EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO EN LA ARGENTINA

Director del Trabajo: SALVADOR TREBER Prof. de Grado y Posgrado Facultad de C. Económicas - U.N.CBA. Colaboradores: Cra. BERTA REISIN DE MORETTI Prof. de Finanzas Públicas Facultad de C. Económicas - U.N.CBA. Lic. DANIEL WOLOVICK Prof. de Política Económica Argentina Facultad de C. Económicas - U.N.CBA.

Córdoba, agosto de 2002.

INDICE TEMATICO

I)

INTRODUCCIÓN

II)

EL GASTO PÚBLICO EN LA ARGENTINA II.1-EL GASTO PÚBLICO CONSOLIDADO EN EL PERÍODO 1980-2000 (a valores constantes) II.2-COMPOSICIÓN JURISDICCIONAL DEL GASTO PÚBLICO TOTAL CONSOLIDADO II.3-CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DEL GASTO PÚBLICO CONSOLIDADO II.3.1.-Gastos en “Remuneraciones”. II.3.2.-Intereses de la Deuda.

III)

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL GASTO CONSOLIDADO

IV)

INCIDENCIA DE LA REFORMA PREVISIONAL EN LOS DÉFICIT DEL GOBIERNO NACIONAL. (Período 1994-2001).

V)

CONCLUSIONES

NOTA METODOLÓGICA 1) CONCEPTO DE “GASTO PÚBLICO” 2) SELECCIÓN DE FUENTES DE INFORMACIÓN

a) Análisis de fuentes alternativas b) Fundamentos de la selección c) Utilización de fuentes complementarias d) Vacíos de Información e) Disponibilidad del PBI en una serie de largo plazo 3)

ÍNDICES UTILIZADOS PARA EXPRESAR EL GASTO PÚBLICO A PRECIOS CONSTANTES DEL AÑO 2001.

4)

CONFECCIÓN DE LA SERIE DEL PBI A PRECIOS CONSTANTES DEL AÑO 2001.

5)

ESTIMACIÓN ANUAL DE LA POBLACIÓN (1980-2001).

Página i

ANEXO INDICE DE CUADROS ESTADÍSTICOS

N°

TITULO

1

Gasto Público Total Consolidado/PBI - Países de ingresos altos.

2

Gasto Público Total Consolidado/PBI - Países de ingresos medios altos.

3

Gasto Público Total Consolidado/PBI - Países latinoamericanos.

4

Gasto Público Total Consolidado/PBI 1980/2000 (en $ constantes de 2001) y Gasto Público Total Consolidado p/habitante.

5

Relación Gasto Público Total Consolidado con respecto al PBI 1980/2000.

6

Distribución del Gasto Público Total Consolidado por jurisdicción (en pesos corrientes y porcentual).

7

Clasificación Económica del Gasto Público Total Consolidado (en pesos corrientes) – Desagregado de Nación y provincias + Capital Federal.

7.1 bis

Clasificación Económica del Gasto Público Total Consolidado (en %) Desagregado de Nación y provincias más Capital Federal.

7.2 bis

Clasificación Económica del Gasto Público Total Consolidado (en pesos corrientes)- Nacional más provincias y Capital Federal.

7.3 bis

Clasificación Económica del Gasto Público Total Consolidado (en %) - Nacional más provincias y Capital Federal.

8

Clasificación Funcional del Gasto Público Total Consolidado Nacional (en pesos corrientes).

9

Clasificación Funcional del Gasto Público Total Consolidado provincias y Capital Federal (en pesos corrientes).

10

Clasificación Funcional del Gasto Público Total Consolidado Conjunto de municipios (en pesos corrientes).

11

Clasificación Funcional del Gasto Público Total Consolidado de las tres jurisdicciones (en pesos corrientes).

12

Clasificación Funcional del Gasto Público Total Consolidado de las tres

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ANEXO INDICE DE CUADROS ESTADÍSTICOS

jurisdicciones (en %). 13

Clasificación Funcional del Gasto Público Total Consolidado (en pesos corrientes) Desagregado por función y jurisdicción.

14

Clasificación Funcional del Gasto Público Total Consolidado (en %) Desagregado por función y jurisdicción.

15

Nación - Ejecución del Sector Público -Base Caja 1993/2001 (en $ constantes) Incidencia del déficit de la reforma en los regímenes previsionales.

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I)

Introducción Introducción La discusión sobre magnitud del gasto público implica, en esencia, plantear el rol y gestión que corresponde al Estado en una economía mixta. El “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997” del Banco Mundial trata como tema general “El Estado en un mundo en transformación” y verifica que “en los 35 años transcurridos entre 1960 y 1995, el tamaño del sector público de los países industrializados se duplicó...” (pág. 24); lo cual se reitera en los denominados “países en desarrollo, donde ha crecido y ampliado su campo de acción en forma espectacular durante el segunda mitad del presente siglo”. Refiriéndose a lo sucedido en las economías centralmente planificadas señala que “sin embargo, las enseñanzas de medio siglo de continua reflexión sobre el papel del Estado son más matizadas. Han fracasado los intentos de desarrollo basados sobre el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz, el desarrollo es imposible” (pág. 26). Tales conceptos se vuelven a exponer en el ya mencionado informe al sostener que “el buen gobierno no es un lujo, sino un artículo de primera necesidad para el desarrollo” y que “a través del tiempo se ha demostrado que aun la más mínima expansión en la capacidad del estado tiene efectos enormes en la calidad de vida de la población...” (pág. 17). Estos lineamientos en trabajos del Banco Mundial no resultan novedosos pues en el mismo informe, correspondiente al año 1988, ya había advertido que el gasto público “es el instrumento más importante para aliviar directamente la pobreza” (pág. 226). A una conclusión semejante llega el FMI (“Perspectivas de la economía mundial”, mayo 1996, pág. 71) al admitir que “la mejora de los resultados en materia de crecimiento en muchos países en desarrollo en los últimos años se debe a cambios fundamentales de la política económica. Una de las funciones principales la ha cumplido la política fiscal, que se ha reorientado hacia la consecución de nuevas metas: un entorno macroeconómico más estable, el incremento de las tasas de ahorro e inversión y la reforma estructural con criterios de mercado”. Para el caso de este tipo de países se detecta, como consecuencia de una mayor eficiencia y descentralización en su ejecución, una ligera disminución en la relación “Gasto

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Gobierno Central/PBI”, ya que durante el período 1975-82 fue del 23,7% y en el lapso 199095 bajó a 20,9%. Debe advertirse que no existe una técnica científicamente aceptada para establecer la magnitud cuantitativa del gasto público en términos de las cuentas nacionales pues el resultado de la relación habitualmente utilizada al efecto (Gasto/PBI) no expresa una “medida”. Ello se debe a que no se comparan parámetros homogéneos: en el numerador figura –sea de una jurisdicción o consolidado de todo el sector e incluyendo los gobiernos locales– una expresión de gasto bruto total mientras que en el denominador figura el valor agregado de la respectiva economía (Gasto Total-Insumos Intermedios). Por otra parte, en ambos operan factores autónomos y de diversa tasa de crecimiento que no tienen entre ellos una correlación directa. En muchos casos es hasta inversa: en etapas de crecimiento económico que se reflejan en los datos anuales del PBI, suelen ser acompañados –aunque en diversa proporción y ritmo– por aumentos en el volumen de gasto público pero cuando la tendencia es recesiva, este último se caracteriza por ofrecer una fuerte inflexibilidad hacia la baja. A través del análisis de diversos países industrializados se aprecia que en el período 198098, en algunos de ellos (vgr. Alemania y Suecia), el crecimiento del gasto consolidado y el PBI han tenido una tasa muy semejante; en otros (vgr. Estados Unidos y el Reino Unido) el gasto creció en menor proporción, mientras que en Australia y Canadá se da la relación inversa. Este aspecto resulta muy importante para el análisis del caso argentino debido a que, durante el período 1980-2000, en nueve años la tasa de crecimiento del PBI tuvo signo negativo. El cuadro siguiente, donde se reflejan dichas variables en las respectivas monedas nacionales (millardos), prueban que no hay reglas fijas y que, de país a país, se pueden dar resultados muy diversos en la evolución de ambas variables.

