Revista Escenarios

Nº 2

Revista Latinoamericana de Análisis, Debate y Convergencia Democrática Año 1

Nº 2

Parlamentarismo:

¿Una salida a la crisis de gobernabilidad de América Latina?

/ Ernesto Samper

Un nuevo comienzo / Federico Mayor Zaragoza Presidencialismo versus parlamentarismo / Dieter Nohlen

El papel de Europa en la inversión extranjera directa hacia América Latina / José Antonio Ocampo

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Revista Latinoamericana de Política y Economía

Revista Latinoamericana de Análisis, Debate y Convergencia Democrática Consejo Editorial MIEMBROS Ana María Sanjuán Aníbal Jozami Carlos Mesa Carlos Solchaga Fernando Henrique Cardoso José Antonio Ocampo Leonel Fernández Martín Hopenhayn Ricardo Lagos Director Ernesto Samper Pizano Coordinación Editorial Horst Grebe Asesor Editorial Luis Guillermo Nieto Asociados Archivos del Presente – Argentina Nueva Crónica y Buen Gobierno - Bolivia Copyright www.corporacionescenarios.org Tels: (571) 210 7892 / 210 8163 Dirección: Carrera 7 No. 26-20 Piso 27 Bogotá-Colombia Diseño Editorial Mauricio Espinel Parra Imágenes © NASA Earth Observatory © Thinkstock Impresión D`vinni S.A. Calle 39 Sur Nº 68C- 33. Bogotá D. C., Colombia Versión Digital www.corporacionescenarios.org www.institutoprisma.org Revista Latinoamericana de Política y Economía

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Sumario

Presentación Editorial. ......................................................................................................... 8 Carta Editorial............................................................................................................................ 9 Ensayos ....................................................................................................................................... 12 Parlamentarismo: ¿Una salida a la crisis de gobernabilidad de América Latina? Por: Ernesto Samper Pizano .............................................................................................. 13 “Un nuevo comienzo” Por: Federico Mayor Zaragoza ....................................................................................... 34

Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina Por: Kevin Casas - Daniel Zovatto.....................................................................................43 La economía política del gasto social en América Latina. Por: Rafael Pardo Rueda........................................................................................................63 Debate sobre el régimen de gobierno en América Latina, o el imprescindible realismo político que permita contener el mítico coqueteo con el parlamentarismo. Por: Aníbal Y. Jozami...............................................................................................................79 ¿Qué régimen Político le daría mayor gobernabilidad democrática a Colombia?* Por: Ángela María Giraldo Cadavid .................................................................................84

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Selecciones ............................................................................................................................... 96 Hacia la democracia de ciudadanía Por: PNUD.......................................................................................................... 97 Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos Por: Dieter Nohlen’......................................................................................... 122 Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Latina Por: Jorge Lanzaro ......................................................................................... 137 Documentos .............................................................................................................................174 El papel de Europa en la inversión extranjera directa hacia América Latina Por: José Antonio Ocampo ............................................................................ 175 La libertad de expresión en el laberinto democrático de América Latina Por: Carlos D. Mesa Gisbert ........................................................................... 195 América Latina y Europa: La migración internacional es oportunidad para la integración, el desarrollo y el fortalecimiento de los derechos humanos Foro de Biarritz 2010 ...................................................................................... 209 Europa América Latina y el Caribe: ¿bilateralidad vs birregionalidad? construyendo un nuevo relacionamiento estratégico. Documento de Biarritz 2010.......................................................................... 237 Autores .............................................................................................................. 270

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Presentación Editorial

El segundo número

de Escenarios El primer número de ESCENARIOS estuvo dedicado al examen de la crisis intelectual y logró un notable éxito. Para el segundo número, el Consejo Editorial ha considerado conveniente abordar el Se percibe, en efecto, un creciente consenso intelectual respecto de que la crisis actual de gobernabilidad en muchos países de América Latina está estrechamente vinculada con las deficiencias del propio sistema de partidos políticos y sus visibles consecuencias sobre el desempeño del poder legislativo. La crisis de representación de los partidos políticos parece explicar así mismo la difícil relación del Parlamento con los otros poderes del Estado. tema de la gobernabilidad democrática a partir de una reflexión sobre las posibilidades de un cambio paulatino desde el sistema presidencialista actual hacia un sistema parlamentario o semiparlamentario, con miras a lograr una mayor gobernabilidad democrática en la región.

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Con miras a asegurar la gobernabilidad democrática se podría contemplar por consiguiente algunos elementos propios del parlamentarismo, tales como la separación de las funciones de Estado de las de gobierno; la introducción de mecanismos de solución de crisis de legitimidad sin ruptura política, como el voto de censura constructivo; la disolución del Congreso; la convocatoria anticipada de elecciones; las competencias de la oposición, y las normas de disciplina de las bancadas, entre otras. El segundo número de ESCENARIOS tiene como tema central la reflexión sobre algunas de estas cuestiones.

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Carta Editorial

América Latina de Moda

Los avances de lo que podríamos denominar la democracia procedimental en la región latinoamericana son notables. Más de 150 elecciones celebradas en el corto período de 20 años. En este campo quedan, por supuesto, desafíos que se exploran en este segundo número de la Revista Escenarios; como el obligado paso del caduco sistema presidencialista, que es una mala copia del norteamericano con algunos retoques monárquicos, a un modelo parlamentarista o semiparlamentarista más funcional, menos autocrático y más sintonizado con las nuevas realidades globales. América Latina se ha puesto de moda. Ya no es el patito feo de hace algunos años cuando algunos ni siquiera sabían si ubicarla como una región anexa de Estados Unidos o como parte de lo que alguien denominara “extremo occidente”, para convertirla en una extensión cultural de la vieja Europa o, finalmente, como una rueda suelta dando tumbos

en el planeta. La región se ha vuelto importante hoy por razones estratégicas globales: por sus grandes reservas energéticas, su biodiversidad amazónica, la importante existencia de agua y sus formidables posibilidades de producción de alimentos en un mundo que llega a mil millones de seres hambrientos. Además, la región, comparada con otras de similar nivel de desarrollo, presenta un razonable grado de institucionalidad democrática y dispone de una clase tecnocrática –la tecnoestructura de que hablara Galbraith– muy bien preparada. Sus recientes registros de coyuntura, en medio de la crisis financiera que zarandeó al mundo desarrollado y se convirtió en la primera crisis global financiera de este siglo, son notables. Entrenada en el manejo de crisis financieras, como las que azotaron la región particularmente en México, Brasil y Argentina en los años 80, y escarmentada por los efectos de la crisis de su

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deuda externa en los 70, América Latina diseñó y puso en marcha sistemas de prevención y manejo de riesgos financieros bancarios que en su momento fueron considerados demasiado conservadores por los mismos banqueros internacionales que hoy están en la ruina o en el descrédito por haber convertido los mercados internacionales de capitales en un gran casino donde apostaron la plata de los pobres hipotecados. Desde hace muchos años los líderes latinoamericanos de todos los signos ideológicos aprendieron que no se puede lograr el desarrollo sin

social, está bastante retrasada en el cumplimiento de casi todas las metas sociales fijadas por Naciones Unidas para el comienzo de este milenio. Las condiciones de desigualdad estructural siguen siendo mencionadas como las más acentuadas del mundo, y los índices de calidad de sus servicios sociales distan mucho de los promedios internacionales. Si la gobernabilidad en los años 80 y la competitividad en los 90 fueron los grandes retos latinoamericanos, la inclusión social, como parte de una nueva agenda social, será el más importante desafío que deba enfrentar

una política económica confiable. No es de extrañar entonces que la región “saque pecho” en estos momentos de dificultades frente a Estados Unidos y Europa, cuando está creciendo a niveles cercanos al 5% y lo está haciendo sin disparar sus índices de inflación ni subir los niveles de desempleo por encima de un dígito. No todo es, sin embargo, color de rosa: América Latina, lamentablemente, sigue sin pagar su más importante deuda: la deuda social. Aunque a finales del siglo pasado la región mostró logros importantes en materia de aumentos de cobertura

la región en los próximos años si quiere dar el salto definitivo de la condición de ser la región de clase más alta dentro de la clase media del mundo. Por fortuna, desde hace varios años se viene formando una conciencia social –que apenas parece comenzar a insinuarse en los hoy revolucionados países árabes– respecto a la necesidad de repartir mejor las oportunidades y los dividendos del crecimiento. Sin este gran esfuerzo de inclusión social es muy probable que incluso en el corto plazo se pueda llegar a deslegitimar los logros conseguidos en materia de gobernabi-

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lidad democrática, y que los propios retos en materia de competitividad se vean comprometidos hacia adelante por la falta de estabilidad económica. El hecho de que países con gobiernos de orientaciones políticas muy diferentes, como los de Cuba y Venezuela, Chile, Brasil y República Dominicana, compartan esta preocupación por lo social no significa que América Latina, como tal, tenga hoy un proyecto de

región que la integre e identifique en un nuevo paradigma de desarrollo frente al mundo como lo tuvo en los años 50, cuando suscribió los términos del modelo cepalino de desarrollo basado en la sustitución de importaciones. Explorar las características de ese posible modelo alternativo de desarrollo será la tarea que ocupará nuestra atención en la próxima entrega de la revista ESCENARIOS DE AMÉRICA LATINA.

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En sa yos 12

Parlamentarismo: ¿Una salida a la crisis de gobernabilidad de América Latina? Por: Ernesto Samper Pizano

(Documento de Debate preparado por la Corporación Escenarios - II Encuentro del Grupo Biarritz, Punta Cana, República Dominicana, Oct. 2004)

Panorama de la gobernabilidad en América Latina América Latina atraviesa por una seria crisis en sus posibilidades de gobernabilidad. Después de largos esfuerzos por redemocratizar sus sistemas políticos, la región enfrenta tres grandes amenazas a su estabilidad política: la que resulta de la presencia de ciertos riesgos asociados con la globalización, como la corrupción, el narcotráfico, el terrorismo y el armamentismo; una que surge de las tensiones y las rupturas sociales resultantes de la aplicación del modelo neoliberal de desarrollo, y una tercera que nace de la propia incapacidad de los actuales sistemas políticos latinoamericanos para enfrentar los desequilibrios resultantes de las dos anteriores amenazas. Por los mismos canales abiertos de la globalización por donde hoy circulan libremente bienes, servicios, informaciones y hallazgos tecnológicos, también lo hacen, con dinamismo inusitado, drogas, armas, corruptos, terroristas,

bienes y servicios ilegales, cuyos mercados conforman el cuadro crítico de una “patología de la globalización”, que afecta a todos los países latinoamericanos. Se trata de una nueva forma de inseguridad hemisférica que no respeta fronteras. La incapacidad del modelo neoliberal de desarrollo, iniciado en los años 80 con los planes de ajuste fiscal para generar crecimiento y equidad, produjo severas tensiones y conflictos que dificultaron las posibilidades redistributivas del ingreso por parte de las renovadas democracias latinoamericanas. Protestas sociales como las de los piqueteros en Argentina, los campesinos cocaleros en Bolivia, los indígenas en Ecuador, los desplazados por la violencia en Colombia y los zapatistas en México se han convertido en el común denominador de lo que se podría llamar una forma extendida de “democracia callejera”, o democracia desde la calle, que ha llegado incluso a producir cambios fácticos de gobiernos elegidos democráticamente, como sucedió recientemente en Ecuador y en Bolivia.

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Incapaces de tramitar estas reclamaciones contestatarias de cambio, partidos, Congresos y Gobiernos se han visto desbordados por la realidad de estas manifestaciones patológicas de la globalización y las rupturas y fragmentaciones sociales resultantes de la crisis del modelo. De alguna manera se puede decir que, por cuenta de estos desajustes no asimilados, la democracia latinoamericana se está bloqueando; la idea comúnmente extendida según la cual bastaba un poder fuerte en cabeza del Ejecutivo para manejar estas situaciones de inestabilidad, comienza a ser severamente cuestionada en la práctica a medida que los poderes propios de los regímenes presidencialistas vigentes en la región muestran su incapacidad para gobernar. Como resultado de esta impotencia, de la burocratización de los cuadros políticos, la fragmentación de los partidos, la ineficiencia de las políticas públicas y la inflación legislativa, han resurgido el populismo y el autoritarismo alrededor de los cuales giró la política latinoamericana a mediados del pasado siglo. La sustitución del concepto de voluntad ciudadana, que es de la esencia de la gobernabilidad democrática, por el del poder del mercado, y el cambio correlativo del concepto de ciudadano por el de consumidor llevaron a pasar del populismo de Estado al populismo de mercado y de los Estados populistas de antaño a los Estados impopulares contemporáneos. En síntesis, la crisis del sistema representativo y, dentro de ella, la propia crisis del sistema presidencialista enmarcan, de alguna manera, la actual crisis política latinoamericana.

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La crisis del sistema representativo El sistema representativo permitió durante el siglo XIX estructurar una forma de acción política basada en el funcionamiento de los partidos, que actuaban como intermediarios entre las reclamaciones colectivas de cambio de la ciudadanía, y el Estado como dispensador de soluciones y salidas. Esto se dio en contra de la utopía comunista propia de la época, según la cual la forma ideal de gobierno era aquella en que todos los ciudadanos se organizaban para “autogobernarse” a través de un esquema comunitario de administración de los intereses públicos. Los socialistas del siglo XIX abogaron por la estructuración de sistemas de representación integrados por partidos que intermediaban, a través de los Congresos, la relación entre el ciudadano y el poder estatal. El representativismo hizo crisis al terminar el siglo XX como consecuencia del debilitamiento de los partidos, la transformación del Estado y la sustitución del concepto del individuo como destinatario último de la acción política por el de una sociedad civil constituida por una constelación de organizaciones no gubernamentales que, sin asumir responsabilidad política, comenzaron a reemplazar los partidos en su función interlocutora de la ciudadanía con las autoridades que la gobernaban. También influyó en este cuadro la progresiva desnaturalización del rol asignado a cada rama del poder público dentro de la teoría clásica de la repartición de poderes; en la práctica, las funciones de ellas se han venido confundiendo a costa del espacio asignado origi-

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nalmente al poder legislativo. En efecto, el poder ejecutivo recibió facultades constitucionales o excepcionales para expedir normas, poderes reactivos para vetarlas y proactivos para proponerlas al Congreso de manera excluyente y exclusiva (Shugart, 1997). Al poder judicial, por su parte, dentro de las teorías modernas del “nuevo derecho”, se le abrieron caminos para crear normas en desarrollo de su función interpretativa del derecho. La crisis del sistema representativo es también la crisis de la política en un medio donde, paradójicamente, cada día hay más democracia y menos política. Infortunadamente, la literatura sobre las crisis de gobernabilidad en la región se enfoca mucho más en las causas sociales y económicas del deterioro democrático que en el resquebrajamiento de la institucionalidad política que conlleva el descrédito del sistema representativo. Entre los factores que afectan la vigencia de los partidos se encuentran fenómenos como el auge de la videopolítica, la generalización de la antipolítica como forma de hacer política y la aparición de la denominada subpolítica. La videopolítica plantea la alianza cada día más notoria e influyente entre lo mediático y lo político; se trata de la proliferación de videocandidatos que desarrollan videocampañas a través de las cuales inundan a los ciudadanos de mensajes con un fuerte impacto visual y muy poco contenido; prevalidos de los fuertes niveles de credibilidad de los medios de comunicación, los videopolíticos se presentan como alternativas virtuales a las opciones reales que hoy encarnan lo que ellos mismos denominan

la “vieja política”. Cuando la estrategia se fundamenta en la descalificación de “los políticos” y de “la política” como opciones representativas y se apela al resentimiento de la gente por la política tradicional para conseguir abrir nuevos espacios, se genera el fenómeno de la antipolítica. De alguna manera, el discurso emocional de lo antipolítico, basado en dividir el mundo entre buenos y malos, ha venido reemplazando el discurso binario de la Guerra Fría que dividía las opciones ideológicas entre el capitalismo y el comunismo. En un mundo acostumbrado a vivir con cosas sin sus propiedades esenciales, como el café sin cafeína, la leche sin lactosa, la cerveza sin alcohol y el azúcar sin azúcar, hemos llegado al extremo de aceptar que haya políticos sin política, personas que ejercen la actividad política sin asumir los riesgos, compromisos y responsabilidades inherentes al ejercicio de la representación pública de la ciudadanía. La subpolítica, finalmente, es ejercida por la sociedad civil, a través de sus organizaciones no gubernamentales (ONG) o sociales (ONS) que representan una caótica gama de intereses no articulados. Como se ve, las tres formas alternativas al ejercicio de la política representativa tradicional comparten la característica común de no estar acotadas por ninguna forma de responsabilidad para quienes las ejercitan. Al no estar organizadas como partidos ni concurrir a procesos electorales democráticos que las legitimen, estas personas y organizaciones son simple y sencillamente actores públicos que no responden políticamente; no asumen un compromiso

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programático con quienes los siguen ni son controlables orgánicamente en el cumplimiento de sus fines. Ahora bien, el remedio para esta desinstitucionalización de la política no es acabar con los partidos, lo cual no implica que estos no deban asumir su cuota de culpabilidad en el abandono de los espacios que hoy son diligentemente ocupados por estos nuevos actores políticos, en la medida en que las viejas identidades partidistas han sido reemplazadas por nuevas afinidades religiosas, ecológicas, étnicas e incluso deportivas. Las organizaciones partidistas han sido así renuentes a abrir sus puertas a líderes provenientes de estas nuevas canteras de participación social, a incorporar sus reivindicaciones en sus acartonados programas y a cambiar las viejas estrategias comunicacionales de persona a persona, propias de relaciones clientelistas, por las nuevas técnicas de información y mensaje basadas en el desarrollo de las nuevas tecnologías informáticas y mediáticas masivas. El sistema presidencialista latinoamericano: orígenes y dificultades La historia del presidencialismo latinoamericano es la de una reiterativa cadena de refrendaciones y contradicciones, de presidentes que oscilan entre la omnipotencia y la impotencia (O’Donnell, citado por J. Linz en Linz y Valenzuela, 1994). Cuando los presidentes caen en desgracia, reaparece sobre la mesa de discusión la necesidad de buscar formas más parlamentarias de gobierno y, al contrario, cuando los mandatarios se encuentran en la cresta de la ola de su popularidad, surgen las propuestas

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para reforzar sus poderes y reelegirlos de manera inmediata. Los fracasos del presidencialismo, asociados a crisis ocasionales de gobernabilidad, pueden ser más o menos profundos, según las condiciones de democratización de cada sistema político. La permanencia del modelo presidencialista en América Latina es materia de examen permanente a medida que la tendencia universal, clara y definida, se orienta hacia la conformación de nuevos regímenes parlamentarios. En una muestra de 43 nuevas democracias aparecidas entre 1979 y 1989 se encontró que 34 de ellas habían optado por un sistema parlamentario y apenas cinco por esquemas de corte presidencialista. El examen de los posibles orígenes del presidencialismo latinoamericano puede explicar sus propias dificultades actuales. Algunos justifican el presidencialismo en la necesidad de contar con un Ejecutivo fuerte para poder combatir las desigualdades. Las cifras lamentables sobre las condiciones actuales de iniquidad en la región hacen irrelevante cualquier comentario al respecto. Está claro que algunos gobiernos, como el de Brasil, habrían podido “administrar” de manera más conveniente los costos sociales producidos por el ajuste y la apertura de los años 80, de haber podido contar con un régimen más parlamentario que presidencialista; el presidente Cardoso aprovechó con habilidad el margen de gobernabilidad generado por la reducción de la inflación, conseguida mediante la aplicación del Plan Real, para sacar adelante, en

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un Congreso hostil, las reformas que se habrían podido aprobar como parte de un programa de coalición parlamentaria. El caso de Ecuador puede ilustrar esta misma tesis por una vía distinta; el enfrentamiento abierto entre los presidentes y el Congreso de los últimos años, suscitado en buena medida por la presentación de medidas impopulares de ajuste económico, ha ocasionado crisis y rupturas de costosas consecuencias políticas, como el descrédito de los Partidos, la salida precipitada de gobernantes y el empoderamiento de actores sociales que han instaurado una modalidad fáctica de gobierno a través de marchas y protestas callejeras apoyadas en algunos casos por militares rebeldes y policías, como se observó más recientemente en la asonada policial contra el presidente Rafael Correa. Otros analistas sitúan los orígenes del presidencialismo latinoamericano en los primeros gobiernos de corte militar y autoritarista que caracterizaron las primeras formas de gobierno de nuestras repúblicas. Convertidos en gobernantes, los militares ganadores de las guerras de la independencia habrían encontrado en esta manera centralizada de ejercer su poder la forma más efectiva de asegurar su permanencia en el manejo de los destinos de los nuevos países y asegurar la integración por subordinación de sus regiones. Orden, militarismo y presidencialismo forman esta trilogía típicamente latinoamericana de concebir gobernabilidad y política. Bolívar abogó, al final de sus días, por un sistema de gobierno de presidencialismo monárquico que

evitaría, según él, una inminente desintegración hemisférica. El caudillismo latinoamericano y sus distintas formas de expresión, como el mesianismo o las dictaduras populistas, encuentran antecedentes válidos en estas primeras formas de gobierno republicano; formas que se renuevan, ya en pleno siglo XX, a través de líderes presidenciales carismáticos que realizan la condición, señalada por Weber para Alemania, de ejercer su poder de cara a la opinión y utilizando todos los recursos mediáticos. En la génesis del presidencialismo latinoamericano queda claro que este tiene más que ver con la etiología de la autoridad presidencial que con las reglas institucionales para ejercerla (A. Valenzuela, en Linz y Valenzuela, 1994). El caso chileno es un buen ejemplo. A pesar de que Chile se podría considerar la democracia de la región más madura para hacer el tránsito hacia un régimen parlamentario por razones históricas, ya que después de la guerra civil de 1891 funcionó como una democracia parlamentaria durante un período de 34 años, la transición chilena de la dictadura a la democracia a finales del siglo XX se consiguió reforzando el poder presidencialista, manteniendo la presencia militar en algunas esferas del Estado y congelando las opciones políticas en manos de algunas fuerzas tradicionales retardatarias (A. Valenzuela, en Linz y Valenzuela, 1994). Algunos encuentran el origen del sistema presidencialista latinoamericano en la influencia del propio sistema presidencialista norteamericano. Las discusiones sobre presidencialismo y parlamentarismo han oscilado, tradicionalmente, entre los extremos del

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sistema presidencialista de Estados Unidos y el parlamentarista del Reino Unido. En Europa el debate distingue entre el sistema británico de parlamentarismo puro, el del “voto constructivo” de Alemania y el semipresidencialismo francés de la V República. El sistema presidencialista latinoamericano, inspirado de alguna manera en el modelo de Estados Unidos, presenta sin embargo diferencias de fondo; no nació de un acuerdo federal a través del cual los estados norteamericanos depositaron en un administrador de sus intereses en Washington la solución de sus contro-

juega con sus lealtades partidistas. Los presidentes latinoamericanos ejercen una serie de facultades presidenciales, empezando por la reglamentación de las leyes, que no tiene el presidente norteamericano; en algunos casos, como Colombia y Brasil, estas facultades incluyen hasta poderes legislativos en condiciones excepcionales.

versias; tampoco cuenta con el sistema de “frenos y contrapesos” del régimen federal norteamericano que balancea el poder presidencial, con la presencia de una Corte de Justicia que unifica su jurisprudencia o Congresos fuertes que representan frente al poder ejecutivo los intereses concretos de la sociedad. El presidencialismo latinoamericano se ejerce a través de esquemas territorialmente centralizados de poder y apelando a Congresos cuyos miembros ejercen de manera personalizada y casuística unos mandatos mediatizados por la interferencia presidencialista que

(Pérez- Liñán, 2003). Se trataría de verdaderos “choques de trenes institucionales” que en no pocas ocasiones se han tratado de solucionar cerrando o cercenando las facultades del Congreso o impidiendo la continuación del mandato presidencial a través de juicios de carácter político que han tenido como excusa hasta las condiciones mentales de los gobernantes. De 45 crisis analizadas, siete terminaron en una ruptura del orden constitucional y la mayoría en “crisis sin derrumbe”, crisis aplazadas con altos costos institucionales. En algunos casos, estos enfrentamientos

Como consecuencia de este desajuste institucional, América Latina ha sufrido en la segunda mitad del siglo pasado un enfrentamiento de sus poderes ejecutivo y legislativo cada 14 meses

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derivaron en el fortalecimiento de los poderes presidenciales, como el de Chile entre 1980 y 1989 y el de Paraguay en 1992; en ambos casos se recurrió a la institucionalización de verdaderas Presidencias autoritarias. En la práctica, estas Presidencias fuertes, afectadas por la pérdida de gobernabilidad, han terminado por debilitar políticamente a los presidentes al enfrentarlos con sus Congresos. El caso colombiano es diciente; a pesar de estar investido el Presidente de una serie de facultades constitucionales que incluyen hasta la capacidad de legislar en tiempos de perturbación del orden público o desestabilización económica, la más reciente reforma de la Constitución (1991) afectó la iniciativa presidencial en la determinación de la tasa de cambio, que trasladó al Banco de la República; en la conducción de la política criminal, que radicó en cabeza de una Fiscalía independiente, y en la propia regulación de la inversión extranjera, que quedó bajo la órbita de unas Comisiones de Regulación independientes. El desarrollo no controlado del sistema presidencialista ha impedido la conformación del libre juego de alternativas de gobierno y de oposición, que son la esencia misma de la democracia. La dinámica perversa del presidencialismo, que concentra todos los recursos de poder en quien gana, atenta contra la alternatividad democrática. Todo está dispuesto para que el partido que gana las elecciones, con el Presidente a la cabeza, se aplique sistemáticamente a desdibujar, minimizar o debilitar a los partidos perdedores, cuyos candidatos presidenciales, a diferencia de los

sistemas parlamentarios, donde estos últimos asumen el espacio reservado a la oposición institucional al Gobierno en el Parlamento, son condenados a una especie de ostracismo político por el simple hecho de haber fracasado en su empeño de llegar al Gobierno. Los “acuerdos nacionales”, de uso bastante frecuente en América Latina, son convocatorias ocasionales que hacen los presidentes para recibir el apoyo de los sectores perdedores para sacar adelante iniciativas oficiales a cambio de legitimarlos ante la opinión como interlocutores. Los presidentes recurren, para justificar estas coaliciones episódicas, que nacen y se desvanecen según las conveniencias políticas del momento, a la supuesta necesidad de “despolarizar” el ambiente político. El presidencialismo inhibe la necesaria confrontación de proyectos alternativos que oxigenan la democracia a través del juego dialéctico entre opciones legítimas de Gobierno y oposición. En este contexto, la fiscalización política se debilita, la corrupción florece y el cobro de cuentas se deja para el final de cada gobierno. Como corolario, los presidentes de hoy son aclamados como figuras providenciales y mañana son detestados como dioses caídos (O’Donnell citado por J. Linz, en Linz y Valenzuela, 1994). A diferencia del sistema parlamentario, la elección presidencial es un juego de todo o nada: el que gana se queda con todo y quien pierde, lo pierde todo, empezando por su credibilidad como alternativa política. En la raíz de la crisis por la que atraviesa el sistema presidencialista latinoamericano se encuentra el conflicto entre la legitimidad resultante de la elección providencialista y plebiscitaria, por mayoría absoluta,

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del Presidente de la República y la del Congreso por mayorías proporcionales o relativas. El problema reside en saber cómo combinar la estabilidad que aseguran las mayorías absolutas presidenciales con la equidad implícita en las reglas de proporcionalidad aplicadas a las elecciones legislativas; aunque en algunos casos estas mayorías presidenciales requieren ser calificadas por una segunda vuelta (Colombia) o por el propio Congreso (Bolivia), esta legitimidad dual lleva a que en la mayoría de los casos los presidentes sean elegidos con Congresos enemigos que deben entrar a cooptar utilizando procedimientos que fragmentan los partidos y crean una esquizofrénica división entre los políticos que legislan alimentados por las dádivas y las canonjías presidenciales y los tecnócratas que gobiernan apoyados por una opinión que rechaza a los políticos. Con razón se pregunta Valenzuela: ¿Cómo puede funcionar un sistema en que hasta los que votaron por el Gobierno terminan haciendo oposición en el Congreso? (Hartlyn, en Linz y Valenzuela, 1994). Como resultado de este divorcio entre clase política y opinión, alimentado en muchos casos por los propios gobiernos, se presentan casos curiosos como el de algunos países centroamericanos que vienen siendo gobernados por empresarios. Al contrario del pensamiento común según el cual los grandes liderazgos para los momentos de crisis se consolidan más fácilmente a través del modelo presidencialista, existen ejemplos mundiales de líderes surgidos del modelo parlamentario como Winston Churchill, Willy Brandt, Margaret Thatcher y Felipe González; el sistema parlamentario es considerado en sí mismo un verdadero

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semillero de nuevos liderazgos frente a los sistemas presidenciales consagrados a la perpetuación de castas y líderes providencialistas. El término fijo e inmodificable del período presidencial se encuentra en la raíz misma de las crisis presidencialistas; por cuenta de esta inflexibilidad en el término de sus mandatos, muchos presidentes deben esperar dolorosamente la terminación de su período sin contar con apoyo político suficiente para gobernar. La inexistencia en las Constituciones presidencialistas de mecanismos institucionales, propios de los sistemas parlamentarios, para resolver este tipo de conflictos como la disolución del Congreso, la convocatoria anticipada a elecciones, o el voto de censura constructivo, han llevado a que las crisis latinoamericanas se resuelvan a través de expedientes autoritarios como las dictaduras militares o las explosiones populares de descontento que se convierten en verdaderos golpes de Estado promovidos desde la calle. Es probable, por ejemplo, que el presidente Allende hubiera logrado evitar el golpe militar a través de mecanismos de concertación parlamentaria con los sectores democristianos en los momentos más críticos de su gobierno. Algunos opinan, haciendo referencia al caso peruano, que el parlamentarismo habría conseguido aminorar y hasta evitar el efecto de los golpes militares que marcaron la política peruana durante el siglo pasado (McClintock, en Linz y Valenzuela, 1994). La historia demuestra que cuantas veces se ha presentado este tipo de enfrentamientos de poderes, el impasse

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se ha tratado de solucionar iniciando juicios políticos parlamentarios contra el Presidente o a través del cierre, por parte de este último, del Congreso. En unos pocos países, Perú y Uruguay entre ellos, existe la alternativa constitucional de la disolución del Congreso y el llamamiento a nuevas elecciones generales; tales figuras, sin embargo, están sometidas a tantas restricciones, que prácticamente son inoperantes. Directamente asociado con el problema del período fijo se encuentra el de la reelección presidencial en los sistemas presidencialistas. La no reelección es el precio que se paga, en un sistema presidencialista, por el mantenimiento de un período fijo cuya extensión se considera peligrosa por las atribuciones especiales propias de la figura presidencialista, como la iniciativa legislativa, la capacidad de veto y las facultades reglamentarias de las leyes. La figura de la reelección inmediata, que en la práctica equivale a una extensión plebiscitaria del período presidencial, sin moderar o acotar el poder presidencial, como sucede en Estados Unidos, desequilibra de manera peligrosa el juego democrático y lo convierte en una apuesta peligrosa de un solo actor fuerte contra otros candidatos desprotegidos en sus garantías. Como señala John Carey, las experiencias más problemáticas en relación con la reelección presidencial tienen que ver con los intentos de perpetuar Presidencias sin hacer concesiones a los oponentes políticos. (Carey, 1994). La figura de la reelección, además, choca con las posibilidades de una verdadera renovación política que permita a las nuevas figuras políticas competir, en igualdad de circunstancias, con presidentes que

detentan todo el poder político, incluido el poder de satanización mediática de sus contradictores políticos; cuando de lo que se trata es de reelecciones mediatas los mandatarios, conscientes de que tienen la posibilidad de regresar, sucumben a la tentación de dejar el “terreno abonado” para su regreso. En el sistema parlamentario este problema se resuelve, sencillamente, supeditando la reelección del Ejecutivo a la supervivencia democrática de la coalición que lo apoya. En tales circunstancias lo que facilita la reelección no son tanto las condiciones personales del mandatario, como su capacidad para relegitimar su programa y confirmar su equipo de gobierno al someterlo a permanente escrutinio democrático. Francia y Finlandia son buenos ejemplos de reelecciones permanentes bien administradas. En América Latina han existido épocas reeleccionistas y antirreeleccionistas sintonizadas con los niveles de acreditación o desprestigio de los gobiernos respectivos. Bolívar cuestionó severamente la reelección en 1819 al decir que “nada es más peligroso que permitir a un ciudadano detentar el poder por un período demasiado extendido”. Años más tarde, la recomendó ampliamente como “Presidencia vitalicia” para el caso de Bolivia. En el siglo XIX prácticamente todos los países de América Latina la restringieron; en la centuria siguiente la restablecieron para asegurar, entre otros casos, la permanencia en el poder de algunos dirigentes populares como Augusto Leguía en Perú, Getulio Vargas en Brasil y Paz Estensoro en Bolivia. Más recientemente, al terminar el siglo, la figura fue aprobada en Perú, Argenti-

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na, Brasil y Venezuela. Posteriormente, en Colombia. Los analistas coinciden en afirmar que la reelección fue buena para Brasil y mala para Argentina. La moraleja que resulta de todos estos cambios, asociados en su mayoría a coyunturas políticas, es que los países no pueden cometer el error de utilizar la reelección como una forma de prorrogar el período de gobernantes populares sin modificar el sistema político para hacerlo más flexible. La prohibición absoluta de la reelección presidencial a que han recurrido varias democracias en América Latina, llegando a considerarla como un acto de traición a la patria en algunos casos (como lo consagra la Constitución de Honduras y se confirmó con la crisis de Zelaya), puede resultar tan conveniente en la lógica de un sistema presidencialista que se caracteriza por el apego al “continuismo” y la propensión de muchos dirigentes a quedarse en el poder a las buenas o a las malas, como antidemocrática a la luz de un sistema parlamentario donde lo que se reelige no son las personas sino los programas y los equipos para desarrollarlos. Federalismo, presidencialismo y parlamentarismo El federalismo norteamericano es considerado por muchos autores un contrapeso legítimo del presidencialismo de Washington. La realidad es que el presidencialismo en Estados Unidos, a diferencia del latinoamericano, nació del federalismo, y no a la inversa. La Constitución de Filadelfia fue en la práctica, como ya se señaló en este escrito, un acuerdo entre Estados sobe-

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ranos para que un delegado presidencial administrara, desde Washington, temas comunes como el comercio y la defensa y les sirviera de árbitro en sus eventuales conflictos de intereses. Adicionalmente, la Corte Suprema de Justicia, a través de la interpretación del common law, cumplía el papel integrador de las normativas federales. Estas razones explican por qué los regímenes parlamentarios no se deben identificar, como lo hacen algunos, apelando a las relaciones históricas entre presidencialismo y federalismo, con los regímenes políticos centralizados al estilo latinoamericano; al contrario, el parlamentarismo permite una expresión mucho más orgánica de los intereses regionales a través de las coaliciones parlamentarias. Alemania es un buen ejemplo de un sistema fuerte federal y parlamentario. En América Latina lamentablemente nos estamos quedando con lo peor del sistema presidencialista norteamericano y sin ninguna de sus bondades. Sin el poder unificador de su Corte ni la posibilidad democrática de sus legítimas expresiones federales. Y aunque es claramente entendible el papel unificador del Presidente en países donde los enfrentamientos regionales, étnicos o religiosos comprometen la unidad nacional permanentemente, América Latina, por fortuna, no confronta este tipo de realidades desestabilizantes. Las regiones latinoamericanas, a diferencia de las europeas, no están buscando “independizarse” de los poderes centrales, sino acercarse a ellos para recibir más apoyos, más recursos e inclusive más responsabilidades, como se desprende de la generalización en toda el

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área de la elección popular de gobernantes locales y regionales. América Latina, desde los primeros años de su formación como nación, ha funcionado como una verdadera fragua étnica donde se funden las diferencias raciales; así sucedió con el caso de los colonizadores y los indígenas a través del mestizaje, y los afroamericanos y los criollos mediante el mulataje. Existen, por supuesto, situaciones de conflicto, pero ninguna de ellas alcanza los grados de exacerbación nacionalista de los países

balcánicos. El presidencialismo ha sido utilizado en América Latina, a pesar de figuras como la elección popular de gobernadores y alcaldes, para debilitar las regiones y sojuzgarlas en aras de unos intereses nacionales que siempre coinciden con los de las elites de las capitales dominantes. En algunos países, esta

relación federalismo-presidencialismo presenta características especiales. En Brasil, por ejemplo, el poder presidencial está estrechamente ligado con el de los gobernadores de ciertos estados fuertes como Minas Gerais y Sao Paulo; algunos historiadores se refieren a este matrimonio como “el poder de los gobernadores” (Lamounier, en Linz y Valenzuela, 1994); inclusive los partidos nacionales brasileños se consideran una extensión de los partidos federales. Fenómenos similares se viven en Argentina, donde se hicieron manifiestos con la reciente crisis fiscal y el enfrentamiento entre el Ejecutivo nacional y los entes territoriales alrededor de las transferencias fiscales. En Colombia, la Constitución de 1863 llegó a establecer, por un corto tiempo, que los presidentes serían elegidos por el voto soberano de los estados y que en caso de no configurarse una mayoría, decidiría el Congreso. El caso mexicano podría ser el opuesto a los anteriores: los estados y los municipios están sometidos, a través de los partidos, al poder presidencial que hasta hace muy poco nombraba los gobernadores y hoy designa los candidatos que deben presentarse electoralmente. Muchas Constituciones recientes que han aumentado los poderes presidenciales, como el caso de la peruana de 1979, compensaron el aumento del poder presidencial con una mayor descentralización geográfica. Partidos políticos, Parlamentarismo y Presidencialismo Es posible identificar cuatro etapas en la evolución de los partidos en Améri-

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ca Latina. Un período que comprende desde la época de su nacimiento, en el siglo XIX, hasta mediados del XX, que se puede identificar como la fase del “caudillismo”, caracterizado por el fuerte acento personalista de sus líderes; la etapa ideológica de los años 60, cuando nuestras colectividades, conducidas por líderes de clase media, se dividieron alrededor de los polos ideológicos de la Guerra Fría entre capitalistas y comunistas o socialistas; la era reformista de los años 70 y 80, influida por el patrón modernizante de las tecnocracias partidistas, hasta llegar a los años 90, cuando buscaron ponerse a tono con los procesos redemocratizadores de sus países a través de la transformación de sus formas de hacer política. Tales di-

mentales de la libertad y la vida. De alguna manera, el populismo ha sido el común denominador de esta evolución partidista en la medida en que los partidos recurrieron a él para poder manejar los efectos propios de la urbanización desordenada de las ciudades latinoamericanas que, más que una “urbanización”, fue una “ruralización” de los entornos urbanos como consecuencia de las migraciones masivas de los campesinos (Hobswam, 1993). La historia reciente muestra que los partidos latinoamericanos de hoy son cada día menos caudillistas (16%) y más programáticos (55%), así unos y otros persistan en prácticas censurables como el clientelismo (Coppedge, 1998).

ferencias no son, empero, tan tajantes en la práctica misma: el caudillismo no excluye la ideología y ésta, como se ha demostrado, tampoco resulta incompatible con el clientelismo.

El problema de los partidos latinoamericanos, como el de casi todos los partidos en el mundo, es que cada día se parecen más a la idea que la gente tiene de ellos; la opinión piensa que no se preocupan por el bienestar general, y en no pocas ocasiones es cierto; opina también que han equivocado su rumbo programático, circunstancia que también corresponde a la verdad. La fragmentación, la desideologización, la polarización y la volatilidad de los partidos latinoamericanos conforma hoy un cuadro de crisis que abarca desde la

Si los militantes quieren votar ideológicamente, lo único que tienen que hacer sus dirigentes es identificar posiciones ideológicas a través de temas específicos, como sería el caso de la defensa o el rechazo al aborto como parte de una discusión de izquierda o derecha sobre los valores funda-

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anarquía multipartidista del sistema de partidos brasileño con muchos partidos y grandes coaliciones parlamentarias, hasta el derrumbe de las dos grandes colectividades partidistas venezolanas, pasando por el anquilosamiento ideológico del los regímenes partidistas colombiano y costarricense. Con el esquema de que “quien gana se queda con todo”, el presidencialismo redujo el juego político a quién gana y quién pierde las elecciones, sin importar cuál es su programa ni los alcances de la responsabilidad con los electores que asume cuando gana. La literatura política reciente muestra claramente que una de las consecuencias negativas del excesivo poder presidencialista es que tiende a debilitar los

partidos en la medida en que la política se hace través del poder ejecutivo y – en un número significativo de oportunidades– a espaldas de los Congresos respectivos. La “luz presidencial” que ilumina la política tiende a fortalecer los liderazgos personales en detrimento de las posiciones y la disciplina de los propios partidos; los legisladores, por razones de vanidad personal o de poder efectivo, terminan convirtiendo a los presidentes en líderes naturales de sus propias organizaciones políticas. La demostrada capacidad de un presiden-

te, en un sistema presidencialista, para interferir la disciplina de los partidos, puede ser contrarrestada con un sistema de listas cerradas con voto preferente y umbrales mínimos de votación, que obligan a la conformación de alianzas estratégicas propias de los sistemas parlamentarios más puros. El fortalecimiento de unos pocos partidos permite convertir las elecciones legislativas en una oportunidad para someter a consulta popular el libre juego de facciones y matices dentro de las fuerzas partidistas, tal como sucede con el complejo sistema uruguayo de lemas y sublemas dentro de las votaciones de partidos. La política de “puestos y recursos públicos” es la forma más socorrida en los

regímenes presidencialistas para asegurar las lealtades políticas. Esta atomización lleva a que, mientras los intereses nacionales son del dominio exclusivo de los presidentes, los legisladores tienden a refugiarse en la representación de sus intereses locales o regionales en desmedro de los compromisos nacionales de sus propios partidos, que se convierten así en una especie de “corredores de bolsa” a través de los cuales negocian el Ejecutivo y los individuos que forman parte del poder legislativo (Cheibub y Limongi, 2002).

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Series estadísticas históricas recogidas para ocho democracias en América Latina muestran claramente que el fuerte sistema presidencialista de la región no ha sido suficiente para evitar que entre los años 1945 y 2000, el 70% de los presidentes de la región fueran elegidos por menos del 50% de los electores y con altos niveles de abstención ciudadana (Colomer y Negretto, 2003). Pocos partidos y débiles aseguran la precaria supervivencia de unos sistemas presidencialistas que se muestran agotados e incapaces de liderar las grandes transformaciones regionales, en la medida en que los presidentes no son fuertes por sus poderes formales ni por sus realizaciones sociales, sino por su capacidad para “armar acuerdos” entre las distintas fuerzas políticas. Una muestra reciente sobre sistemas políticos en América Latina determinó, para más de dos terceras partes de los partidos analizados, que existe una relación inversamente proporcional entre poder presidencial y partidos fuertes: a mayor presidencialismo, mayor debilidad de los partidos; a mayor presidencialismo, como consecuencia, mayor indisciplina partidista. La falta de disciplina en el parlamentarismo se paga con la caída del Gobierno sobre los propios partidos que lo soportan y legitiman; en el presidencialismo, la indisciplina es, por el contrario, condición necesaria para que sobrevivan las alianzas presidencialistas. En los sistemas parlamentarios la fragmentación partidista es sustituida por una sana polarización entre distintas alternativas políticas. Los partidos chilenos se pueden clasificar, con los partidos de Finlandia e

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Italia, como partidos que poseen unas relaciones definidas entre sí que polarizan (Sartori, 2001). Gracias a esta identidad definida, los esfuerzos realizados por la dictadura chilena para reducir el espectro político al accionar de los partidos afectos a la dictadura no surtió efecto alguno; al terminar la época del autoritarismo, los chilenos volvieron a ocupar –casi en la misma proporción– los espacios ideológicos que ocupaban 17 años antes, cuando se congeló la actividad política por cuenta de la dictadura. La actividad pública proselitista fue reemplazada por fuertes procesos de socialización y organización política ocurrida, mientras duró la censura, en vecindarios, sindicatos, asociaciones de padres, grupos estudiantiles que mantuvieron vivos los gérmenes ideológicos partidistas durante el término de la dictadura (A. Valenzuela, en Linz y Valenzuela, 1994). Chile demostró que la gobernabilidad democrática depende de la expresión exitosa de la división social a través de sistemas de partidos y dentro del marco preciso del orden constitucional (A. Valenzuela, en Linz y Valenzuela, 1994). El caso peruano, donde la polarización partidista nace del enfrentamiento entre el APRA, la oligarquía y los militares, resulta diametralmente distinto. A medida que los militares fueron variando sus roles hasta llegar a ubicarse a la izquierda del aprismo, la gobernabilidad se vio afectada más por la confusión que por la claridad de las opciones políticas. Algunas personas se preguntan, con cierta razón, si la solución frente a las deficiencias de los partidos propias de los actuales regímenes presidencialistas de América Latina es evolucionar hacia unos sistemas parlamentarios que insti-

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tucionalizarían y fortalecerían el esquema que precisamente se critica. Esta crítica envuelve una paradoja autorreferente que se debe aclarar. Es evidente que estamos ante un círculo vicioso: los partidos no son fuertes, transparentes ni dinámicos, porque el sistema presidencialista está diseñado precisamente para debilitarlos, corromperlos y anularlos. En la medida en que se garantice, a través de figuras semiparlamentaristas y de la aplicación de unas nuevas reglas de juego, que puedan regresar a su condición de interlocutores válidos de la política, necesariamente tendrán que volver a disciplinarse, moralizarse y fortalecerse. El semiparlamentarismo: ¿una salida para la gobernabilidad en América Latina? Es claro, a la luz de las consideraciones anteriores, que la combinación de un presidencialismo fuerte con multipartidismo fraccionado, indisciplina partidista y federalismo no regulado está afectando seriamente las posibilidades de gobernabilidad en América Latina. Se impone una revisión de sus regímenes políticos. La pregunta es: ¿Podría el semiparlamentarismo ser una salida viable? Trataremos de responder este interrogante en la última parte de este ensayo. Los defensores de los sistemas parlamentarios encuentran sus orígenes más remotos en la exigencia de los siervos ingleses, a Juan Sin Tierra, para restringir, a través de la Carta Magna, los poderes absolutos del Monarca; algunas de estas normas serían reeditadas años más tarde, durante los tiempos de la Revolución Gloriosa de 1688, para sentar las bases institucio-

nales de los sistemas parlamentarios modernos (Ámbito Jurídico, 2004). En la esencia de la recomendación parlamentaria se encuentra la lógica incontestable de devolver la política a su foro natural del Congreso y sacarla de su inestable dependencia de la capacidad de líderes mesiánicos o carismáticos. La adopción de formas parlamentarias de gobierno ha sido la condición del éxito de procesos de transición entre regímenes autoritarios y democracias incipientes, como sucedió en la transición española reciente. América Latina, que calcó el sistema presidencialista norteamericano de la Constitución de Filadelfia de 1787, podría ensayar un nuevo esquema de semipresidencialismo manteniendo los atributos propios del presidencialismo en ciertas materias como el control del orden público, la negociación internacional, el manejo de la política criminal y la iniciativa, no excluyente, en materias fiscales y de planeación. Es una apuesta difícil pero insoslayable para preservar su futuro político que, lamentablemente, no se observa despejado. En el hemisferio se han registrado algunos casos históricos de gobiernos parlamentarios con distintos resultados. Brasil tuvo un régimen parlamentario en la época monárquica del siglo XIX que desapareció cuando el régimen republicano se consolidó en 1889. (Lamounier, en Linz y Valenzuela, 1994). Algunos piensan que el suicidio de Getulio Vargas se habría evitado si hubiera existido entonces un régimen parlamentario en Brasil, aun si esta reforma hubiera avanzado en contravía de la propia personalidad del líder, considerado más un dirigente de masas que

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de congresistas. El parlamentarismo también fue visto como una salida a la crisis institucional planteada por Joao Goulart, como se planteó cuando con-

acumulativos e ingenieros del cambio social, circunstancia que, según él, solamente se superaría separando los roles de jefe de Estado y jefe de Gobierno, como sucede, precisamente, en los sistemas parlamentaristas (Lamounier, en Linz y Valenzuela, 1994). El presidente Roldós en Ecuador propuso la posibilidad de disolver el Congreso por una sola vez y llamar a elecciones como una salida para conjurar las crisis de gobernabilidad sistemáticas que venían sacudiendo el país desde hace varios años. El presidente Rodrigo Borja también sugirió, en su momento, dividir el poder en dos cuerpos, uno encargado de la tarea legislativa y otro de la fiscalización política. Empero, algunos autores han expresado sus dudas, para el caso concreto de Ecuador, de que esta pudiera ser una salida, dada la evidente incapacidad demostrada de los partidos populistas para conducir los destinos del país desde el Congreso (Conaghan, en Linz y Valenzuela, 1994).

vocó un plebiscito en 1965 para decidir la cuestión que fue abortada por el golpe militar de 1964. Un nuevo intento fallido de implantar el sistema resultaría años después, cuando el presidente Sarney, en la cúspide de su popularidad por el Plan Cruzado, desestimó las recomendaciones de una comisión que le aconsejaba el tránsito al parlamentarismo. Para Helio Jaguaribe, esta recurrencia periódica de la opinión brasileña hacia el parlamentarismo en las épocas de crisis lo que demuestra es la incapacidad de los presidentes para servir, al mismo tiempo, de agentes de modernización, gerentes de procesos

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En las tres Constituciones peruanas que han durado más tiempo (1860, 1933 y 1970) se incluyeron figuras propias de regímenes parlamentarios, extrañas a los ordenamientos constitucionales latinoamericanos, como la del Primer Ministro, el voto de censura o la posibilidad, para el Presidente, de disolver el Congreso de la República. Resulta paradójico, por decir lo menos, que estas consagraciones choquen con la convicción de algunos según la cual el presidencialismo, en su versión autóctona del caudillismo mesiánico, forma parte de las raíces profundas de la cultura política peruana (McClintock, en Linz y Valenzuela, 1994).

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Jose Battle y Ordóñez, dos veces Presidente de Uruguay, trajo de Suiza a su país, a comienzos del siglo pasado, la figura de una autoridad colegiada al frente del Ejecutivo que fue constitucionalizada en la Carta de 1918, cuando se determinó el establecimiento de un Ejecutivo dual ejercido a través de un Jefe del Ejecutivo, encargado de las relaciones internacionales y el orden público, y un Consejo Nacional de Administración, encargado de las cuestiones relacionadas con la política doméstica. El experimento, que permaneció hasta 1933, se trató de revivir años más tarde en 1952 mediante la creación de un Jefe de Estado y un Jefe de Gobierno cuyos mandatos serían renovados cada cuatro años. La reforma no pasó. Sin embargo, las Constituciones que sucedieron a la de 1918 establecieron figuras típicamente parlamentarias como el voto de censura a los ministros por parte del Congreso y la posibilidad, para el Presidente, de disolver el Parlamento y convocar a nuevas elecciones parlamentarias (González y Gillespie, en Linz y Valenzuela, 1994). Aunque la experiencia parlamentaria chilena, entre 1890 y 1924, no es recordada con gratitud por muchos sectores del país austral, la reciente situación de gobernabilidad en Chile muestra las dificultades a que puede conducir la exacerbación de un sistema presidencialista, como el que pretendió implantar y luego prorrogar el general Pinochet, para mantener sus poderes dictatoriales. Quedó demostrado que mientras más fuerte sea el Presidente, más débiles son las posibilidades de gobernabilidad del régimen presidencial. Afortunadamente, el sistema de la

concertación ha logrado superar estos rezagos de autoritarismo presidencial asegurando la transición hacia una democracia plena. Muchos analistas coinciden en afirmar que la implantación de un régimen parlamentario contribuiría a superar las diferencias que en buena parte como consecuencia de estos rezagos de la dictadura han enfrentado al Ejecutivo y el Legislativo en los últimos años. La división entre regímenes parlamentarios y presidencialistas no es en la práctica tan nítida. Cada sistema político incorpora, a su manera, elementos propios de uno y otro régimen. De lo que se trata no es entonces de hacer formulaciones abstractas y universales, como de sugerir las reformas que permitirían acercar los sistemas políticos latinoamericanos a la realidad según la cual más del 80% de los ciudadanos viven en democracias parlamentarias. O el hecho, aun más relevante, de que 28 de los 30 países en el mundo con mejores registros de comportamiento económico estén siendo gobernados por sistemas parlamentarios. Existen elementos sustanciales que definen cada modelo. El esquema presidencialista puro se caracteriza por la existencia de un Jefe de la Rama Ejecutiva que actúa, simultáneamente, como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno a través de un presidente, elegido por un período fijo y quien nombra de manera absolutamente libérrima su gabinete. En el sistema parlamentario, por el contrario, están separadas las funciones del Presidente y el Jefe de Gobierno; mientras el primero es elegido de manera directa, el segundo es nombrado por el Presidente y ratificado por el Congreso o directamente nombrado por este.

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Congreso y Presidente son elegidos en elecciones concurrentes. El Jefe del Ejecutivo, en consecuencia, puede ser reemplazado en cualquier momento por una nueva coalición de gobierno que lo legitima. Es característica también del sistema parlamentario la consagración de instrumentos institucionales para la superación de crisis políticas que incluyen la posible remoción del Jefe de Gobierno a través del voto de censura (constructivo o simple), la posibilidad de anticipación de las elecciones generales y la consiguiente disolución anticipada del Congreso para relegitimar los mandatos vigentes. En la práctica, como ya se señalaba, cada sistema incluye elementos propios de los sistemas presidencialistas o parlamentarios. En Corea, por ejemplo, el Presidente nombra al Primer Ministro y el Congreso lo aprueba. En Filipinas los nombramientos de todos los ministros tienen que pasar por el filtro del Congreso. Esta hibridación de los dos sistemas, en algunos casos con detrimento evidente de la autonomía parlamentaria, es patente en algunos países de América Latina (Argentina, Chile, Colombia, Perú y Brasil, entre otros) donde muchos presidentes han recibido poderes legislativos directos, la posibilidad de vetar de manera reversible o irreversible las leyes, la iniciativa excluyente en ciertos temas como los relacionados con el presupuesto y el Plan de Desarrollo (gate-keeping) o el beneficio de la figura de “dictadura fiscal” que les permite poner en ejecución las leyes de presupuesto presentadas por el Ejecutivo y que no hayan sido votadas por el Congreso en el tiempo previsto ordinariamente para hacerlo (Argentina, Guatemala, República Dominicana,

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Uruguay, Venezuela). Otros casos se acercan de manera explícita al modelo parlamentario, como Bolivia, donde el presidente que obtiene una mayoría relativa inferior al 50% debe someterse a la aprobación de una coalición de las distintas fuerzas políticas representadas en el Congreso (Nueva Constitución), o Perú, donde el Congreso puede vetar por tres veces consecutivas al gabinete ministerial y su jefe para obligar a que sea cambiado por el presidente en ejercicio. En Bahamas, Barbados, Belice, Santa Lucía y San Vicente, por su ancestro anglosajón, funcionan sistemas de gobierno netamente parlamentarios. El sistema parlamentario de Francia podría ser un modelo para empezar a aplicar el parlamentarismo en América Latina. Acuñado en el año de 1958 para poner término a la inestabilidad política que caracterizó la III y la IV Repúblicas, este esquema asegura, a través de una segunda vuelta (“ballotage”), las mayorías que eligen al Presidente de la República quien, según la Constitución, nombra al primer ministro para que el parlamento lo avale posteriormente. El Presidente es elegido por un período fijo que garantiza la continuidad en el ejercicio de sus funciones de representación internacional, dirección de la fuerza pública y justicia, preservación de la unidad territorial y mantenimiento de las líneas del Plan. Si la coalición ma-

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yoritaria es adversa al Presidente, este acepta “compartir” con la oposición el gobierno a través de lo que se conoce como la cohabitación. Cuando las mayorías presidenciales coinciden con las parlamentarias, el sistema opera como un régimen presidencialista; cuando difieren, funciona como uno de corte parlamentarista. Es claro que en América Latina las prácticas parlamentarias podrían ser introducidas manteniendo algunos elementos del presidencialismo (Linz y Valenzuela, 1994). En muchos casos, las diferencias entre distintas formas de presidencialismo resultan tan importantes como las propias diferencias entre presidencialismo y parlamentarismo. (Mainwaring y Shugart, 1997). En cualquier caso, el nuevo sistema debería mantener las dos formas de representación, el sufragio proporcional para garantizar el acceso democrático de las minorías en la conformación del Congreso, y el de mayorías simples para la elección de Presidente de la República. Las dos elecciones deberían ser concurrentes el mismo día para garantizar la sincronía entre el Gobierno y la oposición que lo fiscaliza. La revisión del ejercicio de ciertas facultades activas reglamentarias (iniciativas excluyentes en materias como la planeación y el presupuesto, mensajes de urgencia

legislativa) o reactivas (poder de veto, integral o parcial), inclusive de algunas atribuciones legislativas extraordinarias, propias de países como Brasil, Argentina y Colombia, se debería acompañar de otro tipo de figuras típicamente parlamentaristas como la designación del primer ministro por parte del Presidente, sometida a la ratificación del Congreso, o el visto previo parlamentario para el nombramiento de ciertos cargos políticos como embajadores y ministros. El nuevo sistema podría incluir, en ausencia de una segunda vuelta, un sistema de participación indirecta del Congreso en la elección del Presidente entre varios candidatos que no hayan alcanzado la mayoría, como sucedía en Chile antes de 1973 y acontece en la actualidad en Bolivia. Este modelo semipresidencialista – acuñado por el profesor Duverger en 1980– propone un Presidente elegido democráticamente por mayorías simples que responde ante un órgano legislativo elegido de manera diferente. Otros autores mencionan como elementos de este sistema híbrido la dependencia del propio gabinete de la coalición parlamentaria (Sartori, 2001). Este esquema básico se complementaría con figuras políticas como la consagración de salidas institucionales para las crisis políticas, tales como el voto de censura, la disolución anticipada del Congreso, la convocatoria de elecciones generales, las elecciones concurrentes un mismo día para elegir al Presidente y sus cámaras, el voto preferente para la conformación de las listas de partido que combina disciplina y opinión, la posibilidad de que los congresistas formen parte del gobierno

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que avalan, disciplina de las bancadas, mayores espacios federales y los beneplácitos legislativos para la designación de los ministros. La idea, generalmente aceptada por una parte considerable de la opinión pública latinoamericana según la cual, aunque el sistema parlamentario presenta evidentes ventajas institucionales, el presidencialismo está fuertemente arraigado por razones tradicionales que nacen de nuestra propia idiosincrasia, está cambiando en la medida en que las cada día más frecuentes crisis de gobernabilidad en el área, provenientes de los conflictos sociales resultantes de la quiebra del modelo de desarrollo y de la expresión violenta de las patologías globales, aconsejan una revisión a fondo de los sistemas políticos presidencialistas que han demostrado su total incapacidad para gobernarnos. El semiparlamentarismo podría ser una salida a esta difícil coyuntura que amenaza los logros conseguidos en materia de gobernabilidad democrática durante los últimos 20 años. Vale la pena examinar y debatir el asunto dentro del contexto de cómo afecta, para bien o para mal, una reforma política de tanta envergadura las posibilidades de gobernabilidad de la región en el largo plazo. Se abre la discusión…

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“Un nuevo comienzo” “Problemas sin precedentes requieren soluciones sin precedentes” Amin Maalouf

La gobernación democrática no es un problema de América Latina. Es un problema a escala mundial.

