normalizado, como sería una guía para los inversores, o de otra forma más a la medida de los clientes, como podría ser una separata de los datos de más importancia para el tipo de empresa que solicitase asistencia.
La función de la percepción del mercado y de la innovación La normativa constitutiva del IPIA determinaba también que el Instituto debía proporcionar información sobre los mercados y las tecnologías existentes. A pesar del superficial parecido entre esta función y la de recopilar información sobre emplazamientos industriales y subvenciones oficiales, sus diferencias
eran considerables. La información de mercados y tecnológica es claramente específica de un sector o incluso de una empresa; con frecuencia, es mucho más costoso de obtener y beneficia por regla general a menor número de clientes.
Para estimar el coste de elaborar o adquirir información sobre mercados y tecnologías, era necesario examinar por qué tal información no se recopilaba por las propias empresas. Posiblemente, los pequeños empresarios individuales estaban demasiado ocupados con los asuntos diarios para dedicar su tiempo a explorar su entorno más amplio; de igual manera, las empresas individuales eran también probablemente demasiado pequeñas para permitirse adquirir información sobre mercados o tecnologías. Por otra parte, las asociaciones empresariales, al haber sido creadas sólo tras el derrumbamiento del aparato corporativo franquista, eran institucionalmente tan débiles que no podían permitir a las empresas compartir los costes y los beneficios implicados. Este diagnóstico sugería que una de las funciones del IPIA debería ser la de facilitar una colaboración selectiva entre las empresas andaluzas a fin de reunir información sobre los mercados y las tecnologías de su entorno.
En cualquier caso, podía pensarse que muchos empresarios individuales poseían realmente
tal
información, pero que no podían
introducir
innovaciones debido a la falta de beneficios y a su limitado acceso al crédito. O bien que quizá muchos empresarios simplemente no aspiraban a mejorar sus empresas y, en consecuencia, no se daban cuenta de las posibles ventajas de buscar nuevos mercados o de correr el riesgo de emprender un proceso de innovaciones. Si alguna de estas posibilidades fuese cierta en grado significativo, proporcionar información específica sobre los mercados o la tecnología no sería suficiente para inducir los resultados deseados de superior
innovación,
inversión,
producción,
renta
y
empleo.
Estos
diagnósticos muy extendidos sugerían que la función del IPIA debía ser la de ayudar a mejorar el acceso al crédito de las pequeñas empresas industriales o la de fomentar un espíritu empresarial.
La función de tender puentes entre redes sociales fragmentadas El IPIA iba a ser uno entre muchos organismos dedicados al desarrollo industrial de Andalucía. Varios órganos de la administración central, por ejemplo, ofrecían a las empresas subvenciones u otros incentivos, a través de programas de promoción territorial, tecnológica o de pequeñas empresas; otro organismo ayudaba a las empresas a acceder a los mercados de exportación y otros regulaban la localización industrial y la constitución de empresas. Los proyectos de construcción de carreteras y algunos otros de infraestructura eran responsabilidad tanto del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo como de los correspondientes órganos regionales y locales. El acceso a los oportunos suministros de electricidad dependía en Andalucía de la empresa privada Compañía Sevillana de Electricidad. A la vista de la fragmentada estructura institucional de la economía regional, podría haberse considerado que la principal función del IPIA era la de establecer vínculos entre sus clientes y toda la serie de instituciones que se encontraban en disposición de proporcionar recursos básicos (5). Este análisis sugiere, en conclusión, que las funciones seleccionadas para el IPIA podrían haberse definido conceptualmente como reducir los costes de transacción de la adquisición de información, cambiar los puntos de vista de los empresarios y dirigir de forma indirecta a otras instituciones participantes en la economía regional. A pesar de que todas ellas representaban básicamente diferentes concepciones de la estrategia empresarial del IPIA, (5) Esta concepción de desarrollo integrado y de la importancia de la función de creación de una red social se pone de relieve en muchos estudios recientes sobre desarrollo (por ejemplo, Hirschaman, 1981, Aldrich y Zimmer, 1986, Greenfield, Strickon y Ubrey, 1979,
Ferguson y Ladd, 1986 y Friedmann, 1987). Por otra parte, en la legislación constitutiva del IPIA, en 1983, se declaró explícitamente la necesidad de constituir una red de relaciones
el Instituto podría haber intentado desempeñar todas las funciones expuestas en este análisis, al menos para determinados grupos de clientes. Sin embargo, esa decisión no podía llevarse a cabo en tanto se continuase pensando en funciones en abstracto, es decir, antes de contrastar las técnicas que el IPIA podría utilizar para ello. Sólo en ese momento podría la dirección del Instituto concebir definiciones alternativas de servicios y mercado y decidir la estrategia empresarial a seguir.
(6) Como se indica en la anterior nota 4, tecnología y función son componentes esenciales de la concepción de "producto" de Abell. Para utilizar la categoría "tecnología" en el contexto del IPIA, necesitamos definirla en sentido amplio. Marshall (1975: 9) define la tecnología como "conjunto de conocimientos relativos a los procesos, métodos, técnicas y bienes de equipo mediante los que se elaboran productos o se prestan servicios". Esta definición nos permite relacionar la cuestión de "qué tecnologías deberían emplearse" con tipologías de enfoques amplio amplios de la administración y gestión públicas. Empezamos por realizar un inventario de las distintas técnicas genéricas que los organismos públicos usan frecuentemente para tomar decisiones y relacionarse con sus clientes; este esquema está adaptado de Mashaw (1983) y Friedmann (1987). En su estudio analítico del Amercian Social Security Disability Pro m, Mashaw diferencia entre tres técnicas importantes: "racionalidad burocrática" "trato
¿QUE TÉCNICAS DEBIAN EMPLEARSE?
Técnicas genéricas del sector público
Al igual que muchos organismos públicos, las técnicas generales que podría haber empleado el IPIA, conjuntamente o por separado, para desempeñar sus funciones propuestas incluían "racionalidad burocrática", "policy analysis", "servicio profesional" y "aprendizaje social" (6).
La racionalidad burocrática se caracteriza por una precisa toma de decisiones llevada a cabo a través de procesos de carácter legal y convenientemente racionalizados a fin de tener en cuenta los costes. La principal técnica afectada es el tratamiento de la información. La orientación del proceso de toma de decisiones y la elección de normas son tanto formulaciones de objetivos, derivadas a menudo del ordenamiento, como nociones de normalidad de procedimiento e igualdad legal formal, con frecuencia derivadas del derecho administrativo. La exactitud, la sujeción a las normas, la eficacia y la racionalidad vertical son algunos de los valores clave que confieren reputación y legitimidad al empleo de la técnica de racionalidad burocrática (Mashaw, 1983: 25; Weber, 1968: 217-226; Morgan, 1986: 20-25; Friedmann, 1987:100; Nieto, 1984: 51-69).
En su carácter de técnica genérica, el "policy análisis” -análisis de políticas públicas- se enfrenta a la racionalidad legal burocrática en el sentido de que se ocupa más directamente de perseguir objetivos y emplea ampliamente i métodos científicos para elegir los medios según los fines determinados
(Friedmann, 1987: forma, "el 'policy
139-179; a
Stokey y Zeckhauser, 1978) (7). Expresado de otra
nalysis' es un proceso del conocimiento que utiliza
razonamientos técnicos para explorar y valorar posibles líneas de actuación" (Friedmann, 1987: 181). En gran medida, el
bie
nestar social, tal como lo
concibe la moderna economía del bienestar, se ha utilizado como criterio de selección. El "policy anlysis" se distingue también por el énfasis puesto en clarificar los fines abstractos que han de conseguirse, en recopilar datos objetivos, en emplear métodos científicos de análisis yen tomar las decisiones. Lo que proporciona especial reconocimiento y legitimidad a esta técnica es la notable inversión cultural efectuada por la sociedad moderna en la idea de la racionalidad científica (Gellner, 1974; Meyer y Rowan, 1977), el pesimismo sobre la política y la burocracia como técnicas para resolver problemas sociales (Lindblom y Cohen, 1979) y las aportaciones a la práctica y la administración públicas realizadas por analistas de las políticas públicas. Frente a las técnicas de racionalidad burocrática y del "policy analysis", el servicio profesional destaca fundamentalmente la idea de que los clientes deben estar perfectamente atendidos. Esta técnica genérica se basa en parte, en la analogía de las relaciones terapéuticas, como las que existen entre un médico y su paciente. Se supone que los suministradores de servicios guiados por el modelo de servicio profesional dedican su conocimiento intuitivo y científico a diagnosticar la situación de cada uno de sus clientes y a prescribir remedios.
(7) "Como campo de estudio, el análisis político se derivó de la confluencia de tres corrientes del discurso intelectual: ingeniería de sistemas, ciencia de la gestión y ciencias políticas-administrativas. Lo que hizo posible la convergencia fue la opinión generalizada de que, primero, los métodos objetivos de la ciencia podían y debían usarse para hacer más racionales las decisiones políticas y que, segundo, unas decisiones más racionales mejorarían materialmente la capacidad de las organizaciones para resolver problemas" (Friedmann, 1987: 139).
La intuición, o "inteligencia clínica", se considera en este modelo como forma válida de conocimiento, postulándose con ello que nunca se conocerán por completo los hechos de importancia para un caso determinado, que cada caso es potencialmente único y que con frecuencia el juicio profesional no muestra el tipo de lógica lineal ligada al enfoque científico o a la aplicación de normas generales a circunstancias específicas objetivamente definidas (Mashaw, 1983: 27-28). Esta técnica genérica tiene un especial atractivo para los que se quejan de una actitud de indiferencia hacia los clientes engendrada por la aplicación de la racionalidad burocrática y para los que desean proporcionar una posición autorizada a prescripciones deducidas de la aplicación de la inteligencia clínica a casos específicos.
El aprendizaje social o teoría "transactiva" de planificación, adopta de modo similar como punto de partida la afirmación de que el conocimiento necesario en la práctica es específico para cada situación, concentrado y estratégico; adopta la forma de conocimiento informal, inarticulado a veces, y "directamente entrelazado a la práctica social" (Friedmann, 1987: 165). Sin embargo, en contraste con el caso del enfoque de tratamiento profesional, la técnica del aprendizaje social pone en tela de juicio y descalifica en cierto modo la idea de que el suministrador de servicios puede conocer mejor las circunstancias
que
afectan
a
sus
clientes
que
estos mismos. En
consecuencia, los que utilizan esta cuarta técnica intentan movilizar el conocimiento informal de los clientes, de forma que puedan diagnosticar sus propios problemas y prescribirse los remedios. Así, la tarea más importante del planificador consiste en configurar el contexto que permita y facilite la interacción de todas las partes que tienen importancia en la resolución de los problemas. Esta técnica genérica es especialmente atractiva para aquellos que creen que la gente estará más dispuesta a buscar y aceptar el cambio si considera que su conocimiento y sus intereses se tratan con el mayor respeto
y si posee cierto sentido de propiedad sobre el propio proceso de cambio. Es igualmente atractiva para los que temen que las posturas cognoscitivas de racionalidad burocrática, "policy analysis" y servicio profesional tienden a engendrar cierto grado de arrogancia entre los suministradores de servicios, minando así la capacidad potencial del gobierno para lograr la cooperación de los ciudadanos en los esfuerzos deliberados de resolver los problemas.
Posibles aplicaciones de las técnicas genéricas
Aunque
la
racionalidad
burocrática
se
utiliza
ampliamente
en
las
administraciones públicas contemporáneas, su utilidad para el IPIA era limitada. La toma de decisiones exacta (principal valor de la racionalidad burocrática) no venía en absoluto al caso, ya que la tarea del IPIA consistía más en inducir a otros a tomar decisiones que en decidir por si mismo.
Por el contrario, el "policy analysis" era una técnica potencialmente válida, al menos para algunos aspectos del trabajo del IPIA. La idea de que la superación del subdesarrollo andaluz exigía una valoración de conjunto de las debilidades y potencialidades de la región se encuentra claramente inserta en el Plan Económico de Andalucía (1984-86) y el IPIA podía haber emprendido esa tarea. Además, la proposición de que el subdesarrollo andaluz
se
encontraba
relacionado
con
la
existencia
de
vínculos
insuficientes entre sectores dentro de la economía regional (Delgado Cabeza, 1981; Plan Económico de Andalucía, 1983: 76) podía haber llevado al IPIA a dirigir parte de esa atención a identificar analíticamente -utilizando, por ejemplo, tablas de insumo-producto- cuales eran los vínculos más importantes que fomentar. Junto a ello, la idea de que la relativa pobreza de Andalucía podía atribuirse en parte al fracaso en la utilización total de sus "recursos endógenos" llevó a algunos a presionar para que, el IPIA llevase a
cabo estudios industriales de conjunto (para la serie más amplia posible de actividades específicas), sobre cómo podrían utilizarse mejor esos recursos (8).
Si la técnica dominante fuese el servicio profesional en vez del "policy analysis", tendrían que dedicarse esfuerzos considerables para ayudar a los clientes del IPIA (definidos, en cualquier caso) a identificar y explotar las oportunidades para innovar e invertir. El IPIA se concentraría en diagnosticar los problemas empresariales de los clientes, en ofrecer asesoramiento especializado y en incentivar a otras instituciones a proporcionar los recursos necesarios para instrumentar la estrategia sugerida. Al emplear esta técnica de promoción industrial, el IPIA tendría que basarse en varios tipos de "conocimiento clínico", incluido el utilizado para diseñar estrategias rentables competitivas en determinados mercados. Aparte de la necesidad de acumular el conocimiento clínico necesario, la principal dificultad de emplear esta técnica residiría para el IPIA en trazar una relación terapéutica con sus clientes semejante a la existente entre un médico y su paciente. En Andalucía, la relación típica entre empresarios y funcionarios públicos había sido siempre conflictiva, incluyendo los intentos realizados por una burocracia autoritaria y centralizada para regular o prohibir numerosos tipos de prácticas y actividades empresariales. Dados estos antecedentes de recelos endémicos, sería un reto formidable fomentar la impresión de que el IPIA deseaba ayudar a los empresarios a resolver sus problemas. El empleo de la técnica de "aprendizaje social" constituía una forma de superar la probable resistencia de los clientes a desempeñar el papel que les asignaba el enfoque de "tratamiento profesional". En lugar de diagnosticar a los empresarios sus problemas, el enfoque de aprendizaje social aconsejaba que el IPIA participase en un proceso por el que sus clientes definirían y analizarían sus propios problemas.
(8) Entrevista con Francisco Alburquerque, antiguo empleado del IPIA, noviembre de 1987.
De modo semejante, en lugar de proponer un asesoramiento estratégico, este enfoque alternativo indicaba que el IPIA debía crear situaciones que indujesen a los clientes a diseñar sus propias estrategias. Una ventaja fundamental de este enfoque residiría en ampliar el uso de la información y opiniones subjetivas de los propios clientes; otra ventaja vendría derivada del hecho de ofrecer a los clientes un mayor control sobre el fondo de la estrategia recomendada; como resultado de ello, era más probable que se instrumentase la estrategia, dado que la misma implicaría el criterio de los clientes, y no sólo el del IPIA, acerca de lo que sería bueno para ellos.
El enfoque de aprendizaje social conduciría igualmente al IPIA a considerar como clientes a los municipios o a las redes sociales, en vez de creer que su tarea era tratar a una serie de clientes individuales. Este cambio de perspectiva podría haber tenido extraordinarias consecuencias si las actitudes de los empresarios hacia la innovación estuviesen influidas por sus lazos sociales. Si la cohesión social y el conservadurismo impidiesen el cambio, sería todavía mayor el argumento en favor de emplear la técnica de aprendizaje social para fomentar un proceso colectivo de diagnóstico empresarial y estrategia de desarrollo.
ELECCIÓN DE UNA ESTRATEGIA DIFERENCIADA
Numerosas consideraciones (incluidas las de tipo político subyacentes en el mandato legislativo del IPIA) impulsaron a Ricardo Sánchez de la Morena a concebir la tarea del Instituto de acuerdo en términos generales, con las tres discusiones analizadas aquí: grupos de clientes a los que debía sevirse, funciones a desempeñar y técnicas a emplear. Respondió a esta problemática diseñando una estrategia empresarial bien diferenciada que
permitiese al IPIA atender a distintos mercados con diferentes servicios. Se proyectaron algunos servicios normalizados para reducir el coste al que debían enfrentarse los potenciales inversores al recopilar la información básica sobre los incentivos a la inversión; así, por ejemplo, a cada cliente que se acercaba al IPIA solicitando ese tipo de ayuda se le ofrecía una guía describiendo todos los programas públicos de interés.
Otro servicio menos normalizado consistía en orientaciones específicas, redactadas por el equipo de economistas e ingenieros del IPIA, sobre cómo llegar a poner en práctica una idea de constituir una empresa o de invertir. El responsable de la institución esperaba que, al ofrecer estos dos servicios a todos los clientes interesados, el IPIA seria capaz de cumplir muchas de las obligaciones específicas establecidas por la normativa creadora del Instituto. Creía también que estos servicios representaban una forma relativamente barata de contribuir modestamente al desarrollo industrial de Andalucía.
El servicio que más deseaba diseñar y ofrecer el Director General estaba directamente relacionado con lo que consideraba causas inmediatas del atrofiado
crecimiento
productivos,
industrial
inadecuados
de
esfuerzos
la de
región:
anticuados
comercialización,
procesos reducidos
beneficios, inadecuado acceso al crédito y cierta negligencia del sector público. Las funciones básicas que el dirigente del IPIA intentaba desempeñar por medio de este producto clave podrían calificarse de "animación
social",
"planificación
estratégica",
"estructuración"
y
"fundamentación institucional". La animación social debía ser un proceso por el que, primero, se impugnase la hipótesis de que el estancamiento y la crisis eran inevitables para posteriormente, fomentar la convicción de que los esfuerzos colectivos y coordinados realizados por un sector o comunidad conducirían a una mayor prosperidad. La planificación estratégica debía ser un proceso de identificación de cambios en productos, tecnología, procesos
productivos, métodos de comercialización y acuerdos organizativos que ayudaría a un sector a crear y captar más valor económico en su actividad. La estructuración tenía que ser un proceso que indujera a las instituciones financieras y del sector público a tener muy seriamente en cuenta las solicitudes de crédito y de otros recursos realizados por los sectores tradicionales y por las pequeñas empresas. La fundamentación institucional debía ser un proceso de creación de acuerdos progresivos que facilitase la cooperación mutua de los componentes de un sector en campos específicos, como las compras y la comercialización.
Entre las alternativas técnicas que el IPIA podía utilizar para desempeñar estas funciones múltiples, Sánchez de la Morena estaba más atraido por el "aprendizaje social". Esta técnica ofrecía la posibilidad de hacer que los pequeños empresarios comprendiesen los tipos adecuados de innovación, superando así las sutiles pero penetrantes fuerzas sociales que parecían haber reducido su interés por la innovación. Otra razón para utilizar esta técnica radicaba en la idea de que su empleo haría que los participantes estuviesen más comprometidos en la instrumentación de los planes aprobados y les permitiría resolver futuros problemas sin la implicación directa del IPIA. Se creía también que esta técnica fomentaría unas mejores relaciones entre clientes específicos y el IPIA. Por otro lado, el Director General estaba también interesado en utilizar selectivamente las restantes técnicas genéricas, al menos en tanto no socavasen el proceso de aprendizaje social en que estaban empeñados el IPIA y sus clientes.
Tras el fracaso en un intento inicial de desempeñar las funciones previstas con la técnica de aprendizaje social en la industria del cuero de Ubrique (Cádiz), el equipo directivo del IPIA volvió a diseñar este servicio. El Instituto comenzó a ofrecerse como "coordinador general" de un "plan de actuación" para modernizar comunidades y sectores específicos. El plan concebido
tendría tres características fundamentales: sería general, concertado y dinámico. El papel del IPIA consistiría en desarrollar y coordinar el proceso planificador, en asegurar los factores necesarios a lo largo del proceso (como, p. Ej., la información) y en ayudar a las empresas a llevar a cabo el plan para acceder a los fondos de inversión.
Aunque el papel general del IPIA en el desarrollo de los "planes de actuación" sería semejante en todos los proyectos, las particularidades de cada caso (incluyendo aquí las estructuras de los mercados, las tecnologías, los antecedentes y la personalidad de los participantes) diferían mucho entre sí. A fin de desempeñar de forma eficaz el papel de coordinador eficaz, los funcionarios del IPIA tenían que dominar una masa impresionante de conocimientos específicos y adaptar a esas condiciones su estrategia específica: en efecto, cada "plan de actuación" tenía que hacerse a la medida. Debido a las demandas de normalización y a la necesidad de administrar un proceso de toma de decisiones progresivo, el IPIA sólo sería capaz de trabajar en unos pocos proyectos a la vez.
En la tarea de determinar los grupos de clientes a los que ofrecer este servicio, el responsable del IPIA se guiaba por tres criterios de carácter general. En primer lugar, el proyecto debía ser apto para aplicar la estrategia de desarrollo de la institución. En consecuencia, los mejores candidatos para los "planes de actuación" serían aquellos proyectos que ensanchasen la transformación sectorial de materias primas o semielaboradas o que mejorasen la competitividad de los sectores artesanales. En segundo lugar, al menos algunos clientes necesitaban demostrar su voluntad y posibilidad de proporcionar dirigentes locales al proceso planificador. De acuerdo con ello, el Director General creía de utilidad esperar que las asociaciones de empresarios, los alcaldes, etc. entrasen en contacto con el IPIA antes de poner en marcha un "plan de actuación". En tercer lugar, antes de aceptar
por completo el IPIA un "plan de actuación", todos los participantes • -con gran frecuencia representantes de las asociaciones patronales, dirigentes políticos y sindicatos, entre otros- tenían que demostrar su voluntad de esforzarse
por
conseguir
acuerdos
unánimes
en
las
cuestiones
fundamentales. Sin embargo, más allá de estos criterios, el equipo gestor del IPIA era flexible acerca de quiénes debían ser sus clientes; era posible que fuesen sectores de ámbito provincial o regional y las corporaciones locales, además de industrias localmente concentradas, uno de cuyos casos se examina en profundidad en la Parte II del presente estudio.
En resumen, Ricardo Sánchez de la Morena intentó conjugar su propia idea de qué "servicios ofrecidos" y "mercados servidos" contribuirían mejor al deseado objetivo de la industrialización con su manera de entender lo que el gobierno regional y la opinión pública consideraban que debían ser las actividades y los objetivos específicos del IPIA. El resultado fue una estrategia diferenciada (9). El mercado de los empresarios ya incentivados se iba a servir ofreciendo unos pocos servicios relativamente normalizados, diseñados para reducir los costes de obtener información que recaen sobre las empresas o las decisiones de inversión. El mercado de los sectores tradicionales, compuesto en gran medida por empresas anticuadas y de pequeña dimensión y cuyos propietarios carecían evidentemente de información, eran fuertemente individualistas y no eran en absoluto propensos a las innovaciones, iba a ser servido con un producto mucho más complejo y ajustado a la clientela: en concreto los "planes de actuación". En tanto que el primer componente de la estrategia diferenciada del IPIA iba dirigido a eliminar un importante obstáculo opuesto a la industrialización esto es, las dificultades de obtener información precisa y completa sobre la existencia y disponibilidad de incentivos públicos y de servicios de promoción directamente financieros,
económica con
el
del
segundo
abanico
institucionales
y
de
componente
factores
tradicionales)
tenía
que
interrelacionados que
continuaban
tratar (reales, siendo
responsables de la reducida capacidad de Andalucía para transformar sus abundantes recursos naturales y humanos en productos industriales, renta y empleo.
3. ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA ¿Cómo debía el IPIA desarrollar su capacidad de servir a esos mercados y de producir esos servicios? Esta cuestión era tan urgente como la de definir cuál debía ser el ámbito en que debía trabajar el IPIA, problema con el que además estaba íntimamente relacionada. Cuando Ricardo Sánchez de la Morena pasó a ser Director General del IPIA, en 1983, su primera preocupación fue la de movilizar los recursos necesarios para que el Instituto empezase a operar con cierto grado de eficacia. En lo que se refiere a su presupuesto, la situación del IPIA estaba limitada por las restricciones presupuestarias globales a que se enfrentaba inicialmente el gobierno regional. Además, la situación financiera del IPIA no mejoraría necesariamente cuando lo hiciese la de la Junta, ya que la mayor parte de los futuros aumentos de ingresos esperados por el gobierno regional iban a estar acompañados por transferencias de nuevas responsabilidades administrativas y de funcionarios del gobierno central.