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PBI País

Gasto Público Consolidado

Rel. 98/90 (2)

Relación

1980

1998

Rel.98/80 (1)

1.388,4

3.754,6

2,70

679,1

1.808,7

2,66

0,985

528,3

1.800,6

3,41

339,9

1.127,1

3,32

0,974

2.708,1

8.510,7

3,18

1.005,7

2.868,9

2,85

0,896

Reino Unido

232,6

837,6

3,60

108,8

340,7

3,13

0,869

Australia

132,4

579,5

4,38

42,8

210,2

4,91

1,121

Canadá

309,9

895,7

2,89

117,1

415,2

3,54

1,225

Alemania Suecia Estados Unidos

1980

1998

(2)/(1)

Fuentes: FMI - “International Financial Statistics Yearbook” y “Goverment Finance Statistics Yearbook”.

La primera e irresuelta discusión teórica versa sobre la forma de incluir la actividad económica del Estado cuando reviste el carácter de persona del derecho público en las cuentas nacionales –sus empresas han tenido siempre el mismo tratamiento que las privadas– pues se requeriría, previamente, determinar si sus servicios deben ser considerados “intermedios” o “finales”. La solución –luego de una inagotable exposición de ideas encontradas– ha llevado a optar por una “convención” que aconseja adoptar el Manual de Cuentas Nacionales (Naciones Unidas) con el objeto de homogeneizar y facilitar los análisis internacionales comparados. Sobre la base de ella se ha resuelto incluir el sector “Gobierno” computando a ese efecto exclusivamente las remuneraciones del personal que trabaja en el mismo. No obstante las observaciones precedentes, la relación “Gasto/PBI” es universalmente utilizada con un doble objetivo: 1º) analizar la “tendencia” ascendente o descendente en una serie plurianual de un mismo país y/o de sus respectivas jurisdicciones; 2º) comparar años o series de años comprensivos de idénticos períodos, correspondientes a varios países de semejante o diverso grado de desarrollo. Es obvio que cuando los índices son más elevados se puede aseverar que hay una mayor participación estatal en la economía pero esto no significa que el dato numérico –que surge

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de la referida relación– se pueda considerar una “medida” de ella, ni siquiera una aproximación a la misma. Aunque no con exactitud, sería mucho más certera la relación entre el Gasto Público Total Consolidado y el correspondiente al total de la actividad económica (sumatorio del privado más el público). El Banco Mundial (“Informe sobre el Desarrollo Mundial 1991”, pág. 163) incluye dos cuadros de aquella relación que son altamente significativos. El primero revela una tendencia creciente entre los años 1880 y 1985 para cada uno de los seis países industrializados que examina. En los Estados Unidos, entre dichos períodos temporales extremos, la mencionada relación evolucionó del 8 al 37 por ciento. Es muy sugestivo el caso de Suecia, en su tránsito de país atrasado (1880) a desarrollado (1985), pues en ese lapso pasó del 6 al 65 por ciento. En cuanto al segundo cuadro, expone la misma relación para los años 1972 y 1986, pero desagregando del gasto total al de consumo público correspondiente al conjunto de países, según su diverso grado de desarrollo. Los datos insertos en este último son los siguientes:

Tipo de economía

Gasto

Consumo

1972

1986

1972

1986

Bajo ingreso

19

23

12

13

Ingreso mediano bajo

15

27

11

14

Ingreso mediano alto

25

27

12

14

Industrial de mercado

28

40

14

19

Surge con nitidez que la tendencia ha sido creciente, cualquiera sea el grado de desarrollo de las respectivas economías y que hay una correlación directa según sea su nivel del PBI. Por su parte, los gastos de consumo, salvo en las de ingreso mediano alto –donde hay una suba de su participación respecto del gasto total–, en todas las demás, esta categoría de erogaciones ha reducido la suya. A los efectos de actualizar los datos proporcionados por el Banco Mundial, en el cuadro Nº

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1 –confeccionado con ese objetivo– se puede apreciar la continuidad de los índices de la relación “Gasto Total Consolidado/PBI” para ocho países de altos ingresos desde 1980 hasta los últimos años del siglo XX. En todos ellos se advierte en forma casi generalizada suba, y sólo en los últimos años, una interrupción en la tendencia detectada, a mediados de la década anterior, que se traduce en una muy moderada baja. Cabe aclarar que, debido a la dificultad para obtener series anuales con datos sobre gasto público de jurisdicciones inferiores (estados o provincias y municipios) y el uso que se hace –sin realizar las aclaraciones respectivas– habitualmente abarcan, exclusivamente, al gobierno central; lo cual desnaturaliza los análisis y posibles comparaciones. Esto es mucho más evidente en países donde la descentralización institucional y económica es mayor –vgr. regímenes federales– que en otros donde rige un esquema concentrado de gestión a cargo del gobierno nacional (vgr. regímenes unitarios). La no consideración de esta circunstancia puede descalificar cualquier trabajo en que, por ejemplo, se pretenda comparar la actividad estatal de los Estados Unidos, Canadá, Alemania, el Brasil o la Argentina –en donde la característica principal es una importante participación en la asignación del gasto final por parte de los gobiernos locales– frente a casos como los de Francia, el Reino Unido, Suecia, Israel, Chile o el Uruguay, ya que en estos no se ha implementado una derivación muy significativa de esta gestión a las administraciones locales. Las causas del comentado y reciente cambio en la relación “Gasto/PBI” están referidas a la necesidad de reducir los elevados déficit que obligaron al desproporcionado uso del crédito – con su respectivo cada vez más alto costo en intereses– y, en el caso de los países europeos, a la necesidad de cumplir con las pautas establecidas en Maastricht, tanto sobre desequilibrios presupuestarios como en materia de endeudamiento para ingresar al área de moneda única (euro). En 1997 solamente Luxemburgo cumplía las dos condiciones relativas al comportamiento del sector público. El FMI advierte que esa baja del gasto no aleja el peligro de un posterior desborde de largo plazo debido a que el envejecimiento masivo de la población acrecentará en forma muy pronunciada los gastos de seguridad social. Estima que ya en 1994 “...el pasivo de las

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pensiones públicas sobrepasó el nivel del 68% del PBI en todos los principales países industriales salvo el Reino Unido y los Estados Unidos” y que en una proyección “entre 1995 y 2030, por ejemplo, se prevé que en la mayoría de los países industriales la relación de dependencia de la población de la tercera edad subirá al doble...” mientras que en el año 2050 “para los casos de Alemania, Italia y el Japón, habrá menos de dos personas en edad de trabajar para mantener a cada jubilado en comparación con aproximadamente cinco hoy día” (“Perspectivas...”, mayo 1996, pág. 59, fuente antes cit.). Es este el mayor problema que deberán enfrentar y para el que todavía no han logrado solución alguna mediante la implementación de la denominada contabilidad generacional. Con el criterio de verificar lo sucedido en los países de ingresos medios altos, el cuadro Nº 2 incluye tres, cuyas relaciones “Gasto/PBI” son muy semejantes a las de economías más desarrolladas. Un análisis semejante para cuatro países latinoamericanos –cuadro Nº 3– en el cual se exhiben datos correspondientes al Brasil, Chile, México y el Perú, se caracteriza por la disparidad de los mismos. En el caso del citado en primer término, la relación aparece muy semejante a países industrializados; en Chile es bastante menor, aunque se advierte una tendencia ligeramente creciente a partir de 1995. México y el Perú, en cambio, registran índices que se ubican alrededor del 20 por ciento del PBI, o sea, muy semejantes a la media correspondiente a los países de ingresos medios bajos.