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Por: Federico Mayor Zaragoza 1945 Para hallar soluciones a la crisis actual, retrocedamos a 1945, en unos momentos en que las turbulencias, la inmensa sensación de que era imposible levantar el vuelo desde tantas cenizas, después del uso de los más abominables sistemas de exterminio, del holocausto y el genocidio… Se había derrotado al nazismo, al fascismo y al fanatismo japonés, cuyo papel en la Segunda Guerra Mundial no se debe subestimar. La “visión” de 1945 demuestra la inmensa calidad humana de quienes tuvieron que hacer frente a un mundo a la deriva: Democracia global, gracias a Naciones Unidas, cuya Carta reconoce que son los habitantes de la Tierra quienes deben tomar en sus manos las riendas del destino. Se inicia así: “Nosotros, los pueblos… hemos resuelto evitar el horror de la guerra a las generaciones venideras”. El compromiso supremo, de ahora en adelante, es pensar en los que llegan a un paso de nosotros, es pensar en los jóvenes, en el legado que debemos imperativamente ofrecerles. La gran misión los pueblos es cambiar para siempre de una cultura de imposición y violencia a una cultura de conciliación y diálogo, de una cultura de guerra a una cultura de paz, de la fuerza a la palabra. Durante siglos, en una sociedad en la que las decisiones eran tomadas siempre por hombres, con abrumadora mayoría, y en las que las apariciones de la mujer en el escenario

del poder eran anecdóticas y fugaces, había prevalecido el perverso adagio, no me canso de repetirlo: “Si quieres la paz, prepara la guerra”. Y así, instigados por los productores de armamentos y los pingües beneficios que han venido obteniendo de esta dinámica bélica, la paz no era más que una pausa entre dos conflictos. Ahora es necesario actuar para, con el comportamiento cotidiano, conseguir la construcción de una paz firme y duradera. Para ello se deben seguir, a escala tanto global como local, “los “principios democráticos” que proclama lúcidamente la Constitución de la UNESCO. Basada en la igual dignidad de todos los seres humanos, la Constitución de la UNESCO, a través de la educación, la ciencia y la cultura, establece la justicia, la igualdad y la solidaridad –“intelectual y moral”– como los valores que deben orientar a los países para que nunca más pueda la humanidad verse arrastrada a una confrontación como la que acababan de vivir (de morir, sobre todo, por el horrendo número de víctimas). A través de una educación que debe formar ciudadanos “libres y responsables”, el Sistema de las Naciones Unidas – que cuenta también con instituciones especializadas dedicadas al trabajo, a la salud, a la alimentación, al desarrollo, a la infancia, etc.– conseguirá un cambio radical en las tendencias seculares, que ya había intentado, por cierto, el presidente Woodrow Wilson, al término de la guerra del 14, con la Sociedad de Naciones y el “Convenio para una paz permanente”. Pero lo convencieron (le impusieron) de que debía prepararse para la guerra si quería realmente la paz, y al cabo de unos años, como era

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de esperar, se produjo aquello para lo que estaban preparados: la guerra. En 1948, la Declaración Universal de los Derechos Humanos aparece como la referencia que permitirá a toda la humanidad “liberarse del miedo y de la miseria”. El artículo primero reafirma la igual dignidad de todos y, quiero resaltarlo, se recuerda –“todos están dotados de razón”– la capacidad distintiva de la especie humana: pensar, actuar en virtud de la propia reflexión, crear. La capacidad de crear es la que confiere esperanza, la que permite no vivir bajo la losa de lo inexorable, la que permite alzar el vuelo en el espacio infinito del espíritu. Pero la Declaración Universal, junto a los derechos y las responsabilidades que implica, advierte que el incumplimiento, la negación de estos derechos fundamentales puede “compelir” a los seres humanos a la rebelión. ¡Tendríamos que leer con mayor frecuencia una Declaración que proporciona autoestima a cada ser humano único, dotado de la facultad desmesurada de poder elegir deliberadamente, de poder inventar su devenir!

“endógeno”, de tal modo que capacite a las personas para llevar a cabo las actividades que conduzcan al progreso deseado; “sostenible”, para que se reemplace el consumo de recursos finitos y no se altere la habitabilidad del planeta, y, finalmente, en 1989, “humano”. El desarrollo debe ser, sobre todo, humano, que sitúe a los habitantes de la Tierra como protagonistas y beneficiarios del desarrollo. El Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo se inicia con un gran impulso y en 1974, los países más prósperos deciden contribuir al desarrollo de los más rezagados con el 0,7% de su PIB. Un porcentaje extraordinariamente razonable, que habría permitido transformaciones de hondo calado. El Plan Marshall, destinado a permitir a los vencidos –especialmente Alemania y Japón– recuperarse y, paulatinamente, formar parte del nuevo concierto de naciones unidas, para que quedara bien claro que todos, vencedores y vencidos, deseaban iniciar una nueva etapa de entendimiento.

Para que se pueda “evitar el horror de la guerra a las generaciones venideras”, es necesario que vivan en unas condiciones humanamente aceptables. Y surge en los años 50 la palabra clave: hay que “compartir”, distribuir mejor recursos, bienes, conocimientos. Y así se inicia el debate sobre qué tipo de desarrollo –“el nuevo nombre de la paz”, en palabras de Paulo VI– para concluir que debe ser “integral”, es decir, no sólo económico, sino social y cultural;

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Al poco tiempo, • • • • • • • •

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Estados y no “pueblos”. Préstamos y no ayudas. Explotación y no cooperación. Leyes del mercado y no valores éticos y principios democráticos. Plutocracia (G6, G8, G20) y no democracia internacional (Naciones Unidas). Privatización y concentración del poder en grandes consorcios supranacionales. Debilitamiento del multilateralismo. Deslocalización productiva hacia el Este, especialmente hacia China (fábrica del mundo), convirtiéndola en un Estado comunista-capitalista de gran poder e influencia a escala mundial. Distribución arbitraria del poder nuclear (Pakistán, por ejemplo).

La excusa para este incumplimiento masivo del diseño de 1945 es “la desenfrenada carrera” que se establece entre las dos súper potencias: los Estados Unidos de Norteamérica y la Unión Soviética. La lucha frente al comunismo –con el incomprensible “olvido” de China– conduce a Estados Unidos, con el fanatismo de Mc Carthy, a cometer intolerables acciones de dominio, especialmente en América Latina, donde la Operación “Cóndor” se caracteriza por grandes desmanes tales como la sustitución de gobiernos democráticos por juntas militares, brutales acciones con torturas y víctimas numerosísimas.

drogas, personas con la mayor impunidad en el espacio internacional, con paraísos fiscales para el lavado del dinero sucio que estas actividades conllevan, y la explotación de recursos, especialmente energéticos, con un total sometimiento de la mayor parte de la Tierra a los siete u ocho países “líderes de la globalización”. En el apogeo de la misma, en 1996, el Presidente de Estados Unidos llegó a declarar, a la vista de los resultados obtenidos con la economía de mercado, la conveniencia de una “democracia de mercado” y “sociedad de mercado”…! 1989, la gran ocasión perdida.

En la década de los 80, la “globalización” propugnada por el presidente Reagan y la primer ministro Thatcher margina a las Naciones Unidas y deja en manos de los países más acaudalados y poderosos la gobernación mundial. Fue un disparate que aumentó las asimetrías; permitió tráficos de armas,

Es el fin de la “Guerra Fría”. Todo hacía esperar que, al igual que había sucedido al término de las “guerras calientes”, el fin de la carrera armamentística y de la confrontación de las dos grandes potencias llevaría al fortalecimiento del multilateralismo, y se liberarían los tan

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esperados “dividendos de la paz”. Tan convencido estaba, desde 1988, después del acuerdo entre los presidentes Reagan y Gorbachev en Reikiavik, de que eran posibles modificaciones sustanciales en la tan aberrante trayectoria de la humanidad hasta aquel momento, que escribí un libro titulado La nueva página, porque pensé que podía empezar efectivamente una nueva época. Se desmoronó el Muro de Berlín y con él, gracias a la habilidad política de Mikhail Sergeyevich Gorbachev, se inició la larga marcha de los países que antes estaban sometidos a la Unión

Soviética hacia sistemas de libertades públicas. En Sudáfrica, Nelson Mandela, prisionero durante 27 años por el único delito del color de su piel, en la cárcel de Robben Island, en lugar de salir clamando venganza, logró la complicidad del presidente Frederik De Klerk para superar, magistralmente, el apartheid racial que tristemente se ejercía en el gran país del sur de África. Y los Acuerdos de Chapultepec ponen fin a la situación bélica en El Salvador, se inicia el proceso de paz en Guatemala y se alcanza un acuerdo en Mozambique… Todo parecía indicar que, al celebrarse el bicentenario de la Revolución Francesa, el mundo iba a seguir senderos de paz y de concordia en el futuro, pero para ello era necesario que fueran los principios demo-

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cráticos y no el mercado, con sus intereses a corto plazo, con su “codicia e irresponsabilidad”, como el presidente Obama lo ha definido, el que guiara a la humanidad en momentos de tantas expectativas. En 1991, convencido de que era indispensable que los “globalizadores” atemperaran su comportamiento y que tuvieran en cuenta al conjunto de la humanidad, escribí: “La Unión Soviética se ha desmoronado porque basada en la igualdad se había olvidado de la libertad; dentro de poco se hundirá la alternativa occidental que, basada en la libertad, se sigue olvidando de la igualdad”.

Se olvidaron. Totalmente. Y se elevaron otros muros (México / Estados Unidos; Israel / Cisjordania ; Marruecos / Sahara… ). La globalización condujo a una economía de especulación y guerra (casi 4.000 millones de dólares al día en armas al tiempo que mueren de hambre 70.000 personas, la mayoría de ellas niños), produciendo “burbujas” que derivan en situaciones de crisis que, invariablemente, gravitan sobre los segmentos de población más débiles, más vulnerables. En 1993, las PIC. En el 2008, la inmobiliaria, con una especial repercusión en España, por el

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dislate que representó “construir más viviendas que en toda la Unión Europea”, lo que comportó grandes flujos de emigrantes en situación irregular. Ahora, otra “burbuja” se está gestando: la de la inmensa industria mundial del “entretenimiento”. Como dato positivo de las últimas décadas se debe citar la progresiva concertación a escala regional, tanto en Europa como en América Latina, África y Asia. En el caso de la Unión Europea, la excelente iniciativa de Schumann y de Monnet en 1950, que empezó por

el carbón y el acero y después se fue ampliando. Ahora le corresponde dejar de ser una comunidad económica y pasar a ser una unión política. La moneda común tiene ventajas pero también inconvenientes, como estamos ahora viendo con el euro, ya que países como Norteamérica, el Reino Unido y Noruega, que tienen sus propias divisas y por tanto mayor capacidad de manejo para la disponibilidad monetaria, pueden hacer frente a la crisis más eficazmente. La Unión Europea ha permitido que tenga lugar una gran deslocalización productiva hacia el Este, junto con una deslocalización de talentos hacia el Oeste. Se está ahora intentando corregir este “drenaje de cerebros”. Por otra parte, Europa no tiene la independencia que debería

en defensa, ya que la OTAN fue una réplica adecuada al Pacto de Varsovia, pero en estos momentos, más que un Tratado de Atlántico Norte, sería conveniente un tratado de más amplio ámbito con Estados Unidos, del que Europa debe ser aliada y amiga pero no súbdito. Son reformas que se deben acometer para que el liderazgo europeo se pueda ejercer. Durante la década de los 90, a pesar de su progresiva reducción a una simple agencia humanitaria de eventual utilización, el Sistema de las Naciones Unidas no cesa en sus actividades de

proporcionar pautas mundiales, recomendaciones y advertencias que pueden servir para la nueva orientación que el mundo debe adoptar: • • • •

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En 1990: Educación para todos a lo largo de toda la vida. En 1992: Cumbre del Medioambiente, Agenda 21. En 1993: Educación para los Derechos Humanos y la Democracia. En 1995: Compromisos para el desarrollo social; mujer y desarrollo; Declaración sobre la tolerancia. En 1998: Década Internacional de una Cultura de Paz y la No Violencia para todos los Niños del Mundo (2001-2010). En 1999: Declaración y Plan de Acción para una Cultura de Paz.

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En 2000: los Objetivos del Milenio…

En el año 2000, con la declaración de los Objetivos del Milenio, se pone de manifiesto la carencia de apoyo que proporcionan los países más prósperos a desafíos tan apremiantes como alimentación, salud, acceso al agua, etc., a escala internacional.

mejores posiciones desde un punto de vista geoestratégico, ponen de manifiesto el poder hegemónico que la Administración Bush ejerce en toda la Tierra. Los gastos militares y las inversiones en armamento aumentan todavía, de tal modo que la disponibilidad de fondos para remediar la pobreza y las asimetrías sociales –caldos de cultivo que generan flujos de emigrantes desesperados y, en ocasiones, personas que deciden recurrir a la violencia– son muy reducidos Crisis del 2008.

En septiembre del 2001, se produce el ataque terrorista suicida a las Torres Gemelas y otros símbolos del poder norteamericano, y el mundo accede comprensivo a las represalias que tienen lugar en Afganistán. Pero la invasión de Irak, basada en mentiras para justificar el acceso a los grandes yacimientos de petróleo y a

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El origen de esta crisis tiene lugar en Estados Unidos, con los créditos “basura” y el descalabro de grandes entidades financieras como Lehman Brothers. En noviembre del 2008, Europa, en lugar de hacerse cargo del liderazgo, corre a solicitar al presidente Bush –¡ya elegido Obama!– que adopte las medidas necesarias para superar la crisis múltiple (financiera, medioambiental, política, alimenticia, democrática, ética) que enfrenta. Al término de la entrevista en Camp David (no en la Casa Blanca), el presidente de la Comisión Europea, señor Durao Barroso, dice que es necesario “un nuevo orden económico internacional”. No está mal. El presidente Sarkozy, quien lo era también a la sazón de la Unión Europea, declara al finalizar la entrevista: “Es necesario un nuevo capitalismo”. El presidente Bush, como era de esperar, manifiesta que la solución es: “Comercio libre, mercado libre, economía libre”. Se convoca el G20 –grupo plutocrático ampliado–, que decide acceder con urgencia al “rescate” de las instituciones financieras en zozobra. No había

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dinero para la lucha contra la pobreza y el sida, no había dinero para hacer frente al gran reto del cambio climático, pero, de pronto, se abren unos enormes aliviaderos del dinero público y sólo en Norteamérica “aparecen” más de 700.000 millones de dólares. En Europa 400.000 millones. No se podía “rescatar” a la gente y, sin embargo, se da generosamente la mano a las instituciones que, en buena medida, habían llevado al mundo a esta situación de quiebra. Eso sí, se planteó de inmediato la necesidad de regulación de los mercados financieros y la desaparición de los paraísos fiscales. Sin embargo, todo sigue igual. Los paraísos fiscales siguen abiertos (al tiempo que se están cerrando los otros, tanto terrenos como celestiales); la desregulación del mercado es total; la especulación basada en noticias y evaluaciones sesgadas e interesadas… Los ingenuos “rescatadores” con dinero público deben ahora hacer ajustes en sus presupuestos y soportar la altanería de los “rescatados”, que les discuten incluso nuevas fuentes de financiación, como las tasas sobre transacciones internacionales. Hay que reaccionar. Habrá que actuar con serenidad y con firmeza para conseguir los cambios que se precisan para hacer frente, en primer lugar, a las condiciones de vida de buena parte de los habitantes del planeta; y de la propia calidad de la Tierra, de su habitabilidad, tan amenazada por el cambio climático, resultado, al menos en parte, de la actividad de una población más numerosa y más longeva. Habrá que reducir los gastos militares porque estamos armados hasta los

dientes, pero totalmente desarmados para hacer frente a catástrofes naturales o provocadas. En efecto, los países más poderosos de la Tierra, con ojivas nucleares, con material bélico enormemente sofisticado, se hallan inermes para abordar con eficacia los efectos de huracanes, terremotos, incendios… El presidente Obama ha realizado, a pesar del difícil contexto político en el que actúa, progresos muy notables tanto en la defensa nuclear como en la “nueva estrategia militar”, que implicaría una revisión de las armas actuales que el Pentágono produce y vende en cifras astronómicas y que, sin embargo, son armas propias de guerras pretéritas. En efecto, desde la guerra de Vietnam, las nuevas confrontaciones requieren nueva tecnología y es inútil seguir vendiendo aviones de combate cuando la guerra precisa hoy –y este es el gran éxito del Presidente norteamericano– una adaptación urgente. Por otra parte, la adhesión a la Alianza de Civilizaciones y la mano tendida al Islam, en un excelente discurso que pronunció en El Cairo en junio del 2009, marcan una clara diferencia con la Administración anterior, al confiar a la diplomacia y no a la fuerza la resolución de los conflictos que se presenten. Esta actitud la acaba de ratificar el presidente Barak Obama en su discurso del mes de septiembre del 2010 ante la Asamblea General de las Naciones Unidas. Es especialmente alarmante la actitud que ciertos países y comunidades manifiestan en relación con algunos emigrantes, que fueron llamados cuando

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convenía y que ahora empiezan a despertar, indebidamente, reticencias y actitudes xenofóbicas. Debemos tener un gran cuidado en que no suceda lo mismo que en 1933, después del crack del año 1929. Representó la aparición del nacionalismo hitleriano (“Deutschland über alles”) y del fascismo... Educación para los cambios radicales que son imperativos. Educación para pasar rápidamente de súbditos a ciudadanos, capaces de crear, capaces de inventar el mañana. El porvenir está por hacer y corresponde a las comunidades científica, académica, intelectual y artística liderar el advenimiento de una nueva era en la que sean “los pueblos”, y los representantes democráticos que de ellos emanen, los que tomen las riendas de su destino para realizar las múltiples transiciones necesarias, tanto en el ámbito político como en el económico, el militar y el medioambiental. No se trata sólo de asesoramiento, sino, sobre todo, de prevención, de aplicar el conocimiento para anticiparse a aquellos acontecimientos que puedan ser lesivos para la humanidad. La democracia no consiste en contar a los ciudadanos de una u otra opción ideológica en los comicios electorales, sino en que los ciudadanos cuenten, sean tenidos en cuenta. Que los gobernantes y parlamentarios sean realmente la voz de los ciudadanos. Se tiene que prestar una particular atención a la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, que evite que los parlamentos se conviertan en espacio de permanente confrontación, sin que

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la oposición proponga alternativas y fórmulas distintas, dedicándose sólo a intentar sustituir a los que gobiernan en un momento determinado. El tiempo del silencio ha concluido. El tiempo de las democracias “formales” se está terminando. Vivimos momentos fascinantes porque es posible, por primera vez en la historia, conseguir que la sociedad civil, “los pueblos”, logren, con su participación activa, democracias a escalas local y global que permitan un “nuevo comienzo”. Hay tres razones fundamentales para hacer posibles las transiciones señaladas, para reducir rápidamente los gastos militares y procurar, a través de una cooperación internacional auténticamente solidaria, unas mejores condiciones de vida para todos los seres humanos: La conciencia global que nos permite comparar. Más mujeres en la toma de decisiones. Participación no presencial, gracias a la moderna tecnología de la comunicación (SMS, Internet). De la fuerza a la palabra. En esta transición debemos inventar el otro mundo posible que anhelamos.

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Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la regulación del financiamiento político en América Latina Por: Kevin Casas Daniel Zovatto 1. El financiamiento político: Entre la leche materna y el veneno “La relación entre el dinero y la política se ha convertido en uno de los grandes problemas del gobierno democrático”. Con esa frase abrió James Kerr Pollock su pionero volumen sobre las prácticas de financiamiento político en Gran Bretaña, Alemania y Francia, publicado

en 1932. Tal aseveración, así como su llamado a la opinión pública a entender que “una vida política saludable no es posible en tanto el uso del dinero permanezca sin controles”, son más veraces en la actualidad que en el propio tiempo de Pollock 2. La expansión de la democracia, la creciente complejidad de los procesos electorales y la conciencia de los riesgos que la corrupción supone para la viabilidad de los sistemas democráticos han situado el financiamiento de la actividad política en el

Este artículo fue publicado en la Revista Nueva Sociedad, No.225, de enero-febrero 2010. 2 Pollock (1932), p.328.

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centro de la discusión pública en todo el mundo. El tema ha adquirido un perfil global y urgente. En la base de ese interés hay un hecho ineludible: si bien la democracia no tiene precio, sí tiene un costo de funcionamiento3. El uso de recursos económicos es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Más que una patología de la democracia – como frecuentemente se le presenta en la discusión pública–, el financiamiento político es parte de la normalidad y la salud de la vida democrática. Es innegable, sin embargo, que el dinero es capaz de introducir distorsiones importantes en el proceso democrático. Su desigual distribución incide, en primer lugar, sobre las posibilidades reales disfrutadas por los partidos y los candidatos para llevar su mensaje a los votantes. En segundo lugar, su posesión confiere a los individuos y a los grupos sociales una posibilidad diferenciada de participar en las elecciones y ejercer su influencia sobre los candidatos y los partidos, a través de sus contribuciones. Esto es de importancia crítica para la democracia.

Cuando el poder político simplemente es un espejo del poder económico, el principio de “una persona, un voto” pierde su significado y la democracia deja de ser, en las palabras de Elmer Schattschneider, un “sistema de poder alternativo, capaz de compensar 3 Griner & Zovatto (2004), p.298. 4 Schattschneider (1960), p.119.

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el poder económico”4. En tercer lugar, los procesos de recaudación de fondos ofrecen obvias oportunidades para la articulación de intercambios entre los donantes privados y los tomadores de decisiones públicas, o, cuando menos, para la continua aparición de conflictos de intereses para estos últimos. Así, pues, si su utilización no es regulada o es mal regulada, el dinero puede amenazar la legitimidad de los procesos y las prácticas democráticas. La lapidaria frase del político norteamericano Jesse “Big Daddy” Unruh, que alguna vez sentenció que “el dinero es la leche materna de la política”, cuenta, así, sólo una parte de la verdad. Lo cierto es que esa leche tiene elementos importantes de toxicidad, que es preciso eliminar o, al menos, controlar si no han de destruir el organismo democrático. Estas preocupaciones son particularmente pertinentes en América Latina. Es la nuestra una región que presenta asombrosas desigualdades en la distribución de recursos económicos, iniquidades que inevitablemente crean sesgos en los procesos democráticos. Es también una región donde la presencia del crimen organizado es una realidad indiscutible, que moviliza miles de millones de dólares al año y es, por ello, capaz de corromper y subvertir las instituciones democráticas. Regular el financiamiento político en América Latina es de vital importancia para la preservación de la democracia. Los sistemas políticos de la región en general lo han entendido así, como lo sugiere la profusión de esfuerzos regulatorios intentados en las últimas dos décadas. Por más que sus resultados

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hayan sido frecuentemente decepcionantes, esa proliferación de esfuerzos es un signo de desarrollo democrático: mucho más consolidadas que los sistemas democráticos en otras regiones, las democracias latinoamericanas están en condiciones de abordar temas de alta complejidad como la regulación del financiamiento político, un asunto irresuelto aun en las democracias más desarrolladas. Las siguientes páginas son ante todo un inventario, en un doble sentido: en primer lugar, de los riesgos que comporta el tema del financiamiento político para la democracia; en segundo lugar, de algunas reflexiones prácticas para viabilizar las propuestas de regulación y aumentar sus probabilidades de éxito. El texto es, así, animado por una intención eminentemente práctica, más que académica, aunque muy conscientes estemos de la urgencia de echar a andar una rigurosa agenda de investigación empírica que sitúe el tema en el centro de las ciencias políticas y permita iluminar su discusión pública. Estas páginas buscan estimular una discusión que aumente las posibilidades de que los sistemas políticos latinoamericanos lleguen a tiempo para regular adecuadamente el delicado papel del dinero en la vida democrática. 2. ¿Cuáles son los riesgos? La experiencia de América Latina Si abordar adecuadamente la regulación del financiamiento político es una tarea urgente para las democracias en América Latina, ello se debe a que en las últimas tres décadas de vida de-

mocrática los países latinoamericanos han mostrado la gama de riesgos que implica la ausencia de una regulación

efectiva de esta materia. Al igual que en otras latitudes –desde Israel hasta Japón, pasando por Estados Unidos y Alemania–, los recurrentes escándalos relacionados con el financiamiento político han hecho tambalear gobiernos en la región, al tiempo que han debilitado los partidos políticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas. Cinco modalidades de riesgo lucen particularmente serias, además de recurrentes, en el subcontinente. Serán ilustradas a continuación con algunos ejemplos. 2.1 Utilización de financiamiento espurio o ilegal El financiamiento privado constituye un recurso legítimo y necesario para los partidos políticos y sus candidatos, con sus virtudes y peligros. Entre aquellas, cabe destacar que permite a los partidos afinar sus puentes de contacto con la sociedad. Sin embargo, la posibilidad de recaudar fondos privados para financiar actividades políticas abre un abanico de riesgos considerable para la democracia. El primero y más serio de ellos es la posibilidad de utilizar para fines políticos dinero originado en actividades delictivas o ilegales. En el caso de América Latina el mayor peligro es el riesgo de que el narcotrá-

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fico y, en general, el crimen organizado, penetren las instancias políticas para comprar impunidad mediante el financiamiento de campañas5. No es esta, en absoluto, una posibilidad teórica. Los casos de las campañas de los expresidentes Jaime Paz Zamora, en Bolivia; Ernesto Samper, en Colombia, y Ernesto Pérez Balladares, en Panamá, todos durante la década anterior, son tan solo algunos de los más notables ejemplos que registra la región de penetración del narcotráfico en las campañas políticas6. Estos ejemplos son apenas la parte más visible de un fenómeno mucho más extendido y perturbador que presenta particulares riesgos en países como México, Colombia y Brasil, en los que las grandes campañas nacionales son complementadas por una vigorosa actividad electoral a nivel subnacional7. Cabe señalar, en el mismo sentido, el riesgo de que los procesos de descentralización política emprendidos en casi toda la región faciliten la captura de las instituciones por parte del crimen organizado, habida cuenta del costo generalmente limitado de las campañas locales. El narcotráfico y el crimen organizado plantean riesgos de particular intensidad para los procesos políticos, pero no es el único peligro. La financiación

de campañas de alcaldes y diputados por parte de organizaciones paramilitares en Colombia en la última década, la vasta operación de financiamiento ilegal puesta en movimiento por el expresidente Fernando Collor de Mello en Brasil, la desviación ilegal de fondos de la empresa petrolera estatal PEMEX a la campaña del Partido Revolucionario Institucional, y la recepción de fondos prohibidos del exterior al Partido Acción Nacional en el año 2000 en México, así como el envío secreto de US$800.000 en una maleta proveniente de Venezuela a la campaña de la presidenta Cristina Fernández en Argentina, configuran otros ejemplos de la enorme gama de modalidades que ha asumido la utilización de fuentes de financiamiento cuestionables en las campañas del subcontinente8. 2.2 La compra de influencia y los conflictos de interés Como se dijo anteriormente, aun en los casos en que los recursos para la actividad partidaria y electoral no provienen de fuentes cuestionables ni son obtenidos por vías ilegales, es claro que las contribuciones privadas pueden comprometer el interés público y, en casos extremos, “privatizar” la toma de decisiones por parte de los funcionarios. Eso dependerá, entre otros facto-

5 Un análisis de la relación entre financiamiento y corrupción política en América se encuentra en Griner & Zovatto (2004), pp.299-302. 6 Mayorga (1998), p. 35; Jordan (1999), pp.158-162; Vargas, Lesmes & Téllez (1996); Casas Zamora (2003), p.46; “Drugs are back”; The Economist, 25/5/1996; y “Well I never, says the president”, The Economist, 29/6/1996. 7 Por ejemplo, en los meses previos a las elecciones legislativas del 2009 en México hubo por al menos dos casos de precandidatos legislativos (uno en el estado de Chihuahua y otro en el estado de México) que fueron ligados al crimen organizado por reportes de prensa. Ver “Héctor Murguía: los narcos en casa”, El Universal (Ciudad de México), 27/3/2009; “Registran Candidatura de Héctor Murguía”, El Diario (Ciudad Juárez), 23/4/2009. 8 Geddes & Ribeiro-Neto (1992), p.646; Kinzo (1998), p.135 n.23; Córdova & Murayama (2006); “El ‘Pemexgate’, una novela de no-ficción”, Proceso, 13/10/2002; “Caso maletín: cuatro detenidos en EE.UU.”, BBC Mundo.com, 13/12/2007; “Maletín: apuntan al gobierno venezolano”, BBC Mundo.com, 17/10/2008; “Conviction in Spy Case Over Cash-Filled Suitcase”, The New York Times, 3/11/2008. El caso de la presidenta Fernández en Argentina, remite a una patología con una larga tradición en la región: el financiamiento de partidos o candidatos por parte de gobiernos extranjeros, desde la antigua Unión Soviética hasta Taiwán. Ver al respecto el análisis de los casos de Uruguay y Costa Rica en Casas Zamora (2005).

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res, de la cuantía de las contribuciones, de la transparencia con que se manejen y del grado de discrecionalidad con que operen quienes toman decisiones. En el mejor de los casos, como lo han mostrado las investigaciones en Estados Unidos, Costa Rica y Uruguay, las donaciones privadas facilitan considerablemente el acceso de los donantes a los tomadores de decisión, sin que necesariamente condicionen el contenido de sus determinaciones9. En palabras utilizadas por la célebre sentencia de Buckley vs. Valeo en el contexto norteamericano, las contribuciones privadas pueden afectar los procesos democráticos no sólo por los intercambios corruptos a los que efectivamente den lugar, sino también por la apariencia de corrupción que con frecuencia generan10.

en el financiamiento de las opciones políticas de izquierda con respecto al financiamiento de partidos más conservadores en países como México, Uruguay y Costa Rica, hasta el caso extremo de la elección de 1990 en Perú, en el que el gasto en publicidad del candidato más apegado al statu quo, Mario Vargas Llosa, superó por un factor de 56 a 1 las erogaciones incurridas por la campaña de Alberto Fujimori11.

2.3 Las iniquidades electorales graves Aunque sería necio sostener que la posesión de recursos económicos por parte de candidatos y partidos es capaz de determinar por sí misma los resultados electorales, es obvio que sí es capaz de crear significativas barreras de entrada al proceso electoral para ciertos grupos. Así mismo, una distribución de recursos groseramente desigual puede crear una apariencia de iniquidad capaz de afectar la legitimidad de los resultados.

Aún más serios son los casos en que las iniquidades económicas se combinan con otro factor distorsionante: el uso de los recursos del Estado para favorecer al partido o al candidato oficial. Ello puede ir desde lo más sutil y difícilmente detectable –como la asignación de publicidad estatal en medios de comunicación como forma de presionar el comportamiento periodístico– hasta formas mucho más obvias y generalmente prohibidas por la ley en los sistemas democráticos. Aunque el tema forma parte habitual del prontuario de alegatos de los partidos de oposición en casi toda la región, los casos de las elecciones presidenciales y referéndums en Venezuela en los últimos años y, en algunos sentidos, la contienda presidencial en México en el 2006, pueden ser mencionados como ejemplos en los que prima facie las acusaciones no han estado desprovistas de mérito12.

Los ejemplos abundan en la región: desde la gran disparidad documentada

Nada de esto es bueno para la democracia. Sin embargo, algunos de los ca-

9 Sorauf (1992), pp.164-171; Casas Zamora (2005), p.226. 10 Ver texto de la sentencia en Corrado et al. (1997), pp.67-77. 11 Miró-Quesada (1998), p.481. 12 El uso y abuso electoral de los recursos estatales por parte de quienes están en el poder es un extendido fenómeno en todo el mundo en desarrollo, aunque en muy distintos grados y con diversas modalidades. En contextos autoritarios y semi-autoritarios el acceso ilimitado a esos recursos por quienes ostentan el poder es, con frecuencia, el rasgo definitorio del financiamiento político y el obstáculo fundamental para la existencia de una arena electoral equitativa. Los casos de Egipto y Rusia, entre muchos, vienen a la mente (ver Rabie [2008]; Ammar

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sos citados contienen una advertencia fundamental: las disparidades detectadas no impidieron el triunfo de Fujimori en Perú, el ascenso electoral y eventual triunfo del Frente Amplio en Uruguay en el 2004, o el robusto resultado obtenido por el Partido de la Revolución Democrática en México y el Partido Acción Ciudadana en Costa Rica, que les llevó a ambos muy cerca del triunfo electoral en el 2006. No sólo es nece-

pañas electorales, con el que frecuentemente se le asocia. El alto costo de las campañas puede sin duda suponer una importante barrera de acceso a la competencia electoral. Sin embargo, es necesario tratar este punto con cautela.

sario afirmar que la disponibilidad de recursos económicos es apenas una de las muchísimas variables que explican la dinámica electoral, sino que es preciso recordar uno de los hallazgos de múltiples investigaciones empíricas sobre las elecciones al Congreso en Estados Unidos: el gasto electoral tiene rendimientos marginales decrecientes que, en algunos casos, pueden llegar a ser negativos13.

empírico14, sino que no necesariamente implica un desvalor para la democracia. En algunos casos puede simplemente denotar elecciones más competitivas, en las que más contendores tienen acceso a recursos económicos suficientes para competir efectivamente. Este punto puede ser decisivo en algunos contextos. La experiencia de México, donde la reforma electoral de 1996 favoreció el acceso de los partidos de oposición a un subsidio estatal excepcionalmente generoso, es un recordatorio de que una distribución más equitativa de los recursos puede tener efectos conside-

Así mismo, se debe notar que el tema de la distribución de recursos económicos es distinto al del costo de las cam-

No sólo la común afirmación de que el costo de las campañas es prohibitivo en la región y está aumentando sin cesar es contenciosa desde el punto de vista

[2008]; “Russian election lacked ‘freedom,’ monitor says”, The Washington Post, 4/3/2008). En todos los países, hay obvias y considerables dificultades para investigar este fenómeno. Eso no lo hace menos real, por supuesto. Sobre el caso venezolano véase: Unión Europea (2005), p. 45; Unión Europea (2006), p.41; “Exigen ley que regule uso de recursos públicos en campaña”, El Universal (Caracas), 21/2/2009. En el caso de México, el uso de algunos programas sociales por parte del gobierno y las actuaciones del Presidente Vicente Fox durante la campaña de 2006 fueron muy controversiales. Véase TRIFE (2006), pp. 158-217; Córdova (2008), p.6; Valdez Zepeda (2006). 13 Sobre los rendimientos marginales decrecientes del gasto electoral, ver Welch (1976) y Jacobson (1985). 14 Ver Casas Zamora (2005), pp.111-117 y 159-162. Para otros contextos ver Pinto-Duschinsky (2002) y Ansolabehere et al. (2001).

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rables en la calidad de la competencia democrática, como lo ha advertido Giovanni Sartori15. La experiencia mexicana sugiere algo más: en un contexto en el que los partidos de oposición deben competir con un partido fuertemente consolidado en todas las estructuras de poder, la alternabilidad puede depender precisamente de la capacidad de la oposición para gastar mucho dinero. El costo creciente de las elecciones no es, por sí mismo, un signo de patología democrática. La mala distribución de recursos económicos entre competidores electorales, en cambio, casi siempre lo es. 2.4 La desarticulación de los partidos y del sistema de partidos Una democracia funcional requiere un sistema de partidos estable, no demasiado fragmentado y caracterizado por dinámicas centrípetas y no centrífugas. Así mismo, requiere de partidos sólidos, capaces de alimentar el proceso político continuamente y de ser algo más que maquinarias electorales. Ambos requerimientos, sobre todo el primero, son de particular importancia en los regímenes presidenciales prevalecientes en la región, que muestran una propensión importante a experimentar conflictos entre poderes cuando coexisten con sistemas de partidos altamente fragmentados16. Si bien el financiamiento político no determina la volatilidad, el formato o la polarización del sistema de partidos, su regulación sí es capaz de crear incentivos que marginalmente afectan

su comportamiento. De manera más directa, las reglas de financiamiento –y en particular el método de desembolso escogido para los subsidios estatales, donde éstos existen– pueden incidir decisivamente en la institucionalización de los partidos y en su consolidación como agrupaciones con vida permanente. En ambas dimensiones las tendencias mostradas por la región no son favorables. Una revisión de la dinámica del sistema de partidos en 17 países latinoamericanos desde finales de la década de 1980 muestra un aumento del número efectivo de partidos en 10 de los 17 países17. Por otro lado, la volatilidad electoral de la región continúa siendo comparativamente muy alta y alcanza niveles asombrosamente elevados en países como Perú y Guatemala, con sistemas de partidos con altísimos niveles de fragilidad18. Por otro lado, con la posible excepción de los partidos mexicanos y de algunos otros ejemplos aislados en otros países (por ejemplo: Frente Amplio en Uruguay, Alianza Republicana Nacionalista en El Salvador, Partido Revolucionario Democrático en Panamá), los niveles de institucionalización de los partidos políticos en la región son sumamente bajos, aun en democracias muy consolidadas como Costa Rica, Uruguay y Chile19. Los casos colombiano y mexicano merecen una mención especial. En Colombia es muy posible que las reglas bastante liberales de acceso al finan-

15 Woldenberg et al. (1998); Sartori (1991), p.260. 16 Ver al respecto el análisis sobre los sistemas de partidos de América Latina, en Payne et al (2006), pp.165-196. 17 Cálculo de los autores con base en cifras oficiales y metodología de Laakso & Taagepera (1979). 18 Madrid (2005), p.6. Ver también datos en Payne et al (2006), pp.183. 19 Ver al respecto el estudio, ya con algunos años de más, de Mainwaring & Scully (1995). También Casas Zamora (2005), p.14 n.22.

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ciamiento estatal –que les permiten beneficiarse incluso a candidatos propuestos por “movimientos sociales” o por “grupos significativos de ciudadanos”– contribuyeron a la virtual licue-

excesivas a la participación electoral. Sin embargo, es por lo menos tan importante que tiendan a favorecer –así sea marginalmente– la consolidación de los partidos y una cierta estabilidad del sistema de partidos. 2.5 La pérdida de credibilidad de la regulación del financiamiento político Una regulación deficiente del financiamiento político puede ser tan negativa como la ausencia completa de normas en esta materia. Ello porque todo esfuerzo regulatorio tiende a levantar las expectativas de que nuevas normas serán capaces, al menos, de moderar los peores abusos en esta materia. Las reformas fracasadas dejan un sedimento de desilusión y cinismo que se convierte en una barrera a nuevos intentos de regulación.

facción que sufrió el sistema de partidos en la década anterior, parcialmente revertida por la reforma electoral del 200320. La experiencia mexicana, por su parte, en la que un cuantioso subsidio estatal ha sido dispuesto para cubrir las actividades partidarias permanentes, es sugerente del poderoso efecto que pueden tener las subvenciones no electorales en la consolidación institucional de los partidos. México, que sólo en esta década culminó su transición democrática, tiene hoy acaso los partidos más robustos de toda la región, con vocación de permanencia y capacidad competitiva en todos los niveles. Es importante que las reglas de financiamiento político no creen barreras

Infortunadamente, la región es pródiga en ejemplos de reformas mal diseñadas o desprovistas de recursos para ser adecuadamente puestas en práctica. La introducción de reglas de transparencia en el financiamiento privado en Costa Rica en 1996 constituye un ejemplo elocuente de los efectos derivados de un marco normativo mal concebido. La carencia de un mandato explícito para que las autoridades electorales verificaran la contabilidad de los partidos y las estructuras de campaña, así como la ausencia de responsabilidades claramente individualizadas por el incumplimiento de la normativa, condenaron a la legislación costarricense a tener una limitada capacidad para regular los abusos en el financiamiento político. Esto

20 De la Calle (1998), pp.106-111. Sobre la reforma electoral del 2003 y sus efectos ver Rodríguez Raga & Botero (2006).

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lo reveló con toda claridad la campaña presidencial del año 2002, cundida de irregularidades que afectaron, en distinto grado, a los partidos mayoritarios costarricenses21. Aún más claro es el caso de la reforma argentina del 2002, cuya ejecución –en un país de 40 millones de habitantes, con estructuras federales e intensa actividad electoral a todos los niveles– fue dejada en manos de un grupo de 24 jueces federales, insuficientes para hacer cumplir las detalladas disposiciones de la legislación. A partir del momento en que, a 10 días de las elecciones, el candidato victorioso en la elección presidencial del año 2003 reportó públicamente que sus gastos electorales habían ascendido a la suma de $1, la legislación vio seriamente comprometida su credibilidad22. La experiencia mexicana, por el contrario, muestra cómo la legislación bien diseñada, acompañada del fortalecimiento de las instituciones controladoras, de muchos recursos y de férrea voluntad política para sancionar incumplimientos, puede conducir a una aplicación creíble de las provisiones legales, capaz de controlar algunos de los peores riesgos en materia de financiamiento político23. Como se ve, de cada una de estas cinco modalidades de riesgo la región está más que avisada. Introducir legislación adecuada y efectiva para regular el papel del dinero en la política en América Latina es, por ello, imperativo. Para acometer la tarea de regular es preciso tener claras, para empezar, las lecciones que arroja la experiencia internacional,

abundante aunque poco estudiada sistemáticamente. 3. Lecciones sobre la reforma del financiamiento político Que una regulación adecuada y efectiva del financiamiento político sea muy necesaria en América Latina no la hace inevitable. Como se ha señalado anteriormente, la historia reciente de la región está llena de ejemplos de reformas condenadas al fracaso por problemas en su diseño y su ejecución. En muchos casos tales defectos no son más que la materialización de intereses opuestos a la regulación de una materia muy sensible para la competencia electoral. En otros, sin embargo, los resultados decepcionantes no son más que el reflejo de la inflación retórica, los mitos y las expectativas desproporcionadas que casi siempre acaban gobernando la discusión. Aunque se sabe mucho menos del tema de lo que sería conveniente para la democracia, lo que se sabe con cierta rigurosidad tiende a mostrar que el dinero rara vez determina los resultados políticos y que los instrumentos para regular su influencia en la política pocas veces logran algo más que un éxito moderado y transitorio. La experiencia internacional sugiere que si los esfuerzos regulatorios en materia de financiamiento político han de alcanzar, al menos, un modesto nivel de éxito, los actores políticos que emprenden esta tarea deben observar algunas reglas básicas.

21 Casas Zamora (2004), pp.240-244. 22 Ferreira Rubio (2005), pp.10-11. Ver también Ferreira Rubio (2007). 23 Orozco (2008).

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1. Haga las preguntas correctas La enumeración de riesgos serios y recurrentes para la democracia realizada en la parte inicial de este trabajo plantea algunas preguntas fundamentales, que deberían servir como una suerte de guía para casi cualquier esfuerzo normativo en este campo. Esas preguntas, son, al menos, seis: •

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¿Cómo minimizar el riesgo de la entrada de fuentes de financiamiento cuestionables en los partidos y las campañas? ¿Cómo minimizar el riesgo de que, como consecuencia de la búsqueda de recursos para las campañas o las actividades partidarias, emerjan conflictos de interés para los tomadores de decisión o que, si emergen, no sean detectados por los ciudadanos o la prensa? ¿Cómo minimizar el riesgo de la utilización electoral de recursos públicos por parte de las autoridades del gobierno? ¿Cómo generar condiciones en las que un grupo adecuadamente amplio de partidos o candidatos tenga una posibilidad mínima de transmitir su mensaje a los votantes? ¿Cómo generar condiciones para que la regulación del financiamiento político no alimente la inestabilidad del sistema de partidos y contribuya a su institucionalización?

¿Cómo crear condiciones para que la legislación sobre financiamiento político se aplique eficazmente?

Cada una de esas seis preguntas apunta a un tema fundamental para la salud de la democracia, desde la integridad de los tomadores de decisión, hasta la equidad electoral y la credibilidad de las leyes. Es virtualmente imposible que alguna reforma pueda acometer todas estas necesidades simultáneamente, plenamente o siquiera coherentemente. En todo caso, no todas son igualmente prioritarias en todos los contextos. Por eso, es fundamental que toda reforma se sustente en un diagnóstico medianamente riguroso de lo que urge modificar. Iniciar un proceso de reforma con una postura a priori sobre lo que debe ser reformado y cómo reformarlo, sin haber realizado primero un diagnóstico, constituye un grave error que termina por obstruir el proceso de negociación política que requiere la adopción y la aplicación exitosa de los cambios normativos. 2. Pregúntese si los fundamentos están en su lugar Si bien las dificultades para regular el financiamiento político son comunes a todas las democracias, se plantean en forma más clara en las democracias en vías de desarrollo o en los países que están experimentando transiciones democráticas. Como lo han dicho agudamente Torres Rivas & Aguilar en un estudio sobre Guatemala, la investigación y la regulación del financiamiento electoral están fundamentadas en “supues-

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tos de modernidad”24. Esto es, suponen la existencia de instituciones electorales y contraloras consolidadas; partidos políticos con un mínimo de institucionalización, y una prensa hábil, diligente e independiente que se encuentra protegida de la intimidación política. La regulación del financiamiento político demanda no sólo paciencia sino prestar atención a aspectos políticos muy básicos, sin los cuales está condenada al fracaso. Se trata, de algún modo, de una reforma política de “segunda generación” que los sistemas democráticos sólo pueden razonablemente emprender una vez que tareas básicas como el empadronamiento de la ciudadanía o la eliminación del fraude electoral ya han sido completadas exitosamente. 3. Cuestione las verdades convencionales A su sentido de urgencia, los reformadores deben añadir un cierto escepticismo que les permita revisar algunas de las más extendidas creencias en materia de financiamiento político, que frecuentemente confunden más de lo que iluminan, y distorsionan más de lo que describen. Entre las verdades convencionales que deben ser examinadas con cuidado están la noción de que el costo de las campañas electorales está aumentando escandalosamente, que la televisión es la responsable de su aumento, que el financiamiento político explica los resultados electorales, que las contribuciones políticas explican las grandes

políticas públicas, que las contribuciones privadas compran regularmente las decisiones políticas y que cuando un donador político recibe un beneficio, la contribución es la causa de ese quid pro quo25. Todas estas afirmaciones apuntan a problemas muy importantes que merecen ser discutidos. Sin embargo, en torno a todas ellas, en diferentes grados, existe evidencia controvertida. Cada una de ellas puede o no ser cierta en una circunstancia específica, pero casi con seguridad no será cierta en todas partes. Hacen mal los reformadores cuando asumen que lo es. Se vuelve a plantear, así, un punto ya mencionado: nada sustituye el diagnóstico riguroso como base de toda reforma.

4. Aproveche las crisis Si algo ha mostrado reiteradamente la experiencia internacional es que los intentos para reformar integralmente las reglas de financiamiento político rara vez ocurren en forma espontánea, preventiva o inevitable. Tanto en las democracias desarrolladas como en aquellas en vías de desarrollo, la experiencia ha mostrado que tales reformas casi siempre son el resultado de escándalos y crisis que ponen el tema en el centro del debate político. La crisis suele ser la madre de la reforma (o al menos su “partera”) y la mejor aliada de quienes tienen genuino interés en mejorar la regulación.

24 Torres Rivas & Aguilar (1998), p.283. 25 Ver, entre muchos, Casas Zamora (2004), pp.254-259; Smith (2001), pp.39-65; Sorauf (1992), pp.161-190.

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5. Legisle pensando en el largo plazo, pero revise en el corto plazo Si las crisis sobrevinientes pueden ser disparadores de la reforma, no es conveniente que definan exclusivamente su contenido. La experiencia comparada aconseja evitar cambios en las reglas político-electorales para responder a hechos variables y coyunturales, exclusivamente a problemas del momento. Aunque esos problemas tiñen todo esfuerzo regulatorio, es preciso aquilatarlos en su verdadera dimensión. La reforma del financiamiento político se debe basar en una mirada estratégica de mediano y largo plazo. La política demanda una visión de futuro, basada en un conjunto de reglas de juego claras y estables. Piénsese en la cadena de fenómenos que un cambio en las reglas de financiamiento trae aparejado: adecuación de las maquinarias partidarias al nuevo sistema, incluidas nuevas formas de relacionamiento con los electores; ajuste de los medios de comunicación a nuevas formas de hacer política, y adecuación de las estructuras de administración de la autoridad electoral a la nueva realidad, para no citar sino algunos de los cambios más notorios26. Esto no puede, ni debe, estar cambiando radicalmente en cada campaña. Sin embargo, será inevitable hacer ajustes y hay que estar abierto a ellos. La regulación del financiamiento político es conocida en Alemania como la “legislación interminable”. Todo reformador debe estar muy consciente del carácter

tentativo de sus esfuerzos y de la necesidad de revisarlos periódicamente. Este es un tema condenado a la sucesión de distintas reformas legales, de ahí la importancia de tener en cuenta su carácter fluctuante y coyuntural27. 6. Preste atención a la combinación de instrumentos y al entorno institucional Cada uno de los instrumentos de regulación del financiamiento político –en particular los sistemas de financiamiento estatal– admite muchas variaciones y está ligado a un entorno normativo mucho más amplio que condiciona sus efectos. La evidencia disponible advierte contra la tentación de hacer afirmaciones empíricas generales sobre los efectos de cada instrumento de regulación. Prestar atención a la combinación de normas es crucial para predecir con algún nivel de precisión los efectos de las normas de financiamiento político. Olvidar esto es una receta para las prescripciones equivocadas y las sorpresas desagradables. Aún más, en algunos casos las medidas requeridas para enfrentar algunos de los dilemas fundamentales del financiamiento político no serán consistentes con las requeridas para lidiar con otros. Algunos pasos necesarios para mejorar la calidad de la competencia electoral, por ejemplo, no necesariamente serán compatibles con el imperativo de no alimentar la inestabilidad del sistema de partidos. En esto, como en otras cosas, se aplica la vieja regla de vida de que no todas las cosas buenas vienen juntas.

26 Perelli (2006). 27 Griner & Zovatto (2004), p.335.

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De la misma manera es vital prestar atención al entorno político e institucional en el que se introducen las regulaciones del financiamiento político. Factores como el tipo de régimen, el sistema electoral, la presencia de estructuras unitarias o federales, la fragmentación del sistema de partidos, el arraigo de las identidades partidarias, el alcance y la profundidad de la intervención estatal, y las prerrogativas judiciales, para mencionar unos pocos, moldean decisivamente los incentivos y necesidades financieras de los actores políticos, los obstáculos para monitorear los flujos de contribuciones y gastos y, en última instancia, los efectos de cualquier sistema de financiamiento político. Comprender el entorno institucional no hace de la predicción de los efectos de una reforma una ciencia exacta, ni cosa parecida. Con toda seguridad, toda reforma acabará por generar consecuencias imprevistas y, casi siempre, no deseadas. Tener la humildad y la sabiduría para revisar con alguna regularidad las normas introducidas es, por ello, esencial. 7. Sea moderado Si bien es cierto que tratándose de la regulación del financiamiento político no existe nada que sustituya la aplicación efectiva de la ley, es igualmente cierto que la medicina regulatoria se debe tomar en dosis cuidadosamente administradas. La historia no ha tratado con amabilidad los intentos de introducir normas draconianas para regular el financiamiento político. Como se mencionó más arriba, los topes generales

de gasto, por ejemplo, han demostrado ser de difícil aplicación y han acumulado una larga historia de fracasos que van desde Estados Unidos hasta Japón. Lo mismo se puede decir de los intentos de instaurar prohibiciones absolutas de las contribuciones privadas. En los pocos casos en que los reformadores han tratado de hacerlo –como en India y Francia–, han recibido sorpresas desagradables: las contribuciones privadas se han continuado realizando pero en formas singularmente corruptas y opacas, lo que obliga a los reformadores a volver sobre sus pasos y a re-legalizar los aportes privados. Yace aquí una lección crucial: mientras más difícil se haga a los partidos y a los candidatos recaudar fondos por vías legales, más probable será que lo hagan mediante procedimientos oscuros y cuestionables. 8. Busque aliados y construya consensos La reforma de las reglas de financiamiento político no es un problema simplemente técnico sino, ante todo, político. Generalmente los reformadores se mueven en un angosto espacio en el que deben acometer dos tareas a veces incompatibles: por un lado, la de construir amplias coaliciones que pongan presión sobre quienes se benefician del statu quo –típicamente los partidos establecidos– y, por otro, la de involucrar tanto como sea posible en la elaboración de la reforma a los partidos políticos. Estos últimos casi siempre resisten cualquier proceso tendiente a cambiar las condiciones de la competencia democrática e invariablemente tratarán de hacer fracasar aquella legislación que les sea impuesta en

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forma inconsulta. Tampoco se debe olvidar nunca que, antes que nadie, los personeros de los partidos son los verdaderos expertos en materia de financiamiento político. Ese caudal de experiencia no debe ser desaprovechado por ninguna reforma. Todo esto requiere ciertamente buscar aliados dentro y fuera del sistema político. La prensa independiente, que ha demostrado ser acaso el más poderoso control sobre las prácticas cuestionables de financiamiento político en muchas democracias, puede ser un aliado particularmente poderoso. Pero sobre todo requiere concebir la reforma como un proceso basado en el diálogo y el consenso en el cual participe el más amplio espectro posible de actores político-partidarios y en el que sean involucrados y consultados diferentes sectores sociales. Esto permitirá que la reforma que se adopte adquiera, además de un alto nivel de legitimidad, sostenibilidad en el tiempo. 9. Acompañe la reforma con recursos adecuados Todo sistema efectivo para regular el financiamiento político debe venir aparejado de recursos económicos, humanos y jurídicos para hacerlo aplicar, si no, ha de perder totalmente su credibilidad. Este punto es particularmente relevante en América Latina, donde existe una enorme propensión a creer que la introducción de cambios en los estatutos legales garantiza por sí misma su impacto en la realidad. El caso de México, ya mencionado, muestra que es posible acometer con relativo éxito la creación de controles al financia-

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miento político, pero que ello requiere de instituciones robustas y de muchos recursos. Que no se olvide: las reformas fallidas son más que simplemente inocuas. Por el contrario, alimentan el desencanto político de la ciudadanía y afectan la credibilidad de futuros esfuerzos de regulación. 10. Sea realista Esta es, acaso, la lección más importante. Es razonable esperar que regulaciones bien concebidas y aplicadas puedan reducir significativamente las prácticas de financiamiento político más cuestionables y riesgosas para la democracia. Sin embargo, creer que la introducción de esas regulaciones será capaz de erradicar, de una vez por siempre, las patologías del financiamiento político es absurdo y contraproducente. Quienes aspiren a elaborar reformas en esta materia no deben abrigar grandes ilusiones sobre las victorias que les esperan como resultado de sus empeños. Después de todo, existe muy poca evidencia de que la introducción y aun la cabal puesta en práctica de controles sobre el financiamiento sirven para aumentar dramáticamente la legitimidad de los sistemas políticos o la imagen pública de los reformadores. La lucha para limpiar las prácticas de financiamiento político es, en el mejor de los casos, un camino entre riscos. Cuando se encuentran desprovistas de regulación, tales prácticas alimentan sospechas generalizadas y dañinas mitologías; cuando se les regula inadecuadamente, generan desencanto con las reformas y escepticismo de las intenciones de los políticos que las introdujeron; cuando se les regula ri-

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gurosamente, producen escándalos recurrentes sobre métodos cuestionables de financiamiento y, en consecuencia, mayor cinismo político. Así, los autores de reformas al financiamiento político pueden fracasar incluso cuando tienen éxito. Por admirables que sean nuestras ambiciones, es importante comprender que la reforma al financiamiento político no es más que un intento por limitar los daños infligidos a valores democráticos centrales por el ineludible papel del dinero en la política. 4. ¿Hacia dónde ir? Algunas propuestas de reforma Asumiendo que existen la voluntad y los recursos para hacer funcionar un sistema riguroso de control del financiamiento, la experiencia internacional y el elenco de riesgos que enfrentan en materia de financiamiento político las democracias latinoamericanas, esbozado en las páginas anteriores, sugieren la conveniencia de introducir algunos instrumentos regulatorios como los siguientes: a) Mayor control del financiamiento privado, con prohibición de las donaciones anónimas, de personas jurídicas y de fuentes extranjeras, principalmente. b) Sistema de subvención pública que garantice acceso a los partidos y candidatos, en condiciones de equidad, a recursos adecuados para financiar sus actividades ordinarias y electorales. c) Adopción de controles sobre algunos disparadores del gasto electoral, por ejemplo: • Limitación de la duración de las campañas electorales.

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Topes a la emisión de publicidad por parte de partidos y candidatos en medios de comunicación. • Facilitación de espacios publicitarios en la televisión pública y la privada a los partidos políticos, al asegurar que al menos una parte de esos espacios se distribuya en forma igualitaria entre los contendientes. d) Adopción de mecanismos de rendición de cuentas, transparencia y publicidad del manejo financiero de partidos y candidatos, mediante medidas como las siguientes: • Individualización de la responsabilidad financiera de las campañas, mediante la creación de la figura del agente electoral, de acatamiento obligatorio para todos los partidos a todo nivel. • Establecimiento de la obligación de los partidos de reportar periódicamente todos sus ingresos a la autoridad electoral o autoridad competente en la materia. • Imposición a los medios de comunicación de la obligación de reportar las tarifas y los descuentos concedidos a los partidos y candidatos. e) Establecimiento de un sistema gradual de sanciones a los responsables financieros de los partidos en los casos de incumplimiento de la legislación vigente. Ese sistema podría incluir: • La retención de los subsidios estatales. • Establecimiento de multas y penas de prisión. • La disolución del partido y la revocación de la credencial de funcionarios electos por sufragio popular como sanción para las violaciones

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reiteradas y de excepcional gravedad. f) Fortalecimiento del órgano de control, al dotarlo de autonomía, tanto en términos políticos como financieros, e investirlo con inequívocas potestades legales para supervisar, verificar y auditar los reportes presentados por partidos y candidatos, así como para hacer las investigaciones del caso y, de ser necesario, instruir procesos legales. Ninguna de las anteriores sugerencias está exenta de controversia, que será mayor cuanto más profundice en el detalle de su diseño constitucional, legislativo o reglamentario, según sea el caso. Así mismo, es evidente que esta lista de propuestas no constituye un paquete monolítico que precise ser adoptado en su totalidad. Por el contrario, la experiencia comparada advierte sobre la conveniencia, incluso la inevitabilidad, de proceder pacientemente, por aproximaciones sucesivas, dando prioridad a los cambios más urgentes y más dotados de consenso político. Lo realmente crucial es que las reformas adoptadas, cualesquiera que sean, vayan acompañadas de los recursos para aplicarlas rigurosamente, de la voluntad de revisarlas cuando muestren sus inevitables limitaciones y del realismo para entender que ningún sistema de financiamiento político, por sofisticado que sea, es capaz de garantizar por sí mismo la integridad y la transparencia de la actividad política.

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––(2007); “El financiamiento electoral: subvenciones y gastos”; en: Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco & José Thompson, eds., Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina; México D.F., Fondo de Cultura Económica.

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La economía política del gasto social en América Latina. Las transferencias condicionadas a la senda al nuevo populismo. Por: Rafael Pardo Rueda La economía política del modelo proteccionista. Durante medio siglo las economías de los países latinoamericanos estuvieron orientadas por el modelo proteccionista. El modelo, que tuvo origen a finales de los años 40 en la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL), bajo la orientación del economista argentino Raúl Prebish1,

buscaba promover la industrialización mediante un mecanismo de protección frente a la competencia exterior. Elevar los aranceles a la entrada de productos fabricados en el extranjero, para así proteger las industrias locales, era el principal instrumento del modelo proteccionista. Promover la industrialización por sustitución de las importaciones era el mecanismo de política económica utilizado. La política comercial entonces se constituía en el principal instrumento de este modelo.

1 En mayo de 1949 se publicó el trabajo fundador de este teoría en un estudio realizado por Raúl Prebish, por solicitud de la CEPAL, titulado El Desarrollo Económico de la América Latina y Algunos de sus Principales Problemas. Fue publicado en El Trimestre Económico Vol. XVI, num. 63 pp. 347-431. 1949. Este trabajo fue el germen del modelo proteccionista que se adopto en toda América Latina.