Ante la inexistencia de una apreciable dotación inicial de fondos, de facilidades financieras y de personal experimentado, el Director General decidió basarse en gran medida en el intenso espíritu de voluntarismo que rodeaba en aquellos años a la Junta de Andalucía. Se dio cuenta de que, en las circunstancias dominantes,
(9) Entre los servicios excluidos por esta estrategia empresarial se encontraba la promoción activa de inversiones de empresas localizadas fuera de Andalucía. Sánchez de la Morena tomó esta decisión debido, en parte, a su convicción de que las actividades industriales controladas desde fuera serían más vulnerables a cierres o reducciones de personal que larde control local, en parte, a su compromiso personal con la idea de construir sobre las bases industriales tradicionales de Andalucía y, en parte, a que parecía que SOPREA estaba utilizando su gran capacidad financiera para seguir esa estrategia alternativa de desarrollo industrial.
el más valioso recurso del IPIA consistía en el atractivo del propio mandato. Pensaba que, si se aprovechaba adecuadamente ese recurso intangible, el IPIA seria capaz de persuadir a todos aquellos cuya cooperación se precisaba para apoyar los esfuerzos iniciales del instituto.
Pero, por si solos, la legitimación política y el voluntarismo constituían una base poco sólida para una institución a la que se había encomendado la prosecución del cambio a largo plazo. En consecuencia, el director del IPIA no tuvo ninguna duda de que su tarea inmediata más acuciante era la de movilizar recursos materiales, en gran parte de entidades distintas de la Junta de Andalucía.
CREACIÓN DE LA CAPACIDAD A TRAVES DE VINCULOS ENTRE ORGANISMOS
Al diseñar una estrategia para movilizar esos recursos (materiales o en especie), el Director General se basó en el hecho de que el IPIA no era el único organismo que operaba en el campo de la promoción industrial en Andalucía. Las ocho diputaciones provinciales se habían mostrado en cierto modo activas en este campo con competencias fiscales y los edificios
administrativos. Dado que el proceso autonómico había reducido la relevancia de las provincias en el sistema político y a la vista de que, en muchos casos, estaban controladas por el PSOE, parecía factible la colaboración con el IPIA, en vez de la rivalidad. Además, el Director General esperaba que los organismos de la Administración Central que operaban en este campo, y que disponían de abundantes recursos financieros, viesen en el IPIA una solución a su problema de proporcionar servicios a una región del tamaño y complejidad de la andaluza y tan lejana de Madrid.
Al enfrentarse al problema de cómo relacionarse con otras instituciones para consolidar la capacidad institucional del IPIA, su director llevaba a cabo una tarea
vital
para
la
mayor
parte
de
los
administradores
públicos
contemporáneos. La resolución de problemas sociales complejos exige ineludiblemente el logro de una colaboración entre toda una serie de instituciones. En consecuencia, "la tarea de administrar se define más en función de la necesidad real de acuerdos que de los límites organizativos. Esta observación hace que sea menos interesante el antiguo problema de saber dónde se detiene la organización. Un administrador que se detiene donde lo hace su organización no puede llevar a cabo su tarea (Lax y Sebenius, 1986: 319). Para Sánchez de la Morena, en concreto, el objetivo de crear relaciones valiosas con otros órganos de la administración pública llevaba consigo ensamblar los intereses y recursos de esos organismos con el interés del IPIA por convertirse en el foco de la red de instituciones de promoción de la industria en Andalucía.
Al contrastar las alternativas de que disponía para erigir la capacidad de producción de servicios del IPIA, se empezó a contemplar las alianzas entre diferentes organizaciones como técnica para movilizar tanto el capital humano como los-recursos financieros y materiales. Parecía posible, por ejemplo, que el IPIA tuviera dificultades en atraer y retener a funcionarios cualificados que
pudiesen ayudar a los clientes a evaluar su mercado y su entorno tecnológico. Por otro lado, era posible que el IPIA necesitase a veces personal altamente especializado, por ejemplo, al desarrollar un "plan de actuación" en un sector determinado. En ambos casos, una forma atractiva de movilizar el necesario capital humano consistía en contratar con empresas cuyo negocio consistiese en proporcionar análisis y asesoramiento profesional. Al elegir entre adquirir análisis y asesoramiento o crear una fuerte capacidad de investigación interna utilizando funcionarios, se tenía verdaderamente que tomar la decisión estratégica acerca de lo que debía ser el ámbito organizativo del IPIA (Porter, 1980).
CREACION DE CAPACIDAD PRODUCTIVA INTERNA
Si el Director General eligiese crear una capacidad interna para coordinar los "planes de actuación", tendría que localizar, atraer y adiestrar a funcionarios capaces de emplear la técnica genérica de la comunicación social para desempeñar las funciones de animación social, planificación estratégica, trabajo en colaboración y creación de instituciones. El responsable del Instituto era totalmente consciente de que aparecerían pocos funcionarios, o incluso ninguno, con los conocimientos adecuados, con la experiencia y actitudes necesarias para producir ese servicio innovador. Los licenciados universitarios más recientes no tendrían suficiente experiencia, los funcionarios públicos más veteranos estarían probablemente demasiado identificados con la práctica administrativa tradicional, autoritaria y legalista de España como para ser capaces de practicar el enfoque del "aprendizaje social"; y los administradores con mayores aptitudes del sector privado eran claramente reacios a entrar en el sector público. Si bien el Director General creía que las personas con amplia experiencia en el sector privado eran las más adecuadas para realizar el trabajo del IPIA, quedaban pendientes dos cuestiones: cómo atraerlas al
servicio público y, en caso de éxito en este punto, cómo emplear mejor esos recursos humanos en la prosecución de la estrategia empresarial elegida para el IPIA.
Una vía decisiva de que disponía el Director General para dar forma a las capacidades productivas del IPIA consistía en la definición del contenido de cada puesto de trabajo y del establecimiento de relaciones informativas formales dentro de la naciente estructura orgánica (Kelman,1986). Las opciones posibles deberían considerar si los puestos de trabajo se clasificarían,. y en caso afirmativo, a qué nivel: por producto, tipo de cliente, especialidad técnica o área geográfica (Gulick, 1937). Estas opciones afectarían a las capacidades a través de su influencia sobre el ámbito de interacciones de cada funcionario con los clientes, sobre los modelos de comunicación interna, sobre las aspiraciones profesionales y sobre la estructura orgánica del IPIA en general.
Amén de diseñar el contenido de los puestos de trabajo y de definir las relaciones, los problemas organizativos incluían elegir la adecuada condición laboral del personal del instituto. Desde el principio, el Director General deseaba alcanzar dos objetivos al elegir el régimen laboral: en primer lugar, darse a si mismo la posibilidad de rescindir el contrato de aquellos empleados que considerase no habían rendido de forma apropiada; y, en segundo lugar, socavar aquellas normas informales de comportamiento vigentes en la administración pública española que pensaba debilitarían el enfoque empresarial, orientado al cliente, que esperaba implantar en el IPIA. Sin embargo, el Director General no disponía de una autonomía completa en la elección de la condición laboral de su personal, ya que debía obtener la aprobación del responsable de asuntos de personal de la Junta de Andalucía (esto es, el Director General de la Función Pública). En la negociación mantenida con este funcionario, Sánchez de la Morena tenía el
proyecto de llamar la atención acerca de que el IPIA era formalmente un "organismo autónomo" de la Consejería de Economía (Pérez Royo y Porras Nadales, 1987: 254). La elección de esta forma jurídica, argumentaría, mostraba que el gobierno del PSOE pretendía otorgar al IPIA más flexibilidad que la concedida a órganos burocráticos convencionales.
En resumen, el desarrollo de una estrategia empresarial obligó al Director General a decidir el tipo de capacidades internas de que debía disponerse y, una vez echo eso, a desarrollarlas por medio de la aplicación de mecanismos administrativos clásicos, como contratación y adiestramiento de personal, calificación de puestos de trabajo y estructuración orgánica. En la medida en que eligió (o se vio obligado ante la ausencia de recursos) crear la capacidad del IPIA a través de relaciones entre organismos, tuvo que encontrar la forma de encajar los intereses del IPIA con los de las instituciones que poseían los recursos necesarios. Elección de una forma orgánica El Director General estaba convencido desde un principio que el éxito de la estrategia empresarial del IPIA dependería de que el instituto desarrollase su capacidad de entrar fácilmente en contacto con los potenciales clientes a lo largo de toda la región. La interacción del IPIA y sus clientes no podía tener lugar de forma casual ya que se oponían al menos dos obstáculos.
En primer lugar, la capital de la región, Sevilla, se encuentra situada en la parte occidental de la extensa Comunidad Autónoma. Las grandes distancias y el trazado de los sistemas de carreteras y de ferrocarriles de la región hacen que el contacto entre Sevilla y Andalucía Oriental sea más difícil que la comunicación entre las provincias orientales y Madrid. Además, dado que el gobierno regional constituía entonces una novedad, los andaluces no estaban
acostumbrados todavía a la idea de viajar a Sevilla para realizar negocios con la administración pública.
En segundo lugar, la distancia social se interponía de forma natural entre el IPIA y sus clientes. La supervivencia de los pequeños empresarios dependía de su capacidad de producir bienes para el mercado, mientras que la de los funcionarios públicos dependía de su posición en el aparato burocrático. La distancia social se veía intensificada por la opinión predominante entre los empresarios de que los administradores públicos estaban por regla general más interesados en controlar la actividad empresarial que en satisfacer las necesidades de las empresas.
Enfrentado a esas barreras opuestas a la interacción del IPIA con sus potenciales clientes, el responsable de la institución decidió adoptar una estructura orgánica geográfica. Esta estructura comprendía dos características analíticamente diferenciadas: el establecimiento de una red de sucursales a lo largo de toda Andalucía y la creación de un puesto de gerente en cada oficina.
Estrategia de localización La apertura de sucursales facilitaría a los clientes de toda la región mantener contactos directos con los empleados del IPIA y serviría también para poner de manifiesto la voluntad del instituto de contactaron ellos. La cuestión operativa básica planteada al elegir una organización geográfica era la de decidir el número de sucursales y dónde debían localizarse. Era conveniente establecer un número manejable de oficinas, dispersas a lo largo de la región de forma que su distribución pareciese imparcial y maximizase el alcance del IPIA. Ala luz de estos criterios, el Director General decidió que la provincia debía ser la unidad geográfica operativa del IPIA y que las sucursales debían
localizarse en siete de las ocho capitales provinciales (Sevilla se serviría por la oficina central). Las capitales de provincia habían sido la principal sede de las transacciones administrativas andaluzas con los organismos de la administración central incluso desde el siglo XIX, cuando España adoptó el sistema napoleónico de administración territorial. El modelo de interacción ciudadano-administración con raíces en esta tradición, ayudado por la facilidad de conexión física de las capitales provinciales con su entorno, permitiría a las sucursales del IPIA localizadas en esas ciudades servir con cierta facilidad a toda la Comunidad Autónoma. Por otro lado, parecía también justo establecer sucursales en todas y cada una de las provincias componentes de la Comunidad Autónoma.
De esta forma, el IPIA sólo podía superar la distancia social existente entre burócratas y empresarios cuando el instituto diferenciase sistemáticamente su imagen de la de una burocracia pública clásica. Se esperaba alcanzar ese objetivo
construyendo
una
organización
verdaderamente
empresarial,
dedicada a sus fines y capaz de entender los problemas de las empresas desde la perspectiva de los clientes del IPIA.
La formación de un grupo de siete gerentes provinciales responsables ante el Director General fue el principal mecanismo administrativo que éste utilizó para crear ese tipo de organización. Cada gerente había de ser responsable de instrumentar la estrategia empresarial del IPIA en su provincia, de coordinar el trabajo de su personal especializado, de representar al instituto en los círculos empresariales y políticos y de que la prensa provincial diese publicidad al IPIA. Al delegar en los gerentes de las sucursales autoridad amplia para gestionar las operaciones del IPIA en sus respectivas áreas geográficas y al tener trato directo con los mismos, Sánchez de la Morena pretendía facultar a sus empleados más importantes a asumir la responsabilidad personal de realizar los objetivos del instituto (10). Con esos
poderes, los gerentes de las sucursales podrían acomodar la estrategia del IPIA a las circunstancias locales y estarían menos inclinados a trasladar problemas a Sevilla. Se esperaba que este tipo de posibles actitudes y comportamientos hiciese que las sucursales del IPIA fuesen unidades orgánicas mucho más capaces, por su tamaño, que las delegaciones provinciales de los altamente centralizados Ministerios madrileños.
El Director General creía que los empresarios percibirían con facilidad las ventajas de esta estructura orgánica del IPIA. El primer contacto de aquellos con el instituto tendría lugar probablemente a través de un gerente provincial con una orientación profesional muy amplia, por lo que se vería animado a plantear todo el abanico de problemas planteados por la empresa.
(10) En base a la idea de que las decisiones relativas a la mano de obra debían adoptarse de forma que se facultase a los empleados a asumir responsabilidades personales sobre los resultados. Véase Hackman (1986) y Hackman y Walton (1986).
Un contacto inicial de este tipo sería probablemente más satisfactorio para el cliente que el que pudiera tener con un ingeniero o un economista cuya orientación laboral y profesional consistiría en aplicar sus conocimientos especializados a situaciones concretas. Los clientes podrían también empezar a considerar al gerente de la sucursal como un interlocutor válido del sector público en lugar de tenerlo por alguien de un mundo totalmente diferente del suyo; en efecto, dado que al gerente de la sucursal se le tenía generalmente por responsable de la buena marcha de la empresa, sería posible contemplar su trabajo como si fuese más parecido al del propietario de una empresa que al de un funcionario de un organismo público centralizado. Si esta idea pudiese reforzarse por otros elementos
semejantes, tendería a reducir el grado de distancia social existente entre los empleados del IPIA y los propietarios de empresas.
Igualmente el responsable del IPIA creía que la organización geográfica prevista pondría los cimientos para el tipo de cultura o de carácter institucional que esperaba crear. Al cubrir la mayor parte de los principales puestos de trabajo de la organización con personal encargado de desarrollar una actividad de gestión general, el Director General intentaba dar superior rango institucional a los enfoques integradores y de carácter gestor que a las perspectivas más especializadas y funcionales, típicamente defendidas por aquellos
íntimamente
relacionados
con
profesiones
tradicionales
y
prestigiosas, como la ingeniería, la economía y el derecho. La orientación empresarial en que se basaba la nueva estructura (defendida también por medio de otras actuaciones) se esperaba suavizase las fuerzas que impelían al personal directivo tanto a aislarse frente a las necesidades e ideas de los clientes como a dividir sus esfuerzos a lo largo de trayectorias funcionales. La inculcación de esa orientación era de vital importancia si se deseaba que el IPIA tuviese éxito en elaborar "planes de actuación". El núcleo esencial de esa idea residía, en último lugar, en utilizar un enfoque integrador, empresarial y estratégico para contrastar las posibles vías de crear y acaparar un valor más elevado de las actividades económicas andaluzas. Si la cultura empresarial del IPIA no proporcionase una base sólida para esta orientación dirigida a la resolución de problemas, su personal no podría dirigir con facilidad un proceso de aprendizaje social que examinase las relaciones existentes entre los factores que afectaban al desarrollo de un sector y que convergerían en un plan de actuación integrado y por etapas.
En resumen, Ricardo Sánchez de la Morena consideraba la organización geográfica como un dispositivo necesario para presentar. los objetivos del IPIA en el ámbito geográfico y cultural andaluz. Estaba diseñado para
superar tanto la distancia física que separa a Sevilla de los restantes lugares de Andalucía como la distancia social que separaba a los funcionarios públicos de los empresarios privados. Al superar estas barreras opuestas a la interacción del IPIA y sus clientes y al fomentar una cultura empresarial, integradora y de gestión, se esperaba conseguir que la organización fuese claramente competente en el servicio a sus clientes, en el desempeño de sus funciones yen el empleo de las técnicas previstas en la estrategia del IPIA de promover el desarrollo industrial de Andalucía.
En cualquier caso, el Director General era consciente de que la organización geográfica decidida (al igual que cualquier otro dispositivo administrativo por si solo) no era una panacea. Semejante estructura no podía garantizar ni una fluida relación entre los gerentes de sucursales y los empresarios ni una adecuada cultura empresarial y de gestión; buena parte dependería de la experiencia y las actitudes de los individuos contratados para aquellos puestos y del grado en que el Director General pudiese familiarizarlos con las costumbres que deseaba introducir en la organización del IPIA. Por otro lado, la estructura orgánica elegida era, como cualquier otra, vulnerable. Así, por ejemplo, la distancia física entre las sucursales podía ser un obstáculo a la comunicación entre los gerentes del IPIA, conduciendo a duplicar los esfuerzos o a que fracasasen oportunidades comunes; de igual modo, podían aparecer desfases en las comunicaciones entre Sevilla y las sucursales. El responsable de la institución tenía la intención de evitar estos problemas viajando con frecuencia a todas las sucursales y manteniendo reuniones frecuentes con los gerentes de las mismas. Estas últimas ocasiones se pensaban como oportunidades para contrastar la experiencia obtenida a partir de las operaciones de carácter regional realizadas por el IPIA y para coordinar aquellos "planes de actuación" que abarcasen más de una provincia.
Las diputaciones provinciales como aliados
A fin de establecerla red de sucursales, el Director General formalizó acuerdos con las diputaciones provinciales de Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén y Málaga. Estos órganos eran colaboradores naturales del IPIA, porque continuaban ofreciendo unos programas de promoción industrial, que procedían del período anterior a la autonomía, seguían
poseyendo
numerosos
edificios
públicos
en
las
capitales
provinciales de la Comunidad Autónoma, percibían ingresos fiscales y, al igual que la Junta, estaban controlados por el PSOE.
En sus contactos con los dirigentes políticos provinciales, Sánchez de la Morena expuso los objetivos y la estrategia del IPIA y su relación con las metas de la recientemente consolidada Junta de Andalucía. El Director General ofreció presentar ante la opinión pública la labor de cada sucursal como una labor conjunta del IPIA y las respectivas diputaciones provinciales. Como contraprestación, se solicitaba de estas que proporcionasen gratuitamente
oficinas,
material
y
otros
servicios
en
un
edificio
estratégicamente situado, que cargasen con los gastos de calefacción, luz y teléfono y que aportasen los fondos necesarios para pagar el sueldo de un especialista en economía de empresa. Los únicos gastos con los que correría el IPIA serían los correspondientes a la contratación de un gerente de sucursal.
De acuerdo con todos los convenios firmados, el IPIA se responsabilizaría de contratar al gerente de la sucursal y al personal de la misma. Los convenios estipulaban también con claridad que las sucursales eran una operación conjunta del IPIA y de las diputaciones provinciales. De este modo, el IPIA podía tener la esperanza de anular los posibles intentos
futuros de otros organismos de la Junta en el sentido de compartir esos servicios y de reducir con ello la autonomía del instituto.
Estos convenios, firmados por los presidentes de las diputaciones provinciales y el Consejero de Economía de la Junta de Andalucía, Julio Rodríguez, en el período 1983-84, hacían progresar las estrategias organizativas y empresariales analizadas con anterioridad, a la vez que protegían la integridad institucional del IPIA. Las favorables condiciones contenidas en los convenios reflejaban la capacidad que poseía Sánchez de la Morena para convencer a otras personas de que debían concederse al IPIA los recursos y la autonomía necesarios para perseguir una estrategia de desarrollo autónomo andaluz. Esa capacidad dependía del momento en que el IPIA entrase en el campo de la promoción industrial, de las expectativas generalizadas de que la Junta de Andalucía llegase a convenirse en uno de los protagonistas de los esfuerzos de desarrollo regional, del respeto que obtuviesen los nuevos líderes políticos regionales y de su propia habilidad para ofrecer una imagen convincente de lo que debería ser la promoción industrial de la región.
Estrategia para la contratación de los gerentes de sucursal El Director General creía que una larga experiencia empresarial era la única manera que tenía una persona para obtener el conocimiento necesario que le permitiese desempeñar la tarea de gerente de una sucursal. Además, se pensaba que con esa base se alcanzaría también la credibilidad del IPIA entre aquellos empresarios que fuesen reticentes en su trato con la administración pública. Para reducir todavía más la distancia social entre el IPIA y los empresarios, se optó por escoger a los candidatos que residiesen en la sede de la sucursal o fuesen originarios de la misma.
A la vista de su escasez general en Andalucía, descubrir y retener a gerentes capaces debía ser una difícil tarea. Sin embargo, el Director General esperaba que la combinación del voluntarismo dominante y de la crisis económica haría posible la atracción de personas profesionalmente valiosas y con espíritu de servicio público. Podía ser incluso posible que administradores de origen andaluz que trabajasen para empresas privadas en cualquier otro lugar de España contemplasen un trabajo en el IPIA como oportunidad de regresar a su región de origen.
Como parte de su estrategia personal, el Director General y su Secretario General Técnico (una combinación de jefe de personal y presupuesto, experto en legislación y práctica administrativa española) consiguieron del Director General de la Función Pública de la Junta de Andalucía que permitiera que el IPIA cubriese los puestos de gerente provinciales con personal contratado en vez de con funcionarios públicos; de esta manera, el Director General del IPIA pensaba que podría lograr con mayor facilidad que sus gerentes de sucursal fuesen responsables de proporcionar servicios de calidad a los clientes, a la vez que temía no ser capaz de conseguir que los
funcionarios realizasen numerosas visitas a las empresas y que se reuniesen con clientes fuera de las horas habituales de oficina, aspectos que consideraba vitales para el éxito de la estrategia empresarial del IPIA.
Contratación de especialistas en las sucursales
Con el fin de respaldar las actividades de las sucursales, Sánchez de la Morena deseaba contratar al menos una persona experta en análisis de empresas, otra que tuviese conocimientos de ingeniería y una tercera que realizase labores auxiliares y administrativas. Estos profesionales ayudarían a los clientes a estudiar las inversiones en nuevos procesos productivos e innovaciones complementarias, a la vez que informarían a sus respectivos gerentes provinciales. Como ya se ha dicho, todas las diputaciones provinciales que colaboraban con el IPIA estaban de acuerdo en proporcionar los fondos con que proveer los puestos de economistas. Además de ello, se formalizó el primer acuerdo regional con el organismo del Ministerio de Industria responsable de promover la pequeña y mediana industria (IMPI), por el que el IPIA obtuvo financiación para la instalación inicial de las primeras sucursales, así como el traspaso de los medios patrimoniales, humanos y presupuestarios que el IMPI poseía en Andalucía para realizar su función. Un convenio similar con la Dirección General de Innovación del mismo Ministerio, permitió financiar la contratación de un ingeniero como asesor tecnológico en cada provincia. Para ayudar a costear los gastos del empleado administrativo, se formalizó un convenio para que el IPIA participase en el programa de subvención del empleo juvenil elaborado por la Junta. Todos estos acuerdos ayudaron a poner en práctica una organización de carácter geográfico y una estrategia de localización provincial, a pesar de las serias limitaciones presupuestarias del IPIA.
Resumen En 1983, la idea de una institución descentralizada, orientada al servicio del cliente y capaz de llevar a cabo una estrategia diferenciada de promoción industrial, parecía por completo una utopía. Con el reducido presupuesto inicial del IPIA, era totalmente imposible cubrir los gastos que originaban la apertura de siete sucursales y contratar a los profesionales que eso llevaba consigo. Una posibilidad consistía en posponer la puesta en práctica de la estrategia organizativa de carácter geográfico hasta que la Junta de Andalucía pudiese asignar al IPIA superiores recursos presupuestarios. El enfoque alternativo preferido por el Director General, consistió en obtener recursos gracias a las relaciones de colaboración con aquellos órganos de la administración central y local con objetivos solapados a los del IPIA; estaba convencido de que cuanto más rápidamente fuese conocido mejor podría el IPIA satisfacer las aspiraciones de desarrollo económico andaluz. Por otro lado, un retraso a la espera de un mayor apoyo financiero futuro por parte de la Junta hubiese significado también el despilfarro de uno de los principales activos institucionales del IPIA, en concreto, su creación relativamente temprana dentro del marco del gobierno regional. Además existía el coste de oportunidad ante un posible fracaso, en el caso de ser ampliamente conocido; ya que posiblemente la capacidad para defender la propia autonomía del IPIA hubiese sido inferior ante aquellos organismos públicos que entraron al poco tiempo en los campos de la industria, el comercio, el turismo y la agricultura. Al actuar con rapidez, concluyendo acuerdos con órganos pertenecientes a otros niveles de la administración pública, el IPIA ayudó en efecto a consolidar sus "ventajas derivadas de tomar la iniciativa" (Poner, 1985: 80) y protegió su imagen de principal protagonista de la Junta de Andalucía en la tarea de promover
el
desarrollo regional autónomo. Igualmente,
la
contratación de los gerentes de sucursal en el sector privado, insistiendo en que estos puestos no fuesen ofrecidos a funcionarios públicos, y la decisión de que los empleados más importantes fuesen responsables de proporcionar
elevados niveles de servicios, fueron elementos importantes de la estrategia del Director General de utilizar de esta forma el personal y la organización para diferenciar al IPIA de los organismos públicos habituales en España.
