Gesetz zur Reform der Pflegeberufe Stellungnahme des Bundesregierung

Bayerischen

Bezirketags

zum

Gesetzentwurf

der

Die Kliniken der bayerischen Bezirke – vorrangig der Fachrichtung Psychiatrie, Psychotherapie und Psychosomatik, aber auch der Fachrichtungen Neurologie und Orthopädie – sind in ihrer Gesamtheit einer der größten öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber in Bayern. Mit über 20.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern betreiben sie Kliniken, Wohn- und Pflegeeinrichtungen und 19 Berufsfachschulen an 14 Standorten. Jährlich behandeln sie etwa 100.000 Patienten stationär und teilstationär sowie weit über 200.000 ambulante Patienten. Sie betreiben mit insgesamt ca. 10.000 Betten ein Fünftel aller Krankenhausbetten in Bayern. Der vorliegende Gesetzentwurf soll die herkömmliche Trennung der Berufsbilder Alten-, Kinderkranken- und Krankenpflege auflösen. In einer Erstausbildung sollen grundlegende Pflege- und therapeutische Kompetenzen vermittelt werden. Die Reform wird sich auf die bezirklichen Gesundheitseinrichtungen und ihre Berufsfachschulen auswirken. Weitere, für die Ausbildungspraxis noch bedeutsamere Auswirkungen werden sich aus der Ausbildungsund Prüfungsverordnung ergeben. Die akutpsychiatrische Versorgung wird von den verschiedenen Altersgruppen in den Bereichen Kinder- und Jugendpsychiatrie, Erwachsenen- und Gerontopsychiatrie immer stärker in Anspruch genommen. Ebenso sind psychiatrische Patienten in allen Settings zu betreuen (Akut- oder Kurzzeitpflege/Langzeitpflege/häusliche Pflege). Die wachsende Bedeutung der Psychiatrie muss sich folglich auch in der pflegerischen Ausbildung abbilden. Nicht selten verzögert sich der Ausbau der Kapazitäten durch die Schwierigkeit, geeignetes Personal zu gewinnen. Die Nachwuchssicherung von Pflegetherapeuten für diesen Bereich gelingt nur, wenn die Auszubildenden ausreichend Zeit in diesen Einsätzen bekommen und Gefallen an dieser Tätigkeit finden können. Daher fordern wir: • • • • •

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die Berufsbezeichnung Pflegetherapeut/-in einzuführen, da sie die erworbenen Fähigkeiten und Kompetenzen treffend bezeichnet; die Gesamtverantwortung und damit die Planung und Steuerung der theoretischen und praktischen Ausbildung in eine Hand – die der Pflegeschule – zu geben; Mindestvoraussetzungen wie einen mittleren, qualifizierenden Bildungsabschluss sowie für die erforderlichen Sprachkenntnisse zu schaffen; die Vorgaben für die Dauer und Struktur der Ausbildung zu präzisieren und insbesondere den Anteil an Psychiatrieeinsatzstunden deutlich zu erhöhen; die Gegenfinanzierung aller ausbildungsbezogenen Kosten wie den Mehraufwand für Praxisanleitungszeit oder für den regelmäßigen Austausch zwischen allen, an der Ausbildung beteiligten Parteien, sicherzustellen; bei vertiefenden Regelungen wie der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung die Fachrichtung Psychiatrie aktiv mit einzubeziehen. 1