II)

El gasto público en la Argentina Todas las prevenciones expuestas precedentemente tienen plena vigencia y deben ser aplicadas al análisis del caso argentino. Según los criterios que se elijan, los resultados pueden ser muy distintos. Ello se debe a que al margen del rigor científico, la magnitud del gasto público y su asignación constituyen materias de controversia filosófica y política. Se trata, en esencia, de definir el rol y responsabilidad del Estado en la evaluación de la situación económica actual. Una corriente de ideas postula una continuidad de “ajustes” destinados a reducir el gasto en

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la medida suficiente para que el superávit primario alcance a cubrir los servicios de la deuda pública y adjudica a la dimensión del gasto público la mayor responsabilidad en la actual situación económica. Se parte de la hipótesis de que no hay mayores posibilidades de incrementar los ingresos tributarios y, obviamente, esto obligaría a un nuevo y muy importante repliegue del Estado. Otros especialistas enuncian una solución distinta, sin descuidar la introducción de técnicas presupuestarias y de gestión destinadas a optimizar el destino del gasto. Ponen especial énfasis en su correcta ejecución, a erradicar la corrupción y a reforzar la actividad pública en áreas estratégicas (educación, salud, ciencia y técnica, infraestructura económica, etc.). Para cumplir estos objetivos consideran viable acrecentar los ingresos mediante una profunda reforma impositiva que redistribuya la carga, acentuándola en los deciles más altos. Quienes sostienen la tesis de repliegue del Estado frecuentemente violan elementales normas técnicas admitidas universalmente, elaborando series de datos estadísticos que sobrevalúan el gasto y, por lo tanto, conducen a conclusiones equívocas. Con el objeto de eliminar este factor distorsivo, que tiende a desnaturalizar la realidad, se ha procedido a confeccionar una Nota Metodológica que examina los criterios aplicados por diversos trabajos referidos a esta materia y los que se adoptan en el presente con el propósito de echar luz definitiva sobre el tema. (Debe advertirse que –compatibilización mediante– se ha logrado plena coincidencia y se ha tomado en muchos casos, como fuente, datos estadísticos publicados por organismos internacionales para confeccionar cuadros que acompañan este trabajo.) En nuestro país es fundamental lograr una correcta consolidación del gasto público realizado por cada una de las tres jurisdicciones que caracterizan su organización política. Esto significa que deben eliminarse las transferencias de ingresos con las cuales las de mayor nivel aportan al financiamiento de las inferiores. De esta manera, deben ser asignados en su totalidad al fisco que los legisla, administra y recauda; mientras que, en materia de gasto, la imputación debe corresponder a la jurisdicción que le da su destino final. Una de las características que prima en la Argentina es la muy escasa “correspondencia fiscal”, o sea, la

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existencia de un gran desequilibrio entre la recaudación tributaria –en muy alta proporción concentrada en la Nación– y la ejecución del gasto que, en importante medida, se hace a través de las provincias y los municipios. En el período 1991-2000, las provincias y la ciudad de Buenos Aires ejecutaron –dando destino final, en promedio– el 31,91% del Gasto Total Consolidado y el conjunto de municipios un 9,81%. Esto significa que la Nación tuvo a su cargo el gasto equivalente al 50,28% del total; pero, durante el mismo período, recaudó el 78,43% de los ingresos tributarios; datos estos que marcan la dimensión que asume la falta de correspondencia. Otro aspecto de singular relevancia es la tarea de convertir las series expresadas en precios corrientes a precios constantes, sin cuya concreción es imposible medir válidamente el crecimiento histórico en términos absolutos y/o relativos del gasto público. Incluso las fuentes oficiales del propio Ministerio de Economía han utilizado con frecuencia, en forma errónea, para confeccionar series plurianuales, lo que dieron en llamar “pesos convertibles”, como si durante el período 1991/2001 la existencia de una paridad meramente legal entre la moneda local y el dólar hubiese reflejado con cierta fidelidad los respectivos poderes adquisitivos. II.1- El gasto público consolidado en el período 1980-2000 (a valores constantes)

Siguiendo los lineamientos definidos en la Nota Metodológica, se ha expresado el Gasto Total Consolidado de las tres jurisdicciones en pesos del año 2001. De la respectiva serie (cuadro Nº 4) surge que el total del Gasto Consolidado de las tres jurisdicciones durante la década de los años ochenta tuvo su registro máximo en 1981, con un total de $ 62.535,3 millones y en la de los noventa correspondió a 1999, con $ 84.504,9, o sea que el incremento entre ambos –con un lapso entre ellos de 18 años– fue del 35,13%. Tomando en consideración las observaciones realizadas supra sobre la verdadera significación de la relación “Gasto Público Total Consolidado/PBI”, y sin dejar de reiterar que ella no expresa una “medida”, sino sólo una tendencia en un período plurianual, el cuadro Nº 5 incluye la serie de esas variables durante el período 1980-

Página 11

2000. Para todo ese lapso, registra una media anual del 28,7%, lo cual la ubica en un índice coherente con el que presentan los países de ingresos medios altos, agrupamiento utilizado por el clasificador del Banco Mundial, que incluye a la República Argentina. En los años ochenta, en seis de ellos es superado dicho promedio pero en las correspondientes a los noventa tal circunstancia sólo se verifica en tres años (1994, 1999 y 2000). En lo que respecta a los dos últimos citados, coinciden con sendas caídas del PBI que tienen continuidad en los siguientes. De la serie surge, además, que la marca más elevada se registró en 1981 (32,26%) y la más baja en el del mayor pico de hiperinflación 1989 (25,52%), lo que implica que los desvíos positivos y negativos máximos respecto de la media han sido, respectivamente, de 3,56% y 3,18%, los cuales se pueden ponderar como muy moderados. En general, la conclusión que debe hacerse en este aspecto es que la relación analizada presenta una evolución muy regular y de escasas oscilaciones, tal como se exhibe en el gráfico que abarca todo el período analizado. Relación porcentual “Gasto Público Consolidado”/PBI (1980-2000)

35.0

30.0

Según se puede observar, cotejándolo con los correspondientes a países de altos ingresos que se han expuesto precedentemente (cuadro Nº 1), son considerablemente

Página 12

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

20.0

1980

25.0

más bajos e incluso, idéntica conclusión se obtiene de hacer la misma comparación con el cuadro Nº 2 –de ingresos medios– y en el de los latinoamericanos (Nº 3), con Brasil. En Chile, que se suele mencionar por su ejemplar prudencia y racional actividad del sector público, el promedio anual del mismo período en este país es del 26,28%, aunque cabe mencionar que bajó en la década de los años noventa a 23,01%, pese a que se ha elevado durante el último trienio observado (1998-2000) al 25,40%. Verificado que las variaciones anuales del Gasto Público Consolidado no son de gran magnitud, medidas en términos del PBI, se debe concentrar su estudio en el crecimiento en términos absolutos y en la desagregación del mismo según las clasificaciones económica y funcional. Lo antes mencionado indica una tendencia muy regular de crecimiento del gasto con respecto al conjunto de la economía. También se confirma esa situación, si se toma como referencia la media anual de todo el período analizado, que asciende a $ 63.904.40. Este nivel sólo se supera durante el lapso 1993-2000; mientras que la evolución completa durante las dos décadas –ya sea por debajo y por encima de dicha media anual– con sus respectivos desvíos se observan con nitidez a través del gráfico siguiente. Evolución del Gasto Público Consolidado - Período 1980/2000 (a $ constantes de 2001) 90.000 85.000 80.000 75.000 70.000 65.000 60.000 55.000 50.000