DETERMINACIÓN DEL AMBITO ESTRATÉGICO Desarrollo propio o adquisición de conocimientos Como ya se ha visto, la estrategia básica de Sánchez de la Morena consistió en
concentrarse
en
el
desarrollo
de
aquellos
elementos
internos
imprescindibles para participar de modo eficaz en la formulación y ejecución de los "planes de actuación", así como en proporcionar servidos de promoción industrial algo más normalizados. El requisito orgánico más importante para elaborar esos productos y servicios era un conjunto de representantes del IPIA, motivados y con experiencia, localizados cerca de los clientes. Sin embargo, este tipo de estructura orgánica dejaba sin resolver la cuestión de cómo aseguraría el IPIA que las decisiones estratégicas sobre sectores se basasen en un adecuado conocimiento de las circunstancias predominantes en la actividad de un mercado y en el campo tecnológico. Dado que los clientes del IPIA no poseían la capacidad de realizar estudios profundos al respecto, la decisión a tomar era si el IPIA debía contratar y dirigir un equipo de analistas de mercado experimentados y de ingenieros o, en su lugar, llegar a acuerdos con empresas consultoras para obtener la información y el análisis adecuados.
Al estudiar esta decisión de hacer o contratar, el responsable del IPIA decidió no montar una estructura de investigación interna. Al contratar con empresas consultoras especializadas en determinados campos de la ingeniería o de ciertas técnicas de recopilación de datos y análisis de mercado, se sacar una rápida ventaja del conocimiento y la experiencia que habían ido desarrollando estas empresas a lo largo de los años. Otra razón fundamental para esta decisión residía en evitar problemas de escalafón y conflictos internos. El Director General temía que el sistema de cultura empresarial que necesitaba el IPIA para desarrollar análisis de gran calidad, entrara en conflicto con el más frágil sistema necesario para apoyar el compromiso del IPIA en seguir un
proceso de aprendizaje social (11). Así, el enfoque orgánico elegido para el IPIA se vio reforzado por la decisión de obtener estudios en profundidad a partir de empresas consultoras externas especializadas (12). Límites de promoción sin financiación Al utilizar de forma muy amplia los lazos existentes entre distintas organizaciones para fundamentar las capacidades del IPIA, se logró superar muchas de las limitaciones impuestas por la escasez de recursos materiales asignados a su instituto. Como ya se ha visto, el Director General consiguió trazar una red de siete sucursales provinciales, cada una de ellas con un gerente y tres empleados, teniendo fundamentalmente el IPIA que cargar sólo con los costes de los gerentes Si bien esta infraestructura ofrecía la oportunidad de que el IPIA entrase fácilmente en contacto con sus clientes, no era suficiente para inducir la innovación y el desarrollo industrial. Las mejoras de los procesos productivos y los cambios en la oferta de productos exigirían por regla general que las empresas invirtiesen en bienes de equipo e instalaciones; estos programas de inversión debían ser los resultados básicos provisionales de los "planes de actuación" del IPIA. Sánchez de la Morena era plenamente consciente de la incapacidad del IPIA para financiar las inversiones necesarias para instrumentar las estrategias aprobadas para un sector o comunidad. A partir de un punto determinado, los "planes de actuación" del IPIA no podrían evidentemente avanzar sin la voluntad de otras instituciones de proporcionar recursos financieros. (11) La competencia se derivaría de las radicales diferencias en las hipótesis subyacentes a las dos premisas relativas a la inteligencia y actuación social, así como del mayor prestigio social de las técnicas clásicas de planificación respecto de los procesos de aprendizaje social en la España contemporánea.
(12) La empresa en la que más confiaba el IPIA para sus estudios no relacionados con el campo de la ingeniería era IDEASSA, presidida por José Alvea Hernández. El papel de Alvea fue con frecuencia más importante para el trabajo del IPIA que la del simple suministro de información y análisis, como se puso de manifiesto en la ayuda que proporcionó a la coordinación del desarrollo del "plan de actuación" de la industria del
mármol de Macael. La Parte II de este estudio muestra cómo el IPIA utilizó a las empresas
consultoras
al
elaborar
su
producto
básico.
A fin de evitar que los servicios básicos ofrecidos por el IPIA fuesen vulnerables a esa situación, el primer Consejero de Economía de la Junta, Julio Rodríguez, intentó persuadir a las instituciones financieras que operaban en la región para que dirigiesen a las pequeñas y medianas empresas (PYMES) una mayor cantidad de fondos de lo hecho hasta el momento. Su estrategia consistió en negociar acuerdos entre esas instituciones y la Junta de Andalucía, acuerdos que se administrarían a partir de entonces por el IPIA. En virtud de tales acuerdos, las cajas de ahorros provinciales y otras instituciones financieras se obligaban a dedicar cierto volumen de sus flujos financieros a las PYMES, pero se reservaban la decisión de aprobar los préstamos. En consecuencia, el IPIA no podía prometer a sus clientes la obtención de préstamos; lo más que podía hacer era ayudarlos a elaborar solicitudes de préstamo atractivas y certificar los análisis económicos de la empresa y los planes de inversión. Se esperaba que los bancos encontrasen atractivo e papel del IPIA, ya que realmente el instituto soportaba buena parte de los costes de desarrollar las solicitudes de préstamo en el segmento del mercado de las pequeñas y medianas empresas.
Los acuerdos entre la Junta y las instituciones financieras de la región parecen haber facilitado en la realidad el acceso de algunas empresas al crédito. Lo mismo sucedió con posteriores acuerdos ligados a "planes de actuación" específicos entre el IPIA y el Banco de Crédito Industrial, el IMPI y el programa de inversión industrial para Andalucía elaborado por la administración central (Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía). Como quiera que sea, el Director General llegó al convencimiento de que la exclusión directa de la financiación del ámbito del IPIA planteaba un obstáculo insuperable al éxito de la estrategia empresarial del instituto. Sin un grado apreciable de capacidad financiera autónoma, veía extraordinariamente difícil asegurar a los clientes que merecería finalmente la pena participaren el desarrollo de los "planes de actuación". Junto a ello, en aquellos casos en los
que el procedimiento discurriese al principio de forma adecuada, temía que se disipase el ímpetu básico una vez que se formulasen los planes específicos de inversión y que se enfrentase las dificultades de obtener financiación. La repetición de frustraciones semejantes convenció por ultimo al director del IPIA de que la promoción industrial no podía llevarse a cabo de modo adecuado en Andalucía por una organización cuyo ámbito no incluyera la función financiera.
ELEMENTOS POLITICOS DE LA ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA Al considerar el elemento más innovador de la diferenciada estrategia empresarial del IPIA, identificamos la animación social, la planificación estratégica, el trabajo en colaboración y la creación institucional como las cuatro funciones que debían llevar a cabo los "planes de actuación". En el subsiguiente análisis de la estrategia administrativa del Director General, se hizo evidente que el IPIA no podía intentar elaborar por si solo ese producto. Así, por ejemplo, tenía que contratarse a empresas de consultoría a fin de disponer de la información y el análisis necesarios para la planificación estratégica. De igual manera, Sánchez de la Morena esperaba poder confiar en algunos clientes del IPIA, incluyendo los dirigentes de las asociaciones empresariales y los políticos locales, para ayudar a instrumentar la función de animación social. Así, en lugar de ver al IPIA como el único diseñador de los "planes de actuación", intentó utilizar su institución para erigir un complejo entramado que abarcaba diferentes entidades, incluyendo al propio IPIA.
El IPIA indujo a varias entidades a participar en el proceso productivo ofreciéndoles la posibilidad de una ganancia financiera. A las empresas consultoras, por ejemplo, se les pagaba por sus servicios. Sin embargo, en muchos casos el IPIA no podía desarrollar relaciones contractuales bien
definidas; por ejemplo, no podía ofrecer beneficio monetario alguno a sus clientes por el hecho de participar en el proceso planificador.
En los casos en que el IPIA no era capaz de desarrollar relaciones contractuales explícitas ni de ejercer una autoridad formal sobre aquellos a los que deseaba incorporar al proceso de formulación de "planes de actuación", el Director General hacía uso de la persuasión. El IPIA tenía que emplear también esa persuasión para obtener la cooperación de otros organismos en el momento mismo de llevar a cabo "planes de actuación" ya formulados. Algunos de esos organismos eran empresas lucrativas, incluyendo aquellos que proporcionaban factores esenciales para la producción y comercialización industriales, como crédito, electricidad o conexiones telefónicas. En. estos casos, la persuasión tenía que emplearse para influir en las ideas de rentabilidad y en las opiniones de cómo invertir o cómo ofrecer factores productivos a una localidad o a un sector de manera que pudiese alcanzar otros objetivos institucionales. De igual modo, para poner en marcha los planes se precisaba la cooperación de organismos pertenecientes a las administraciones central, regional o municipal. Así, por ejemplo, cuando se pretendía mejorar las carreteras y otras obras publicas, el IPIA debía encontrar la forma de convencer a esos organismos de que las inversiones públicas sugeridas eran más útiles que otras alternativas que pudiesen estar considerando.
Al persuadir a las diferentes instituciones para que suministrasen recursos para la elaboración o puesta en práctica de los "planes de actuación", el Director General intentaba explicar por qué la colaboración con el IPIA iba a servir a sus propios intereses. Por regla general, procuraba identificar los problemas a los que se enfrentaba un suministrador potencial que podrían resolverse llegando a un acuerdo con el IPIA. Así, por ejemplo, como ya se ha indicado, comprendió que los bancos se enfrentaban al problema de
desarrollar y conceder líneas de préstamos a las pequeñas empresas dados los altos los costes en que se incurrían. El IPIA podía argumentar al respecto que la concesión de créditos a sus clientes ayudaría a resolver ese problema, ya que los bancos podían estar seguros de que las solicitudes de crédito estaban respaldadas por una estrategia industrial documentada, realista y competitiva. Este tipo de respaldo elevaría así la probabilidad de que la concesión de esos créditos fuese rentable para los bancos. De igual modo, el IPIA podía recurrir por si mismo a organismos de la administración central, como el Instituto de la Mediana y Pequeña Industria (IMPI), como solución al problema de proporcionar servicios individualizados a las empresas andaluzas.
La presentación publica del IPIA como solución para los problemas operativos de sus interlocutores no era la única manera de lograr su cooperación. Otra vía consistía en reconocer que muchos suministradores se enfrentaban a un problema institucional similar: cómo adaptarse a la nueva estructura
de
poder
político
originada
por
la
transferencia
de
responsabilidades a la Junta de Andalucía y por las aplastantes victorias electoras del PSOE a todos los niveles de gobierno. En esta situación era verosímil que los bancos, las empresas de servicios públicos y los organismos de la administración central, por ejemplo, estuviesen interesados en fomentar relaciones positivas con esta nueva estructura de poder; la colaboración con el IPIA podía contemplarse como solución a ese problema institucional. Ahora bien, para que se considerase al IPIA como medio especialmente atractivo de mejorar las relaciones institucionales con la Junta, los suministradores tenían que creer que el instituto era al menos tan importante para las principales autoridades como las restantes unidades orgánicas del nuevo gobierno regional. En consecuencia, el fomento de esta creencia entre los posibles suministradores era una de las más importantes tareas de gestión política del Director General.
A la vez, los clientes del IPIA era probable que vigilasen la consideración del IPIA entre las principales autoridades del gobierno regional. Para ellos, el IPIA era ante todo un embajador de la administración publica: el instituto deseaba llevar a cabo la función coordinadora intentando ejercer influencias sobre el comportamiento de los clientes, por medio de la elaboración de "planes de actuación" de un modo coordinado. Dado que el IPIA no podía ejecutar sus propias decisiones crediticias, su capacidad para coordinar eficazmente era absolutamente esencial si los clientes consideraban oportuno trabajar con el instituto. La influencia sobre unas instituciones formalmente autónomas a través del sistema político-económico de la región sería un objetivo mucho más factible si el IPIA podía demostrar disponer de un fuerte apoyo político a alto nivel.
4. ESTRATEGIA POLITICA SOPORTES MICROPOLITÍCOS
A lo largo de 1983 y 1984, la autoridad política con la que el responsable de IPIA tuvo el contacto más directo fue la misma persona que lo había nombrado Director General y a la que continuaba informando: el Consejero de Economía, Julio Rodríguez. Antes de desempeñar ese cargo, Rodríguez había sido economista del Banco de España, el banco central español, y miembro activo del PSOE en Madrid. En junio de 1982, tras la victoria socialista en Andalucía, pero antes de las elecciones parlamentarias nacionales que llevarían al poder a Felipe González como jefe de gobierno, miembros influyentes del partido sugirieron al recién elegido Presidente de la Junta para que encargara a Rodríguez de la política económica. La tarea inmediata del Consejero fue la de asegurar que la política económica andaluza no pareciese excesivamente radical, lo que hubiese socavado el posterior éxito de la estrategia estatal de competir con la UCD por los votos de centro.
Como Consejero de Economía, Julio Rodríguez era básicamente responsable de dirigir el desarrollo del Plan Económico de Andalucía (1984-86). Este proceso reunió a dirigentes de los partidos, del gobierno y del sector privado para discutir en detalle los problemas económicos de Andalucía y las perspectivas que se abrían con el nuevo gobierno regional. Al plantear el debate .en términos de lo que deberían ser objetivos finales e intermedios de la región y al centrar la atención en la elaboración de un programa plurianual de inversiones públicas, el proceso planificador tendió a sustituir el discurso de la política económica convencional por el de la dependencia y el subdesarrollo, anteriormente dominante. Dada la diversidad ideológica existente en el PSOE y el potencial de oposición electoral de la izquierda, el
plan dejó totalmente sin resolver la cuestión de si la Junta favorecería la empresa pública o la privada. Además, al emplear esa estratagema para acentuar la visión global del desarrollo económico que tenía la Junta, Rodríguez intentó describir cada sector de la economía regional como vital para la futura prosperidad de Andalucía.
La gestión del proceso planificador realizada por Rodríguez alimentó su reputación de ejecutivo político técnicamente competente en el terreno de la planificación económica. Que emergiese también de su puesto con la reputación de creador de instituciones iba a depender, en parte, de la buena marcha del IPIA y de otros organismos dependientes de la Consejería de Economía. En concreto, el fortalecimiento del IPIA permitiría a Rodríguez demostrar su compromiso con dos de las prioridades resaltadas en el plan: Aumentar el tamaño de la industria y promover la empresa privada. Por estas y otras razones, el Consejero de Economía de la Junta estaba dispuesto a trabajar estrechamente con Ricardo Sánchez de la Morena en diseñar las estrategias empresariales y administrativas del IPIA.
Sánchez de la Morena dedicó buena parte de su tiempo a discutir con Rodríguez las ideas que se encontraban tras la propuesta estrategia del IPIA. Esta interacción intensa y sostenida influyó indudablemente en la esencia de la estrategia, a la vez que sirvió para que ambos funcionarios-se comprometiesen personalmente con la idea de los "planes de actuación" y de utilizar el IPIA como vínculo de unión entre los pequeños propietarios de empresas y la Junta de Andalucía. En virtud de ese compromiso, el Consejero inició negociaciones para convencer a las instituciones financieras de que elevasen el flujo crediticio a las pequeñas y medianas empresas y de que permitiesen al IPIA desempeñar la tarea de desarrollar y valorar las solicitudes de crédito.
Gestiones con el Presidente de la Junta Mientras el Consejero de Economía y el Director General del IPIA desarrollaban las ideas que habían de informar el instituto, Rafael Escuredo se preocupaba de dirigir la transición de la Junta desde un esquelético órgano político preautonómico hasta una administración y un gobierno regionales totalmente desarrollados: Como Presidente de la Junta durante el período preautonómico, Escuredo había dirigido con éxito su atención al problema de asegurar la autonomía de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución, había materializado en su persona los crecientes sentimientos nacionalistas de la región y había politizado de modo repentino el desdoblamiento centro-periferia existente entre Madrid, Cataluña y el País Vasco, por una parte, y Andalucía, por la otra. En las elecciones de 1982, había sido capaz de reunir una gran coalición de votantes urbanos de clase media y trabajadora y de obreros agrícolas, coalición que condujo a la mayoría absoluta del PSOE en el parlamento regional.
En 1983, Escuredo se enfrentaba a un panorama político significativamente modificado. La cuestión de la autonomía no era ya el problema principal y, como consecuencia de la victoria del PSOE a nivel estatal, la táctica de politizar el desdoblamiento centro-periferia planteaba ciertos riesgos. En esta etapa, las principales preocupaciones políticas de Escuredo incluían el ajuste al nuevo poder existente en Madrid, la consolidación de la posición de la Junta en la nueva política regional, incorporando a las instituciones del gobierno
regional
a
algunos
dirigentes
políticos
de
los
debilitados
competidores directos del PSOE, y la puesta en práctica del estatuto de autonomía por medio de negociaciones con el gobierno central sobre transferencias de atribuciones, dinero y personal.
El mantenimiento del ritmo del movimiento social proandaluz se consideraba por el Presidente como medio importante de ejercer influencia política: a sobre Madrid, de controlar a otros dirigentes políticos andaluces y de proporcionar un marco adecuado para crear las instituciones de la Junta. El principal instrumento elegido por Escuredo para progresar en este objetivo instrumental fue la reforma agraria. En su aspecto técnico, la legislación y el desarrollo reglamentario de la reforma agraria iban dirigidos a inducir a los latifundistas andaluces a generar un superior valor económico en sus explotaciones; para lograr este objetivo se utilizaba la amenaza fiscal y de expropiación. Sin embargo, a la luz de la opinión pública esa legislación representaba la continuación de la lucha histórica por la tierra y la justicia social interrumpida por el largo gobierno de Franco. Debido a que la reforma agraria se encontraba tan íntimamente asociada en Andalucía a la idea de lucha popular, la defensa de esa legislación reforzaba la implícita pretensión del gobierno del PSOE de ser la personalización política de la identidad colectiva de la región. De hecho, las encuestas de opinión pública realizadas durante esta época demostraban que los votantes de las ciudades estaban especialmente convencidos de que el PSOE realizaría la reforma agraria, mientras que los trabajadores del campo esperaban ser los beneficiarios directos. De este modo, la provisional alianza electoral forjada en 1982 se fortaleció todavía más y la Junta pasó a ocupar una posición de mayor importancia en el universo político andaluz.
De este entorno político, el Director General no podía esperar de forma realista que el IPIA constituyese uno de los principales intereses de Rafael Escuredo. Ahora bien, recibir una atención de alto nivel, explícita y continua, no era esencial para las estrategias empresariales, administrativa y política del IPIA. Lo que el instituto necesitaba en mayor medida del Presidente de la Junta era su apoyo para las futuras necesidades presupuestarias, protección en el caso probable de litigios jurisdiccionales y apoyo en sus declaraciones a la prensa.
Entre los medios con los que se podía contar para despertar el interés de Escuredo, estaba el de convencerle de que el IPIA permitía a la Junta proporcionar un nuevo servicio directamente a un numeroso grupo de electores.
Cada
cliente
satisfecho
de
los
servicios
del
IPIA
sería
probablemente más favorable al gobierno regional y a sus actuales dirigentes.
El trabajo a estos niveles básicos permitiría también al IPIA ofrecer ayuda a aquellos alcaldes cuyos proyectos políticos incluyesen la promoción de industrias localmente concentradas. Dado que la mayor parte de los ayuntamientos
estaba
controlada
por
el
PSOE,
ese
servicio
era
potencialmente importante para los esfuerzos de consolidación institucionaldel partido. Sin embargo, el hecho de llamar la atención de Rafael Escuredo acerca de estos rasgos del IPIA no fue especialmente eficaz, ya que el Presidente estaba posiblemente más interesado en promocionar más una imagen populista regional del gobierno que en fortalecer el partido como institución. En consecuencia, el IPIA podría haber impresionado más fácilmente a Escuredo si le 'hubiese mostrado ejemplos de sus positivos esfuerzos en lograr que las colectividades en mala situación trabajasen en pro de su bienestar, tal como él les había animado a hacer en sus viajes por la región.
A la vista de que Escuredo había hecho su carrera política como Presidente de la Junta de Andalucía moviéndose con acierto ante la prensa y la opinión pública, al IPIA le hubiese sido de mucha más utilidad si sus esfuerzos de promoción industrial hubieren formado parte de sus discursos. Al incluir tales referencias en esos discursos, Escuredo habría demostrado que la imagen del desarrollo económico andaluz era algo más que una sola reforma agraria. Esta imagen hubiese sido probablemente muy eficaz si los elementos y la estructura del discurso no hubieran sido únicamente aplicable a la industria o
a la agricultura sino que hubieran estado ligadas a las ideas de comunidad política que Escuredo lanzó durante el movimiento preautonómico.
Una de las tareas de gestión política más importante del Director General era, por consiguiente, elegir una idea, fraseo imagen muy gráfica que pusiera de manifiesto la estrecha relación existente entre el instituto y la vida política de la Junta de Andalucía; al mismo tiempo, ese marco serviría para diferenciar el enfoque de promoción industrial del IPIA del de otros organismos públicos, antiguos o nuevos, operantes en ese campo. Entre las principales tradiciones del discurso político que se había convertido en moneda habitual en torno a la Junta de Andalucía, el discurso del subdesarrollo y de la dependencia parecía inicialmente el más atractivo.
SOPORTES MACROPOLITICOS E IDEOLOGICOS El discurso de Dependencia y Subdesarrollo Los orígenes del discurso del subdesarrollo andaluz pueden localizarse en la teoría de la dependencia del Mediterráneo, un movimiento intelectual europeo que adquirió creciente importancia durante los años sesenta y setenta. Los teóricos de esta escuela intentaban explicar las razones por las que Europa del Sur era menos próspera que la del Norte y por qué las regiones meridionales de los países mediterráneos eran especialmente pobres. El enfoque metodológico básico consistía en considerar a la evolución histórica del capitalismo mundial como la fuerza impulsora que se encontraba tras las disparidades internacionales e interregionales de renta y riqueza; esa perspectiva ponía de manifiesto cuales eran las causas sistemáticas internacionales de la capacidad de una nación o una región para industrializarse. Así, por ejemplo, la capacidad de importar materias primas de la denominada periferia (y de exportar manufacturas a la misma) ayudaba a explicar por qué zonas esenciales de la economía capitalista mundial habían prosperado y mejorado su competitividad. Las mismas influencias sistemáticas se citaban también para considerar las estructuras económicas y sociales específicas que caracterizaban a las áreas periféricas, configuradas por una fuerte élite. Agrícola y una débil burguesía ocupada en el comercio en vez de en la industria. A su vez, se decía que estas estructuras eran responsables del continuo fracaso industrializador de muchas naciones o regiones.