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En la práctica este modelo implicaba un alto grado de control de la economía por parte del poder ejecutivo. Alto control que se reflejaba en el manejo de muchas áreas de la vida económica. Controles sobre la asignación de las escasas divisas a los importadores, y precios diferenciales de la divisa fueron políticas adoptadas en muchas ocasiones. Manejo de los bancos centrales y control sobre las tasas de interés. Controles de precios de ciertos productos, en especial los de consumo popular. Control sobre salarios a través de la determinación del salario mínimo. La propiedad de empresas de provisión de servicios sociales y de servicios públicos permitía la fijación de precios y tarifas con criterios políticos. Poderosos sindicatos de empresas del Estado negociaban salarios y prestaciones, salarios que se financiaban a su vez con alzas en los precios y las tarifas de los bienes y servicios que estas empresas producían. Y el control de importaciones, la nuez del proteccionismo, era una poderosa palanca para determinar precios administrados para los bienes de consumo local y para definir qué sectores crecían y cuáles no. Sindicatos y empresarios compartían intereses y operaban de manera armónica. Las demandas por mayores salarios no significaban bajar las utilidades, sino que estas demandas eran absorbidas con mayores precios de los productos o servicios y el ajuste salarial, por tanto, se trasladaba a los consumidores. Los intereses entre empresarios y trabajadores eran compartidos: los aumentos salariales eran deseados por los empresarios porque permitían la ampliación de mercado interno para los productos

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manufacturados fabricados por la industria local. La inflación, por tanto, era una consecuencia tolerada de este modelo, hasta que las hiperinflaciones, en especial en el sur del continente, hicieron inmanejables las economías. En economías altamente controladas el acceso al Gobierno se convertía en un factor insustituible, que hoy se llamaría de competitividad, para una empresa. Con acceso al Gobierno, y a los funcionarios claves, se tenían ventajas que se reflejaban en el balance de empresa. No tener estas conexiones se convertía en un déficit para el ejercicio de la gerencia. No tener estas conexiones hacía la diferencia entre tener utilidades y no tenerlas, entre tener éxito y no tenerlo. En este modelo económico entonces el papel de los partidos políticos estaba estrechamente ligado con el acceso al Ejecutivo. Los partidos políticos estaban estructurados en función de su relación con el Ejecutivo, y grandes y poderosas fuerzas políticas crecieron y se fortalecieron en su relación con los Ejecutivos. Las fuerzas sociales también crecían en función del acceso al Estado. Las organizaciones gremiales, empresariales y los sindicatos dependían para los beneficios a sus afiliados de las decisiones del Ejecutivo. Salarios, permisos de funcionamiento, licencias de importación, servicios sociales eran parte de las decisiones del Ejecutivo y por tanto las organizaciones sociales dependían del acceso al Ejecutivo para la gestión de los intereses de sus afiliados. La política comercial, además, en todos los países, es del resorte del poder

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ejecutivo sin intervención del poder legislativo, por tanto, siendo esta la fuente principal de decisiones sobre la protección a determinados productos, también era el imán para la acción política de grupos de interés.

Proteccionismo y Doctrina de Seguridad nacional. La doctrina de seguridad nacional articulada a mediados de los 60 era un refuerzo de este modelo económico. Mientras en los albores del modelo cepalino, en los primeros años de la segunda posguerra, América Latina vivía un renacer democrático y la mitad de las repúblicas tenían gobiernos elegidos popularmente, diez años después, a mediados de la década de los 50, sólo tres países, que no todos se podrían hoy día denominar plenamente democráticos, mantenían un sistema político con elecciones periódicas. (México, Costa Rica y Uruguay). Varias dictaduras militares, y uno que otro gobierno de ropaje civil pero de carácter autoritario, se habían establecido en la región. Dictaduras que no obedecían a un solo modelo, pues las había de tipo nacionalista, populista y anti-oligárquico, como Juan Domingo Perón, Getulio Vargas, o Velasco Ibarra, que aunque civil, ejercía como dictador, y también había dictaduras del corte clásico del caudillo autoritario, aliado con las elites tradicionales como la larguísima de Rafael Leonidas Trujillo, o la de Gustavo Rojas Pinilla en Colombia y la de Marcos Pérez Jiménez en Venezuela.

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Para mediados de los 60 la impronta de los gobiernos autoritarios se enmarcaba con el alineamiento internacional de la Guerra Fría. Subsistían dictaduras caudillistas clásicas como la de Anastasio Somoza en Nicaragua y la de Alfredo Stroessner en Paraguay, pero a partir del golpe del general Castelo Branco en Brasil en 1964 se había iniciado la era de los gobiernos autoritarios del tipo de seguridad nacional, para los cuales el modelo proteccionista era perfectamente funcional al modelo político que guiaba a estos regímenes. Sin conexión alguna, ni conceptual ni práctica, el proteccionismo se hacía funcional a los regímenes de seguridad nacional. Ambos requerían alto grado de control del Ejecutivo sobre el aparato productivo. Ambos requerían la concentración de decisiones en manos del Ejecutivo. Ambos eran, en cierta manera, propuestas nacionalistas. Los intereses mutuos se intersecaban de modo preciso en la creación de complejos industriales-militares funcionales a las necesidades de seguridad nacional. La definición de industrias de valor estratégico tenía que ver tanto con la visión económica como con la de seguridad. La política económica y la seguridad nacional eran fuentes de decisiones consistentes. “La disposición del Gobierno a proteger un sector depende de la cantidad de población empleada en el sector, el nivel de organización de cada industria dentro del sector y el valor que ese sector tenga para la seguridad nacional.2 Autoritarismo y centralización en el Ejecutivo eran el resultado del manejo

proteccionista en lo económico y del manejo de seguridad nacional en el orden político. El manejo de la economía le dio mayor preponderancia al Ejecutivo. El manejo político de la Guerra Fría reafirmó esta tendencia. Aunque formalmente no había vínculos entre los dos modelos, el proteccionismo era un buen soporte de las necesidades, y de las paranoias, de la seguridad nacional. Los partidos políticos en el proteccionismo. Los partidos políticos entonces cumplían en los países democráticos el papel de vehículos de acceso al Ejecutivo nacional, de correas de transmisión entre las elites y los círculos de decisión de la política económica, que detentaba todos los controles para el funcionamiento económico. En los regímenes autoritarios sólo operaban abiertamente partidos funcionales al régimen. Los partidos políticos que se fortalecieron durante el período proteccionista eran en esencia policlasistas que representaban e integraban verticalmente distintos intereses de sectores de la sociedad, como el PRI mexicano; el COPEI y Acción Democrática (AD), de Venezuela; el Liberal y el Conservador de Colombia; el Blanco y el Colorado de Uruguay, o formaciones políticas sui géneris de origen personal y populista, como APRA de Perú y el Partido Justicialista de Argentina. Los partidos de clase, como los demócratas cristianos, y los partidos obreros, comunistas o socialistas, característicos del siglo XX en Europa, aunque se fundaron en todos los países de América Latina no logra-

2 Federico Steinberg Wechsler. LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL PROTECCIONISMO. Cuadernos de Economía. Vol. 29, 065-096, 2006

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ron superar la marginalidad electoral, y solamente en Chile se consolidaron como las fuerzas políticas dominantes. Los partidos policlasistas eran funcionales a las relaciones obrero-patronales en las que sindicatos y empresarios armonizaban sus intereses por la vía de los precios, lo que a su vez mantenía los mercados gracias a la protección de la competencia extranjera por el manejo de aranceles o de la competencia interna por el control de permisos gubernamentales. Las reformas económicas de los años 90. Las reformas económicas introducidas en los primeros años de los 90 tuvieron, con diferencias de intensidad y de grado en su aplicación de país a país, tres elementos sustanciales: la privatización de empresas de propiedad y de capital estatal, la desregulación de la actividad económica, y la disminución de la protección arancelaria a los bienes importados que se había establecido para proteger la industria nacional. La aplicación de estos tres elementos en conjunto significó cambios en el modelo económico de América Latina, cambios que se denominaron indistintamente Reforma Económica, Ajuste Estructural o Apertura Económica. Desde mediados de la década de los 80 se extendió por toda América Latina la tendencia de reducir los controles de la actividad económica, que había iniciado Chile a fines de los 70. La crisis de la deuda externa, que se inició en 1982 –cuando México y Brasil se vieron obligados a suspender pagos– y las

políticas populistas afectaron a varias economías con una altísima inflación, déficit fiscal y de balanza de pagos y sobrevaloración de sus monedas. Se fueron aplicando diversas recetas, unas promovidas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otras de inspiración académica, que fueron conocidas como políticas de Ajuste Macroeconómico o de Shock. Los programas de ajuste promovidos por el FMI incluían la devaluación de la moneda, la eliminación de los controles de divisas, el intento de balance fiscal y reformas tributarias. Incluía también drásticas reducciones en los gastos del gobierno, devaluaciones masivas, controles de precios y salarios. Estos fueron varios de los instrumentos utilizados con distinta intensidad por los países que sufrieron hiperinflación y crisis de la cuenta externa. El Ajuste Macroeconómico fue un primer movimiento para liberar algunas variables de controles y de distorsiones. La tasa de cambio fue una de ellas, así como los subsidios presupuestales para empresas estatales. A finales de los 80 se empezó a generar en varios países un movimiento de reforma económica que se fue extendiendo a todos los países, encaminado a liberalizar las restricciones de las economías. Aunque no fueron lo mismo los programas de Ajuste Macroeconómico del FMI de los 80 que la Reforma Económica o Ajuste Estructural de los 90, ambos tienen, sin embargo, varias superposiciones. Las reformas o ajustes estructurales se orientaban a liberalizar el comercio –reducir o eliminar las distorsiones (tasas

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de cambio diferenciales por sectores y subsidiadas, subsidios directos a la exportación, disminución de tarifas e impuestos de importación, así como restricciones)–; desregular las actividades económicas –eliminación o reducción de permisos de importación y exportación, controles de precios, permisos de localización de empresas, etc.–, y privatizar actividades, o sea, transferir del sector público al privado bienes o

bles de la política económica en el papel del Estado y en la política de sustitución de importaciones, y resultado también de tres equivocaciones: unas políticas redistributivas del ingreso mal concebidas, distorsión del sistema de precios y alta tolerancia política a la inflación.

servicios que eran prestados por entidades estatales. Desregular, o sea evitar que la regulación de actividad económica esté en manos del Gobierno; liberar el comercio de aranceles y prohibiciones, y privatizar las actividades que eran de propiedad del Gobierno, eran los tres componentes de la Reforma Económica.

políticas de desarrollo hacia adentro (inward-oriented), a la convicción de los responsables del manejo económico de que apertura al comercio y crecimiento estaban correlacionados positivamente, y a la presión, y apoyo a la vez, del Banco Mundial y del FMI para adoptar estas ideas.

El origen de estas reformas no es único, pero la simultaneidad con que fueron adoptadas las políticas tiene explicaciones: lecciones aprendidas de la crisis de la deuda de los 80, agotamiento de la sustitución de importaciones, y opinión pública favorable a los cambios. Enrique Iglesias, Presidente del BID y miembro del núcleo primigenio de la CEPAL, explica el cambio por una combinación de problemas: el crecimiento de la deuda externa, en primer término; una sobreconfianza de los responsa-

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Otros atribuyen la rápida y casi simultánea adopción al desencanto con las

Destacados economistas que hicieron parte del núcleo intelectual de la CEPAL en los 60 y 70 y que fueron autores de la conocida Teoría de la Dependencia dieron el salto a la apertura y la desregulación. Las reformas fueron orientadas por nuevos creyentes, como Iglesias, Cardoso, Ocampo y Foxley, y, como afirma el economista Rudy Dornbush en una observación que se puede generalizar: “no fue Argentina la que cambió, fue el mundo entero el que lo hizo y eso obligó a Argentina a cambiar”

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Consecuencias políticas de la Reforma Económica: derrumbe de partidos policlasistas, erosión de sindicatos e inestabilidad política. La Reforma Económica, también llamada Apertura en varios países, independientemente de sus consecuencias económicas, significó un contundente desmantelamiento de la capacidad del Gobierno para regular la economía, para hacer ricos a unos, para empobrecer o enriquecer regiones, y en fin, para disponer de instrumentos económicos para asegurar la gobernabilidad. Las reformas económicas de los 90 modificaron el centro de gravedad político en América Latina. Se quitó fuerza al poder del Ejecutivo, quien a través del control de las variables económicas dominaba la esfera política; se perdió la conjunción de intereses entre empresarios y sindicatos en las negociaciones salariales, que ya no se pudieron ajustar por la vía de trasladar los incrementos salariales a precios; se perdió la necesidad de los partidos políticos como canales de interacción de las elites hacia el Ejecutivo; se perdió la capacidad de los partidos policlasistas de aglutinar diversas fuerzas e intereses sociales y de representarlos frente al Ejecutivo. Los intereses entre trabajadores, representados por grandes sindicatos, y empresarios dejaron de ser armónicos y complementarios y se volvieron competitivos y antagónicos. Los grandes partidos policlasistas perdieron su preeminencia y no pocos de ellos desaparecieron del escenario. Par-

tidos nuevos o coaliciones de ocasión fueron apareciendo y desapareciendo en cada elección. Los grandes partidos, como el PRI, Liberal, Acción Democrática, se disgregaron, algunos simplemente desaparecieron y en otros sus disidencias formaron nuevos movimientos. Los gobiernos en los 90 perdieron instrumentos de poder. Entre la terminación de la Guerra Fría, que diluyó la necesidad absoluta de estabilidad política, y las reformas económicas, que desmantelaron la capacidad de manejo económico y social de los Ejecutivos, los gobiernos sufrieron inestabilidad recurrente. La búsqueda de nuevos marcos de organización política llevó a que, mediante asambleas constituyentes, se cambiaron enteramente las Constituciones de Brasil en 1988 dentro su transición democrática, de Colombia en 1991, de Perú en 1992, de Venezuela en 1999, de Bolivia en un tumultuoso proceso que inició en el 2007 y se abrió el proceso constituyente en Ecuador en el 2007. Entre 1990 y 2000, seis presidentes latinoamericanos3 se cayeron o fueron forzados a renunciar. De ellos, sólo Jean Bertrand Arisitide, de Haití, fue derrocado por militares, mientras los demás fueron forzados a dimitir por procedimientos formalmente constitucionales. Del 2000 en adelante la inestabilidad fue mucho mayor. Jamil Mahuad fue derrocado en Ecuador y seis presidentes se han sucedido desde entonces en este país. Fernando De la Rúa fue

3 Aristide de Haiti (1991), Fernando Collor de Melo de Brasil (1992), Carlos Andres Pérez de Venezuela (1993), Serrano Elías de Guatemala (1993), Abdala Bucaram de Ecuador (1997), Cubas de Paraguay (1999).

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derrocado en Argentina en el 2001 y cuatro personas ocuparon la Presidencia en los siguientes 13 días. Alberto Fujimori abandonó la Presidencia de Perú en el 2000, reemplazado por Valentín

Paniagua, quien dispuso elecciones en las que Alejandro Toledo triunfó. Gonzalo Sánchez de Losada fue forzado a renunciar en Bolivia en el 2003 y se sucedieron dos presidentes hasta cuando fue elegido Evo Morales. Aristide, reelegido, fue derrocado por segunda vez en el 2004. En suma, 14 presidentes elegidos democráticamente no han culminado sus mandatos y fueron forzados a dimitir por distintos medios. Pero no siempre la inestabilidad de los gobiernos o el derrumbe de los gran-

des partidos políticos fueron marcas distintivas del efecto político de las reformas económicas. Varios partidos políticos tradicionalmente apegados al proteccionismo y a fuertes y poderosos sindicatos lograron sobrevivir trasladando su base de apoyo a otros sectores. Tal vez los casos más significativos del cambio que significó la Reforma Económica frente a su postura tradicional fueron: el del peronismo o Partido Justicialista de Argentina, con la presidencia de Carlos Menem; el del PRI, durante Salinas de Gortari; la Concertación Democrática Chilena; la AD de Venezuela con Carlos Andrés Pérez, y el partido Liberal de Colombia con César Gaviria. Sólo los dos primeros partidos lograron a mediano plazo mantener su mayoritaria base de apoyo, en el caso argentino, por migración de votantes de y hacia el peronismo,4 y en el caso chileno por los evidentes resultados positivos de las reformas económicas. El PRI y el Liberal lograron una reelección posterior a las reformas, pero luego perdieron su predominio político y la AD fue derrotada en la elección siguiente. “En 1995 Menem obtuvo la reelección con un notable 49,9% de los votos. Luego de seis años de drástica aplicación de políticas económicas ortodoxas, el Partido Justicialista logró un 2,5% más de votos que en la elección presidencial de 1989. Otros observadores en otros países

4 “Menem logró incrementar levemente su caudal electoral entre 1989 y 1995 porque compensó con exvotantes radicales y de centroderecha, lo que le fue arrebatado básicamente por el FREPASO. Se concluye, por decirlo de una manera simple, que el PJ perdió votos por izquierda y los ganó por derecha, lo cual resulta perfectamente consistente con las políticas aplicadas por Menem durante el período 19891995. Es de gran significación, sin embargo, que el PJ haya conseguido retener 2/3 de sus votantes aun luego del abrupto giro ideológico de Menem y de las políticas ortodoxas aplicadas desde 1989. La mayoría de las personas que votaron por el Menem de estilo populista e imagen caudillesca en 1989 votaron también por el Menem de atuendo elegante y discurso liberal en 1995”. Carlos Gervason. *El impacto de las reformas económicas en la coalición electoral justicialista (1989-1995)1 UCA/UTDT

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realizaron similares (y similarmente erróneos) pronósticos electorales. Así, por ejemplo, Alma Guillermoprieto (1994) para las presidenciales bolivianas de 1993 y Jaime Petras (1991) para el caso chileno. Ambos predijeron que la orientación neoliberal de los partidos oficialistas los enfrentaría a sombrías perspectivas electorales. Sin embargo, en 1993 la Concertación Democrática chilena fue reelegida con el 58% de los votos. En Bolivia los dos partidos favorables a las reformas ganaron las elecciones, reuniendo el 57%. Los satisfactorios resultados electorales conseguidos por otras administraciones reformistas, tales como las de Monge en Costa Rica o Paz Estenssoro en Bolivia, especialmente cuando se las compara con las derrotas sufridas por administraciones no reformistas como las de Siles Zuazo en Bolivia, (Raul) Alfonsín en Argentina, (Alan) García en Perú y (Jose) Sarney en Brasil, otorgaron mayor credibilidad a la idea de que las políticas ortodoxas de estabilización y reforma estructural podían no ser tan impopulares como se había pensado hasta el momento. Líderes y partidos previamente identificados con ideas opuestas al libre mercado (como) Paz Estenssoro “traiciona” los principios del MNR, de la misma forma en que Carlos Andrés Pérez lo hace con los de AD, Carlos Salinas con los del PRI y Fernando Henrique Cardoso con los de la teoría de la dependencia”.5

Ninguno de los partidos que se derrumbaron, en parte6 como consecuencia de los cambios introducidos por las reformas económicas, fue reemplazado por formaciones políticas de largo aliento. Lo que se generó fue un extendido descrédito de los partidos y una tendencia a favorecer candidatos, fenómenos o movimientos conocidos como outsiders o externos a la política tradicional. Estos fenómenos no han tenido permanencia ni arraigo más allá de un proceso electoral. Provisión de servicios sociales: Del subsidio de la oferta al de la demanda. En el modelo proteccionista el papel de los gobiernos en la provisión de servicios sociales a la población era fundamentalmente de suministro de la oferta para estos servicios, y el modelo para seguridad social era la vinculación laboral y el contrato de trabajo. De este contrato se desprenden obligaciones: del trabajador, del empleador y del Estado. Las crisis sufridas por este modelo económico desde mediados de los 80 en varios países generaron crisis sociales que fueron atendidas con programas de emergencia social de generación de empleos. Los primeros que se adoptaron estaban dirigidos a crear mecanismos de empleo temporal. Los gobiernos de Argentina (Programa Trabajar) y Chile adoptaron desde los 80 programas masivos de empleo temporal (no más de cien días de vinculación)

5 Carlos Gervason. *El impacto de las reformas económicas en la coalición electoral justicialista (1989-1995)1 UCA/UTDT 6 Es arbitrario atribuir a una sola causa, como la adopción de Reformas Económicas o a las consecuencias del nuevo modelo, el derrumbe de partidos políticos históricos, pues no se puede identificar una sola causa. La corrupción fue también un elemento muy extendido.

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y con salarios inferiores a los del mercado. México adoptó también en los 90 un programa de empleo temporal (PET), para ofrecer ingresos a trabajadores estacionales en épocas fuera de temporada, que, como todos ellos, se administraba por las municipalidades, donde se seleccionaban los empleados y las obras a ejecutar, y ofrecía empleos no calificados en obras sencillas de infraestructura. Una variante de estos programas se aplicó en varios países en los 90 como respuesta al desempleo generado por programas de ajuste y por privatizaciones y fueron los llamados Fondos de Inversión Social que, aunque con el mismo propósito de generar empleos no calificados en obras públicas, tenían modos de operación diferentes. Estos fondos, el primero de ellos creado en Bolivia por sugerencia del Banco Mundial, financiaban pequeños proyectos de infraestructura, y la vinculación de mano de obra se hace a precios de mercado, a diferencia de los programas de empleo temporal, pues la prioridad es la infraestructura y no el empleo. “La mayoría de los fondos sociales son organismos independientes de los ministerios del ramo, adscritos a menudo a la oficina de la Presidencia de la República, la que examina y financia los proyectos presentados por las ONG, los gobiernos locales y otros agentes patrocinadores”.7 Mientras los programas de asistencia laboral o de empleo de emergencia son programas que buscan contrarrestar el desempleo cíclico, los segundos res-

pondían a los efectos de las reformas económicas y a privatizaciones. También se adoptaron programas de distribución de alimentos de forma directa a familias y ciudadanos pobres, en especial durante períodos recesivos, y también en casos críticos se aplicó un subsidio el precio de alimentos básicos de la canasta familiar, como lo fue el subsidio tortillero en México, o más recientemente el programa sin hambre de Lula o Bogotá Sin Hambre desde el 2003. Sin embargo, problemas en la focalización en los más pobres y la consecuente transferencia del subsidio a otros sectores, distorsiones en los precios y altos costos de distribución de los alimentos han hecho que estos programas se reduzcan y que den paso a los de transferencias de subsidios en dinero. Este modelo de transferencias en dinero, unas condicionales y otras sin condiciones, se ha extendido por todos los países latinoamericanos. El programa Bonosol en Bolivia, financiado con recursos obtenidos en la privatización de la empresa petrolera estatal, y que pagaba a los adultos mayores el equivalente a un mes de salario mínimo, fue tal vez el primer programa en la región. Otros posteriores como Bolsa Escola de Brasil (luego transformado en Bolsa Familia), Beca Secundaria de Argentina, Progreso de México (transformado en el programa Oportunidades), PRAF de Honduras y Familias en Acción de Colombia, dentro de varios otros, fueron perfeccionando el esquema de transfe-

7 Norman Hicks y Quentin Wodon. Protección Social para los Pobres en América Latina, Revista de la Cepal. No. 73, Abril de 2001. Pp. 104.

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rencias, condicionando los giros a que las familias mantuvieran los hijos en edad escolar, dentro de distintas modalidades en cada país, asistiendo a las escuelas. Estos programas han mostrado ser muy efectivos en evitar la deserción escolar motivada por razones económicas en las familias pobres. Las transferencias o subsidios condicionados han sido desde hace una década la forma preferida de orientar las políticas sociales. De las originales, atrás enunciadas, que buscan estimular a familias pobres para mantener sus hijos en el sistema escolar y así intentar romper el círculo vicioso de la pobreza, se ha extendido el modelo de transferir dinero en efectivo a familias pobres. El acceso al sistema de salud o requerimientos nutricionales se han establecido como condicionantes, pero muchos otros propósitos sociales han seguido este modelo como la atención a damnificados por tragedias naturales, subsidios a pensiones de vejez, atención a poblaciones informales, o incluso el trato de protestas sociales como los

piqueteros argentinos o a reinserción de excombatientes paramilitares en Colombia, han seguido la fórmula de transferencias en dinero efectivo. “Las transferencias en efectivo y la nutrición, los cuales figuran en la oferta del 86% de los países. También los programas de transferencias en especie, empleo, microcrédito y capacitación operan en el 79% de los países (de) este Inventario... El modelo de transferencias en dinero a familias o personas pobres ha mostrado ventajas administrativas y económicas evidentes para reducir la pobreza. Reducen el costo de administración, no alteran los precios relativos, llegan con mayor precisión a los beneficiarios y, dependiendo de las condiciones establecidas, pueden romper las trampas que mantienen parte de la población en la pobreza y contribuyen a la estabilización macroeconómica. Tienen también defectos e insuficiencias. La identificación precisa de los beneficiarios es una de ellas. El desestímulo al trabajo y la TIPO DE PROGRAMA Programas de nutrición Transferencias en efectivo Programas de Desarrollo Humano Focalizado Programas de Capacitación Transferencias en especie Programas de Microcrédito Fondo de Inversión Social Servicios de salud y educación Obras de infraestructura Programas de empleo Subsidio de precios Exenciones o reducción del pago de tarifas de servicios públicos Seguros de salud

Número de Países 27 24 21 14 12 9 9 7 7 6 4 4 3” 8

8 Fabián Repetto y Juan Sanguinetti INVENTARIO DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Y DE COMBATE A LA POBREZA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN. Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional. Universidad de San Andrés de Argentina. Documento de trabajo presentado en reunión del BID. Washington, DC, Junio 11 y 12, 2001

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posible reducción sobre la oferta laboral es otra de ellas. En términos sociales la ventaja de las transferencias en efectivo frente a la provisión de oferta de servicios sociales es inmensa. Permite libertad de elección al beneficiario y “empodera” a las familias, en especial a las mujeres de sectores populares. Hemos hecho énfasis en la recopilación de iniciativas en el campo de políticas sociales en América Latina, pero las transferencias en efectivo no son exclusivas de este continente. “Según las estimaciones de la OIT, más del 80% de la población está cubierto por una o dos formas de programas de

transferencias en efectivo en las naciones industrializadas, frente a menos del 10% de la fuerza laboral en África y Asia, entre el 15% y el 60% de la fuerza laboral en América Latina, entre el 20% y el 25% de la fuerza laboral en las naciones de ingresos medios de África del Norte, y entre el 50% y el 80% de la fuerza laboral de los Estados en transición europeos. Expresada en términos de gasto público, la distinción es aún mayor. Sólo unos cuantos gobiernos de países en desarrollo asignan más del 1% del PIB a programas

de asistencia social basados en efectivo, mientras que los Estados miembros de la OCDE asignan en promedio el 8% del PIB a los programas de ese tipo”.9 De Transferencias condicionadas a subsidios a la demanda: variaciones sobre el mismo tema. Los cambios en el modelo económico implicaron también la adopción de nuevos modelos en la provisión de servicios sociales del Estado que había sido usualmente orientada a financiar la oferta de los servicios sociales. El cambio implicó un nuevo énfasis hacia la financiación de la demanda, o en muchos casos del subsidio a la demanda, para que los usuarios pudieren acceder a estos servicios. Los presupuestos públicos van dando espacio a los programas sociales que financian o subsidian la demanda. Los bonos o vouchers escolares, que se entregan a las familias pobres para que puedan escoger su escuela libremente y para con el voucher pagar el costo de la matrícula. Así las escuelas tendrían estímulos para la mejor calidad, pues competirían entre ellas por recibir los niños. Otra forma de subsidiar la demanda se da cuando el Gobierno financia las escuelas de acuerdo con el número de alumnos que se matriculen en ellas. Los programas de vivienda para sectores pobres también se reorientaron en esta dirección. En lugar de instituciones públicas que construyan vivienda y la vendan por debajo del costo de producción otorgando así un subsidio implícito a los compradores,

9 Banco Mundial. Transferencias en Efectivo. Resumen Ejecutivo.

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se ha implantado en varios países un subsidio directo a familias pobres, en dinero, para que ellos puedan acudir al mercado privado y concurrir con sus ahorros, el subsidio y créditos a adquirir vivienda de acuerdo con sus posibilidades. La seguridad social en salud también ha migrado hacia los subsidios a la demanda. De la financiación a los hospitales los presupuestos se han movido a la financiación a los pacientes. Los argumentos para estos cambios han sido promovidos por instituciones multilaterales de crédito. EL BID y el Banco Mundial han pregonado este modelo con argumentos fuertes que indican que es conveniente para erradicar la ineficiencia de entidades públicas, los monopolios estatales, los servicios de baja calidad en perjuicio de los usuarios y la inconveniente intermediación, que estimulan la competencia y que son más eficientes por focalizar los recursos en la población realmente pobre. La efectividad varía entre programas, muchos son muy buenos y otros son sólo asistenciales. El problema es su utilización política y electoral. Antes los partidos se disputaban el control de la oferta, o sea el control de las entidades que prestaban servicios. Clientelismo clásico. Ahora, con este nuevo modelo, sólo el Ejecutivo, nacional o local, reparte cheques y tiene acceso a bases de datos de los beneficiarios. Los programas con subsidios a la demanda que se inventaron para reducir la dependencia de los pobres a los favores de los partidos han creado mayor dependencia. Este cambio de modelo explica muchas cosas. La ineficacia de los partidos

políticos que ni intervienen en la definición de presupuestos públicos para subsidios a la demanda, presupuestos que son distribuidos por los Ejecutivos, ni intervienen en la distribución de la oferta de servicios sociales y el consecuente manejo clientelista del acceso a los servicios. Del clientelismo al neo populismo. La televisión es el medio. Este modelo de provisión de servicios sociales ha estado acompañado del ascenso de un fenómeno político que se creía archivado en el pasado: el caudillismo. No se puede afirmar que lo primero ha causado lo segundo, ni que antes no había caudillos, ni por su-

puesto que ahora no hay clientelismo. El modelo económico proteccionista cambió, se derrumbó, y con este cambio los grandes partidos policlasistas desaparecieron o perdieron su predominancia, la acumulación de poderes en el poder ejecutivo se marchitó, los sindicatos perdieron afiliados y poder, la inestabilidad y la política personalista fueron la nota determinante. El nuevo modelo descrito de provisión de servicios por la vía de la demanda y con masivas transferencias directas en dinero a sectores pobres, junto con el

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deterioro del modelo político del proteccionista con grandes poderes en el Ejecutivo y con grandes partidos y sindicatos latinoamericanos que fue acentuar los rasgos caudillistas de los jefes del Ejecutivo, sean estos de izquierda o de derecha. El modelo de financiación de la demanda en lugar de la oferta en la provisión de servicios sociales a través de financiar la oferta le dio un golpe al clientelismo, que se basa en la captura por parte de sectores políticos de porciones del Estado para atender las clientelas políticas. La financiación a la demanda rompe esta tradicional subordinación entre la atención estatal intermediada como favor de un partido. En el modelo de financiación a la demanda no hay intermediarios, no hay organizaciones intermedias como sindicatos o partidos, pues el beneficiario, al tener esta condición, no depende de nadie para recibir el beneficio tanto en los programas de financiación a la demanda de servicios como en los de transferencia de dineros a los beneficiarios. La selección de beneficiarios, el asunto más controvertido de estos sistemas de provisión de servicios, es la llave de control político, y esta llave está fuera del escrutinio de los Congresos y usualmente dentro de la esfera de decisión de la rama ejecutiva. Al ser los beneficiarios familias o jefes de familia de sectores populares, cada uno en diferentes condiciones frente al programa de transferencia (puesto que dependen del numero de hijos, de sus edades, de la edad de los beneficiarios, de la estructura familiar), la sindicalización o alguna forma de organización

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social en condiciones de amplia diversidad de los usuarios se hace casi imposible. Las formas tradicionales de organización social y política, territoriales o por sitio de trabajo, no son aplicables para estos programas. Son en cierta medida programas que funcionan por fuera de los circuitos políticos y esta es una de sus ventajas. Hasta ahí todo bien. Lo que pasa es que en la mixtura de democracias débiles con déficit de escrutinio público y de equilibrio de poderes, con partidos políticos desvencijados, con Congresos desprestigiados, con sindicatos debilitados, el jefe del Ejecutivo, el Presidente de la República, tiene en este modelo su principal instrumento de gobernar. Gobiernos que llegan al poder por fuera de formaciones políticas sólidas o por coyunturas irrepetibles encuentran en este modelo la herramienta ideal para obtener y consolidar popularidad y para sostener lo que se llama gobernabilidad. Kirshner obtuvo la Presidencia con el 16% del voto popular y terminó con índices sin precedentes. Uribe fue electo en una coyuntura que lo catapultó del 2% al 51% en cinco meses y tuvo dos períodos. Chávez ganó en 1998 más por errores de sus rivales que por méritos de su campaña y desde entonces ha ganado seis elecciones (excepto la del 3 de diciembre), incluida su primera reelección. Evo Morales ganó en su tercer intento la Presidencia, ha consolidado su poder y posiblemente se haga reelegir. No son los únicos, pero todos

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ellos son presidentes que usan intensivamente los subsidios o cheques en sus apariciones públicas. Todos ellos, no son los únicos, han buscado gobernar por encima de partidos políticos intentando contacto directo con la población. Todos ellos, no son los únicos, han sido calificados como populistas en diversas ocasiones. Todos ellos, y no son los únicos, utilizan la televisión pública regularmente, y frente a las cámaras distribuyen cheques a familias pobres.

cambio se dará cuando los ciudadanos sean conscientes de que son sus derechos lo que les permite acceder a los servicios y no son favores del Gobierno. La alternativa no está en oponerse a este modelo, sino en convertirlo en derechos para los ciudadanos, en derechos reales y exigibles, y no en favores del Ejecutivo. De esta manera la lucha contra la pobreza será también una ampliación de la cultura democrática.

Derechos y no Favores. Este sistema de provisión de servicios sociales puede tener, y las avaluaciones así lo muestran, efectos positivos en romper trampas de pobreza, pero tiene efectos perversos en la política. Lo que se pensaba que era una manera de empoderar opciones de libertad para los más pobres se ha convertido en cadenas de moderno servilismo. Exacerbación de caudillismo, deterioro de organizaciones sociales, destrucción de redes sociales, pero la alternativa no puede ser oponerse a estos programas. La alternativa es tener conciencia de los efectos y promover mecanismos de selección de beneficiarios transparentes y participativos, mecanismos de distribución de beneficios que dignifiquen al individuo y no que lo sometan a rendir pleitesía, promover mayor institucionalidad en los servicios. Este nuevo modelo les arrebató a los partidos y sindicatos el ser los intermediarios de la política social, pero se lo entregó al Ejecutivo con exclusividad. El papel de las organizaciones políticas y/o sindicales no estará en volver a ser el filtro para admitir los beneficiarios. El verdadero

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Debate sobre el régimen de gobierno en

América Latina,

o el imprescindible realismo político que permita contener el mítico coqueteo con el parlamentarismo. Por: Aníbal Y. Jozami El debate entre parlamentarismo y presidencialismo en el contexto latinoamericano ha contado en las últimas décadas con un importante aporte por parte del sector académico. Sin embargo, más allá de desarrollar la cuestión desde la investigación de la ciencia política, es necesario comenzar a plan-

tear la discusión sincerando su origen. En nuestra región, cíclicamente se coquetea con la alternativa parlamentarista. Me encuentro claramente entre aquellos que explicamos el flirteo en función de la desesperación que provocan en nuestros países las crisis de gobernabilidad.1 La tensión política,

1 De una u otra manera, con mayor o menor intensidad lo hacen tanto Néstor Sagüés como Dieter Nohlen. El primero hace hincapié en que la tentación parlamentarista surge ante los proyectos de reformas constitucionales y se funda en una mitología que, desde América Latina, vería al parlamentarismo como más prestigioso que el presidencialismo y con capacidad de resolver las disfuncionalidades del régimen presidencialista. Asegura que esta utopía “en definitiva, opera como un mecanismo de evasión de la realidad política cotidiana”. Mientras tanto, el segundo autor asegura que, por ejemplo, “las crisis de los años 70, en varios países latinoamericanos, habrían presentado la misma profundidad y el mismo dramatismo independientemente del sistema de gobierno, pues el grado de antagonismo ideológico, de estancamiento económico y de desigualdad social se habrían entrelazado de un modo difícilmente controlable por la institucionalidad política”.

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que en algunos procesos en la región ha llegado eventualmente a convertirse en verdaderas crisis, habitualmente ha llevado a algunos a proponer una suerte de fuga hacia adelante planteando el cambio de régimen. Se trata, por decirlo de manera rápida, de una fallida metabolización de la crisis. Una forma de no evaluar su verdadero origen. Así, se pasa por alto una cuestión clave, como es el hecho inapelable de que la crisis, valga la reiteración, no es producto del régimen presidencial. Dicho de otra manera: Debido a que las carencias de gobernabilidad que sufrieron en las últimas décadas nuestros países deben ser rastreadas en la eficiencia política y no en el régimen, es lícito creer que igualmente gravosas circunstancias debería haber afrontado, por ejemplo, la Argentina del estallido del 2001, si el país hubiera contado con un régimen parlamentario en lugar del típico presidencialismo que rige nuestro país desde su organización nacional. La cuestión que quiero dejar planteada como corolario de esta introducción es que, lejos de un origen académico, el debate de la eventual receta parlamentarista para América Latina es eminentemente político. Los orígenes históricos Las propuestas cíclicas respecto del cambio de régimen en América Latina olvidan, o al menos dejan en suspenso,

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un hecho que considero primordial: las formas de gobierno de cada país son producto de situaciones históricas (Nohlen, 1991). Más aún: Son el resultado de un proceso político, económico y social, inacabado, constante, de totalizaciones, destotalizaciones y retotalizaciones. Como dice el tango: Dialéctica pura. El presidencialismo latinoamericano tiene que ver con el aporte que recibió del constitucionalismo estadounidense (y que llevó a nuestros países a constituirse en tanto tales) en los siglos XVIII y XIX. En tanto, el parlamentarismo es producto de una genealogía histórica de mayor magnitud, dado que resulta de un proceso mucho más largo. Para entenderlo, habrá que abrevar, una y otra vez, en la evolución política y económica que a lo largo de siglos se dio en Inglaterra. Hablamos acá del tránsito que lleva a la administración del poder, en ese país, de la monarquía absoluta a la limitada, y de esta a la parlamentaria. Un proceso que se explica en gran medida por la emergencia de la burguesía y la consolidación de su potencia revolucionaria; que además se profundiza como consecuencia de la conversión capitalista que protagonizó la aristocracia terrateniente británica. Este proceso fue constante y creció en el tiempo y tuvo, como no podía ser de otra manera, un correlato en materia de legitimidad política, que se corporizó en la figura del gabinete gobernante. Esta forma implica que la sobrevida en el cargo del primer ministro no es ajena en modo alguno a la confianza que concite en las cámaras, original-

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mente portavoces del poder económico. Dicho de otra manera: El régimen parlamentario responde a las necesidades de Gran Bretaña de desarrollarse dentro de un sistema monárquico. La secuencia histórica comienza con un sistema en que la legitimidad popular era débil o insignificante ante la hereditaria, a una situación de equilibrio (con la versión Orleanista) para que, luego, la ecuación se invierta en el parlamentarismo moderno. El presidencialismo, por su parte, es una invención mucho más reciente. Se trata de una creación americana, más precisamente, norteamericana. Nace en la Convención Constituyente de Filadelfia, en 1787. Con posterioridad, los Estados nacionales que surgen como consecuencia de la independencia latinoamericana respecto de la dominación española abrazan el ideal estadounidense en lo que hace a la forma de gobierno. Sin embargo, como se verá, lo reelaborarán según sus condicionamientos históricos. Al influjo de sus propias condicionalidades, lo transforman claramente en otra cosa. El resultado es un presidencialismo diferente al original. Una versión que saldrá perdidosa en la comparación con el que fue gestado en Filadelfia, y también con el parlamentarismo.2 En este sentido, rápidamente se puede plantear que cuando se lo compara con el antecedente estadouniden-

se, lo primero que se distingue de los textos constitucionales de las versiones presidencialistas latinoamericanas es el otorgamiento de mayores atribuciones en cabeza del poder ejecutivo. Esto es así al punto tal que, con divergencias de intensidad y magnitud entre un caso y otro, en los países de América Latina la Presidencia funge como colegislador. De hecho, tiene la capacidad de iniciar leyes, detentar la iniciativa legislativa en ciertas materias, y también presenta potestad de veto al tiempo que le es posible habilitar facultades legislativas. Presente y porvenir El futuro puede ser un período demasiado largo mirado a través del prisma de las urgencias que suelen tener nuestras sociedades, tanto en materia de estabilidad política como de desarrollo económico y social sostenido. En consecuencia, debemos evitar que se transforme en una quimera la discusión sobre la viabilidad y las supuestas bonanzas que traería el parlamentarismo a estas tierras. La lógica de la oposición entre un régimen y otro debe dar más bien paso al criterio de que sería fructífero privilegiar las adaptaciones de uno y otro, y hacerlo en función de las condicionalidades históricas y objetivas de los diferentes países3.

2 Varios estudiosos plantean, apoyándose en la estadística (que Nohlen descalificará como “espejismo estadístico”), que a excepción de Estados Unidos, la estabilidad democrática y el progreso social y económico se asocian mayoritariamente a los regímenes parlamentarios. Sagués pone de relieve la postura que en este sentido plasma Fredd Riggs, quien destaca que ningún país del Primer Mundo (nuevamente a excepción de Estados Unidos) adoptó el presidencialismo, y que, por el contrario, este tipo de gobierno es fuerte en las naciones del Tercer Mundo. Sagués reflexiona que, en consecuencia, el presidencialismo está asociado a bajos ingresos per capita, y destiñe inestabilidad política, experiencias antidemocráticas y autoritarias; características estas que en los regímenes parlamentaristas tienen una ocurrencia menor, cuando no son apenas esporádicas. 3 Nohlen rescata en este punto a Giovanni Sartori, de quien dice “rechaza la alternativa parlamentarismo versus presidencialismo, pronunciándose a favor de una opción entre las formas de gobierno adaptadas”.

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La flexibilidad en el régimen de gobierno da una herramienta más para contener o, mejor aún, conducir las crisis económicas, políticas y/o sociales, que suelen estar en los orígenes de los déficit de legitimidad de las democracias latinoamericanas. En consecuencia, la mirada hacia el futuro se debe dirigir hacia una eventual conformación de regímenes con herramientas combinadas. Regímenes que podrían ser tipificados como semipresidencialistas o semiparlamentarios. Más allá de confusiones iniciales a las que estas formas podrían llevar, se puede pensar que la escala del reparto de las atribuciones entre los poderes se terminará de definir en función de las realidades históricas y consuetudinarias de cada nación.

primar a la hora de analizar y proponer un régimen de gobierno es la opción indiscutible por aquel que sea más eficaz en cada caso.

La flexibilidad es parte de la cuestión, indudablemente. Giovanni Sartori lleva al extremo la prescripción de esta receta, al proponer una suerte de presidencialismo híbrido como forma de superación de la opción excluyente entre uno y otro régimen de gobierno. Su fundamento práctico, sobre el que el politólogo italiano vuelca ingentes desarrollos teóricos, es el caso de la Quinta República Francesa, que resultó ser una suerte de régimen semipresidencial alternante. Claro que, fiel a sí mismo, Sartori sostiene que lo que debe

Antes de finalizar, retomando y al mismo tiempo volviendo a relativizar esa disyuntiva entre presidencialismo y parlamentarismo, es imperioso recordar que el andamiaje institucional no es el cien por ciento de la realidad política de un país. Su estructura federal o unitaria, régimen electoral, el grado de autoridad de los partidos políticos sobre los legisladores y del Presidente sobre la estructura que lo llevó a la victoria electoral, entre otros factores, están sometidos (a la vez que condicionan) al tipo del liderazgo que ejercen las per-

Esta última cuestión, la que prácticamente obliga a supeditar el análisis a la realidad política y cultural, a la constitución primera y última de cada nación, es una cuestión fundamental e impostergable. Después de todo, en la génesis de nuestros países está el caudillismo originario y primordial, que necesariamente se debió desarrollar hacia formas presidencialistas en detrimento de experiencias parlamentarias con poco fundamento en la historia de la región. La opción histórica de Latinoamérica por el presidencialismo no puede ser vista como retrógrada desde una concepción etnocentrista cuyo tribunal máximo tendría ubicación en Europa. La dialéctica histórica de nuestra región evoluciona hacia el presidencialismo, del mismo modo en que en el Viejo Continente la resolución de los conflictos y las fuerzas que a lo largo de siglos se opusieron y chocaron, derivaron en el parlamentarismo.

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sonalidades políticas reales que suelen parirse en nuestros países. Una visión muy rígida indicaría que la opción por el presidencialismo puede arrojar beneficios en materia de operatividad y decisión, y aspectos negativos en función de rasgos autoritarios e inestabilidad. En tanto, el parlamentarismo

BIBLIOGRAFÍA Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República (de México) (ILSEN), “Parlamentarismo y presidencialismo (estudio comparado)”. Nohlen, Dieter, “Presidencialismo vs. Parlamentarismo en América Latina (Notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada)”, Revista Estudios Políticos (Nueva Época) Número 74. Octubre-Diciembre 1991. Pachano, Simón, “Presidencialismo y parlamentarismo”, Revista Mexicana de Sociología, Vol. 60, No. 3 (Jul. - Sep., 1998), Universidad Nacional Autónoma de México.

en principio propendería a mayores cuotas de estabilidad y libertad, a riesgo de un mayor riesgo de inoperancia. De todos modos, no se puede ser asertivo a tales extremos. La conducción y la gestión de una sociedad no son tareas de laboratorio. Por ello hay que relativizar la esperanza del parlamentarismo para América Latina, al mismo tiempo que sacar de la defensiva al presidencialismo de nuestros países. El diseño de nuestros sistemas políticos está en marcha y continuará su mutación, creo yo, según el ritmo de las circunstancias políticas y económicas, y al influjo del surgimiento de las personalidades políticas. El futuro tendrá más que ver con esto que con la instauración de un régimen en lugar de otro.

Sagüés, Néstor, “Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistémico para la gobernabilidad democrática: El ‘minipremier’ en Perú y Argentina. Experiencias y perspectivas” Sartori, Giovanni, “Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, Fondo de Cultura Económica, México, 2001. Valenzuela, Arturo y Linz, Juan José (coordinadores), “Las crisis del presidencialismo”, Vol. 1: Perspectivas comparativas, y Vol. 2: El caso de Latinoamérica.

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¿Qué régimen

Político le daría mayor gobernabilidad democrática a Colombia?* Por: Ángela María Giraldo Cadavid

Qu´est-ce que c´est que ça, la tribune?, s´écrie M. Bonaparte-Louis: C´est du parlementarisme! Que dites-vous de parlementarisme? Parlementarisme me plaît. Parlementarisme est une perle. Voilà le dictionnaire enrichi. VICTOR HUGO (Napoléon Le Petit)

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Resumen En América Latina y en nuestro país sigue vigente el debate sobre qué régimen político da mayor gobernabilidad democrática a una Nación. Esta discusión sólo ocupa una posición marginal. Por ello este trabajo de grado espera contribuir para que la instrumentación de un sistema semipresidencial se pueda considerar una opción política viable en Colombia. Este estudio repasa parte de la literatura sobre el tema con Linz, Liphart, Nohlen. Y construye sus conceptos fundamentales con base en las investigaciones de Easton, Sartori, Pasquino sobre el sistema político, los regímenes: presidenciales, parlamentarios, semipresidenciales, y la gobernabilidad democrática. Se apoya también en la teoría de los juegos de Tsebelis. El presidencialismo en Colombia se analizó a partir de la Constitución de 1991 teniendo en cuenta las reformas que modifican las atribuciones del Presidente. Análisis que sirvió para contextualizar nueve entrevistas realizadas a expertos en el tema y contrastar sus distintas opiniones para extraer de ellas algunas conclusiones. Igualmente, se diseñó una encuesta que fue aplicada por el Centro Nacional de Consultoría realizada a 300 encuestados de las cinco principales ciudades colombianas que permitió hacer un análisis sobre la percepción del equili-

brio de poderes, reelección presidencial, garantías, participación ciudadana y democracia. En síntesis, este estudio aporta una reflexión basada en los contextos político, social y económico de Colombia que gira en torno a un presidencialismo preponderante y termina por construir un círculo vicioso. Así mismo, hace un planteamiento sobre cómo romper este círculo vicioso para cimentar uno virtuoso en torno al semipresidencialismo. A la vez que expone los presupuestos que dicha imstrumentación requiere. Palabras claves Gobernabilidad democrática, regímenes políticos, presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo, sistema político, sistema de partidos, sistema electoral. Abstract In Latin America and in our country, remains valid the discussion about what political scheme gives greater democratic governance to a nation. This discussion holds only a marginal position. Therefore, this degree work, hopes contribute to consider the implementation of a semi-presidential system as a viable policy option in Colombia. This study reviews part of the literature about the subject with Linz, Liphart, Nohlen. and it builds its fundamental

* El texto es producto de la investigación realizada por la autora para obtener el grado de Magíster en Estudios Políticos de la Pontificia Universidad Javeriana. Presentado el 2 de Julio del 2010 y sustentado el 17 de agosto del 2010. ÁNGELA MARÍA GIRALDO CADAVID es Asesora del Secretario Distrital de Salud, Directora de la Corporación Vivamos Humanos. Odontóloga de la Universidad Autónoma de Manizales, Magíster en Ortodoncia y Ortopedia Maxilofacial del Centro de Estudios Superiores de Ortodoncia de México D. F. y Magíster en Estudios Políticos de la Pontificia Universidad Javeriana.

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concepts in investigations by Easton, Sarotori, Pasquino about the political system, the schemes: presidential, parliamentary, semi-presidential and democratic governance. It also support on the theory of games by Tsebelis. Presidentialism in Colombia was analyzed from the Constitution of 1991, taking into account the reforms that modify the president powers. This analysis helped to contextualize nine interviews with experts in the subject, and contrast their different views in order to extract from them some conclusions. Also made a survey about the perception of the presidential system in Colombia, based on three hundred respondents from the five main Colombian cities, that allows make an analysis of the perception on the balance of powers, presidential reelection, guarantees, citizen participation and democracy. Thus this study provides a reflection based on the political, social and economic context of Colombia that revolves around a prominent presidentialism and ends building a vicious circle. Also makes a statement about how to break this vicious circle to lay the foundations of a virtuous

one around the semi-presidentialism. Finally, exposes the assumptions of such implementation. Key words Democratic governance, political regime, presidentialism, parliamentarism, semipresidentialism, political system, party system, electoral system. Introducción En este trabajo de grado se analizaron las instituciones que conforman un sistema de gobierno, es decir, los regímenes políticos, el sistema de partidos, el sistema electoral, y se cruzaron con la gobernabilidad democrática en Colombia y la gobernabilidad global. El anterior análisis consideró el concepto de Easton (1965), quien señala que el sistema político está compuesto por: la autoridad, el régimen y la comunidad política. Estos elementos hacen parte de un todo y, como tal, están interrelacionados, entonces, si se modifica uno de sus componentes, vamos a producir cambios en los otros (Ver figura 1.1). Por tanto, si se quiere construir un círculo virtuoso, es necesario romper

Figura 1.1 Componentes del sistema político Autoridad Detentores de los cargos institucionales de representación, gobierno, administración de la justicia y de cargos públicos. Régimen Normas, reglas, procedimientos de formación y funcionamiento de las instituciones; la Constitución; las instituciones mismas. Comunidad política Los ciudadanos y todos aquellos que están expuestos a las decisiones de las autoridades y las modalidades de funcionamiento del régimen. Fuente: adaptación de Easton (1965), tomado de: Sistemas políticos comparados de Pasquino (2004)

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uno de los eslabones del círculo vicioso que se generó en torno al presidencialismo colombiano. Autoridad: entrevistas a los gobernantes Los entrevistados coinciden en que existen costumbres políticas que afectan el equilibrio de poderes. Para algunos de ellos, en Colombia no existen problemas de gobernabilidad. Así lo manifiestan algunos entrevistados como César Gaviria, Jaime Castro y veladamente Manuel José Cepeda, que reconocen que las negociaciones llevadas a cabo para construir coaliciones no son trasparentes; para ellos, esto no constituye un problema grave para la gobernabilidad. Hay otros que al reconocer la existencia de estos problemas, opinan que afectan la gobernabilidad en términos de democracia, como son Ernesto Samper Pizano, Rafael Pardo y Alejo Vargas. Sin embargo, señalan que esos problemas se pueden superar con algunos esfuerzos. Para Gustavo Petro, la situación que vivimos es aberrante y el esfuerzo que se debe hacer es enorme, él no ve muchas posibilidades de superación a corto plazo y estima que el sistema en su mayoría esta cooptado por las mafias. Augusto Ramírez Ocampo siente que existen algunos problemas que no son muy graves y se pueden corregir educando a la población sin hacer modificaciones fundamentales en la Constitución. Juan Carlos Henao, vicepresidente de la Corte Constitucional, no fue interrogado al respecto para evitarle futuros impedimentos en el ejercicio de su cargo, sin embargo, sus

conocimientos y su experiencia constitucional, además de su vivencia en Francia donde existe un régimen semipresidencial, constituyeron elementos fundamentales para la argumentación de esta tesis. Comunidad política: encuesta a los gobernados La opinión de los gobernados se conoció a través de la encuesta diseñada para este trabajo de grado y fue aplicada por el Centro Nacional de Con-

sultoría el 5 de junio del 2010 a 300 encuestados de Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali y Bucaramanga. Según los resultados de la encuesta, la gente en Colombia asume que quien debe mandar es el Presidente. Ve bien que él lo haga y siente más confianza en la persona que en las instituciones. El Presidente actúa como el salvador en medio de instituciones corruptas. Esto refleja el desprestigio de los partidos financiados con recursos ilegales, del Congreso vinculado a procesos de “parapolítica” y “yidispolítica”, los escándalos del DAS por las “chuzadas” de teléfono, el Ejército y la Policía relacionados

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con los “falsos positivos” que afectan la imagen de la institucionalidad. Pero los gobernantes, que conocen el funcionamiento del sistema desde adentro, saben que es el abuso del poder lo que afecta, y éste se ha institucionalizado en torno a la figura presidencial. Esto se puede notar en las afirmaciones de Jaime Castro, al expresar que deben cesar los desayunos en la Casa de Nariño, y de César Gaviria cuando señala: “Creo que es una mala práctica, ocurrió por la reelección, por una iniciativa que tenía un carácter inconveniente, ese fue un mal precedente que introdujo el presidente Uribe; que él tuviera que otorgar un pago a cada parlamentario por cada iniciativa que aprobaba, y en particular por la reelección, eso no debería pasar”.

den saber que quien corrompe el sistema es la cabeza del Ejecutivo; tiene el poder para hacerlo, le fue otorgado por la Constitución y el apoyo popular. Es decir, es lógico que los gobernados lleguen a pensar que el Presidente es el redentor que viene a salvarlos de las instituciones corruptas. Pero son los gobernantes quienes tienen la posibilidad y la obligación de denunciar lo que sucede, y producir o estimular cambios en el sistema político, en la institución y en la sociedad colombiana, para que ello cese. Régimen: cambios en el presidencialismo colombiano Si se consideran las anteriores reflexiones, la propuesta que se formula en este trabajo de grado es romper el círculo vicioso generado en torno al presidencialismo (Ver figura 1.2). La propuesta

Por lo expuesto, se considera que los gobernados, al no tener acceso a la información y desconocer los funcionamientos internos del sistema, no pue-

Para la construcción de un círculo virtuoso, es necesario romper el círculo vicioso dado por la estructura del pre-

Figura 1.2. Círculo vicioso del presidencialismo colombiano

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sidencialismo. Esto se puede lograr a través de la adopción de un sistema semipresidencial. Este sistema recoge lo positivo del presidencialismo y del parlamentarismo: divide las funciones del Ejecutivo entre el Jefe de Estado: el Presidente elegido popularmente, responsable de las relaciones internacionales, la soberanía y la defensa de la Nación, y el Jefe de Gobierno, en cabeza del primer ministro, nombrado por el Presidente con el voto de aprobación del parlamento, responsable de la administración de las políticas públicas y del presupuesto que debe concertar con el parlamento.

mentarismo es un salto hacia lo diverso y desconocido, mientras que un cambio al semipresidencialismo le permite a ese país seguir funcionando en un ámbito que conoce y en el que tiene experiencia y destreza”. Así mismo, toma de los sistemas parlamentarios el hecho de que el Jefe de Gobierno necesita el respaldo del parlamento. Por lo tanto, formar mayorías parlamentarias o coalición es consustancial a la posibilidad de gobernar (ver figura 1.3). Instrumentación de la propuesta

Como afirma Sartori (2005), el régimen semipresidencial es mejor que el presidencialismo porque puede enfrentar mejor a las mayorías divididas. Además recomienda: “Los países que tienen la intención de abandonar el presidencialismo harían bien en optar, prudentemente, por el semipresidencialismo en vista de que para un país presidencialista, el salto al parla-

Para adoptar un régimen semipresidencial se requiere convocar una Asamblea Nacional Constituyente. Se trata de un cambio fundamental en la Constitución porque es necesario reformular integralmente el sistema político, es decir, el régimen político, el sistema de partidos y el sistema electoral. Las reformas se deben hacer en cada uno de los elementos descritos y ame-

Figura 1.3 Círculo virtuoso del semipresidencialismo Semipresidencialismo Presidente y Primer Ministro Necesita crear consensos Concerta el presupuesto con el parlamento

Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática

Partidos disciplinados Fuerzas políticas organizadas

Oposición con garantías Las minorías ejercen su papel

Fortalecimiento del Parlamento Negociación entre colectividades

Instituciones fortalecidas e independientes

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ritan un estudio específico, éstas podrían ser el contenido de una tesis de doctorado. Requiere un análisis inter y multidisciplinario con el fin de lograr la articulación y la armonización de cada uno de ellos dentro del sistema político. Consideraciones para una correcta instrumentación de la propuesta Nohlen (1991) sostiene que no es casual el interés despertado por el debate sobre el sistema político en la mayoría de los países latinoamericanos en los últimos años. Las crisis de la estabilidad política, de las democracias y de la gobernabilidad se han identificado con la vigencia del sistema presidencial de gobierno. Esta visión trae como consecuencia la idea de realizar modificacio-

nes institucionales mirando el modelo de las formas parlamentarias. Igualmente, es cierto que la estabilidad política y el éxito socioeconómico de los países europeos en la posguerra tienen explicaciones más integrales que la sola vigencia de una forma de gobierno y se extienden a la cultura política, al grado de consenso social y a la reinserción en un nuevo contexto internacional. Para una correcta instrumentación de la propuesta presentada en este trabajo de grado se debe tener en cuenta que la tradición presidencialista latinoamericana no es un mero producto de las

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instituciones, sino que éstas se encuentran arraigadas en valores, preferencias y patrones ampliamente compartidos en la sociedad. Sería posible, por tanto, afirmar que la consolidación de la gobernabilidad democrática estaría igualmente en peligro con sistemas parlamentarios si los gobiernos fueran también ineficientes, ya que esta falta se origina en la estructura del Estado, el funcionamiento de la burocracia (véase Correa Freitas/Franco, 1989) y la adaptación de esos factores con el grado de desafíos de desarrollo socioeconómico con que los gobiernos se enfrentan (véanse, por ejemplo, Paldam, 1987; Cuzan et al., 1988, e Isaacs, 1989). Entonces, se debe plantear un estudio que abarque el análisis no sólo desde el Derecho Constitucional o desde la historia, sino también desde la ciencia política, la sociología y la economía, que sea integral en el sentido de apreciar el sistema tanto en sus bases como en su funcionamiento. Es imperioso aumentar los esfuerzos para estudiar empíricamente los sistemas presidenciales en América Latina. Tiene mucha razón Carlos Restrepo Piedrahíta (1986) al decir: “El presidencialismo latinoamericano, desde el punto de vista científico, no está explorado”. Es necesario saber que las instituciones son expresiones de creencias arraigadas y de la voluntad de los pueblos, pero no depende de ellas exclusivamente el que una sociedad sea políticamente estable. En cuanto a la ingeniería política, Nohlen (1991) afirma algo similar. Y agrega:

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“La capacidad científica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones técnicas para estructurar la sociedad política, lo que hace pensar que un sistema de gobierno óptimo depende de la rigurosidad con que se perciben todos los problemas que es necesario prever y la minuciosidad para encontrar las soluciones adecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de la política es su carácter humano e histórico, y, por tanto, cambiante, y que las instituciones, como ya lo hemos dicho, no son meras excelencias académicas”. Obviamente, en este punto se da una vinculación directa con el caudillismo o, visto de un modo menos peyorativo, con el liderazgo, esto confirma la tesis según la cual el presidencialismo en América Latina no se puede dejar de explicar sin los elementos de la cultura política, tema que no se ha tratado aquí. Sin embargo, en el capítulo 5, sobre “Gobernabilidad global y regímenes políticos”, se reflexionaba sobre la inercia en la que se permanece como atrapados: nos hemos quedado con la concepción del modelo de Estado-nación de Westfalia de 1618, en el que la soberanía estatal garantizó a cada Estado el derecho de gobernar en sus propios territorios, consagrando, en la última instancia, el principio de poder efectivo. En adelante, el “dilema de seguridad” atrapó a todos los Estados en una situación de permanente conflicto real o potencial. Situación análoga a la que enfrenta Colombia con sus vecinos Venezuela y Ecuador.