Página 13

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

40.000

1980

45.000

Otra faceta de análisis surge de calcular el mismo gasto público consolidado por habitante (inserta en el cuadro Nº 4). Bajo esta óptica, los dos años de sendas décadas en que se marcan los registros más elevados son así coincidentes. Entre el del año 1999, que asciende a $ 2.382,32, y el de 1981, al que le corresponde $ 2.206,26, media una diferencia equivalente al 6,06%. Si se opta por desagregar y excluir del gasto total considerado –dada su creciente importancia– el rubro “Intereses de la Deuda” (que se analizará infra), el gasto por habitante más elevado se verifica, en cada una de las décadas, en los años 1980 ($ 2.034,90) y 1999 ($ 2.129,31), lo cual implica una diferencia entre ellos de sólo 4,64%. Esto estaría señalando que, con respecto a su población, el gasto total consolidado a precios constantes en la Argentina virtualmente no ha crecido significativamente, tal como se puede visualizar en el gráfico. Evolución del Gasto Público Consolidado p/habitante (en $ ctes. de 2001)

2,600.00 2,400.00 2,200.00 2,000.00 1,800.00 1,600.00 1,400.00

por habitante

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1,200.00

por habitante (sin ints. deuda)

En cuanto a los años en que el gasto público total por habitante exhibió sus menores niveles, los mismos coinciden con los dos fuertes “picos” de incremento de los precios (1989 y 1990), circunstancia que habría permitido una parcial “licuación” de los mismos. Otra característica observada es que, salvo en los años 1982, 1985, 1996 y

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1999, en que tienen tendencias inversas, los 18 restantes de la serie registran el mismo signo de crecimiento que el del PBI. II.2. Composición jurisdiccional del Gasto Público Total Consolidado

La serie ínsita en el cuadro Nº 6 permite apreciar la evolución del gasto gestionado en forma directa por la nación, las 23 provincias más Capital Federal y el conjunto de municipios del país. Durante el período 1980-86, con lógicas variaciones interanuales, el adjudicado al gobierno nacional exhibe un promedio del 61,0%. A partir de 1987, y hasta 2000 inclusive, dicha media anual baja exactamente al 50,0%, lo cual indicaría que se ha producido una importante descentralización del mismo. En lo que se refiere a las jurisdicciones locales, el conjunto de provincias y la Capital Federal, durante el primer período de siete años (1980/86) sometido a análisis han ejecutado –en promedio– el 32,0% del gasto total y el conjunto de los municipios sólo el 7,0%. En los siguientes 14 años (1987/2000), la participación de las dos jurisdicciones menores crece considerablemente. La primera asume la responsabilidad directa de asignar a su destino final el 40,5% y el colectivo que compone la segunda, del 9,0%, ambas referidas al gasto público total consolidado. Las modificaciones antes referidas se deben a importantes transferencias de responsabilidades en la prestación de servicios por parte de la Nación –especialmente en materia de educación, salud, vivienda e infraestructura comunitaria–, todo lo cual se podrá apreciar al examinar el destino del gasto en cada jurisdicción a través de la clasificación funcional. Es obvio que los más considerables avances en este sentido corresponden a las provincias y a la Capital Federal. II.3 Clasificación económica del Gasto Público Consolidado

Los cuadros Nº 7, 7.1 a 3 bis contienen la desagregación del gasto de las jurisdicciones nacional y de provincias más Capital Federal sin incorporar en este caso

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el conjunto de municipios debido a que no existe este dato. En consecuencia, el análisis excluye a esta jurisdicción que representa un 9,0% del total. La primera observación es la disminución relativa en los Gastos de Capital y el correlativo aumento de los Gastos Corrientes. En el cuadro Nº 7.1 bis se advierte, en forma desagregada y porcentual por jurisdicción, que ello es una característica general, pero que en la nacional es mucho más significativa, pues de un máximo de 11,33% –en 1981– comienza a declinar hasta llegar a 1,49% en 2000. Esto significa que, siendo el promedio anual del período 1990-2000 un 2,74% del gasto total, no son siquiera sustituidas en el capital público afectado a la prestación de servicios, las amortizaciones y obsolescencias ocurridas en ese lapso. En el conjunto de provincias y la Capital Federal, si bien la tendencia es semejante, la caída no las elimina como virtualmente sucede en la Nación, pues la inversión real bajó del 32,1% en 1980 a 7,6% en el año 2000. De la consolidación conjunta del gasto en ambas jurisdicciones –16,3% de su total en 1980 contra sólo 5,6% en 2000– se llega a la conclusión de que la descapitalización sectorial ha sido muy seria y, necesariamente, constituye una causa fundamental en la creciente falta de eficiencia y modernización de la actividad pública. Dentro de los Gastos Corrientes, el rubro “Transferencias” es el cuantitativamente más importante pero, por ser dentro de ellas, las afectadas a Seguridad y Asistencia Social su principalísimo componente, se ha preferido analizarlas dentro del esquema del clasificador funcional del gasto (apartado III) y en el apartado IV del presente trabajo. Excluidas las mismas corresponde, por orden de importancia, analizar las erogaciones relativas a “Remuneraciones” e “Intereses de la Deuda Pública”. II.3.1. Gastos en “Remuneraciones”

En cuadros 7. y 7.1 bis, los datos están expresados en moneda corriente de cada año. De su comparación surge una notoria modificación en cuanto a la participación que se opera en la cuantía de lo pagado por cada jurisdicción.

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Durante el período 1980-84 las cifras son aproximadamente iguales; situación que cambia a partir de 1985, en que se inicia un proceso de crecimiento relativo bastante más acelerado en el conjunto de provincias y Capital Federal. Para dicho año superan a las de jurisdicción nacional en un 35,92%, tendencia que comienza a crecer de forma tal que, en 1998, llegó al 148,47%. Esta característica se acentuó y consolidó a partir de 1992 (+ 123,09%) y 1993 (+ 148,64%) pues la Nación transfirió en ese período a las provincias y Capital Federal 219.000 agentes, según lo explica el “Informe Económico-Año 1999” del Ministerio de Economía de la Nación en su nota (2) del cuadro identificado como 6.6, pág. 133. De esta forma, mientras aquella se desprendió de 1.905 escuelas con 112.000 docentes y 14.200 no docentes; 19 establecimientos de salud con 92.000 agentes públicos y 22 institutos de minoridad y familia con 1.700 empleados, cuyo costo contabilizado por la Nación era de $ 1.623 millones anuales, las provincias y la Capital Federal acrecieron en la misma medida el número de agentes, el gasto en remuneraciones y, obviamente, los destinados a la operatividad de dichos servicios. Esto significa, además, que los fiscos locales constituyen la mayor fuente de empleo público, razón por la cual requiere un análisis particularizado. Tan importante cambio podría ser causado, en forma concurrente, por un aumento o ampliación de sus funciones, la mencionada descentralización, un incremento adicional y autónomo del personal y modificaciones en el nivel medio del salario, considerado este último en términos de moneda constante. En cuanto al número, si bien creció entre los años 1991 y 2000 en 271.836 personas, el 80,56% de dicho incremento se debe al traspaso que hizo la Nación. Medido en términos del total pagado por dicho rubro, a valores constantes (en pesos del último período citado), las erogaciones se redujeron en un 17,95%, lo cual se explica por la notoria caída habida en la remuneración media. El aumento en el número de agentes tuvo una cierta compensación en términos de gasto del rubro, dado que el promedio mensual, entre los años extremos del lapso analizado,