A lo largo del crepúsculo que significó el régimen de Franco y durante la transición a la democracia, algunos intelectuales utilizaron este enfoque metodológico para describirla situación económica andaluza. Se centró la atención en seis facetas clave del caso andaluz. En primer lugar, en
comparación con las regiones desarrolladas de España, Andalucía estaba especializada en la elaboración de productos primarios, muchos de los cuales se exportaban para su transformación a zonas más desarrolladas del país. En segundo lugar, el empleo en las actividades manufactureras tradicionales se encontraba en lógico declive, ya que las empresas localizadas en regiones más desarrolladas (y que empleaban tecnologías más avanzadas) competían cada vez más eficazmente a nivel nacional. En tercer lugar, buena parte de las industrias modernas de la región era propiedad y estaba controlada por empresas con sede en Madrid, Barcelona y otras ciudades. En cuarto lugar, el sistema bancario nacional tendía a "drenar" ahorros de Andalucía y a invertirlos más que proporcionalmente fuera de la región. En quinto lugar, el gobierno central de Franco descuidó la inversión en la infraestructura física de la región; en especial, la manifiesta insuficiencia de las carreteras que unían las provincias orientales y occidentales de Andalucía redujo la ya limitada capacidad de la región para generar un crecimiento autónomo. Por último, las políticas del gobierno central dirigidas a promover el desarrollo industrial en Andalucía parecían diseñadas principalmente para satisfacer los intereses dominantes en el corazón de la economía política española. El instrumento de subvencionar la inversión en Andalucía beneficiaba a importantes empresas de ámbito nacional, atrayendo a la región a industrias intensivas en capital. Esas empresas no fueron capaces de generar empleo industrial a un ritmo suficiente como para compensar el paralelo declive del empleo en las industrias andaluzas tradicionales. En resumen, la principal imagen derivada de todo lo anterior era que las fuerzas liberadas por el injusto sistema político-económico
español,
juntamente
con
la
centralización
de
la
planificación económica, encorsetaron la economía andaluza. Símbolos políticos de dependencia en Andalucía
Muchas de esas facetas del subdesarrollo andaluz tenían un símbolo claro en el resultado de la primitiva estrategia del gobierno central del "polo de
desarrollo" de la provincia de Huelva. Este programa se había basado en la idea de que, al subvencionar las inversiones en una reducida área geográfica, algunas industrias decidirían localizar sus instalaciones y su equipo en el "polo". De esta manera, sus actividades productivas darían lugar a diversos tipos
de
economías
externas
y
de
efectos
conexos,
induciendo
consecuentemente a otras empresas a instalarse en el mismo lugar. De forma gradual, se esperaba que este polo de promoción estimulase un proceso de transformación económica en toda su zona de influencia.
A comienzos de los años sesenta se instalaron en Huelva varias industrias químicas básicas, como parte de la aplicación práctica de esa estrategia en Andalucía. Sin embargo, las características económicas de ese tipo de industrias limitaron grandemente la capacidad del polo para estimular el desarrollo de la región circundante. Dado que el factor clave para la producción química de base - el petróleo - tenía que importarse y puesto que el producto final se suministraba a otras plantas industriales localizadas en las regiones desarrolladas de España para su posterior transformación, eran muy reducidos en la realidad, los efectos en cadena hacia delante o hacia atrás. Por otro lado, estas plantas industriales tampoco crearon un número apreciable de puestos de trabajo, ya que eran intensivas en capital y su personal directivo estaba localizado principalmente en las sedes sociales de las empresas. La principal consecuencia observada de esta estrategia de establecimiento industrial centralmente dirigido fue la cada vez mayor contaminación del aire y el agua a lo largo de la costa de Huelva. La incapacidad de generar empleo, la falta de relaciones intersectoriales, la propiedad y el control externos y la contaminación ayudaron a hacer del polo de promoción de Huelva un símbolo del subdesarrollo andaluz y de las políticas de desarrollo regional del régimen de Franco.
Evolución política del Gobierno andaluz Junto a otros rasgos del subdesarrollo, la incapacidad de las industrias modernas para crear empleo con la misma rapidez con que se reducía en las industrias tradicionales se notó con fuerza antes de que se aplicase al contexto andaluz la teoría de la dependencia. La innovación intelectual aportada por los teóricos de la dependencia consistió en interpretar los diferentes y familiares fenómenos del subdesarrollo como resultado de una progresiva interacción dinámica entre economías "centrales" y "periféricas". Las implicaciones políticas prácticas de esta innovación científica fueron inicialmente algo ambiguas, ya que los teóricos de la dependencia aconsejaban por regla general el pesimismo o el cambio político radical. Sin embargo, en la época en que estaba surgiendo el régimen democrático, tras 40 años de autoritarismo, ninguna de esas interpretaciones podía disponer de amplio apoyo social.
Por otra parte, el esquema centro-periferia utilizado para diagnosticar los problemas de Andalucía coincidió con el dinámico juego político puesto en marcha por el Título VIII de la Constitución. Este proporcionaba un recurso legal a aquellos que deseaban crear un movimiento popular para obtener tanta autonomía para Andalucía como la que iban a recibir las nacionalidades históricas. Ese objetivo debía perseguirse suprimiendo las ideas de diversidad dentro de la región y fomentando la convicción de que los andaluces se enfrentaban a agresores externos comunes. Estos agresores comprendían, en el esquema de dependencia, tanto el "centro político" de Madrid como los "centros económicos" de Cataluña y el País Vasco. Los problemas conceptuales planteados por la diferenciación entre centros políticos y económicos en España se vieron superados por el hecho de que el centro político se encontraba en vías de garantizar una amplia autonomía al centro económico, pero no a la periferia económica. Así, pues, la naciente
perspectiva de dependencia ocultaba un discurso político que culpaba del subdesarrollo andaluz tanto a las nacionalidades históricas que obtenían la autonomía como al gobierno central que la concedía.
El planteamiento de la oposición entre centro y periferia por medio del discursos de la dependencia y el subdesarrollo desempeñaba la misma función política en Andalucía que la que jugó en Cataluña y el País Vasco la memoria histórica de la represión cultural. El régimen de Franco había intentado fortificar el estado español prohibiendo el empleo del catalán y vascuence en sus respectivos países de origen, en tanto que Andalucía no experimentó tal represión, como consecuencia, en parte, de que el castellano era la principal lengua de la región. Si bien los habitantes de Andalucía se consideraban diferentes de los castellanos, muchos andaluces eran ya muy sensibles a las diferencias culturales existentes entre las partes oriental y occidental de su propia región. Todos estos factores actuaron contra la aprición de un movimiento nacionalista regional fuerte y duradero. Para reforzar ese débil nacionalismo andaluz, muchos políticos intentaron inculcar la idea de que todos los andaluces compartían las experiencias del subdesarrollo y de la represión económica de forma muy similar a como las dos regiones más desarrolladas habían experimentado la represión cultural.
El partido político con el máximo interés en politizar la división social entre Andalucía y el centro político-económico de España era el Partido Socialista de Andalucía (PSA). En las primeras elecciones de la transición democrática, realizadas en 1977, el PSA demostró ser mucho más débil que el PSOE en Andalucía. Tras las elecciones, el PSA decidió seguir siendo independiente del PSOE, a diferencia de casi todos los demás partidos denominados socialistas. En consecuencia, buscó una base desde la que competir con éxito contra el cada vez más potente PSOE por el mismo grupo de votantes de izquierda, grupo que era mayoría en Andalucía. Al trazar su estrategia, los
dirigentes del PSA prestaron atención a tres hechos políticos de importancia. En primer lugar, gracias a su ámbito regional, el PSA se diferenciaba con gran claridad del PSOE estatal. En segundo lugar, los partidos nacionalistas catalanes y vascos habían demostrado una fuerza considerable en las elecciones de 1977. En tercer lugar, el PSOE había aceptado por completo la idea de un estado español descentralizado.
Al igual que los partidos regionalistas de centro-derecha en Cataluña y el País Vasco, el PSA afirmaba que era él quien mejor podía representar la identidad y los intereses de Andalucía. Pero el PSA no podía limitarse a copiar simplemente las estrategias de aquellos partidos, ya que el partido regional andaluz competía con el PSOE por el apoyo de unos votantes que ambos consideraban de izquierdas. Como resultado de ello, el desafío estratégico del PSA fue intentar un "nacionalismo de izquierdas". Puesto que el esquema de la dependencia intensificaba, la división centro-periferia y sugería que el subdesarrollo era el equivalente funcional de la represión, los dirigentes del PSA encontraron que la bibliografía de la tradición de dependencia era extraordinariamente útil como fuente de la ideología del partido; además, la definición del PSA como partido regional le permitía utilizar estos elementos, al menos al principio, más eficazmente que el PSOE, que proseguía una estrategia menos regionalmente diferenciada (Porras Nadales, 1984; Jerez Mir, 1985).
El discurso político resultante contribuyó a la gran mejora registrada por el PSA en las elecciones parlamentarias de 1979. La proporción de votos obtenidos por el PSA en las áreas urbanas aumentó en ocho puntos porcentuales respecto de los resultados de 1977, mientras que la de los mismos obtenida por el PSOE se redujo en seis puntos porcentuales (Porras Nadales, 1985: 238-252). Esta endencia alertó a algunos dirigentes del PSOE sobre la intensidad del atractivo nacionalista en su territorio electoral supuestamente
más seguro. Entre estos dirigentes se encontraba Rafael Escuredo, que se convertía en esos momentos en Presidente de la Junta de Andalucía -en el proceso preautonómico- gracias a los votos de los diputados comunistas del parlamento regional. Escuredo procedió entonces a incorporar a su propio discurso político el del PSA, con un éxito evidente a lo largo del camino autonómico.
Todos estos acontecimientos implantaron con fuerza la idea de que el subdesarrollo en la sociedad política andaluza: no sólo servía para definir, en gran medida, lo que los andaluces tenían en común entre sí, sino que proporcionaba también el marco ideológico para interpretar las necesidades sociales y justificar la actuación
Estrategia discursiva del IPIA A los dirigentes de los nuevos organismos públicos, como el IPIA, les parecía razonable conectar sus propios discursos a la interpretación predominante del carácter de la política andaluza y los problemas a que se enfrentaban; de este modo, podía considerarse que perseguían racionalmente las metas colectivas de la comunidad política y podían colaborar en el esfuerzo de Escuredo por transmitir una imagen pública. Es posible imaginar que, tras las elecciones de 1982, los dirigentes de la Junta podrían haber desplazado inmediatamente la atención hacia una interpretación diferente de la comunidad política y de los usos racionales de la autoridad y los recursos públicos. Pero, en su intento de mantener el entusiasmo por el proyecto de autonomía regional, a la vez que trabajaba de forma simultánea para fortalecer la capacidad institucional y creativa de la Junta, Rafael Escuredo siguió utilizando un discurso político que protestaba del subdesarrollo y otorgaba un valor fundamental a la política regional, comprensiva, polifacética y atractiva del papel de la Junta en el fomento del cambio económico y social.
Para el responsable del IPIA, la elección del discurso institucional del organismo que regía era una oportunidad de protegerse contra una serie de puntos vulnerables originados por su decisión de concentrarse en elaborar "planes de actuación" y de servir a las industrias tradicionales. En primer lugar, el hecho de que el proceso planificador tuviese como objetivo superar numerosos
obstáculos
interrelacionados
y
profundamente
arraigados
opuestos al progreso industrial significaba que los esfuerzos del IPIA debían concentrarse, al menos al principio, en engendrar un "proceso de cambio a largo plazo" dentro de unos pocos sectores económicos definidos; los planes beneficiarían así a lo que en términos electorales era un número insignificante de personas; además, al ponerlas públicamente de manifiesto, muchas de las primeras realizaciones del proceso tendrían mucha menor importancia para los observadores externos que para los propios participantes en ese proceso.
En segundo lugar, al desechar la estrategia de dedicarse a las industrias modernas, centrándose en vez de ello en la promoción de sectores tradicionales, implicaba también apreciables riesgos políticos. En efecto, la idea de que el desarrollo regional podía hacerse progresar de modo sustancial reforzando los legados de remotas épocas económicas era ineludiblemente contracultural; durante décadas, la vocación de la política económica española había consistido en extender industrias modernas como los automóviles, la química, el acero y la construcción naval. Muchos intelectuales creían que Andalucía se quedaría de nuevo atrás en la carrera del desarrollo económico y fracasaría en la tarea de atraer a la siguiente generación de industrias modernas, como la electrónica (Román, 1986). Con el fin de defenderse de esta acusación de hallarse fuera de contexto, el IPIA precisaba sacar el mayor provecho de los elementos de la ideología de la Junta que denigraban la estrategia de promover industrias modernas y con alta tecnología.
La expresión elegida por el Director General como idea programática clave fue "desarrollo endógeno". En el contexto del discurso político andaluz, este concepto -si bien falto de viveza y concreción- era notablemente evocador. Al nivel más elemental, el término "endógeno" implicaba la existencia de una frontera entre Andalucía y su entorno. Esta implicación lógica reforzaba la idea de que Andalucía se había convertido en una entidad jurídica y sugería que el proyecto del IPIA se encontraba estrechamente ligado a la interpretación más sencilla de la identidad política andaluza.
Lo que es más esencial, la expresión significa lo contrario de "desarrollo exógeno", que se había utilizado para designar tanto la estructura extrovertida e internamente desarticulada de la economía regional como las políticas regionales del régimen de Franco. Como se ha indicado antes, el "desarrollo exógeno" estaba intensamente caracterizado por la industria química contaminante, intensiva en capital y controlada desde el exterior, que el caso de Huelva personificaba. Como negación del "desarrollo exógeno", el lema del IPIA era a la vez programático (concentrado en crear vínculos entre las fuerzas internas de la región) y legitimador (definido como clara desviación de las políticas regionales seguidas por el anterior régimen centralizado y autoritario). Su oposición frontal a la herencia de pasados, acuerdos y políticas institucionales iba dirigida a proteger 'los esfuerzos del IPIA en proporcionar una expresión operativa a la idea general de crear fuerzas internas y movilizar los recursos regionales. La expresión "desarrollo endógeno" vinculó al IPIA tanto al discurso político de dependencia como al nacionalista. En lo que se refiere al primero, la expresión sugería que el IPIA se esforzaría en controlar el futuro económico de la región y en atacar las raíces del subdesarrollo. La frecuente referencia al concepto de subdesarrollo andaluz recordaba también al auditorio del IPIA que los problemas económicos de la región eran numerosos, graves y
acumulativos. Este recordatorio era importante, ya que insinuaba la necesidad de una estrategia de cambio fundamental a largo plazo. Al mismo tiempo, para evitar que el énfasis puesto en la dependencia y el subdesarrollo engendrase pesimismo, la expresión "desarrollo endógeno" evocaba dos ideas nacionalistas: que Andalucía podía desarrollarse si se concentraba en sus fuerzas desaprovechadas y ocultas y, en segundo lugar, que el desarrollo sólo sería "auténtico" si se basaba en esas fuerzas.
Al tiempo que hacía más intensas las imágenes que rodeaban al IPIA, el Director General habló también con frecuencia de crear un "tejido productivo" y un "tejido empresarial". Estas expresiones transmitían una imagen de fuerza futura, derivada de esfuerzos cuidadosos y sostenidos por integrar los elementos dispersos de la economía. Si bien el fortalecimiento de . un proceso que provocase los vínculos intersectoriales era la idea central de esta expresión, implicaba también en segundo término, que podía aumentarse la capacidad productiva fortaleciendo los lazos sociales entre los participantes en la misma actividad económica, hecho que el IPIA pretendía llevar a cabo a través de sus "planes de actuación". Este segundo significado recibió cierto grado de apoyo por el hecho de que el subdesarrollo se relacionase con la falta de coordinación e integración social. Así pues, estos elementos discursivos ayudaron a vincular entre sí las interpretaciones económicas y sociológicas de los retos a que se enfrentaba Andalucía en el campo del desarrollo.
En resumen, el discurso del IPIA de "desarrollo endógeno" y de "creación de un tejido productivo" proporcionó una línea de defensa contra las acusaciones de que la estrategia del instituto estaba centrada demasiado estrechamente en lograr lejanas ganancias para unas personas y colectividades ocupadas todavía en actividades económicas del pasado. Lo que es más importante, esas expresiones subrayaban el notable valor de modernizar y ampliar
industrias que transformarían la producción del sector primario de la región y servirían a los mercados regionales. La promoción de tales industrias significaba ampliar la capacidad andaluza de añadir valor a los productos de su sector primario, disminuyendo así el grado en que la economía de la región seguía siendo extrovertida y, por tanto, incapaz de "generar internamente" el crecimiento. La experiencia anterior sugería que no era probable que las "industrias modernas", fuera de los subsectores de la alimentación, las bebidas y el tabaco, integrasen la economía regional a través de la extensión de vínculos hacia atrás. La imagen contenida en el discurso político del IPIA recordaba también a los andaluces que los problemas económicos de la región eran muy importantes y que su superación exigía esfuerzos sostenidos y cuidadosos para modificar unas actitudes profundamente arraigadas y unas pautas de comportamiento que habían impedido la innovación tecnológica, institucional e industrial, a todo lo largo de la economía regional. Los estrechos lazos existentes entre esos conceptos y los de nacionalismo y subdesarrollo contenidos en el discurso político de la Junta presidida por Rafael Escuredo no garantizaban que el IPIA quedase a salvo de las posibles críticas derivadas de otras perspectivas sobre el proceso de desarrollo. Era, en efecto, posible que otras instituciones de la Junta defendiesen estrategias distintas para la recuperación industrial; la primera dirección de SOPREA había propuesto otra solución para el problema del desempleo y de la baja industrialización. Esa competencia no era necesariamente temible, al menos mientras el IPIA pareciese seguir disponiendo del elevado nivel de autorización política que precisaba para llevar a cabo la función coordinadora y para erigir su capacidad operativa a través de acuerdos con otras organizaciones. En aquella época, parecía que el objetivo y la estrategia del IPIA podrían gozar de tal situación política, al menos en tanto que el subdesarrollo y el nacionalismo continuaran siendo ideas vitales animadoras de la política andaluza.
En sus previsiones de futuro, el Director General del IPIA tenía que considerar si el compromiso del gobierno con la concepción inicial de la política regional disminuiría de modo natural según se fuesen consolidando en Andalucía
el
partido y las
instituciones
del
gobierno regional.
Posiblemente, una vez que se valorase a esas instituciones por si mismas (Selznick,1957), sería menos necesario utilizar el nacionalismo y el subdesarrollo como mecanismos retóricos para fomentar entre la población de la región un sentimiento de identificación política compartida. Esta posibilidad no parecía inminente en tanto Rafael Escuredo detentase el poder y mientras siguiese siendo modesta la capacidad operativa del gobierno regional.
La estratégica elección del discurso institucional realizada por el IPIA parecía ser vigorosa con respecto a las pequeñas modificaciones experimentadas por la ideología del gobierno del PSOE en Andalucía. La imagen de "integrar el tejido productivo" se trasladó con facilidad al discurso de la política económica habitual, que llegó a ser cada vez más preeminente como resultado de la formulación del Plan Económico de Andalucía (1984-86). La prescripción de hacer progresar las conexiones hacia delante y hacia atrás en una economía subdesarrollada se había propuesto durante décadas enteras (Hirschman, 1958), al tiempo que se habían demostrado, ya en el sector agroindustrial, las ventajas de la cooperación entre pequeñas empresas. Otro conjunto de ideas que iba ganando mayor aceptación durante el primer gobierno del PSOE (la planificación democrática) parecía también plantear pocos problemas. Esta fue la idea de que se sirvieron Rafael Escuredo y Julio Rodríguez para dar a conocer las ventajas del proceso utilizado al redactar el Plan Económico (Escuredo, 1983). Ese proceso implicaba la "negociación social" entre el gobierno, los grupos de intereses y otros, en vez de afectar únicamente a una élite tecnocrática localizada en un organismo planificador. La dependencia de los "planes de actuación" de la negociación y del conocimiento social era
totalmente consistente con el compromiso de la Junta con la planificación democrática, o al menos así lo parecía entonces.
SOPORTES INTERMEDIÓS Una de las razones por las que el discurso del "desarrollo endógeno" desempeñó un papel de tanta importancia en la estrategia política del IPIA fue que eran extraordinariamente débiles aquellas fuentes legitimadoras que no fuesen la herencia del empuje autonómico y el mandato electoral del PSOE. Así, por ejemplo, el IPIA no podía buscar de forma realista una legitimación intelectual o científica de su estrategia empresarial a través de la movilización del apoyo dé influyentes instituciones de investigación. Si bien el Director General consiguió sintonizar con numerosas personas conocidas por su postura crítica frente a la planificación tradicional, esos expertos no configuraban una auténtica comunidad intelectual o política. Revistas como Papeles de Economía Española o la Revista de Estudios Regionales, habían fomentado congresos sobre economía andaluza. En estas publicaciones como en las del Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Sevilla, se habían abordado los problemas de la economía andaluza con unos resultados en términos generales pesimistas y favorables a una fuerte intervención pública, pero sin que existiese una comunidad científica perceptible con un programa de investigación o de acción común.
La Confederación de Empresarios de Andalucía (CEA) era otro posible apoyo político intermedio externo para el IPIA. Durante los primeros años de la Junta, la CEA persiguió una estrategia institucional con un único objetivo: el papel que se atribuía a si misma era el de ser el representante exclusivo de los intereses empresariales regionales. Ahora bien, las organizaciones miembros de la CEA seguían siendo débiles en si mismas, dado que habían sido fundadas como mucho cinco años antes, al desmantelarse los
"sindicatos" corporativos del Estado franquista. Con el tiempo, la CEA aspiraba a convertirse en un grupo de interés unificado y centralizado, capaz de reivindicar la representación de los intereses generales de los empresarios de la región en todos los sectores económicos. Como parte de esa estrategia, los dirigentes de la CEA intentaron eliminar los contactos directos entre sus miembros y la Junta de Andalucía. Al comienzo de sus negociaciones con la CEA, el Director General descubrió en seguida que las estrategias empresarial y administrativa del IPIA se consideraban una amenaza, ya que iban en contra del deseo de la CEA de ser el único interlocutor entre la Junta y los intereses empresariales. En efecto, la CEA exigió estar representada en las comisiones planificadoras de diversos "planes de actuación". A la vez que rechazaba el argumento de que la CEA debía tener derecho a tal participación, el responsable del IPIA daba a las asociaciones de empresarios locales o sectoriales la posibilidad de incluir a la CEA en el proceso planificador. Sin embargo, las asociaciones no respondieron nunca de forma favorable a esa opción.
Es probable que Sánchez de la Morena hubiese sido más reacio a oponerse a los intereses institucionales de la CEA si esta confederación hubiese tenido en la época mayor fuerza política. Su fortaleza inicial se derivaba en gran medida de sus relaciones directas con la Confederación Estatal de Organizaciones Empresariales (CEOE), que había negociado importantes acuerdos de política económica y laboral con los principales sindicatos y el gobierno durante la transición democrática. A la vista de estos acuerdos y de los logros de las socialdemocracias del norte de Europa, mucha gente creía que
los
convenios
"liberal-corporativos"
o
"democrático-corporativos"
(basados en organizaciones unificadas y centralizadas de trabajo y capital) eran también la clave de la paz social y la prosperidad económica en Andalucía.
Sin embargo, bajo la presidencia de Rafael Escuredo, no era del todo conveniente esa concepción de una estructura políticamente racional. Si bien el apoyo concedido por Escuredo a la "planificación democrática" le llevó a favorecer la participación de la CEA en la formulación del Plan Económico de Andalucía, el Presidente no intentó nunca negociar con esa entidad ni garantizarle la exclusividad en los tratos entre las empresas y el gobierno regional, ya que el establecimiento de una relación semejante era contradictorio con la política populista que Escuredo continuaba adoptando. Además, la CEA no había permanecido al margen en el proceso electoral autonómico: durante la campaña electoral de 1982, la organización patrocinó un memorable anuncio de prensa que representaba gráficamente a los socialistas como una manzana roja de la que emergía un gusano.
En resumen, el discurso populista de Escuredo fue para el IPIA una fuente de legitimación mucho
más
poderosa
que
cualquier
otro
conocimiento
especializado, característico de una comunidad política reconocida, o que el máximo
portavoz
de
los
intereses
empresariales
organizados.
En
consecuencia, esos apoyos sociales comunes a la tarea de los organismos públicos eran meramente marginales para las necesidades políticas a corto plazo del IPIA. Esta postura dio lugar, no obstante, a dos problemas. En primer lugar, las justificaciones intelectuales de los esfuerzos invertidos en los "planes de actuación" todavía no se habían elaborado para el contexto andaluz; además, si los conceptos de subdesarrollo y nacionalismo perdiesen parte de su vitalidad política, crecería probablemente la necesidad que tenía el IPIA de disponer de justificaciones "científicas" de su estrategia. En segundo lugar, en caso de que el "corporativismo democrático" se convirtiese en el modelo de organización predominante en la política andaluza, serían muy apreciables los costes de no haber coincidido en el camino de la CEA.