Europa no siempre tuvo los regímenes de la actualidad. Los europeos pasaron de las monarquías “absolutas” que existían en Francia, Rusia, Austria y España, entre otros lugares, y de las repúblicas y monarquías “constitucionales” de Inglaterra y Holanda, a los regímenes parlamentarios y a los semipresidencialistas. El bloque socialista hace su transición a la democracia adoptando un régimen semipresidencial. Nuestras tradiciones culturales se han enmarcado en el presidencialismo, nos gusta un presidente que nos imponga autoridad y nos señale el camino a seguir. Este poder se podría comparar con el que ejercía un monarca absolutista en Europa del siglo XV. Es hora de mirar hacia otros horizontes y aprender de la experiencia europea, no es necesario vivir dos guerras mundiales para comprender la lección. Se puede motivar los cambios que nuestro régimen presidencial requiere sin recurrir a la violencia, ni esperar una mayor inestabilidad democrática. Este trabajo de grado sostiene que si se logra generar responsabilidades en el Congreso, en los partidos, en el sistema judicial y se deja el paternalismo que induce el sistema presidencial, las instituciones tendrán que responder y alcanzar la madurez democrática que las dinámicas globales del siglo XXI exige. Se requiere un cambio en las costumbres políticas y ese cambio está ligado a un proceso educativo. Para que éste sea un imperativo se debe cortar el cordón umbilical que nos mantiene unidos

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al presidencialismo y adoptar un régimen semipresidencial. Esta propuesta no es desconocida en nuestro país, en la Constitución existen algunos elementos del parlamentarismo como la ley de bancadas y el voto de censura, entre otros. Aunque para que estos funcionen correctamente se debe definir las bases y terminar de construir la estructura que articule en armonía lo que se requiere. Alternativas a corto plazo La propuesta de realizar una Asamblea Nacional Constituyente con el fin de adoptar un régimen semipresidencial exige un análisis más profundo y detallado, la participación de un equipo multidisciplinario integrado por representantes de las instituciones involucradas, la comunidad internacional, expertos nacionales e internacionales y representantes de la academia, entre otros. A corto plazo, Colombia requiere: • Instrumentar el estatuto de la oposición. • Establecer en el sistema de partidos, la obligatoriedad de la carnetización, la educación de los miembros de sus colectividades y hacer rendiciones públicas y periódicas de cuentas. • Aplicar de manera efectiva los castigos para los partidos que se financien con recursos ilícitos. • Instrumentar el voto electrónico en Colombia. • Corregir la duplicidad de responsabilidades entre el Presidente, los órganos de control y demás instituciones, que se presenta en la parte orgánica de la Constitución.

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Hacia la democracia de ciudadanía Por: PNUD Durante casi dos décadas, pero particularmente en los años 90, la agenda latinoamericana ha incluido el fortalecimiento democrático, la crisis de la política, las reformas del Estado, las reformas estructurales de la economía y el impacto de la globalización en la región. Sin embargo, aunque se abordaron aspectos sustantivos de estas cuestiones, el debate marginó otros que, a la luz del análisis realizado, se deben volver a colocar en el centro de la discusión.

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en el fortalecimiento de la democracia? La economía vista desde la democracia, ¿qué políticas económicas favorecen el desarrollo de la democracia? Las democracias latinoamericanas en el contexto de la globalización actual, ¿qué espacios de autonomía requieren para su expansión?

Cuatro temas para una agenda de debate

El Informe llega a la conclusión de que el desarrollo de la democracia está íntimamente vinculado a la búsqueda de mayor igualdad social, la lucha eficaz contra la pobreza y la expansión de los derechos de los ciudadanos. Así, es esencial revisar las políticas y acciones instrumentadas hasta el presente, aprender de las experiencias históricas recientes, auscultar las realidades sociales emergentes y explorar nuevos caminos. Ello posibilitará abrir el horizonte hacia fórmulas que permitan recrear el debate acerca de la política y su lugar en América Latina, por ejemplo, a través de los siguientes temas:

En esta sección abordamos las consideraciones para elaborar una agenda ampliada para el desarrollo de la democracia. Entendemos por agenda, para efectos de este Informe, la presentación de los temas que requieren ser debatidos. No es, por lo tanto, una enumeración de acciones o políticas públicas.

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Se trata de temas que constituyen preocupaciones comunes a la región lati-

La necesidad de una nueva estatalidad: ¿cuál es el papel del Estado

El significado y el alcance de estas contribuciones son el resultado de tres caminos convergentes: una cierta concepción de la democracia, el reconocimiento de la singularidad latinoamericana y el conjunto de datos que resulta de nuestra investigación empírica.

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noamericana. En cambio, las políticas que de ellos se puedan derivar deben expresar lo original y singular de cada situación nacional. En la sección anterior hemos dado cuenta del estado de la ciudadanía en la región. Frente a esta realidad se han propuesto muchas veces recetas, principios técnicos y programas ambiciosos de reforma. Algunos han sido instrumentados con cierto éxito y han obtenido logros significativos. Sin embargo, tras una década de reformas, las carencias de ciudadanía no han sido resueltas. Es preciso encontrar otros criterios de acción que permitan avanzar hacia las soluciones que nuestras sociedades reclaman. Toda democracia encierra la promesa de libertad, justicia y progreso para sus ciudadanos y, como sostiene Rosanvallon, “es necesario considerar lo no cumplido, las fracturas, las tensiones, los límites y las denegaciones que desdibujan la experiencia de la democracia”. En la distancia que media entre esa promesa y la realidad descrita en la sección segunda surgen con fuerza los grandes temas que componen la agenda del desarrollo de la democracia. Pero ¿qué quedaría de la libertad ejercida al elegir democráticamente los gobiernos si grandes esferas de la vida social que hacen a los más básicos derechos ciudadanos permanecen fuera del alcance de la deliberación pública y de la voluntad ciudadana, si los gobiernos no pueden ejecutar las políticas decididas democráticamente? ¿O si aun contando con gobiernos y Estados eficientes y eficaces, no es posible ejercer

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el mandato electoral porque otros poderes internos o externos lo impiden? Para enfrentar los déficit de nuestras democracias hace falta poder democrático. Esto es, la capacidad de actuar de modo efectivo frente a los problemas para expandir la ciudadanía. Para construir ese poder es indispensable la política. Pero es preciso que la política sea relevante, que proponga caminos para abordar los temas clave de la sociedad, que los emprenda con la firmeza de la voluntad de los líderes y los ciudadanos y los sostenga con la idoneidad de los instrumentos para la acción colectiva, entre los cuales los partidos políticos son actores centrales, aunque no los únicos. Las propuestas de acción de los partidos políticos tienen en las institucio-

nes representativas y de gobierno del Estado el principal instrumento para su ejecución. El poder democrático se construye también desde la estatalidad. Al mismo tiempo, la sociedad civil, que constantemente crea nuevas organizaciones de voluntarios que aumentan la

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participación, es otro de los instrumentos sustanciales para la expansión de la ciudadanía y, consiguientemente, de la democracia. Detrás de todo derecho hay un Estado que lo garantiza. Y detrás de todo derecho trunco hay un Estado que no llega a tornarlo efectivo. Esta defección del Estado tiene que ver con la calidad de sus instituciones y, fundamentalmente, con el poder que fluye a través de ellas y la consecuente capacidad –o incapacidad– del Estado para llevar a cabo sus fines. Así, los problemas del desarrollo de la democracia que hemos visto en las secciones precedentes aparecen en una amalgama en la que se conjugan los límites del Estado con las exigencias

fácticos que evaden la legalidad, trafican influencias y permean las más altas instancias de decisión; con la evidencia de una globalización que acota el espacio propio de la democracia al escamotear del campo de la voluntad ciudadana los temas centrales que atañen al futuro de la sociedad. En otros términos, la agenda que nos ocupa tiene que ver con los complejos caminos que habilitan y obturan la expansión de la ciudadanía y la reconstrucción de la sociedad política en el marco de las democracias latinoamericanas. Se trata de abordar la discusión de las condiciones que permitan a nuestras democracias encarar la solución de los problemas que hemos anotado, mediante la expansión de los instrumentos que brinda la misma democracia. En síntesis, los problemas evidenciados que constituyen los desafíos para el desarrollo de la democracia en América Latina se desenvuelven en esas cuatro esferas centrales (la política, el Estado, la economía, la globalización), todas ellas atravesadas por la cuestión del poder, condición inexcusable para que la voluntad general se traduzca en políticas que transformen la realidad.

del crecimiento económico y sus resultados, frecuentemente generadores de desigualdades; con la impotencia de la política para encarnar las aspiraciones de la ciudadanía en poder democrático; con las tensiones de sociedades fracturadas; con la existencia de poderes

Los criterios que aquí se presentan son un punto de partida, procuran desencadenar un debate, son su inicio, no su culminación. Proponemos que esa agenda incluya: cómo pasar de una democracia cuyo sujeto es el elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tiene derechos y deberes expandidos, en los campos político, civil y social; cómo pasar de un Estado de legalidad trunca a

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un Estado con alcance universal en todo el territorio y cuyo principal objetivo sea garantizar y promover los derechos –un Estado de y para una Nación de ciudadanos–; cómo pasar de una economía concebida según los dogmatismos del pensamiento único a otra con diversidad de opciones, y cómo construir un espacio de autonomía en la globalización. Se trata, en fin, de llenar de política la sociedad y, consecuentemente, de sociedad a la política. La política, primera condición La política cumple una función vital en el proceso democrático: concibe las políticas públicas para atacar los problemas que considera centrales y los plasma en proyectos que constituyen las opciones básicas de la sociedad; ofrece los dirigentes que puedan ejecutarlos; agrupa los millones de voluntades ciudadanas en comunes denominadores que permiten elegir entre un número razonable de alternativas electorales, y finalmente construye el poder público necesario para ejecutar los proyectos que presenta a la sociedad. En definitiva, la política encarna las opciones, agrupa las voluntades y crea poder. Estas son tres condiciones inexcusables para el desarrollo de la democracia. Una política que no las cumpla pone en peligro la sustentabilidad democrática. En América Latina hay crisis de la política y crisis de representación porque estas tres condiciones sólo se cumplen parcialmente y, en ocasiones, no existen. El debate sobre la política se debe centrar en cómo superar esa situación, de la cual no sólo se deriva una crisis de representación, sino tam-

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bién un peligro para la democracia. Para ello, se requieren instituciones eficaces, partidos políticos y prácticas transparentes y responsables. Estas condiciones distan de cumplirse en muchos países de la región, lo que debilita peligrosamente la función de los partidos como los principales constructores de la política para la democracia. Sobre esta carencia, notoria y difundida, se centró la mayor parte del debate público sobre la política. Pero, aun siendo central, ese debate desplazó la discusión sobre otras cuestiones que parecen más decisivas que las debilidades institucionales: la crisis de contenido de la política y la dificultad para construir poder democrático. Incluso si contáramos con instrumentos institucionales óptimos, si no se recupera la capacidad de la política para construir opciones sustantivas y poder, tanto la democracia electoral como la democracia de ciudadanía tenderán a ser no sustentables e irrelevantes para los ciudadanos. Una política que no nutre a la sociedad de opciones y poder carece de representatividad. En el análisis que realizamos en el Informe, en la Segunda Sección, resulta llamativo que los diversos instrumentos de estudio empírico hayan permitido coincidir en un conjunto semejante de

los déficit que aquejan a nuestras democracias. Ellos deben estar en el centro de los esfuerzos para la renovación de los contenidos de la política. En este

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sentido, se han señalado las siguientes cuestiones: •

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Los problemas de expresión de la ciudadanía política son los menos marcados. Si bien en algunos países la participación electoral aún es baja, se están buscando mecanismos para incrementar esa participación, por vía de la mejora en los modos de empadronamiento electoral y la incorporación de facilidades para acudir a los lugares de votación. Prácticamente no hay casos de fraude flagrante y la intimidación de los votantes ha disminuido notoriamente. Como en todo país, siempre hay márgenes para la manipulación de cierto número de electores. Todavía, en muchos casos, las cúpulas partidarias siguen dominando el esquema de nominación de candidatos. Ha mejorado la normativa que permite la discriminación positiva de género para acceder a cargos representativos. Poco a poco, se aprueban normas para controlar el efecto de las donaciones privadas sobre la acción política, aunque en muchos casos todavía falta que este control tenga relevancia práctica. En toda América Latina la fórmula política está centrada en la figura del presidente constitucional y la institución presidencial suele tener poderes formales relativamente

altos. Esto no siempre se traduce en eficacia en la acción gubernativa, lo que crea otra fuente de descontento de la ciudadanía y

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frustración para los políticos. El Parlamento, por su parte, carece de prestigio entre la masa ciudadana y se considera que es una instancia poco eficaz para representar y defender los intereses de la mayoría. Aunque la rama judicial del Estado goza de independencia formal, en varios países subsisten severas limitaciones para su cabal desempeño cotidiano. Los organismos especializados de control de la gestión pública, tales como las contralorías de cuentas, o los organismos de promoción o defensa de derechos ciudadanos, como las fiscalías especiales o las defensorías del pueblo, a veces no tienen la independencia necesaria y otras, carecen de poder para ejercer sus funciones. Como es sabido, las defensorías del pueblo no pueden tener poder propio en el campo judicial o administrativo, pues invadirían el área de competencia señalada a otros poderes estatales. Los mecanismos de democracia directa, si bien han ampliado el campo de la participación política de la ciudadanía, en más de un caso han contribuido a la desestabilización política y no queda claro si han sido un instrumento eficaz para el desarrollo de la democracia. Más allá de los avances fundamentales en materia de derechos humanos, cuya violación sistemática caracterizó a la región en los períodos autoritarios y de guerra civil, se siguen registrando abusos a los derechos a la vida y a la integridad física, en particular provenientes de la incapacidad del Estado de con-

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trolar la violencia y el uso de la fuerza pública. La libertad de prensa ha mejorado notoriamente y aunque se están dando los primeros pasos para asegurar el derecho de acceso a la información en poder del Estado, este es un desafío en el que es preciso avanzar. Los déficit de la ciudadanía social relacionados con la estatalidad y la economía son los más notorios: subsisten niveles altos de desigualdad y pobreza, y en muchos países las desigualdades sociales no sólo no se han reducido, sino que han aumentado. Persisten los niveles de insatisfacción de necesidades básicas en un número considerable de países.

Estas comprobaciones coinciden con la percepción de la ciudadanía, que expresa en el estudio de opinión que los principales problemas son: desempleo, pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes, delincuencia y drogas, corrupción, y servicios e infraestructura insuficientes. De modo también coincidente, los líderes consultados mencionan como los problemas de la agenda: la reactivación económica, la corrupción, el desempleo, la violencia y la delincuencia, la salud y la educación. Llenar la política de contenido implica no sólo lograr que los déficit anotados se hagan “visibles”: es indispensable también construir el abanico de opciones sustantivas para solucionarlos de modo efectivo y colocarlas en el eje de la discusión pública. Resumimos algunos temas de ese debate en los enunciados que siguen:

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1. La política, especialmente la política democrática, es el ámbito donde se gestan diferentes alternativas y proyectos de una sociedad. La política es representación, reivindicación social y búsqueda colectiva de sentido. Sin embargo, hoy advertimos una seria incapacidad de la política para articular proyectos colectivos. La política pasó a ser casi exclusivamente una actividad poco vinculada a las identidades, los intereses y las aspiraciones de la sociedad. 2. La crisis de la política se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la ciudadanía reclama resolver y la capacidad que aquella tiene para enfrentarlos. La política tiende entonces a vaciarse, con lo que no logra construir el poder y los instrumentos que permitan hacer frente a los principales desafíos de nuestros países. Ahí radica buena parte de los problemas de confianza y legitimidad que, en América Latina, enfrentan la democracia, la política, sus instituciones básicas y sus líderes. 3. Es preciso entonces preguntarse acerca de cuál debería ser el lugar de la política en una América Latina que, al mismo tiempo que conquistó el importante derecho de gozar de elecciones libres, limpias y periódicas, está atravesada por el proceso de globalización, presenta graves problemas sociales y tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir ciudadanía. ¿Puede la política encarnar las aspiraciones ciudadanas de reducción de la pobreza y la desigualdad, de expansión del empleo y la solidaridad? ¿Puede ayudar a construir un horizonte de progreso para nuestros países y nuestros ciudadanos?

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4. Muchos de los temas que antes eran propios de la política y los Estados nacionales hoy son tratados y decididos en otras esferas. La economía, los poderes fácticos y algunos medios de comunicación han ocupado buena parte del lugar de aquellos. La política tiende a perder contenido por tres vías vinculadas entre sí: • Los Estados nacionales pierden soberanía interior. Lo hacen, por un lado, frente a los poderes fácticos y los ilegales, y, por el otro, como consecuencia de los déficit que limitan la capacidad estatal por ineficiencia e ineficacia de sus organizaciones burocráticas. • Hay un desequilibrio en la relación entre la política y el mercado, que tiende a estrechar el espacio de la primera y limitarla a los ámbitos de menor relevancia, sustrayendo, por ejemplo, importantes problemas económicos de las decisiones y la deliberación política. Esta sustracción es inconsistente con la democracia y con los derechos de ciudadanía que ella implica. • Un orden internacional que limita la capacidad de los Estados para actuar con grados razonables de autonomía y, por lo tanto, restringe las opciones nacionales. Estos problemas debilitan la vocación transformadora de la política, situación especialmente grave en América Latina. En este contexto, a las privaciones materiales actuales se agrega una cierta pérdida de la idea de progreso, de la propia posibilidad de proyectos colectivos viables. La aparente impotencia de la política debilita seriamente la demo-

cracia, no sólo en sus posibilidades de expansión, sino también –tal vez– en su sustentabilidad. 5. En América Latina, las instituciones democráticas básicas, sobre todo los partidos y el Parlamento, tienen una baja estima. Aproximadamente el 36 por ciento de los latinoamericanos (Latinobarómetro 2002) está de acuerdo con que, si es necesario, el Presidente deje de lado los partidos políticos y el Parlamento a la hora de gobernar. La mayor parte de los latinoamericanos opina que no hay democracia sin partidos y Parlamento, pero su funcionamiento genera insatisfacción. 6. Los medios de comunicación en ocasiones aparecen ocupando el vacío de representación que se origina en la crisis de la política y sus instituciones; este vacío subsistirá mientras la política no asuma sus facultades frente a los temas relevantes y los partidos se muestren incapaces de articular proyectos colectivos y de alcanzar la conducción del Estado. 7. Cuando la política se vacía de contenidos, cuando el Estado ignora las grandes cuestiones de la ciudadanía, la sociedad los recupera. En estos años, en paralelo a la crisis de representación y a la deserción del Estado, surgieron, de manera creciente y en las formas más diversas, organizaciones de la sociedad que ocuparon el espacio de las demandas no resueltas o ignoradas. Se trata de un sistema autoorganizado de grupos intermediarios que son relativamente independientes del Estado y de las empresas privadas, que es capaz de deliberar y llevar adelante acciones

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colectivas en defensa y promoción de sus intereses y pasiones, en un marco de respeto a la estructura legal y civil existente.81 8. El ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un rol central en la construcción democrática, en el control de la gestión gubernamental, en la expresión de demandas y en el fortalecimiento del pluralismo que toda democracia promueve y necesita. Ellos son actores relevantes de la democracia de ciudadanía. Su papel es complementario al de los actores políticos tradicionales de la democracia. A pesar de las direcuadro 39

El poder de los medios de comunicación Evidentemente, en todos los grandes grupos de los que tenemos algunos datos, el control sobre la comunicación se encuentra distribuido de una manera tan desigual, que algunos individuos poseen una influencia considerablemente mayor que otros […] aquí tenemos un problema formidable […] el número de individuos que ejercen un control importante sobre las alternativas programadas constituye solamente, en la mayoría de las organizaciones, una fracción muy reducida del total de los miembros. Parece que este es el caso, incluso, en las organizaciones más democráticas, si su membresía es considerable. R. Dahl, 1987, pp. 97-98.

ficultades y los obstáculos que suele conllevar la aceptación de la sociedad civil como ámbito de participación y fortalecimiento de la democracia, su importancia en la democratización de América Latina debe ser claramente reconocida. En este sentido, la política no sólo debe recuperar sus contenidos centrales para que el pasaje a la democracia de ciudadanía se viabilice, sino que, además, debe cuidadosamente mirar su tarea incompleta, asumiendo las demandas de una sociedad que

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se organizó para reclamar, controlar y proponer. 9. En América Latina, los espacios conquistados por la sociedad civil han sido fundamentales para abrir caminos políticos que se presentaban cerrados y excluyentes para la construcción democrática. En este sentido, la sociedad civil amplía el espacio público a través de la participación, la expresión de identidades y demandas, y la organización ciudadana. Actualmente, se requieren formas alternativas de representación que sin reemplazar a las tradicionales (partidos políticos, elecciones, Parlamentos), las complementen y fortalezcan, respondiendo a necesidades nuevas, a las particularidades de los sectores excluidos o subrepresentados, a la necesidad de agregación política que genera la saludable y creciente expresión de la diversidad y a la imprescindible reapropiación ciudadana de los espacios de construcción de voluntad democrática. 10. Esta cuestión se vincula a ciertos ámbitos de poder donde se toman decisiones que afectan gravemente a una sociedad sin que esta pueda participar. Esos claustros cerrados de decisión económica y los poderes fácticos legales e ilegales, nacionales o extraterritoriales, contribuyen a vaciar la política. La democracia abre camino e invita a la participación ciudadana; sin embargo, si los ámbitos en los que esa participa81 Consiguientemente, no pueden incluir organizaciones que tienden a la ilegalidad para lograr sus objetivos, sean “mafias” u organizaciones políticas subversivas, o actores con fines más precisos que son parte de la sociedad, como los sindicatos, los medios en tanto organismos de información y entretenimiento, los partidos, los hogares o las Iglesias formales, pero sí incluye los organismos colaterales que entran en la definición adoptada.

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recuadro 40

Sociedad civil, política y participación Las personas que se organizan a través de entidades independientes de la sociedad civil superan la dicotomía entre autonomía pública y privada. Ejercen la ciudadanía civil, pero no sólo para proteger sus propios intereses, sino también para ampliar las posibilidades de protección de los intereses de otros menos afortunados. Ejercen también la ciudadanía política, pero no sólo al votar y decidir en función de sus intereses personales, sino también cuando amplían las posibilidades de acceso y participación de los relegados por el sistema político. Por ello, encarnan en sí mismos toda la potencialidad del ser humano como agente, porque abarcan tanto la dimensión personal como la social de la ciudadanía. En América Latina hay un crecimiento impresionante de las organizaciones independientes de la sociedad civil. Especialmente en el ámbito de los derechos humanos, la transición a la democracia resultó en la renovación generacional de organismos nacidos para luchar contra la represión ilegal de las dictaduras, y también en la aparición de nuevas entidades dedicadas a los derechos de la mujer, de los niños, de los pueblos indígenas, de los afro-descendientes y de diversos sectores excluidos. […] La sociedad entiende la política en un sentido más amplio y más rico que el de la competencia electoral. Juan Méndez, “Sociedad civil y calidad de la democracia”, PRODDAL, 2003.

ción ocurre tienen escaso peso en las grandes decisiones nacionales, la consecuencia tiende a ser una generalizada apatía y desconfianza. La necesidad de una nueva estatalidad Es indispensable ampliar el debate sobre el Estado en América Latina. Mientras durante los últimos veinte años el énfasis fue puesto en cuestiones tales como las privatizaciones, el tamaño y el gasto del Estado y la modernización de sus burocracias, fueron dejados de lado dos temas principales: el poder efectivo del Estado para aplicar el mandato electoral y el poder para democratizar, es decir, su capacidad para alcanzar de manera universal en todo su territorio a todas las clases sociales. Esta última cuestión es la condición necesaria para lograr que, en todos lados y para todos, los derechos y las obligaciones tengan vigencia efectiva. Si estas condiciones no se cumplen, resultará un déficit de estatalidad: serias fallas en la vigencia del estado de derecho afectarán directamente la sustentabilidad y el desarrollo de la democracia.

Con la excusa de la aplicación de las reformas institucionales que permitirían el mejor funcionamiento de los mercados, estas cuestiones fueron ignoradas u ocultadas. Un Estado para la democracia busca igualar la aplicación de derechos y deberes, lo cual –inexorablemente– modifica las relaciones de poder, en particular en regiones como América Latina, donde la fuerte conrecuadro 41

La dimensión asociativa de la democracia La calidad de la democracia está determinada tanto por quienes están involucrados en prácticas asociativas como por quienes están excluidos de ellas. Suele suceder en toda América Latina que un mundo hobbesiano de segmentos totalmente desorganizados de la población convive con un mundo mucho más pequeño inspirado en Tocqueville. En este sentido, se presentan dos problemas: uno que tiene que ver con la definición del espacio público mediante la silenciosa acción cotidiana de quienes manejan el acceso al aparato estatal. De ahí la necesidad de democratizar la cultura de elites y sus resultados vinculados con la apropiación del espacio público por parte de intereses especiales organizados. El segundo problema concierne a una evaluación de los patrones asociativos en sí mismos, tanto en términos de su difusión como de su contenido y su calidad. Suponiendo que se produzcan consecuencias institucionales positivas del capital social, se debe considerar la dinámica de asociación como un ingrediente esencial de la democracia. Renato Boschi, PRODDAL, 2003.

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recuadro 42

Política, partidos y democracia en América Latina Al hablar de una transformación de las relaciones entre Estado y sociedad estamos hablando de una transformación de la política. Si la sociedad entera se ve afectada por esta crisis de la política que afecta la calidad y la relevancia de las democracias nuevas, más aún se afectan los actores principalmente políticos, es decir, los partidos que aparecen juzgados muy severamente por la opinión pública. En el nuevo escenario generado por las transformaciones sociales, estructurales y culturales de las últimas décadas que descomponen la unidad de la sociedad-polis, tiende a desaparecer la centralidad exclusiva de la política como expresión de la acción colectiva. Pero ella adquiere una nueva centralidad más abstracta, por cuanto le corresponde abordar y articular las diversas esferas de la vida social, sin destruir su autonomía. Así, hay menos espacio para

políticas altamente ideologizadas, voluntaristas o globalizantes, pero hay una demanda a la política por “sentido”, lo que las puras fuerzas del mercado, el universo mediático, los particularismos o los meros cálculos de interés individual o corporativos no son capaces de dar. La gran tarea del futuro es la reconstrucción del espacio institucional, la polis, en que la política vuelve a tener sentido como articulación entre actores sociales autónomos y fuertes y un Estado que recobra su papel de agente de desarrollo en un mundo que amenaza con destruir las comunidades nacionales. La opción es el fortalecimiento, la autonomía y la complementariedad entre el Estado, el régimen, los partidos y los actores sociales autónomos, es decir, una nueva matriz socio-política. Manuel Antonio Garretón, del texto elaborado para el PRODDAL, 2003.

centración de ingresos lleva a la concentración del poder. Este es un debate urgente, porque en América Latina existe una crisis de estatalidad, que entendemos como la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones y objetivos independientemente del tamaño y la forma de organización de sus burocracias. En muchos casos, los Estados latinoamericanos han perdido capacidad como centro de la toma de decisiones legítimas, eficaces y eficientes, orientadas a resolver los problemas que las sociedades reconocen como relevantes. Es imperioso recuperar esta capacidad para promover las democracias. No existe democracia sin Estado y no existe desarrollo de la democracia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover universalmente la ciudadanía. Si esta condición no se cumple, la

democracia deja de ser una forma de organización del poder, capaz de resolver las relaciones de cooperación y conflicto. El poder escapa a la democracia y ella se queda sin sustancia. Recuperar un Estado para la ciudadanía es un desafío central del desarrollo de la democracia en América Latina. Con Estados débiles y mínimos sólo se puede aspirar a conservar democracias electorales. La democracia de ciudadanía requiere una estatalidad que asegure la universalidad de los derechos.82 Hace falta un Estado capaz de conducir el rumbo general de la sociedad, tramitar los conflictos conforme a principios democráticos, garantizar eficazmente el funcionamiento del sistema legal (derechos de propiedad y derechos de ciudadanía simultáneamente), regular los mercados, establecer equilibrios macroeconómicos, establecer sistemas

82 Cualquiera sea la definición de ciudadanía que adoptemos, el vínculo entre ciudadanía y democracia conlleva siempre la idea de universalidad.

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de protección social basados en el principio de universalidad de la ciudadanía y asumir la preeminencia de la democracia como principio de organización de la sociedad. La estatalidad es una condición indispensable para que una democracia aspire a desarrollarse más allá del plano electoral, para que sea capaz de enfrentar de modo efectivo los desafíos democráticos. A partir de esta proposición enunciamos los temas que consideramos debería contemplar una agenda ampliada sobre la expansión de la estatalidad democrática: 1. La agenda de reformas democráticas debe considerar al Estado en sus tres dimensiones: como conjunto de entes burocráticos, como sistema legal y como ámbito de identidad colectiva. Estas tres dimensiones varían históricamente. En la mayor parte de América Latina, ellas exhiben deficiencias. Las burocracias estatales carecen frecuentemente de poder y eficacia, la efectividad del sistema legal es social y territorialmente limitada, y las pretensiones de ser un Estado para-la-Nación, dedicado seriamente al logro del interés general, no son creíbles para muchos de sus ciudadanos. Estas deficiencias están en el origen del escaso poder que los gobiernos latinoamericanos tienen para democratizar. 2. Cada país de la región tiene sus peculiaridades, pero en casi todos hay una amplia proporción de la población que se encuentra por debajo de un piso mínimo de desarrollo humano, en términos no sólo de bienes materiales y de acceso a servicios públicos, sino tam-

bién de derechos básicos. La solución de estos lamentables problemas no requiere sólo –obviamente– adecuadas políticas económicas y sociales, también demanda un Estado abarcador y comprensivo, así como razonablemente eficaz, efectivo y creíble. También requiere una sociedad civil pujante, que por la vía de la participación apunte a complementar la instrumentación de políticas públicas. 3. El problema de los Estados latinoamericanos no es sólo el tamaño de sus burocracias, sino su ineficiencia e ineficacia, la inefectividad de su sistema legal y la escasa credibilidad del Estado y los gobiernos. Esto contrasta con la fuerte demanda ciudadana de presencia estatal que surge, entre otros elementos, de la encuesta informada en la sección segunda de este Informe. 4. Sin perjuicio de la eliminación de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalización de procesos recuadro 43

La democracia como principio de organización de la sociedad El orden social ya no puede descansar sobre una regulación exclusivamente estatal de la convivencia, pero tampoco opera como un sistema autorregulado. El problema de fondo consiste pues en replantear la coordinación social en una sociedad en que el Estado y la política han dejado de ser las principales instancias de coordinación. Es en este contexto en el que, a mi juicio, se ha de situar la discusión acerca de la “cuestión democrática” en América Latina. Mientras que la tendencia actual apunta a una “democracia electoral”, cabe preguntarse, en cambio, acerca del papel de la democracia como un ámbito privilegiado de coordinación social. En lugar de restringirla a un principio de legitimación, habría que explorar su potencial como principio de organización. De hecho, las instituciones y los procedimientos democráticos siempre tuvieron la función de mediación de intereses y opiniones plurales con el fin de decidir “a dónde vamos”. Norbert Lechner, 1996.

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administrativos, un problema que evidencian algunos Estados latinoamericanos es su alto grado de fragmentación y la frecuente falta de distinción entre el interés público y el privado. Cuando esto ocurre, el Estado se desvirtúa y se transforma en una serie de agencias inconexas con funcionarios y políticos ocupados en la búsqueda de rentas. 5. Existe un problema particularmente inquietante: la existencia de grandes, y en algunos casos crecientes, áreas en las cuales la legalidad del Estado no tiene alcance o lo tiene de manera intermitente. Es llamativo cómo una cuestión de esta naturaleza es frecuentemente desatendida en los programas de reforma del Estado. El problema central del Estado en América Latina es el de un Estado inconcluso, débil, con escasa capacidad para ser efectivo de modo universal. 6. Otra dimensión de este problema es la presencia de varios tipos de “legalidad” efectiva, de carácter informal, patrimonial y delictivo. A veces, estas “legalidades” se fundan en regímenes recuadro 44

Privatización perversa del Estado Un detenido diagnóstico del desarrollo de la región puede dar cuenta de un crónico déficit democrático que, frecuentemente, se ha traducido en fenómenos de autoritarismo, clientelismo, amiguismo y, en casos extremos, nepotismo, que han sido la expresión, a nivel del régimen político, de una “captura” de las instituciones y políticas públicas por intereses particulares (de un partido político, o gremio, o grupo económico, o una familia, o intereses regionales y locales). Esa suerte de “privatización perversa” del Estado, que ha estado en la base de los fenómenos de corrupción, ha conducido a intervenciones estatales desincentivadoras de un funcionamiento eficiente del mercado y promotoras del rentismo y la especulación. Enrique V. Iglesias, del texto elaborado para el PRODDAL.

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discrecionales subnacionales que coexisten con regímenes que, en el nivel nacional, son democráticos. Los actores se desempeñan sobre la base de instituciones informales tales como personalismo, familismo, prebendalismo, caciquismo y similares. Estos circuitos de poder se basan en la desaparición de la frontera entre lo privado y lo público, y en el truncamiento de la legalidad del Estado. Por su parte, el clientelismo –un entramado de relaciones por medio del cual un “patrón” logra el apoyo de otros a cambio de ciertos beneficios– genera privilegios y exclusiones, y suele implicar un manejo discrecional de recursos públicos. 7. Una función fundamental del Estado es proteger a las personas contra la violencia privada. La democracia supone la existencia de un Estado que ha logrado el control sobre la violencia en su territorio. Sin embargo, ese no es el caso en algunas regiones de América Latina. En ellas operan bandas terroristas, organizaciones delictivas, “paramilitares” y otros fenómenos similares. Estos grupos tienen sus códigos legales, cobran sus propios “impuestos” y algunas veces logran casi el monopolio de la coerción en “su” territorio. Este tipo de violencia privada, no controlada por el Estado, es una de las principales fuentes de violación de derechos fundamentales de la población. 8. La protección de los ciudadanos por parte del Estado democrático está comprometida también por la violencia asociada a los delitos contra las personas y la propiedad. Su nivel y su persistencia

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ponen de relieve la debilidad de un Estado incapaz de cumplir sus funciones de modo universal. Esta situación es aún más grave en el entorno social de la región, signado por la pobreza y la desigualdad, en el que los ciudadanos más pobres son los que más sufren la violencia. 9. Entre otras consecuencias de lo que llevamos anotado es preciso mencionar la aguda reducción de autonomía del Estado; de hecho, existe un conjunto muy restringido de políticas que pueden ser definidas e instrumentadas al margen de poderes fácticos locales e internacionales que influyen decisivamente sobre el aparato estatal. 10. Una agenda de un Estado para la democracia se debería vertebrar a partir de la idea de Nación para la cual se pretende que el Estado actúe. Debería tener en cuenta al Estado en tanto centro de toma de decisiones legítimas, eficaces y eficientes orientadas a enfrentar los problemas que las sociedades reconocen como más relevantes. 11. Para ello es preciso debatir las cuestiones que en América Latina ponen en duda la eficiencia y la eficacia de sus burocracias, la efectividad de su sistema legal y la propia credibilidad del Estado. Éstas son: •

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Ineficiencia de la acción del Estado y la reducción de su autonomía, que deriva de su colonización por intereses particularistas (corrupción). Inefectividad del sistema legal como consecuencia de la presencia de sistemas legales patrimonialistas.

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Incapacidad de algunos Estados para alcanzar al conjunto de su territorio y a todos sus habitantes, que genera una legalidad trunca (desigualdad ante la ley, vigencia asimétrica de los derechos ciudadanos). Falta de un efectivo monopolio de la fuerza por parte de algunos Estados, que se ha traducido, entre otros efectos, en la persistencia del nivel de violación de los derechos humanos. Incapacidad estatal para asumir la representación de la diversidad en el interior de la sociedad. Pérdida de credibilidad que proviene de la falta de transparencia y responsabilidad (rendición de cuentas) del Estado ante los ciudadanos. La cuestión política, más abarcadora, de la capacidad estatal de construir su propio poder, de manera de ejercer soberanamente el mandato popular.

Una economía para la democracia Los problemas de la ciudadanía social atentan directamente contra la perduración de la democracia en América Latina. La sustentabilidad democrática depende en gran parte de la resolución de esta cuestión. Para ello, el debate sobre la economía y la diversidad de formas de organización del mercado debe ingresar en la agenda pública y en la opción ciudadana, porque es en la economía donde anida la solución de buena parte de los déficit de ciudadanía social. Al comienzo de este Informe sostuvimos que un rasgo singular e histórica-

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mente novedoso de América Latina es el de ser la primera región enteramente democrática compuesta por sociedades con muy altos niveles de pobreza y la mayor desigualdad social del mundo. Así, nos referimos al triángulo democracia electoral-pobreza-desigualdad para sintetizar la naturaleza de estas democracias y la necesidad de impulsar un nuevo pensamiento que diera cuenta de esta realidad. No tendremos respuestas útiles a los interrogantes sobre sustentabilidad democrática latinoamericana si se ignoran los desafíos peculiares que nacen de la coexistencia de esos tres fenómenos. Cuando describimos los resultados de las indagaciones empíricas en la sección segunda del Informe, la cuestión de las condiciones materiales de vida de los latinoamericanos aparecía claramente como el mayor déficit de la “democracia de ciudadanía”. Tal es la dimensión de los problemas de la ciudadanía social, que una y otra vez reiteramos una pregunta dramática: ¿cuánta pobreza resiste la libertad? Sin embargo, el debate sobre la democracia margina la cuestión económica y se plantea, frecuentemente, en térrecuadro 45

La economía y la política Sin descartar la importancia de instancias técnicas en todo buen ordenamiento del Estado y sin perjuicio de reconocer el trasfondo científico del análisis económico, la economía debe estar sujeta a la política y, en particular, a procesos políticos democráticos, porque esta es la forma como la sociedad dirime sus controversias.[...] Es necesario contar con partidos políticos sólidos que ofrezcan a la ciudadanía opciones alternativas de ordenamiento económico y social. José Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.

minos de las restricciones institucionales que la democracia implica para el crecimiento económico. El debate sobre la economía, con la excusa de su complejidad técnica, se retira crecientemente de la discusión pública y de las opciones reales de los ciudadanos en el momento de votar. A la luz de estas realidades parecería útil que a la consabida frase “las cuestiones técnicas no se votan”, opongamos la de que “el bienestar de una sociedad no se decide en un laboratorio de técnicos”, por más ilustrados que estos sean. Este no es un problema exclusivo de nuestra región. La tendencia creciente en ciertos países centrales al desarrollo de instituciones económicas con niveles de autonomía casi totales afecta directamente su transparencia y, por ende, su responsabilidad (accountability) frente a la sociedad, lo que deriva en su pérdida de credibilidad ante la opinión pública. Decisiones económicas sustantivas escindidas de la voluntad general presagian, en la visión de Jean-Paul Fitoussi, un siglo en el que la crisis de la democracia será dominante 83. En América Latina, donde los déficit de ciudadanía social alcanzan la dimensión que hemos señalado, esta cuestión asume una importancia y una urgencia aún mayores, al punto de que cuestiones como el nivel de desarrollo de la democracia, la sustentabilidad del sistema y la resolución de la crisis de representación política dependen de nuestra capacidad para incorporar la economía y sus opciones como un tema de la democracia y de la sociedad. 83 Ver Fitoussi, 2002.

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recuadro 46

Una economía para la democracia La economía política clásica ha creado un mundo económico que no existe, un Guterwelt, un mundo aislado que es siempre idéntico a sí mismo y en el cual los conflictos entre fuerzas puramente individuales se solucionan de acuerdo con leyes económicas incambiables. En realidad es en el interior de colectividades que son bastante diferentes unas de otras donde los individuos tratan de enriquecerse, y tanto la naturaleza como el éxito de estos esfuerzos cambian junto con la naturaleza de la colectividad en la cual aparecen [...] ello torna siempre indispensable la acción del Estado para organizar los mercados; garantizar los contratos; fijar los patrones de moneda y crédito, la oferta de mano de obra, las relaciones laborales, los servicios de infraestructura, el comercio exterior, las pautas de distribución del ingreso, las cargas impositivas, etcétera. José Nun, del texto elaborado para el PRODDAL.

La economía es una cuestión clave para la democracia. Esta afirmación no implica confundir dos formas de organizaciones sociales claramente diferenciadas: la democracia, que organiza relaciones de poder; la economía, que organiza relaciones de producción, reproducción e intercambio. Sin embargo, el resultado de la organización económica es una cuestión decisiva para la democracia, especialmente para la democracia de ciudadanía, como la hemos definido en este Informe. La economía es una cuestión de la democracia porque de ella depende el desarrollo de la ciudadanía social y porque genera y altera las relaciones de poder. Por lo tanto, la agenda de la sustentabilidad democrática debe incluir el debate sobre la diversidad posible de políticas y organización del mercado y la cuestión del rol regulador del Estado. En América Latina se aprendió que el Estado no puede manejar la economía con ligereza: el Estado (democrático) tiene un ineludible rol rector sobre la economía, lo que implica una fuerte capacidad de hacer política económica.

Existen cinco funciones que las instituciones públicas deberían ofrecer para que los mercados funcionen adecuadamente: la protección de derechos de propiedad, la regulación del mercado, la estabilización macroeconómica, el seguro social y el manejo de conflictos de intereses. El Estado y el mercado son susceptibles de ser combinados en maneras diferentes dando origen a la diversidad de formas que puede adoptar la economía de mercado. Una concepción de los mercados como un conjunto de instituciones que “están dadas por la naturaleza” lleva a la aceptación del funcionamiento de la economía de modo totalmente autónomo de las decisiones tomadas democráticamente. Desde un punto de vista democrático, sin embargo, las políticas económicas son parte de los instrumentos con que cuentan las sociedades para alcanzar la ciudadanía plena. Por ello, la economía debe ser uno de los temas dentro del debate político y no ser excluida como una cuestión que “contextualiza” la organización del Estado. Esto es así porque: •

La eventual eliminación de la desigualdad no es un problema eco-

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nómico marginal, resultante (o residual) de una buena política económica. Más bien, la distribución afecta la eficiencia y la sobrevivencia misma del sistema económico. El Estado tiene un rol sumamente importante en la distribución del ingreso vía el fisco, regulación de los mercados, y subsidios o promoción de ciertos sectores o políticas de largo plazo. Este rol implica tener un Estado fuerte y capaz, no raquítico. Hacer dar un paso atrás al Estado, la consigna dominante en los años 90, que implicaba que su papel no pasaba de mantener la

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recuadro 47

Democracia y mercado El avance de la democracia y el establecimiento de reglas macroeconómicas claras y fuertes no se deben ver como situaciones antagónicas, sino complementarias. José Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.

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estabilidad económica y proveer algunos bienes públicos, fue un error grave cuyos resultados están a la vista. Si este rol estatal no se asume, la democracia se vuelve irrelevante y no creíble para desarrollar la ciudadanía social. La democracia ofrece la garantía más efectiva de buena gobernabilidad, tanto en la esfera económica como en la política. Los derechos civiles, la libertad política y los procedimientos participativos son la mejor manera de asegurar estándares laborales, sustentabilidad medioambiental y estabilidad eco-

84 Para estas citas ver Rodrik, 2001.

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nómica. El desempeño de las democracias en todas estas áreas ha sido superior a los regímenes con participación política restrictiva. Cuanto más amplio el dominio de la disciplina de mercado, más ancho será el espacio para la gobernabilidad democrática. En principio, y en la medida en que la disciplina de mercado esté basada en lo que se denomina los fundamentales (economic fundamentals) y en consideraciones de largo plazo, no tiene por qué haber conflicto entre los mercados y la gobernabilidad democrática. Pero la realidad está lejos de este ideal. El trade-off es auténtico, no sólo porque los mercados se manejan por razones puramente financieras, sino porque son excesivamente volátiles y dominados por consideraciones cortoplacistas. En esta situación, la reafirmación de la primacía de la disciplina democrática por sobre la disciplina de los mercados debería ser clara y frecuente. Los mercados requieren gobernabilidad y reglas. La buena gobernabilidad sólo se asegura por vía de la democracia. Y la democracia sigue siendo coextensiva con el EstadoNación.84

Por ello la agenda de la sustentabilidad democrática debe incluir, a riesgo de vaciarse de contenido, estas cuestiones de la economía, sus opciones y su diversidad. Las opciones económicas deben ser parte del contenido renovado de la política, ellas son un componente sustancial de la agenda pública, así como el

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recuadro 48

Modelo único de desarrollo El “fetichismo” de las reformas que ha implantado el “fundamentalismo de mercado”, una de cuyas expresiones fue el “Consenso de Washington”, se niega a reconocer la diversidad implicada en la democracia [...]. Detrás del discurso del llamado “Consenso de Washington” se encuentra el supuesto de la existencia de un modelo único de desarrollo, aplicable a todos los países, cualesquiera sean sus circunstancias, y una visión de la “economía de mercado” como antagónica al intervencionismo estatal. Esta idea, compartida por los organismos de crédito internacionales, es “ahistórica”, nociva y contraria a la democracia. José Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.

debate sobre la diversidad es una necesidad imperiosa para reunir la mejor combinación entre el papel del mercado, el Estado y el contexto histórico de cada uno de nuestros países. Por el contrario, el pensamiento único, la receta universal y atemporal atentan contra el desarrollo de la democracia y de la propia economía. A continuación, desagregamos los temas que, desde el punto de vista adoptado en este Informe, deben ser parte de una agenda centrada en una visión de la economía a partir de las necesidades del desarrollo de la democracia de América Latina: 1. En ningún otro período de la historia mundial –con la excepción transitoria de la década de 1930– fueron tan graves como hoy los problemas de la economía mundial: desocupación masiva, incremento de las desigualdades y la pobreza en los países ricos, extensa miseria y crisis recurrentes en numerosos países en desarrollo, exacerbación de la desigualdad entre países. 2. La democracia no puede permanecer indiferente a esto. No debemos olvidar que vivimos simultáneamente en

democracias y en economías de mercado. Existe por ello, ineluctablemente, tensión entre dos dimensiones: por un lado, el individualismo y la desigualdad que tiende a resultar del funcionamiento del mercado; por el otro, las igualdades que consagra la ciudadanía democrática y la consiguiente necesidad de existencia de un espacio público para la toma decisiones, no ya individuales sino colectivas. Esto obliga a la búsqueda de una conciliación entre ambas esferas. 3. La tensión entre ambos principios es dinámica porque permite que el sistema se adapte, en lugar de quebrarse, como lo hacen en general sistemas regidos por un único principio de organización (por ejemplo, el sistema soviético). Sólo logran sobrevivir las formas en movimiento; las otras sucumben a la esclerosis. Dicho de otro modo, el capitalismo no ha sobrevivido como forma dominante de organización económica a pesar de la democracia, sino gracias a ella. 4. Existen dos corrientes que se enfrentan en el debate sobre las relaciones entre el mercado y la democracia. Según la primera, hoy dominante, la

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gráfico 9

gráfico 9

La agenda ciudadana: principales problemas. Promedio América Latina, 2002 50

Problemas de empleo

45

Pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes

40

% población

35 30

Delincuencia y drogas 34,63

Violencia política Servicios e infraestructura insuficientes

26,33

Corrupción

25

Otros

20 15 10

11,88

11,34 7,53

6,76

5 0

1,53

América Latina, problema mencionado

Fuente: PRODDAL,Latinobarómetro 2002.

extensión de la esfera del mercado exigiría la limitación del campo de la democracia. La segunda corriente postula que la tensión siempre existente entre mercado y democracia, y su aspiración de igualdad se deberían resolver mediante la búsqueda de su complementariedad. 5. No pocas de las teorías hoy prevalecientes sostienen que las intervenciones del Estado suelen reducir la eficacia de la economía. El discurso de los que abogan por más y más mercado es claramente antiestatal: “El Estado es un mal necesario, es preciso limitar radicalmente su capacidad de intervención”. En cambio, este Informe sostiene que un Estado ajustado a la democracia –eficaz, eficiente y creíble– es un componente indispensable del desarrollo. 6. La democracia presupone una jerarquía entre la política y el sistema económico y, por ende, autonomía de la sociedad en la elección de las formas en que organiza su mercado. 85 Burdeau, 1985.

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7. La democracia, en su búsqueda por limitar las exclusiones que provoca el mercado, aumenta la legitimidad del sistema económico; el mercado, al limitar el poder del Estado y la política sobre la vida de los ciudadanos, permite una mayor adhesión a la democracia. La libertad colectiva necesita apoyarse sobre las libertades individuales, y viceversa. Tanto una como las otras están en relación iterativa, mostrando que la democracia es una forma en movimiento. “La historia prueba que la democracia realizada nunca es más que un momento del movimiento democrático. Un movimiento que no se detiene jamás”85. 8. Las sociedades nacionales –inclusive, por cierto, las de los países centrales– no tienen los mismos sistemas de equidad social; hay, de hecho, gran diversidad en estos sistemas. Esto no debe sorprendernos: la democracia implica diversidad; existen diferentes “variedades de capitalismo”, diferentes combinaciones entre Estado y mercado, y en las formas de accionar del Estado. Ésta es una importante verdad que, contra toda evidencia, el pensamiento único niega. 9. La apertura de las economías favorece los factores más móviles, no sólo el capital financiero, sino también algunos tipos de conocimientos. El incremento de la movilidad de estos factores tiene por efecto transferir a los factores menos móviles –es decir, sobre todo al trabajo– el peso de la inseguridad económica. Esto encierra el riesgo de reducir la adhesión de las poblaciones a la democracia y al propio mercado.

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10. Frente a esta situación, conviene pasar revista a algunos criterios sobre políticas económicas y su relación con la democracia, tal como surge de las experiencias latinoamericanas de las últimas décadas: •

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Es necesario un debate que identifique políticas que redistribuyan el ingreso sin distorsionar severamente el funcionamiento de los mercados, evitando así el “populismo” o el “facilismo”, tan presentes en la historia de América Latina. La búsqueda de mayores niveles de bienestar para la población exige un crecimiento económico sostenido, pero este resulta insuficiente cuando es acompañado por consecuencias redistributivas desfavorables. La experiencia internacional demuestra que las ventajas competitivas basadas en bajos salarios son frágiles e inestables. Para competir en el mundo actual es fundamental la producción eficiente, la innovación de procesos, el diseño y la diferenciación de productos, y el desarrollo de servicios de apoyo adecuados. Para ello, es esencial contar con un capital humano calificado.A su vez, la política social se debe guiar por cuatro principios

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básicos: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. Los límites a la gran propiedad y la empresa privada se relacionan con los niveles de desigualdad que una sociedad está dispuesta a tolerar, así como a las modalidades de su tributación. Un segundo tipo de límite se relaciona con el posible abuso del poder de mercado que pueden lograr los grandes propietarios y empresas. El tercero se refiere a la capacidad de esas empresas y propietarios de extender su influencia más allá de los mercados, gracias a su capacidad de lobby y a la extensión de su control hacia otras esferas del poder típicas de la sociedad contemporánea –los medios de comunicación, en particular–. Un acuerdo político de los distintos sectores sociales sobre qué debe hacer el Estado ayuda a legitimar el nivel, la composición y la tendencia del gasto público y de la carga tributaria necesaria para su financiamiento. Finalmente, anotamos que nuestros datos muestran dos aspectos de gran importancia práctica. El primero de ellos es que muchos latinoamericanos comparten una visión sumamente crítica sobre el

recuadro 49

Cuatro ventajas económicas de la democracia Además, quienes sostienen la primera posición, suelen considerar indiferente para la economía el tipo de régimen político existente en cada caso. Sin embargo, [Dani Rodrik] plantea la hipótesis de que la democracia posee por lo menos cuatro ventajas sobre los regímenes autoritarios: la variancia del crecimiento a largo plazo es menor; la estabilidad macroeconómica de corto y mediano plazo era mayor; las crisis exógenas son mejor controladas y el nivel de los salarios (y de su participación en el ingreso nacional) es más elevado. Dani Rodrik, 1997, p. 15.

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funcionamiento de la economía de mercado. El segundo aspecto –seguramente contracara de la frustración recién anotada– es la mayoritaria opinión favorable a la intervención del Estado en la economía. Poder y políticas democráticas en la globalización Una agenda ampliada sobre la globalización debe incluir un debate sobre su naturaleza política y militar, su restricción a la diversidad y las fuertes limitaciones al poder estatal. La globalización plantea crudamente las cuestiones del poder de los Estados nacionales y del poder dentro de los Estados. De otra manera, se expresa aquí nuevamente el problema vital de la democracia: la existencia o no de poder para ejecutar la voluntad mayoritaria. El debate que naturalmente se desarrolló hasta ahora ha puesto el énfasis en los asuntos financieros y comerciales de la globalización y ha marginado relativamente su dato dominante: los poderes exteriores han dejado de ser exteriores, son tan interiores como los locales. Condicionan o determinan las recuadro 50

Complementariedad entre democracia y mercado Las relaciones entre democracia y mercado son entonces más complementarias que conflictivas. La democracia, al impedir la exclusión por el mercado, aumenta la legitimidad del sistema económico, y el mercado, al limitar el poder de la política sobre la vida de la gente, permite una mayor adhesión a la democracia. De este modo, cada uno de los principios que rigen las esferas política y económica encuentra su limitación, a la vez que su legitimación, en el otro. Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.

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decisiones del Estado, y su campo no se limita a las finanzas o el comercio. Abarcan crecientemente las cuestiones políticas, de seguridad y organización interior, de los sistemas de seguridad sociales, educativos y de salud. Es necesario, en consecuencia, ampliar el debate sobre la globalización en dos áreas: por un lado, para dimensionar el impacto real en términos de la soberanía interior de los Estados; en segundo lugar, cómo concebir las estrategias posibles para aumentar las capacidades nacionales y regionales, para que el poder nacional no se extinga en nombre de un incontrolable poder global. La globalización ha hecho que el mundo exterior esté en el interior de nuestras sociedades. El mundo está en todas partes. Pero el poder del mundo no. Sin embargo, y a la vez que esto sucede, reconocer la naturaleza de las relaciones que rigen el mundo en el que vivimos no debería hacernos abandonar la idea de un orden mundial regido por normas. Una cosa es la realidad que nos circunda; otra, nuestras aspiraciones, utopías si se quiere, aunque no quimeras. La lucha por un sistema internacional democrático de derecho no debería dejar de ser una reivindicación permanente de una civilización que muestra como una de sus conquistas la democracia y la idea de que las conductas se rigen por normas destinadas a preservar el derecho igualitario de todos, individuos y Estados. En efecto, en el mundo que surgió tras la terminación de la posguerra fría, las

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En torno a esta cuestión central, el Informe presenta a continuación un conjunto de reflexiones y temas que deberían nutrir el debate sobre la globalización y el desarrollo de la democracia: 1. Al tiempo que ha promovido la democracia, la globalización ha impuesto restricciones, incluso a los Estados más fuertes y desarrollados. En América Latina, estas restricciones ponen en duda la credibilidad del Estado como constructor de sociedad y promotor de ciudadanía; así mismo, conllevan importantes consecuencias sobre el tipo de políticas posibles para los gobiernos de la región. La acción aislada de la mayor parte de los Estados nacionales latinoamericanos resulta insuficiente para influir, controlar, regular o beneficiarse de este proceso o para resistir sus tendencias. 2. Paradójicamente, la globalización, mientras ha erosionado la capacidad de acción de los gobiernos, en particular

gráfico 10

Posición frente a la intervención del Estado en la economía. Promedio América Latina, 2002 50

Sólido apoyo al mercado

46,50

Apoyo tendencial al mercado 40

Indeciso Apoyo tendencial al Estado

% de la población

relaciones de poder, básicamente militares y económicas, regulan el sistema internacional. En estas condiciones, el tema que emerge como prioridad es la contradicción entre la necesidad de la diversidad –que demanda un importante grado de autonomía de los países y un sistema mundial basado en normas claras y compartidas– y un mundo homogeneizado por relaciones de poder que dejan a los actores nacionales la capacidad de regulación normativa sólo en cuestiones relativamente marginales. ¿Qué elección sobre cuestiones sustantivas pueden hacer los ciudadanos en estas condiciones? ¿Qué posibilidad existe de que lo que hayan decidido se ejecute?

30

Sólido apoyo al Estado 23,70

20

10

16,70 9,70 3,40

0

Posición frente a la intervención del Estado

Fuente: Elaboración propia. PRODDAL, Latinobarómetro 2002.

la efectividad de sus instrumentos de regulación económica, dejó en manos de los Estados nacionales la compleja tarea de mantener la cohesión social, pero con menores márgenes de acción para lograrlo. Más aún, como resultado del peso creciente de la condicionalidad impuesta por los organismos internacionales de crédito y, en general, por la movilidad del capital financiero, se han venido reduciendo los espacios para la diversidad de modelos de organización social y económica que implica la democracia. 3. Sin embargo, hay una importante distancia entre esa constatación y la pasividad gubernamental. El reconocimiento de las restricciones existentes no necesariamente impone aceptar el statu quo. La construcción de un espacio de autonomía de los Estados nacionales frente a la globalización constituye un desafío propio de la política democrática, la que, como hemos aseverado a lo largo de este Informe, se debe proponer como meta central la construcción y la expansión de diversas ciudadanías.

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4. Es peligroso caer en el fatalismo frente a la globalización, sosteniendo que la asimetría de fuerzas es tal que no hay lugar para políticas autónomas. Ese fatalismo, desafortunadamente muy difundido, ignora los espacios reales de negociación que existen en el mundo, así como que esos espacios pueden ser ampliados si existe una voluntad política consistente y sostenida de construcción de instancias regionales. 5. Los lugares institucionales de realización de la ciudadanía política siguen siendo esencialmente nacionales. Esto implica que el reconocimiento de la democracia como valor univer-

7. La democracia es severamente afectada por la creciente traslación de importantes decisiones a ámbitos que están fuera del alcance del control de los ciudadanos. Esto tiende a poner en cuestión nada menos que la relevancia que la democracia realmente tiene para los ciudadanos, lo cual a su vez tiene mucho peso en la lealtad de estos a aquella. Esta preocupación debe ser recalcada porque podemos estar dirigiéndonos a una política que maneja agendas acotadas, que tarde o temprano pueden conducirnos a agendas irrelevantes o negadoras de la diversidad de caminos y criterios que debería reflejar la especificidad de cada uno de nuestros países.

recuadro 51

Globalización e impotencia de la política No solamente la globalización aumenta la participación del mercado en el sistema de equidad y reduce la de la democracia, sino que lo hace en nombre de la eficacia del mercado y de un orden superior al de la democracia. Es lo que se ha dado en llamar impotencia de lo político.

8. De lo antedicho deriva que la cuestión de cómo aumentar la capacidad de autonomía en la definición y la solución de los grandes problemas que nos afectan no sólo atañe a cada país, sino también a la región en su conjunto.

Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.

sal sólo adquiere pleno sentido si se permite que los procesos nacionales de representación, de participación y de toma de decisiones determinen las estrategias de desarrollo económico y social, y ejerzan una mediación eficaz con las tensiones propias de la globalización. 6. Por su lado, desde la perspectiva del desarrollo de la democracia, es también necesario debatir la construcción de los espacios de autonomía mencionados en el punto anterior; ellos son necesarios para que las democracias latinoamericanas puedan adquirir sólido sustento y expandirse.