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cayó de $ 1.358.33 a sólo $ 993.54, o sea, un 26,86%. En forma adicional se puede agregar que la remuneración media, en jurisdicción nacional, desde 1994 en adelante ha sido superior a dicho promedio y que, en 1998, la superaba en un 25,47%. En cambio, si la comparación se realiza entre sector público y privado (compuesto sólo por los asalariados legalmente declarados), estos últimos perciben un 12,43% más que aquellos. Otra relación significativa es la que se puede determinar entre la población económicamente activa y el total de agentes ocupados por el sector público en las tres jurisdicciones. La misma era, en 1991, del 15,14% y se va reduciendo hasta llegar el 14,01% en 2000. La conclusión principal en este aspecto es que el empleo público durante ese período no fue utilizado para paliar los crecientes índices de desocupación. Si se establece la misma relación respecto de la población total, se ratifica lo expresado, pues ella se mantiene virtualmente constante (5,82% en 1991 y 5,98% en 2000). II.3.2. Intereses de la deuda

De acuerdo con lo expuesto en el cuadro Nº 7, dentro del gasto en jurisdicción nacional, corresponde al año 1982 –coincidente con el del conflicto de Malvinas– la mayor participación porcentual histórica, con un 23,89% del total, registrando para el período 1980-85 una media de 14,96%. A partir de 1986 y hasta 1994 se reduce al 9,40%, pero desde entonces hasta el año 2000 inclusive, supera todos los registros anteriores pues asciende a 15,90% del gasto total de jurisdicción nacional. En cuanto a las provincias y Capital Federal, donde el endeudamiento fue relativamente bajo durante el período 1980-87, los intereses representaron –en promedio anual– 1,19% de su gasto total. Los ocho años siguientes (1988-95) marcan un crecimiento importante que los elevan al 2,25%. Entre 1996 y 2000, el

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aumento es aún mayor –asciende al 4,06%– con un índice máximo, en toda la serie histórica, del 5,5% en el último citado. Computando en forma consolidada todas las jurisdicciones analizadas –salvo, en alguna medida, las excepcionales circunstancias de los años 1981 y 1982– se detecta un último período de tendencia creciente que comienza en 1994 y también llega al registro máximo en 2000 con 10,7% del gasto total.

III)

Clasificación funcional del gasto consolidado

Bajo esta clasificación, la fuente adoptada para el trabajo (FMI) presenta varias limitaciones pues no aporta datos de los períodos 1988-90 y 1999-2000 de las provincias y Capital Federal, ni tampoco del conjunto restante de municipios. Salvo el trienio antes mencionado, las demás carencias han sido cubiertas con información proveniente del Ministerio de Economía de la Nación (Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con Provincias); en atención a que todos los años expuestos correspondientes a la serie de provincias y Capital Federal son coincidentes y homogéneos con los que proporciona el FMI en cuanto a los datos de la jurisdicción municipal, al no existir en los mismos gastos extrapresupuestarios ni transferencias a otras jurisdicciones, esta última fuente también es compatible para llegar a la consolidación total de gasto público nacional expresado mediante la clasificación funcional. Los cuadros Nº 8, 9 y 10 incluyen bajo dicha clasificación la distribución del gasto a precios corrientes de las tres jurisdicciones y el cuadro Nº 11 las acumula para dar por resultado el total de las mismas, pero desagregadas por cada función según la jurisdicción que la presta; mientras que el cuadro Nº 12 expone los mismos conceptos pero en sus relaciones porcentuales. Los cuadros Nº 13 y 14 contienen los gastos consolidados así clasificados de las tres jurisdicciones referidas a valores corrientes y porcentuales; lo cual permite evaluar las tendencias históricas de tipo asignativas. Las principales observaciones en esta materia son las siguientes: a)

En el área de “Servicios Generales” la característica más notable es el importante

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crecimiento relativo de los referidos a “Administración General” que durante el período 1980-87 absorbían –medidos en promedio anual– el 10,95% del gasto total y pasan al 19,55% durante el decenio 1991-2000. Dentro de estos, corresponden a las provincias y la Capital Federal los mayores aumentos, lo cual se verifica en forma muy marcada a partir de 1983 en adelante. De esta forma los fiscos locales absorben más de la mitad de este rubro. b)

Los “Servicios Sociales” han sido analizados –en todo el transcurso de las dos décadas analizadas– sobre la base de su cuantía y mayor significación, en términos absolutos y relativos. Ello se debe a la preponderancia de los referidos a “Seguridad y Asistencia Social”, cuyo promedio anual en el período 1980-87 era del 26,65% y se elevaron para el de 1991-2000 al 31,83% del gasto total consolidado, con participación casi excluyente del administrado por la jurisdicción del gobierno nacional.

c)

En cuanto al rubro “Educación” también se advierte un avance significativo en el contexto general pues, respectivamente, los promedios anuales se elevaron –para los mismos períodos mencionados en b)– del 11,50% a 15,20%. Las provincias y Capital Federal, en este caso, han pasado a ser las mayores prestadoras del servicio y es evidente que pesa para ello la transferencia que recibieron de escuelas primarias y secundarias que antes estaban en jurisdicción de la Nación. Ello explica que, durante los primeros cuatro años de la serie (1980-83), el promedio de participación de esta última haya sido del 40,12%. Desde entonces esa proporción se redujo a la mitad, marcando la correlativa cesión de responsabilidades en sus prestaciones.

d)

El rubro “Salud” presenta, aunque con niveles inferiores de erogaciones, una situación de cierta permanencia en las respectivas jurisdicciones pues las variaciones son de poca importancia. Si bien han crecido, en conjunto, con respecto al gasto total al pasar del promedio anual de 4,99% (1980-87) a 7,56% (1991-2000), el retroceso relativo de la Nación en el gasto consolidado es muy leve (de 17,11% a 16,55%). Históricamente, han sido los fiscos locales los principales prestadores y ello queda expresado en la

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permanencia de su participación relativa. e)

Las modificaciones operadas en la composición del gasto, que registran globalmente una mayor gravitación de los “Servicios Sociales” indicarían a priori que estos, por su fuerte carácter redistributivo, han tendido a mejorar ese aspecto en el gasto total con respecto a la situación ex ante. Para afirmar esta conclusión debería encararse una investigación especial sobre el grado de eficiencia y productividad en su ejecución pues el aumento del mismo no siempre está acompañado por una prestación de mayor calidad y extensión.

f)

Los “Servicios Económicos” marcan una tendencia decreciente que tiene estrecha relación con lo observado a través de la clasificación económica con respecto a la notoria caída de la inversión real. También en este caso hay un repliegue muy considerable de la Nación, a la que durante el período 1980-83 le correspondía el 71,52% del total consolidado que se reduce aproximadamente a la mitad hasta 1998 y vuelve a caer en el bienio 1999-2000 a sólo el 37,09%. El mayor avance, en este caso, se da en la participación del conjunto de municipios ya que en el período 1994-2000 han pasado a gestionar el 12,37% de este rubro contra un promedio anual del 5,70% en 1980-87.

g)

Se ratifica dentro de los “No clasificados”, la relevancia creciente que ha tomado, durante los últimos años el rubro “Intereses de la Deuda”. Es muy manifiesta la mayor incidencia que el endeudamiento de las provincias y la Capital Federal han registrado en la última década pues del total en el rubro les corresponde el 13,78%, mientras que en el lapso 1980-87 apenas llegaba al 4,12% del mismo.