VULNERABILIDADES DE LA ESTRATEGIA POLÍTICA A corto plazo, la estrategia política del Director General tuvo un éxito absoluto. Con el apoyo superior de Julio Rodríguez, el IPIA transformó su capital político básico en un conjunto de provechosas relaciones con las diputaciones provinciales, los organismos de la administración central y los bancos. Como ya se ha indicado, estas relaciones eran fundamentales para construir la capacidad operativa del IPIA. El cuidado puesto en preservar la legitimación política del IPIA atrajo también a los clientes, que empezaron a considerar al instituto como el lógico punto de contacto entre ellos y el gobierno regional (13). Con un creciente interés por el IPIA por parte de los suministradores de recursos y de los clientes, la estrategia política y administrativa implantada demostraba ser coherente. A pesar de sacar el mayor provecho del clima de voluntarismo que rodeaba la actividad de la Junta en aquella época, el Director General permanecía atento a posibles tendencias preocupantes. Se mostraba especialmente sensible a cualquier indicio de que estuviese empeorando la posición del IPIA ante el
(13) Entrevistas con Francisco Martínez Justo, presidente de la Asociación Provincial de Empresarios del Mármol, noviembre de 1987, y con Héctor Morell, presidente de la Asociación de Preparadores e Industriales del Corcho de Andalucía, noviembre de 1987.
gobierno. Sánchez de la Morena sabía perfectamente que, sin apoyo al más alto nivel, se deterioraría la capacidad del IPIA para llevar a cabo su función intermediadora y, lo que era más importante, se rechazarían sus peticiones de recursos propios para financiar las inversiones de sus clientes. Si sucediese todo eso, consideraba que no podría realizar su esquema de promoción industrial de Andalucía. A comienzos de 1985, habían surgido ya algunas posibles amenazas. En la primera mitad del año anterior, Rafael Escuredo había dimitido como Presidente de la junta de Andalucía entre acusaciones de juego sucio y tensiones con el aparato estatal del PSOE. Su sustituto fue José Rodríguez de la Borbolla, cuyos lazos con el grupo de abogados laboralistas y profesores sevillanos que dominaba ampliamente el "corazón" de la dirección nacional del partido eran más estrechos que los de Escuredo. Ese cambio de liderazgo se interpretó generalmente como la señal de que había finalizado la etapa constitutiva de la junta de Andalucía.
Con el tiempo, persistieron las evidentes tensiones existentes entre los gobiernos central y regional y el discurso del "subdesarrollo" y del "nacionalismo" se subordinó gradualmente a otro menos agresivo de "modernización" y "vertebración social". En buena parte, el discurso de la "modernización" permitió al PSOE andaluz comunicar a su clientela política un mensaje semejante al dirigido a España en su conjunto por el PSOE estatal. Su aparición en Andalucía socavó sutilmente la idea de que solamente podía superarse el subdesarrollo a través de laboriosos esfuerzos a largo plazo cuidadosamente adaptados a las circunstancias locales. Por otro lado, con la ascensión de la "vertebración social" a tema ideológico, la concertación al máximo nivel entre el gobierno regional y sus interlocutores socioeconómicos de la empresa y el trabajo empezó a desempeñar un papel más importante en el proceso legitimador en curso. Así, pues, la política populista empezó a dejar paso a una política "corporativista democrática".
Dado que la CEA no había cesado en sus críticas a Sánchez de la Morena por su trato directo con las asociaciones empresariales locales y sectoriales, las principales autoridades empezaron a contemplar cada vez más al IPIA no sólo como activo operativo sino también como lastre político; su entusiasmo se convirtió gradualmente en tolerancia. Junto a estas tendencias macro-políticas, el IPIA se vio amenazado por un entorno burocrático crecientemente problemático. En una reorganización administrativa de las competencias de las distintas Consejerías, el IPIA llegó a depender de la Consejería de Trabajo y Seguridad Social, perdiendo la relación administrativa con Julio Rodríguez. Esta situación le parecía menos apropiada al Director General, dado su deseo de que se identificase al IPIA como interlocutor no sólo de los sindicatos sino también de los propietarios de empresas. Posteriormente, volvió a quedar bajo la dirección de Rodríguez, hasta que a finales de 1984, el Consejero de Economía dimitió del gobierno regional y ocupó el cargo de Presidente del Banco Hipotecario, de propiedad pública y con sede en Madrid. Además, en 1985 estaban apareciendo las divisiones administrativas responsables de industria, comercio, turismo y agricultura, y los respectivos directores percibieron la necesidad de estar vinculados a los servicios y mercados del IPIA. De ello se originó una rivalidad por tener autoridad sobre los "planes de actuación", pareciendo faltar al IPIA poder para defender su posición como único representante de la Junta de Andalucía en las distintas comisiones planificadoras. Por último, tras un apreciable incremento presupuestario en 1984 (de 60 millones en 1983 a 146 millones de pesetas), el presupuesto del IPIA para 1985 (154_ millones de pesetas) fue igual que el del año anterior en términos reales (Pérez Bueno, 1987: 49).
En la segunda mitad de 1985, Ricardo Sánchez de la Morena llegó a la conclusión de que la forma orgánica del IPIA no servía ya para su objetivo
primordial de fomentar una capacidad social y empresarial de Andalucía que sirviese para crear y apropiarse del valor económico de los recursos humanos y naturales existentes en la región. Una vez que había aparecido la competencia
entre
distintos
organismos
públicos,
solamente
un
extraordinario grado de apoyo político por parte de los principales dirigentes del gobierno podría haber permitido que el IPIA desempeñase en la más complicada administración regional el mismo papel que había jugado en el período constitutivo. Al no ser previsible ese apoyo, el IPIA se empantanó en disputas entre diferentes organismos. A su vez, esos conflictos tendieron a diluir tanto las energías internas del IPIA como la capacidad del instituto para llevar a cabo la función intermediadora en beneficio de sus clientes. Al no percibir ya una capacidad política para "entretejer" organismos públicos y privados en su beneficio, esos clientes empezaron a considerar de poco valor seguir la orientación del IPIA.
Al disminuir la capacidad institucional del IPIA, podían detectarse tres posibles vías de actuación: ajustar la estrategia empresarial del instituto a la nueva situación, resignarse a perseguir otras oportunidades profesionales o convencer a los altos dirigentes del gobierno de la necesidad de modificar la forma orgánica del IPIA. El compromiso del Director General con los objetivos y la estrategia empresarial seguidos durante casi tres años le llevó a elegir la tercera vía. De esta forma, recomendó discretamente que se fusionase el IPIA y SOPREA y que el gobierno autorizase al organismo resultante para desempeñar el papel básico de gestionar y financiar la promoción de actividades económicas.
Esta recomendación planteaba a Sánchez de la Morena notables riesgos personales. Había invertido buena parte de si mismo en desarrollar el IPIA y valoraba en alto grado sus relaciones de trabajo con el personal y los clientes del instituto, vínculos que peligrarían una vez que el IPIA dejase de existir
como tal institución. De igual modo, sabía que sería probable que tuviese que dejar su cargo de director general; en efecto, si se le proveyese de dosis considerables de dinero y autoridad, el nuevo organismo sería dirigido casi con toda seguridad por una persona con mayor peso que el suyo en el entramado político de la región. En esa probable situación, el que la estrategia empresarial del IPIA se desarrollase de nuevo dependería de la persona elegida para dirigir la nueva institución.
5. CONCLUSIONES
En este trabajo, hemos mostrado que los elementos de una estrategia organizativa pública se conjugaron de forma cuidadosa y creativa gracias a la labor de un gestor público ejemplar. A la luz de los objetivos de Ricardo Sánchez de la Morena y del entorno político-económico, hemos analizado la racionalidad de determinadas decisiones fundamentales. Estas incluían la invención de los "planes de actuación" como principal servicio a ofrecer, la creación de una estructura orgánica geográfica, la apertura de sucursales provinciales, la contratación de gerentes provinciales en el sector privado y el diseño del discurso político del desarrollo endógeno. La experiencia recopilada aquí ha proporcionado un conjunto muy adecuado para estudiar los diferentes significados que pueden aplicarse a conceptos empresariales como
servicio,
mercados,
capacidad
operativa,
estructura
orgánica,
estrategia política y otros semejantes.
Si bien hemos llevado a cabo algunas conexiones analíticas entre conceptos empresariales básicos (como función, técnica y cliente), la mayor parte de las afirmaciones sobre esas conexiones se expresó en términos de relaciones empíricas propias de cada caso. Así, por ejemplo, subrayamos que el éxito de la estrategia administrativa del IPIA de integrar a suministradores y
clientes en el proceso productivo dependía de la capacidad de su estrategia política para entrelazar las actividades del IPIA y los objetivos colectivos expresados por la Junta de Andalucía.
En cierto modo, hemos utilizado la expresión "enfoque estratégico de la gestión pública" sin definirlo con precisión. Ese enfoque se define con mayor facilidad por lo que no es, esto es, una gestión basada en la teoría organizativa clásica, cuya influencia alcanzó su apogeo en América entre las dos Guerras Mundiales. Muchas desviaciones de este modelo, muy diferentes entre sí, utilizan la expresión "estratégico" para fines tanto analíticos como retóricos. Por regla general, no obstante, estos enfoques tienen en común tres características que los distinguen de la teoría y la práctica de la gestión administrativa clásica.
La primera es una perspectiva funcional que centra la atención en el conjunto de influencias sociales que afectan al comportamiento de funcionarios, clientes,
suministradores,
etc.
Esta
perspectiva
ha-permitido
a
sus
defensores afirmar, en claro contraste con el enfoque de los teóricos de la organización clásica, que los controles sociales distintos de la autoridad y el dominio deben contemplarse como instrumentos básicos de gestión (Simon, 1948/1976). El segundo atributo común consiste en un rechazo de la idea de la validez de principios universales de organización. Los críticos de la teoría clásica de la organización han protestado de que el énfasis puesto en la eficiencia por los autores de esta tradición velaba claramente los propósitos que deseaban formular (por ejemplo, las reformas políticas y sociales a través de la concentración de poder en el ejecutivo) y de que las elecciones organizativas debían llevarse a efecto a la luz de objetivos explícitos en lugar de a la vista de los denominados "principios de administración" (Gulick, 1937; Waldo, 1948; Chandler, 1962). El tercer atributo común es el precepto de que las estructuras orgánicas debían adaptarse a las circunstancias de sus
entornos económico, tecnológico y social (Lawrence y Lorsch, 1967/1986; Morgan, 1983; Peters y Waterman, 1982: 89-103). En resumen, en comparación con la teoría administrativa clásica, los enfoques estratégicos son funcionales, finalistas y subordinados al entorno.
La gestión pública estratégica es un movimiento intelectual más reciente (Moore, 1982). Este movimiento pone de relieve los atributos funcionales, finalistas y subordinados de la teoría estratégica de gestión genérica o del sector privado y se opone a un fondo de otros notables movimientos intelectuales que se ocupan específicamente del gobierno, en concreto, de la gestión administrativa y del "policy analysis". Frente a este último, que centra su atención en los retos políticos a que se enfrentan el gobierno y la sociedad en su conjunto, el movimiento de la gestión pública estratégica intenta enfocar su atención en los retos de gestión a que hacen frente los funcionarios y organismos públicos. Ligado a este cambio de perspectiva se encuentra el estudio de las funciones que desempeñan los gerentes públicos. De acuerdo con una importante interpretación reciente, los gestores públicos han de desempeñar la función de entretejer una red de acuerdos firmes entre autoridades, funcionarios públicos y otros (Lax y Sebenius, 1986: 261-268); se espera que, en ese proceso de entretejido de una red consistente de acuerdos, el gerente público integre de hecho todo lo relativo a la resolución de problemas políticos, administrativos y sociales. A su vez, se espera que esa integración aumente la probabilidad de que las energías sociales y del sector público se dirijan hacia actividades que creen realmente valor para sus beneficiarios directos y para la sociedad en su conjunto.
LA GESTION ESTRATEGICA PUBLÍCA COMO DISCURSO
Aunque se han hecho algunos esfuerzos para desarrollar sistemas teóricos integrados sobre las funciones de los gestores públicos, el movimiento de gestión pública estratégica se ha preocupado sobre todo de estimular a los gestores públicos a estudiar y desarrollar todavía más la base de "conocimiento ordinario" sobre administración que han adquirido a través de la experiencia. Esta base de conocimiento se considera como punto de partida
para
mejorar
la
práctica
administrativa
por
dos
razones
fundamentales, la primera de las cuales se refiere a la naturaleza y función del trabajo gestor en el sector público.
Una función clave de los gestores públicos consiste en mejorar el ajuste entre los fines de la sociedad definidos de forma colectiva y las actividades funcionales del sector público. Llevan a cabo esta función participando intensamente en las complejas redes de interrelaciones que unen a una organización con su entorno (Meyer. y Rowan, 1977; Lax y Sebenius, 1986). Inmersos en estas redes están funcionarios políticos, altos cargos burocráticos, colegas de otros organismos públicos, expertos independientes en áreas políticas conexas, representantes de grupos de presión, medios de opinión pública y otros. El papel de los gerentes públicos en estas redes es muy variado e incluye su colaboración a urdir entre las partes concernientes un tejido de juicios comunes (por muy imperfectos, contingentes y provisionales que puedan ser) acerca de lo que constituye un buen ajuste entre los fines sociales y las actividades funcionales del sector público (Moore, 1988). Los gestores públicos participan también en complejas redes de relaciones que afectan a la producción de servicios públicos; inmersos en tales redes se encuentran empleados privados, miembros del personal de organismos superiores, suministradores, clientes y funcionarios de otros organismos y departamentos públicos. Como primera aproximación, el papel de los gerentes públicos en este contexto consiste en crear y utilizar la capacidad de la red para llevar a cabo las actividades funcionales acordadas.
El conocimiento de cómo interpretar las interacciones sociales inmersas en esos dos conjuntos de complejas redes de relaciones y de cómo prever las consecuencias derivadas de la adopción de determinadas medidas, representa el núcleo de la actividad de un gerente público. Ese sofisticado tipo de conocimiento es diferente del científico o del teórico. El "know how" habilidades técnicas de acción fruto de la experiencia- que poseen los gerentes experimentados difícilmente puede expresarse con palabras; en efecto, un gerente puede ser vagamente consciente del conocimiento que utiliza para diagnosticar las interacciones observadas o para decidir un modo de actuación. Se han acuñado diversas expresiones para distinguir esta forma de conocimiento de la propiamente científica o teórica; entre ellas se incluyen "conocimiento habitual", "conocimiento tácito" y "conocimiento ordinario" (14). Dado que estos tipos de conocimiento son vitales para la gestión, es importante utilizar este recurso, desarrollándolo todavía más y completándolo con otras formas de conocimiento; es evidentemente insensato despreciarlo o intentar sustituir completamente el conocimiento lógico por otros tipos (15).
La segunda razón para considerar el conocimiento ordinario de los gerentes como punto de partida para una mejora práctica es su carácter de fuente de autoridad. Incluso aunque el conocimiento ordinario de una persona no parezca lógico o no científico y sea parcialmente subjetivo, es, no obstante, una fuente autorizada para un individuo cuando intenta comprender el mundo social y actuar sobre el mismo (Lindblom y Cohen, 1979: 40-43). Al reconocer el carácter de fuente de autoridad del conocimiento ordinario, el movimiento de gestión pública estratégica decide actuar sobre las categorías lingüística y los hábitos de pensamiento que caracterizan a ese conocimiento.
(14) El concepto de conocimiento ordinario se deriva de una larga serie de estudios sobre la comprensión humana integrados en una perspectiva del conocimiento y la realidad social conocida como fenomenologogía. Esta perspectiva se presenta magistralmente en Berger y Luckman (1967). (15) "Si se supone que el pensamiento tácito es parte indispensable de todo conocimiento, el ideal de eliminar todos los elementos personales de conocimiento tendería, en efecto, a la destrucción de todo conocimiento" (Polanyi, 1966: 20).I
Al perseguir esa estrategia, el movimiento de gestión pública estratégica tiene en cuenta dos rasgos importantes de la terminología del conocimiento ordinario: la subjetividad interna de las categorías clave y la relación íntima entre lenguaje y práctica. Las categorías que los gerentes emplean para entender su mundo no son idiosincráticas, privadas o puramente subjetivas: se emplean también característicamente por todos aquellos con los que entra en contacto un individuo. Los significados que diferentes individuos atribuyen a cualquier categoría compartida se solapan en grado considerable; en este sentido, los significados de las categorías básicas son internamente subjetivos (McCarthy, 1978: 69-74). Este enfoque reconoce también que esas categorias y maneras de pensar están enraizadas en la práctica (16). El lenguaje y la práctica se encuentran tan interconectados en la vida cotidiana que las nuevas categorías o los esquemas interpretativos sólo tendrán sentido (y se utilizarán) si ayudan a los gerentes a contemplar sus nuevos contextos y prácticas a una luz nueva y atractiva. Esta premisa indica que los conceptos introducidos deben estar abiertos a la interpretación práctica según el contexto en que se empleen.
Estas observaciones sugieren, en suma, que el movimiento de la gestión pública estratégica puede influir sobre la práctica más eficazmente, primero, incentivando a los gerentes a interpretar su experiencia cotidiana utilizando categorías que, si bien inicialmente son algo extrañas a los marcos en que actuan, llegan con el uso a ser contextualmente significativas y finalmente imprescindibles y, segundo, elevando los significados subjetivos internos de los diferentes términos de ese discurso entre un creciente número de gestores.
El propósito de este esfuerzo de fomentar una red más tupida de significados subjetivos internos para diversas categorías innovadoras no es el de crear un consenso general entre los gerentes acerca, por ejemplo, de lo que sean o deban ser los productos de una organización. En efecto, desde el momento en que es endémico el conflicto sobre los fines públicos, la interpretación dentro de los posibles contextos implica necesariamente la controversia. En consecuencia, el papel del movimiento de la gestión pública estratégica consiste en fomentar los significados comunes de los términos generales del discurso administrativo de modo que los gerentes, al actuar recíprocamente entre sí, puedan comunicarse de forma inteligible sobre los diferentes significados contextuales que crean deben darse a los diversos conceptos utilizados. Al poner las bases de tales significados comunes, se hace también posible compartir las ideas de lo que constituye unos modelos deseables de interrelaciones entre los componentes de una estrategia. Gracias a una relación
dialéctica
continuada
acerca
de
lo
que
deban
ser
tales
interrelaciones en una serie de contextos habituales, podrá examinarse, criticarse, desarrollarse y, de forma limitada, generalizarse, el conocimiento ordinario o "cotidiano" que los gestores públicos utilizan para operar en contextos determinados (Mashaw, 1983: 15) (17).
(16) "Puede decirse que todas las instituciones y prácticas con las que vivirnos están constituidas por ciertas distinciones y, en consecuencia, por cierto lenguaje esencial a las mismas" (Taylor, 1971) (17) El hecho de que la gestión pública estratégica no sea un cuerpo de conocimiento teórico o de principios de administración no implica que sea totalmente ateórica Este discurso incorpora muchas ideas teóricas procedentes de una amplia serie de campos, entre los que se encuentran la economía, la ciencia política, la ciencia de la organización y la administración de empresas. Ahora bien, el que esas ideas sean importantes para los gestores públicos no es debido a su carácter teórico o científico, sino porque les parezcan útiles para la vida cotidiana y, consecuentemente, las consideren como una forma válida de conocimiento ordinario (Lindblom y Cohen, 1979)
EL
DESARROLLO
DEL
DISCURSO
DE
LA
GESTÍON
PUBLICA
ESTRATEGÍCA EN ESPAÑA Al ser un discurso basado en la práctica, el enfoque de la gestión pública estratégica no puede llevarse del mismo modo que las teorías de la administración. La necesidad de interpretación dentro de cada contexto y de controversia indica la importancia de que el discurso de la gestión estratégica eche sus raíces en una comunidad reducida cuyos miembros sean capaces de comunicarse entre si. Mientras que los conceptos básicos adquirirán posiblemente un significado común en diferentes grupos nacionales, lo que constituye una estrategia política, empresarial y administrativa integrada debe reflejar las circunstancias específicas de una nación o de una región. Dado que las ideologías y las estructuras institucionales difieren en aspectos fundamentales entre los países (Meyer y Jepperson, 1987), la interpretación de los conceptos de estrategia política de acuerdo con el contexto debe llevarse a cabo de forma muy específica según el país. De modo semejante, dado que las condiciones sociales varían según el caso concreto, el contenido específico de los conceptos de la estrategia empresarial variará también según el contexto. Los conceptos de la estrategia administrativa se grabarán con toda seguridad juntamente con las normas y los procedimientos de las funciones públicas de gestión de personal, de abastecimiento, presupuestarias y otras de carácter superior. En consecuencia, el contenido específico del discurso de la gestión estratégica debe reflejar el entorno político, social e institucional en el que actúan los gestores públicos.
Dado que este enfoque no puede trasladarse a España, la cuestión pertinente es si la sociedad española es capaz de crear su propio discurso de gestión pública. En nuestra opinión, el obstáculo fundamental que se opone al desarrollo de la gestión pública estratégica en España es lo que la sociedad y la clase política españolas consideran como "conocimiento". El discurso de la gestión pública estratégica no puede competir de manera realista con el discurso legalista y científico en tanto no se reconozca al conocimiento ordinario, base de la gestión pública estratégica, como forma de conocimiento.
Es sumamente evidente la reducida valoración del conocimiento ordinario en relación a otros tipos de conocimiento. En las universidades, el estudio teórico puro goza del mayor prestigio y mucha gente afirma que el mundo de la práctica no merece examen alguno, ya que es subjetivo y contingente. Incluso en el campo del derecho, no es habitual que se pida a los estudiantes que apliquen los principios legales y el razonamiento a contextos o casos prácticos específicos. La desproporcionadamente elevada valoración del estudio teórico y el consecuente abandono del campo del conocimiento ordinario se encuentran parcialmente racionalizados e institucionalizados (Meyer y Rowan, 1977) por las condiciones existentes para el acceso a lo cuerpos de élite de la administración pública. Los exámenes de entrada, u oposiciones, dan enorme valor al conocimiento teórico adquirido por los estudios universitarios. Hasta que algunas instituciones españolas no estén dispuestas a reconocer que el conocimiento ordinario es una forma de conocimiento, no será posible iniciar un proceso de examen, crítica, desarrollo y generalización del "know how" de la gestión pública.
La principal contribución que se pretendía realizar con este estudio del Instituto de Promoción Industrial de Andalucía era la de incentivar a las instituciones españolas a ocuparse del conocimiento lógico de la gestión pública estratégica y a imaginar las posibilidades de desarrollar este tipo de conocimiento en ese contexto social. Como medio de estímulo, hemos ofrecido una interpretación, dentro del contexto correspondiente, de los conceptos de la gestión pública estratégica y hemos puesto de manifiesto que al menos un gestor público en España fue capaz de dirigir una empresa de forma estratégica. Para finalizar la Parte I, enumeramos brevemente los tipos de "konw how" que desarrollaba Ricardo Sánchez de la Morena y de los que hizo uso durante su desempeño del cargo de Director General del IPIA. Sugerimos que estos tipos de "kown how" merecen ser cultivados en la administración pública y en las instituciones educativas españolas.