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9. Esto implica debatir también políticas de alcance regional que hagan posible un aumento compartido de esa autonomía. Para ello cobra sentido y urgencia el renacimiento político de los esfuerzos regionales que, más allá de esfuerzos meramente comerciales, recreen y aumenten los espacios políticos de decisión propia, nacionales y ciudadanos. 10. Ello no implica necesariamente la creación de nuevas organizaciones para encarar esas tareas ni, menos, que tengan carácter supranacional. Lo central es que los Estados de la región decidan abordar el tratamiento de esos temas en el plano político. Para ello, las ac-

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tuales instituciones regionales y subregionales ofrecen una razonable base de acción, con los ajustes de agenda y estructura que será indispensable introducir. 11. Así planteada, la integración política tiene como tarea la construcción de la Nación y la construcción de la región, una región de naciones en la que unas y otras se complementan y refuerzan. Es decir, una asociación política de Estados soberanos. 12. El ordenamiento internacional debería ser respetuoso de la diversidad de los países (entre ellos y en cada uno de ellos), dentro de los límites de la interdependencia. Pero las prácticas de poder imperantes en las relaciones internacionales no tienden a tomar en cuenta esa necesidad. 13. La capacidad de construcción autónoma en un mundo globalizado con una sola potencia hegemónica implica nuevos desafíos. No se trata sólo de los problemas clásicos de la relación entre el centro y la periferia, el imperio y sus zonas de control, sino, además, de esas relaciones en el contexto de la globalización actual. En ella, los fenómenos exteriores son tan inmediatos y cotidianos como los que se producen en el mismo territorio de las naciones. 14. La posguerra fría concluyó el 11 de septiembre del 2001, con el ataque terrorista a Estados Unidos. El tema de seguridad volvió al centro de la escena, y se convirtió en la cuestión prioritaria de la política mundial. A su vez, los hechos que se produjeron desde entonces han marcado un cambio sustancial

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en las relaciones mundiales, con fuerte impacto sobre los sistemas multilaterales de defensa colectiva. 15. La centralidad del tema seguridad en la agenda internacional plantea una tensión con la democracia y las libertades. Los países centrales tienen mejores contrapesos que los nuestros para resolver esa tensión. 16. La experiencia que tuvimos en América Latina en las décadas anteriores al fin de la Guerra Fría es un buen ejemplo de lo que sucede cuando la cuestión de seguridad se convierte en la óptica central a partir de la cual se observan la política y las relaciones internacionales. 17. Por su parte, la región tiene una fuerte carga de antecedentes en esta materia. En el pasado reciente ha sido objeto de varios atentados terroristas graves. Además, durante varias décadas algunos países latinoamericanos han sufrido gran violencia, tanto de grupos insurgentes como del propio Estado. Por lo tanto, el peligro de la violencia terrorista no es una hipótesis abstracta para la región. 18. Recientemente, las relaciones de poder militar han marcado de manera decisiva los vínculos mundiales. La idea de que la globalización había trasladado el centro de las relaciones internacionales de las cuestiones militares y de seguridad a las financieras, que la economía reemplazaba a la política, se desvaneció. La preeminencia del tema del terrorismo trae al análisis; por un lado, el impacto sobre las capacidades estatales de una potencial agresión te-

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rrorista y, por el otro, las consecuencias de respuestas inapropiadas sobre esas capacidades y sobre la propia democracia. La respuesta apropiada se refiere a la capacidad estatal de responder eficazmente al peligro de agresión y, a la vez, evitar que esa respuesta debilite su capacidad de democratizar o disminuya la calidad de la democracia. 19. Es fundamental para la democracia que los problemas de seguridad no vengan como parte de una agenda impuesta sino asumirlos con soluciones propias. En este sentido, el tema de seguridad adquiere centralidad. Una posición pasiva en esta materia puede tornarnos altamente vulnerables a estrategias exteriores, definidas sin tomar en cuenta importantes intereses propios de nuestra región. 20. Los países de la región deben formular, a la luz de lo sucedido el 11 de septiembre y sus consecuencias, así como de la singularidad de sus democracias, criterios propios para inspirar sus opciones de respuesta al peligro planteado por el terrorismo. En síntesis El Informe ha planteado que la democracia entendida en forma minimalista, como la posibilidad de ejercer el derecho del voto periódicamente para elegir gobernantes, dentro de un marco donde esté plenamente vigente el estado de derecho, no sólo es importante, sino una condición sine qua non para poder calificar un régimen de democrático. Pero el Informe va más allá. Considera que se debe ampliar el horizonte de la democracia perfeccionando no sólo los

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mecanismos institucionales de la política y la instrumentación efectiva de los derechos civiles para todos los ciudadanos, sino atendiendo a la expansión efectiva de la ciudadanía social. Se trata de discutir cómo se puede avanzar hacia una ciudadanía integral, lo que supone poner en el centro la política como forma de que el ciudadano, y más precisamente la comunidad de ciudadanos, pueda participar en decisiones sustanciales. La globalización es un dato, pero no se trata pura y exclusivamente de admitir que todo lo que ocurre como consecuencia de la transformación tecnológica y de la expansión de los mercados se debe aceptar sin reflexión y sin acción. Hay que entender la transformación constante y rápida que se da en el mundo de hoy, hay que convivir con incertidumbres, pero también hay que actuar para modificar esas macrotendencias en la circunstancia de cada país. Se trata de instrumentarla regional y localmente con una actitud proactiva y no meramente pasiva, para su arraigo regional y local. De este modo, la economía no es tampoco un dato a asumir pasivamente; no hay una sola manera de pensar y hacer funcionar el mercado. Ya se sabe que hay diversas formas históricas exitosas que han convivido en marcos culturales diferentes.

rar la equidad para poder tener políticas sociales que apunten a la ampliación de la ciudadanía social. Crear una visión integral de la ciudadanía, articular el funcionamiento de la economía con las decisiones políticas de la comunidad de los ciudadanos son algunos de los temas que emergen de este Informe para suscitar una nueva forma de debatir la democracia en la región latinoamericana.

Esta comunidad de ciudadanos debe, entonces, promover una nueva legitimidad para el Estado, ese organismo que debe no sólo proporcionar la maquinaria burocrática administrativa de cada país, sino también respetar y ampliar las instituciones políticas y el estado de derecho, y poner las bases para asegu-

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Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos

Por: Dieter Nohlen’

SUMARIO EL GOBIERNO COMPARADO: EVIDENCIAS TEÓRICAS Y EMPÍRICAS. CAUSALIDAD Y PRONÓSTICO.—ESQUEMAS RÍGIDOS Y CONTEXTOS HISTÓRICOS. —BALANCE FINAL.—BIBLIOGRAFÍA. 122

En marzo de 1987, en el Fortín de Santa Rosa, Uruguay, abríamos el debate sobre reforma política y consolidación democrática en América Latina en el marco de un seminario internacional que reunió cientistas sociales europeos y latinoamericanos. Entonces, hace una década, nos interesaba comprobar si la institucionalidad política en América Latina había tenido alguna relación con los derrumbes de la democracia y si su reforma podría contribuir a mejorar la viabilidad y la consolidación de la democracia en la región. La presencia de los participantes europeos en el debate1 se justificó principalmente por la experiencia europea durante la posguerra que superó la historia de fracasos de las formas parlamentarias de gobierno imperantes en el primer tercio del siglo mediante adaptaciones del mismo sistema básico a parámetros de mejor funcionamiento y mayor estabilidad. Tomando tales estímulos teóricos e históricos y considerando los debates sobre reformas del sistema presidencial en algunos países de América del Sur, especialmente Chile y Argentina, en el seminario se lanzó también la idea de introducir en uno u otro país el parlamentarismo. Los resultados de este encuentro fueron publicados un año más tarde en un libro compilado por Dieter Nohlen y Aldo Solari en 1988 en la editorial Nueva Sociedad (Caracas).

difundido e influyente artículo: Presidential and Parliamentary Government. Does it Make a Difference? (2), en el que junto con subrayar la diferencia entre ambas formas de gobierno, especialmente respecto a sus efectos, destaca el rol negativo del presidencialismo en América Latina como causante del derrumbe de las democracias, como elemento que impide o dificulta la transición a la democracia y como estructura que hace problemática la consolidación de la democracia. Consecuentemente, Juan Linz se pronuncia decididamente en favor de la introducción del parlamentarismo en América Latina, fomentando vigorosamente este proyecto tanto a nivel académico como en la esfera del consulting político (véase Lazarte, 1998).

En el mismo año 1987, Juan J. Linz publicaba la primera versión de su muy

Así, en 1991, en el libro Presidencialismo versus Parlamentarismo, compila-

La aparición del tema institucional en el debate politológico sobre la transición y la consolidación democrática en América Latina originó un perfilamiento paulatino de una dualidad de enfoques sobre sus aspectos conceptuales y metodológicos, así como respecto de las consecuencias que los esfuerzos teóricos tendrían en el desarrollo político de la región. Estas líneas de estudio sobre los regímenes políticos encontrarían su expresión más elocuente en dos compilaciones publicadas en 1991 y 1994.

• Agradezco mucho el apoyo de Martín Lauga en la preparación de la versión castellana de este ensayo. El texto, revisado y actualizado, corresponde a la conferencia pronunciada al cabo del VII Curso Interamericano de Elecciones del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH/CAPEL) en el Salón de Ex Presidentes de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, el día 29 de noviembre de 1995. 1 Desde España el politólogo (y político) Rafael Arias Salgado y el constitucionalista José Juan González Encinar, desde Alemania el historiador Detlef Junker, el constitucionalista Christoph Muller y el politólogo Dieter Nohlen. 2 Versión castellana publicada en Consejo para la Consolidación de la Democracia. 1988.

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do por Dieter Nohlen y Mario Fernández (véase también Nohlen, 1991), se señalaron nítidamente las diferencias metodológicas e históricas de los enfoques sobre los sistemas de gobierno en América Latina y se analizaron con gran detalle las posibilidades de reforma del presidencialismo en América Latina, haciendo hincapié en las formas muy variadas de este tipo de sistema político que habría que considerar para emprender tales proyectos de reforma en cada caso nacional. Ahondando en este punto, en el estudio se proponía hacer más énfasis en la idea de adaptar, más que reformar, los sistemas presidenciales, en el sentido de alcanzar patrones de mejor funcionamiento. Por otra parte, en el libro se destacaba la importancia de los comportamientos de los actores políticos como variable de importancia respecto al rooting de las instituciones; se llamaba la atención sobre los cambios reales en cuanto a lo actitudinal, especialmente en los procesos de formación de coaliciones de gobierno o especies de este tipo de gobiernos por mayoría multicolor en Chile, Bolivia y Uruguay; y se afirmaba que, incluso cuando ni siquiera en un solo país se producían reformas constitucionales en cuanto al tipo del sistema político vigente, el mero debate institucional podría tener el efecto de mejorar la comprensión de lo institucional como restricción y recurso por parte de los actores políticos y así contribuir al objetivo principal: la consolidación de la democracia (véase así mismo Nohlen/ De Riz, 1991). En el año 1994 se publicó el estudio de Juan Linz y los investigadores que participaron en dos seminarios interna-

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cionales sobre el tema en 1989 y 1990 en Washington y Santiago de Chile. En esta obra, el enfoque y el objetivo del pensamiento parlamentarista de Linz se vieron ratificados y —aún más— acentuados por el propio título de la obra colectiva compilada por Juan Linz y Arturo Valenzuela: The Failure of Presidential Democracy, sin perjuicio de que varias contribuciones del libro no comprueban ni confirman esta visión determinista y universalista del presidencialismo. En su extensa introducción al libro que constituye la versión definitiva de su artículo de 1987, Juan Linz amplió sus argumentos contrarios al presidencialismo, a pesar de los inequívocos signos de la realidad política de la región. La alusión que el autor hace a la crítica que recibió no considera sus argumentos ni las propuestas de reforma política. El trabajo de Linz tampoco da cuenta del significado de los intentos de reforma institucional que tuvieron lugar en América Latina en esta década. Mientras que las iniciativas de reforma constitucional respecto a la forma de gobierno generalmente se frustraron, se observa un comportamiento de la clase política en buena parte más pragmático y conforme con criterios de mejor funcionamiento del sistema presidencial. El pronosticado nuevo derrumbe de las democracias en América Latina no se produjo, pero sí se observó, por el contrario, una permanencia de la democracia en América Latina nunca antes vista en su historia, y con ello una relativización de la supuesta relación causal entre sistema de gobierno y desenlace feliz o fatal de la democracia. Lo que la realidad de la región presenta son, en suma, ciertas flexibilidad y ca-

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pacidad de adaptación del sistema presidencial, en medio de inmensos desafíos económicos, sociales y políticos que están relacionados con el agotamiento de la estrategia de desarrollo cerrada, sustitutiva y estatista y con la instrumentación de la estrategia neoliberal de apertura, privatizaciones y desregulaciones. En este dificilísimo contexto socioeconómico y de reestructuración de la relación Estado-sociedad no sólo no se produjo el derrumbe de la democracia por los déficit del presidencialismo, sino que más bien se manifiesta a nivel político-institucional lo que debiera ser un fundamento empírico central del pensamiento institucional para América Latina: La reafirmación de la democracia presidencialista (véase Nohlen/Fernández, 1998). Vale añadir que esta observación empírica acerca de la permanencia y, en ciertos casos, estabilidad de la democracia no implica emitir ningún juicio sobre el desarrollo de la democracia y su permanencia y consolidación en el futuro, asociada a variables externas a la forma del sistema político. Mientras que la polémica se expandió a más países de América Latina a través de la republicación de los dos artículos introductorios de Linz y Nohlen a las compilaciones ya mencionadas de 1994 y 1991 (véase Linz/Nohlen et al, 1993; Comisión Andina de Juristas, 1993), con el correr del tiempo una cantidad cada vez mayor de cientistas sociales y constitucionalistas se incorporó al debate, manifestándose más matices y posicionamientos respecto a la disyuntiva entre presidencialismo y parlamentarismo. Según Bemhard Thibaut (1996), cabe distinguir, en términos sistemáticos, entre:

La comparación entre ambos sistemas dentro de un enfoque de puro razonamiento teórico o ideal típico: tal es por ejemplo la postura de Juan J. Linz principalmente y, en medida parecida, de Arend Lijphart. Los estudios cuantitativos que comparan —por lo general con un enfoque temporalmente muy reducido— la performance de las democracias presidenciales y parlamentarias (Riggs, 1993; Stepan/Skach, 1993; Hadenius, 1994; entre otros). Los estudios que abandonan la contrastación de los tipos básicos y se vuelcan al análisis de las variantes al interior del presidencialismo dentro de un enfoque puramente institucional, diferenciando p. e. entre sistemas con presidentes «fuertes» y sistemas con presidentes débiles en relación con la formación y el mantenimiento de su gabinete o en relación con el proceso legislativo. Aquí también hay una tendencia a concebir los supuestos «méritos» de distintos modelos o subtipos del presidencialismo en cuanto a la estabilidad democrá-

tica en términos cuantitativos, sin considerar el contexto histórico (Shugart/ Carey, 1992). El enfoque que seguimos nosotros de estudiar los sistemas de gobierno en estrecha vinculación con el contexto social y político-estructural en el cual tienen que operar concretamente, es decir, un enfoque muy escéptico en relación con los rendimientos posibles

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de un análisis puramente teórico y/o cuantitativo. Este enfoque implica no rechazar por principios o a priori ni el parlamentarismo ni el presidencialismo, sino evaluar los problemas de funcionamiento de un cierto sistema de gobierno, percibido como un conjunto de elementos institucionales y políticoestructurales (véase Monsalve/Sottoli, 1998). El gobierno comparado: Evidencias teóricas y empíricas Existen diferencias estructurales entre el sistema presidencial y el parlamentario. Este hecho es tan obvio, que el solo repetir esta obviedad no debería ni despertar mayor interés ni favorecer la polémica. El caso empieza a llamar la atención cuando las diferencias que se establecen a nivel teórico-sistemático se convierten en factores causantes del desarrollo político a nivel histórico-empírico, es decir, cuando se pasa del mundo abstracto de las lógicas simples al mundo empírico de las circunstancias y variables complejas. El mundo abstracto es el reino de las teorías universalistas; el mundo histórico, el de las teorías de menor alcance, de las explicaciones contextuales o contingentes. La fuerza sugestiva del pensamiento institucional de Juan Linz radica en el supuesto de que sería posible pasar sin más del análisis sistemático propio del gobierno comparado al análisis causal del desarrollo político. Se trata, pues, de la mezcla de dos lógicas distintas, algo que difícilmente puede ser perci-

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bido por quienes descuidan cuestiones metodológicas o sólo recientemente se incorporan al debate. Como bien sabemos, Juan Linz es un excelente conocedor de la historia de un sinnúmero de países, por lo que le resulta fácil fundamentar su argumentación contra-presidencialismo y pro-parlamentarismo con exhausivo material histórico proveniente de los más diversos países. No obstante, pese a la abundancia de ejemplos históricos, la lógica de su investigación no es histórica, sino abstracta o pura; es la lógica de la coherencia. En palabras de Giovanni Sartori, su discurso “busca relaciones universales, relaciones que permanecen invariables, cualesquiera sean los casos específicos a los cuales que se puedan referir”. “Maneja relaciones atemporales, sucesiones que no son cronológicas sino ideales” (Sartori, 1992: 147, 149). En función de la lógica

no contradictoria, la historia, la empiria, juega un papel sólo auxiliar: los ejemplos específicos le sirven para juntar evidencia histórica que acompañe el desarrollo argumentativo. Este tratamiento de la historia, sin embargo, no es apropiado para comprobar las hipó-

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tesis, dado, primero, que se dejan fuera de atención los casos históricos que no se adecuan a las relaciones sistemáticas que se establecen o —en otros términos— no se utiliza el método comparativo como instancia de control; y, segundo, que los ejemplos ilustrativos tomados en cuenta son tratados bajo el supuesto del ceteris paribus, mientras que para bien comprender la historia y las relaciones que estamos estudiando hay que presumir un ceteris non paribus. La lógica de la razón se contrapone a la lógica de lo razonable. Siguiendo a Sartori (21992, 151), podemos concluir que “las relaciones universales y atemporales formuladas para una lógica pura no valen para una lógica empírica..., si no están debidamente ponderadas”. Así, parece extremadamente discutible el supuesto de que la lógica que establece la diferencia entre presidencialismo y parlamentarismo y la validez de la opción parlamentarista sea

capaz de resolver el problema planteado de la opción más adecuada de entre las formas de gobierno, problema que requiere un conocimiento empírico, o sea histórico más integral, una comprensión de todo el contexto específico y especialmente de las relaciones vin-

culadas con el fenómeno o la relación que estamos estudiando. Causalidad y pronóstico La importancia de estas consideraciones metodológicas se evidencia en el examen de una de las tesis centrales del pensamiento parlamentarista. Se trata de la tesis lanzada por Arturo Valenzuela de que la democracia en Chile habría sobrevivido si en esa época el país andino hubiera contado con un sistema parlamentario (véase Valenzuela, 1978; 1994). ¿Fue el presidencialismo el causante del derrumbe de la democracia chilena? Siguiendo esta lógica hipotética, la historia de Chile nos conduce a pensar de inmediato en otros supuestos de tipo counterfactual, como por ejemplo: — si hubiera existido el ballotage, Salvador Allende no habría sido elegido en 1970, y así la democracia chilena no habría llegado a su punto muerto (véase en este sentido, Taagepera /Shugart, 1989: 1); — si hubiera existido el mecanismo de la reelección, Eduardo Frei Montalva habría triunfado en los comicios; — si la Democracia Cristiana hubiera presentado otro candidato en lugar del izquierdista Radomiro Tomic, por ejemplo Bernardo Leighton, Alessandri, el apoderado de la derecha, no se habría presentado como candidato y la Democracia Cristiana habría podido continuar su mandato; — si el partido de centro, la Democracia Cristiana, hubiera seguido la

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práctica del tradicional partido de centro en Chile, el Partido Radical, esto es, la práctica de acuerdos y alianzas, no habría perdido las elecciones de 1970 (véase Scully, 1992); — si los partidos marxistas no hubieran negado la sal y el agua al gobierno de Eduardo Frei Montalva con su programa de nacionalizaciones y de reformas estructurales (abolición del latifundio), se habría formado una gran alianza de los partidos modernizantes para cambiar el país. En todos estos supuestos casos —entre otros—, la democracia chilena habría podido sobrevivir. Esto relativiza rotundamente la capacidad explicativa del derrumbe de la democracia que se le atribuye al presidencialismo por pensar que el parlamentarismo habría llevado a otro historical outcome. Existen, en realidad, un sinnúmero de posibles factores causantes, o momentos circunstanciales, que de haber sido otro, o de hecho de haber tenido otro comportamiento, habrían podido influir en el desarrollo de la democracia en Chile. Como ocurre con otros casos análogos, cabe recordar que, en el caso del derrumbe de la democracia de Weimar, un historiador alemán que revisó la literatura al respecto menciona en total más de 60 factores causantes (véase Junker, 1988). Así, la tesis de Valenzuela se reduce a una hipótesis muy discutible, y aún más si se considera que los supuestos avanzados por mí eran, en su época, temas que se discutían en Chile; por ejemplo: Tomic intentó formar con los partidos marxistas una gran alianza de izquierda detrás de su

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candidatura, pero fracasó; sectores de la Democracia Cristiana propusieron reemplazar a Tomic por Leighton, pero no tuvieron éxito; se inició una manio-

bra contra la elección de Allende por el Congreso que habría resultado en nuevas elecciones con la candidatura

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de Frei, maniobra que tampoco resultó (véase Nohlen, 1973; Huneeus, 1981; Tagle, 1992). Sin embargo, en la época de la política a la cual nos referimos, la alternativa parlamentaria no aparecía ni como proyecto concreto ni en el debate general. Por el contrario, la reforma constitucional de 1969 fortaleció el rol del presidente en el sistema político, al dotarlo con el plebiscito como arma para superar un posible conflicto con el parlamento. Así, el planteamiento de Arturo Valenzuela no sólo representa uno de los muchos supuestos imaginables, sino que es quizás el menos plausible desde un punto de vista histórico, dado que, como ya señalé, no estuvo en ningún momento presente en las alternativas discutidas en ese entonces. Por otra parte, hay que tomar en cuenta la magnitud de consenso político que habría requerido la introducción del parlamentarismo en Chile como en cualquier otro país con grandes tradiciones presidencialistas. Vale considerar también que los cambios institucionales no son neutros políticamente y que las fuerzas políticas, más aún en tiempos de alta conflictividad política, los evalúan de acuerdo con criterios de poder. Ahora bien: El supuesto de poder alcanzar un acuerdo sobre la reforma institucional de tal orden equivale a desvalorizar el propio proyecto parlamentarista, dado que con este mismo consenso se habría resuelto fácilmente el conflicto entre presidente y mayoría parlamentaria en el esquema presidencialista, origen —según el análisis de Arturo Valenzuela y Juan Linz— del derrumbe de la democracia chilena.

Este débil supuesto de tipo contrafactual se convierte en el pensamiento de Juan Linz en the classic instance en lo que se refiere a “cómo el presidencialismo ha facilitado y agravado la crisis de la democracia” (Diamond/Linz, 1989: 24), es decir, es tomado como fundamento para plantear una afirmación universalmente válida, como base teórica para el pronóstico. Este pronóstico consiste en el anuncio del probable fracaso de las democracias presidenciales en América Latina, así se debe entender el título de su obra colectiva: The Failure of Presidential Democracy. Pero cabe puntualizar que un pronóstico en las ciencias sociales es válido sólo en la medida en que la teoría en la cual se base sea empíricamente sustentable. Es interesante observar que algunas contribuciones en el libro compilado por Juan Linz y Arturo Valenzuela llegan a cuestionar la afirmación sugerente del título de la obra. En primer lugar, porque no se le atribuye al sistema de gobierno una relevancia central respecto a la cuestión de la gobernabilidad, pareciendo difícil “to point to presidentialism as the insurmountable obstacle” (de acuerdo con Jonathan Hartlyn en su trabajo sobre Colombia, p. 320). En segundo lugar, porque en América Latina existe una fuerte tradición de forma de gobierno presidencialista que se relaciona estrechamente con la cultura política de los países respectivos (como argumenta Cynthia McClintock en su trabajo sobre Perú, p. 389). Además, porque surgirían dificultades considerables al tratar de manejar exitosamente el parlamentarismo, pudiendo aparecer nuevos pro-

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blemas y agudizarse otros ya existentes (según Catherine M. Conaghan en su contribución sobre Ecuador, p. 351). McClintock intuye, entre otras cosas, que el parlamentarismo “would increase spoils-oriented activities among élites” (389). Por último, en tercer lugar, porque se teme que se podría minar la legitimidad del sistema político. En las democracias aún no consolidadas, este temor se ilustra en la disposición de grupos estratégicos, especialmente los militares, a aceptar más bien la autoridad de un presidente que la de un jefe de Gobierno dependiente del Parlamento. En las contribuciones dedicadas a los países particulares se arroja luz sobre el contexto en el cual se tiene que discutir la cuestión institucional. La evidencia latinoamericana se torna así ambivalente. De este modo, al igual que todo en la vida, exhibe ventajas y desventajas, hay argumentos en contra del presidencialismo y otros a su favor. En ningún caso histórico la alternativa del parlamentarismo es tan convincente como aparece en la argumentación teórica. Pruebas en este sentido brindan los escasos resultados de introducir reformas en dirección parlamentaria hasta el presente. Del cuestionamiento coyuntural del presidencialismo en la ciencia política no ha surgido hasta ahora ninguna reforma estructural de tipo parlamentario en América Latina, quedando por verse si para bien o para mal de la consolidación democrática. Esquemas rígidos y contextos históricos Como sabemos, una característica de la vertiente parlamentarista del pensa-

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miento institucional es la de percibir las alternativas en el gobierno comparado en términos esquemáticos, reduciendo al mínimo la gran variedad histórica de las instituciones políticas. En la misma alternativa presidencialismo versus parlamentarismo, el supuesto dualismo es cuestionable, como lo señala Giovanni Sartori mediante su tesis neither-nor en su contribución al libro de Linz y Valenzuela (Sartori, 1994a: 106-118), es decir, ni presidencialismo ni parlamentarismo, sino una forma de semipresidencialismo. Más cuestionables aún resultan ser las relaciones esquemáticas, como por ejemplo entre formas de gobierno y sistemas electorales o entre formas de gobierno y sistemas de partidos políticos. Arend Lijphart elaboró una matriz de cuatro entradas, que combina presidencialismo y parlamentarismo, por un lado, y representación por mayoría y representación proporcional, por el otro, y llega al siguiente ranking normativo (Lijphart, 1992: 932-942): 1. parlamentarismo con ción proporcional; 2. parlamentarismo con ción por mayoría; 3. presidencialismo con ción por mayoría; 4. presidencialismo con ción proporcional.

representarepresentarepresentarepresenta-

¡Qué desilusión para América Latina! Ocupa el último puesto. Pero, francamente, este esquema con su carga normativa no es muy sabio, si se entiende que sabiduría tiene algo que ver con la experiencia, con la empiria, en la conceptualización de Max Weber, con la historia.

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Se puede objetar, primero, que el orden de preferencia de los sistemas políticos depende de factores contingentes; segundo, que lo mismo es válido para los sistemas electorales; tercero, que la combinación de formas de gobierno con sistemas electorales potencia la incertidumbre respecto a la conveniencia de la mezcla no sólo a nivel de la asesoría política como universal political advice, sino también a nivel puramente teórico. No veo posibilidad alguna de establecer un orden que pone el parlamentarismo con representación proporcional por encima del parlamentarismo con representación mayoritaria. Por lo demás, las categorías utilizadas son demasiado amplias para permitir conclusiones normativas precisas. La bondad y la validez de la combinación, su éxito en el caso histórico concreto, depende mucho del subtipo, o mejor dicho, de la adaptación del tipo básico

en el ámbito de los sistemas electorales (Lijphart, 1994), problematiza también la regla de toma de decisiones propia del sistema presidencial, la regla mayoritaria que, como es sabido, es la única aplicable cuando se trata de elegir no un órgano colegiado, sino un órgano unipersonal (Lijphart, 1994a: 91-105). Es obvio, entonces, en comparación con el parlamentarismo, la mayor cercanía del presidencialismo a la forma de toma de decisiones por mayoría; pero a partir de ello sacar la conclusión de que la democracia mayoritaria sería menos viable, incluso menos democrática, parece muy aventurado. Vale recordar que el ejemplo clásico de un sistema parlamentario, el caso británico, ha sido justificado en la teoría del gobierno representativo como majority rule y sigue aún hoy funcionando así. Recordemos así mismo la famosa afirmación del gran teórico del sistema parlamentario,

a circunstancias contingentes y necesidades funcionales, como por ejemplo la estructura de la sociedad, patrones de comportamiento político, el formato y la dinámica del sistema de partidos políticos, etc.

el inglés Walter Bagehot —quien, dicho sea de paso, brilla por su ausencia en el discurso de la vertiente parlamentarista de tipo democrático-consensual—: “the Principie of Parliament (parliamentary government) is obedience to leaders” (Bagehot, 1961: 125). Compartimos, en términos generales, la convicción de que en América Latina, en función de una mayor gobernabilidad, vale

Arend Lijphart, una de las grandes figuras en la ciencia política, con contribuciones de primer orden últimamente

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promover formas y comportamientos de concertación, de compromiso, la convicción de que conviene reducir los abismos ideológicos y evitar las lógicas del todo o nada o del avanzar sin transar. Sin embargo, me opongo a minusvalorar, o incluso desprestigiar, la forma de tomar decisiones por mayoría, o el gobierno por mayoría unicolor. Otros investigadores analizan la relación entre las formas de gobierno y la estructura del sistema de partidos. Se trata de una relación sumamente importante, dado que efectivamente el funcionamiento del sistema político, incluso su clasificación en el universo de las formas de gobierno, puede depender del formato del sistema de partidos políticos y de la interacción de sus integrantes. Sin embargo, esquematizar la relación en términos de que el bipartidismo constituiría un sistema más idóneo para el presidencialismo o para la consolidación de la democracia, como se afirma con base en una comparación de cuatro casos latinoamericanos (Chi-

le, Uruguay, Costa Rica y Venezuela), es bastante arriesgado. No se toman en cuenta las demás variables que intervienen, ni tampoco se estudian las

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relaciones de causalidad recíprocas. En suma: la descontextualización es el fundamento metodológico de tales afirmaciones, pero al mismo tiempo también de sus equivocaciones. Esto es especialmente cierto respecto al presidencialismo latinoamericano, el cual aparece muy esquematizado como la alternativa a superar en la confrontación con el parlamentarismo, también tratado como si en la realidad existiera un solo tipo de parlamentarismo. Permítanme no entrar en este tema, pero sí apuntar que la estabilidad política en Europa Occidental después de la Segunda Guerra Mundial, posterior a las respectivas democratizaciones de sus sistemas políticos, tiene algo que ver con la adaptación del parlamentarismo a las circunstancias de cada caso nacional, con lo que se crean diferentes variantes del sistema parlamentario. En América Latina, el presidencialismo varía enormemente tanto en las Constituciones como en las prácticas políticas. Desde el punto de vista constitucional,

cabe distinguir básicamente entre el presidencialismo reforzado, el presidencialismo puro, el presidencialismo atenuado y el presidencialismo parlamentarizado.

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En la práctica, valdría la pena diferenciar aún más, tomando como criterios las costumbres y los estilos políticos (por ejemplo: en Uruguay, los constirucionalistas locales insisten en que la Constitución sería parlamentarista, pero nadie se opone a caracterizar la práctica política como presidencialista), la mayor o menor jerarquización del sistema, la organización del Ejecutivo (es decir, la relación presidente-gabinete — siempre que éste exista— y la relación presidente-parlamento mediada por el sistema de partidos políticos —influida por la distancia ideológica entre ellos— y la composición política del parlamento —afectada por el sistema electoral—, etc. En suma: más allá de lo característico del presidencialismo, que sirve para distinguirlo del parlamentarismo en términos categoriales, existen dentro del presidencialismo las más diversas combinaciones respecto a la relación de los órganos políticos, el Presidente y el parlamento, sus orígenes, funciones, modos de interacción, etc. Ante esta situación, y más aún cuando el objetivo es reformar la relación existente, es imperioso contextualizar el debate. Balance final Como conclusión se puede formular unas observaciones finales. La polémica reproducida exhibe un cuadro de marcados antagonismos:

— por un lado, la negación del presidencialismo; por otro lado, una apreciación histórica del presidencialismo, sus logros, recursos, limitaciones y falencias según el tiempo y el lugar; — por un lado, el análisis monocausal y unidireccional basado en la adjudicación de un valor dominante a la variable institucional; por otro lado, el diagnóstico multicausal y de causalidad circular, basado en la convicción de que existen interrelación e interdependencia de los factores y que la institucionalidad política es sólo un factor, importante sí, pero relativizado a la vez por otros, como por ejemplo la cultura política, el desarrollo económico y social, la historia propia de los diferentes países, sus experiencias y aprendizajes, la estructura del Estado y demás factores, los cuales son quizá más importantes que el factor institucional mismo; — por un lado, la recomendación de dar un salto categorial de un sistema de gobierno al tipo alternativo; por otro, la recomendación de reformas incrementales, de adaptación del presidencialismo a los desafíos de un mejor funcionamiento y mayor gobemabilidad, sin excluir por eso reformas que van más allá de la modalidad de adaptación siempre y cuando esto resulte con-

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veniente en el caso concreto en cuestión; — por un lado, la valorización de las propuestas de reforma de acuerdo con criterios de medición de la distancia entre estas propuestas y la receta general de un sistema parlamentario; por otro, la valorización de las diferentes propuestas según parámetros de la teoría del gobierno comparado y que consideren seriamente los contextos concretos y elementos específicos del país en cuestión. Sin embargo, mientras que la polémica es antagónica, las alternativas se diferencian entre sí: por un lado, la rigidez, por otro lado, la flexibilidad de una propuesta que aun cuando se pronuncia en favor de adecuaciones de los sistemas políticos dentro del molde presidencialista que los caracteriza, de ninguna manera descarta reformas que pongan en tela de juicio el molde presidencialista y avancen más en dirección a un sistema mixto o semi, o hacia procesos de reforma que lleguen finalmente al parlamentarismo.

político, sino en el método de debatir, diseñar y consensuar reformas con viabilidad política y que por supuesto no pongan en peligro lo ya logrado, la frágil permanencia de la democracia en América Latina. La propuesta de reforma tiene que respetar tradiciones políticas, culturas políticas y estructuras políticas, características propias de cada caso nacional. Esta precaución es imperiosa. La alternativa presidencialismo-parlamentarismo sugiere la existencia y la oportunidad de una receta mágica. No es así. El problema es más complejo, la historia más rica, la capacidad socialtecnológica más restringida, y mucho mayor la responsabilidad de aquellos que propician e instrumentan reformas en el sistema político, dado que, en definitiva, son las sociedades latinoamericanas mismas las que disfrutarán o padecerán las consecuencias de toda reforma o no-reforma política.

No obstante, hay que estudiar bien los pros y los contras. Cuando la imagen del parlamento es mala, peor que la del presidente de turno; cuando la imagen de los partidos políticos es mala, peor que la del Ejecutivo en ejercicio; cuando la imagen de los políticos es mala, peor que la del personal ejecutivo —como señalan muchos sondeos—, difícilmente se puede imaginar que el parlamentarismo pueda conducir a una mayor consolidación de la democracia. La recomendación no consiste pues, en primer lugar, en un modelo de sistema

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Tipos de presidencialismo

y modos de gobierno en América Latina Revista Latinoamericana de Política y Economía

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Por: Jorge Lanzaro Introducción Remontando el debate “parlamentarismo versus presidencialismo”, este artículo se suma a los planteamientos que hacen una evaluación más positiva de las matrices de la democracia presidencial y a los empeños por catalogar la variedad de modalidades que este régimen de gobierno presenta. Con este espíritu, proponemos una tipología de los presidencialismos que caracteriza en particular las formas pluralistas frente a las formas mayoritarias y plebiscitarias –tal como otros autores lo han hecho en relación con los regímenes parlamentarios y las democracias en general. El texto se refiere así mismo a las prácticas de compromiso y a las experiencias de coalición, las cuales no son exclusivas del parlamentarismo y se producen también en los regímenes presidenciales, dando lugar a un “presidencialismo de coalición” que tuvo sus manifestaciones en épocas previas y que actualmente prospera en unos cuantos países de la región. Tales enfoques permiten eventualmente hacer un análisis más comprensivo de la evolución del “neo-presidencialismo” latinoamericano en la fase de transición histórica que se inicia en las últimas décadas del siglo XX –un cambio de época marcado por los ciclos de reforma estructural y por grandes transformaciones políticas–, estableciendo mejores puntos de referencia para el estudio comparativo y el cotejo con el presidencialismo en Estados Unidos. Se

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trata de un emprendimiento en el que ya han avanzado otros autores con aportes significativos, y al que contribuyen los estudios incluidos en este libro.

Parlamentarismo versus presidencialismo: una crítica “anti-crítica” 1) El debate “parlamentarismo versus presidencialismo” despunta en América Latina a mediados de los años 80, cuando varios países de la región entraban en una “doble” transición, en un proceso comparable al de Europa del Este después del “derrumbe”, que se coteja incluso con el que habían encarado una década antes las comarcas meridionales del Viejo Mundo. La “primera” transición se refiere a la salida de las dictaduras del sur del continente, y de manera más amplia a procesos de mejoría en la calidad de la democracia o de instalación de sistemas democráticos (como en México o en Centroamérica). La “segunda” transición se refiere a su vez a las agendas de “ajuste” y de reforma estructural: en el Estado y en el mercado, en la política y en la economía, en los modos de regulación y de gestión pública, con transformaciones importantes en los diversos planos de la sociedad, en el espacio nacional, en la integración regional y en el relacionamiento internacional(1). Estamos ante un giro de época, con una disputa por las pautas de civiliza-

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ción que pone en jaque las construcciones que se fueron levantando a lo largo del siglo XX, antes y después de la crisis del 30, mediante un proceso extenso y contencioso –todavía abierto– a través del cual, en formas inacabadas, con irregularidades e incertidumbres, va apareciendo el trazo de los nuevos patrones de desarrollo(2). Se trata de un movimiento de rotación histórica mayor, que se viene produciendo en el mundo entero. Sin embargo, tras el manto de homogeneidades que supuestamente acarrea la “globalización”, ante el peso de la dependencia, el formidable embate ideológico del “pensamiento único” y los condicionamientos internacionales que lo respaldan, se alzan –caso a caso– distingos relevantes. Tal cual ha ocurrido en otros recodos fundamentales, se trata de una evolución común, pero no uniforme. El mapa de la segunda transición, tanto como el de la primera, es un mapa de diversidades. Esto vale para la forma de las reformas y sus resultados, con distinto path y distintas configuraciones de Estado y de mercado. Vale así mismo para los procesos políticos que comandan esa reestructuración y para los géneros de democracia que se perfilan en la nueva etapa histórica. Esa diversidad se reconoce, en particular, en los sistemas presidenciales. Como se argumenta en estas páginas, el presidencialismo latinoamericano de la época, al igual que el de antes, presenta diferentes tipos de régimen y diferentes modos de gobierno. No se concreta en un modelo único, y registra evoluciones significativas, en varios casos con saldos positi-

vos, en lo que toca a la democracia y a la gestión política. 2) La corriente crítica que se despliega a partir del artículo señero de Juan Linz (1984) y que pudo alcanzar una audiencia académica considerable, subrayó la poca asociación que la fórmula presidencialista ha tenido en nuestros países con la democracia; señaló los puntos débiles de este régimen de gobierno, y se empeñó en un llamado a la reforma, con un signo parlamentarista sustitutito(3). En apoyo a este llamado, el planteamiento evocaba las circunstancias dramáticas –de polarización radical, de vaciamiento y de confrontación de poderes– que nos arrastraron en su momento hacia las dictaduras(4), manejando estadísticas que mostraban que la mayor parte de los golpes autoritarios de las últimas cuatro décadas sobrevinieron en países de sistema

presidencial. Se afirmaba a la vez que este no resultaba el régimen más apto para enfrentar en democracia a las agendas de reforma estructural, que exigen flexibilidad gubernamental y enlaces de mayoría. Estas tesituras vienen asociadas a un renacimiento del institucionalismo –en distintas vetas teóricas e ideológicas(5)– y quieren remontar el descuido que había prevalecido en las etapas anteriores, rescatando la importancia de las reglas procesales y de la estructura institucional y la centralidad de las armazones de Estado y de gobierno, en el despliegue de las gramáticas políticas(6).

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3) Los cargos que se hacen al régimen presidencialista se refieren fundamentalmente a su rigidez y a sus posibilidades de “bloqueo”, a la división político-institucional, a la baja propensión cooperativa y a sus marcas de eficiencia, remitiendo a elementos de la matriz constitutiva: independencia de poderes; legitimidad doble del parlamento y del Presidente; períodos fijos para los respectivos mandatos, con las ventajas y desventajas que presentan caso a caso la reelección y la no reelección; dificultades para dirimir conflictos entre ambos polos de autoridad, un juego de suma-cero en el que el ganador se lleva todo. Ello se debe relacionar con el catálogo de facultades del poder ejecutivo, los grados de concentración del mando y las líneas de equilibrio institucional, los ciclos de productividad política y de sanción legislativa recortados por el mandato fijo, la temporada electoral y las ecuaciones de competencia, contando igualmente la falta de incentivos para armar coaliciones duraderas y el riesgo de gobiernos de minoría más o menos ineficaces, así como de gobiernos de temperamento “plebiscitario” y vocaciones hegemónicas imperativas, más o menos monopólicas, más o menos excluyentes, con el agregado de los recursos de by-pass y las prácticas paraconstitucionales. Estas complicaciones crecen si los partidos y los sistemas de partido son endebles y cuando el número de unidades es nutrido, en situaciones de pluripartidismo que tienden a ser consideradas “problemáticas”(7). En defensa del presidencialismo En general, tales avances han tendido a satanizar el presidencialismo y a ensal-

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zar el parlamentarismo a través de un encuadre que merece una reconsideración cuidadosa, que ya se ha abierto camino y que se alimenta con algunos trabajos de importancia. Los aportes de Shugart y Carey (1992) y de Mainwaring y Shugart (1993 y 1997) –que aquí retomamos– han sido fundamentales para esta apertura y se cruzan con algunas reflexiones generadas desde antes en América Latina, que salieron en defensa del presidencialismo(8). Sin referirnos a los problemas que genera a su vez el parlamentarismo –sobre el que pesan también varios cargos, y que en los lugares donde reina da lugar a reiterados planteamientos de reforma simétricamente opuestos–, solamente en lo que respecta al presidencialismo y en un examen sintético, cabe subrayar al menos cuatro extremos. 1) Por lo pronto, es preciso tener en cuenta que, como demuestran Shugart y Carey (1992), más allá del horizonte de América Latina las tandas de ruptura democrática han afectado a los regímenes parlamentarios tanto como a los regímenes presidenciales, si no más. Hasta la segunda posguerra y en los campos europeos, caen sobre todo los parlamentarismos(9). Posteriormente, y en particular en el territorio latinoamericano, caen sobre todo los presidencialismos. Por lo demás, si en vez de tomar sólo las últimas décadas –como han hecho los críticos del presidencialismo– se echa una mirada a todo el siglo XX, se ve que los quiebres institucionales alcanzan a 21 en los regímenes parlamentarios, a 12 en los regímenes presidenciales y a seis en los regímenes mixtos (Shugart y Carey, 1992).

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Las causales de crisis se deben buscar pues en un encadenamiento más complejo de acontecimientos y condicionantes, teniendo en cuenta el grado de “elasticidad” de las instituciones (Bert Rockman), el hecho de que pueden “operar de manera diferente en diferentes circunstancias”, y que ello ocurre a través de los movimientos de los actores políticos, que no son simplemente adaptativos. Así lo prueba el examen de la historia y del desarrollo actual de los mismos países latinoamericanos que se han utilizado como ejemplos de la maldad del régimen presidencial, en los que cabe registrar recuperaciones y mejorías. Ello remite a la debilidad de algunas aproximaciones al uso, que en una oposición pendular frente a las tendencias anteriores caen en una suerte de “fetichismo” institucional, adjudicando a estas armazones, para bien y para mal –en diseños que se presumen intrínsecamente virtuosos o intrínsecamente perversos–, una magnitud de efectos autónomos, que por sí solos no tienen ni pueden tener. Llega a encontrarse aquí un idealismo formalista de nuevo cuño, que a veces va a la par de un cierto desprecio por las vitalidades de la acción política y también del desconocimiento de la complejidad de las dimensiones en que se plasma una estructura institucional determinada(10). De ahí la pertinencia de los trabajos que mantienen en alto la importancia de los encuadres institucionales, pero que reconocen esa complejidad y al mismo tiempo sus límites como marcos estructurales, los cuales, si bien condicionan, no determinan enteramente el desem-

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peño político, y adquieren efectividad a través de las conductas de los sujetos y las dinámicas de competencia. Por otra parte, y sin perjuicio de la veracidad de muchos de los artículos de crítica evocados, hay que reivindicar ciertas virtudes en el diseño matriz del régimen presidencial, y cabe sostener legítimamente que algunos de los elementos ubicados como defectos pueden a su vez operar positivamente. Por definición, y aunque algo similar suele ocurrir con los aspirantes a primer ministro en los sistemas parlamentarios, en el presidencialismo los votantes identifican de manera más nítida a los candidatos para la jefatura de gobierno, los eligen por lo general en términos inmediatos (con casos en que interviene un colegio electoral o un arbitraje parlamentario), y tienen en principio la certidumbre de que permanecerán en el cargo por un período establecido, obligándose a asumir, para bien y para mal, una responsabilidad directa acerca de los rumbos políticos(11). 2) Pero el punto a partir del cual el presidencialismo puede presentar sus mejores ventajas, y no precisamente por azar, es el que está en la base del diseño de origen: la separación de poderes; su independencia relativa y la relativa autonomía de los parlamentarios; el sistema de controles mutuos y de equilibrios institucionales que atraviesa y moldea los enlaces de partido, generando condiciones de balance en la gramática de gobierno. Lo que es visto como problema por las críticas corrientes, y sin duda puede serlo en determinadas situaciones, aparece como un beneficio y sirve justamente para lo

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que se quiso constitucionalmente que sirviera: si lo que se privilegia no es tanto la supuesta eficiencia de un gobierno “unificado”, sino las articulaciones que en vez de facilitar acotan las operaciones unilaterales de la Presidencia y apuestan a un juego de “frenos y contrapesos” (“checks and balances”) con una autoridad expresamente limitada y una autorización política repartida. Una interpretación del “espíritu de las leyes” afinada y más acorde a las evoluciones contemporáneas, con distintas fórmulas de Estado “activo”, debe pensar en una eficiencia de gobierno que para ser tal –a fin de adquirir amplitud y penetración, asentamiento y estabilidad– habrá de concretar sus realizaciones y procurar sus objetivos mediante una productividad calificada de los centros de planeamiento y de dirección, pero ajustándose a las reglas del equilibrio y a la pluralidad de poderes: para empezar, atravesando la red de relaciones entre los órganos ejecutivos y legislativos, normalmente con dos cámaras y una red de comisiones parlamentarias; circulando así mismo por el alambique del sistema de partidos; acotando la “tiranía de las minorías”, pero también la “tiranía de las mayorías”, como postulaba Madison en El Federalista(12). Naturalmente, esto apela a una concepción del gobierno –de su eficiencia y de su eficacia– que va más allá de una performance simplemente ejecutiva, y tiende a combinar, en claves presidencialistas, dos elementos primordiales de la productividad política: la acción de Estado y el logro de ciertas metas, la capacidad directiva y la función de

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liderazgo para la innovación y para la instrumentación de políticas públicas junto con la estabilidad, la amplitud de la representación, la defensa amplia de intereses y una legitimación apropiada (Rockman, 1997). Podemos encontrar aquí un principio valedero de democracia, con una pauta que resulta ventajosa para los requerimientos de reforma y la calidad de la política, dado que puede conciliar la iniciativa y la dirección de los organismos ejecutivos centrales –un presidente electo directamente por la ciudadanía y su elenco partidario– con una participación plural y sistemática de otros sujetos y otras instituciones. Representación amplia, movilización general y opciones relativamente concentradas en el momento de elegir gobierno. Representación concreta, producción de liderazgo y centralidad política, diversificación de opiniones y de poderes, con una tramitación abierta y relativamente inclusiva en los procesos sucesivos de decisión pública. Esta tensión entre el ejercicio y la limitación del poder público (entre eficiencia y representación), nudo básico de todo planteamiento democrático de la Constitución, se presenta de manera particularmente relevante como la gran ventaja y así mismo el gran dilema de un régimen presidencialista marcado por el pluralismo(13). 3) Con esos perfiles, la arquitectura presidencialista –al igual que el parlamentarismo– es capaz de albergar distintas lógicas políticas. Puede hacer valer un dominio de mayoría, con un juego más o menos excluyente, de ga-

nadores y perdedores. Puede afrontar una dinámica adversativa, de bloqueos y confrontaciones, sin salida o con desembocaduras críticas. Puede así mismo dibujar un cuadro de presidencialismo “duro” o “reforzado” (“exagerado”), que para imponer la prioridad presidencial y evitar los “puntos muertos” concentra potestades en la jefatura de gobierno mediante un estatuto jurídico conducente –institucionalizado– o mediante recursos de by-pass, desde los bordes de la Constitución, en acciones que comprometen la legalidad. Pero el desenvolvimiento del gobierno presidencial se puede igualmente ajustar a la geometría de los equilibrios institucionales y al abanico de opiniones a través de un armado de voluntades en el que pesen la separación de poderes y la pluralidad de representaciones políticas, teniendo en cuenta las diferencias asentadas en las cámaras legislativas (y contando además los cuerpos regionales y las representaciones sociales), y reclamando por tanto esfuerzos de compromiso, alianzas y coaliciones. Esto sucede en casos en que el partido o la fracción del Presidente dispone de la mayoría en el parlamento, en la medida en que el juego normal de discrepancias o la indisciplina en sus propias filas obligan al intercambio político interno y a la negociación “transversal” con sectores de otros partidos, o bien cuando la exigencia de un quórum especial o un determinado encaje estratégico –un propósito político de envergadura– lleva a buscar estos acuerdos interpartidarios. Sucede así mismo en casos en que, por el contrario, el partido o la fracción del presidente no cuenta con

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la mayoría en los órganos legislativos; en esquemas bipartidistas, tal como ha ocurrido en algunos países de América Latina y en Estados Unidos, durante las décadas de gobierno “dividido”; o en esquemas pluripartidistas, que plantean otras alternativas dentro del presidencialismo, en situaciones comparables con los gobiernos de minoría que se desenvuelven regularmente en algunos de los regímenes parlamentarios de Europa continental(14).

ner takes all) no es un defecto propio y exclusivo del presidencialismo como régimen de gobierno. Los juegos de suma-cero se pueden ver facilitados por ciertas clases de presidencialismo –como ocurre así mismo en ciertas clases de parlamentarismo– gracias a las modalidades de Constitución y de ejercicio del poder ejecutivo. Pero ello depende de manera igualmente fundamental del cruce de otras variables, que consideraremos a continuación(15).

La política de compromisos, las negociaciones, la cooperación entre partidos y fracciones de partido, los actos de “coordinación” política e interinstitucional han sido y son prácticas inherentes al metabolismo de los sistemas presidenciales en Estados Unidos y en países de América Latina que de ninguna manera pueden ser catalogadas como una “excepción” o como simples “desviaciones” de un modelo que según sus detractores, correría normalmente por otras vías.

En esquemas simples puede haber un juego liso de ganadores y perdedores, pero en los sistemas complejos los ganadores tienden a ser varios y pueden multiplicarse. Ello se deriva precisamente de las reglas constitucionales a que hemos hecho referencia. En definitiva, de lo que se trata –tanto en los presidencialismos como en los parlamentarismos– es de verificar los márgenes de concentración, de división y de difusión de la autoridad pública, a nivel central y a nivel regional, con base en las dimensiones institucionales, más o menos inclusivas, que permiten compartir poderes, aumentando el grado de satisfacción política, la participación de los partidos en los procesos decisorios y las posibilidades de compromiso (Rockman, 1997; Colomer, 1998).

Tras esto hay que contar también la posibilidad de gobiernos de coalición en clave presidencial, que han existido antes en varios de los recorridos históricos de América Latina y que prosperan en este fin de siglo, luego de las transiciones democráticas, a través de fórmulas políticamente productivas que se suponen ajenas a tal régimen y que presuntamente sólo el parlamentarismo estaría llamado a propiciar. Es sobre esta base que identificamos, como especies corrientes, el presidencialismo de compromiso y el presidencialismo de coalición. 4) En el mismo sentido, la circunstancia de que “el ganador se lleva todo” (win-

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Tipos de presidencialismo y modos de gobierno: composiciones pluralistas, figuras de mayoría y ejercicios plebiscitarios Estas indicaciones remiten a un panorama de diversidad. En efecto, el diseño presidencialista establece un marco de condiciones básicas que actúa en

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el seno de sistemas complejos, con estructuras específicas y a su vez cambiantes según sean la matriz institucional básica y los movimientos de coyuntura en los que obra la productividad política, la configuración de la agenda y de los ejes de conflicto, la gestión de gobierno, el patrón de cooperación y de competencia de los partidos y de los otros participantes, en ciclos de moderación y en ciclos de polarización, en ejes de compromiso, patrones de alianza, fórmulas de coalición. En vista de ello, una especie determinada da lugar a distintos tipos de régimen presidencial, distintos modos de gobierno, variaciones dentro de un mismo cuadro, con etapas y lógicas diferentes. Las críticas corrientes se refieren en general a un modelo único y uniforme, atendiendo a ciertos elementos definitorios mínimos sin concebir distinciones en el tapete. No obstante, y al igual que los regímenes parlamentarios, los presidencialismos son surtidos y cabe establecer clasificaciones en una tarea que ya ha tenido desarrollos importantes: focalizando las relaciones nodales entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento, la tabla de facultades del Presidente, el régimen electoral y el sistema de partidos (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1993 y 1997; Jones, 1995; Carey y Shugart, 1998; ver también Mainwaring y Scully, 1995). Los estudios del presidencialismo pueden alcanzar mayor densidad si se incorporan otras magnitudes institucionales y se rescata la viveza de la productividad política, acercándose a una cuerda de filiación más clásica, de amplitud y flexibilidad.

Sopesando la conjunción de factores mencionados (que hacen a la especificidad de un sistema determinado), remarcando las siluetas de democracia que componen, y en particular atendiendo a su grado de pluralismo como estructura institucional y como modo de gobierno sin perjuicio de otras ilustraciones, los presidencialismos se pueden inscribir en un espectro ordenado indicativamente con base en dos bocetos típicos: por un lado, los sistemas mayoritarios; por el otro, los sistemas pluralistas. En términos impresionistas y esquemáticamente, se puede decir que en los sistemas afincados en la regla de la mayoría, el que gana gobierna, y tendencialmente los dispositivos políticos se arman para que así sea. En los sistemas afincados en reglas pluralistas, de jure y de facto, el que gana comparte de alguna manera su triunfo y está obligado a negociar los productos de gobierno. Tendencialmente, los dispositivos políticos están armados para que así ocurra, y en general las mayorías no vienen “manufacturadas”, sino que han de ser políticamente construidas mediante un régimen de intercambio, de transacciones y asociaciones. En el primer caso podemos tener cuadros de “supremacía presidencial”. En el segundo, podemos tener relaciones de mayor coordinación –compromisos y coaliciones– que ligan el Ejecutivo con las cámaras legislativas y con otros cuerpos estatales, vinculando a su vez los partidos y las fracciones de partido. En el marco de esas coordenadas cabe registrar finalmente los esquemas de gobierno: gobierno de partido o “de un solo partido”, régimen de compro-

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misos, gobiernos de minoría, y distintas fórmulas de coalición. Esta aproximación corresponde a los enfoques generales a que hicimos re-

deradas simplemente como un ejemplar mayoritario, pero tienen un sello peculiar por el perfil de legitimación y los procesos de producción de poder político.

Modos de Gobierno Régimen de gobierno

Parlamentarismo de mayoría

Parlamentarismo pluralista

Presidencialismo de mayoría

Presidencialismo pluralista

ferencia y sigue el rastro abierto por algunos clásicos como Montesquieu, Alexis de Tocqueville y Max Weber, encontrando una baza más cercana en los aportes de Robert Dahl y de Arend Lijphart, cuyas obras contribuyen a extender las líneas maestras de la teoría democrática y marcan las reflexiones modernas sobre el pluralismo (ver en particular Dahl, 1989 y Lijphart, 1987). Aplicamos al campo de los presidencialismos una distinción que ya ha hecho Lijphart de manera notable en el campo de los parlamentarismos, en su nomenclatura de las democracias. Sin embargo, Lijphart no reconoce la diferencia para los regímenes presidenciales y los ubica a todos en la bolsa mayoritaria (Lijphart, 1987 y 1999).

Más allá de la elaboración que toma en cuenta los basamentos de la sociedad civil y de los enfoques de la teoría de los grupos, el pluralismo se refiere a la estructura de la acción política y al modo de gobierno, remitiendo precisamente al grado de pluralidad y de dispersión en los ejercicios de la competencia y del poder político. Así, el criterio que utilizamos para calificar los regímenes presidenciales y parlamentarios se basa en el armazón institucional de la autoridad pública y en las pautas de pluralidad que marcan los procesos de elección, de representación y de decisión en las articulaciones de gobierno(16). Dentro de un determinado cuadro institucional y político, la cuestión remite centralmente a las relaciones de

En los términos en que aquí se plantea, la distinción es envolvente, y al igual que en esos enfoques matrices remite al escalón superior de las formas de la democracia y resulta en un cuadro de cuatro casillas, en el que cada régimen político –presidencial o parlamentario– se cruza con un modo de gobierno pluralista o de mayoría. Terciando en este esquema aparecen las gestaciones plebiscitarias, que pueden ser consi-

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partido, a los vínculos entre Gobierno y oposición, a las ecuaciones de mayoría y minoría, ya sea en códigos relativamente exclusivos y eventualmente excluyentes, o en códigos que imponen o favorecen, precisamente, una participación o “coparticipación” plural. Las claves del presidencialismo pluralista No entramos aquí en la elaboración concreta de la tipología esbozada y en la caracterización de todas sus especies. Retomando las observaciones precedentes, y en términos acotados, me limito a señalar los criterios indicativos que se pueden tomar en cuenta, dentro de ese cuadro, para establecer si un sistema presidencial ha de ser calificado como régimen de mayoría o como régimen pluralista, en una serie de dimensiones referidas a la representación y al modo de gobierno que contribuyen a su vez a definir una forma de democracia presidencial(17). 1) Como trazo fundamental, constitutivo, cuentan el tipo de relación entre la jefatura de gobierno y el parlamento,

las modalidades de competencia y de coordinación entre ambos cuerpos, el cúmulo de facultades de cada uno, la autoridad que confieren al Presidente las normas jurídicas y la que le confieren de hecho los dispositivos de los partidos, la efectividad de la separación de poderes, las reservas de iniciativa en la producción de leyes, el sistema de vetos (parciales o totales) y las modalidades de promulgación, el recurso a los decretos ejecutivos en materias de orden legislativo, la discrecionalidad de la administración y la incidencia de las cámaras; en fin, el sistema de información y comunicación, de intercambios y coordinaciones que pueda haber en las líneas de conexión entre los poderes y en cada uno de ellos. En ese vínculo incide la conformación propia de los dos polos. Por un lado, la organización del Ejecutivo y de la jefatura de gobierno, de la casa presidencial y del gabinete, sus aparatos burocráticos y los perfiles de funcionamiento; el comando más unipersonal o más colegiado; la estructura institucional de la Presidencia (la amplitud y la forma de sus secretarías, comisiones y gabinetes, centros de estudios y de gestión política); la jerarquía misma del Presidente, concentrada o más abierta, con más intervención o más delegación; el peso y las formas de la actuación del consejo de ministros y de sus miembros; el grado de autonomía en la jurisdicción propia de los ministerios. Por el otro lado, la organización del parlamento, las alternativas y la efectividad del bicameralismo en elecciones concurrentes o diferenciadas, las tablas de quórum y de mayorías calificadas, el mapa de las comisiones y sus alcances

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jurisdiccionales, la existencia de redes especializadas y de oficinas de asesoramiento, en un conjunto que asegure las corrientes de información; el acopio sistemático de saberes; la autonomía en la actividad legislativa y en el control, en la defensa de intereses y de opciones políticas. 2) Ese círculo de gobierno se articula a su vez con el ordenamiento centralizado y las instancias descentralizadas del Estado, en Constituciones unitarias o federales, teniendo en cuenta la efectividad de la descentralización, y en su caso la efectividad del federalismo, así como las repercusiones que este tiene en la configuración del sistema de partidos y a nivel de las instancias centrales de gobierno(18).