IV)

Incidencia de la reforma previsional en los déficit del gobierno nacional (período 19941994-2001)

Al analizar el gasto mediante la clasificación funcional, dentro de los “Servicios Sociales”,

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se ha puesto de manifiesto la preponderante importancia que asumen los asignados a “Seguridad y Asistencia Social”, especialmente en la jurisdicción nacional. A mediados del año 1994 se concretó una reforma sustancial en sus regímenes de jubilaciones y pensiones, manteniéndose el de reparto para los que optaron expresamente por mantenerse dentro del mismo. Los restantes más los nuevos futuros beneficiarios pasaron a un régimen mixto, con una asignación mínima asegurada por el Estado y un adicional administrado por empresas privadas a las que fluyen los aportes bajo un sistema de capitalización individual que técnicamente se puede definir, cumplidas las condiciones, como el derecho a una renta vitalicia diferida. Esto significa que a partir de entonces se le restó una parte ponderable de sus recursos. En 1993 tenía un pequeño superávit de caja (6,23% de sus ingresos). Al perder la referida fuente de financiamiento –los aportes de los potenciales beneficiarios pasaron a ingresar al sistema de capitalización privado– el balance se revirtió automáticamente para registrar continuos desequilibrios, cada vez más importantes, tal como se puede observar en el cuadro Nº 15. Se exhibe en él la ejecución desagregada con respecto al Presupuesto Global –Base Caja– del correspondiente a “Seguridad Social”, expresados ambos a valores corrientes y constantes del año 2001. De esta forma se puede comparar en ese período la serie, a valores constantes, del “Resultado Global” para todo el sector público nacional con el resultado del asignado a “Seguridad Social” administrado por el Estado. Al excluir del primero al segundo se advierte que si no se hubiese hecho la reforma del régimen previsional, las cuentas públicas hubieran arrojado, durante el período 1994-2001, un superávit acumulado de $ 3.384,9 millones. Esta cifra pudo haber sido mayor aún pues los desequilibrios de caja se financiaron con crédito público que, a su vez, hizo incurrir en un gasto adicional de intereses que no se habrían erogado. En cuanto al análisis desagregado por año, en tal supuesto, sólo en 2001 se verifica un importante déficit ($ 1.742,0 millones) que, de todas maneras, implicaba reducir el Resultado Global Total de ese período a sólo la quinta parte del registrado. La evolución

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comentada se advierte con toda claridad en el gráfico siguiente.

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3,000.0 2,000.0 1,000.0 -1,000.0 -2,000.0 -3,000.0 -4,000.0 -5,000.0 -6,000.0 -7,000.0 -8,000.0 -9,000.0 1993

1994 Página 24

1995

Esto significa que el agravamiento de los desequilibrios en la ejecución del Presupuesto de la Administración Pública Nacional en el período 1994-2001 está directamente vinculado con el mayor endeudamiento que provocó la reforma previsional y el alto costo financiero que generó el uso adicional de crédito en moneda extranjera destinado a cubrir la pérdida de recursos que provocó.

V)

Conclusiones

Los datos relevados, especialmente los publicados por el FMI (“Government Finance Statistics Yearbook”) y complementariamente por la Dirección de Coordinación Fiscal con las Provincias (Ministerio de Economía de la Nación) y el INDEC han permitido un análisis desagregado y la elaboración del trabajo precedente. Sobre la base del mismo se pueden extraer las siguientes conclusiones generales: En términos absolutos y a moneda constante ($ de 2001), durante el período 1980-2000, el Gasto Público Total Consolidado anual acumulado de las tres jurisdicciones tuvo una media anual de $ 66.657,5 millones. Durante el período 1980-90, su registro máximo correspondió a 1981 con $ 62.535,3 y, dentro del decenio 1991-2000, al año 1999, en que ascendió a $ 84.504,9 millones. O sea que entre los dos ejercicios fiscales con mayor volumen de gasto en cada una de dichas décadas, se detecta un incremento del 35,13%. La relación “Gasto Público Consolidado Total/PBI, de muy frecuente uso internacional para realizar comparaciones entre diversos países o plurianuales dentro de uno de ellos, arroja en el caso argentino una media anual, en las dos décadas precitadas, del 28,70%. El índice más elevado de toda la serie corresponde al año 1981 con 32,26% y los más bajos a 1989 (25,52%) y 1990 (26,48%) en que sendos “picos” de hiperinflación produjeron una licuación considerable del gasto. Entre la marca máxima y mínima, el mayor desvío positivo de ese parámetro fue de 3,56% y el negativo de 3,18% con respecto a la referida media adjudicable a todo el período, lo cual indica una cierta permanencia y relativa estabilidad en los niveles de dicha relación. Con respecto a la media de los países de altos ingresos está 16 puntos porcentuales debajo y es 13,52 puntos menor que el Brasil. A su

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vez, es 4,51 puntos porcentuales superior a la media de Chile. El Gasto Público Total Consolidado por habitante en los dos años antes señalados de ambas décadas, en que se verifican sus valores máximos, ascendió a $ 2.206,26 en 1981 y en 1999 se eleva a $ 2.382,32. Significa que, entre ambos, existe una diferencia equivalente al 6,06%. Si se desagrega y excluye el rubro “intereses de la deuda”, la mencionada brecha, en los años de dichas décadas, se reduce al 4,64%. La clasificación económica del Gasto Público Total Consolidado –sin incluir los municipios– revela la continua caída de los Gastos de Capital y, dentro de ellos, los vinculados a la Inversión Real –que tuvo su registro más elevado en 1980– con 16,37% del total para luego descender hasta sólo representar 5,60% del gasto total en 2000. La mayor baja corresponde a la jurisdicción nacional pues en el primero de los años citados ascendía al 11,33% y se reduce hasta casi desaparecer, con sólo 1,43% en 2000. Es obvio que con tan baja asignación no se cubren ni siquiera las amortizaciones y obsolescencias del capital afectado a la prestación de servicios y su irremediable descapitalización incide negativamente en términos de eficiencia y productividad. En el conjunto de provincias y ciudad de Buenos Aires la merma fue mucho menor pues, respectivamente, la ejecución de los mismos en idénticos períodos ha sido del 5,07% y 4,17% de su gasto consolidado. Pero, debido al cambio jurisdiccional en funciones y servicios que hizo la Nación, en lugar de reducirse, debió haber aumentado. También en ellas se traduce en pérdidas de calidad con evidente perjuicio para los destinatarios o usuarios. Dentro de los Gastos Corrientes, los referidos a “Remuneraciones”, durante el período 1980-90 representaban –en promedio anual– 33,25% de las erogaciones totales, mientras en la década 1991-2000 se mantuvieron en niveles semejantes (33,97%). La reducción del número de agentes en la Nación se debió a la transferencia hecha a las provincias y ciudad de Buenos Aires de 219.000 empleados en 1992/93, pero la remuneración media de los mismos se redujo de $ 1.358,33 a $ 993,54 (-25,86%). El empleo público representó en 1991 un 15,14% de la población económicamente activa y, al final de la década, había bajado al 14,01%, lo cual estaría señalando que no ha sido instrumentado con el fin de disminuir la creciente tasa de desocupación abierta y subocupación que existe en el país.