CLASES DE CONOCIMIENTOS DEL TIPO "KNOW HOW" NECESARIOS PARA LOS GESTORES PÚBLICOS El primer tipo de "know how" es la capacidad de interpretación política. Sánchez de la Morena se dio cuenta que podía obtenerse una imagen de las realidades sociales andaluzas prestando atención a las, ideas que ayudaban a definir el significado y el carácter de la política de la región. Tomó buena nota de las dos concepciones básicas de la comunidad política regional, tal como ésta surgió del proceso autonómico. La primera era la idea de que los problemas económicos y sociales de Andalucía eran de carácter estructural, reflejando un largo y continuado proceso de subdesarrollo por parte de fuerzas sobre las que la región tenía tradicionalmente poco control. Ligada a esta concepción se encontraba la idea de que el desarrollo andaluz requería un enfoque sustancialmente distinto del seguido durante la era de Franco. La segunda concepción básica era que la región poseía una enorme capacidad
inexplotada de mejora, como lo evidenciaba el significado del movimiento nacionalista regional. El Director General se percató de la capacidad de las ideas nacionalistas del "desarrollo endógeno" para incitar a la sociedad a luchar en pro de la consolidación de las fuerzas existentes. Dudamos que hubiese podido dedicarse a crear el contexto en el que él mismo y otros pudieran
inventar
una
nueva
forma
de
tratar
los
profundos
e
interrelacionados problemas del subdesarrollo, si no hubiese sido capaz de utilizar esta concepción de la comunidad política andaluza como una fuente de percepción e inspiración. El segundo tipo de "know how" es la capacidad de diseñar un servicio. Para identificar las funciones que ha de cumplir un servicio, el gerente debe comprender con claridad qué tipos de comportamiento de las partes interesadas haría progresar determinados objetivos colectivos y comprobar cómo pueden inducirse tales comportamientos, directa o indirectamente, a través de las influencias sociales desencadenadas por la empresa que dirige. El tratamiento de estas cuestiones exige claridad de ideas, una perspectiva microanalítica y una interpretación intuitiva del modo en que las instituciones participan del comportamiento humano. El examen de esa conexión entre actuaciones y resultados puede verse también auxiliado por el arte de interpretar los resultados de las técnicas formales de análisis social, incluyendo aquí las encuestas de opinión. En nuestra opinión, el Director General desplegó muchas de estas artes y otras capacidades al elegir las funciones que más deseaba que llevase a cabo el IPIA para sus clientes sectoriales: animación social, planificación estratégica, trabajo interrelacionado y estructura orgánica, así como al seleccionar las técnicas de tratamiento profesional y de aprendizaje social para realizar tales funciones. La elección de funciones se ajustó a los problemas experimentados por las fragmentadas y tradicionales industrias de Andalucía y a la escasa predisposición de la Junta a dotar al IPIA de
cantidades considerables de dinero y autoridad. La elección de las técnicas puso de manifiesto el arte de Sánchez de la Morena para diagnosticar los obstáculos existentes a la promoción eficaz por el sector público del desarrollo industrial del sector privado. Frente a la alternativa de centrar la atención en las normas burocrático-legales, el enfoque del servicio profesional redujo la distancia social existente entre administración pública y sociedad. Por su parte, el empleo de la técnica del aprendizaje social tenía como finalidad vencer la resistencia al cambio que habría acompañado naturalmente cualquier intento por parte del IPIA de indicar a los propietarios de empresas lo que debían hacer. El tercer tipo de "know how" es la capacidad de diseñar y dirigir una organización de forma que pueda elaborar los productos previstos y servir a los mercados deseados. Sánchez de la Morena demostró poseer este arte al elegir abrir sucursales provinciales, implantar una estructura orgánica geográfica, contratar los directores de sucursales en el sector privado y procurarse (en vez de producir) investigaciones y análisis. Estas y otras elecciones
estructurales,
antes
discutidas,
permitieron
que
el
IPIA
instrumentase su estrategia empresarial: llevaron físicamente la institución muy cerca de sus clientes y fundamentaron una cultura organizativa que redujo la distancia social existente entre los organismos públicos y los grupos de clientes. De este modo, el responsable del IPIA demostró su capacidad de adaptar un diseño organizativo al entorno social y físico y a los objetivos específicos que estaba intentando lograr. El cuarto tipo de "know how" es el arte de la negociación en un sentido amplio. Este arte es vital para crear capacidad operativa a través de relaciones productivas progresivas con entidades formalmente autónomas, así como para dar forma a los mandatos de acción organizativa. Ricardo Sánchez de la Morena hizo uso de su capacidad negociadora en innumerables ocasiones, incluyendo la conclusión de acuerdos con las
diputaciones provinciales sobre la disponibilidad de espacio físico y de personal, la obtención de un permiso de la Dirección General de la Función Pública para contratar personal laboral en vez de funcionarios públicos y la conclusión de acuerdos con los clientes para emprender "planes de actuación". Aunque todos estos acuerdos servían a diversos intereses, se llevaron en parte a cabo gracias a la capacidad de este gestor público para convencer a los interesados de que compartían el afán de hacer progresar la estrategia del "desarrollo endógeno" andaluz. Vista desde esta perspectiva, la capacidad del Director General para diseñar un discurso institucional del desarrollo endógeno debe considerarse incluida en sus artes negociadoras. En resumen, cuatro tipos de habilidades o artes son fundamentales para la gestión pública estratégica: las artes de interpretar la política, de diseñar servicios, de diseñar la organización y la dirección y de negociar. El papel de estas artes en la formulación e instrumentación de estrategias empresariales, administrativas y políticas mutuamente reforzadas puede observarse con claridad a través de la consideración realizada aquí de la dirección del Instituto de Promoción Industrial de Andalucía desempeñada por Ricardo Sánchez de la Morena. El "know how" de gerentes públicos como Sánchez de la Morena constituye un recurso sin explotar en España. El primer paso para poder utilizar ese tipo de recurso consiste en ser consciente de que el conocimiento empresarial práctico es merecedor de examen, crítica, desarrollo y generalización.
PARTE II
EL PROCESO DE PRODUCCION DEL IPIA: DESARROLLO DEL "PLAN DE ACTUACION" PARA LA INDUSTRIA DEL MÁRMOL BLANCO DE MACAEL
HACÍA EL CONCEPTO DEL PLAN DE ACTUACIÓN
En el momento en que se creó el IPIA, ningún miembro de las redes sociales importantes poseía experiencia apreciable en desarrollar las funciones de animación social, planificación estratégica, constitución de relaciones y creación de instituciones o en utilizar a efectos de promoción industrial, las técnicas genéricas de servicio profesional y aprendizaje social. Sin embargo, la poco común combinación de experiencia profesional y política de Sánchez de la Morena le proporcionó los instrumentos básicos para elaborar y desarrollar esa idea. Más, concretamente, su experiencia profesional como economista del Banco Urquijo dio al Director General del IPIA un conocimiento tácito de lo que podría servir para trabajar con posibles participantes en el transcurso de la formulación de "planes de actuación" y su experiencia personal le proporcionó algunas de las artes necesarias para desempeñar funciones tales como la animación social, la constitución de relaciones y la creación de instituciones. Si bien este substrato de experiencia era importante, el desarrollo del concepto de "plan de actuación" no implicaba meramente la aplicación de una tecnología determinada a un caso definido. En consecuencia, el responsable del IPIA fijó para si y sus colaboradores el reto de la innovación productiva. La creación de la oportunidad de innovar a través de la experimentación con un nuevo concepto de producto constituye una importante función de los gestores del sector público, incluso aunque esa función se desempeñe en muy contadas ocasiones. El Director General la llevaba a cabo gracias, en parte, a su hábil elección de un discurso institucional. La relación del "desarrollo
endógeno"
como
ideal
legitimador
abrió
puertas
a
la
experimentación de técnicas que se consideraba eran totalmente opuestas a las estrategias de promoción industrial del período franquista. Dado que esas estrategias anteriores se habían formulado en casi su totalidad por
tecnócratas radicados en Madrid y dado que se habían instrumentado utilizando la técnica de la racionalidad burocrática, el Director General pudo defender fácilmente prima fase el empleo de técnicas de servicio profesional y de aprendizaje social como parte de una estrategia de desarrollo endógeno. Así pues, el IPIA estuvo en disposición de desarrollar y refinar la oferta de este producto, sin oposición alguna y a pesar de la decepcionante experiencia del primer intento de poner en práctica esa idea, que fue madurando de modo gradual (18). La tarea de desarrollar un "plan de actuación" proporcionó, con los auspicios del IPIA, un marco en el que los dirigentes empresariales, los funcionarios de la administración local y (a menudo) los sindicatos se comprometían a demostrar que las actuaciones relacionadas con su propia actividad industrial, llevadas a cabo por ellos mismos o por otras instituciones, podían crear y retener mayor valor económico para la región. Las discusiones originadas por un "plan de actuación" condujeron a opiniones compartidas sobre las ventajas estratégicas de introducir cambios coordinados en la gestión de los recursos naturales, en la provisión de infraestructura básica, en los métodos productivos y la maquinaria empleada, en las ofertas de productos y en las prácticas de comercialización. Estas discusiones se inspiraban en el conocimiento específico que tenían al principio los miembros de la industria local, los especialistas de la administración pública, las firmas consultoras, los suministradores de bienes de equipo, etc.
(18) En la época de la fusión del IPIA y SOPREA en el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), en 1986, se habían iniciado "planes de actuación" en varios sitios, incluyendo la zona de trabajo del cuero de Ubrique (Cádiz), la industria de recogida y transformación del corcho a lo largo de toda Andalucía occidental, y la industria de extracción y fabricación de mármol blanco en los alrededores de Macael (Almería). Otros planes de actuación era: la industria de ladrillos y cerámica localizada en Bailén (provincia de Jaén), la industria de fabricación de muebles, en la provincia de Granada, la industria de conservas de pescado, a lo largo de la Costa de Cádiz, y la industrias del castaño y del pino en la provincia de Huelva. Informes sobre estos "planes de actuación" se encuentran en el instituto de Promoción Industrial de
Andalucía, "Memoria de Actividades, Legislatura 1982-86, Documentos de Gestión" (Sevilla: IPIA, 1986).
El proceso planificador ayudó de tres modos diferentes a motivar las acciones necesarias
para
efectuar
esos
cambios
conocidos,
estratégicos
y
coordinados: en primer lugar, facultando a cada actor a pensar en la forma en que los recursos naturales y humanos disponibles podían utilizarse estratégicamente para modernizar la producción y elevar el nivel del sector en su conjunto; en segundo lugar, exigiendo a todas las partes una actuación de acuerdo con el plan; y, en tercer lugar, presentado a las instituciones exteriores un plan de inversión coherente y la oportunidad de servir a una comunidad política y económica unificada, ligada a la Junta de Andalucía a través del IPIA.
El desarrollo de cada "plan de actuación" exigía cierto grado de innovación, ya que variaban ampliamente los problemas concretos a que se enfrentaba cada sector. Así, por ejemplo, el problema básico de la industria transformadora del corcho era su incapacidad para competir con los bajos costes de los cercanos productores portugueses, que manufacturaban tapones y otros productos a partir de chorcho recogido tanto en Portugal como en la propia Andalucía. Uno de los principales problemas de la industria del mármol blanco de Macael era la incapacidad de las empresas locales de elaborar grandes cantidades de productos homogéneos para la construcción de edificios. De la misma manera, el proceso de elaboración de los "planes de actuación" variaba dentro de unos mismos sectores, pero en menor medida en que lo hacía en las cuestiones básicas.
Hemos decidido centrarnos en el caso de la industria del mármol blanco de Macael por varias razones. En primer lugar, dado que este "plan de
actuación" fue uno de los primeros en ponerse en marcha, ha tenido tiempo de madurar. En segundo lugar, la mayor parte de los "planes de actuación" del IPIA afecta a industrias localmente concentradas, como sucede en el caso de Macael, y no a industrias dispersas, como el corcho. En tercer lugar, se considera generalmente que el plan de Macael es la experiencia de más éxito del IPIA. Al analizar el caso de Macael, examinamos cada una de las cinco etapas diferenciadas en el proceso de elaborar un "plan de actuación": la selección de la industria del mármol como cliente, la iniciación de contactos entre los dirigentes locales y el IPIA, la conclusión de un acuerdo inicial y de un contrato psicológico, la formulación y autorización del plan y su posterior desarrollo e instrumentación. En cada etapa, analizamos los retos a que se enfrentaba el equipo directivo del IPIA y la forma en que los superó (19).
VINCULACIÓN DE LA INDUSTRIA DEL MÁRMOL DE MACAEL CON LA ESTRATEGIA DEL IPIA Antes de entrar en contacto con los miembros de un sector o con los funcionarios políticos locales, los máximos responsables del Instituto estudiaban la conveniencia de invertir los recursos escasos del IPIA en coordinar un "plan de actuación" para la actividad de que se tratara. Estaban interesados primordialmente en promover las actividades que poseyeran notables oportunidades económicas ocultas y que pudiesen dar cuerpo a la idea de una estrategia de desarrollo endógeno. Al elegir actividades de ese tipo, no sólo se servía al objetivo esencial de utilizar eficazmente los recursos propios existentes sino que también se pretendía un fuerte apoyo político para la solución parcial propuesta por el IPIA para los problemas del subdesarrollo andaluz. (19) La interpretación de este caso está en deuda con los recientes desarrollos conceptuales en los campos de la gestión pública y de la innovación. Especial influencia han tenido las discusiones actualmente en curso en la Kennedy School of Govemment,
incentivadas por el programa conjunto de la Ford Foundation y la Harvard University sobre las innovaciones en las administraciones estatales y locales. Los trabajos publicados que han inspirado este análisis incluyen a Berg y Smith, 1987, Morgan, 1986, Lax y Sebenius, 1986, Porter, 1985, Hackman, 1986, Hackman y Walton, 1986, Bennis y Nanus, 1986, y las obras citadas en O'Kean, Barzelay y Stone, 1988.
Al estudiar si determinado sector presentaba oportunidades económicas atractivas, el Director General prestaba atención a factores determinantes fundamentales de la creación de valor como la demanda, la tecnología y las fuerzas competitivas.
Estaba más atraído por aquellas actividades en las que a) la demanda final fuese presumiblemente a crecer; b) la productividad se incrementase de forma apreciable gracias a la adquisición de bienes de equipo modernos; y c) la cooperación selectiva entre las empresas en la adquisición de factores y/ o en la comercialización proporcionase a los productores andaluces una ventaja comparativa en los mercados nacionales, europeos-o mundiales.
Al juzgar si el seguimiento de un "plan de actuación" determinado sería coherente con la imaginería política del desarrollo endógeno, Sánchez de la Morena se preguntaba si un éxito pondría de manifiesto la viabilidad y deseabilidad de esforzarse por fomentar nuevos vínculos entre los sectores primario y secundario de Andalucía. Así, por ejemplo, la integración de la estructura productiva por medio de un aumento del proceso de transformación de minerales o de cosechas estaría de acuerdo con los análisis más sofisticados del subdesarrollo regional y con la idea generalizada de que Andalucía era (antes de la autonomía) rica en recursos pero pobre en bienestar.
El sector del mármol de Macael satisfacía perfectamente tanto el criterio económico como el político. El Director General sabía que esta zona disponía de uno de los depósitos de mármol blanco más grandes del mundo; sin embargo, el rendimiento del sector no podía compararse ni remótamente con el de sus competidores, como la famosa zona de Carrara, en Italia. La mayor parte de las empresas de Macael eran incapaces de elaborar materiales de construcción que respondiesen consecuentemente a los criterios de los compradores
(por
ejemplo,
un
espesor
adecuado).
Las
empresas
constructoras compensaban esta insuficiente capacidad transformadora adquiriendo artículos de mármol cortados y pulimentados, como baldosas por ejemplo, a pequeños talleres de acabado localizados en Alicante y en el País Vasco; a su vez, estos talleres, compraban sus materiales a Macael y a otros suministradores.
Intensificación de la capacidad de Macael para producir grandes cantidades de materiales de construcción acabados era consistente con la estrategia general del IPIA de crear más riqueza a partir de los recursos naturales de Andalucía. Dado que uno de los lugares de mayor actividad del sector de construcción en España era la Costa del Sol andaluza, aquella intensificación era también consistente con el objetivo de integrar diversas partes de la economía regional. Los esfuerzos de los potenciales clientes por mejorar la calidad de sus edificios con superficies de mármol podía originar una creciente demanda de la producción de Macael, por lo que era perfectamente verosímil que un "plan de actuación" para Macael se beneficiase de una favorable tendencia de la demanda.
El Director General era igualmente sensible al simbolismo del éxito de un "plan de actuación" para el mármol. Macael se encuentra en las montañas desérticas de la provincia de Almería, en el extremo oriental de Andalucía, la zona de la Comunidad Autónoma que había demostrado en 1981 menos entusiasmo por
la creación de un gobierno regional. La promoción de la única industria de importancia de esta zona - alejada de la capital de la Comunidad Autónomapondría claramente de manifiesto el interés del IPIA en desarrollar todos los rincones de Andalucía. Estas consideraciones se mezclaron al evidente reconocimiento de que el éxito en Macael podía dar validez a la estrategia general consistente en concentrar la atención y los recursos en la modernización de ramas tradicionales y abandonadas de la actividad industrial andaluza. NECESIDAD DÉ UNA ESTRATEGIA COMPETITIVA COMUN Para poder trasladar esas circunstancias globalmente favorables a "planes de actuación" que tuviesen éxito, los responsables del IPIA creían que debían encontrar la forma de estimular a todos los ocupados en la industria andaluza del mármol para desarrollar e instrumentar una estrategia competitiva a escala de sector. Al mismo tiempo, el desarrollo de una estrategia competitiva común le pareció el mejor modo de superar las desventajas de una estructura industrial fragmentada y el atraso relativo de los procesos productivos existentes.
Uno de los objetivos de esta estrategia competitiva común era presentar entre los compradores una imagen unificada del producto de Macael. De esta forma, los compradores podrían reconocer mejor las características comunes de los productos ofertados por cualquier empresa de Macael; suponiendo que esas características estuviesen altamente consideradas de acuerdo con los criterios de los compradores, las empresas de este sector se beneficiarían probablemente de mayores márgenes y volúmenes de venta. Como resultado de ello, todos aquellos con vínculos con el sector obtendrían un superior valor económico (20).
La instrumentación de este tipo de estrategia competitiva exigía esfuerzos explícitos de colaboración entre empresas, como la creación conjunta de líneas de promoción y comercialización. Ahora bien, Sánchez de la Morena comprendió que la instrumentación de una estrategia competitiva común exigía que las diferentes empresas modernizasen sus procesos productivos, ya que esa modernización mejoraría la oferta del sector y elevaría la productividad del trabajo. Dado que las decisiones relativas a la producción se encontraban evidentemente en manos de los distintos propietarios de las empresas, el responsable del Instituto consideró la formulación de una estrategia
competitiva
común
explícita
como
mecanismo
para
proporcionarles orientaciones y para mejorar su compresión de los rendimientos esperados derivados de la inversión en nuevas tecnologías productivas. También esperaba que la búsqueda de una estrategia competitiva
común
pactada
llevaría
a
los
empresarios
fuertemente
individualistas de la zona, a darse cuenta de las oportunidades de actuación conjunta anteriormente ocultas y a actuar en consecuencia.
Para instrumentar una estrategia, una vez formulada, el Director General tenía que convencer a las instituciones bancarias y a los organismos públicos de que financiasen las inversiones de capital planeadas. En aquella época, era de dominio general que los bancos que operaban en Andalucía raras veces concedían créditos a las pequeñas empresas, especialmente a aquellas ocupadas en actividades con problemas, como era el caso del mármol. A fin de dar importancia a sus solicitudes de financiación a las pequeñas empresas en sectores tradicionales, el responsable del IPIA proyectaba llamar la atención sobre la existencia de una estrategia competitiva conjuntamente formulada. Creía que este concepto atraería a los responsables bancarios de la toma de decisiones -escépticos por naturalezaa dar créditos a empresas ocupadas en actividades tradicionales y fragmentadas.
(20) Para lo que respecta a las formas en que las estrategias corporativas crean valor y al modo en que las estructuras industriales determinan quién acapara ese valor, véase Porter (1980, 1985). Para lo que se refiere a un tratamiento conceptual de cómo las coaliciones empresariales intentan influir en las estructuras industriales en un contexto similar al del mármol de Macael, véase Caldenty et. al. (1987)
OBSTÁCULOS AL LOGRO DE UNA ESTRATEGIA COMPETITIVA COMUN Una vez decidido que una estrategia competitiva común ayudaría al logro de diversos objetivos de importancia, el equipo directivo del Instituto empezó a considerar la dificultades de llevar realmente esa idea a la práctica. Para implantar una estrategia semejante en un sector, era evidente que se precisaba la cooperación de los propietarios de las empresas, aspecto que presentaba una serie de obstáculos de cierta importancia.
El empresario industrial predominante en Andalucía era dueño de una industria que empleaba a unos siete trabajadores por término medio y sobresalía por estar orgulloso de la independencia de su empresa y de su capacidad para elaborar y vender su producción. Incluso aunque se viera enfrentado a presiones económicas para fusionarse con otras empresas, se oponía firmemente a ello. Como resultado, no tenía tampoco ninguna inclinación a participar en proyectos que implicaran una cooperación voluntaria con otros propietarios de empresas (Düfler, 1975). En la medida en que se vio implicado en una asociación de empresarios trás la transición democrática, su interés no fue más allá del campo de las relaciones laborales. Se basaba en su experiencia personal para proporcionar información relativa a los problemas del negocio y dedicaba muy poco tiempo a estudiar las tendencias del mercado o las nuevas técnicas productivas. Cualquier información que recibía la filtraba a través de creencias ancestrales recibidas de su padre, quien a su vez anteriormente había poseido y dirigido por si mismo el negocio. Las discusiones entre propietarios de empresas se basaban con frecuencia en las diferentes ideas que habían adquirido de esa manera. En algunos casos,
Las relaciones entre empresarios estaban complicadas con rivalidades personales o familiares que habitualmente surgían en las pequeñas colectividades locales en que se situaban muchas industrias tradicionales.
Dado este perfil sociológico, inducir al empresario característico de las industrias tradicionales a que ayudase a diseñar y poner en práctica una estrategia competitiva común era una tarea formidable. Los obstáculos derivados del individualismo estaban exacerbados por toda una serie de relaciones insatisfactorias con organismos y funcionarios públicos. Los propietarios de empresas en las industrias tradicionales se caracterizaban por su postura escéptica frente a los esfuerzos de la administración pública por estimular el desarrollo económico, debido en buena parte a que les había sido extraordinariamente difícil sacar partido de todas las políticas regionales perseguidas durante el régimen de Franco. A ese escepticismo contribuyeron por tanto su anterior incapacidad para llamar la atención de los funcionarios públicos y la generalmente mala reputación de la administración pública española. Así, pues, Sánchez de la Morena tenía que prepararse a entrar en un contexto social conformado por esas actitudes.
PRINCIPIOS OPERATIVOS PARA SUPERAR EL INDIVIDUALISMO Y LA RESISTENCIA AL CAMBIO Al urdir su estrategia para superar esas potenciales dificultades, el Director General decidió actuar de acuerdo con tres principios operativos generales. El primero se derivaba de la sencilla idea de que la gente está mucho más inclinada a aceptar un cambio programado si ha jugado un papel importante en el proceso planificador. Por esta y otras razones, el responsable del IPIA pretendía autorizar a las personas e instituciones directamente implicadas en
un sector a determinar el contenido de su plan de actuación. Creía que al actuar de acuerdo con este principio se elaborarían estrategias competitivas mejor informadas y aumentaría en gran medida la probabilidad de que afectase realmente las decisiones autónomas de las diversas partes implicadas en el plan. En segundo lugar, al tratar con sus clientes personalmente, pretendía evitar todas las actitudes que se ajustaban a la desfavorable imagen que los empresarios tenían de los burócratas del sector público; además, el Director General intentaba transmitir tanto su genuino interés en resolver los problemas reales a que se enfrentaba la industria como su voluntad de asumir la responsabilidad personal de lograr los resultados previstos. En tercer lugar, tenía el propósito de capitalizar en sentido amplio el cambio económico pretendido por la Junta de Andalucía. Tomados en su conjunto, los principios operativos de permitir a los participantes en el sector concebir su propio plan, de tratar a las personas como hombres consistentes y de acción y de intentar materializar el espíritu optimista del momento fueron los principios básicos que guiaron las actuaciones específicas llevadas a cabo por el máximo dirigente del IPIA en los diferentes contextos a que hubo de enfrentarse.
La superación del escepticismo inicial de los empresarios constituyó solamente una aportación al más amplio objetivo de mantener un diálogo acerca de una estrategia del desarrollo sobre la que ejercerían su control, los propios empresarios, entre otros. Para alcanzar ese objetivo, era necesario encontrar la forma de limitar el marcado individualismo de los empresarios.
CONCEPCION DEL ESQUEMA NEGOCIADOR Al pensar acerca de cómo unir a los empresarios, el Director General tuvo la idea de utilizar las asociaciones de empresarios existentes. Al trabajar a
través de esas instituciones, recurriría a la experiencia de colaboración mutua acumulada por los empresarios. Al haber sido creadas tras el colapso de los sindicatos franquistas en 1976, esas asociaciones se ocupaban casi exclusivamente de las relaciones laborales y representaban los intereses empresariales en el recientemente legalizado proceso de negociación colectiva. Al invitar a sus dirigentes a participar en el desarrollo de un "plan de actuación", Sánchez de la Morena tenía que solicitar a las asociaciones de empresarios que ampliasen sus agendas de trabajo. Si conseguía convencerles de ello, el IPIA podría fomentar posiblemente un acuerdo que fuese considerado como propio por la mayor parte de los empresarios de un sector, incluso aunque siguiera siendo pequeño el número de individuos realmente participantes.