Toca igualmente a la administración general, a los servicios públicos y a los órganos de contralor, a las estructuras y culturas burocráticas, a la participación de los representantes de partido –plural o exclusiva– que se establece a nivel de las jerarquías directivas de las reparticiones públicas. Aquí intervienen también las relaciones de poder de las autoridades electivas y los partidos con los cuerpos profesionales (los funcionarios de carrera, los gerentes y los técnicos, las múltiples burocracias diferenciadas que, al decir de Richard Rosem, pueden conformar a veces verdaderos “sub-gobiernos”). En estos espacios resultan relevantes las características que adquiere el vínculo ancestral entre

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política y administración, lo que remite a los poderes presidenciales y ministeriales sobre los aparatos burocráticos, a la prelación y el dominio de los partidos en el concierto de las élites estatales, así como al triángulo del parlamento, el Gobierno y esas burocracias(19). 3) El relieve del núcleo de instituciones gubernamentales y administrativas depende de las tallas del régimen electoral, fundamentalmente del principio mayoritario o proporcional y sus combinaciones, del carácter concurrente de los comicios para los diferentes organismos, del cerramiento de las opciones, de las franjas de inclusión y exclusión. Atada a ello interviene la efectividad de los partidos como sujetos políticos dominantes(20). En este rango, como elemento determinante del grado de pluralismo, más allá de la presencia de los partidos en términos aislados, aparece la configuración del sistema de partidos, su asentamiento y su solidez, la continuidad de las piezas que lo integran, junto con la estabilidad y el reconocimiento de las reglas de juego, la legitimidad compartida, la lealtad y la alternancia, la competitividad y las sintonías de la competencia, el patrón de intercambios y de cooperación, las redes intrapartidarias e interpartidarias que tienden los hilos del mercado político. La matriz del sistema de partidos –su forma y la forma como se ubican en la política de masas; su relación con el Estado, con las burocracias, las circunscripciones regionales, los sujetos corporativos y los demás actores– es probablemente el pilar mayor en el ar-

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mado de un orden político, desde las avenidas fundacionales originarias y en cada proceso reconstitutivo, marcando las posibilidades y la magnitud de una estructura pluralista, recubriendo las maquinarias institucionales y dando vida a las reglas que ordenan formalmente su operatividad. De acuerdo con las elaboraciones usuales, importa de manera central el carácter bipartidista o pluripartidista de la ecuación vigente, junto a la distancia ideológica y al tipo de polarización, con partidos más o menos “laxos”, “abiertos” o “cerrados”, más o menos heterogéneos, fraccionados, de confederación regional, “coalicionales”, “asociativos” o unitarios, asentados en la disciplina o acostumbrados a la independencia, recordando que, como se apuntó antes, el multipartidismo no tiene siempre los efectos enfermizos de inestabilidad y parálisis que se le han adjudicado, y que si se agudiza la pluralidad partidaria, como está ocurriendo en varios países de América Latina, el sistema puede encontrar –como encontró antes– caminos de composición política en prácticas inéditas o en prácticas recurrentes, con figuras productivas de gobierno y de reforma. Según vimos, es a partir del cruce de estas dimensiones –los dispositivos orgánicos del Gobierno y del Estado con la pragmática electoral y las relaciones de partido– que se abren las posibilidades de Gobierno “unificado” o “dividido”; concretamente, las alternativas institucionales y las dinámicas políticas, en claves de competencia y de participación, que moldean el juego de mayorías y minorías, con poderes y líneas de

representación más repartidos o más concentrados(21). 4) En esta operativa encajan las reglas no escritas y los fondos de cultura política –culturas y subculturas, políticas y partidarias, en plural y con mayores o menores grados de heterogeneidad/ homogeneidad, con sus mezclas y superposiciones irregulares, sus conflictos, en un régimen que es a la vez de articulación y de competencia– a través de actitudes y conductas reiteradas y observables: las “cadenas de tradición” (“costumbres invisibles que moldean nuestras vidas”, como decía Disraeli) y una serie de cánones arraigados que operan incluso como referente de los formatos de innovación. En los procesos de cambio como los que estamos atravesando se encuentra un campo estratégico de condicionantes y alteraciones, de contencioso político y acciones ideológicas, de disputas por la “hegemonía” o por el dominio cultural. 5) También influyen de manera más o menos decisiva los estilos de liderazgo, las constelaciones de dirección política y de legitimación. En términos indicativos, se puede decir que el liderazgo opera dentro de las coordenadas de cada complejo institucional y que en cierto modo está condicionado por ellas. Un jefe de gobierno es “fuerte” o “débil”, eficiente y exitoso en sus objetivos políticos, en la medida en que su gestión se amolda a los principios de una Constitución formal y real determinada. En tal sentido, hay parámetros de legitimidad y una suerte de “legalidad” en las sintonías de liderazgo, dibujada por las reglas formales e informales de la red de instituciones de gobierno, del

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sistema de partidos, de los cauces de tradición y las pautas de cultura, de las determinaciones y atribuciones “fácticas” regulares, incluido lo que Jeffrey Weldon (1997) ha llamado “poderes metaconstitucionales”. Sin perjuicio de esas determinaciones, o, mejor dicho, a través de ellas, el liderazgo es no obstante una variable relativamente independiente: constituye un núcleo vertebral de la producción

política que cuando falta o es deficitario puede dar lugar a problemas de gobierno complicados, y aparece como resultado de la elaboración de poderes y de la competencia, en ecuaciones que remiten a una recurrencia histórica o que pueden entrañar un cambio significativo. Las coyunturas de excepción o de “emergencia”; los cuadros de crisis, polarización o empate, y muy en particular los nudos de una rotación de época como la que estamos viviendo –que apelan a un reformismo extraordinario, con requerimientos redoblados

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en los trámites de conversión estructural– llegan a facilitar las entradas de temperamento “radical”, si no las rupturas abiertas, que se hacen valer precisamente por sus cualidades “atípicas”, supuestamente contrarias a la política “usual”, aun cuando puedan reproducir acontecimientos similares de ciclos históricos precedentes. Dentro de un mismo régimen de gobierno –presidencial o parlamentario, pluralista o de mayoría– cabe registrar entonces una cierta “regularidad”, y así mismo un espectro de variación en los estilos de liderazgo, aun en la trayectoria de un mismo gobernante, que puede ajustar (o verse obligado a ajustar) sus perfiles de actuación para adaptarse al cambio de circunstancias, a diferentes cuadros políticos, a la relación con otros actores, a distintas dinámicas institucionales(22). En lo atinente a los regímenes presidenciales (aunque aplicable también a los parlamentarios), vale mencionar algunas alternativas relevantes. Por ejemplo: las inclinaciones más ideológicas o más pragmáticas (“posicionales”), en lógicas de “convicción” y en lógicas de “responsabilidad”, los liderazgos “movilizadores” (removedores e impactantes, transgresores incluso), y en cambio los liderazgos más atentos al compromiso –“transformistas” estos, más “revolucionarios” los otros. También se ha de considerar en este sentido las dosis de confrontación y de negociación que modulan el manejo de la agenda, así como la estructura del mando presidencial y de los procesos decisorios. La impronta personalista o colectiva (ministerial, de gabinete), de concentración o de delegación en la jefatura de gobierno y en el desempeño del

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poder ejecutivo. Una Presidencia más “administrativista”, que se refugia unilateralmente en los recursos propios de su jurisdicción, estirando los márgenes de autonomía y discrecionalidad, o bien una Presidencia de mayor amplitud política, dispuesta al diálogo y a la composición interpartidaria e interinstitucional. En el ciclo histórico por el que atravesamos, los ejercicios de gobierno están signados por las tareas de la “doble” transición y enfrentan una agenda desafiante de reformas. Necesariamente, pues, el liderazgo ha de tener un carácter “innovador”, lo que requiere –en términos conjugados– una voluntad política coherente y una capacidad de gestión relativamente alta, con un elenco bien dispuesto(23). Ambos elementos, voluntad y capacidad política, se pueden combinar, según los casos, en una estrategia de “impacto” o en lógicas incrementales. No se ha de creer que –como se ha fabulado reiteradamente– sólo las acciones radicales, duras y veloces son innovadoras. Por el contrario, el gradualismo es a menudo más apto y suele producir innovaciones de muy buena calidad no sólo por la composición democrática, sino también por el diseño y el trámite de las reformas. 6) Aquí cabe hacer referencia a los ejercicios plebiscitarios (o “populistas”(24). En principio, como advirtió Max Weber (1982), todas las formas de la democracia de masas tienen un ingrediente plebiscitario, gracias a las elecciones directas y al sufragio universal. Esto vale de distinta manera para las jefaturas de gobierno en distintos regímenes (tanto para “el primer ministro inglés” como para “el presidente americano”), aun

cuando se deba admitir que, en este sentido, por su premisa constitucional y la forma de votación, el presidencialismo tiene, para bien y para mal, una propensión plebiscitaria “innata”, que se instala más cómodamente en los sistemas de vocación “mayoritaria”(25). Las fórmulas plebiscitarias pueden responder, no obstante, a una inclinación que va más allá de esa nota común y que tiende de hecho a forzar la “elasticidad” de las instituciones y de los órganos representativos de integración colectiva plural, maltratando los códigos de la racionalidad legal para pronunciar los elementos carismáticos y un decisionismo imperativo. Por más que emplee el andamiaje del Estado, el esquema suele rodear a los aparatos de mediación y en particular a los partidos, acaso reformulando tales mediaciones o bien “colonizándolas”, para alinearlas a una comandancia “vertical” y “personalista”, pasando de repente por encima de ciertos núcleos de tradición y de cultura política, o incluso apoyándose en ellos cuando favorecen una operativa de este estilo. Todo esto implica algún grado de desarreglo de las instancias representativas, o, si se quiere, un sesgo peculiar en las formas de la representación, en las estampas del liderazgo y en las bases de la producción política, en aras de una factura que abreva en invocaciones unívocas a la soberanía popular, en relacionamientos con las masas aparentemente “inmediatos”, en enlaces con organizaciones sociales y cuerpos gremiales, partidos y “movimientos” de distinto tipo(26). Tenemos entonces una especie de democracia presidencial más caudi-

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llesca, que pronuncia los principios “cesarísticos” y practica a menudo lo que Weber denominaba “demagogia de masas”, concentrando los hilos del poder a través de una dinámica que “presiona” sobre los procedimientos institucionales y llega incluso a saltearlos, recortando el vigor de los cuerpos colectivos y los canales sistemáticos de representación, y afectando la pluralidad en los procesos de decisión y eventualmente la densidad y los tiempos de los sistemas de garantía mediante un dominio de juegos excluyentes e incluyentes con pretensiones de hegemonía. En los extremos estarían los fenómenos de “gobierno plenipotenciario” (Eli Diniz) o del “hiperpresidencialismo” (Carlos Nino), con gestos más o menos autoritarios, que se pueden ubicar en las fronteras de la legalidad y llegan algunas veces a transgredirla, pero que no siempre ni necesariamente se salen de un molde específico de democracia(27). El presidencialismo en transición: diversidad democrática y coaliciones políticas 1) Aunque entre nuestros académicos y en otros círculos haya podido constituir una “moda universal”(28), durante los años que corrieron desde el planteo seminal de Juan Linz la “opción parlamentaria” no tuvo andamiento en

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América Latina, y no es evidente que lo vaya a tener a corto plazo. Los procesos políticos nacionales –así como las relaciones internacionales o en los bloques regionales–, y en particular las incidencias de la “segunda” transición, que conducen a un cambio fundamental en los modelos de desarrollo, continúan ventilándose en el continente dentro del cauce del presidencialismo, con saldos diferentes pero sin duda importantes en materia de eficiencia gubernamental, de innovación política y de reformas estructurales. Esto sucede en un mapa de diversidad y de variaciones, con sistemas que encuadran en los distintos tipos de presidencialismo que hemos consignado y atraviesan a su vez por diferentes ciclos, y, lo que es más significativo, con sistemas en transición que experimentan transformaciones considerables y, dentro de la matriz presidencial, van pasando de un tipo a otro. En unos cuantos casos –aunque no sin oscilaciones, y a menudo con cortedades– tales movimientos tienden a favorecer la consolidación institucional, las marcas de democracia política, e incluso ciertas ganancias de pluralismo. Más allá de las inquietudes académicas, hay por ende un desplazamiento histórico que alienta el replanteo de los debates sobre el presidencialismo. En

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vez de un cambio en el principio de gobierno hacia esquemas parlamentarios o mixtos, lo que parece estar en juego es la reproducción, el refuerzo y eventualmente la renovación del régimen presidencial (Nohlen y Fernández, 1998) por caminos diversos y cambiantes, en el arco de sus diferentes géneros, y en su caso con un desarrollo positivo de sus formatos específicos de democracia. Este es el eje de la problemática política, y es así mismo el eje al que acudimos en el abordaje teórico. Siguiendo una huella en la que se cruzan varios de los trabajos citados en estas páginas –con aportes valiosos de referencia obligada y enfoques no necesariamente coincidentes–, es preciso insistir, pues, en la reflexión crítica, el estudio de casos, la pesquisa histórica y los análisis comparativos del presidencialismo realmente existente, siguiendo la ruta de revisión que se abre paso en la última década, a fin de progresar en su clasificación, distinguir los tipos de este régimen y sus respectivas biografías, la institucionalidad completa en que se inscriben y su funcionamiento peculiar(29), y para registrar así mismo las evoluciones corrientes en trayectos que se mantienen dentro del cauce presidencial pero que –hoy como ayer– dan lugar a fórmulas variadas y cambiantes.

Estas pueden ser identificadas como manifestaciones de otra etapa del presidencialismo latinoamericano, en la cual las nuevas improntas se combinan con los rastros seculares del “mestizaje” histórico (Carlos Strasser): un “neopresidencialismo”, que viene con la “ola” democrática de este fin de siglo y como protagonista de las grandes obras de reforma, alineándose a las conversiones de la política, de los partidos y de la ciudadanía, del Estado y de la economía, del espacio doméstico, de los bloques regionales y el relacionamiento internacional. 2) Desde la óptica que hemos propuesto, tenemos presidencialismos que operan en clave “mayoritaria”, sea en construcciones institucionalizadas –que hacen al presidencialismo “reforzado”– o con base en ejercicios de corte “plebiscitario”, apegándose o no a la legalidad estricta del proceso gubernamental. En la otra punta tenemos un presidencialismo moderado, de poderes repartidos y mejores equilibrios –comparable al que prospera en Estados Unidos–, que presenta sus propias siluetas de democracia y que puede ser más propenso a las gramáticas pluralistas(30). Por otra parte, como se ha dicho, un sistema puede funcionar con “lógicas” diversas, dentro de los márgenes de

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“elasticidad” de sus instituciones o mediante una transformación conducente, en ciclos políticos de distinto signo, en coyunturas de crisis o en trámites graduales de mutación. Las confecciones originarias y las pautas de cultura establecen determinaciones profundas y perfilan caracteres que tienden a reproducirse. No obstante, las fases de transición de gran calado –como la que estamos viviendo actualmente–, y en particular los procesos de re-fundación del Estado y del sistema político, con sus conflictos, convergencias y realineamientos, constituyen a la vez momentos históricos de oportunidad para el desarrollo de la democracia, y eventualmente para el desarrollo del pluralismo. 3) Dentro de ese continuo encontramos varios gobiernos que mantienen un esquema mayoritario y caen o recaen en manifestaciones plebiscitarias (populistas o “neo-populistas”), de un “bonapartismo” actualizado y modernizador, a veces desastroso (Collor de Mello, Carlos Andrés Pérez, Abdalá Bucaram), a veces relativamente “exitoso” (Menem y en otros términos Fujimori, mientras duró su cuarto de hora) (31) . Otros gobiernos quedan atrapados en medida diversa por la fragmentación y la disidencia, la desagregación y el conflicto, con muestras de improductividad política y bloqueos institucionales. Ambos escenarios parecen confirmar la fatalidad de los dictámenes pesimistas, aunque en realidad no estemos ante una derivación necesaria del presidencialismo como tal, sino ante una de sus modalidades posibles y en cuadros que denotan más la flaqueza que la fortaleza de las instituciones políticas y del sistema de partidos,

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a raíz de factores endémicos y empujes de inestabilidad. 4) En contraste, hay un conjunto importante de países en los que la democracia presidencial se mantiene, retorna, o bien se abre camino: en un panorama promisorio, aunque por cierto disparejo, de rutas diversificadas, que combinan – no podría ser de otra manera– tradición e innovación, evoluciones significativas y rastros de la historia o del pasado re-

ciente. Simplificando, tenemos así casos de mayor consistencia, antecedentes y perspectivas favorables, y casos en que se verifican procesos trabajosos, más o menos extensos y graduales, de distinta proyección y distinto grado de estabilidad, que cargan con sus lastres y muestran fallas, aunque tienen también, en rubros seleccionados, ciertas ventajas comparativas. En este campo, la afirmación de la democracia presidencial ocurre paradójicamente en “mares agitados”:

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por los cursos de reforma estructural, las incidencias de movilidad política y las repercusiones sociales, con las diferencias que se pueden registrar caso a caso y según la trayectoria de cada uno: ello remite a fenómenos de transformación y consolidación del orden político, que reproducen y en general desarrollan la pluralidad de poderes, su distribución y los equilibrios institucionales mediante avances de distinta magnitud en las dimensiones estratégicas del régimen de gobierno. A saber: la composición, el ordenamiento y la productividad del sistema de partidos; el régimen electoral; los principios y la amplitud de la representación, los formatos de competencia y las tasas de competitividad; las relaciones entre la administración ejecutiva y el parlamento; el accionar de uno y otro núcleo, la autoridad presidencial y el estilo de liderazgo; la efectividad de las estructuras federales, de las jefaturas municipales y de las instancias de descentralización; la reorganización de las burocracias y de la gestión pública; la independencia y la conducta del aparato judicial y de nuevos o viejos organismos de contralor, con avatares en el sistema de garantías, en los derechos civiles y en las libertades cívicas; en fin, el metabolismo en las configuraciones de ciudadanía, en la cultura y en las actitudes políticas. En la mayoría de los casos, ello ha venido acompañado por modificaciones de los estatutos jurídicos y de las cartas constitucionales, en un cruce de cambios políticos y gestaciones normativas que se retroalimentan y producen ajustes y reajustes en las contiendas partidarias, en el balance de fuerzas y en el desenvolvimiento gubernamental.

En algunos casos, y en ciertos renglones, estas dinámicas llegan a mejorar las expectativas de pluralismo, a veces de derecho y a veces de hecho, por efecto de las prácticas en curso, y en particular por mejorías en el arco de partidos, que no siempre plasman en las armaduras normativas. La tendencia no es unívoca, y, por el contrario, en el plano institucional –como en el protagonismo de los actores– menudean al mismo tiempo las iniciativas que extienden algunos dispositivos mayoritarios, propagan el régimen de ballottage, concentran el poder en las sedes ejecutivas, aumentan las facultades del Presidente y sus posibilidades de actuar por decreto, y franquean la discrecionalidad de los comandos “técnicos” y “gerenciales”, favoreciendo las corrientes de largo plazo y algunos usos de última generación. Hay así movimientos contradictorios y contenciosos, pulseadas en un sentido y en otro, con inclinaciones que son universales puesto que cunden también en los otros regímenes de gobierno y fuera de la comarca latinoamericana. Los trabajos reunidos en este libro se refieren a seis de los países que entran en la categoría: con regímenes presidenciales en transición, en democracias consolidadas o en vías de desarrollo, a través de recorridos complicados, que en el mismo movimiento enfrentan por supuesto problemas serios y exhiben focos críticos. Junto a las alternativas del presidencialismo pluralista en Uruguay(32) es importante revisar los otros casos que se analizan en este volumen –Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México–, puesto

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que presentan trayectorias sin duda muy diversas pero que convergen, trabajosamente, en las vicisitudes de consolidación de la democracia presidencial. 5) En esta nueva etapa del presidencialismo latinoamericano –en el contexto de la “doble” transición y de las transformaciones en el sistema de partidos y de los modos de gobierno–, en varios lados se reanuda y en otros se inaugura el camino de los “pactos” y de los convenios de régimen. Se registran así mismo niveles de consenso en las políticas de reforma, con patrones de “trueque” y de cooperación interpartidaria de diferente porte, caso a caso o en líneas transversales de recurrencia. Asistimos incluso a una vuelta al presidencialismo de compromiso, que prosperó antes en varios países y que

no hay que confundir con las coaliciones(33). En términos llamativos, habrá en particular un auge importante de las fórmulas de coalición: coaliciones electorales y particularmente coaliciones de gobierno, coaliciones de reforma y lo que algunos caracterizan como coaliciones parlamentarias, que a veces son solamente acuerdos legislativos –pases de compromiso– que también se han registrado en varios países en épocas anteriores y que hoy presentan características renovadas.

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El “presidencialismo de coalición” – que, como dijimos, tiene en nuestras comarcas sus precedentes históricos– se extiende ahora de manera significativa, con prácticas que, según los críticos del presidencialismo, este régimen no alienta y que muchos suponían privativas del parlamentarismo (por ejemplo Sartori, 1994). Por lo demás, el fenómeno se abre paso en arenas multipartidarias o de pluripartidismo bipolar, mostrando que la “difícil combinación” (Mainwaring, 1993) de presidencialismo con pluralidad de partidos, que puede sin duda ser problemática, más de una vez encuentra sendas de gobierno apropiadas(34). Para la caracterización de estos fenómenos, su clasificación y el análisis de algunas cuestiones estratégicas, cabe aplicar los parámetros generales que propone la teoría de las coaliciones, teniendo en cuenta las dos grandes “tradiciones” en la materia (Laver y Schofield, 1990): por los ramales de la teoría de juegos –desde Riker (1962) en adelante– o con la densidad de la “European Politics” (Lijphart, 1987 y otros)(35). De todos modos, las coaliciones y los gobiernos de coalición en el régimen presidencial están sujetos a su propia lógica y tienen rasgos peculiares, que han sido resaltados por algunas aproximaciones (Flisfisch, 1992; Amorim Neto, 1994 y 1998; Lanzaro, 2000). Varios de los estudios que componen este libro abordan precisamente los fenómenos de coalición y vienen a ser un aporte al desarrollo del debate. Es esta una reflexión relativamente incipiente en la que hay que insistir, explorando

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las novedades que se presentan en América Latina y con análisis Comparados(36). 6) Los seis casos que se analizan en este volumen son una buena muestra de las figuras de coalición –diferentes en su carácter y en su fortaleza– que encontramos en el panorama latinoamericano actual(37). Lujambio da razón de las coaliciones parlamentarias que ha habido en México en el correr de la última década, desde la Presidencia de Salinas y en particular durante el gobierno de Zedillo. Sin contar las angustias de Paraguay, donde de todos modos el gobierno de González Macchi hizo inicialmente pruebas de coalición, los demás países del Mercosur han ingresado a este respecto en un capítulo de relevancia. Es el caso de Argentina, que analiza Novaro, en las distintas etapas del primer período de Menem y en su segunda Presidencia, con una progresión en el equilibrio de fuerzas(38), y luego con la formación de la “Alianza” y su estreno de gobierno, durante el período de Fernando de la Rúa, en una ecuación política plagada de debilidades, que no cesa de tener de complicaciones. Como surge del trabajo de Mayorga que forma parte de este libro, Bolivia entra desde 1989 en el camino de las coaliciones, en un cuadro de “presidencialismo parlamentarizado” (presidencialismo “híbrido”, según Gamarra, 1992) a raíz de que la elección del Presidente en segunda vuelta se hace

por el Congreso (con la libertad efectiva de no nombrar al que salió primero en la consulta ciudadana directa) y en un arco plural de partidos, que tejen hilos de cooperación. Con el antecedente del “Pacto de la Democracia” que respaldó la gestión de Paz Estenssoro (1985-1989), estas coaliciones de generación parlamentaria han incidido en las construcciones de gobierno, en la agenda de reformas, en la política democrática y en las relaciones de partido, en lo que representa para Bolivia una “revolución silenciosa” (Mayorga, 1997) que no ahuyenta sin embargo los malos ratos. Con una experiencia más nutrida y prolongada es también el caso de Brasil, que aquí es abordado por Renato Lessa y Kurt von Mettenheim. El presidencialismo de coalizâo (Abranches, 1988) vuelve por sus fueros, después de la destitución de Collor, durante los gobiernos de José Sarney, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso, recuperando las prácticas de coalición que han constituido una clave de gobierno por mucho tiempo (particularmente desde 1946 a 1964). Ello es visto como una respuesta adecuada a las “bases de la tradición republicana” del país (presidencialismo, federalismo “robusto”, bicameralismo, representación proporcional, multipartidismo), en un campo de heterogeneidad –política y económica, social, cultural y regional– con una pluralidad que se renueva(39). Después de Pinochet y en el trayecto analizado en este libro por Garretón y Siavelis, Chile retoma igualmente algunos rasgos de las décadas anteriores a la del 60 y da pie a una nueva tanda

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de compromisos y coaliciones, en un régimen que tiene que lidiar con los “enclaves” autoritarios legados por la dictadura (ver también Siavelis, 2000; Carey, 1998; Faúndez, 1997; Moulián, 1992). Habrá entonces una democracia “limitada”, que al mismo tiempo presenta siluetas que se consideran “consensuales” –en una caracterización polémica, que en estas mismas páginas es objeto de discusión–. Esto ocurre en un sistema multipartidista que se alinea fundamentalmente en dos grandes bloques políticos: el polo de la derecha, que se recompone y aduiere nuevas proyecciones, a partir del desempeño estelar de Joaquín Lavín; el polo de la “Concertación”, forjado en la reconquista democrática y que gobierna desde 1990, en el que hay una compenetración intensa con redes de enlace considerables, si bien los partidos que la integran preservan sus identidades, manteniendo entre ellos relaciones nutridas de asociación, pero también de competencia, como lo demuestra, entre otras cosas, la carrera a la Presidencia de Ricardo Lagos.

6) El presidencialismo latinoamericano circula por lo tanto a través de sendas sinuosas y diversificadas, con tipos de régimen y modos de gobierno distintos y mutantes, diferentes formatos de democracia y ciertas alternativas de pluralismo. En los itinerarios de fin de siglo no son pocos los países que presentan en este orden un panorama alentador, con innovaciones políticas y desarrollos institucionales que por su complejidad, sus variantes y sus variaciones, difícilmente encuadran en los términos simples que planteó el debate “parlamentarismo versus presidencialismo”. Para dar cuenta cabal de estos fenómenos y de los cauces históricos precedentes, es preciso avanzar en la elaboración teórica, en la investigación de los casos nacionales y en el análisis comparado. Toda una agenda para la ciencia política contemporánea, y en particular para los estudiosos de América Latina, que ya ha sido objeto de abordajes importantes, con enfoques renovados y que dan pie a ulteriores desarrollos.

En un cuadro de otra raigambre, también en Uruguay tenemos desde 1990 coaliciones en régimen presidencial, con fórmulas distintas a las que hubo antes, en la época del bipartidismo tradicional: precisamente a partir del desarrollo de la izquierda, en la medida que se afirma el multipartidismo bipolar y la política de bloques, dando paso a una reforma constitucional que modifica sustancialmente el régimen electoral y otras piezas estratégicas del antiguo sistema pluralista (Lanzaro, 2000 y en este volumen; Chasquetti, 1998; Mancebo, 1991).

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Notas 1 Hay autores que –siguiendo el ejemplo de Guillermo O’Donnell– hablan de la “segunda transición” para referirse a las alternativas de consolidación que vienen después de la transición democrática. Aquí empleo la expresión en el sentido indicado en el texto, remitiendo a una transformación histórica mucho más extensa: de la matriz política, económica y social; del Estado y del mercado. Este enfoque se emparenta con el de Cavarozzi (1992) o con el de Garretón y Espinosa (1992), y con los de quienes hablan de transiciones “simultáneas” o “duales”, en un proceso complejo y “secuencial” (Portantiero, 1993; Armijo, Biersteker y Lowenthal, 1994). 2 Con una perspectiva compleja, más amplia que la que pueden brindar los enfoques sobre el desarrollo económico, es útil recordar los términos en que se ha planteado el problema de las crisis y de las secuencias del desarrollo político en el marco de las teorías de la modernización. Ello nos llevaría a observar de qué manera se dibujan en la coyuntura actual de crisis ciertos elementos clave del desarrollo político nacional: igualdad y participación, eficiencia en el gobierno y capacidad de “penetración” de los aparatos públicos, incidencia en los procesos de distribución y redistribución, articulación e integración de las nuevas aristas de diferenciación social –en tanto componentes de identidad y de legitimación de las

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sucesivas construcciones de la Nación y del Estado. En este sentido, ver Binder et al (1971). 3 La argumentación que ha hecho escuela es la que expuso Juan Linz en un paper que se hizo famoso: Democracy: Presidential or Parliamentary. Does It Make a Difference?, cuya primera edición data de 1984. Es este un texto muy valioso, que junto con una serie de planteos concurrentes –del propio Juan Linz y de otros autores– vuelve a colocar en el centro del debate el cotejo clásico entre gobierno presidencial y gobierno parlamentario. La ciencia política retomó así una polémica de siglos, que –como advertía Walter Bagehot en 1869 (The English Constitution)– es un nudo estratégico de las opciones constitucionales. Linz y Valenzuela (1994) trae la última versión del trabajo de Juan Linz (fiel a la original, pero aumentada y corregida, con comentarios que incorporan referencias a una discusión de diez años) e incluye las contribuciones, también importantes, que hicieron en su momento Arend Lijphart, Giovanni Sartori y Alfred Stepan con Cindy Skach, dedicando su segundo tomo al análisis de casos de América Latina (en español, Linz y Valenzuela, 1997 y 1998). Otra línea de desarrollo en esta materia –más atenta a la contextualidad del presidencialismo, a los rastros históricos, a las pautas de cultura y a las ecuaciones políticas nacionales– ha sido encabezada por Dieter Nohlen (Cfe.: Nohlen y Fernández, 1991), con trabajos que se reproducen en una publicación ulterior de Nohlen y Fernández (1998) en la cual se añaden varios análisis sobre las

evoluciones más recientes. Un examen del debate y de los planteamientos reformistas se encuentra en Thibaut (1993). 4 El caso de Chile –el gobierno de la Unidad Popular, la conflictiva que se desató y el fin trágico de Salvador Allende– aparecía aquí como ejemplo fatídico, equivalente, mutatis mutandi, a lo que dentro del panorama europeo representó en una época la crisis de la República de Weimar, que dio paso al ascenso nazi. 5 Los trabajos de Theda Skocpol y de James March y Johan Olsen (de mediados de los 80), como posteriormente el de Douglass North, son referencias obligadas al respecto. Las entradas institucionalistas o neo-institucionalistas son múltiples, de diferente orientación y de diferente calado. En este sentido, ver por ejemplo Kato (1996). 6 En contrapartida, algunas iniciativas trasuntaban una suerte de ingenuidad fundacional; sobrevaloraban la capacidad de llegar a las obras de diseño; no calibraban suficientemente el peso de la tradición presidencial, las inversiones de cultura, los juegos de competencia inter-partidaria y las conjugaciones políticas que se habrían requerido para abrir la “opción parlamentaria”. Imaginando la tarea de reforma a la manera de los framers originarios del constitucionalismo estadounidense, con la ilusión de una manufactura “inaugural” como la que habría plasmado en España a la salida del franquismo, desconociendo la complejidad y el espesor que tuvieron realmente tales emprendimientos. De ahí que, desde un principio y den-

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tro de las propias filas parlamentaristas, con la “escuela” de Nohlen, así como en trabajos como el de Sartori (1992) y otros, surgieron advertencias sobre las dificultades existentes y, junto con ello, la propuesta de una ingeniería que fuera “paso a paso”, con un mayor respeto por las tradiciones y por el itinerario histórico, accediendo a sistemas “mixtos”, “semi” presidencialistas o “semi” parlamentarios. 7 Una buena presentación de las críticas al presidencialismo se encuentra en Shugart y Carey (1992) y en Mainwaring (1993). Ver también Pareja (1990). 8 Es interesante en este sentido el volumen publicado por un conjunto de intelectuales brasileños de primera línea, en momentos en que Brasil encaraba un plebiscito para decidir su formato constitucional (presidencialismo o parlamentarismo, república o monarquía), del que saldría derrotada la opción parlamentaria: Rodrigues et al (1993).

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(...) no es el punto final (...) sino más bien el comienzo de lo que es inevitablemente un análisis más complejo y sutil acerca de la influencia de las instituciones sobre la efectividad del gobierno”. En un texto posterior, Rockman insiste en sostener que, aisladamente consideradas, “institutions shape much but, in the end, determine little”. 11 Aunque en seguida relativiza este elemento, el propio Juan Linz reconoce que “las elecciones presidenciales ofrecen la ventaja indiscutible de permitir que la gente escoja el jefe del Ejecutivo en forma abierta, directa y por un lapso predecible” (1993).

9 Un panorama de inestabilidad de los regímenes parlamentarios, que se reproduce hoy por hoy con otros tonos en países “sub-desarrollados” de otros continentes, en áreas de influencia colonial europea.

12 En esta línea, ver los aportes argumentales de Shugart y Carey (1992). En referencia particular a Estados Unidos, pero en una apreciación que se puede hacer extensiva a las matrices comunes del presidencialismo, Jones (1994) pone por delante el sistema de separación de poderes como rasgo fundamental de un diseño en el cual dos instituciones legitimadas por la elección comparten poderes y, en términos dinámicos, “compiten” –son orgánicamente “alentadas a competir”– para concretar su participación en la autoridad de gobierno y en los procesos de decisión.

10 Una discusión interesante de estos aspectos –que incluye una evaluación de la performance de los regímenes parlamentarios y presidenciales– se encuentra en la recopilación de Weaver y Rockman (1993). Estos autores critican los planteos institucionales simplistas y llaman a una reflexión de mayores densidades: “marcar las diferencias entre parlamentarismo y presidencialismo

13 El parlamentarismo encara el problema en otra clave, mediante la unidad de origen y la relación de dependencia (o de confianza) entre parlamento y gobierno, en principio, a través de una mayoría conquistada en las elecciones o construida posteriormente. Paradójicamente, el presidencialismo puede tener un presidente “débil”, en el sentido institucional. Paradójicamente también,

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la fórmula parlamentarista no siempre asegura la fortaleza del parlamento como poder autónomo y como actor regular de gobierno. Es preciso, pues, acudir a un orden de clasificación como el que proponemos para identificar tipos de presidencialismo, tal como se distinguen los tipos parlamentarios (el modelo de Westminster, frente a algunas fórmulas “continentales”, de poderes más “continentados”, valga el juego de palabras). 14 En Estados Unidos el gobierno “dividido” surge cuando la Presidencia corresponde a un partido y al menos una de las dos cámaras del Congreso está controlada por el partido de oposición, más allá de las exigencias, de la autonomía o del disenso que el Presidente pueda encontrar entre los legisladores de su propio partido, dado que el voto por la Presidencia y el voto por las cámaras se puede separar y tener resultantes diferenciadas, ya sea en la misma instancia, cuando las elecciones para ambos órganos son concurrentes, con el corte “estratégico” del voto (splitvoting o ticket-splitting), o bien cuando hay elecciones (en single) sólo para el Congreso en períodos que no coinciden con la renovación presidencial. Esto ha ocurrido frecuentemente, sobre todo en la segunda mitad del siglo XIX y en la segunda mitad del siglo XX, y se ha convertido en los últimos tiempos en una nota común. Según las tablas de Jones (1994), desde 1946 y durante períodos que suman en conjunto más de 30 años (rondando el 60% del tiempo de gobierno), la mayoría de los presidentes americanos (Truman, Eisenhower, Nixon, Ford, Reagan, Bush y Clinton) ha tenido que lidiar con esta

división partidaria (split-party control) en ancas de la separación de poderes y del bicameralismo. Ver así mismo Cox y Kernell, 1993. La tipificación deriva del cruce de las relaciones de partido con la división institucional y supone un desarrollo de la hipótesis originaria de la separación de poderes, para la cual el Gobierno debía ser por definición “dividido” y así se lo quería, al margen de la entrada de los partidos y de la “unificación” que se puede perfilar si algún conjunto tiene a la vez la mayoría en el Ejecutivo y en el Legislativo. Estirando la noción, el Gobierno dividido se puede dar así mismo en regímenes parlamentarios: en los gobiernos de minoría de algunos países de Europa continental, con sistemas pluripartidistas (Strom, 1984 y 1990). Es también el cuadro que se presenta en Francia, en los casos de “cohabitación”: dentro de los marcos de un régimen semi-presidencial, de Poder Ejecutivo “dualista” y elecciones parlamentarias intercaladas, con un presidente que no es meramente protocolar y un primer ministro de otro partido a la cabeza del gabinete gobernante (Mitterrand-Chirac, ChiracJospin). Un sistema que, en función de estos alineamientos y en términos siempre sui generis, lleva de hecho y

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de derecho a la “alternancia” entre una lógica presidencialista y una lógica parlamentarista. Para un análisis de la figura del Gobierno “dividido”, más allá de la frontera de Estados Unidos, se puede ver el número monográfico de la Revista Governance (4-3/1991). 15 Atento al problema de la innovación y de la estabilidad política, George Tsebelis (1995) trata de superar la oposición polar entre parejas institucionales, en la que se suele encerrar muchos de los debates corrientes (parlamentarismo versus presidencialismo, unicameralismo versus bicameralismo, bipartidismo versus multipartidismo), y sostiene con tino que el punto está más bien en identificar el número, la cohesión y las posibilidades de convergencia de los veto players –actores de veto, individuales o colectivos, institucionales y partidarios– cuyo acuerdo se requiere para procesar los cambios en un sistema político determinado. 16 El pluralismo tiene, como es sabido, diversas acepciones. En alguna de sus cuerdas podemos referirnos al pluralismo en la sociedad, a la diversidad de los sujetos, al “mundo de las asociaciones” y, más particularmente, a la group politics y a las articulaciones corporativas, que tienen incidencia en la forma de la democracia y también en el tipo de gobierno, tal como lo subrayan muchos autores (en particular, Philippe Schmitter y Gregory Luebbert). A este respecto, ver Lanzaro (1998). No obstante, como se indica en el texto, en estas páginas consideramos el pluralismo sólo en lo que concierne estrictamente al régimen de gobierno, los procesos de elección, la representación y los pro-

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cesos decisorios en los poderes del Estado, la estructura de la administración y las relaciones de partido. 17 Aunque el catálogo que sugiero es un poco más amplio, buena parte de las dimensiones consideradas son las que enumera Arend Lijphart (1987), como plataforma de su clasificación de las democracias. Lijphart vuelve aquí sobre sus elaboraciones anteriores (Lijphart, 1969 [a], 1969 [b], 1977) y se remite expresamente a la tipología de Robert Dixon (1968), retomando los componentes que este autor utiliza para definir la democracia de “consenso” (en oposición a la democracia “mayoritaria”). La tabla de indicadores de Dixon es un punto de partida excelente para delinear la figura del presidencialismo “pluralista”, en los términos que propongo en este trabajo. A este respecto, también constituye una referencia señera la distinción entre democracia “madisoniana” y democracia “populista” que hizo Robert Dahl en su famoso “Prefacio” de 1956 (Dahl, 1989). 18 Elementos a tener en cuenta en este orden son la dimensión del país, su tamaño y su diversidad; la distancia y la heterogeneidad política, geográfica,

social, cultural; las cercanías y las lejanías en la constitución de la sociedad política, en el vínculo de los ciudadanos, de los agentes económicos y de las organizaciones, como factor que puede

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incidir en los atributos y las atribuciones de la figura del Presidente en tanto núcleo de representación y vértice de poder nacional, en espectros de jerarquía pronunciada o en soluciones más paritarias. 19 Estos puntos son relevantes en términos históricos y en cada recodo de modernización, contando aquí la antecedencia originaria (el orden de surgimiento, de consolidación de poderes y funciones; la acumulación de saberes en la fase de fundación del Estado nacional) entre los partidos, las burocracias y otros actores de proyección estatal, así como el cuadro que surge a este respecto de los ciclos sucesivos de reestructuración del modo de desarrollo, del Estado y del Gobierno. La cuestión es particularmente estratégica en la etapa que estamos viviendo actualmente, visto que las reformas del Estado pasan por el establecimiento de ciertos tipos de management público o lisa y llanamente por la privatización, con estilos gerenciales y mercantiles y un peso variable del “factor tecnocrático” que ponen en riesgo a la vez la integridad y los principios de articulación de las burocracias profesionales, y también la efectividad de la dirección

política, el rango de desempeño de los partidos y el bagaje de recursos de intervención y de regulación. 20 Me refiero a las claves del party

government: en la formación y la selección de autoridades públicas y de actores políticos especializados, como centros de producción de liderazgo y como actores de gobierno (o de oposición) –teniendo particularmente en cuenta su lugar en los procesos de transición y en los trámites de reforma– a través de carreras profesionales y por el camino regio de las elecciones competitivas libres, en determinados carriles de representación, agregación e integración, funcionando como núcleos de opinión y de interpelación ideológica. 21 Según un planteamiento de Huber y Powell (1994) –que se recuesta igualmente en los teoremas de Lijphart–, los procesos democráticos se organizan así, alternativamente, de acuerdo con una “visión de control mayoritario” o bien con base en una “visión de la influencia proporcional”, en esquemas que condicionan de distinta manera la labor de gobierno, el vínculo entre los partidos y el registro de preferencias de la ciudadanía. 22 Como un buen ejemplo en referencia a las sucesivas “dinámicas institucionales” que marcan la gestión de Carlos Menem, ver Margheritis (1998 y 1999) y Llanos y Margheritis (1999). 23 Con respecto a estos componentes imprescindibles del liderazgo innovador –voluntad política y capacidad de gestión–, vale la pena revisar los conceptos y el cuadro tipológico que elabora Jeremy Moon (1995). La ausencia de ambos elementos deja campear la inercia. La sola capacidad administrativa lleva a una gestión simplemente reproductiva, sin cambios. Al revés, la sola

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voluntad política, sin una capacidad de instrumentación adecuada, genera una suerte de “fanatismo” (zealotry) que puede ser inconducente. 24 Como bien se sabe, son muchas y muy diversas las formas que se consideran “populistas”. Aquí nos referimos específicamente a una configuración de corte político, que como tal puede tener distintas “afinidades” y direcciones ideológicas dispares, cuando no claramente opuestas (Weyland, 1996; Philip, 1998). En términos de producción política, no debe extrañar pues que algunos de los liderazgos populistas de las últimas décadas –en América Latina y en Europa– vengan a desmontar los modelos de desarrollo (las construcciones estatales y políticas, económicas y corporativas) que se fueron estableciendo con el correr del siglo XX, en varios casos con la contribución de otros liderazgos populistas. 25 Es interesante anotar que existe una creciente preocupación por los fenómenos de “presidencialización de las democracias parlamentarias” de Europa Occidental: en referencia al aumento de los poderes del primer ministro, su dominio sobre el gabinete, la concentración de la toma de decisiones en el vértice del Ejecutivo, la relación cada vez más asimétrica con el Parlamento y con su propio partido, su vínculo con la ciudadanía y la articulación electoral, el esquema de accountability y el marketing político. La cuestión ha sido analizada con respecto al caso inglés –dentro del modelo Westminster, y particularmente bajo la égida de Margaret Thatcher (Jones, 1991). Más ampliamente, uno de los Workshops del

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European Consortium for Political Re search (ECPR, Copenhagen, 2000) se ha dedicado al debate de estos cursos de “presidencialización” en regímenes parlamentarios. 26 Esta es una caracterización tosca. Para hacer un examen más preciso y establecer distinciones entre diferentes montajes plebiscitarios o populistas, es necesario acercarse a los procesos históricos concretos, que son diversos y presentan características singulares, particularmente en lo que toca a los modos de producción política, el sistema de articulaciones en que se apoyan, las organizaciones sociales o corporativas, y especialmente los partidos, sabiendo por lo pronto que hay una distancia grande entre las ecuaciones populistas “anti-partido” y las que no lo son; que los escenarios cambian si hay o no eventualidades de “informalización” o “desinstitucionalización” y cuando median redes corporativas u otras organizaciones colectivas. Para una muestra de la diversidad de manifestaciones del populismo presidencial contemporáneo (o “neo-populismo”), ver Mayorga (1996) y Palermo (1998). 27 Vale recordar en este sentido las trazas de la “democracia delegativa” (O’Donnell, 1992), así como las nociones que manejan Conaghan y Malloy (1994): de “despotismo democrático” (según la idea de Tocqueville), o de regímenes “híbridos”, que están encuadrados en la democracia por su origen electoral competitivo pero que dejan desear, a causa del estilo de liderazgo y de los arrestos de gobierno, la relación entre los poderes del Estado, la impronta de sus procesos decisorios y

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otras fallas en la gestión pública. 28 Como decía Woodrow Wilson a fines del siglo XIX, al defender el gobierno “congresional” y antes de convertirse en un decidido presidencialista. 29 Para calificar un régimen presidencial, de acuerdo con la perspectiva expuesta no podemos atenernos a un solo criterio (aun cuando algunos tienen sin duda mayor centralidad). Es preciso captar la especificidad del complejo institucional, considerando el peso de las diferentes dimensiones y cruzando los distintos “indicadores” enunciados. Por ejemplo, gracias a la Constitución de 1988 los presidentes chilenos que suceden a Pinochet disponen de un conjunto de atribuciones que resulta “exagerado”, pero el modo de gobierno (la relación de los poderes del Estado, el vínculo entre los partidos, al interior del bloque oficialista y con la oposición) ha sido relativamente moderado y plural –“consensual” según algunos– por la existencia y la continuidad de las coaliciones, dado el afán de preservar la estabilidad democrática y los empeños de efectividad gubernamental, a raíz de las exigencias de quórum parlamentario y de los “enclaves” heredados del autoritarismo, la conformación de las cámaras y las comisiones legislativas, en virtud de los requerimientos peculiares (o de los “incentivos”) de un régimen electoral mayoritario que premia sin embargo a la minoría; en fin, por una suma de propósitos políticos que ha animado la configuración de liderazgos y el propio empaque de ese presidencialismo “fuerte”. Otro tanto ocurre en Brasil, donde el poder presidencial ha sido reforzado pero se debe hacer

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valer en un terreno de fuerzas plurales y, no sin dificultades, dentro de las coaliciones que sostienen al Gobierno, en un arco parlamentario complejo y en un mapa federal en el que lucen estados fornidos y gobernadores con autonomía política. 30 A pesar de que Estados Unidos tiene un régimen electoral de corte mayoritario, el presidencialismo de ese país tiende a operar en claves pluralistas, con las trazas de los gobiernos de compromiso, gracias a la intervención de otros

elementos: la división de los poderes gubernamentales y la independencia judicial; el bicameralismo y la densa red de comisiones parlamentarias; la posibilidad de votaciones separadas, no concurrentes, para la Presidencia y el Congreso –lo que a menudo redunda en situaciones de gobierno “dividido”–; la estructura federal firme; la configuración abierta, “asociativa” y regional de los partidos; la autonomía relativa de los congresistas. 31 Ver Mayorga (1996), Philip (1998), Palermo (1998), Cotler y Grompone (2000). El eslabón más reciente de la cadena populista –que ha tenido muchas bajas– está constituido por el ascenso de Hugo Chávez en Venezuela en ancas de nuevos “movimientos” (como el “Polo Patriótico” y “VRepública”), en un cuadro de agudo deterioro

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de los partidos tradicionales, tras los escapes iniciados desde esas mismas filas por Carlos Andrés Pérez y Rafael Caldera. 32 Costa Rica –que no figura en esta recopilación– también es, entre otros, un ejemplo relevante: por las modalidades de gobierno y el trámite de las reformas, en su tránsito del multipartidismo bipolar con un dominio asimétrico a una ecuación bipartidista, que da lugar a la alternancia y mejora los equilibrios políticos. 33 Para la distinción entre compromisos y coaliciones en régimen presidencial –presidencialismo de compromiso y presidencialismo de coalición– ver Lanzaro (2000). Aunque se presta a confusiones y “estira” en forma dudosa el concepto de coalición, vale la pena revisar a este respecto el planteo de Sundquist (1988). 34 En términos generales las coaliciones suponen una composición de gobierno que convoca a más de un partido. Pero esta pluralidad no necesariamente implica una gramática pluralista que se extienda a las relaciones con la oposición, a nivel de los procesos decisorios y de una representación en los organismos del Estado, que vaya más allá de los cuerpos parlamentarios o de las jefaturas regionales. Según la organización institucional y las ecuaciones políticas, una coalición puede dar lugar a gobiernos que operan en clave mayoritaria, exclusiva y excluyente. 35 Para un panorama comparativo sobre coaliciones, ver, entre otros, Luebbert (1986), Bogdanor (1983), Laver y Schofield (1990), Budge y Keman

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(1990) y Strom (1990). 36 Un inventario de las experiencias de la región, aunque con datos dudosos y afirmaciones discutibles, se encuentra en Deheza (1998). 37 Dentro de un catálogo más amplio habría que considerar, por ejemplo, las coaliciones que se labraron en Costa Rica durante la época del pluripartidismo bipolar, precediendo los “pactos” bipartidarios más recientes que ampararon algunas iniciativas de reforma. 38 Entre un cúmulo importante de trabajos que se ocupan del menemismo ver, por ejemplo, Gerchunoff y Torre (1996), Palermo y Novaro (1996), Margheritis (1998) y Llanos (1998). 39 Abranches (1988), Amorim Neto (1994) y Meneguello (1998) han hecho

un estudio comprensivo del “gobierno de partidos”, los patrones de cooperación y el tejido de coaliciones, desde la elección de Tancredo Neves hasta la Presidencia de Fernando Henrique Cardoso, recorriendo los períodos de José Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco. Un panorama del presidencialismo brasileño en los procesos de reforma del Estado, desde Collor de Mello a Fernando Henrique Cardoso (1985-1995), se encuentra en Eli Diniz (1997).

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Do cu men tos del XI Foro de Biarritz 174

El papel de Europa

en la inversión extranjera directa hacia América Latina Por: José antonio ocampo* Introducción América Latina ha mostrado una ambivalencia histórica en torno al papel de la inversión extranjera directa (IED), en su

desarrollo. Durante la fase de desarrollo primario-exportador, la región tuvo una apertura amplia a dicha inversión, que contribuyó al desarrollo de sectores tanto de exportación como de infraestructura. A su vez, durante la etapa

* Documento preparado para la Corporación Andina de Fomento (CAF), para presentar en el Foro de Biarritz, noviembre 4-5 del 2010.

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de industrialización dirigida por el Estado, la región acogió la participación de empresas transnacionales en nuevas actividades de sustitución de importaciones. Antes del auge del mercado financiero internacional de la década de 1970, la IED era consideraba, además, una fuente confiable de financiación externa privada en una economía mundial que ofrecía poca financiación de este tipo. De hecho, hasta dicha década, la región fue el principal destino de los flujos de IED hacia el mundo en desarrollo. Ello fue un reflejo, por lo demás, de que, en contra de las visiones muy difundidas, América Latina fue en general más abierta a la inversión extranjera que muchas de las economías más dinámicas de Asia. Sin embargo, muchos países de la región adoptaron simultáneamente una posición contraria a las formas tradicionales de inversión extranjera en los sectores de recursos naturales (hidrocarburos y minería), infraestructura y servicios públicos, sectores en donde las empresas públicas vinieron a jugar un papel protagónico. Así pues, durante esta etapa América Latina no rechazó la IED, pero la dirigió de acuerdo con lo que percibían como sus intereses nacionales. En varios países, estas restricciones al destino sectorial de las inversiones estuvieron acompañadas, además, por límites a la remisión de utilidades al exterior y al pago de regalías por concepto de tecnología. El proceso de liberalización económica que se inició en algunos países en la década de 1970, y en escala más amplia en los dos decenios posteriores, significó una liberalización relati-

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vamente generalizada de las normas sobre inversión extranjera directa, como parte de un proceso más amplio de integración en la economía mundial –y, se podría agregar, como una característica del proceso de globalización en curso a nivel mundial. El grueso de las restricciones sectoriales a la inversión desapareció, así como los límites a la remisión de utilidades y pagos por servicios tecnológicos. La propia liberalización comercial implicó que las empresas extranjeras pudieron utilizar en forma más clara sus redes de proveedores a nivel mundial. Esto fue facilitado además por las normas que facilitaban la importación de insumos para los sectores de exportación, así como por la prohibición por parte de la Organización Mundial de Comercio (OMC) de las llamadas normas sobre inversión relacionadas con el comercio (más conocidas como TRIM, por su sigla en inglés), que se utilizaban activamente para promover la producción de partes en las actividades de ensamble. La OMC facilitó igualmente una mayor protección a la propiedad intelectual a nivel mundial (el acuerdo de TRIP, nuevamente por su sigla en inglés), que algunas empresas transnacionales consideran esencial para llevar a cabo actividades de inversión. Este proceso dio lugar a un auge de la inversión extranjera hacia América Latina. La privatización de empresas públicas jugó también un papel decisivo en atraer inversiones extranjeras, así como la oleada de fusiones y adquisiciones a nivel mundial que desató la nueva fase de la globalización. Europa fue un actor decisivo en este proceso, aunque con novedades importantes. La más notoria

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de ellas fue el papel central que vino a jugar la inversión española en América Latina, al tiempo que otros países europeos jugaron un papel menos protagónico de lo que había sido característico durante la etapa de industrialización dirigida por el Estado. Otra característica novedosa fue el papel del sector de servicios como destino de las inversiones, asociado tanto al mencionado proceso de privatización como a la liberalización financiera en curso. Algunos patrones adicionales tenían una historia más larga, en particular la mayor importancia de la inversión europea en Suramérica que en México y Centroamérica, donde, por el contrario, tiene un mayor peso la inversión de Estados Unidos. Cabe agregar que a estos procesos se sumó la transformación de algunas grandes empresas latinoamericanas en actores del mundo de las transnacionales –las así llamadas translatinas. Las más grandes provienen de Brasil y México, y algunas de ellas participan muy activamente en los mercados globales, pero existe también un mundo de translatinas de menor tamaño y de un origen más diversificado, que son actores importantes en los mercados intrarregionales. El análisis de este tema escapa, sin embargo, a los objetivos de este ensayo. Como reflejo de la vieja ambivalencia hacia la inversión extranjera, la primera década del siglo XXI representó el retorno de algunas restricciones. Las más importantes se han aplicado a la inversión en recursos naturales, una tendencia que se agudizó con el auge de precios de productos básicos, especialmente de hidrocarburos y mineros, que se inició en el 2004. Cabe ano-

tar, sin embargo, que muchos países habían mantenido empresas públicas activas en dichos sectores (Campodónico, 2011) e incluso, en el caso de México, la nacionalización del petróleo como norma constitucional. El resultado ha sido el intento de varios países, especialmente de orientación política izquierdista, de extraer una mayor proporción de la renta asociada a los recursos y de participar más activamente en las inversiones correspondientes. Venezuela ha avanzado hacia la compra de un grupo más amplio de empresas, tanto nacionales como extranjeras, aunque reconociendo el derecho de propiedad correspondiente. A ello se podría agregar que el manejo de los precios de servicios públicos por parte del gobierno argentino ha sido percibido por los inversionistas extranjeros como una restricción importante a sus actividades. Este ensayo revisa las características de la inversión extranjera en América Latina en las últimas décadas (a la cual me refiero muchas veces simplemente como la “región”) y el papel de las empresas europeas en dicho proceso. Dado que la inversión europea se inserta dentro de patrones más generales, la sección siguiente analiza primero las características de los dos auges que experimentó la inversión extranjera en la región desde mediados de la década de 1990. Las dos siguientes miran con detenimiento las características de las inversiones europeas. El ensayo termina con unas cortas conclusiones, que destacan algunos retos estratégicos que enfrenta la relación América Latina-Europa en este campo.

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Cabe anotar que el carácter fragmentario de la información disponible, así como la inconsistencia entre las fuentes estadísticas utilizadas (CEPAL y Eurostat) son fuentes de problemas en el análisis. Esto destaca de por sí la ne-

cuyo impacto sobre los flujos de IED hacia América Latina se dio en realidad con algún retraso. Esta fase de descenso mantuvo, sin embargo, un nivel de inversiones extranjeras mucho más alto de lo que había sido característico hasta mediados de los años 90. El segundo auge se inició en el 2005 y llevó a su punto más alto en el 2008, antes de que la crisis financiera mundial golpeara fuertemente dichas inversiones. Nótese nuevamente, sin embargo, que el monto registrado en el 2009 continuó siendo mayor que durante el punto bajo del ciclo anterior (2009 vs. 2003 en el Gráfico 1).

cesidad de un trabajo estadístico entre estas dos instituciones y entre la CEPAL y los países latinoamericanos, para superar estas deficiencias.

Es interesante resaltar que los dos ciclos tienen características muy diferentes cuando se miran a través de la óptica de la balanza de pagos. El Gráfico 2 muestra los flujos brutos de inversión extranjera, pero también los de utilidades de dichas empresas y las inversiones de empresas latinoamericanas en el exterior, para estimar el aporte neto de los flujos de inversión extranjera a la balanza de pagos. El gráfico estima, así, lo que se denomina corrientemente la transferencia neta de recursos, que resulta de extraer de la inversión bruta estos dos

El auge de la inversión extranjera hacia américa Latina La IED experimentó dos auges importantes desde mediados de los años 90, sucedidos en ambos casos por descensos marcados cuyo origen estuvo asociado, en este último caso, a crisis de alcance mundial (Gráfico 1). El primer auge se inició en 1994 y alcanzó su mayor nivel en 1999 antes de descender fuertemente, como parte de la contracción general de las inversiones hacia el mundo en desarrollo que se produjo a raíz de la crisis asiática y Fuente: Cepal

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últimos rubros. Todas estas cifras se expresan como proporciones del PIB. Como se puede observar, el primer auge representó una gran contribución a la generación neta de divisas: de montos prácticamente insignificantes e incluso ligeramente negativos en algunos años (es decir, de una situación en la cual las utilidades de las empresas eran similares o incluso superiores a las inversión nueva), la inversión bruta y la transferencia neta de recursos se elevaron rápidamente hasta alcanzar, en 1999, el 4,6% y el 3,5% del PIB latinoamericano, respectivamente. Con el descenso posterior, la inversión bruta se redujo aproximada-

mente a la mitad, como proporción del PIB, un monto en cualquier caso muy superior a lo que era característico hasta mediados de los años 90. El segundo auge no tuvo, sin embargo, el mismo impacto en términos de

transferencia de recursos. En primer lugar, aunque la inversión bruta aumentó fuertemente, lo hizo a un ritmo que fue apenas ligeramente superior al de la actividad económica general, por lo cual alcanzó en su punto más alto poco menos del 3% del PIB (vs. el ya mencionado 4,6% del PIB en 1999). Además, la transferencia neta de recursos se vio debilitada por las crecientes remesas de utilidades de las multinacionales y las crecientes inversiones de empresas latinoamericanas en el exterior: 1,7% y 0,9% del PIB en promedio en 2004-2008, respectivamente, vs. 2,8% de inversión bruta.

El auge de la IED hacia la región hace parte, por supuesto, de un fenómeno de alcance mundial, como lo indica el Cuadro 1. De hecho, la participación de América Latina en este proceso muestra un rezago en relación con los patrones tanto mundiales como de los

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países en desarrollo, especialmente en la primera década del siglo XXI. De esta manera, la participación de América Latina en los flujos de inversión hacia el mundo en desarrollo fue mayor en la década de 1970 (40,8%) que en la de 1990 (30,9%) y en 2000-2008 (22,2%). Así mismo, la participación de América Latina en los saldos de inversión acumulados en el mundo en desarrollo alcanzó su nivel más elevado en el 2000 (el 2001, si utilizáramos datos anuales), antes de reducirse en la primera década del siglo XXI. Ello refleja en países individuales el retorno a restricciones a la inversión extranjera, pero en forma más generalizada el menor atractivo de la región como destino de la inversión, como reflejo más bien de las debilidades de su patrón de desarrollo reciente, un tema sobre el cual no puedo ahondar aquí.1 Los dos ciclos mencionados también se diferencian en otros sentidos. El primer auge involucró un componente importante de fusiones y adquisiciones de empresas existentes, tanto de empresas estatales que así se privatizaban como, y crecientemente, de empresas privadas. Esto implica que su contribución a la acumulación de activos productivos fue menos notable de lo que indican los flujos financieros correspondientes. Durante el segundo ciclo, aunque las fusiones y adquisiciones se elevaron de nuevo, nunca recuperaron los niveles del auge anterior, por lo cual la IED estuvo representada en mayor proporción por inversión nueva (greenfield, como se le denomina en la literatura correspondiente), que con-

tribuyó a crear nuevos activos productivos (véase nuevamente el Gráfico 1). Otra diferencia notable se produjo en las motivaciones de los inversionistas y, por ende, los sectores a los que se dirigieron las inversiones. El análisis de las motivaciones estratégicas se puede hacer siguiendo la conocida tipología de Dunning (véase Dunning y Lundan, 2008), que distingue cuatro tipos de motivaciones básicas. La primera es la búsqueda de recursos naturales, que juega un papel muy importante en América Latina dada su riqueza en dichos recursos. La segunda es la búsqueda de mercados, que es particularmente importante en el sector de servicios, pero también en manufacturas en mercados protegidos, como la industria automotriz en los dos procesos de integración suramericanos. La tercera motivación es la búsqueda de eficiencia, que caracteriza las inversiones orientadas a la exportación, en particular en redes integradas de producción que buscan plataformas de exportación para servir a los mercados mundiales. La cuarta es la inversión en activos estratégicos, que busca la acumulación de activos humanos o tecnológicos de las empresas.