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Zu den Vorschriften möchten wir im Einzelnen folgendes anmerken: Teil 1: Allgemeiner Teil Ad § 1: Führen der Berufsbezeichnung Die vorgeschlagene Berufsbezeichnung ist nach unserer Auffassung zu allgemein gehalten und wenig ansprechend. Stattdessen schlagen wir mit der Bezeichnung Pflegetherapeut/Pflegetherapeutin vor, die Wertung als Heilberuf zum Ausdruck zu bringen und in den Kontext mit anderen Gesundheitsberufen (Physiotherapeut, Ergotherapeut, Sprachtherapeut) zu stellen. Die in § 5 beschriebenen Ausbildungsziele sowie die in § 14 beschriebenen erweiterten Kompetenzen erheben schließlich den Anspruch, mit der Ausbildung therapeutische Kompetenz zu vermitteln. Die der Pflege vorbehaltenen Tätigkeiten nach § 4 sprechen ebenfalls dafür. Ad § 2 Absatz 4: Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis Hier wünschen wir uns in der Begründung des Gesetzes die Ergänzung, dass das Sprachniveau C1 „Kompetente Sprachverwendung“ gem. Gemeinsamer Europäischer Referenzrahmen für Sprache für erforderlich erachtet wird. Zumindest sollte dieses Sprachniveau innerhalb des 1. Ausbildungsjahres nachgewiesen werden müssen. Im Rahmen der Berufsanerkennung eines ausländischen Berufsabschlusses bei Pflegekräften ist lediglich das Sprachniveau B2 „Selbständige Sprachanwendung“ vorgesehen. Nach den Erfahrungen der bezirklichen Gesundheitseinrichtungen bzw. Berufsfachschulen in der Zusammenarbeit mit Pflegekräften, die ihren Abschluss im EU-Ausland bzw. einem Drittstaat erfolgreich absolviert haben, stellt dies ein Mindestniveau dar. Ad § 4 Abs. 2 Nr.1: Vorbehaltene Tätigkeiten hier schlagen wir folgende Ergänzung vor: „Die Erhebung und Feststellung der Pflegediagnose und daraus ableitend den Pflegebedarf…“. Dies wird für erforderlich gehalten, um die Versorgungsqualität mit der daraus resultierenden Pflegefachsprache sicherzustellen und davon ableitend evidente Pflegemaßnahmen festzulegen. Ad § 5: Ausbildungsziel Die Formulierung ist insgesamt gut gelungen. Im Entwurf der Bundesregierung wurden alle Ausbildungsziele des Art. 31 der Berufsanerkennungsrichtlinie 2013/55/EU aufgenommen. Sehr erfreulich ist die Hinzunahme des sozialpflegerischen Bereichs – insbesondere im Hinblick auf die Altenpflege, wenn Einsatzbereiche erweitert werden sollen. Ad § 5 Abs. 3 Satz 1 a) Bei diesem Ausbildungsziel sollte folgende Ergänzung vorgenommen werden „Erhebung und Feststellung der Pflegediagnose und daraus ableitend den Pflegebedarf …“, um Kohärenz zu den entsprechenden Bestimmungen in § 4 Abs. 2 Nr. 1 herzustellen.