Al meditar todavía más acerca del esquema institucional del proceso planificador, tomó nota de las razones políticas y reales en base a las que debía invitarse a participar a los funcionarios de la administración local y a los dirigentes sindicales. A través del "plan de actuación" podían establecerse vínculos tangibles entre esas instituciones y la Junta de Andalucía, en una época en la que era muy reducida la capacidad administrativa del nuevo gobierno regional; realizar esa función para los dirigentes de la Junta tendría sin duda cierto valor político. Además, la instrumentación de acuerdos entre empresarios individuales y organismos públicos permitirían al IPIA proclamar que su forma de funcionamiento era la de "concertación", pretensión que contribuiría a fortalecer la imagen del IPIA como agente profesional de la planificación democrática.
Había también razones prácticas para buscar la participación y el acuerdo de funcionarios públicos y dirigentes sindicales. En efecto, muchas industrias tradicionales recurrían a los recursos naturales existentes en la región y las administraciones locales ejercían a menudo un notable grado de control sobre
tales recursos. Así, por ejemplo, las empresas que extraían mármol de Macael adquirían sus permisos mineros en el Ayuntamiento, que administraba tales permisos en nombre del Estado español. De igual modo, los gobiernos locales eran parte importante en las discusiones sobre estrategia, ya que podían jugar un papel fundamental en la mejora de infraestructura y en la provisión de ciertos servicios, como programas de formación profesional, etc. Por su parte, los sindicatos serían frecuentemente de gran importancia real, ya que las mejoras de la productividad exigían necesariamente cambios en la organización del trabajo.
Aun cuando la participación institucional formal de empresarios, trabajadores y administración central era básica para el concepto que tenía el Director General de un "plan de actuación", era también profundamente consciente de que el IPIA necesitaba el apoyo entusiasta de al menos unas pocas personas que suscitasen el respeto de sus colegas y seguidores. Esas personas podrían desempeñar toda una serie de funciones de liderazgo (Hackman y Welton, 1986), dentro de sus respectivas redes de relaciones sociales, como por ejemplo, ayudar a configurar la imagen ajena sobre el futuro sector modernizado.
COMIENZO DEL PLAN DE ACTUACIÓN" DE MACAEL Para iniciar sus relaciones con Macael, Sánchez de la Morena aprovechó la ocasión de unas próximas elecciones municipales para invitar a los dos candidatos a alcalde a viajar a Sevilla para celebrar unas conversaciones, en el transcurso de las cuales propuso empezar un "plan de actuación" para la industria del mármol. Les comunicó, que esperaría la invitación del ganador para comenzar a trabajar.
Al poco tiempo de las elecciones, el alcalde socialista vencedor, Antonio Segura, pidió al Director General que visitase Macael. Al programar su visita, el responsable del IPIA y las personas del Instituto que le acompañaron, pretendían primordialmente obtener el mayor conocimiento posible de primera mano sobre la industria del mármol, a la vez que generar cierta curiosidad por el IPIA, consolidar su relación con el alcalde y conocer a los líderes empresariales y sindicales. El deseo de pisar y palpar la realidad hizo que dedicaran un día entero a recorrer las canteras de la zona y otro a visitar los también numerosos talleres de mármol. El evidente afán de las personas responsables del IPIA por aprender lo más posible de esta industria a través de la observación directa y de entrevistas personales sorprendió a empresarios y trabajadores. Ese comportamiento les trasmitió una seriedad de objetivos y una atención a las realidades de la industria que no habían esperado de funcionarios de la administración pública (21).
Al término del segundo día, el alcalde invitó a representantes de la asociación de empresarios y de los sindicatos a reunirse con el Director General, En la reunión, la dirección del IPIA transmitió sus deseos de formular e instrumentar un "plan de actuación". Con ello se pretendía indicar que el IPIA no estaba interesado en elaborar un documento informativo sobre Macael sino que se iba a dedicar más bien a fomentar una amplia serie de actuaciones correctoras específicas, basadas en el diagnóstico de la propia industria sobre sus problemas. Al incluir las normas de actuación y de resolución de problemas en la descripción de la actividad y al insistir en que los problemas se definiesen por los directamente afectados, se intentaba diferenciar cuidadosamente el enfoque del IPIA del más indiferente y académico característico de la planificación habitual en España.
(21) Sánchez de la Morena recordó vivamente sus intenciones en una serie de entrevistas realizadasen Sevilla en noviembre de 1987 y en junio-julio de 1988. Los efectos de su comportamiento fueron corroborados por muchas personas entrevistadas en Macael el 18 de julio de 1988.
Después de haber explicado que el fin último del plan era el "cambio total" y la
"modernización"
del
sector,
el
Director
General
subrayó
tres
'características específicas de un "plan de actuación": tenía que ser global, dinámico y concertado. Por amplio, se entendía que la atención se debía poner en mejorar el rendimiento de la industria en su conjunto, antes que en perfeccionar cualquier parte aislada, como la extracción de mármol o la comercialización. Este enfoque iba dirigido a reforzar la idea de que los límites de un "plan de actuación", debían estar determinados por el carácter de los problemas interrelacionados del sector y no por cualquier otro tipo de rigidez, institucional o no. Además, el criterio de globalidad permitía plantear los problemas a que se enfrentaban todos y cada uno de los participantes en el sector, lo cual a su vez, iba dirigido a calmar los temores de que el proceso ignorase los intereses de cualquier partícipe. Al decir que un "plan de actuación" sería dinámico, se quería dejar en claro que la planificación sería abierta tanto en el tiempo como en el ámbito de aplicación. Con ello se aseguraba a los participantes que el objetivo último del IPIA no era redactar un plan que nunca pudiese revisarse o ampliarse. La imagen que la dirección del Instituto deseaba transmitir era la de un proceso abierto, sin un término preestablecido, a través del que se incorporarían al "plan" nuevas ideas e informaciones.
Aun cuando Sánchez de la Morena intentaba transmitir la idea de que el contenido y la duración del plan del mármol serian de carácter abierto, insistía de modo rotundo, en que los participantes alcanzasen acuerdos unánimes sobre todos los aspectos de cada versión del "plan de actuación". Indicaba al respecto que la conclusión de tales acuerdos unánimes demostraría al exterior que Macael estaba plenamente comprometido con
una estrategia definida para mejorar su futuro económico. Internamente, la regla de la unanimidad iba dirigida a asegurar que al desarrollar el plan se tuvieran plenamente en consideración los intereses y los puntos de vista de cada participante.
Según el Director General, el IPIA debía actuar como coordinador general del "plan de actuación". El papel sugerido por esta expresión era de asesoramiento más que de control. El IPIA conduciría el proceso convocando reuniones, fijando la agenda de trabajo y, por último, redactando el plan. Igualmente se ofreció también el respaldo pleno del IPIA para conseguir el apoyo de los organismos públicos apropiados y de otras instituciones para llevar a cabo el plan.
Al término de la reunión, el responsable del IPIA pidió a los participantes en la misma que hiciesen una elección colectiva entre dos opciones: o bien aprobaban colaborar con el IPIA en el desarrollo y realización de un plan dinámico, unánime y global para modernizar la industria del mármol de Macael o bien perder esta oportunidad de llevar a cabo un cambio importante con la ayuda de la Junta de Andalucía. Insistió en que todos los participantes eligiesen en la misma reunión y que lo hiciesen públicamente. El fin de este planteamiento consistía en transformar ese conjunto de individuos, con situaciones sociales e intereses distintos y potencialmente conflictivos, en un grupo que compartiese las metas finales y la experiencia de cooperación. El deseo de lograr un compromiso público unánime en esta etapa preliminar iba también dirigido a institucionalizar la norma de alcanzar acuerdos por unanimidad desde el primer momento.
La reunión finalizó con un voto de confianza a Sánchez de la Morena, la designación de una comisión de planificación, el nombramiento de un
secretario (el derrotado candidato comunista a la Alcaldía y dirigente del sindicato Comisiones Obreras) y la convocatoria de una nueva reunión para algunas semanas más tarde. Así mismo, el Director General del IPIA prometió presentar en esa segunda reunión un informe con la exposición de los problemas de la industria del mármol.
DESARROLLO Y APROBACIÓN DE UN PLAN DE ACTUACION"
El logro de un compromiso para iniciar un "plan de actuación" en la industria representó un paso extraordinariamente importante. Ese acontecimiento proporcionó a todos los afectados un marco psicológico característico en el que interpretar la experiencia de reunirse frecuentemente con otras personas para ponerse de acuerdo sobre los problemas de la industria en cuestión. El marco interpretativo inicial incluía la creencia de que un plan consertado, global y dinámico (coordinado por el IPIA) daría lugar a la modernización de la industria. Durante la etapa de negociación del plan, la tarea más importante del Director General consistió en acentuar las esperanzas de que al afrontar colectivamente los problemas significaría un cambio importante para el futuro de la industria y para eliminar las principales fuerzas sociopsicológicas que apartaban a los participantes del proceso planificador.
Para fortalecer los diferentes compromisos individuales con ese proceso planificador, el responsable del Instituto tuvo mucho cuidado en llevar a cabo ciertas funciones básicas de dirección. Así, por ejemplo, se encargó personalmente de iniciar la primera reunión oficial de la comisión planificadora presentando la definición general de los problemas de la
industria llevada a cabo por el IPIA. Este diagnóstico proporcionó un punto de partida estructurado para la subsiguiente discusión.
En esa reunión, surgió un apreciable desacuerdo entre los presentes acerca de la forma más adecuada de percibir y diagnosticar los problemas de la industria. Al darse cuenta de que se precisaría un enorme esfuerzo para que los miembros de esa comisión llegasen a una perspectiva común, propuso la formación de subcomisiones para cada uno de los grandes problemas de estructura productiva, comercialización y financiación y personal. Se pidió que esa subcomisiones mantuviesen un apretado calendario de reuniones en las semanas siguientes.
Una segunda estrategia utilizada por el director del IPIA para evitar los conflictos y fortalecer así el proceso planificador, consistió en insistir en que se llegase a un acuerdo negociado sobre un plan antes de que los expertos (es decir, las empresas consultoras) tuviesen la oportunidad de estudiar en profundidad la situación de Macael. Esa inversión de la secuencia habitual de los acontecimientos en un proceso planificador servía a múltiples propósitos.
En primer lugar, se deseaba crear una situación en la que el conocimiento de los miembros de la comisión se situase como mínimo al mismo nivel que el de los expertos. De ese modo, esos participantes sentirían la planificación como una oportunidad de descubrir sus propias posibilidades ocultas para empeñarse en una acción colectiva.
En segundo lugar, esa estrategia secuencial y por etapas daba lugar a una situación en la que los dirigentes de la industria y del municipio tenían que aprender con rapidez cómo alcanzar decisiones colectivas entre si, a pesar de la incertidumbre, la ambigüedad y el conflicto persistente de intereses. Esa
primera experiencia de una tendencia hacia el acuerdo iba dirigida a mejorar la capacidad del grupo para superar la ambigüedad y el conflicto que suponía tomar decisiones a través del proceso planificador.
Una tercera ventaja de ejercer presión en favor de algún acuerdo antes de que los expertos actuasen de lleno, residía en que la inclinación de la industria para actuar de acuerdo con las recomendaciones de expertos externos se acentuaría si ella misma encargase los estudios en los que se basasen esas recomendaciones. Una cuarta ventaja consistía en que de ese modo se podían llevar a cabo algunas actuaciones de utilidad sin la ayuda del estudio de los expertos; el logro de algunos resultados de importancia al poco tiempo de haberse iniciado el proceso planificador no sólo tenía valor por si mismo sino que fortalecía además la impresión de que era posible el avance. El riesgo de seguir este camino era que las realidades inicialmente contempladas por cada una de las partes demostrasen ser inconmensurables y que los incipientes lazos tendidos entre los miembros del grupo fuesen demasiado débiles para resistir las disparidades de opiniones. Sánchez de la Morena se percató de ese peligro y pensó que los progresos hacia un acuerdo exigían que el IPIA, en su carácter de parte neutral, facilitase el funcionamiento de las subcomisiones configuradas tras la primera reunión del grupo en pleno. Para llevar a cabo esa función, el Director General viajó durante esta época todas las semanas a Macael (un viaje desde Sevilla de seis a ocho horas de duración). Pidió también a José Alvea Hernández, consultor empresarial independiente en quien tenía confianza absoluta, que actuase de modo continuado como coordinador general en Macael. La tarea de Alvea consistía en lograr en unos dos meses un consenso entre los diferentes participantes, recogiendo todo tipo de información que pudiese recopilarse por los miembros de la industria y los ingenieros de minas.
Este proceso satisfizo los fines inmediatos del IPIA. Las subcomisiones presentaron sus informes al pleno de la comisión al cabo de seis semanas de su primera sesión. Por su lado, la comisión llegó a un acuerdo sobre un diagnóstico amplio, que abarcaba veintisiete cuestiones, y discutió varias actuaciones a realizar en cada una de tales cuestiones. A partir de ahí, el IPIA empleó las semanas siguientes para redactar y discutir informalmente todo el "plan de actuación", que fue aprobado por la comisión en noviembre de 1983 (22).
En el plan estaban representados todos los posibles elementos importantes de una estrategia competitiva tendente al éxito: el ámbito de las cuestiones incluía las líneas y especificaciones de los productos, la tecnología empleada en las canteras y en los talleres, las estructuras de costes, la capacidad de producción en las canteras, la promoción de las ventas, la demanda, el desarrollo de la técnica, las necesidades financieras y las condiciones de trabajo. En esta fase, el Director General no estaba esencialmente preocupado por crear una opinión común acerca de cómo un conjunto dado de cambios interrelacionados podría mejorar la competitividad de Macael en la industria del mármol, pues esperaba que esa opinión se desarrollaría a lo largo de los meses siguientes como resultado de las discusiones y los estudios puestos en marcha por la etapa planificadora inicial.
(22) Véase el "Plan de Actuación Global de la Zona del Mármol de Macael (Almería)". Una versión del plan está incluida en IPIA, "Memorias de Actividades, Legislatura 1982-86, Documentos de Gestión".
POSTERIOR DESARROLLO DEL PLAN EN SU INSTRUMENTACIÓN
En términos generales, las actuaciones especificadas en el "plan de actuación" aprobado eran de dos clases: pasos que había que dar de forma Inmediata y cuestiones que debían estudiarse en profundidad.-Como ejemplo del primer tipo, el IPIA y los restantes miembros de la comisión planificadora negociaron a la Compañía Sevillana de Electricidad para que aumentase el suministro de energía eléctrica a las canteras de Macael. De igual modo, se negoció a los organismos públicos nacionales y regionales para que mejorasen los accesos por carretera a la zona montañosa en que se localizaban las canteras. En un esfuerzo por acelerar esas mejoras, la asociación de empresarios propuso asumir la responsabilidad de ampliar determinadas carreteras de acceso si la Junta de Andalucía estaba de acuerdo en pagar los gastos del pavimento asfáltico.
Obtención de financiación para realización de estudios Ahora bien, el número de actuaciones específicas que podían llevarse a cabo sin estudios adicionales era limitado. Toda vez que se trataba de una rama de la actividad económica compuesta por numerosas pequeñas empresas que había ocupado un lugar marginal en las preocupaciones de la burocracia central, los estudios sobre recursos naturales, tecnología o tendencias del mercado eran virtualmente inexistentes. la comisión planificadora consideraba por tanto que serían muy importantes unos estudios sobre las reservas de recursos naturales de Macael; se esperaba que los proyectos de investigación propuestos por geólogos e ingenieros
que ofrecieron su asesoramiento durante el proceso planificador inicial pusiesen de manifiesto la extensión y localización de los depósitos de mármol. A su vez, se esperaba que esa información proporcionase una medida autorizada del potencial económico de Macael, influyendo así en la visión de la industria sobre su propio futuro y en la imagen que sobre Macael tenían las instituciones financieras y los funcionarios públicos.
Otra función de los estudios técnicos consistía en identificar un modelo de actividad minera que, caso de ser seguido, permitiese a la rama extractiva de la industria producir más bloques de mármol de gran tamaño y menos pequeñas unidades irregulares de esta materia prima. Para obtener esa información se requería el empleo de equipo y personal altamente especializados a lo largo de un período de tiempo dilatado. En 1983, les era imposible a la Junta de Andalucía, al IPIA o a la asociación de empresarios del mármol financiar un estudio tan amplio, con un coste de más de 80 millones de pesetas. La única fuente viable de financiación era la Dirección General de Minas del Ministerio de Industria, que aportaba hasta el 75 por ciento de los estudios mineros que aprobaba de acuerdo con la Ley de Fomento de la Minería.
El responsable de IPIA decidió no dar por sentada esa política financiadora y, en consecuencia, consiguió celebrar una reunión en Madrid con funcionarios del Ministerio de Industria, a primeros de 1984. Acompañado por el presidente de la asociación de empresarios, Francisco Martínez Justo, y por el alcalde de Macael, Antonio Segura, el Director General del IPIA pidió a la Dirección de Minas que sufragase todo el coste de los estudios geológicos propuestos, argumentando que la industria del mármol estaba subexplotada, que esos estudios eran la clave de un amplio plan de desarrollo de la zona de Macael, que el plan había sido aprobado ya por las diferentes partes implicadas y que la industria estaba preparada para actuar
de acuerdo con las recomendaciones del estudio. Subrayó también la importancia del éxito de Macael para el desarrollo institucional de la Junta de Andalucía, para la promoción de las pequeñas y medianas industrias y para el éxito del experimento del IPIA con una estrategia de desarrollo endógeno. De este modo, Sánchez de la Morena intentaba persuadir a los funcionarios ministeriales que los rendimientos políticos y económicos de esta inversión estarían muy por encima de la media de los estudios financiados en el marco de la Ley de Fomento de la Minería.
La presencia de la delegación de Macael tenía como objetivo no sólo mostrar que la estrategia de desarrollo del IPIA gozaba de apoyo popular sino también hacer que los funcionarios del Ministerio contemplaran en términos humanos los argumentos abstractos hechos en favor de la propuesta. Los miembros de la delegación expusieron también sus propias razones para recibir una atención especial por parte del Ministerio de Industria y expresaron su compromiso de actuar de acuerdo con los resultados de los estudios propuestos.
Motivación del trabajo de colaboración Esta técnica de gestión política indirecta demostró ser eficaz: el Ministerio de Industria aprobó financiar el estudio en su totalidad. Esta rápida victoria dio mayor credibilidad a la pretensión del IPIA de que era posible un "cambio total", siempre que todas las partes interesadas colaborasen en la realización de un plan concertado, dinámico y global.
Una vez impuesto el convencimiento de que era posible un cambio planeado, Sánchez de la Morena desplazó su atención a la tarea de fomentar una visión específica y común de la futura industria del mármol de Macael.
Como medio de ofrecer una imagen detallada de la futura industria del mármol de Macael, se puso de manifiesto la ventaja estratégica que suponía el atraso de esa industria con respecto a la italiana. En junio de 1984, el Ayuntamiento y la mesa del plan se pusieron de acuerdo con los fabricantes italianos de maquinaria de minería del mármol para que los miembros de la comisión planificadora y otras personas de Macael viajasen en autocar a la región de Carrara, en Italia, donde se les ofrecería la oportunidad de hacer una visita a las canteras, los talleres y los pueblos de la zona productora de mármol más famosa de Europa. Esta experiencia hizo que la delegación tomase
conciencia
de que
el
sistema productivo
de
Macael
era
extraordinariamente débil en comparación con el de los líderes de la industria. La delegación regresó a Macael con el compromiso común de hacer que sus productos y procesos productivos alcanzasen los niveles de la industria italiana, en parte mediante la inversión en maquinaria similar a la que habían visto trabajando en las canteras y los talleres de Carrara. Este compromiso pretendía que los participantes estuviesen especialmente atentos a los resultados de los estudios formales sobre extracción, fabricación y comercialización que ya estaban realizándose en Macael.
En tanto se llevaba a cabo la fase de investigación, el IPIA hizo que la atención de la comisión planificadora se mantuviese concentrada en la necesidad de desarrollar organizaciones conjuntas de adquisición y comercialización. De esta manera, se animó a las diferentes partes representadas en la mesa del plan a abordar el difícil proceso de esbozar los acuerdos reguladores y financieros que satisfarían sus distintos intereses. Este proceso permitió comprobar la forma en que los intereses de las empresas estaban ligados entre sí, dadas las fuerzas competitivas a que se enfrentaba la industria.
Los frutos específicos de este proceso fueron que el suministrador central de aire comprimido para las operaciones extractivas se reorganizó en una sociedad propiedad de las empresas de la zona, la constitución de una cooperativa que iba a concentrar las compras de factores productivos necesarios para la zona, y la creación formal de una sociedad conjunta de comercialización (idea ésta que surgió desde las primeras reuniones). La primera manifestación visible de este proceso fue la constitución de un almacén de suministros a lo largo de 1984.
Entre tanto, las principales directrices de la estrategia competitiva común de la industria fueron apareciendo gradualmente por medio de la progresiva interacción de la mesa del plan y las empresas consultivas que realizaban los estudios formales. Al dirigir este proceso, se intentaba asegurar que los expertos externos viesen en la comisión planificadora a su cliente. La principal vía por la que fomentó el Director General esta relación de responsabilidad fue la de pedir a la asociación de empresarios de mármol de Macael que compartiese con el IPIA los costes de los estudios de reestructuración industrial y de comercialización. Explicó también a las empresas consultoras implicadas las razones por las que era importante que tratasen a la industria como su cliente.
Contenido de la estrategia competitiva común La visión estratégica que fue tomando forma en 1984-85 se centraba en el desarrollo de tres tipos básicos de producto: materiales de construcción en mármol blanco de acabado normalizado (p.e. baldosas y peldaños), materiales aglomerados de construcción hechos de mármol triturado y productos artesanales (p.e. lápidas, chimeneas, columnas y objetos decorativos).
En el primer tipo de productos, la estrategia consistió en ofrecer a las empresas constructoras un gran volumen de materiales acabados, con características (tamaño, espesor, tono y brillo) uniformes entre piezas, empresas y pedidos. Se esperaba que el logro de un alto nivel de conformidad a las normas de calidad diese lugar a la creación de valor, ya que los compradores podían confiar en que un pedido procedente de Macael satisfaría perfectamente sus expectativas y necesidades. Ese cambio de perspectiva ayudaría a que este material, valioso por si mismo, fuese más competitivo que otros materiales de revestimiento, menos costosos y fácilmente
disponibles
(como
las
baldosas
de cerámica),
para las
construcciones de lujo. Era de presumir que los productores de Macael captarían una parte importante del valor añadido, mejorando la conformidad a las normas e integrando las actividades de acabado, pulido y comercialización (en tanto decidiesen competir entre si no en los precios sino en base a otras características, como el diseño, la rapidez en la entrega y el servicio).
La instrumentación de esta estrategia competitiva para el mármol blanco exigía la solución de tres problemas: era preciso que aumentase sustancialmente la extracción de grandes bloques de mármol, invirtiendo la tendencia a extraer una creciente proporción de piezas pequeñas e irregulares; los talleres debían ser capaces de elaborar un producto que respondiese a las especificaciones (tamaño, espesor, tono y brillo); y había que mejorar la imagen del mármol de Macael. De acuerdo con los estudios geológico-mineros de las canteras, la solución al primer problema implicaba fundamentalmente la reorganización espacial de los derechos de extracción el reducido frente de algunas canteras impedía utilizar maquinaria avanzada-, la adquisición de maquinaria extractiva de tecnología punta italiana y alemana y la mejora de la infraestructura básica (electricidad, carreteras, camiones de transporte). La solución del problema de la calidad llevaba consigo la instalación en todos los talleres participantes de una maquinaria
de corte y pulimentado similar y moderna; era también de importancia mejorar el lugar de trabajo y el orden de tratamiento del mármol de los talleres que hiciesen esas adquisiciones. El problema de imagen se reduciría así, en parte, como resultado de los dos primeros conjuntos de actuaciones; se reconocía también que era necesario un esfuerzo conjunto de promoción, dirigido a las empresas constructoras, para cambiar la idea que tenían los compradores del mármol blanco de Macael. Las estrategias competitivas para los otros dos tipos de producto eran algo menos complejas. En aquella época, los principales productos terminados de los artesanos de Macael eran lápidas y chimeneas. El IPIA y la comisión planificadora -mesa del plan- consideraron que las oportunidades para ampliar las líneas productivas artesanales eran prácticamente ilimitadas. La estrategia decidida para esta rama de la industria de Macael incluía la contratación de especialistas que realizasen nuevos diseños para objetos decorativos, la adquisición de nuevas herramientas y la constitución de una cooperativa de comercialización. Esta concepción estratégica se hizo poco a poco evidente a lo largo del período 1984-85. El mecanismo que utilizó la mesa del plan para centrar la atención del sector en el desarrollo de una estrategia competitiva global fue el proceso de redacción de un plan de "reestructuración„ de la industria. Ese proceso estaba coordinado por una empresa consultora de economía, IDEASSA; que trabajaba en base a información obtenida de la propia industria de Macael y de fuentes exteriores. La comisión planificadora analizó con frecuencia las recomendaciones formuladas por IDEASSA, llegando a aprobar formalmente, tras muchas discusiones, el plan de reestructuración.