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El rubro “Intereses de la Deuda” en todo el período analizado, en lo que respecta a la jurisdicción nacional, tuvo una media anual del 12,85% del gasto. Debido a los crecientes desequilibrios, en el período 1995/2000 se elevó considerablemente (15,90%). Por su parte, el conjunto de provincias y la ciudad de Buenos Aires marcan un importante aumento en este rubro, aunque dentro de una cuantía muy inferior que en la Nación (pasó del 1,19% –como promedio– en 1980/87 a 4,06% en 1996/2000, con un registro máximo del 5,50% en el último año citado). De la clasificación funcional del Gasto Público Total Consolidado –correspondiente a las tres jurisdicciones– surge que los “Servicios Sociales” absorben proporciones crecientes del mismo. La media anual durante el transcurso 1980/87 era del 43,27% y ascendió en el lapso 1994-2000 hasta llegar al 60,51%. Estos índices son bastante superiores a los del bienio 1991/92 (cuando era del 51,21%) y ello se debe a los reajustes realizados a una franja de beneficiarios (para lo cual las provincias cedieron 15,0% de lo que les correspondía por coparticipación) y, muy especialmente, a la transferencia a la Nación de 11 cajas provinciales y de la ciudad de Buenos Aires que eran fuertemente deficitarias. El análisis desagregado del Presupuesto de Seguridad y Asistencia Social, ejecutado durante el período 1994-2001, permite explicar lo que parece una cierta paradoja: si el Gasto Público de la administración nacional no tuvo aumentos apreciables que lo justifiquen, resultaría contradictorio que haya cerrado sucesivos ejercicios con altos y crecientes déficit que requirieron apelar al uso del crédito, contratado interna y externamente, en moneda extranjera. Ello se debe al desequilibrio que produjo en aquél la reforma del año 1994, al crear el régimen privado de capitalización individual, al que fluyen los aportes de los afiliados que optaron por este y los nuevos que se incorporan, los cuales antes ingresaban al estatal de reparto. Si esta circunstancia no se hubiese consumado, el período examinado se habría cerrado con superávit. Ello significa que además del incremento de la deuda pública de jurisdicción nacional a esta circunstancia también debe adjudicarse, en alguna medida, el origen del acrecentamiento del rubro “Intereses de la Deuda”. De lo expuesto precedentemente se puede colegir que no ha habido el desmesurado aumento

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del gasto público –como en ciertos sectores se pregona sin fundamentos serios– y que en la Argentina su dimensión no es superior a la de otros países de semejante nivel de desarrollo. Esa constatación no implica que su ejecución sea satisfactoria, pues existen múltiples evidencias de mala administración e incluso de prácticas corruptas que inciden en hacerlo improductivo. En consecuencia, más que sobre la magnitud del gasto, sería de fundamental importancia que se arbitren los medios para mejorar su gestión a través de una más eficiente realización que permita cumplir con los objetivos a un menor costo social y económico. La reiteración y acumulación de vicios, con el consiguiente efecto “multiplicador” que ello supone en el transcurso de sucesivos ejercicios fiscales, se manifiesta en todas sus etapas desde la elaboración de las estimaciones iniciales hasta su posterior ejecución y rendición de cuentas. Tan graves falencias esterilizan recursos y frustran la concreción de los fines propios del Estado –lacras que nadie ignora pero sobre las cuales no se ha avanzado para corregirlas–, e inducen a pensar que será indispensable cortar drásticamente esa “cadena” causal. El nuevo hito en esa materia se debe concretar mediante la inmediata implementación del denominado “Presupuesto Base Cero”, cuyo indispensable complemento son los Presupuestos por Programas y por Resultados. De esta forma, las decisiones en materia de criterios para definir las asignaciones que deben orientar al gasto y su posterior seguimiento requieren extremar el control. Las experiencias internacionales más recientes enseñan que mediante una doble expresión o medida técnica –en unidades reales de producción y en términos monetarios– se crea un escenario nuevo que asegura el adecuado cumplimiento de las funciones a cargo del estado. Por las características que ha tenido la ejecución del gasto en la Argentina, sería muy conveniente que se adopten normas semejantes a las que puso en vigencia Nueva Zelanda a partir de 1994 con el dictado de la llamada “Ley de Responsabilidad Fiscal”; luego también imitadas por Australia y el Reino Unido. Según el FMI, “los elementos clave de todos estos marcos son: una base legal explícita, la elaboración de principios rectores de la política fiscal, el requisito de que se especifiquen claramente los objetivos perseguidos, la necesidad

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de aplicar una política fiscal con una orientación a más largo plazo, y la imposición de requisitos rigurosos en materia de información al público sobre la situación fiscal” (“Perspectivas de la Economía Mundial”, mayo de 2001, pág. 115). Es evidente que sólo de esta forma se podrá recrear el rol del Estado al dotarlo de un urgente y necesario nivel de eficiencia y productividad.

NOTA METODOLÓGICA

Según Maurice Masoin, “hay dos métodos para verificar el aumento de los gastos públicos: uno, comparar los gastos de países que han llegado a fases distintas de su desarrollo económico y otro comparar los gastos del mismo país en momentos diferentes de su desarrollo. El segundo de estos métodos es el más correcto”. En el presente trabajo se han utilizado ambos. Además, se han adoptado una serie de criterios técnicos destinados a que las relaciones y series elaboradas al efecto sean lo más representativas posible de la realidad y compatibles con las utilizadas por los trabajos de mayor confiabilidad en nivel internacional. A los efectos de que el lector o analista disponga de los elementos utilizados en cada caso, se procede a detallar cada uno de ellos.

1) Concepto de “gasto público” Richard A. Musgrave (“Hacienda Pública y Teoría Aplicada”) distingue entre criterios muy amplios que abarcan actividades en que el Estado asume el carácter de persona de derecho público (generador de “bienes sociales”) y de derecho privado (productor de bienes con destino al mercado). Estos últimos no deben tomarse como “gasto público”. Aclara por ello que “nos limitaremos a aquella parte que opera a través de las medidas de ingreso y gastos del presupuesto...” Agrega que “el término ‘sector público’, tal como se emplea aquí, se refiere, por consiguiente, tan sólo al sector presupuestario de la política pública” (pág. 4). Esto significa que, según su óptica, no se debe incluir la actividad de las empresas públicas ni organismos paraestatales que desarrollan actividades productivas con el fin de aportar

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“bienes privados” al mercado. Dicho concepto no es restrictivo, sino que obedece a la diversa naturaleza que los diferencian y le permiten identificarlos bajo la denominación de “bienes sociales” y “bienes privados”. Entiende que, además de estar a cargo del Estado, los primeros “...no se hallan limitados a un consumidor en particular que adquiere el bien, como es el caso de los privados, sino que se hace accesible también a otros” (pág. 9). Paul A. Samuelson (Economía, 14ª Ed., pág.51) coincide en identificar la actividad del Estado y al gasto público como afectados a generar “bienes públicos”. Por ello los define como los que, a cargo de aquél, constituyen “actividades económicas que reportan grandes o pequeños beneficios a la comunidad” pero no están sujetas a las leyes del mercado ni a la correspondiente formación de los precios que es característica de éste. Como conclusión señala que “el modo de organización predominante en las economías industriales es la economía mixta, en que el mercado determina la mayoría de los precios y las cantidades, mientras que el Estado conduce la economía global con programas de impuestos, gasto y regulación monetaria”. El mismo concepto sobre gasto público fue adoptado por el FMI para compilar y elaborar anualmente, desde 1977, su conocido trabajo “Government Finance Statistics Yearbook” que, en su edición del año 2001, incluye las cuentas públicas de 132 países asociados. En los casos que dispone de la información necesaria, los presenta bajo diversas clasificaciones, desagregados en los que corresponden a las respectivas jurisdicciones y también el resultado consolidado de todas ellas. En consecuencia, la actividad de las unidades productivas organizadas en forma de empresa, que incursionan en el mercado y cobran precios por la venta de bienes y/o servicios que producen, no están incluidos –como tales– ni sus ingresos propios ni los gastos. Sólo se incorporan al sector público los aportes que aquellas pueden hacer por transferencia de ganancias y las partidas que asigne el Estado para atender sus déficit operativos y/o de inversión (subsidios o aportes). Bajo esta metodología, en el caso especial de la Argentina, tampoco se computan las obras sociales, salvo las partidas que a ellas les asigne aquel,

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tratamiento que es extensible a otros entes como es el caso del que administra el régimen de salario familiar. El propio FMI los ha distinguido y restado, identificándolos bajo la denominación de “gastos extrapresupuestarios”.