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Ad § 6 Abs. 1: Dauer und Struktur der Ausbildung Gemäß Art. 31 Abs. 3 Unterabs.1 der Berufsanerkennungsrichtlinie 2013/55/EU sollte folgende Präzisierung in § 6 Abs. 1 vorgenommen werden: „Die Ausbildung (…) dauert (…) in Vollzeitform drei Jahre, in Teilzeitform höchstens fünf Jahre. Sie umfasst mindestens 4.600 Stunden.“ Ad § 6 Abs. 3 und 4: Dauer und Struktur der Ausbildung § 6 Abs. 3 Satz 1: Die Gesamtverantwortung und Steuerung der Ausbildung sollten unserer Ansicht nach in einer Hand bleiben und nicht von der Pflegeschule weg auf den Träger der Ausbildung übertragen werden. Der Gesetzentwurf sieht in § 10 Abs. 1 vor, dass die Gesamtverantwortung für die Koordination des Unterrichts mit der praktischen Ausbildung und die Prüfung, ob der Ausbildungsplan für die praktische Ausbildung den Anforderungen des Lehrplans entspricht, die Aufgabe der Pflegeschule sein sollen. Ist dies nicht der Fall, ist der Träger der praktischen Ausbildung zur Anpassung des Ausbildungsplanes verpflichtet. Dies birgt jedoch die Gefahr eines Interessenskonfliktes zwischen personalpolitischen Interessen und pädagogischer Verantwortung. Deswegen sollte die Gesamtverantwortung für die Ausbildung unbedingt bei der Schule liegen. Diese sollte den Ausbildungsplan in Kooperation mit der Praxis erstellen. Ansonsten könne, so die Schulleiter, die bisherige hohe Qualität der Ausbildung nicht gewährleistet werden. In Satz 3 ist geregelt, dass „die Praxisanleitung im Umfang von mindestens 10 % der während eines Einsatzes zu leistenden Ausbildungszeit zu gewähren ist“. Dieser Umfang war bisher eher eine fachlich angemessene Richtgröße und wird nun zur unteren verpflichtenden gesetzliche Vorgabe. Wir weisen deshalb an dieser Stelle darauf hin, dass die Gegenfinanzierung dieser Praxisanleitungszeit sicherzustellen ist (vgl. unsere Ausführungen zum Abschnitt 3 Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege). Die Refinanzierung der Weiterbildung von zusätzlichen Praxisanleitungen ist ebenfalls verbindlich zu gewähren. In der Gesetzesbegründung (s. S. 76) wird ein regelmäßiger Austausch zwischen allen an der Ausbildung beteiligten Parteien, der über Kooperationsverträge zu sichern ist, gefordert. Dies ist sicher vernünftig, aber nicht ohne Aufwand. Dieser Mehraufwand an Zeit für die Praxisanleitungen müsste künftig entsprechend berücksichtigt werden. § 6 Abs. 4 ist daher um folgenden Satz zu ergänzen: „Die Gesamtverantwortung liegt bei der Pflegeschule.“ Ad § 7 Abs. 2: Durchführung der praktischen Ausbildung Besondere Sorge macht den bezirklichen Gesundheitseinrichtungen die Regelung zur Durchführung der praktischen Ausbildung: Zwar ist in § 7 Abs. 2 die Psychiatrie namentlich erwähnt, aber hier ist kein Stundenumfang bestimmt. Leider ist dem Entwurf keine Übersicht über die Stundeneinsätze in den einzelnen

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Einsatzbereichen wie allgemeine Akutpflege, Langzeitpflege, Kinderpflege, psychiatrische Pflege etc. zu entnehmen.

ambulante

Pflege,

Mit Blick auf die Ausbildungs- und Prüfungsverordnung fordern wir gegenüber dem Eckpunktepapier der Bund-Länder-Arbeitsgruppe zu einem neuen Pflegeberufegesetz aus dem Jahr 2012 die Erhöhung der Psychiatrieeinsatzstunden von 80 auf 240 Stunden. Auch das Ausbildungsziel unter § 5 Abs. 2 „Pflege dient der Wiedererlangung oder Verbesserung der physischen und psychischen Situation der zu pflegenden Menschen...“ kann nur mit ausreichend vielen Psychiatrieeinsatzstunden erreicht werden. Dies gilt vor allem für Auszubildende, die ihre Ausbildung bei einem Träger einer Pflegeschule eines somatischen Krankenhauses, eines Ambulanten Pflegedienstes oder einer Pflegeeinrichtung absolvieren. Auszubildende psychiatrischer Kliniken können gemäß § 6 Abs. 3 darüber hinausgehende psychiatrische Einsätze als „weitere Einsätze“ ableisten. In diesem Zusammenhang wird es darauf ankommen, wie die künftige Ausbildungs- und Prüfungsordnung Pflichteinsätze und Vertiefungseinsätze und mit welcher Stundenzahl definiert. Weiter können die in § 7 Abs. 2 festgelegten Pflichteinsätze zu Engpässen führen. Das unausgewogene Verhältnis zwischen der zu erwartenden, höheren Anzahl an Auszubildenden in der Pflege und der regional vorhandenen, niedrigeren Anzahl an Einrichtungen der Kinderpflege können der Regelung nach § 7 Abs. 4 entgegenstehen, wonach „ein angemessenes Verhältnis von Auszubildenden zu Fachkräften gewährleistet sein muss“. Somit ist zu befürchten, dass nicht alle Träger der Ausbildung genügend Kooperationspartner finden, die eine adäquate Anzahl an Plätzen für diese Pflichteinsätze zur Verfügung stellen können. Ad § 7 Abs.3 Mit Blick auf den Vertiefungseinsatz heißt es im Gesetzesentwurf „Insgesamt soll der überwiegende Teil der praktischen Ausbildung beim Träger der praktischen Ausbildung stattfinden“. Dieses „soll“ ist aus unserer Sicht in diesem Zusammenhang sehr vage. Besser wäre zu formulieren, dass die überwiegende Ausbildung beim Träger der praktischen Ausbildung stattfindet, soweit es dem Träger möglich ist. Ad § 8: Träger der praktischen Ausbildung Zu § 8 Abs. 1: „Der Träger der praktischen Ausbildung trägt in Kooperation mit der Pflegeschule die Verantwortung für …“. Zu § 8 Abs. 4: Wenn der Träger der praktischen Ausbildung mit dem Träger der Pflegeschule identisch ist, kann die Pflegeschule die Aufgaben des Trägers zur praktischen Ausbildung übertragen bekommen. Somit verbliebe die Planung der praktischen Ausbildung in der Pflegeschule, so wie es heute ist. Dies begrüßen wir ausdrücklich (vgl. auch unsere Ausführungen zu § 6 Abs. 3).