El punto clave del estudio era un conjunto de planes de inversión, diseñado cada uno de ellos para el papel a desempeñar por determinado tipo de
empresa en la futura industria del mármol. Las inversiones en maquinaria moderna de corte y pulimentado se recomendaban sólo para aquellas empresas verticalmente integradas que extraían una cantidad considerable de bloques de mármol de alta calidad y que eran a la vez fabricantes. Se trataba aquí de las únicas empresas que serían capaces de operar a un nivel suficiente para rentabilizar tales inversiones; además su oferta de materia prima era especialmente adecuada para la fabricación de baldosas, peldaños y otros materiales de construcción acabados. Por lo que hacía a las empresas fabricantes que no eran extractoras de mármol, el estudio recomendaba que se abandonase la producción de baldosas y peldaños (de baja calidad) para fabricar productos de mármol decorativo; para lograr ese fin, el estudio propugnaba que las inversiones de esas empresas se hiciesen en maquinaría e instalaciones apropiadas para la fabricación de esos productos artesanales. En el caso intermedio de empresas que extraían cantidades relativamente pequeñas de bloques de mármol, el estudio recomendaba bien que se llevasen a cabo fusiones empresariales o que las inversiones se realizasen sólo en maquinaria que las permitiese vender mármol semielaborado a otras empresas de Macael para su acabado.
Obtención de fondos para la inversión Una vez aprobado este plan a primeros de 1985, la atención del IPIA se dirigió a hacer posible que los propietarios de las empresas invirtiesen en los bienes de equipo recomendados. Por si mismo, el IPIA no podía ofrecerse a financiar más que una pequeña parte de las inversiones recomendadas para cada tipo de empresa propuesta (30 millones de pesetas sólo en talleres), ya que la Junta de Andalucía tenía que dotar todavía a esa institución con su propio presupuesto para subvenciones. Sánchez de la Morena pudo obtener de la Consejería de Economía el compromiso de ofrecer ciertos fondos a los empresarios dispuestos a realizar inversiones de acuerdo con el plan. Esos fondos se proporcionarían en forma de subvención. directa. En el caso de los
proyectos presentados por las grandes empresas, el IPIA financiaría el nueve por ciento de los gastos de inversión, mientras que en el caso de las pequeñas anunció que financiaría hasta el dieciocho por ciento de los gastos de capital. La oferta de una ayuda superior a las pequeñas empresas se basaba en razones tanto políticas como económicas. En efecto, a juzgar por las prácticas bancarias habituales, las pequeñas empresas tendrían más dificultades para obtener créditos de las instituciones financieras, con independencia de los méritos y cualidades del proyecto de inversión. La razón política era igualmente poderosa: las pequeñas empresas podían creer fácilmente que su situación iba a mejorar mucho menos que la de las grandes. Esta idea representaba la evidente vulnerabilidad política de dirigir las inversiones en nueva maquinaria de corte y pulimentación a las empresas cuyo volumen de negocios era ya considerable. Así, pues, la duplicación de la subvención a las pequeñas empresas iba dirigida tanto a reforzar el resultado del proceso planificador como a facilitar a las pequeñas empresas la financiación de las inversiones y los cambios de productos recomendados.
A lo largo de 1985 y 1986, Sánchez de la Morena y el presidente de la asociación de empresarios, quien paulatinamente fue reforzando su situación de liderazgo, empezaron a utilizar los tipos de técnicas de gestión política que creían induciría a las instituciones públicas y privadas a financiar el desarrollo de la industria de Macael. Entre esas técnicas estaba la institución de tres premios concedidos anualmente por la asociación de empresarios de Macael y concebidos para recompensar a personas e instituciones que hubiesen contribuido al desarrollo de la industria de Macael durante el año anterior. Los primeros premios, concedidos a mediados de 1985, se entregaron a Carlos Solchaga (que era Ministro de Industria en el momento en que se financiaron los estudios geológicos y que se había sido nombrado después Ministro de Economía y Hacienda), a José Miguel Salinas, Vicepresidente y Consejero de Economía de la Junta de Andalucía y al
periodista que cubría la zona de Macael para el periódico provincial, La Voz de Almería.
Los premios se concedieron a la vez que se inauguraban oficialmente los nuevos locales de la cooperativa de comercialización y de la asociación de empresarios. El objetivo de celebrar ambos actos de forma simultanea era el de llamar la atención de los medios de información. Los dirigentes del sector utilizaron esta oportunidad para informar a los políticos y periodistas invitados del contenido del "plan de actuación", tal como se había desarrollado hasta entonces, y para poner de manifiesto que el potencial económico del sector estaba únicamente limitado por la disponibilidad de recursos financieros (23).
El IPIA, el alcalde y la asociación de empresarios crearon muchas otras ocasiones para inducir a que los funcionarios públicos y los periodistas visitasen la zona. En tales ocasiones y durante las reuniones mantenidas con instituciones financieras, tendieron a poner de relieve diversos puntos: las abundantes reservas de mármol de alta calidad (100 millones de metros cúbicos), tal como se puso de manifiesto en el estudio financiado por la Dirección General de Minas del Ministerio de Industria; la demanda rápidamente creciente de materiales de construcción de mármol.; el claro compromiso de empresarios, sindicatos y funcionarios públicos (a todos los niveles) en la tarea de instrumentar un plan de desarrollo global; y las cuantiosas
inversiones
ya
realizadas
en
maquinaria
extractiva
y
transformadora (según datos de la propia asociación de empresarios; v. anexo estadístico). En
(23) Véase, La voz de Almería, 8 de marzo de 1986 y 11 de mayo de 1986.
resumen, la estrategia de gestión política consistía en dirigirse a los funcionarios públicos que controlaban recursos útiles para la estrategia del sector y demostrarles que apoyar a Macael representaba una vía segura de generar valor económico y de acumular apreciable crédito político para el éxito de esa atractiva actividad. En la medida en que los altos funcionarios de la Junta y de la Administración central respondiesen positivamente a esta estrategia, las instituciones financieras que deseaban mantener relaciones más positivas con el sector público tomarían también nota de las posibilidades existentes.
EJECUCION DEL "PLAN DE ACTUACION" Ventas y capacidad de producción
Posiblemente, el resultado más impresionante del "plan de actuación" de Macael lo constituya el crecimiento registrado por las ventas. En 1983, cuando tuvieron lugar los primeros contactos entre Macael y el IPIA, las ventas suponían alrededor de 3.000 millones de pesetas(24). En 1987, las ventas anuales llegaron a 15.000 millones. Evidentemente, la explosión de la demanda de materiales de construcción de mármol contribuyó a la multiplicación por cinco de las ventas, pero también lo hizo la rápida transformación del sistema productivo de la industria de Macael.
(24) La fuente de las cifras de ventas en pesetas es la Asociación Provincial de Empresarios del Mármol. La tasa anual de inflación el último período fue del orden del 5 por ciento. Sería conveniente resaltar la carencia desde el propio IPIA de una estadística completa y actualizada de sus propios logros. En conversaciones mantenidas con Manuel Simarro,
Asesor de Promoción de la Gerencia de Almería, nos señaló la falta de medios y tiempo para desarrollar esta tarea, que reconoce como deficiencia.
Las mejoras introducidas en la tecnología y en la organización económica de la extracción del mármol ayudaron a ampliar y mejorar la calidad de la producción de las canteras de Macael. Con anterioridad al "plan de actuación", el mármol se extraía básicamente utilizando explosivos. Esta técnica abandonada ya con mucha anterioridad por los competidores de Macael, daba como resultado una producción exagerada de piedras de cantos irregulares -bolos-, significando solamente el 22 por ciento de la producción de las canteras los bloques de mármol adecuados para la fabricación de materiales de construcción. Los propietarios de las empresas únicamente llegaron a ser plenamente conscientes de su retraso tecnológico durante su viaje por Italia en 1984. A lo largo de los años siguientes, muchas empresas adquirieron maquinaria de extracción avanzada a suministradores italianos, alemanes y japoneses (25). La maquinaria de extracción más avanzada adquirida por las empresas de Macael ("la Fantini") se caracteriza por una sierra de cadena provista de diamantes industriales y que puede programarse para cortar horizontalmente dentro de las vetas de mármol a lo largo de la parte inferior de bloques gigantescos (26). (25)Gran parte de la información utilizada para describir los resultados del "plan de actuación" de Macael se obtuvo durante entrevistas con Alfredo Sánchez, director provincial para Almería del Instituto de Fomento de Andalucía (antes IPIA), con Antonio Segura, alcalde de Macael, y con Rafael Escribano, antes ingeniero de la Sección de minas de la delegación provincial de la administración central en Almería y en la actualidad consultor estrechamente ligado a la industria de Macael; estas entrevistas se mantuvieron en Macael, el 19 de julio de 1988. Las medidas cuantitativas del mejorado funcionamiento se han tomado de documentos de la Asociación Provincial de Empresarios del Mármol, del IPIA y del IFA. a información obtenida de ese modo se contrastó con la contenida en cientos de informes sobre Macael, publicados entre 1983 y 1988 en los tres periódicos provinciales, la Voz de Almería, La Crónica y El Ideal. (26) Una característica de la maquinaria Fantini era que se proporcionaba adiestramiento. En una conversación informal, un maquinista de Fantini -que anteriormente utilizaba
explosivos para extraer mármol- dijo que había aprendido a manejar perfectamente la maquinaria en solo diez días, gracias a las clases proporcionadas in situ por el fabricante.
Las empresas de Macael sólo compraron ocho máquinas extractoras Fantini, debido principalmente a las pocas canteras que superaban una dimensión mínima para un trabajo eficaz. Junto a ello, treinta empresas adquirieron una máquina menos sofisticada, conocida como "hilo de diamante"; esta máquina emplea también diamantes industriales, pero no admite programación y sólo corta verticalmente. La superior producción de bloques puede atribuirse en gran parte a la utilización de la maquinaria Fantini y de "hilo de diamante".
El efecto de esos cambios en la tecnología y la organización económica sobre la producción de las canteras es impresionante. A lo largo del período 1983-87, la producción de grandes bloques de mármol casi se duplicó, pasando de 110.000 Tm.a 180.000 Tm. La producción de bloques irregulares más pequeños creció a una tasa más reducida, desde 205.000 a 374.000 Tm., mientras que la de piedras se redujo apreciablemente, desde 179.000 Tm. en 1983 a 105.000 Tm. en 1987.
También se incrementó la capacidad de transporte del mármol extraido desde las canteras a los talleres de transformación. Se arrendaron o adquirieron cerca de 200 máquinas especializadas en el descargue de las piezas en camiones y un número aproximadamente igual de éstos. Las nuevas carreteras hicieron que esas operaciones fueran más rápidas y seguras.
El aumento de la capacidad productiva de las operaciones extractivas explica sólo una parte de la explosión de ventas de Macael. Como ya se ha dicho, las ventas se multiplicaron por cinco entre 1983 y 1987. La expansión y mejora de las actividades de transformación fueron evidentemente la clave del desarrollo de Macael. Muchos talleres iniciaron o ampliaron su producción de materiales acabados gracias a la adquisición de maquinaria de corte automática (que - producía láminas de mármol relativamente delgadas, que se cortaban después en baldosas), equipo de pulimentación y maquinaria apropiada para mover grandes pesos dentro de los talleres.
Financiación de la ampliación de capacidad productiva
Las inversiones a nivel de empresa en las actividades extractivas y de transformación eran esenciales. La asociación de empresarios afirma haber invertido en la industria 5.500 millones de pesetas a lo largo del período 1985-87; es difícil asegurar que las inversiones alcanzasen ese nivel, pero en cualquier caso fueron muy considerables. La fuente financiera más importante fue el fondo de desarrollo regional para Andalucía del gobierno central (el Gran Area de Expansión Industrial de Andalucía, GAEIA). La mesa del plan logró convencer a los directores de este programa para que proporcionasen el máximo apoyo a las propuestas de inversión que se ajustasen al plan de reestructuración que formaba parte del "plan de actuación".
Como resultado de todo ello, el GAEIA ofreció aportar hasta el 25 por ciento de las inversiones realizadas por las empresas de Macael en maquinaria e instalaciones,
en
tanto
estuvieran
de
acuerdo
con
el
plan.
de
reestructuración. Entre 1985 y el segundo trimestre de 1987 se propusieron al GAEIA inversiones del orden de 2.600 millones de pesetas; las
subvenciones otorgadas realmente por este programa pueden haber ascendido a 656 millones de pesetas.
De modo semejante, el IPIA ofreció la subvención del 9 por ciento de las inversiones de las empresas de mediano tamaño y el 18 por ciento de las realizadas
por
pequeñas
empresas.
De
acuerdo
con
los
fondos
proporcionados por el IPIA, la propensión a invertir creció al afianzarse la estrategia y expandirse la demanda. En 1985, solamente 16 empresas solicitaron las subvenciones; en 1987, por el contrario, 53 empresas pidieron subvención al nuevo Instituto de Fomento (IFA) que absorbió las funciones y equipo del IPIA. En el período 1985-87, el IPIA y el IFA proporcionaron más de 300 millones de pesetas para inversiones a nivel de empresas, en nombre de la Junta de Andalucía.
Dos
instituciones
financieras
ofrecieron
créditos
a
medio
plazo
a
determinadas empresas de Macael a tipos de interés favorables. El tipo de interés de los créditos concedidos por el Banco Popular, un banco privado con sucursal en Macael, estaba modestamente subvencionado por la Junta de Andalucía. Otro acuerdo semejante se llevó a cabo en 1986 con la Caja de Ahorros de Almería, entidad semipública; este acuerdo preveía la concesión de hasta 1.000 millones de pesetas, a un tipo de interés del 12 por ciento, para inversiones en maquinaria e instalaciones. Los préstamos recibidos de otras fuentes, como, por ejemplo, el Banco de Crédito Industrial, no fueron cuantitativamente importantes.
Muchas empresas que habían sido rentables en los años anteriores utilizaron sus reservas para financiar las adquisiciones de maquinaria y las nuevas instalaciones.
Diversidad interna Si bien la industria en su conjunto se ha desarrollado con rapidez, es importante subrayar que algunas empresas se han expandido mucho más deprisa que otras. Las grandes empresas actuales no se encontraban por regla general entre las primeras de cinco años atrás. En su mayor parte, esas nuevas empresas importantes están dirigidas por toda una generación de jóvenes empresarios, muchos de los cuales llegaron a puestos directivos en la asociación de empresarios justo antes del comienzo del "plan de actuación". Un ejemplo de ellos es Francisco Martínez Justo, quien abandonó su puesto de profesor de educación básica hace doce años para llevar la empresa familiar de mediano tamaño. Desde 1983 a 1988, desempeñó el cargo de presidente de la asociación de empresarios; durante este período, Francisco Martínez convirtió también su empresa, Mármoles Cosentino, en la mayor de Macael. Antonio Valdés es otro miembro de la joven generación; tras estudiar el bachillerato, dejó Macael para trabajar
de camarero en
Marbella; gracias a sus contactos con arquitectos de esta ciudad,
Cooperación entre empresas Los resultados del "plan de actuación" de Macael sugieren también que no pueden cambiarse con facilidad algunos rasgos estructurales de una industria. Así, por ejemplo, la mayor parte de las empresas siguió siendo demasiado pequeña para adquirir tecnología avanzada. Sin embargo, sus propietarios se opusieron con fuerza a las fusiones o a constituir conglomerados productivos (27). No pueden esperarse ya movimientos de intensidad en pro de la concentración o de la cooperación productiva. En cualquier caso, los cinco primeros años del plan muestran también que los empresarios más individualistas pueden ponerse de acuerdo para establecer
y hace funcionar instituciones que unifican algunos de sus esfuerzos. Uno de esos ejemplos es la competente asociación de empresarios, que se ha convertido en un importante marco institucional para la acción conjunta. Un segundo ejemplo es la creación de una cooperativa de adquisición de factores productivos, institución que concentra el poder de compra de las empresas de Macael; su planificación y creación en las primeras etapas del "plan de actuación" desempeñó también la función estratégica de mantener en la agenda de trabajo el problema de la cooperación a nivel de toda la industria. El tercer ejemplo básico de esa cooperación es la constitución de la Sociedad Administradora de la Marca "Mármol blanco de Macael". Esta institución está dirigida a promocionar la marca comercial de mármol blanco de Macael. Los productores continúan utilizando sus propias marcas junto a la de Macael y tampoco se imponen normas comunes de calidad a las empresas que hacen uso de la marca común. Así, esa institución se dedica principalmente a la promoción y publicidad. Con ayuda financiera de la Consejería de Comercio y Turismo de la Junta, en los dos últimos años se han gastado más de 70 millones de pesetas en esos fines. Un cuarto ejemplo de creación de instituciones conjuntas fue la constitución de una cooperativa de comercialización en 1984. Esta aventura estuvo fuertemente estimulada por el IPIA y por el alcalde de Macael, Antonio Segura. La construcción de las instalaciones de la cooperativa costó unos 18 millones de pesetas, importe que fue sufragado en gran medida por la Junta de Andalucía. Sin embargo, a efectos prácticos la cooperativa no ha entrado en funcionamiento. Muchas empresas están vendiendo tanto producto como pueden fabricar y no necesitan ni desean cooperar en este campo. En cualquier caso, la institución existe y algunos empresarios creen que empezará a jugar su papel una vez que la producción supere a las ventas. De forma más general, la cooperativa de compras, Sociedad Administradora de la
Marca, y la cooperativa de comercialización proporcionaron una base para ampliar la cooperación entre las empresas en el futuro.
EL ENFOQUE ESTRATEGICO DE LA PROMOCION INDUSTRIAL
El concepto de "plan de actuación" hace referencia al problema clave planteado por el deseo de aumentar el valor creado y retenido por sectores industriales fragmentados, en concreto, la necesidad de lograr cierto grado de colaboración y coordinación entre empresas, así como la necesidad de promover empresarios individualistas, con oportunidad de expresar sus instintos competitivos. La experiencia de promover la industria del mármol blanco de Macael sugiere que es indudablemente posible que un organismo público desempeñe el valioso papel de ayudar a una industria a formular una estrategia competitiva común y a instrumentar tal estrategia a través de la gestión indirecta y del trabajo en equipo.
La capacidad de un organismo público para jugar un papel semejante en situaciones como la dominante en Andalucía depende de si puede salvar la distancia social existente entre la administración pública y los propietarios de las pequeñas y medianas empresas. Para salvar esa distancia y desempeñar las restantes funciones que se había propuesto, el IPIA utilizó un enfoque estratégico inserto en un conjunto de prácticas gestoras vitales.
En primer lugar, en vez de concebir por si mismo un plan basado únicamente en sus propios estudios y en los de las empresas consultoras, el IPIA creó un (27) Este era el punto de vista de un consultor que preparó para muchas empresas solicitudes ante el GAEIA y otras fuentes financieras; entrevista con Justo Martínez Ruiz, Consultora AEMB, Almería, 18 de julio de 1988. Esta situación no es sorprendente, ya que el concepto global de "plan de actuación" surge en respuesta a la presencia de numerosas empresas, dirigidas por propietarios individualistas
contexto en el que se indujo a las personas más directamente ligadas al funcionamiento de la industria a deliberar acerca de las posibles formas de eliminar los obstáculos opuestos a la prosperidad. Este contexto se creó por medio de una invitación para colaborar con el IPIA y la Junta de Andalucía en el desarrollo de un "plan de actuación" concertado, global y abierto.
En segundo lugar, el IPIA formuló muy cuidadosamente la tarea que invitaba a emprender a los participantes en el plan. Así, por ejemplo, Sánchez de la Morena invocó la idea de "modernización total" para impulsar a la industria a que trabajase en temas de tecnología, comercialización y selección de productos, además de en cuestiones de financiación. Planteó también las dificultades y desafíos de forma clara, visceral, compartida y perceptible.
En tercer lugar, gracias al cuidadoso ritmo y ordenación temporal de las tareas realizadas, el IPIA intentó, junto a otras medidas, cultivar en los participantes de la industria un genuino sentido de cohesión de grupo y de propiedad del proceso planificador. Al mismo tiempo, aseguró que el contenido del plan se ocupase del problema concreto del desarrollo industrial; en especial, el IPIA insistió en que los planes de inversión negociados buscasen un alto grado de coherencia interna entre los productos ofrecidos por cada empresa, la tecnología empleada y la escala de las operaciones.
Los resultados inmediatos de este enfoque estratégico de la promoción industrial incluyeron mayor motivación de los participantes por lograr su propia mejora, opiniones compartidas, planes estratégicos muy elaborados,
compromisos basados en largas deliberaciones, instituciones capaces de llevar a cabo actividades crecientemente cooperativas y estratégicas para la gestión
política con
instituciones
externas
a la industria
local.
El
impresionante resultado del "plan de actuación" de la industria del mármol blanco de Macael indica que la gestión estratégica de la promoción industrial por ciertos tipos de organismos públicos puede ayudar de modo significativo a superar los profundos problemas interrelacionados planteados por el retraso tecnológico, las estructuras industriales fragmentadas y el aislamiento social, elevando así la prosperidad y la capacidad de futuro desarrollo de algunos tipos de industrias localmente concentradas.
EPILOGO
Después del análisis del caso expuesto y teniendo presente el alcance y heterodoxia del enfoque utilizado, el lector convendrá con nosotros en un par de reflexiones a modo de conclusión: 1. Es deseable pero también posible, acometer la actividad de gestión en la administración pública, con un espíritu empresarial y una metodología de acción estratégica, que combine las funciones características de la actividad empresarial
con
la
particularidad
del
entorno
y
el
funcionamiento
administrativo. Afrontar la dirección de un servicio público con una visión de gestión estratégica que identifique qué servicio, cómo producirlo y para quién, puede ayudar no sólo a mejorar la imagen de la administración pública, sino también los resultados de su gestión y lo que es más importante a crear valor para el conjunto social.
Aplicar este enfoque en los puestos de gestión pública, requiere reconocer las limitaciones del conocimiento científico y utilizar técnicas no solamente
basadas en la "burocracia racional" o el "policy analysis". La utilización de técnicas como el "servicio profesional" o el aprendizaje social" junto a la relevancia del gestor público como negociador, pone de manifiesto la trascendental importancia de la selección de los gestores públicos en contraste con el tradicional énfasis puesto en la organización administrativa y diseño de los organigramas de los departamentos, tal y como es usual en España y otros paises. Cabe pues indicar la conveniencia de formar a los futuros gestores públicos en la utilización de estas técnicas y adopción de estas perspectivas, si como parece son extrañas al quehacer cotidiano de los responsables administrativos. 2. Entre las acciones microeconómicas de las políticas tendentes al desarrollo económico endógeno, los "planes de actuación" constituyen un instrumento a considerar, en la manera en que su principal función consiste en contribuir de forma coordinada y concertada a trazar una estrategia competitiva conjunta, dinámica e innovadora, en un segmento del tejido empresarial
autóctono adormecido
y competitivamente marginal.
La
naturaleza del fin que un "plan de actuación" persigue, es pues desempeñar de manera conjunta los distintos vectores de la función empresarial, aglutinándolos en una estrategia competitiva común, reforzada con una serie de
medidas
incentivadoras,
tendentes
a
propiciar
la
implantación
individualizada de la estrategia acordada. Aún cuando el éxito del plan no sea completo, habrá introducido en el tejido empresarial una acción innovadora que impulsará el seguimiento de parte de la red empresarial restante.
En este instrumento de desarrollo endógeno microeconómico, la gestión pública igualmente estratégica de las agencias de promoción empresarial junto a la idoneidad del gestor público responsable, pueden considerarse los principales condicionantes del éxito, y junto a ellos la elección de un sector
industrial con ventajas competitivas y un tejido empresarial inicialmente adormecido pero medianamente estructurado.
APENDICE DE DATOS Cuadro 1: INVERSIONES PRODUCTIVAS Y FUENTES DE INVERSION.
Cuadro 2: INVERSION GENERAL EN INFRAESTRUCTURA.
Cuadro 3: INVERSIONES DERIVADAS.
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