1 Véase, en perspectiva histórica, la evaluación que proporciona Bértola y Ocampo (2010, capítulo 5).

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Como lo resalta la aplicación de este esquema a América Latina, las tres primeras motivaciones han sido importantes para las inversiones en la región, aunque han variado en importancia relativa a lo largo de las dos últimas décadas y muestran también, como veremos, patrones subregionales muy diferentes, en tanto que la última motivación ha estado relativamente ausente (Ferrraz, Mortimore y Tavares, 2011). A nivel agregado, la característica más notable del primer auge fue la impor-

tancia de las inversiones en servicios, que indica que la búsqueda de mercados fue relativamente más importante (Gráfico 3). Al final del primer ciclo, que es cuando existen los primeros

datos agregados, la mitad o más de la inversión se destinó, en efecto, a los servicios. Aunque estas inversiones siguieron siendo muy importantes, la característica más destacada del segundo auge fue la participación creciente de las inversiones en recursos naturales, que indica que la primera motivación ha sido crecientemente importante, como reflejo en particular del auge de precios minero-energéticos. Estas inversiones experimentaron, sin embargo, una contracción importante en el 2009 (CEPAL, 2010). Los patrones regionales obedecen en gran medida a patrones de inserción internacional diferentes y que se ajustan aproximadamente a una división regional “norte-sur” (CEPAL, 2001; Ocampo y Martin, 2004). En materia comercial, el patrón del “norte” se caracteriza por una importante diversificación hacia exportaciones de productos manufacturados con elevados contenidos de insumos importados (en su forma extrema, maquila), que se dirigen principalmente al mercado estadounidense. Este patrón se combina, en las economías centroamericanas, con una exportación creciente de servicios de turismo y, en varias de ellas, con un componente también importante de bienes primarios y manufacturas basadas en recursos naturales. Por su parte, el patrón del “sur” se caracteriza por la combinación de exportaciones extrarregionales de productos básicos

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y manufacturas basadas en recursos naturales (muchas de ellas también intensivas en capital) con un comercio intrarregional mucho más diversificado. Brasil es un caso intermedio, ya que tenía un patrón mucho más diversificado que el de otros países suramericanos antes de la apertura externa, pero que muestra cambios más bien lentos desde entonces. A estos dos patrones básicos de especialización hay que agregar un tercero, que caracteriza a Panamá y a las economías caribeñas (República Dominicana y Cuba), en donde predoCuadro 2 Composicíon sectorial de la inversión extranjera Sector Manufacturas primario Sudamérica Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Perú

México y Centroamérica México Costa Rica R.Dominicana El Salvador Honduras Nicaragua Panama

Servicios

minan las exportaciones de servicios. La especialización comercial y la naturaleza de las corrientes de IED han estado estrechamente entrelazadas. De esta manera, el patrón de especialización del “norte” ha atraído en mayor medida a empresas transnacionales que participan activamente en los sistemas internacionales de producción integrada de manufacturas, mientras que en Suramérica la inversión se ha concentrado en recursos naturales. La inversión en servicios es un patrón general, que cubre a ambas subregiones.

Sin detallar

1998 1998 2008 1998 2008 1998 1998 2008 1998 2008 1998

18.2% 56.8% 62.1% 0.6% 28.8% 41.9% 3.0% 54.5% 88.3% 27.8% 22.7% 36.8%

15.7% 1.6% 8.6% 11.9% 31.1% 8.8% 27.7% 13.0% 3.5% 17.5% 15.5% 14.1%

50.0% 41.7% 29.2% 87.5% 38.7% 49.4% 69.2% 32.5% 8.2% 54.7% 61.8% 47.5%

16.1% 0.0% 0.0% 0.0% 1.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

1998 2008 1998 2008 1998 2008 1998 2008 1998 2008 1998 2008 1998

0.9% 22.9% 6.9% 21.2% 0.0% 10.4% 2.0% 0.9% 2.6% 0.5% 15.8% 6.4% 0.0% 7.0%

59.9% 33.1% 71.6% 27.4% 25.4% 24.4% 8.2% 5.2% 23.7% 20.4% 13.2% 16.1% 0.0% 25.3%

39.2% 44.0% 21.2% 49.6% 70.3% 62.9% 82.8% 89.1% 72.5% 68.4% 71.0% 77.5% 97.2% 65.0%

0.0% 0.0% 0.3% 1.8% 4.3% 2.3% 7.0% 4.8% 1.2% 10.7% 0.0% 0.0% 2.8% 2.7%

Fuente:Ferraz, Mortimore y Tavares (2010). Se excluyen los datos de países en donde se desconoce el destino de más del 50% de la inversión en un año dado.

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Esto es, en efecto, lo que indica el Cuadro 2, que muestra el destino sectorial de la inversión en 1998 y 2008 en los países para los cuales existe información desagregada. En efecto, las mayores proporciones de inversión en recursos naturales se han dado en las economías suramericanas, especialmente en Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Perú, a lo cual se agrega recientemente Brasil y, si existiera información, Venezuela. Esta participación aumentó en todos los países para los cuales existe información, con excepción

de Ecuador. El aumento fue particularmente notorio en Colombia, que se ha transformado en un importante polo de atracción de este tipo de inversiones. Cabe anotar, sin embargo, que la atracción en años recientes de la inversión en recursos naturales ha sido extensiva a varios países del “norte”, entre ellos México y Costa Rica. Estos dos países son, sin embargo, junto con Honduras y República Dominicana, los que más atraen en términos relativos inversiones en los sectores manufactureros. Esto refleja el atractivo que tiene esta subregión para las inversiones en búsqueda de eficiencia. Entre los países del “sur”, Brasil en épocas recientes se ha convertido también en un polo de atracción de estas inversiones. La alta inversión en los sectores de servicios es, por su parte, un patrón relativamente general y supera las dos terceras partes de la inversión en varios casos, tanto de economías grandes (Brasil en 1998), como medianas (Colombia en el mismo año) y pequeñas (varias centroamericanas). Aunque las inversiones en búsqueda de mercado se concentran en estos sectores, lo mismo se podría decir de algunas inversiones en la industria en países suramericanos, ya sea en función de su tamaño (Brasil) o de los procesos de integración subregionales.

Por último, como ya se señaló, las inversiones estratégicas son muy reducidas y se localizan particularmente en los conglomerados de productos electrónicos en Brasil y México. Muchas de las inversiones correspondientes son más bien de adaptación de los productos a los mercados globales que de innovación y desarrollo tecnológico como parte de redes de investigación de alcance global (Ferraz, Mortimore y Tavares, 2011). La presencia europea Así como las políticas y los patrones de desarrollo latinoamericanos han sido decisivos para determinar la magnitud y la naturaleza de los flujos de inversión hacia la región, también es cierto que muchos de los patrones de inversión europea en América Latina tienen su origen en procesos que partieron del Viejo Continente. En tal sentido, las reformas de la Unión Europea orientadas a conformar una unión económica profunda han sido un determinante decisivo, tanto por la apertura del mercado regional a sectores cuyos mercados eran previamente nacionales, como por la presión para aumentar el tamaño de las empresas para competir en el mercado comunitario y mundial. Los mercados de telecomunicaciones y energía son casos claros del primero de estos patrones, en tanto que el segundo es

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válido para todos los sectores. De hecho, como respuesta a la necesidad de las empresas de expandirse para competir, la Unión Europea se transformó en la principal fuente de de fusiones y adquisiciones transfronterizas a nivel mundial. Esta tendencia se acentuó desde fines de la década de 1980. Europa se transformó, así, en las últimas décadas del siglo XX, en la fuente

Fuente: UNCTAD

principal de los flujos de inversión extranjera a nivel mundial, así como en uno de los principales destinos de la inversión. Como fuente de inversión, superó a Estados Unidos, que había jugado dicho papel en las primeras décadas de la posguerra y, en tal sentido, recuperó el papel protagónico que tuvo hasta comienzos del siglo XX. Como lo

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indica el Gráfico 4, Europa ha representado más de la mitad de los flujos de salida de inversión a nivel mundial durante las tres últimas décadas, y su participación en los saldos de inversión se elevó gradualmente, desde poco menos del 40% a comienzos de los años 80 a en torno al 55% desde mediados de la primera década del siglo XXI. Las empresas europeas son, además, más transnacionalizadas que las norteamericanas y las japonesas en términos de ventas, activos y empleo en el exterior, en relación con dichos agregados en los países de origen, aun si nos concentramos en el caso de Europa en las inversiones extrarregionales. Las empresas británicas, suizas y holandesas son las más globalizadas, en tanto que las italianas y las francesas tienen una mayor vocación regional (Dunning, 2002). Las españolas y las portuguesas iniciaron su proceso de transnacionalización mucho más tarde que las de los países mencionados y, como veremos, utilizaron a América Latina como su principal plataforma de expansión. Varias empresas europeas habían tenido América Latina como destino de sus inversiones durante la etapa de

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industrialización dirigida por el Estado, especialmente en los sectores de manufacturas, al tiempo que se habían reducido o eliminado las inversiones más tradicionales del pasado en recursos naturales e infraestructura. Los países más importantes habían sido históricamente Gran Bretaña, Alemania, los Países Bajos y Suiza, que aquí denominaremos inversionistas tradicionales. El interés por la región se debilitó, como es obvio, durante la década perdida de los años 80, pero revivió durante la última década del siglo XX, cuando América Latina fue el principal destino de las inversiones europeas en las economías emergentes y en desarrollo, y el segundo destino extrarregional después de América del Norte. De hecho, en segunda mitad de los 90 América Latina absorbió más de la mitad de la inversión europea fuera de EE.UU. (CEPAL, 2002, Cuadro III.7). A fines de los años 90, en torno al 80% o el 90% de la inversión española o portuguesa en los mercados emergentes y en desarrollo (o, para ser más preciso, fuera de Europa, Estados Unidos y Japón) tenía como destino América Latina; en el caso de la inversión alemana, de Países Bajos y Suiza, dicha proporción oscilaba entre el 40% y el 50%; sólo para Gran Bretaña, Francia e Italia era inferior, en torno al 20% (Dunning, 2002, Cuadro 3.7). El liderazgo latinoamericano en las inversiones europeas se perdió, sin embargo, en la primera década del siglo XXI, cuando Asia comenzó a superar ligeramente a América Latina como destino de inversiones europeas en economías emergentes (Eurostat, 2008, capítulo 3)2.

El hecho más destacado de la oleada de inversiones europeas hacia América Latina de los años 90 fue el ascenso de España. Aunque los inversionistas europeos tradicionales también aumentaron sus inversiones, perdieron la posición de liderazgo que habían detentado en décadas previas. El proceso de expansión de las empresas españolas, especialmente de servicios financieros, telecomunicaciones y energía fue, por lo tanto, el capítulo más destacado del proceso de expansión de la inversión europea en América Latina en los años 90, como se hará evidente con multiplicidad de datos adicionales. De hecho, se puede decir que las empresas españolas utilizaron a América Latina en dicha década como su principal plataforma de expansión (Calderón 1999; Casilda, 2008). En menor medida, lo mismo aconteció con Portugal (CEPAL, 2007, capítulo IV). Esta estrategia de las empresas españolas fue un resultado directo de la entrada del país ibérico a la Unión Europea en 1986, que gradualmente transformó sus empresas de defensivas de mercados locales en actores multinacionales. La amenaza de adquisiciones por parte de otras firmas europeas jugó en igual sentido. A ello se agregó las ventajas que representó el creciente acceso a mercado de capitales europeos, así como algunas ventajas tributarias (en especial el tratamiento del goodwill). También fue decisivo el propio proceso español de privatización, que transformó a Telefónica, Endesa, Repsol y Gas Natural, entre otras, en empresas privadas. Cabe agregar que la privatización

2 Los datos de esta fuente indican, en efecto, que Asia Oriental y del Sur acumuló a fines del 2005 252.200 millones de euros en inversiones europeas vs. 219.900 en el caso de América Latina.

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también jugó un papel importante en la inversión portuguesa, pero mucho menos en otros inversionistas europeos que llegaron a América Latina (Amann y Vodusek, 2002). En este proceso de expansión jugaron también un papel importante las fusiones y las adquisiciones en su mercado de origen, como lo reflejan, entre otros, la importancia de las fusiones de los años 90 en la rápida expansión de los dos principales bancos españoles (Santander y BBVA) y la constitución de Gas Natural Fenosa como fruto de la fusión del viejo monopolio estatal con Fenosa en el 2009. Después de haber alcanzado una mayor escala gracias a estas fusiones y a sus inversiones latinoamericanas, algunas de estas empresas se movieron para posicionarse como actores globales, al comprar otras empresas en países industrializados o en el lejano Oriente. Diez empresas españolas se encuentran ahora entre las Fortune 500, mientras ninguna se colocaba en dicha posición en un tiempo no muy

lejano. Algunas de ellas ya se cuentan entre las empresas más grandes en su clase en Europa: Telefónica, hoy la principal empresa europea de telecomunicaciones; Santander, uno de los diez mayores bancos del mundo y el segundo en la eurozona; Iberdrola, líder a nivel mundial en energía eólica, y Ferrovial, principal constructor y operador a nivel mundial de autopistas y aero-

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puertos. En algunos casos, la empresa no se cuenta entre las más grandes del mundo, pero sí tiene una presencia dominante en sectores específicos del mundo iberoamericano, como acontece con el Grupo Prisa (Casilda, 2008; Chislett, 2010). Una característica del proceso de inversión española es el predominio de las empresas del sector servicios y la escasa presencia de empresas del sector manufacturero, que refleja el propio dominio de empresas extranjeras sobre la producción industrial en dicho país. Sin embargo, algunas empresas manufactureras españolas lograron posicionarse en nichos a veces muy importantes, como en los sectores de alimentos, vinos, confecciones, acero inoxidable, partes de automotores y turbinas eólicas. Un caso destacado es el de Zara, que se asocia también a la creación de una dinámica red de distribución. Como reflejo de los patrones señalados, en 2000-2001, una encuesta del

BID a 66 empresas europeas con presencia en América Latina indicó que las más dependientes de las inversiones en la región eran las españolas y las portuguesas, en tanto que las menos dependientes eran las holandesas y las francesas. Treinta y siete de ellas indicaron que las inversiones en América Latina eran de alta o (en menor medida) máxima prioridad como destino

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estratégico, especialmente las inversiones en Brasil, México, Argentina y Chile, en ese orden de importancia. La región era vista, en general, como más importante para las estrategias de inversión que Asia y Europa central y oriental. La propiedad absoluta predominaba, especialmente en los países más grandes, pero también existían múltiples casos de participación con socios latinoamericanos (Dunning, 2002, en particular el Anexo 3.2). Por su parte, la Unión Europea también se transformó, como conjunto, en el principal inversionista en América Latina, y superó a Estados Unidos. Esta posición de liderazgo se consolidó durante el primer auge de la inversión extranjera hacia América Latina, que, como vimos, se produjo a partir de 1994. En particular, aunque las inversiones norteamericanas y japonesas también se expandieron, las europeas lo hicieron a un ritmo superior y aumentaron su participación del 24,3% en 1990-1994 al 58,1% en 1995-1999; España explica más de 20 puntos de este aumento, pero también se acrecentó la participación de los inversionistas tradicionales (Gran Bretaña, Países Bajos, Alemania y Suiza) y vinieron a te-

ner mayor presencia otros que habían jugado un papel menos importante en el pasado (Francia, Portugal) (Amann y Vodusek, 2002). La segunda oleada de inversiones europea fue muy inferior en su magnitud a la primera, como lo indican los datos de Eurostat, que se reproducen en el Gráfico 5. Durante el primer ciclo, la inversión europea fue superior en Suramérica que en México y Centroamérica, y Brasil absorbió por si solo dos quintas partes del total de la primera, pero durante el segundo ciclo ambas subregiones recibieron flujos relativamente similares de inversión europea. Los datos publicados por la CEPAL, que se reproducen en el Gráfico 6, son menos precisos sobre el origen de las inversiones durante los dos auges, especialmente durante el segundo (el gran peso del rubro de “otros” en el gráfico puede reflejar este hecho). Estos datos resaltan la mayor diversificación en el origen de las inversiones durante el segundo ciclo, que ha implicado una pérdida de importancia relativa tanto de Estados Unidos como de Europa frente a nuevos inversionistas, incluidas las propias translatinas. Otro hecho destacado es la fuerte reducción de la participación de la inversión española, del 21% al 11% del total de flujos hacia la región. La información proveniente de Eurostat también muestra a España como el principal inversionista europeo en América Latina. Sin embargo, estas dos fuentes muestran di-

Fuente: Eurostat

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ferencias en torno a cuál es el segundo inversionista europeo en la región (Países Bajos en el caso de la CEPAL vs. Gran Bretaña en Eurostat), lo que refleja inconsistencias en los criterios empleados por estas dos instituciones para clasificar el origen de las inversiones (Eurostat, 2008, capítulo 3).3 Lo que parece claro, en cualquier caso, es que la inversión europea fue menos intensa durante el segundo ciclo de inversiones hacia América Latina, y que la mayor parte de dicha reducción se debe a la menor inversión española. Hay que recordar, sin embargo, que también el auge de inversiones europeas durante el primer ciclo se explica por las inversiones españolas, que por lo tanto muestran un ciclo muy agudo, de ascenso primero y de descenso posterior, aunque manteniendo una fuerte presencia en la región. Destinos regionales, motivaciones y principales empresas La importancia relativa de las inversiones europeas en ambos ciclos y sus destinos preferentes en América Latina se pueden observar con más detalle en las matrices de origen y destino de las inversiones publicadas por ambas fuentes, que se muestran en los Cuadros 3 y 4, el primero de ellos referente a los flujos de inversión del conjunto de Europa durante los dos ciclos y el segundo los saldos de las inversiones de los países de la Unión Europea en la región a fines del 2005. Como se puede observar, los patrones varían a lo largo del

tiempo, tanto por subregiones en América Latina como en el comportamiento de los viejos y los nuevos inversionistas. En términos de destino, el patrón de especialización regional norte-sur, pero también los patrones históricos de relacionamiento de los distintos países latinoamericanos con los industrializados, que se refleja en particular en el peso relativo de las inversiones norteamericanas vs. las europeas. Mientras las primeras han tenido una presencia mayoritaria en el “norte” (México y Centroamérica), los inversionistas europeos han privilegiado claramente a Suramérica. La diferencia fue particularmente notable durante el primer ciclo de inversión. Brasil dominó el panorama general, pero Argentina fue el principal destino de las inversiones españolas durante su fase de mayor expansión, y Chile ocupó también una posición importante. El sesgo de las inversiones europeas hacia Suramérica fue también evidente en varios de los inversionistas tradicionales (Alemania, Gran Bretaña y Suiza), así como de Francia e Italia; la única excepción notable fueron los Países Bajos. Durante el segundo ciclo, sin embargo, hubo una caída notable de la inversión europea a Suramérica, que se explica fundamentalmente por el colapso de las inversiones españolas a Argentina, al tiempo que aumentaron aquellas destinadas a los países del “norte” de la región. Por este motivo, Suramérica perdió su primacía en las inversiones europeas en 2004-2008. Esto es en particular cierto del principal inversionista europeo en la región, ya que la inversión española hacia Suramérica

3 Esto refleja muy probablemente el tratamiento de las inversiones de Royal Shell, una empresa con propiedad conjunta holandesa y británica.

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cayó notablemente, aun si se excluye Argentina, al tiempo que aumentó la destinada a México y Centroamérica. La vocación suramericana de la inversión europea también se debilitó en Gran Bretaña y Suiza, pero se mantuvo en otros países europeos, especialmente Alemania, Italia y Francia. Cabe anotar que con la caída de la inversión europea hacia Suramérica, aquella destinada a Brasil fue la menos afectada, por lo cual el gigante suramericano se afianzó

como el principal destino suramericano, aunque pasó a ocupar el segundo lugar en las inversiones europeas en la región. A diferencia de México y los países del Mercosur, la Comunidad Andina (que hasta hace pocos años incluyó a Venezuela) ha sido un destino menos atractivo. Dentro de la Comunidad Andina, Colombia es el principal centro de atención y sobresale la fuerte caída de las inversiones hacia Venezuela durante el segundo auge.

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La matriz de inversiones de la Unión Europea a fines del 2005 reproduce estas tendencias. Como origen de las inversiones sobresale la presencia española, con más de dos quintas partes de las inversiones acumuladas. Le siguen en importancia los tres inversionistas tradicionales en la región (Alemania, Gran Bretaña y Países Bajos), así como Francia, con alrededor del 7% cada uno. Nótese que el sesgo hacia Brasil es notorio en los casos de Alemania, Francia y Países Bajos, mientras que España muestra un mejor balance de sus inversiones en las principales economías, con un peso relativamente alto en Argentina. México absorbe entre

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el 20% y el 30% de las inversiones de los principales inversionistas europeos, con excepción de Francia. Gran Bretaña muestra una atracción relativamente más alta hacia dos países con vocación minero-energética, Chile y Colombia, aunque no hacia Venezuela. Esta información, al igual que la disponible sobre las principales empresas europeas presentes en América Latina (Cuadro 5), nos permite hacer un análisis de la diversidad de estrategias de los inversionistas europeos en la región, utilizando para tal efecto la tipología de motivaciones de los inversionistas extranjeros presentada previamente. A los

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datos que presenta el Cuadro 5, que se refiere a las 26 empresas no financieras europeas que hacen parte del grupo de los principales 60 inversionistas en la región según CEPAL (2009), habría que agregar los dos grandes bancos españoles, Santander y BBVA, para constituir un total de 28 empresas que aquí denominaremos los grandes inversionistas europeos. Lo que la información disponible indica es que la búsqueda de mercados ha sido más importante que la de eficiencia o acceso a mano de obra calificada como motivación para las inversiones europeas en América Latina. Esto se refleja en particular en las importaciones de servicios, especialmente financieros, telecomunicaciones electricidad, telecomunicaciones, comercio y construcción. A estos sectores pertenecen ocho de los grandes inversionistas europeos y algunos de los más grandes. Las inversiones españolas han sido particularmente importantes en este caso (Telefónica, Endesa, Iberdrola, Banco Santander y BBVA) y concentran el grueso de sus inversiones en la región. A ello se agregan inversiones de otros nuevos inversionistas: Francia (Carrefour), Italia (Italia Telecom) y Portugal (Portugal Telecom). La búsqueda de recursos naturales ha atraído importantes inversionistas europeos. El cuadro 5 incluye cuatro que se cuentan entre los grandes inversionistas: dos del sector de hidrocarburos (RepsolYPF, Dutch-Shell, español el primero y de propiedad holandesa-británica el segundo) y dos mineros (Anglo-American y BHP Billiton, ambas británicas pero con capital australiano en el segundo caso). Estas inversiones, al igual que

otras, muestran, por lo demás, el predominio que tiene esta estrategia de inversión para las empresas británicas y de los Países Bajos. El sector manufacturero concentra, sin embargo, el grueso de los grandes inversionistas europeos: 16 de las 28 empresas. Como una gran cantidad de las actividades de estas empresas se realiza en Suramérica, y especialmente en Brasil, se puede pensar que el acceso a mercado es una motivación importante, en particular el acceso a Mercosur. Sin embargo, la encuesta realizada por el BID en 2000-2001 mostró que los mercados ampliados subregionales no eran vistos como factor particularmente positivo por las empresas europeas, con la excepción notable del sector automotriz en Mercosur. Las inversiones en México sí tenían como motivación importante el acceso al mercado de Estados Unidos por la vía del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), pero allí las empresas europeas han tenido un papel menos importante que las norteamericanas (Amann y Vodusek, 2002). En el sector de manufacturas se concentran empresas con larga presencia en la región, especialmente en los sectores automotriz (Volkswagen, la segunda empresa no financiera en la región, así como Fiat, Renault y Peugeot-Citröen),

de consumo masivo (Nestlé y Unilever, inversionistas de vieja data en la región, pero también Danone y Parmalat, que se localizaron desde los años 1970) y

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químico y farmacéutico (BASF y Bayer). A diferencia de las empresas españolas, América Latina tiene, en general, una importancia menor en su estrategia global de estas firmas, pero no es baja (tiende a representar en torno a una décima parte de sus ventas a nivel mundial). En este sector se concentran, además, algunos de los inversionistas tradicionales, en particular Alemania, pero también Suiza, así como empresas cuyas inversiones son de más reciente data, entre las que se destaca ArcelorMittal, cuyo control recae, sin embargo, sobre un inversionista de India. Este panorama muestra, por lo demás, la heterogeneidad de las estrategias de inversión en la región. Los inversionistas más tradicionales se concentran en el sector manufacturero (Alemana y Suiza) o en una mezcla de recursos naturales e industria (Gran Bretaña y Países Bajos). El principal inversionista emergente de la década de 1990, España, tiene una presencia determinada por el sector servicios, al igual que Portugal. Francia e Italia mezclan industria y servicios, y los inversionistas escandinavos se concentran en empresas industriales. Conclusiones El análisis que se presenta en este ensayo muestra la coincidencia entre los procesos de reestructuración europea

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generados por la formación de un mercado único comunitario, y las reformas estructurales en América Latina, que dieron lugar a un auge de las inversiones europeas hacia América Latina desde mediados de la década de 1990. Europa se consolidó como el principal inversionista extranjero en la región. A los tradicionales inversionistas europeos que se habían posicionado en la región durante la fase de industrialización dirigida por el Estado, particularmente Alemania, Gran Bretaña, Países Bajos y Suiza, se unió ahora España, que rápidamente se consolidó como el principal inversionista europeo en América Latina, al igual que otros que no habían tenido tanta presencia en el pasado (Francia, Italia y Portugal). En el caso español, América Latina se convirtió de hecho en la plataforma para la transformación de varias empresas de dicho país, algunas de ellas fruto de los procesos de privatización, en empresas de clase mundial. En menor medida, la región, y especialmente Brasil, fue una plataforma para la conversión de algunas empresas portuguesas en actores multinacionales. La inversión europea tuvo algunos sesgos particulares. Entre ellos se cuenta la inclinación hacia el sector servicios, que indica que la búsqueda de mercados ha sido la principal motivación de las in-

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versiones europeas en la región. Dicha inversión ha tenido también un sesgo hacia Suramérica, especialmente hacia Brasil. Algunas empresas manufactureras europeas han jugado un papel importante en la inversión en la región, especialmente en los sectores automotriz, electrónica, química y alimentos. Dicho sesgo es particularmente importante en las inversiones alemanas, pero también en las de muchos otros países europeos. Los recursos naturales también han atraído importantes inversiones europeas, que se han acentuado en general durante el segundo auge de la inversión extranjera hacia América Latina, el de 2004-2008. La pérdida de importancia de la inversión europea en América Latina, y de América Latina en la inversión europea durante la primera década del siglo XXI, es la característica más preocupante que identifica este ensayo. De hecho, a nivel de la región, la menor transferencia neta de recursos a través de la IED es una característica dominante de este segundo auge en comparación con el primero, que se experimentó entre 1994 y comienzos del siglo XXI. Aquí parecen confluir dos factores. El primero es el retorno a regulaciones a la inversión extranjera, que han desalentado dichos flujos hacia algunos países, y que refleja lo que en la introducción a este ensayo denominamos la ambivalencia históri-

ca de América Latina frente a la inversión extranjera. Argentina y Venezuela son los casos más destacados de esta tendencia reciente, a los que se agrega Bolivia, que tiene un peso relativamente bajo en la IED hacia la región. El segundo es el menor atractivo que tiene la región vs. Asia Oriental como actor en los mercados globales, fruto de sus propios patrones de desarrollo reciente, en los que se desestimó la importancia de políticas productivas activas con un fuerte contenido tecnológico. Lo que esto indica es que la reactivación de la inversión europea en la región podría ser facilitada por un giro de la región hacia políticas activas en el frente productivo, que representaría un cambio de políticas de mera liberalización de la inversión extranjera hacia una visión más estratégica de la asociación con inversionistas internacionales. Una estrategia de este tipo también representaría un cambio en la naturaleza de las inversiones europeas e, igualmente, un giro hacia una asociación mucho más estratégica de dichas empresas con los países latinoamericanos.

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La libertad de expresión en el laberinto democrático de América Latina

Por: Carlos D. Mesa gisbert El dilema de lo democrático en américa Latina El dilema de América Latina hoy es el que se da a la hora de abordar la idea esencial de la democracia y de lo democrático.

Por una parte, están quienes sostienen que de lo que se trata es de definir lo democrático como el ejercicio libre de votar periódicamente. La ciudadanía, en tanto cada uno de nosotros tiene el derecho de votar y elegir a aquellos que queremos que nos representen en la administración del poder.

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Por la otra, aquellos que afirman que esa visión es insuficiente y que responde al viejo y superado liberalismo político. La legitimación de lo democrático sólo a partir del voto es insuficiente, casi una forma mutilada y falsa de democracia. Hay que añadir a esa característica la participación. El pueblo movilizado, la democracia de la calle, la deliberación cotidiana, la “fuerza de lo plebeyo” que diría algún teórico neomarxista. La participación, dicen, está más allá del poder constituyente y de instituciones como la iniciativa popular legislativa o el referendo. La democracia plebiscitaria es una expresión de una forma de gobierno en la que se produce una relación directa entre el líder que representa lo democrático popular, y la gente. Ambas posturas expresan caminos que se podrían definir como la nostalgia por un pasado elitista congelado, en un caso; y el celofán democrático sustituido por la combinación letal entre el poder concentrado en el líder y el corporativismo como forma política de construcción de la trama social, en el otro. Ninguna es una respuesta suficiente, las dos, sin embargo, portan valores indispensables del pensamiento democrático de este siglo. La combinación sabia entre ambas propuestas nos daría probablemente una receta deseable, exenta de adjetivos que califiquen o descalifiquen. Pero la realidad es que el dilema real marca dos líneas encontradas en la región. Las “nuevas izquierdas” han optado por seguir rutas diferentes. Distinta es la propuesta del Brasil de Lula que la de la Venezuela de

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Chávez. Lejanos entre sí son los modelos escogidos por el Uruguay de Mujica, que el que sigue la Bolivia de Morales. Otro tanto podríamos decir de las “nuevas derechas”. Irónicamente, hay hoy muchas similitudes entre determinados gobiernos de “izquierda” socialdemócrata y otros de “derecha”, cuya apuesta común es la democracia entendida como un camino de respeto a las instituciones, pluralidad, participación, inclusión y consideración por los derechos del otro, más allá de sus diferencias ideológicas, quizá menos sustanciales hoy que lo que fueron hace un par de décadas, cuando el camino de la democracia se recuperó en el continente, tras largas dictaduras militares. En tanto, esos mismos gobiernos socialdemócratas de origen popular muy poco tienen que ver en su concepción del ejercicio democrático con gobiernos que se autocalifican de revolucionarios y que, de igual modo, llegaron al poder por el mecanismo del voto masivo de sus ciudadanos.

Lo democrático y la cuestión de la libertad de expresión ¿Qué tiene que ver en ese escenario el debate sobre la libertad de expresión? Según cómo y en qué circunstancia, la discusión sobre un principio de tal importancia está fuertemente influida por actitudes que parecen olvidar que lo que el continente debe encontrar es un camino en el que las lecciones de la historia sean adecuadamente aprendidas. La base es que no es verdad que todo tiempo pasado fue mejor (o peor), no es posible entregarse a ciegas a la

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tarea de construir utopías arcaicas, tan cuestionables y tan absurdas como los cerrojos que el poder concentrado en unas pocas manos estableció como paradigma político al comenzar el republicanismo en América Latina. Para ello es indispensable responder algunas preguntas: ¿Es la libertad de expresión un valor en sí mismo? ¿Es uno de los valores más importantes de entre los principales derechos humanos? ¿Se puede concebir el desarrollo de la plenitud humana sin libertad de expresión? ¿Son todas estas preguntas un conjunto de obviedades? Si lo fueran, no estaríamos enzarzados en este debate. A pesar de ello, convengamos en que las respuestas sucesivas a todas estas preguntas son un rotundo sí que, sin embargo, hasta ahora ha resuelto muy poco. Como se ha resuelto poco cuando en América Latina una mayoría de sus habitantes aceptan que la democracia es un valor esencial e inexcusable para vivir en este siglo. La razón de esa insuficiencia es la gran confusión que vivimos a la hora de definir esos valores teóricamente universales y compartidos por todos. ¿Qué es libertad de expresión? ¿Cuáles son sus alcances y cuáles sus límites? ¿Cómo compatibilizamos la libertad de expresión como forma individual, como forma colectiva y como forma intermediada? Es, para apelar al manual, el derecho a la libre expresión de las ideas. Debiéramos sumar también el criterio de que es el derecho a la expresión de un

pensamiento libre y de una conciencia libre. Una digresión indispensable Está claro que el valor inherente a cada persona en los días que corren está fuertemente tamizado por la evidencia de una mediación fundamental, la que la tecnología le ha dado a la sociedad. Los medios no son ya sólo los medios clásicos de la trilogía que parecía la culminación de lo que algún teórico definió como el mass media: prensa, radio y televisión. No, hoy el escenario está entrando en un mundo fascinante; la Internet y las redes sociales, cuya definición en detalle es ociosa porque sus niveles de transformación, evolución y sofisticación simplemente no tienen límites previsibles, pero lo que es incuestionable es que son jugadores fuertes para la democratización del derecho a la libre expresión. A esto se suma el hecho de que los medios tradicionales dejaron de poseer un monopolio sobre la(s) voz(ces) de la gente. El escenario actual nos permite la multiplicación de expresiones que han marcado una respuesta impensada a cómo encarar los desafíos de “los sin voz”. Primero los aparatos: la computadora, el celular y los ensayos de hacer híbridos entre ambos. Segundo, las rutas de comunicación a partir de la Internet: los canales como google, los blogs, el chat, los msm, el twitter, el facebook, la wikipedia… para mencionar simplemente algunas de las posibilidades. Pero… El pero es aún grande. Las naciones más pobres de Latinoamérica tienen todavía un nivel de penetración muy bajo de su población a la Internet, entre el 10% y el 15%, aunque el uso del celular está

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en esas mismas naciones en porcentajes que indican que más del 45% de las personas tienen un teléfono celular, lo que nos hace pensar que el acceso a estas tecnologías avanza a pasos agigantados. Si no asumimos que esta nueva realidad cambiará la naturaleza del debate, es que no entendemos nada. Es un camino en plena explosión, es un mundo nuevo, será una de las razones por las que la discusión democrática y la de la libertad de expresión se transformarán en muy corto tiempo, ya han comenzado a hacerlo. Es bueno no olvidarlo. Y quizás esa nueva realidad (no sería la primera vez) deje como obsoleto el gran tema que polariza a nuestras sociedades en torno a la legislación de los medios.

Una vieja canción. Estado vs. Medios privados Con todo, la batalla por la libertad de expresión ha tomado en América Latina la misma ruta que enfrentó en la década de los años 70 del siglo pasado, una pulseta entre el Estado y los grandes medios privados.

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Algunos Estados establecen normas que a nombre de un manejo “veraz y responsable” de la información actúen en dos direcciones: una, mediante cuerpos de leyes, otra, de facto, apelando a interpretaciones que conducen al cierre de medios, pérdida definitiva de licencias o suspensiones indefinidas de algunos de estos. Gobiernos como los de Venezuela, Ecuador, Argentina y Bolivia han optado por marcar límites a la libertad de expresión y abrir fuego sin matices contra unos cuantos medios, o contra todos, a partir de marcos legislativos ya promulgados y/o en proceso, o de guerras particulares. En democracias sólidas, y muy especialmente en países grandes de la región, unos pocos medios se han transformado en imperios, en casi superestados y desde allí abogan por la libertad irrestricta. El argumento, y esta es la ironía en las dos concepciones de lo democrático, se apoya siempre en razones de un profundo contenido ético. Es en defensa de la libertad de expresión rabiosamente liberal, “libremercadista” y sobre el parámetro intocable

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del derecho a la propiedad privada y la libertad que ello conlleva, que los grandes conglomerados mediáticos latinoamericanos se atrincheran para combatir al Estado invasor. Es sobre el sacrosanto derecho del Estado que este habla y actúa a nombre de los millones de desposeídos y sin voz: hay que limitar la forma excluyente y descarnadamente defensora de derechos particulares, frecuentemente espurios, con que se mueven los poderosos. En ese contexto, por si fuera poco, entra a terciar el tema de la garantía de la estabilidad democrática. Los medios afectados afirman que los gobiernos caminan hacia la dictadura y que la libertad de expresión es el único mecanismo posible para frenar esa dictadura, que al no tener voces que la contrasten hace literalmente lo que le da la gana. Los gobiernos, por su parte, afirman categóricamente que los medios se han convertido en instrumentos de la desestabilización, que en el fondo lo que quieren es derrocar a los regímenes legalmente constituidos traicionando la voluntad popular. La cuestión de los límites En medio de esa guerra, el viejo debate. ¿Hay límites para la libertad de expresión que ejercen los medios masivos? La controversia está servida desde el primer día en que hace varios siglos esos medios aparecieron. Las líneas maestras del debate no han cambiado demasiado. En un lado están quienes creen que el costo del exceso está más que bien pagado por el beneficio de la

libertad. No hay mejor ley que la que no existe. Cualquier normativa sobre los medios es, en manos de un Estado mal administrado, un potencial dogal sobre la libertad. La razón es muy simple. Los principios generales son eso, generales, y su interpretación da lugar a la subjetividad eventualmente (casi seguramente, digámoslo de una vez) arbitraria de los poderosos. ¿Quién define lo que es un uso veraz y un uso responsable de esa libertad? ¿Y los afectados por el exceso mediático? Es sencillo, para eso hay un cuerpo de leyes que establecen claramente los límites que tiene cualquier ciudadano. No se necesita una ley especial sobre medios, se necesita aplicar el derecho positivo a cualquier periodista o medio que transgreda las normas del derecho universal aplicable a cualquier miembro de una sociedad. Esa lógica, demás está decirlo, depende de un pequeño gran detalle, la seguridad de que los administradores de justicia son independientes, probos y eficientes, lo que en América Latina no es precisamente una regla general. En el otro lado están quienes hacen una apología del bien mayor, de la razón de Estado, de la necesidad de responder a las demandas de una sociedad inerme que requiere de modo imperativo garantías de que los excesos de los medios, que han adquirido un poder desmesurado, sean limitados. Aquí, de lo que se trata, dicen, es de combatir monopolios, poderes que han concentrado gran parte de los medios de una sociedad, que responden a intereses específicos de caracteres económico, social y político (o religioso), y que, en consecuencia, en vez de hacer lo que deben, un servicio a la comuni-

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dad, se sirven de los medios en favor de sus propios objetivos. El Estado, a nombre de quienes representa, tiene derecho a marcar límites a esa libertad y castigar individual, colectiva, o corporativamente a quienes a nombre de la libertad de expresión cometen delitos asociados a políticas inaceptables para la comunidad. La cuestión de las circunstancias ¿Sobre qué escenario se ha marcado esta dura controversia? Sobre dos escenarios que avalan ambas posturas y para esto es menester e imprescindible no hacer generalizaciones, dado que las naciones de la región viven situaciones distintas. En unos casos los problemas vinculados a la libertad de expresión no están condicionados por esta grave polarización, aunque lo que ocurra en los que si los atraviesan servirá como referente de cuestiones esenciales que se han vuelto a poner en el tapete de la discusión contemporánea. Primer escenario. Durante décadas grupos de poder han acumulado control sobre los medios y, en efecto, se han convertido en poderes fácticos que han decidido de modo muy importante sobre las democracias recuperadas a fines de los 70 y los primeros 80 de la centu-

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ria anterior en la región. Más de un presidente, varios ministros, parlamentarios, gobernadores, alcaldes, concejales fueron y son productos exclusivamente mediáticos, construidos (inventados), respaldados e impulsados por medios de comunicación. En varias de las graves crisis de gobernabilidad que atravesaron algunas naciones latinoamericanas, la amplificación que los medios hicieron de esas crisis contribuyeron de modo decisivo, cuando no fueron la diferencia entre estabilidad e inestabilidad, en el desenlace de unos cuantos de esos acontecimientos que costaron vidas humanas, procesos de destrucción institucional y marcaron períodos significativos de inestabilidad política, económica y social. Muchos medios han alimentado frecuentemente de manera intencional el descrédito de la política y se han convertido no sólo en los mediadores de la denuncia, la investigación sobre casos de corrupción y de mal manejo del servicio público, a sabiendas de que muchas de esas acusaciones no eran sino venganzas entre políticos, o saldos de cuentas de los propios propietarios de medios. Valga decir, para que no quede lugar para los equívocos, que otros muchos políticos, a su vez, han hecho méritos más que sobrados para correr la suerte que corrieron.

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Además, la idea de cruzar la línea entre información y opinión ha llevado a los medios, sobre todo audiovisuales, a construir una secuela de ídolos mediáticos, figuras intocables de un sistema de “bustos parlantes” que se han transformado en propietarios de curules electrónicas o, lo que es peor, de juzgados sumariantes electrónicos. Desde esas tribunas multicolores del éter, instaladas en millones de hogares, esos comunicadores han ejercido una influencia demoledora transformada en denuncia, acusación, juicio y condena irreversible de los políticos y la política. Paradójicamente, los gobiernos “neoliberales” –salvo unas pocas excepciones autoritarias que también se vivieron en ese período– fueron víctimas de esa ofensiva hasta grados que llaman a la reflexión. Quizás el caso del presidente Fernando de la Rúa en Argentina sea uno de los más ilustrativos de la inermidad de un gobierno que –más allá de sus propias insuficiencias– fue vapuleado por los medios al punto de quedar completamente destruido en su legitimidad democrática en el momento de enfrentar su crisis definitiva y el terrible desenlace de su gestión. La razón, una convicción democrática real del Presidente de respeto a la libertad de expresión, más allá de las propias consecuencias negativas para la sobrevivencia del régimen que las amparó.

Esta lección fue aprendida con creces en el marco de los gobiernos que se alinean con la idea de recuperar los viejos paradigmas de ideas como revolución, socialismo y cambio. Frente al “poder omnímodo de los medios”, el “poder omnímodo del Estado”. La democracia se reinterpreta. Algunos gobiernos que nacieron de las cenizas del fallido intento del Consenso de Washington y las reformas estructurales calificadas con cierta soltura conceptual como “neoliberales” decidieron la recuperación del control del poder real. Ese control era imposible e impensable sin un control sobre el aparato mediático privado. En una primera fase, lo que se produjo es un acomodo de piezas basado fundamentalmente en una valoración de las propias fuerzas. Cuando quedó claro que la legitimidad del voto apuntalada por la fuerza simbólica del cambio en los presidentes que lo encarnaban era abrumadora, se desarrollaron medidas coyunturales de alto impacto social a las que se sumó una inusitada bonanza económica (que tiene expresiones diversas en la forma como fue y es administrada), lo que reforzó certezas sobre el poder. Esos gobiernos tenían el físico para emprender la andanada contra los medios. Los instrumentos usados tuvieron fases sucesivas. Una vez probado el poder de demolición, se desataron campañas

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sistemáticas de cuestionamiento de la palabra del otro, lo que llevó al arrinconamiento de los medios a un lado del espectro, el del pasado conservador y retrógrado. A diferencia de lo ocurrido hasta entonces (y a pesar de su relativamente alta valoración por parte de la sociedad cuando se hacen preguntas genéricas sobre la credibilidad de los medios), comenzaron a perder su halo de intocabilidad. Poco acostumbrados a este nuevo escenario, siguieron ensayando los mismos mecanismos con los que habían enfrentado y frecuentemente acorralado a los gobiernos, pero esta vez no funcionó. Los nuevos gobernantes tenían una vacuna eficiente; la credibilidad no estaba hipotecada a la palabra de otros, sino a su propio peso específico, a su halo de representación popular incontrastable. Ellos, y no los otros, eran los portadores del cambio, y lo probaban con su capacidad de convocar a los “movimientos sociales”. El voto no había sido un mecanismo prestado en medio del escepticismo, sino un genuino deseo de la gente de transferirles el poder junto a un cheque en blanco. Lo que antes funcionaba para frenar ese exceso de poder dejó de funcionar. Denuncias de corrupción (muchas de ellas reales), de excesos, de abusos sin cuento, que antes habían sido tomados por los movimientos populares y transformadas en rabia y en asonadas callejeras, rebotaban en el vacío. La razón era clara, los líderes eran dueños de esos movimientos y dueños de la calle. Los contendores no estaban en situación equivalente. Los gobiernos que cuestionan la democracia republicana tienen martillos poderosos y no están librados a su suerte en medio de esmirriados porcentajes de votos, sino apañados en las masas.

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Otra vez es necesaria la precisión En el contexto continental, países como Chile, Brasil y Uruguay, para poner unos cuantos ejemplos, usaron esa misma legitimidad para apuntalar valores republicanos, institucionalidad y juego libre de la democracia, soportando la andanada de los medios precisamente con su fuerza de legitimidad de voto, pero no a partir del martillo autoritario, sino a partir del respaldo popular, ni más ni menos que eso. La cuestión de los modos Primera premisa. Había que darles una fuerza mayor a los medios del Estado. En pocos años se construyeron redes de comunicación “alternativa” (especialmente radio), arrebatando la idea perfecta de la necesidad de construir vías alternativas de expresión para los sectores populares de la sociedad que contrarrestaran a los medios privados. Segunda premisa. Los Presidentes se convirtieron ellos mismos en íconos mediáticos de la radio y la televisión. La concentración del poder individual se debía también hacer real en la pantalla, el micrófono y en los medios más avanzados. Combatir desde la prensa, la radio, la televisión y la Internet. ¿Por qué no podía mandar un presidente mensajes de Twitter? Se trataba de apropiarse del escenario mediático, coparlo, “aparecer hasta en la sopa”. Fue contraproducente y no lo fue. Tercera premisa. Los aparatos gubernamentales de comunicación recuperaron las viejas recetas, siempre eficientes, de la propaganda en el sentido goebbeliano del término. Todo descarnado, uso y manipulación de spots, noticiosos totalmente volcados en una sola dirección,

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canales internacionales de noticias que contrarrestaran a los “medios del imperialismo” y sus testaferros. “El sur desde el sur y para el sur”, para decirlo en la imagen simbólica desde la soberanía regional e ideológica. Irónicamente, lo que en los años 70 había sido una utopía frustrada del socialismo del siglo XX, el Nuevo Orden Internacional de la Información (NOII), se hacía realidad de la mano del “Socialismo del siglo XX”. Como respuesta, desde uno de los extremos de la intolerancia, la más famosa bloguera del mundo lanza desde La Habana sus ideas en un espacio individual que demuestra que no se necesita ser un imperio multimedia al estilo de Murdock para plantarle cara al poder secante del Estado.

cuenta de que en este escenario tenían las de perder. Mientras los gobiernos tuvieran la aprobación de la mayoría (80%, 70%, 60%, 50%, un poco menos del 50% incluso), toda arbitrariedad sería posible. Las grandes cadenas mediáticas apelaron al derecho –legítimo, sin duda, a pesar de ellos mismos– a la libre expresión. Enfrentados al enemigo implacable, convocaron a la gente, a esa gente a la que habían usado, a la comunidad internacional, esa comunidad internacional tan complaciente con los gobiernos mal entendidos como “Estados neutros” cuando nunca lo habían sido. Apelaron por fin a la justicia, o a la falta de justicia.

Premisa final. La idea de los nuevos gobiernos que, aunque extraño parezca, recuperaban una mitología en la que entraban por la puerta grande la boina del Che y las reflexiones del expresidente Fidel Castro, estableció que para

Grave sería olvidar en este análisis un sujeto medular de la discusión, el periodista y el periodismo de verdad, los profesionales de calidad, aquellos que hacen su trabajo con excelencia, aquellos que contribuyen a que la democra-

este camino a la revolución sólo es posible una lógica, la aniquilación total del adversario. El binomio amigo-enemigo se resolvía de una sola manera. Es fácil adivinarlo. El discurso único comenzó a imponerse y entonces llegó el momento de la verdad.

cia exista como tal; a que la sociedad tenga mecanismos para ser adecuadamente informada, para contar con instrumentos críticos, para saber lo que pasa detrás del poder, o en el centro del poder.

Las consecuencias La disyuntiva nos llevaría a donde nos llevó. Los medios comenzaron a darse

¿Y el Periodismo con mayúscula?

¿Cuántos casos de corrupción, de mal manejo del poder, de uso atrabiliario de las prerrogativas del mando, de mala práctica política han sido motivo de debate y han conducido a los res-

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ponsables a dar cuenta de sus actos? La mayor parte de ellos lo han sido gracias al periodismo serio, a la investigación en profundidad, a quienes, a costa de muchas cosas, enfrentaron la trama de lo discrecional y lograron encontrar la verdad. Grave sería olvidar que en la batalla de poderes, los legales y los fácticos, los periodistas son una especie de mortadela del sándwich, aplastados por los dos extremos, a merced de las decisiones muchas veces injustas del Gobierno y de los propietarios de los medios.

Ese crimen ha convertido la libertad de expresión en una de sus víctimas porque la condiciona, la amenaza y la amordaza con la fuerza demoledora del asesinato de periodistas, la imposición del reino del miedo sobre ellos y sobre todos, para evitar ser confrontado con la verdad.

Grave sería olvidar que hay en ese universo propietarios de medios con sentido de responsabilidad pública y social, que han hecho de estos núcleos de calidad y ejemplo de servicio.

La violencia, la inseguridad, la inermidad cada vez mayor de sociedades que ven en esa circunstancia su primer problema afectan seriamente la consideración sobre cómo encarar este derecho esencial en la vida cotidiana.

Es por eso tan complicado resolver este entuerto, es por eso tan importante mirar todas las aristas, o la mayor parte de ellas, para tratar de entender la complejidad del dilema. Pero, lo más importante, aun y a pesar de estas comprobaciones esperanzadoras, la batalla está en el otro eje y los buenos tienen también que librarla de acuerdo con sus íntimas convicciones.

Afortunadamente en este acápite no hay lugar para las dudas. No hay otro camino que ponerle cara al crimen organizado y hacerlo desde todas las esquinas y desde todos los protagonistas. No cabe aquí ninguna concesión ni ninguna complicidad. Otra razón para que los periodistas de verdad desnuden la trama del poder cooptado por el crimen.

El crimen organizado, un viejo nuevo actor

El drama de la Justicia

El crimen organizado, ese brutal actor del continente que lo altera y lo subvierte todo, que deshumaniza al conjunto, no sólo encarnando acciones más allá del horror, sino forzando a los gobiernos a entrar en la espiral de la guerra sucia (la parapolítica, por ejemplo), ensuciando Policías y Ejércitos y

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también encalleciendo hasta la anestesia casi total al corpus social, juega una papel muy importante en esta historia.

La (in)justicia en algunos de nuestros países ya no es lo que era. Pero para la gran mayoría ¿Cuándo fue la justicia realmente justicia? Nunca, ni antes, ni ahora. Primer problema. La defensa de valores abstractos como estado de derecho, debido proceso, independencia de poderes, apelación, etc. etc., es un

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conjunto de cuestiones que no “venden”, y no venden porque la mayoría de los destinatarios del mensaje no gozaron de ellos nunca, ni el día de la independencia, ni ayer, ni hoy. Esa es la gran paradoja del liberalismo político que, impecable en la concepción de sus premisas y en la consistencia de su estructura para garantizar en teoría una sociedad mejor, pocas veces se aplicó adecuadamente en América Latina. El poder mediático clama por la defensa de aquello que los desvalidos nunca tuvieron. La coartada para los gobiernos autoritarios es perfecta. En medio de la discusión se cuidó bien de hacerse del control total del poder judicial y de traicionar una de las razones por las que conquistó el poder, terminar con las viejas prácticas de la vieja política, entre ellas hacer de la justicia algo justo. Imagen ilustrativa y poco metafórica: lo que las dictaduras de los años 70 del siglo anterior habían hecho, perseguir a los ciudadanos con tanques y ametralladoras, lo hacen hoy los “gobiernos revolucionarios” con jueces y fiscales. La justicia es un instrumento servil, un apéndice del Ejecutivo. La política de este modo se judicializa de modo dramático. Un caso ilustrativo es el de Bolivia. La Asamblea Legislativa, en la que el Gobierno tiene el control de dos tercios en ambas cámaras, le ha dado al Presidente –vulnerando un artículo de la Constitución que impide expresamente que un Poder le otorgue a otro Poder potestades que no le competen o prerrogativas de un tercero– la autoridad para nombrar los miembros

del Tribunal Supremo de Justicia y el Tribunal Constitucional, permitiendo además la prolongación ilegítima del mandato de la Fiscalía General de la República ¿Hasta cuándo? Hasta que el pueblo vote por los nuevos miembros de ambos tribunales ¿Cuándo ocurrirá eso? Cuando la Asamblea con mayoría gubernamental lo decida. Resultado: El Poder Judicial es parte, en un sentido literal, del Poder Ejecutivo. Frecuentemente, en procesos en curso, el Presidente del Estado es el acusador y quienes él designó serán quienes juzgarán a sus acusados. Legislar o no legislar sobre medios, periodistas y libertad de expresión. Esa es la cuestión. Con o sin el Poder Judicial (parcial o totalmente copado por el Ejecutivo), la guerra inmediata es la de la legislación. Hay varias tesis sobre el asunto. La primera. La mejor ley es no tenerla. La segunda. La de los gobiernos a los que aludimos. Una ley de medios integral es indispensable para regular la libertad de expresión. La tercera. La autorregulación. Sólo los medios pueden poner coto a sus propios excesos. En la práctica los mecanismos de autorregulación existentes en varios países han hecho una contribución más bien modesta para conseguir un manejo responsable de los medios. La cuarta. “Antes de que el Gobierno nos imponga una ley de medios, pro-

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pongámosla desde los medios”. Alguien se preguntará si de lo que esto trata no es otra cosa que escoger el tipo de ejecución que los medios van a sufrir, o tan terrible como el garrote vil o tan “limpia” como la inventada por monsieur Guillotin. La quinta. Diferenciar una cosa de la otra. Hay temas que no se puede ni se debe regular, aquellos que hacen a cuestiones esenciales. Nada que coarte parcial o totalmente la plenitud del concepto de libertad de expresión es aceptable, pero sí se debe proteger a los ciudadanos. Eso implica la limitación de oligopolios, duopolios o monopolios; la restricción de andanadas de publicidad sin límites; el manejo racional del acceso de agrupaciones políticas a la palestra de los medios de masas; los horarios de protección al menor; la definición sobre las “cuotas de pantalla” para la producción nacional, y un largo etcétera en el que no entran limitaciones directas ni indirectas a la mencionada libertad. El meollo: ¿Qué entendemos por democracia? algunas respuestas posibles.

reconocido por la Declaración Universal de los Derechos Humanos, es parte de un momento crucial de la política en América Latina y tiene que ver con todo lo demás. ¿Qué entendemos por democracia? Y en ese contexto ¿Qué papel juega la batalla por la libertad de expresión? Los valores de la constitucionalidad, los conceptos abstractos pero fundamentales del republicanismo son un pilar que no se debería discutir. La idea de que la participación popular adecuadamente moderada por una legislación que evite la dictadura de la calle y el corporativismo como cárcel de los derechos individuales es lo suficientemente poderosa como para alinearnos en defensa de la libertad de expresión. Lo contrario sería aceptar que las demandas centenarias de los oprimidos, entre las que está la igualdad en el centro de todo, deben ser respondidas con un alineamiento claro por el concepto de que el bien común y la razón de Estado, “que es la razón de la gente”, están por encima de

El debate sería indispensable, de hecho lo es, si de lo que habláramos no fuera de la pura y dura discusión sobre el poder. En este contexto no hay mucho lugar para el engaño. Esto es una lucha de poder, es una confrontación entre dos visiones ideológicas. Es la resolución de lo democrático. La libertad de expresión no es parte de una discusión académica y neutra, ni siquiera una cuestión referida a uno de los derechos humanos esenciales

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las consideraciones nacidas del reconocimiento milenario de la conciencia individual.

ciudadana más allá del voto y alternabilidad en la administración del poder (gobierno real y oposición real).

Respuesta uno. Hay valores absolutos inherentes a la condición humana. Los experimentos de ingeniería social han sido lo suficientemente terribles en nuestra historia como para que nuevos cantos de sirena nos confundan. La libertad de expresión no es negociable, hay costos que ella demanda que debemos pagar.

Ese vademécum básico no niega la necesidad imprescindible de enriquecer esa filosofía política con la incorporación de valores no occidentales, nacidos en América Latina, que en el ámbito del ejercicio de la res pública, aportan formas, procesos, visiones y valor agregado diverso a la democracia y a la justicia, comenzando por la participación organizada de la comunidad a través de mecanismos nuevos y valiosos que transforman la simple mecánica del voto en un quehacer cívico permanente y más horizontal.

No es verdad que el mesianismo de los iluminados y el colectivismo como panacea de la sociedad perfecta puedan mimetizar la necesidad intrínseca de toda sociedad de una democracia basada en valores y principios republicanos cuya universalidad se mantiene y cuyo fundamento no es la imposición occidental sobre los demás, sino la construcción de la humanidad a lo largo de toda su historia. Algo tan simple como poderes separados e independientes, controles y balances de unos sobre otros, voto directo, participación

Respuesta dos. El ideal de la “no ley” no es practicable, entre otras cosas porque en sociedades como las nuestras, por razones sobradamente explicadas, la moderación de los poderes fácticos es indispensable. ¿En qué rango? Exclusivamente en aquel que tenga que ver con la limitación del obsceno poder económico y manipulador que este les

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da a quienes lo detentan. En la protección del ciudadano de los excesos de los medios en tanto segmentos de la sociedad que están inermes ante lo que los dueños de los medios quieran hacer en horarios, publicidad, etc. ¿Con qué armas? La más simple de todas, una ley para todos, no para los medios. Ley(es) que ya existe(n) en la(s) que hay que hacer alguna precisión y poco más. Todo lo ilegal es enemigo de la democracia. Para ello la democracia tiene ya mecanismos universales en sus códigos. Aplicar la ley con justeza es el desafío. Por eso es clave contar con un Poder Judicial genuinamente independiente. Mientras no lo sea, la batalla contra el autoritarismo no habrá terminado. ¿Quién es el enemigo? Los portadores individuales e insustituibles del poder total, los dueños de la soberanía popular que han transformado la legitimidad del voto en la ilegitimidad del ejercicio de su mandato. Aquellos que defienden la idea de que el cambio lo tolera todo, y la falacia de que una sola voz, monocorde e histriónica, es la que nos señalará el camino al paraíso. Pero no pequemos de ingenuos. Sólo es posible una postura clara contra los autoritarismos del “socialismo del siglo XXI” si tenemos claros los disfraces del viejo orden que hoy se rasga las vestiduras en medio de un charco, ya turbio, de lágrimas de cocodrilo.