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Ad § 9: Mindestanforderungen an Pflegeschulen Zu § 9 Abs. 2: Um die Qualität der Ausbildung zu sichern, ist es erforderlich, das Verhältnis von Lehrerstellen zu Schülern auf mindestens 1:15 gesetzlich festzusetzen. Begründet ist dies durch den zunehmenden Beratungs-, Coaching- und Supervisionsbedarf zum Erreichen der Ausbildungsziele und zur Förderung der personalen Kompetenz. Auch im Europäischen Übereinkommen über die theoretische und praktische Ausbildung von Krankenschwestern und Krankenpflegern hat der Europarat diesen Schlüssel empfohlen. Bisher kam dieser Schlüssel in Hessen, Niedersachsen, Berlin und Bayern zu Anwendung. Zu § 9 Abs. 3: Die Länder können von der Hochschulausbildung der Lehrer durch entsprechende Regelungen absehen. Statt der Mindestanforderungen durch die Länder gem. Abs. 3 bevorzugen wir eine bundesweit einheitliche Regelung, um Unterschieden in der Ausbildungsqualität entgegenzuwirken. Ad § 10: Gesamtverantwortung der Pflegeschule Zu §10 Abs. 1 (s. a. Bemerkung zu §§ 6, 8): Die Gesamtverantwortung, Planung und Steuerung der theoretischen und praktischen Ausbildung müssen aus unserer Sicht bei der Pflegeschule liegen. Eine Prüfung im Nachhinein, ob der Ausbildungsplan für die praktische Ausbildung den Anforderungen des Lehrplans entspricht, lehnen wir ab. Zu § 10 Abs. 2: Den Begriff „Tätigkeitsnachweis“ halten wir für nicht mehr zeitgemäß und inhaltlich nicht aussagekräftig. Er sollte hier und ebenso in § 17 „Pflichten der Auszubildenden“ durch den Begriff Kompetenznachweis ersetzt werden. Ad §§ 11 und 12: Voraussetzungen für den Zugang zur Ausbildung und Anrechnung gleichwertiger Ausbildungen Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass z. B. ein Hauptschulabschluss und eine einjährige Assistenz- oder Helferausbildung als Voraussetzung für den Zugang zur Ausbildung genügen sollen. Aus unserer Sicht ist ein mittlerer, qualifizierender Schulabschluss die Mindestvoraussetzung. Im Fall der Anrechnung gleichwertiger Ausbildungen muss im Text eine Klarstellung erfolgen, dass hier andere Heilberufe gemeint sind. Abschnitt 2 Ausbildungsverhältnis Ad § 16: Ausbildungsvertrag Gem. § 16 Abs. 2 Satz 1 enthält der Ausbildungsvertrag bereits den gewählten Vertiefungseinsatz. Hier geben wir zu bedenken, dass diese Festlegung noch vor Beginn der Ausbildung dazu beiträgt, die bisherige Trennung in die Bereiche Alten-, Kinderkranken- oder Krankenpflege zu verfestigen und nicht diese aufzuheben. Hier gilt es abzuwägen zwischen der planerischen Sicherheit der potenziellen Arbeitgeber und den Wünschen und Fähigkeiten der Schüler selbst. Die bezirklichen Gesundheitseinrichtungen mit ihrem breiten Arbeitsplatzangebot und den vielfältigen Entwicklungsmöglichkeiten setzen sich dafür ein, dass den Schülern die nötige Zeit eingeräumt wird, die unterschiedlichen Bereiche zunächst näher kennenzulernen, bevor sie sich für den Vertiefungseinsatz entscheiden. Die entsprechende Passage in § 16 Abs. 2 Satz 1 sollte daher entfallen. 5 Az 503.6/ Stand 7. März 2016