2) Selección de fuentes de información a) Análisis de fuentes Las series de largo plazo sobre gasto público disponibles son las siguientes: Government Finance Statistics Yearbook, FMI Ministerio de Economía de la Nación, Secretaría de Política Económica, Dirección de Gastos Sociales Consolidados. Serie 1980-2001. El Gasto Público en Argentina. FIEL. Serie 1960-1985. En el caso del Ministerio de Economía la fuente ha sido desechada por no ser compatible con la definición utilizada de gasto público. Dicha serie incluye los gastos extrapresupuestarios; es decir, obras sociales nacionales y provinciales, asignaciones familiares, etc. Sin embargo, se ha utilizado de manera parcial esta serie para complementar la información en aquellos segmentos jurisdiccionales que no contienen ese tipo de gastos y no se haya podido obtener del FMI. En el trabajo de FIEL, las series elaboradas tampoco responden al concepto de gasto público adoptado en este trabajo. En dicho estudio se ha computado las empresas del Estado por su flujo total de erogaciones corrientes y de capital, criterio que distorsiona los resultados. Para tener una idea de esta deformación, basta comparar el gasto público en un año concreto la cuantía adjudicada por de las distintas fuentes mencionadas:

Año 1985, Erogaciones consolidadas del sector público (en millones de australes)

FIEL...............................................

20.624,45

Ministerio de Economía..................... 17.804,30 Estimación propia (FMI)................... 11.890,90

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La primera cifra precedente incluye el rubro de empresas públicas con un importe de A de 8.067.73 que implica una participación del 39,12% en dicho total. El criterio seguido en este trabajo incorpora el déficit de las empresas del Estado, estimado por FIEL en 897,09 millones de australes, es decir, incide en sólo un 11,12% dentro de la cifra incorporada como “erogaciones” para calcular el total consolidado del sector público en dicho año. b) Fundamentos de la selección La estimación realizada del gasto público consolidado adopta como fuente básica las estadísticas del FMI. Existen varias razones para hacerlo. En primer lugar que la definición de gasto público expuesta por el citado organismo coincide con el seguido por este trabajo. Por otra parte, dicha información permite una metodología coherente a lo largo de una serie cronológica tan extensa. Un mérito adicional es su carácter de uso generalizado para todos los países del mundo, garantizando de esta manera la pertinencia de la comparación internacional. c) Utilización de fuentes complementarias. En la información clasificada de acuerdo con objeto del gasto: La información provista por el FMI, ha debido ser complementada por otras fuentes. En la clasificación por objeto del gasto, la seleccionada no contiene información relativa a la jurisdicción municipal. Esta ha sido tomada del área especializada ya referenciada del Ministerio de Economía. De allí surgen los montos totales de erogaciones, debido a que la desagregación corresponde a la clasificación funcional. Entendemos que por las características de las erogaciones municipales (sin gastos extrapresupuestarios, ni transferencias a otros niveles jurisdiccionales) resulta válida su utilización en el contexto de la metodología planteada. Otra complementación necesaria deriva del atraso en la publicación actualizada de datos. El último número de la publicación del FMI contiene series hasta el año 2000 referidas a la jurisdicción nacional, mientras que en el nivel provincias sólo llega hasta 1998.

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Los años 1999 y 2000 para la jurisdicción provincial fueron tomados de la fuente del Ministerio de Economía (Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias), que en su sitio de Internet pone a disposición la serie de presupuestos de ese nivel jurisdiccional correspondientes al período 1983-2000. Previamente, fue contrastada la información de ambas fuentes en los cinco años anteriores (1994-1998), surgiendo una coincidencia exacta entre ellas, que avala su adopción en forma complementaria. Sin embargo, el rubro de transferencias corrientes no tenía desagregado las realizadas a la jurisdicción municipal. Para el ajuste se procedió a tomar el promedio que representaba en el total de ellas y asignables a los dos años precedentes (1997-98) y se aplicó el porcentaje obtenido en los años 1999 y 2000. En la clasificación de acuerdo con la finalidad-función. La ausencia de series del gasto municipal en la fuente seleccionada también afecta la clasificación funcional. De la misma forma que en el caso de la clasificación por objeto del gasto, y por similares razones, fue utilizada la fuente del Ministerio de Economía. En este caso, la desagregación también es por funciones y sólo hubo que adecuar el clasificador al utilizado por el FMI d) Vacíos de Información La información producida por el FMI para la clasificación funcional, en la jurisdicción provincial, no tiene disponibles los datos correspondientes a los años 1988-89-90. Esta no ha podido ser completada con otras fuentes confiables, por lo que no es posible hacer el análisis consolidado en dichos años. e) Disponibilidad del PBI en una serie de largo plazo Uno de los problemas más serios que se presentan en toda investigación económica de largo plazo, resulta la no disposición de series homogeneizadas del PBI ya que, en cada década, se modifica la estimación de los precios relativos y no existen series de origen oficial que recalculen las anteriores sobre la base de los precios actualizados.

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El FMI ha realizado esta tarea para todos los países del mundo sobre la base de una metodología unificada. La elección de esta fuente permite asegurar, en primer lugar, la compatibilidad con la información referida al gasto público y, por la otra, su comparación en nivel internacional cuando se trabaja con la relación Gasto Público/PBI.

3) Indices utilizados para expresar el gasto público a precios constantes del año 2001

A los efectos de obtener una serie con datos anuales del gasto público correspondiente al período 1980-2000, se analizó su composición de acuerdo con la clasificación económica del mismo. De esta forma se llegó a la conclusión de que el pago de remuneraciones y pasividades constituye aproximadamente el 70% del total. En consecuencia, se utilizó un índice mixto compuesto en esa proporción por el incremento anual promedio de los precios al consumidor y en un 30% por el de los precios mayoristas-nivel general.

4) Confección de la serie del PBI a precios constantes del año 2001

Dado que en el período 1980-2000 se han realizado estimaciones de las cuentas nacionales – incluso aplicando diversas metodologías– por períodos parciales del mismo, sin compatibilizarlos ni extrapolarlos para homogeneizar una serie continua (la última data de 1993 en adelante), se ha optado por tomar la que ha calculado y adoptado el FMI. Se extrajo y se puede consultar en la dirección electrónica: www.imf.org./extennal/pubs/ft/weo/2002/01/data/index.htm.

5) Estimación anual de la población (1980-2001)

Las publicaciones oficiales del INDEC sólo aportan los datos correspondientes a los censos nacionales, es decir, se conocen con cierta certeza para los años 1980, 1991 y 2001. Sobre la

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base de ellos se han calculado las tasas de incrementos intercensales y las que corresponden, por aplicación de esta metodología, a cada uno de los años que componen los períodos 19811990 y 1992-2000.

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