Ad § 19 Abs. 3: Ausbildungsvergütung Überstunden und die in § 19 Abs. 3 vorgesehene besondere Vergütung bei einer über die vereinbarte regelmäßige tägliche oder wöchentliche Ausbildungszeit hinausgehende Beschäftigung sind in der Ausbildung grundsätzlich nicht vorgesehen. Die Regelung ist ersatzlos zu streichen. Ad § 22: Kündigung des Ausbildungsverhältnisses Wir regen an, als weiteren Kündigungsgrund wiederholte mangelhafte Leistungen und Ausbildungsverweigerung aufzunehmen.

Abschnitt 3 Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege Grundsätzlich begrüßen wir im Rahmen der Zusammenführung der bisherigen Ausbildungsbereiche zu einer generalistischen Pflegeausbildung auch die Einführung einer einheitlichen Finanzierung und einheitlicher Finanzierungsgrundsätze. Die bisherigen Kostenträger – Krankenhäuser, stationäre und ambulante Pflegeeinrichtungen, das jeweilige Land sowie die soziale Pflegeversicherung und die private Pflege-Plichtversicherung – sowie die ausbildenden und nichtausbildenen Einrichtungen werden an den Ausbildungskosten beteiligt. Ad § 27 Abs. 1 und 2: Ausbildungskosten Zu § 27 Abs. 1: Die Festlegung der Mindestquote der Praxisanleitungszeit in § 6 Abs. 3 dürfte eine bessere Grundlage für die Verhandlung mit den Kostenträgern der Ausbildung darstellen. Aus dem gleichen Grund sollte aus unserer Sicht auch eine klare zeitliche Definition für die Praxisbegleitung in § 10 Abs. 2 in den Gesetzesentwurf eingearbeitet werden. Investitionskosten, abschreibungsfähige Anlagegüter und Mietkosten müssen bei den Ausbildungskosten berücksichtigt werden. Zumindest bedarf es einer Festlegung z. B. einer Finanzierung durch das jeweilige Land entsprechend der Finanzierung der Investitionskosten anderer berufsbildender Schulen. Zu § 27 Abs. 2: Die ausbildenden Einrichtungen müssen sich bei der Ermittlung der Mehrkosten den Wertschöpfungsanteil, der im Rahmen der Patientenversorgung durch die Auszubildenden entsteht und der ins Verhältnis zu einer voll ausgebildeten Pflegekraft gesetzt wird, anrechnen lassen. Das Verhältnis soll für Krankenhäuser und stationäre Pflegeeinrichtungen 9,5 zu 1 sowie bei ambulanten Pflegeeinrichtungen 14 zu 1 betragen. Aus unserer Sicht sind bei der Ermittlung der Mehrkosten die Berechnungen für alle Einrichtungen nach § 7 gleich zu bewerten. Durch das Gesetz sollte kein diesbezüglicher Anreiz geschaffen und § 27 Abs. 2 gestrichen werden. Ad § 29 Abs. 2: Ausbildungsbudget, Grundsätze Als Berechnungsgrundlage des Ausbildungsbudgets muss die genehmigte Ausbildungsplatzzahl und nicht die Ausbildungszahl herangezogen werden. Dies schafft Planungssicherheit und setzt einen Anreiz zur Investition in Ausbildung. 6 Az 503.6/ Stand 7. März 2016

Teil 3 Hochschulische Pflegeausbildung Die Eröffnung der hochschulischen Ausbildung als zweiter Berufszugang begrüßen wir grundsätzlich. Für uns stellen sich über den Geltungsbereich des Gesetzes hinausgehende Fragen bezüglich dem späteren Beschäftigungsverhältnis und der konkreten Eingruppierung der Hochschulabsolventen. Eine klare und konkrete Abgrenzung im Gesetzesentwurf zwischen der beruflichen und hochschulischen Ausbildung bezüglich der Aufgaben, Zuständigkeiten und Kompetenzen wäre deshalb aus unserer Sicht hilfreich. Ad § 38: Durchführung des Studiums Die hochschulische Ausbildung soll mindestens 4 Jahre betragen, um die Arbeitsauslastung für die Studierenden und die Hochschulen angemessen zu gestalten. Die Gesamtverantwortung der Hochschulen sollte analog zur Gesamtverantwortung der Pflegeschulen geregelt werden. Die Finanzierungsregelungen des Gesetzesentwurfs beziehen sich auf die berufliche, nicht auf die hochschulische Ausbildung. Analog zur beruflichen Ausbildung sollte aber eine Regelung zur Finanzierung der Praxisanleitung (und der damit verbundenen Aufgaben) der Studierenden ergänzt werden. Abschnitt 4 Fachkommission, Beratung, Aufbau unterstützender Angebote und Forschung Ad § 53: Fachkommission; Erarbeitung von Rahmenplänen Aufgabe der Fachkommission ist die Erarbeitung eines Rahmenlehrplans und eines Rahmenausbildungsplans (§ 53 Abs. 1 i. V. m. § 53 Abs. 3). Errichtung, Zusammensetzung und Konkretisierung der Aufgaben der Fachkommission obliegen gem. § 56 Abs. 1 Satz 4 dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend sowie dem Bundesministerium für Gesundheit. Der zunehmenden Bedeutung der psychiatrischen Versorgung ist bei der Besetzung der Fachkommission sowie der Ausgestaltung des Rahmenlehr- und -ausbildungsplans Rechnung zu tragen und hat unter Beteiligung der Berufsverbände bzw. den Trägern der Pflegeschulen zu erfolgen. Abschnitt 7 Anwendungs- und Übergangsvorschriften Ad § 62: Kooperation von Hochschulen und Pflegeschulen Akkreditierte und erfolgreich bestehende Kooperationen zwischen Hochschulen und Berufsfachschulen für Krankenpflege/Altenpflege bei ausbildungsbegleitenden Pflegestudiengängen sollten in die Besitzstandsregelung ohne zusätzliche Antragstellung aufgenommen werden. Es wäre nicht nachvollziehbar, weshalb erfolgreich bestehende und akkreditierte Kooperationen zwischen Berufsfachschulen und Hochschulen durch Antragstellung eine erneute Genehmigung benötigen. Fazit: Insgesamt bleibt der Entwurf einer Ausbildungs- und Prüfungsordnung sowie die fehlende Finanzierungsverordnung abzuwarten, um die Auswirkungen der Reform der Pflegeberufe auf die psychiatrische Versorgung abschließend zu beurteilen.

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