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América Latina y Europa: La migración internacional es oportunidad para la integración, el desarrollo y el fortalecimiento de los derechos humanos FORO DE BIARRITZ 2010 (Biarritz, 4 y 5 de noviembre de 2010) alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva Comisión Económica para américa Latina y el Caribe (CEPaL) Revista Latinoamericana de Política y Economía

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Este documento fue preparado por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía - División de Población de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), para la Reunión del Foro de Biarritz 2010 a celebrarse en la ciudad de Biarritz los días 4 y 5 de noviembre del mismo año. Estuvo a cargo de Jorge Martínez Pizarro, Leandro Reboiras Finardi y Magdalena Soffia Contrucci. Está basado en varios trabajos recientes de la Comisión. Introducción En un contexto en que los signos de la crisis económica siguen muy presentes en el continente europeo, la migración internacional muestra inercias que aún hacen difícil una evaluación. En consecuencia, este documento va más allá de dichos impactos de coyuntura y persigue brindar una mirada de más largo plazo. Se da cuenta del fuerte incremento y los variados impactos demográficos de la migración internacional para los países de la región, así como de la diversificación de destinos de sus emigrantes, con especial atención a Europa. Estos son asuntos de preocupación creciente y, en tal sentido, destacan la vulnerabilidad que se observa entre muchos migrantes, habida cuenta de algunas de sus características. La cuestión de la crisis económica global y su relación con las tendencias en los flujos, el retorno, las remesas, el

210

clima antiinmigración y la vulnerabilidad de los migrantes son temas obligados de analizar, en un contexto en el que los derechos humanos de los migrantes están expuestos a mayores riesgos. El documento aborda también la urgencia de encarar las adversidades para los migrantes, aprovechando la experiencia de la región en materia de gobernabilidad migratoria y el importante acervo acumulado en el campo del diálogo y la cooperación multilateral en los niveles regional y subregional, y tomando en cuenta la significativa adhesión (15 países, 13 de ellos de América Latina, la han ratificado) a la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. Se procura resaltar el papel del diálogo y la cooperación en el espacio ALC-UE, siempre desde una perspectiva latinoamericana y caribeña. En el caso de América Latina, la migración desde Europa —principalmente España— ha sido una realidad presente desde los tiempos de la Colonia. No sólo ha contribuido decisivamente en la formación de las sociedades, instituciones e identidades locales y nacionales, sino que también ha generado, en contextos específicos, un flujo migratorio significativo que hoy se ha revertido. Como resultado de su vinculación con el Viejo Mundo, desde los períodos de la Colonia y la Independencia y hasta mediados del siglo XX la región recibió inmigrantes de muchas regiones del mundo, especialmente de Europa, cuyo legado es actual y su presencia directa aún es notoria en varios países.

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Esos inmigrantes, fundamentalmente europeos del sur del Viejo Continente, dominaron la escena migratoria durante muchas décadas. América Latina fue además escenario del arribo de personas procedentes de otras subregiones de Europa. También llegaron poblaciones africanas, como producto del sistema de esclavitud vigente hasta el siglo XIX; asiáticos (principalmente chinos y japoneses y, más recientemente, coreanos), y, en cantidades menores, inmigrantes de otras procedencias (como el Medio Oriente). La inmigración hacia la región dejó huellas profundas en la economía, la cultura, las instituciones y la sociedad latinoamericana y caribeña. La CEPAL ha reiterado que, al mismo tiempo, ofreció oportunidades a quienes arribaron para desarrollar sus proyectos de vida, a veces decididamente apoyados por generosas legislaciones que les proveyeron un marco para el asentamiento. La recuperación económica de Europa, la mantención de vínculos con las antiguas metrópolis y la aparición de fuertes relaciones políticas, comerciales y económicas con Estados Unidos, se conjugaron con las grandes transformaciones mundiales de la economía y su cristalización en los países de la región, trayendo consigo un vuelco notorio en los patrones migratorios de los últimos decenios, cuando se hizo patente que América Latina y el Caribe se habían convertido en fuente de emigración. Avanzada la década del 2000, el panorama migratorio se ha complejizado y los numerosos asuntos asociados a la migración internacional se han transfor-

mado en temas claves de la agenda del desarrollo, tanto a nivel regional como en los contextos nacionales. La actual crisis económica global ha puesto en el centro de muchos debates la migración internacional y se percibe una clara necesidad de dimensionar y evaluar adecuadamente los impactos que sobre ella acarrea. En la llamada “era de la migración” (Castles y Miller, 2004), se asiste al reconocimiento de que la migración entraña riesgos para las personas migrantes y oportunidades de desarrollo, al mismo tiempo que ofrece salidas al desempleo y a la falta de perspectivas de mejoramiento laboral, y encarna pérdidas de capital humano y social para los países. Sin duda, se trata de contrapuntos a veces marcados, que es necesario sean debatidos de manera recurrente. En nuestra región, es generalizada la percepción de que existe vulneración de los derechos humanos de muchos migrantes, ya sea a lo largo de sus travesías, durante su inserción en las sociedades de destino o durante el proceso de repatriación, que suele asumir características alarmantes, especialmente cuando afecta a mujeres y niños y, en general, a migrantes indocumentados y víctimas de trata de personas (CEPAL, 2007). No se puede dejar de mencionar que, en no pocos casos, los migrantes ya han enfrentado la vulneración de sus derechos en los países de origen, justamente un factor más de la migración internacional. La vulnerabilidad parece exacerbarse en algunos países a la luz de la actual crisis económica.

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1. UNa BrEVE rESEÑa aL CoNTEXTo DE La MIgraCIÓN INTErNaCIoNaL ENTrE EUroPa Y aMÉrICa LaTINa Para América Latina, la migración es un elemento estratégico para el futuro de sus relaciones con el Viejo Continente, por la enorme expansión de la inmigración latinoamericana hacia España y, en menor medida, hacia otros países europeos. Según los datos censales de los países de la región de los que dispone el CELADE – División de Población de la CEPAL y a partir de la inspección de otras fuentes de países de destino, referidas a los totales migratorios acumulados, en los últimos años el número de migrantes latinoamericanos y caribeños ha experimentado un incremento considerable, habiendo alcanzado un total estimado de más de 21 millones de personas hacia alrededor del año 2000. Antecedentes fragmentarios permiten situar la cifra en casi 26 millones hacia el 2005, la cual probablemente se ha estabilizado desde entonces hasta el 2010. Los migrantes latinoamericanos y caribeños constituyen una proporción su-

perior al 13% de los migrantes internacionales en el mundo, porcentaje que supera la proporción de la población de América Latina y el Caribe sobre la población mundial, que alcanza cerca del 9%. A comienzos de la actual década se hace patente la pérdida de su carácter atractivo conjunto, puesto que las cifras de los inmigrantes a estos países representan, en promedio, el 1% de la población de América Latina y el Caribe, mientras que los emigrantes constituyen cerca del 4%. Es decir, por cada inmigrante, hay cuatro emigrados (Martínez, 2008). Tras este comportamiento regional, se observa un heterogéneo cuadro entre subregiones y países, con excepciones importantes al promedio, entre las que cabe destacar los casos de Argentina, Costa Rica y República Bolivariana de Venezuela. En estos países, el porcentaje de inmigrantes sobre la población nacional alcanza los más altos niveles (aunque por debajo del 10%), y son más elevados aún en Belice y algunos Estados insulares del Caribe (véanse el gráfico 1 y el cuadro 1). En cuanto a la información sobre emigrados (cerca del 4% de la población regional, lo que corresponde a una

Gráfico 1 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJES DE INMIGRANTES Y EMIGRADOS SOBRE LAS POBLACIONES NACIONALES EN SUBREGIONES Y PAÍSES , CIRCA 2000 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Cono Sur

México

Región Andina

Inmigrantes

212

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Istmo Centroamericano Emigrados

Caribe

Cuadro 1 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INMIGRANTES Y EMIGRADOS CON RESPECTO A LA POBLACIÓN TOTAL, POR PAÍSES DE RESIDENCIA Y DE NACIMIENTO, CIRCA 2000 (Estimaciones mínimas en miles de personas y en porcentajes)

País Total región

a

América Latina Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bolivariana de) Caribe Antillas Neerlandesas Bahamas Barbados Belice Dominica Granada Guadalupe Guyana Guayana Francesa Jamaica Martinica Puerto Rico Santa Lucía Suriname Trinidad y Tabago b Otros

Población total 523 728

Inmigrantes Número 6 151

Porcentaje de población país

1,2

1,0 4,2 1,1 0,4 1,3 0,3 7,5 0,7 0,8 0,7 0,4 0,3 0,4 0,5 0,7 2,9 3,1 0,3 1,1 1,4

Emigrados Número 21 392

19 560 507 346 730 453 1 442 86 973 585 911 532 534 304 9 277 487 124 368 634 782 278

Porcentaje de población país

4,1

511 954 36 784 8 428 174 719 15 398 41 468 3 925 11 199 12 299 5 744 11 225 8 357 6 485 98 881 5 142 2 948 5 496 27 412 8 396 3 337

5 281 1 531 95 683 195 109 296 82 104 37 49 26 27 519 34 86 171 81 96 46

3,8 1,4 4,1 0,4 2,9 3,5 2,2 8,7 4,8 15,9 4,7 6,4 4,7 9,4 9,5 4,2 6,7 2,3 9,3 8,3

24 311

1 014

4,2

207

0,9

11 774 215 303 267 232 78 81 428 759 164 2 580 386 3 816 146 425 1 289 605

870 55 30 25 34 4 8 83 2 ___ 13 54 383 8 6 41 124

7,4 25,6 9,9 9,4 14,8 5,1 9,9 19,4 0,3 ___ 0,5 14,0 10,0 5,5 1,4 3,2 20,5

1 832 118 28 68 43 8 56 2 311 1 680 1 6 22 186 203 99

15,6 54,9 9,2 25,5 18,5 10,3 69,1 0,5 41,0 0,6 26,4 0,3 0,2 15,1 43,8 15,7 16,4

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) – División de Población de la CEPAL, Proyecto Investigación de la Migración Internacional en Latinoamérica (IMILA); Cuba, Haití y el Caribe: División de Población de las Naciones Unidas. Nota: los datos de inmigrantes en Uruguay corresponden al censo de 199 6. Belice, Colombia y Perú fueron procesados con Redatam [en línea], http://www.eclac.org/redatam. a b

En los casos de Cuba, Haití y el Caribe, las cifras provienen de la División de Población de las Naciones Unidas. Comprende Anguila, Antigua y Barbuda, Aruba, Bermuda, Islas Caimán, Turcos y Caicos, Islas Vírgenes Británicas y de los Estados Unidos, Montserrat, Saint Kitts y Nevis y San Vicente y las Granadinas. Las estimaciones de emigrantes son mínimas, ya que consignan un número limitado de países de Europa y Oceanía.

estimación mínima hacia el 2000), el número más cuantioso corresponde a México, seguido del conjunto de los países de la Comunidad del Caribe y de Colombia, que exceden holgadamente el millón de personas en cada caso. Otros nueve países de América Latina superan el medio millón, y solamente uno no alcanza a las 100.000 personas (véase el cuadro 2).

Las cifras acusan una considerable presencia de latinoamericanos y caribeños fuera de sus países de origen, a pesar de que en términos relativos sus repercusiones sobre las respectivas poblaciones nacionales son variadas: en América Latina los porcentajes más altos (entre el 8% y el 15%) corresponden a Cuba, El Salvador, México, Nicaragua, República Dominicana y Uruguay,

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213

aunque en muchas naciones caribeñas más del 20% de la población se encuentra en el exterior. La migración intrarregional, por su parte, sigue la trayectoria de las distintas etapas del desarrollo de los países de América Latina y el Caribe, tal como lo hizo la migración interna en las pasadas décadas. En el 2000, las personas oriundas de la región representaron más del 60% del total de los inmigrantes registrados, y el total acumulado

ceptores con la de emisores, de tránsito y retorno (a los ejemplos de varios Estados insulares del Caribe se suman los de Centroamérica y algunos del Cono Sur). Una de las características distintivas de este flujo es que se trata fundamentalmente de movimientos entre países fronterizos o geográficamente cercanos, en especial, hacia aquellos con mayor número de inmigrantes. Si bien en algunos de ellos este número se estabilizó (los casos de Argentina y

Cuadro 2 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TOTALES ACUMULADOS DE POBLACIÓN NACIDA EN EL EXTRANJERO, SEGÚN PAÍSES DE RESIDENCIA Y SEXO, CIRCA 2000 País de

Total nacidos en el extranjero

residencia

Ambos sexos

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Venezuela (Rep. Bol. de) Total países

1 531 940

34 442 95 764

Hombres

Mujeres

699 555

832 385

17 619

49 299

16 823

46 465

IM

a

84,0

104,7

106,1

Nacidos en América Latina y el Caribe Ambos sexos

1 029 302

29 293

76 380

Hombres

Mujeres

471 831

557 471

14 798

38 853

14 495

37 527

IM

a

84,6

102,1

103,5

683 769

365 915

317 854

115,1

144 470

78 800

65 670

120,0

109 971

56 889

53 082

107,2

69 250

34 663

34 587

100.2

195 320

94 677

100 643

94,1

139 082

64 693

74 389

296 461

149 495

146 966

101,7

272 591

136 055

136 536

37 387

17 702

19 685

89.9

30 284

14 013

16 271

27 976

14 343

13 633

105,2

20 097

9 915

10 182

104 130

49 554

52 495

22 180

51 635

27 374

101,7

74 363

81,0

39 515

36 569

16 891

37 794

22 624

519 707

261 597

258 110

101,4

91 057

43 071

47 986

86 014

43 719

43 264

101,1

53 322

25 259

28 063

34 693

171 922

81 636 96 233

17 771 89 453

40 739 58 069

16 922 82 469

105,2

27 380

108,5

158 276

38 164

152,2

79 494

40 897

99,6

43 017

13 777 81 901

20 184 48 303

87,0

99,6

96,8

86,1 74,7 97,4

89,8

13 603

101,3

76 375

107,2

31 191

154,9

22 833

90,0 88,4

1 014 318

508 958

505 360

100,7

752 819

363 115

389 704

93,2

5 171 237

2 560 475

2 611 731

101,0

3 129 992

1 512 691

1 617 301

93,5

Fuente:Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) – División de Población de la CEPAL, Proyecto Investigación de la Migración Internaciona l en Latinoamérica (IMILA). Nota: Belice, Colombia y Perú fueron procesados en línea con Redatam [en línea], http://www.eclac.org/redatam. a IM = índice de masculinidad.

ese año, estimado en tres millones de personas, fue el más alto que se haya verificado en la historia. Los principales países de destino aún son Argentina, Costa Rica y República Bolivariana de Venezuela, pero se han detectado algunas señales de cambio, ya que hay países que combinan su condición de re-

214

República Bolivariana de Venezuela), aumentó significativamente en Costa Rica y, sobre todo, en Chile, donde se produjo un incremento destacable (Martínez, 2003). En la composición del conjunto de los inmigrantes regionales tienden a predominar las mujeres (véase el cuadro 2).

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ampliación y diversificación de la geografía migratoria En términos geográficos, los destinos de los flujos migratorios se han ido ampliando y diversificando de manera progresiva. Desde hace décadas, Estados Unidos ha sido el destino preferente para la mayoría de los emigrantes latinoamericanos y caribeños, aunque con importantes y crecientes excepciones de acuerdo con los comportamientos de años recientes. Durante los años 90 y la década del 2000 fueron adquiriendo importancia cuantitativa los flujos de latinoamericanos hacia Europa —en particular a España—, Japón y Canadá. Los migrantes de la región también tienen una presencia significativa en otros países de Europa (como los suramericanos en Italia, Francia y Portugal), así como en Australia e Israel (chilenos y argentinos). Según las estimaciones hacia alrededor del 2000, un total cercano a tres millones de latinoamericanos y caribeños se encuentra fuera de la región en países distintos de Estados Unidos. De todos modos, los inmigrantes en Estados Unidos representan, aproximadamente, tres cuartas partes del total de los migrantes de la región, unos 19,3 millones de personas hacia el 2005, cifra que, a su vez, equivale a más de la mitad del total acumulado de inmigrantes en Estados Unidos. España y la vuelta a la metrópolis A nivel de Europa interesa destacar el caso de España. Este llegó a ser, velozmente, el segundo destino de la migración regional. Muchos son los

factores asociados, destacando los vínculos históricos, familiares, culturales y lingüísticos iberoamericanos, que han operado en un espacio de disímiles performances económicas (Martínez, 2008; Ruiz, 2008). El número de personas nacidas en países de América Latina captadas por los censos de población pasó de 210.000 en 1991 a 840.000 en el 2001. Según los datos del Padrón Municipal de Habitantes, una fuente importante para conocer antecedentes básicos de los inmigrantes, en enero del 2004, por ejemplo, había casi 1,6 millones de personas nacidas en algún país latinoamericano, y tal cifra se había empinado a poco más de 2,4 millones a comienzos del 2010 (véase el cuadro 3). Es singular el hecho de que durante todo este tiempo las migraciones de españoles, ya sea antiguos migrantes de retorno, sus descendientes que nunca perdieron la nacionalidad, o los que la obtuvieron más tarde, han estado siempre presentes. Hasta 1999 fueron la primera nacionalidad de flujos procedentes de la región, y en el 2006 ocupaban la cuarta posición entre las entradas anuales de flujos procedentes de América Latina (Vono y Domingo, 2008). Se ha mencionado reiteradamente que la migración de latinoamericanos a España (al menos antes de la crisis) ha tenido la especificidad de presentar una modalidad de retorno diferido generacionalmente: la inmigración se ha beneficiado en parte de las medidas que alientan, para algunas personas, la posibilidad de recuperar la ciudada-

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Cuadro 3 ESPAÑA: POBLACIÓN LATINOAMERICANA SEGÚN LUGAR DE NACIMIENTO Y NACIONALIDAD, 2010

Nacionalidad TOTAL española

Argentina 289.626 Bolivia (Est. Plur. de) 211.481 Brasil 145.676 Chile 66.913 Colombia 367.650 Cuba 103.874 Ecuador 480.213 Estados Unidos 36.693 México 46.794 Paraguay 85.883 Perú 196.627 República Dominicana 135.734 Uruguay 86.703 Venezuela 153.851 Resto Países de América 74.370 Total 2.482.088

Misma nacionalidad país de % nacimiento

%

Otra nacionalidad

%

104.227 36,0

126.701 43,7

25.558 17,5

113.358 77,8

6.760

4,6

78.641 21,4

282.675 76,9

6.334

1,7

96.998 20,2

380.963 79,3

2.252

0,5

20.819 44,5

24.360 52,1

7.200

3,4

20.013 29,9

47.185 45,4 14.101 38,4 2.346

2,7

203.326 96,1 42.321 63,2

4.579

2.889

20.041 54,6

2.551 1.615

0,5

6,8

73,9

64,3

96,1

76,1

2,8

81,8

7,0

94,5

3,5

93,8

76,5

82.484 96,0

1.053

1,2

49,4

84.820 62,5

3.291

2,4

62,3

135.997 69,2

28.227 32,6

45.102 52,0

89.948 58,5

55.282 35,9

656.381 26,4

1.705.390 68,7

17.353 23,3

955

53.800 51,8

56.142 28,6 47.623 35,1

IM

58.698 20,3 106,0

54.160 72,8

4.488

2,3

89,0

13.374 15,4 103,8 8.621

5,6

86,6

120.317

4,8

82,2

2.857

3,8

54,9

Fuente: avance del Padrón Municipal Continuo de Habitantes a 1 de enero de 2010 (datos provisionales), INE, España.

nía de origen de sus antepasados, que emigraron hacia América Latina entre fines del siglo XIX y las postrimerías de la primera mitad del XX (Martínez, 2008; CEPAL, 2007). Esta situación también se vincula con la posibilidad otorgada

cerca del 30% o más (destacando los venezolanos, los mexicanos y los cubanos) (véase el cuadro 4). Lo importante es que los latinoamericanos han liderado el número de nacionalizaciones concedidas por el gobierno español,

por la legislación española a los nacionales de países iberoamericanos para obtener la nacionalidad por residencia —legal e ininterrumpida— en un período de dos años.

además de ser los más beneficiados por los procesos de regularización y normalización, lo que refleja un esfuerzo por integrarlos (CEPAL, 2006).

Una minoría de la inmigración latinoamericana a España se asocia directamente al reconocimiento de ciudadanía; en promedio, casi una quinta parte de los latinoamericanos tienen la nacionalidad española. No obstante, en varios grupos las proporciones alcanzan

216

Pese a las diversas iniciativas para la regularización, hasta hace unos años se observaba un aumento del número de latinoamericanos “sin papeles” en España. Una estimación que surge del cotejo entre las personas registradas en el Padrón Continuo de Habitantes y el número de Permisos de

Revista Latinoamericana de Política y Economía

Residencia otorgados por el Ministerio del Interior muestra que, hacia 1999, el 4% del total de extranjeros en España no estaba documentado. En el 2000 hubo un cambio en el escenario, y esa proporción subió al 15% (Izquierdo, 2004). Entre los latinoamericanos, el porcentaje de indocumentados en el 2001 alcanzaba el 32%, y en el 2004 alrededor del 51%.1 Los extranjeros en situación irregular que más abundaban hasta esta última fecha eran los nacidos en América Latina (Izquierdo, 2004). El mismo cuadro revela que la inmigración latinoamericana en España ha registrado un alto componente femenino, aunque se ha mencionado que en los últimos años se habría observado una tendencia hacia la masculinización del total y la entrada de significativos contingentes de menores de edad, lo que indica un aumento de las migraciones

por reagrupación familiar, principalmente entre los flujos más antiguos (Vono y Domingo, 2007). El protagonismo de las mujeres en la migración regional hacia España tiene estrecha relación con la existencia de una demanda de mano de obra inmigrante en nichos laborales tradicionalmente feminizados, como el servicio doméstico y el cuidado de ancianos

(Martínez Buján, 2003; Pérez, 2004). Más del 40% de las mujeres inmigrantes trabaja en el servicio doméstico, mientras que los hombres laboran en mayor medida en la construcción (un tercio de los ocupados), la industria y la agricultura (Martínez, 2008). 2. La CrISIS EN CoNTEXTo INTErNaCIoNaL: UNa VISIÓN DESDE aMÉrICa LaTINa Y EL CarIBE La CEPAL ha examinado detalladamente las características y los impactos de la crisis económica desatada a partir del 2008. Todas las regiones del mundo se han perjudicado con la crisis financiera y económica, y los países de América Latina no fueron una excepción al respecto. Si bien se generó en los países industrializados, acabó azotando los sistemas financieros de todos los países con economías emergentes e im-

pactó rápidamente sobre los mercados globales de bienes y de trabajo. Las cifras estimadas para el 2009 revelaron un crecimiento negativo del PIB mundial equivalente al 2,2% (Banco Mundial, 2010). En efecto, la recesión ha significado la interrupción de más de seis años consecutivos de crecimiento económico y de logros en los indicadores sociales más importantes de América Latina.

1 Elaboración propia a partir de los datos disponibles en ‹www.ine.es›. Las cifras de los Padrones Municipales fueron calculadas para las personas nacidas en América Latina y con nacionalidad de alguno de los países de la región.

Revista Latinoamericana de Política y Economía

217

Sobre una América Latina mucho más inserta en la economía internacional, la crisis se propagó al cabo de muy poco tiempo, principalmente a través de cuatro vías: i) el comercio, ii) los precios de los productos básicos, iii) la inversión extranjera directa y iv) las remesas y el turismo (Kacef y Jiménez, 2009). El gráfico 2 muestra que durante la prime-

crecido más del 3% anual, el empleo había aumentado y la pobreza había disminuido, al igual que la desigualdad en la distribución del ingreso. La crisis provocó retrocesos importantes en varios indicadores sociales en América Latina y así, por ejemplo, el desempleo regional llegó al 8,3% en el

Gráfico 2 AMÉRICA LATINA: VARIACIONES EN LA DEMANDA EXTERNA, LO S PRECIOS DE LOS PRO DUCTOS BÁSICOS, LA INVERSIÓ N EXTRANJERA DIRECTA, LAS REMESAS Y EL T URISMO, 2008-2009 (En porcentajes)

Fuente: Alicia Bárcena, Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2008 2009. Crisis y espacios de cooperación regional , presentación de la publicación realizada por la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Santiago, CEPAL, 2009, sobre la base de información oficial.

ra parte del 2009 se registraron efectos negativos en estos cuatro ámbitos en forma simultánea. Habida cuenta de las diferencias en los efectos registrados en América del Sur, Centroamérica y el Caribe, la recesión encontró a la mayoría de los países en mejor pie que muchas otras regiones del mundo, gracias al buen desempeño macroeconómico del último período, durante el cual se habían desarrollado sólidas políticas fiscales, hubo mayor flexibilidad de los tipos de cambio y reservas internacionales, además de haberse generado un superávit de la cuenta corriente regional, factores que hicieron posible la reducción de los niveles de endeudamiento público. De este modo, durante el quinquenio 2003-2007 el PIB per cápita había

218

año 2009 según estimaciones preliminares de la CEPAL (2009), después de haberse reducido del 11% en el 2003 al 7,4% en el 2008. No es impensable que la calidad del empleo se deteriore y que aumente la informalidad, con lo cual aumentarían la pobreza y la indigencia, después de haberse reducido del 44% al 34% en el quinquenio 2002-2007 (Kacef y Jiménez, 2009; Bárcena, 2009a). En general, la riqueza de la región ha disminuido y en el 2009

Revista Latinoamericana de Política y Economía

hubo un crecimiento negativo del 1,8% (véase el gráfico 3). España y Portugal, por su parte, tuvieron una performance aún peor, con tasas negativas del 3,6% y el 2,7%, respectivamente (EUROSTAT, 2010). En consecuencia, se han intensificado los síntomas de “desamparo, impotencia, injusticia, y una merma en el sentido de pertenencia, particularmente para los jóvenes” (Bárcena, 2009a, pág. 6 y CEPAL, 2010). La hipótesis general de la CEPAL es que la actual crisis de los sistemas financieros es la punta del iceberg de una crisis estructural que se venía dando hace años: la “crisis de un modelo de desarrollo” basada en la autorregulación de los mercados, con una baja capacidad de los Estados para fiscalizar, redistribuir y regular, y con una falta de inclusión y universalismo en la protección social (Bárcena, 2009a). Por consiguiente, a partir de la crisis financiera y económica se han puesto sobre la mesa problemas endémicos de tipos económico, social y ambiental, que merecen ser revisados con miras a un nuevo modelo de desarrollo sostenible. La agenda del desarrollo propuesta por la CEPAL incluye, entre otros ítems, infraestructura, apoyo al comercio intrarregional, innovación, reducción de las asimetrías, cohesión social, acer-

Gráfico 3 MUNDO, REGIONES Y PAÍSES SELECCIONADOS: TASA DE CRECIMIENTO D EL PIB, 2008-2010 (En tasas de crecimiento anualizadas)

8 6.2

5.7

6

4.5

4.3 3.3

4 2

1.7

2.3

1.7 0.4

0 -2

-2.1

-4

2008 Mundo

Países desarrollados

-1.8 -3.3

2009 Países en desarrollo

2010 Países en desarrollo (sin China e India)

Fuente: Comisión Económica para Amér ica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a Proyecciones. Fuente: Alicia Bárcena, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2009. Presentación realizada por la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Santiago, CEPAL, 2009, sobre la base de información oficial.

camiento a la región de Asia y el Pacífico y cambio climático, todo ello bajo un enfoque de derechos como principio articulador. En definitiva, se busca que el pilar de esta nueva agenda esté dado por “un conjunto de políticas económicas que se aplican con visión de largo plazo en los ámbitos productivo, laboral, territorial y social que procuren no sólo igualdad de oportunidades, sino también reducir las brechas en logros efectivos” (Bárcena, 2010). 3. VULNEraBILIDaD SoCIaL DE LoS MIgraNTES Existe en América Latina y el Caribe un consenso general sobre la contribución potencial del trabajo de los migrantes al crecimiento y desarrollo de los países

Revista Latinoamericana de Política y Economía

219

de origen y destino, siempre y cuando el proceso migratorio se lleve a cabo de manera segura, es decir, informada y regular, y resulte además como una opción para el migrante. De ese modo, en los países de origen el beneficio se traduce, por ejemplo, en la recepción de remesas; en las transferencias de capital, conocimiento y tecnología; en el retorno de los migrantes con sus habilidades y proyectos. No hay duda también de que estos posibles aportes contrastan muchas veces con las pérdidas que puede representar la emigración —de recursos humanos calificados en algunos países, por ejemplo— y los riesgos de diverso cuño que, en el actual contexto, caracterizan la migración internacional. Esta realidad es tal debido a la heterogeneidad en las características de la migración contemporánea y es indicativa de sus complejas relaciones con las múltiples facetas del desarrollo, palmariamente presentes en América Latina y el Caribe. Por ejemplo, la migración internacional de latinoamericanos y caribeños, particularmente en el contexto antes des-

crito, se distingue por la creciente participación de las mujeres y su mayoría porcentual en numerosos flujos, sobre todo en los más recientes. Estas tendencias se identifican nítidamente en varias corrientes intrarregionales, en las de suramericanos hacia Estados Unidos y Canadá, y especialmente en las dirigidas a Europa. La composición de los flujos según género tiene una estrecha relación con el grado de complementariedad entre los mercados de trabajo de los países, la demanda laboral en actividades de servicios, los efectos de las redes migratorias y las modalidades de la reunificación familiar. Se ha discutido mucho sobre la posibilidad de que la migración constituya un mecanismo de emancipación, lo que parece detectarse en ocasiones, pero no está clara su concreción en muchos otros casos. De hecho, existe un alto porcentaje de migrantes ocupadas como trabajadoras del hogar. En España, más del 40% de las nacidas en países latinoamericanos, que son económicamente activas y mayores de 16 años, se ocupa en el servicio doméstico. Estos hechos alientan la hipótesis según la cual se ha generado un mercado transnacional de

Gráfico 4 ESPAÑA: NIVEL EDUCATIVO TERCIARIO ESTANDARIZADO (ESPAÑA=1) DE LOS EXTRANJEROS ENTRE 16 Y 54 AÑOS, POR PAÍS DE NACIONALIDAD, 2001 2.5 2 1.5 1

Hombres

Mujeres

Fuente: INE, Censo de Población y Vivienda de 2001.

220

Revista Latinoamericana de Política y Economía

Venezuela

Perú

Ecuador

Chile

Cuba

Colombia

Brasil

Bolivia

Argentina

0

América Latina

0.5

más bajas entre sus inmigrantes, mientras las personas nacidas en Cuba, República Bolivariana de Venezuela, Chile y Argentina superan la proporción de españoles con estudios terciarios (véase el gráfico 4).

mano de obra constituido por redes de mujeres que prestan servicios de trabajo doméstico y desempeñan otras ocupaciones, que favorecen la movilidad social de las mujeres que las emplean, lo que indica que el mercado de trabajo, para suplir su demanda de mano de obra flexible y barata, hace uso de identidades laborales construidas a partir de las relaciones de género y en el contexto transnacional.

Por otra parte, en términos comparativos, la región se distingue por el carácter laboral de su emigración: como prueba palpable, en los dos principales países de destino extrarregionales las tasas de actividad de los migrantes superan a la de la población en el país de origen, especialmente en el caso de las mujeres (véase el gráfico 5).

En términos del perfil educativo, y a manera de ejemplo, en España los inmigrantes latinoamericanos con nivel educativo terciario representan, en el conjunto regional, una menor proporción que la población nativa de España con esa característica. Ecuador, Colombia y Bolivia tienen las proporciones

La demanda por trabajadores migrantes en países desarrollados aumenta, no sólo en labores que requieren poca

Gráfico 5 TASAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICA DE MUJERES NACIDAS EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA, NATIVAS, EN LOS ESTADOS UNIDOS Y ESPAÑA , CIRCA 2000 90 80 70 60 50 40 30 20 10

la

ay

zu e

gu

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éx ic o

0

Estados Unidos

España

Nativos

Fuente: Current Population Survey, 2002; Censo Nacional de Población de España, 2001 y Badeinso, CEPAL, 2000, a partir de estimaciones de OIT.

Notas: los datos de Estados Unidos corresponden a la población de 14 años y más. En el caso de España, a la población extranjera con 16 años y más, y en el caso de los nativos, son consideradas las personas con 15 años y más.

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221

capacitación —como la agricultura, los servicios de limpieza y manutención, la construcción, el servicio doméstico y el cuidado de la salud—, sino también para puestos que requieren gran especialización. Teniendo en cuenta los altos índices de indocumentación, se desprende que muchos migrantes trabajan en condiciones precarias y sin protección en la economía informal. La crisis acentuó las condiciones de vulnerabilidad que siempre se han asociado a parte importante y persistente de la migración iberoamericana (Martínez, Reboiras y Soffia, 2009). En general, la recesión afectó al conjunto de la fuerza laboral; sin embargo, los trabajadores migrantes fueron golpeados con más fuerza en los países desarrollados (Orozco, 2009), principalmente por el desempleo y la disminución de los salarios, que se concentran en los sectores de la construcción, los servicios financieros, la manufactura, los servicios de transporte y el turismo, áreas en las

que se emplean mayoritariamente en países como Estados Unidos (Martin, 2009; Meins, 2009; Pereira, 2009). Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el aumento de los despidos directos de inmigrantes ha sido proporcionalmente mayor que el de los nacionales. Durante el primer trimestre del 2010 la tasa de desempleo entre los extranjeros en España superó el 30% (30,79%, y algo más baja entre los latinoamericanos), frente al 18,01% para el total de los españoles; ambas, de las más altas de la Unión Europea (MTIN, 2010) (véase el gráfico 6). Ello se debe a que el modelo de crecimiento económico español tiene una alta dependencia de la construcción (Orozco, 2009). En el caso de Estados Unidos, el gráfico 7 muestra que la pérdida de empleos también fue más severa para los inmigrantes que para los nativos desde el último trimestre del 2007. En particular, algunos estudios señalan que la tasa de desempleo de los mexicanos y los

Gráfico 6 ESPAÑA: TASA DE DESEMPLEO TRIMESTRAL SEGÚN NACIONALIDAD ESPAÑOLA, TOTAL EXTRANJERA Y LATINOAMERICANA, 2007 -2010 (porcentajes)

35

30.79%

30

28.64%

25 20

18.01%

15 10 5 0

T1-2007 T2-2007 T3-2007 T4-2007 T1-2008 T2-2008 T3-2008 T4-2008 T1-2009 T2-2009 T3-2009 T4-2009 T1-2010 Española

Total Extranjera

Latinoamericana

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Población Activa, publicados en el INE de España, [en línea], .

222

Revista Latinoamericana de Política y Economía

centroamericanos en Estados Unidos se duplicó con creces entre julio del 2007 y julio del 2009, al pasar desde el 4,7% al 11,1%, respectivamente (Fix y otros, 2009). Hacia el primer semestre del 2010, en Estados Unidos algunos de estos indi-

La mayoría de los migrantes tiene las características demográficas de los trabajadores más vulnerables durante las recesiones, tales como su mayor juventud, el ingreso reciente a la fuerza laboral y los bajos niveles de educación en comparación con la población nativa. Con respecto a las mujeres, no es clara

Gráfico 7 ESTADOS UNIDOS: TASA DE DESEMPLEO TRIMESTRAL SEGÚN CONDICIÓN MIGRATORIA Y ORIGEN ÉTNICO, 2007 -2009 (porcentajes)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Current Population Survey (CPS). Nota: la categoría inmigrantes latinos comprende a aquellas personas nacidas en Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salv ador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y República Bolivariana Venezuela. La categoría nativos latinos comprende dos grupos: a) los nacidos en Estados Unidos que son hijos de padre o madre nacidos en alguno de los 20 países latinoamericanos mencionados (segundas generaciones), y b) los nacidos en Estados Unidos que no son hijos de padre o madre latinoamericana, pero que se declaran de origen mexicano, cubano o centro y sudamericano (tercera s, cuartas y sucesivas generaciones).

cadores económicos han comenzado a estabilizarse o incluso a recuperarse levemente, y es así como los sectores de las manufacturas y el comercio empiezan a dar síntomas de mejoría (Fundación BBVA Bancomer, 2010), lo que sugiere que el comportamiento de las remesas también podría mejorar en lo que resta del 2010 (Ordaz, 2010). Sin embargo, en el caso de otros destinos principales de los migrantes latinoamericanos, como España, las tasas de desempleo continúan sin dar señales de recuperación.

la tendencia al desempleo en sus sectores tradicionales de trabajo, al menos los datos no desagregados dificultan la apreciación de este aspecto. Pero, sin duda, muchas podrían verse obligadas a emplearse en cualquier condición. Algunos investigadores del ámbito del género plantean que las mayores brechas laborales en desmedro de las mujeres se registran en períodos de bienestar económico, mientras que en etapas de crisis la informalidad aumenta sobre todo en el grupo de los hombres, cuyos niveles acaban igualándose a los

Revista Latinoamericana de Política y Economía

223

de las mujeres en sus condiciones de precariedad (Martínez, Reboiras y Soffia, 2009). La vulnerabilidad de los migrantes asociada a la crisis, incluido un largo período de recuperación, se expresaría en el hecho de que, alejada la posibilidad del retorno, resulta imperativo mantener o buscar un empleo, lo que los convierte en personas más susceptibles de sufrir el menoscabo de sus derechos laborales. Ante ello, se ven forzados a aceptar peores condiciones de trabajo, incluidos recortes salariales para mantener sus puestos (Pereira, 2009). Y para los que buscan empleo, el tiempo puede presionarlos a consentir, de igual modo, condiciones de trabajo peligrosas o informales (Papademetriou y Terrazas, 2009), incluso acrecentando el riesgo de tráfico humano (Fix y otros, 2009). De allí que en tiempos de crisis algunos opten por reubicarse geográficamente en busca de mejores oportunidades (Pereira, 2009). Por otra parte, es muy sabido que los migrantes manifiestan una gran adaptabilidad a las condiciones cambiantes del mercado de trabajo, mostrando una mayor disposición que los trabajadores nativos a cambiar sus sectores laborales o a moverse a otros lugares de residencia. Esta flexibilidad es la que, entre otras cosas, les permite agotar diferentes alternativas antes de llegar a la decisión del retorno a los países de origen. En este contexto, la crisis ha venido a plantear la necesidad de reforzar la atención sobre la vulnerabilidad de los migrantes latinoamericanos y garantizar sus derechos en una etapa de recuperación económica, para que

224

no se agraven aún más las condiciones de por sí precarias en las que normalmente vive una parte importante de esta población. Los acontecimientos de la Unión Europea se deberán también considerar para evaluar debidamente esta atención (Martínez, Reboiras y Soffia, 2009). 4. La NECESIDaD DE EVaLUar La agENDa MIgraTorIa Y La CooPEraCIÓN MULTILaTEraL En la agenda internacional sobre la migración, antes de la crisis se venían registrando algunos avances formales importantes en los últimos años, que han sido profusamente conocidos y difundidos. A escala mundial se registró una intensa actividad en torno a los temas que componen la agenda migratoria contemporánea, alimentada por el Diálogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas (2006), la constitución del Foro Global sobre Migración y Desarrollo, con respectivas reuniones en Bruselas (2007), Manila (2008) y Atenas (2009), y a nivel birregional la constitución del Foro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo (FIBEMYD) en Cuenca (2008) y San Salvador (2010), hasta la irrupción de numerosas iniciativas intergubernamentales, agenciales, académicas y de la sociedad civil. Además, los asuntos migratorios en su relación con el desarrollo (incluido el género y, más recientemente, los distingos étnicos) se vienen planteando en muchos encuentros mundiales y regionales de diversa índole (seguimiento de cumbres, comercio, desarrollo, derechos humanos), donde los países de la región han tenido,

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en algunos casos, un papel relevante. Efectivamente, las agendas nacionales han dedicado mucha atención a estos asuntos. Una de las expresiones más visibles en este sentido es la ratificación que han hecho 13 países latinoamericanos y dos del Caribe de la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, quedando pendiente la evaluación de las medidas efectivamente adoptadas para la protección de sus derechos allí donde fue ratificada (véase el cuadro 4). Al mismo tiempo, también se han venido identificando síntomas de retrocesos en las agendas internacionales, bajo la forma de rigidez, profundización de las asimetrías y omisiones temáticas en el tratamiento y la construcción de la agenda migratoria con-

temporánea. En cierto modo esto no es exclusivo de los asuntos migratorios, pues se pudiera pensar que se trata de las amenazas al multilateralismo, que emergen en muchos campos en los últimos años. Las consecuencias de la actual crisis económica global son indicio de estas cuestiones críticas. Es necesario evaluar en qué se benefician los países en desarrollo de los acuerdos migratorios bilaterales que suscriben, cómo se relacionan las ayudas al desarrollo con el efectivo cumplimiento de los propósitos planteados y hasta dónde resulta conveniente limitar la migración, propósito generalizado que aparece en el horizonte de muchos países receptores, sin afectar la pobreza, el bienestar y la protección de los derechos humanos.2 Sin embargo, lo destacable es que todas las iniciativas abogan en favor

2 Por ejemplo, algunos analistas indican que los condicionamientos a las ayudas al desarrollo a países emisores de migrantes puede traer distorsiones, tanto por centrarse en el aumento de los controles migratorios como por la omisión de dichas ayudas a países pobres que no constituirían amenazas como fuente de migrantes (véase Adepoj u, Van Noorloos y Zoomers, 2010).

Revista Latinoamericana de Política y Economía

225

de la idea de reforzar toda forma de diálogo y cooperación y someterla a constantes evaluaciones. Por ello, la crisis ha traído el imperativo de discutir sobre la paradoja que supone el hecho que, cuanto más se avanza en la inclusión de la migración en las agendas de la cooperación internacional, nuevas y mayores problemáticas se identifican en torno a los procesos migratorios. 4.1 El foro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo (fIBEMYD) y las cumbres aLCUE: espacios de diálogo entre la región y Europa Las estrechas relaciones –de índoles económica, social y cultural– entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea (UE) han tenido una continuidad histórica. Es plenamente válido afirmar que en este proceso han influido los permanentes y significativos flujos migratorios que ha habido entre ambas regiones. En este sentido, y dado que buena parte del significado de la noción de comunidad que distingue al ámbito iberoamericano en el concierto global es fruto del histórico intercambio entre la Península Ibérica y el Nuevo

Mundo, es necesario reconocer en su justa medida que la migración internacional constituye un componente esencial de la agenda iberoamericana. Dicho reconocimiento coincide, además, con la intensificación que en las últimas décadas ha tenido la corriente migratoria de América Latina a Europa, básicamente a España y Portugal. Por ejemplo, algunos analistas indican que los condicionamientos a las ayudas al desarrollo a países emisores de migrantes puede traer distorsiones, tanto por centrarse en el aumento de los controles migratorios como por la omisión de dichas ayudas a países pobres que no constituirían amenazas como fuente de migrantes (véase Adepoj u, Van Noorloos y Zoomers, 2010). En este contexto, la relevancia de la migración internacional para la Comunidad Iberoamericana ha sido reafirmada por las y los Jefes de Estado y de Gobierno en las últimas cinco Cumbres Iberoamericanas3, tres en las cuales se han destacado los problemas que afectan a las personas migrantes y las oportunidades que se ofrecen, estableciendo orientaciones políticas y objetivos

3 Salamanca, 2005; Montevideo, 2006; Santiago de Chile, 2007; San Salvador, 2008; Estoril, 2009.

226

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programáticos, que evolucionan hacia una progresiva instrumentación. Se ha hecho generalizada la noción sobre la potencialidad que entraña la migración para el desarrollo de las sociedades iberoamericanas y la necesidad de hacerla objeto de diálogo y cooperación entre los países. El tema central de la XVI Cumbre de Uruguay, en el 2006, fue el de la “migración y el desarrollo compartido”, que siguió además a los acuerdos y conclusiones adoptados en el Encuentro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo, celebrado en Madrid en julio del 2006. En aquella Cumbre se adoptó, así mismo, el Compromiso de Montevideo sobre Migraciones y Desarrollo, que estableció la convocatoria para un Foro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo. De allí la significación que adquiere la constitución en el 2008 en Cuenca, Ecuador, del citado Foro Iberoamericano y su segunda reunión en El Salvador en julio del 2010, como un mecanismo birregional informal de consulta y coordinación, cuyas pautas y modalidades de funcionamiento se deben ir definiendo con arreglo a las disposiciones de la Cumbre Iberoamericana. Se trata de aprovechar la oportunidad histórica que significa para los países, la sociedad civil y los migrantes el hecho de contar con una instancia de potencial convergencia de los procesos consultivos regionales —la Conferencia Regional sobre Migración (CRM o Proceso Puebla) y la Conferencia Suramericana sobre Migraciones (CSM)—, comprendiendo todas las subregiones de América Latina, de cara a una relación con

la Unión Europea. La participación de actores relevantes, tanto de representantes gubernamentales como de la sociedad civil —incluidos los migrantes organizados— se estableció como una condición que se ha de preservar para el diálogo y la discusión sobre buenas prácticas. Otro paso significativo dado por la comunidad iberoamericana es el Convenio Iberoamericano de Seguridad Social, suscrito por los 22 países miembros durante la XVII Cumbre, celebrada en de noviembre del 2007 en Santiago de Chile. El Convenio se propone lograr el desarrollo progresivo de sistemas de protección social universal mediante la portabilidad de los beneficios de la seguridad social de las personas migrantes, dando cobertura a los derechos adquiridos y en vías de adquisición por parte de los trabajadores migrantes y sus familias en la región iberoamericana. Siendo su principal propósito la conservación de los derechos sociales de los trabajadores migrantes iberoamericanos, los beneficios del acuerdo se aplicarán a las prestaciones de invalidez, vejez, supervivencia, accidentes de trabajo y enfermedad. Aunque ya fue aprobado por las y los jefes de Estado y de Gobierno, sigue sometido a la ratificación en los diferentes parlamentos nacionales. La CEPAL ha estimado en 4,5 millones los potenciales beneficiarios directos e indirectos del Convenio, sobre la base de los censos del año 2000, cifra que se podría elevar a 5,5 millones si se extrapolan datos más recientes (CEPAL/AECI/SEGIB, 2007).

Revista Latinoamericana de Política y Economía

227

4.2 Diálogos de la Unión Europea y la región Por su parte, cumplida una década del proceso de Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y América Latina y el Caribe, este espacio de diálogo institucionalizado se ha consolidado como uno de los más importantes existentes entre ambas regiones. Desde la I Cumbre de Río de Janeiro, celebrada en 1999, hasta la V Cumbre de Lima, realizada en el 2008, se ha ido avanzando determinadamente en el objetivo de la Asociación Estratégica Birregional, particularmente, mediante acuerdos de asociación con Chile y el MERCOSUR, y a través de compromisos de cooperación con la Comunidad Andina y Centroamérica. Salamanca, 2005; Montevideo, 2006; Santiago de Chile, 2007; San Salvador, 2008; Estoril, 2009. La temática de la migración internacional se comienza a introducir más definidamente desde la IV Cumbre de Viena, en el 2006, en la que los mandatarios reconocen “la necesidad de ampliar los beneficios de la migración, tanto para ambas regiones como para los propios migrantes” y se comprometen a “proteger eficazmente” sus derechos humanos (CELARE, 2010). Ese mismo año fue creada la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EUROLAT), orientada a presentar resoluciones y recomendaciones a las distintas organizaciones, instituciones y grupos ministeriales encargados del desarrollo de la Asociación Estratégica ALC-UE (Parlamento Europeo, 2010).

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Compuesta por 75 miembros del Parlamento Europeo y 75 miembros latinoamericanos provenientes del Parlatino, Parlandino, Parlacen y el Parlasur, la creación de la Asamblea EUROLAT da cuenta de la importancia que tiene la región latinoamericana dentro de la política exterior de la UE. Además, la constitución del grupo de trabajo destinado específicamente a los temas de migración deja de manifiesto la voluntad de ambas regiones por avanzar hacia una mayor cohesión social. De otro lado, y como seguimiento directo de la Declaración de Lima, en junio del 2009, en Bruselas, se lanzó el Diálogo Comprensivo y Estructurado Migratorio UE-ALC, instancia que busca “el intercambio de puntos de vista y el incremento de información sobre los desarrollos en la política migratoria y las mejores prácticas en ambas regiones”. El diálogo se basa en un principio de corresponsabilidad y hasta ahora ha demostrado una extensa temática, abordando temas como integración, salud, educación, migración calificada, género, cohesión familiar y asilo. La eficacia de este tipo de asociaciones estratégicas entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe ha sido cuestionada por algunos académicos por la incapacidad de la región europea de incluir a su contraparte en las medidas de política migratoria que ha formulado, así como de comunicarlas con la debida antelación (Ruiz, 2008; Adepoju, Van Noorloos y Zoomers, 20 10). Ejemplo de ello fue la reacción antagónica que desató el anuncio de la Directiva de Retorno entre los países latinoamericanos.

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4.3 Hacia un balance y la identificación de nuevos temas La historia reciente de gobernabilidad migratoria de América Latina y el Caribe muestra que lo rescatable de las iniciativas de diálogo y cooperación multilateral en materia de migración internacional es la sensibilidad que despiertan en los distintos actores, en la medida en que permiten a los diferentes países, en este caso, de la región y Europa, poner en discusión sus puntos de vista y reconocer lo difícil que resulta siempre avanzar hacia una mayor gobernabilidad de la migración entre ambas regiones. El punto crítico específico que se desprende del cotejo tanto de las iniciativas iberoamericanas como de las vinculadas a la Unión Europea es la falta de concordancia en los trabajos y debates, las estrategias y definiciones de prioridades, todas de por sí cercanas pero aparentemente disociadas, al menos si se revisan las actividades que han desarrollado estas iniciativas. La cuestión de fondo es, en todo caso, superar el formalismo de la construcción de una agenda migratoria. En este contexto, vale hacer una referencia al Programa de Acción de Cuenca, surgido del primer Foro Iberoamericano reunido en dicha ciudad ecuatoriana. Teniendo presente que el FIBEMYD fue concebido por los Jefes de Estado y de Gobierno como un espacio de intercambio de buenas prácticas, a la vez que como una instancia de coordinación para articular consensos y acciones con la finalidad de dar cumplimiento al Compromiso de Montevi-

deo, su Programa de Acción se propuso como un instrumento flexible y no vinculante entre los países. Así mismo, sus orientaciones sustantivas fueron delineadas con arreglo a un enfoque que propenda al logro de la complementariedad y la convergencia institucionales y programáticas. Además, la participación activa de los actores regionales e internacionales relevantes se consideró desde el comienzo un requisito ineludible para su ejecución. En virtud de las directrices emanadas de las Cumbres Iberoamericanas y, en particular, del Compromiso de Montevideo, se consideraron para el diseño del Programa aspectos tales como el marco de referencia dado por los principios acordados en las Cumbres de Salamanca, Montevideo y Santiago de Chile, así como la identificación de actividades específicas tomando en cuenta las buenas prácticas ya instrumentadas y evaluadas por los gobiernos, los procesos subregionales de consulta y otros actores claves, en la medida en que las mismas fueran factibles de replicarse en el espacio iberoamericano. El Programa articula dichas actividades en torno a tres ejes transversales, como los que sirven de estructura a los pla-

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nes de acción de los procesos subregionales de consulta: migración y desarrollo; derechos humanos; y gestión de la migración. Se trata, pues, de una iniciativa promisoria que, a dos años de su gestación, invita a una evaluación de sus objetivos y exige la discusión de sus actividades a la luz de los cambios acaecidos en los últimos dos años en el campo de la migración, los derechos humanos y el desarrollo en el espacio iberoamericano. En tal sentido, y dada la originalidad de esta iniciativa en relación con otros espacios regionales a nivel mundial, la crisis es una oportunidad propicia para darle un renovado impulso al Programa de Acción de Cuenca, incorporando más temas y problemáticas, reformulando algunos aspectos y recogiendo nuevas preocupaciones de los países y de la sociedad civil. La segunda reunión

de este es ocasión para analizar más en profundidad estos conceptos. Así mismo, y en el marco de la actual crisis, la agenda migratoria en Iberoamérica tampoco debería dejar de seguir dando atención a otras temáticas que fueron recogidas oportunamente por el Programa de Acción de Cuenca, ya sea rediscutiéndolas o profundizando acciones, tales como el género y la migración, el codesarrollo, la vinculación de las diásporas con las sociedades de origen, y la lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de

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migrantes. Pero, además, debería incursionar en otros temas transversales, como la salud (incluida la salud sexual y reproductiva), la participación de los jóvenes, y asuntos emergentes, como la contribución de los inmigrantes a las sociedades de destino. En una mirada de largo plazo, también se debería incorporar permanentemente los nexos entre migración y crisis, así como con el cambio climático y desastres, y los nexos con el envejecimiento demográfico, por citar algunos. En todos estos campos hoy se empieza a hacer notoria la escasez de análisis y de acciones de política. 4.4 La protección de los derechos humanos de los migrantes y los instrumentos internacionales La ratificación de los instrumentos de derecho internacional creados para la protección de los derechos de los migrantes y el combate contra la trata de personas se puede considerar una muy buena señal de avance en el inicio de la elaboración de una agenda latinoamericana y caribeña sobre los derechos de los migrantes. Al mismo tiempo, existen todavía más desafíos, pues hay brechas y obstáculos que persisten. Para que los instrumentos internacionales, que son producto de una larga lucha por definir y proteger los derechos humanos de los migrantes, constituyan normas universalmente observadas, es preciso revisar acuciosamente las legislaciones internas, con el fin de establecer su grado de correspondencia con los compromisos adquiridos. El reconocimiento por parte de los países de que sus emigrados son objeto de discrimi-

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nación y explotación es una prueba contundente de la vulnerabilidad de los migrantes y de la necesidad de cooperación entre los Estados. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) deben desempeñar el importante papel de velar por la observancia de las normas con las que los Estados se han comprometido ante la comunidad internacional, y de denunciar sus incumplimientos. Un complemento indispensable para la vigencia plena de los instrumentos de protección es la sensibilización ciudadana y la capacitación del personal responsable de ponerlos en práctica. En este sentido, la protección de los derechos humanos de los migrantes es una condición básica. Para el ejercicio de esos derechos, resulta crucial que se generalice la adhesión de los países a los instrumentos del derecho internacional, tanto del sistema de las Naciones Unidas como del sistema interamericano, ya que los Estados que suscriben instrumentos internacionales pueden exigir reciprocidad, beneficiarse de un marco uniforme para las legislaciones sobre migración y plantear firmemente sus preocupaciones ante la comunidad internacional. Evitar el desconocimiento de los instrumentos, erradicar los prejuicios que se suele esgrimir para oponerse a su aprobación y demostrar su validez como parte de la historia del derecho internacional es una tarea imperativa para la región, cuyo cumplimiento permitirá establecer una plataforma realista y efectiva para la protección de los migrantes (CEPAL, 2006 y 2 007).

5. CoNSIDEraCIoNES fINaLES La migración internacional ha sido una constante en la historia de América Latina, y la experiencia del pasado indica que su contribución al desarrollo de los países fue posible gracias al apoyo brindado a los inmigrantes, especialmente los europeos, mediante generosas legislaciones que les proveyeron un marco para el asentamiento. Eso también hizo realidad su contribución al impulso modernizador desde las sociedades de origen y al establecimiento de numerosas alianzas con Europa, que prosperaron en el tiempo. En la actualidad, bajo otras modalidades, la migración internacional sigue siendo una fuente de oportunidades potenciales para quienes migran con el fin de desarrollar sus proyectos de vida, así como para el desarrollo de los países de origen y de destino, pero esta vez ello acontece de un modo mucho más complejo. Es indiscutible que la movilidad contemporánea ha adquirido múltiples facetas y una dinámica sin precedentes, lo que ha conducido a expresiones, percepciones y prácticas no siempre correctas. En este contexto, se hace necesario reconocer que, si bien la migración entraña oportunidades de desarrollo, encarna al mismo tiempo riesgos para las personas que migran y pérdidas de capital humano y social para los países de origen; pero, a la vez, los beneficios potenciales para los países de destino suelen encontrar obstáculos ante la proliferación de la migración indocumentada. Se trata, por tanto, de un asunto multifacético cuyas grandes potencialidades para los países, sustentadas en la historia, impelen

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a que se constituya en objeto de diálogo y cooperación entre ellos. Visto así, la migración es un proceso que podría dar sustento real a las relaciones entre la región y Europa, construyendo una agenda en que, como toda asociación estratégica, las partes sean siempre avisadas de cualquier decisión importante (Ruiz, 2008). La migración es hoy un elemento estratégico del futuro de las relaciones de América Latina con el Viejo Continente y, en cualquier caso, la actual crisis económica global representa un obligado ímpetu para pensar nuevas agendas migratorias. Más allá de la presencia pública que la actual crisis global les pueda haber dado a las problemáticas vinculadas a la migración internacional, no cabe duda de que esta constituye un fenómeno multifacético y de gran complejidad, cuyas grandes potencialidades plantean un desafío tanto a los países de América Latina como de Europa, a la vez que los compromete a incluirla en un lugar destacado de la agenda del diálogo y la cooperación interregional. Sin embargo, dicha inclusión debe ir más allá de la actual coyuntura crítica por la que atraviesan la economía mundial y el sistema financiero internacional. Más bien debe adquirir un carácter permanente y de largo aliento, porque hace tiempo que la migración ha devenido en un componente insoslayable de la relación entre ambos continentes. En este contexto, es indispensable orientar los esfuerzos desde ambas regiones a diseñar políticas flexibles, coherentes y globales, que vayan más allá de las coyunturas económicas, para pensar la migración contemporánea a

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largo plazo. El cuidado de los derechos humanos de los migrantes es condición sine qua non para el desarrollo de sociedades más democráticas, más plurales y con mayor equidad. Ese es uno de los temas ineludibles, asociado al desafío de re-pensar la agenda de la migración internacional en el marco de las relaciones entre América Latina y Europa para el siglo XXI. Más allá de la coyuntura, la crisis financiera y económica global desatada en los últimos años es una ocasión para repensar la agenda migratoria europeolatinoamericana y advertir sobre la necesidad de reforzar la vigilancia en torno a la protección de los trabajadores migrantes y sus familias. Se debe poner especial atención en la vulnerabilidad

de los migrantes y en la garantía de sus derechos, aspirando a “evitar el proteccionismo laboral y el aumento de restricciones migratorias, ya de por sí muy estrictas y en ocasiones inhumanas” (Bárcena, 2009b).

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Por otra parte, y en lo que concierne a la protección de los derechos de los migrantes, algunos hechos parecen apuntar a que, si bien los fenómenos de discriminación y xenofobia recrudecen en épocas de crisis, en países desarrollados este tipo de manifestaciones y prejuicios anti-inmigración no constituirían fenómenos aislados, acotados solamente a los períodos de recesión e inestabilidad económica. Ellos se ven reflejados, incluso, en los programas y ofertas electorales de ciertos grupos políticos o, directamente, en la adopción de algunas normativas que son claramente criminalizadoras de la inmigración irregular y representan un retroceso en la universalización de valores consagrados, como la defensa irrestricta de los derechos humanos. Tal el caso de la denominada “Ley de Arizona”, aprobada recientemente por dicho estado de los Estados Unidos de América y entre cuyos objetivos está identificar, perseguir y deportar inmigrantes indocumentados. A la luz de esta y de otras experiencias de los últimos años, cabe el cuestionamiento sobre si el desarrollo económico conlleva necesariamente una mayor apertura y predisposición social a la diversidad; en otros términos, si a mayor bienestar y progreso económico corresponden mayores pluralismo, apertura cultural y capacidad de inclusión social. Y vale destacar en este punto la responsabilidad primordial y el rol educativo del Estado en un tema que interpela la calidad democrática de las sociedades receptoras.

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Europa

América Latina y el Caribe: ¿bilateralidad vs birregionalidad? construyendo un nuevo relacionamiento estratégico. DOCUMENTO PARA BIARRITZ. 2010 Josette altmann Borbón francisco rojas aravena Tatiana Beirute Brealey fLaCSo Secretaria general Revista Latinoamericana de Política y Economía

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1. Introducción El contexto global que incide tanto en la Unión Europea (UE) como en América Latina y el Caribe (ALC), se caracteriza por rápidos cambios que tienen consecuencias diversas en los ámbitos político, económico, transnacional y global. Las repercusiones de estos cambios se expresan en las oportunidades y dificultades de cooperación y asociación, por lo cual la necesidad de definir de manera más clara las perspectivas de relacionamiento estratégico se transforman en una necesidad acuciante. Tanto la Unión Europea como América Latina, que no poseen una entidad global, deberán redefinir una estrategia de relacionamiento y organizar los marcos institucionales para desarrollarla. La crisis financiera global ha afectado de manera importante a los países desarrollados. Su impacto en América Latina, siendo importante, es menor y la región se está recuperando a buen ritmo. Por el contrario, la crisis en Europa tiende a prolongarse y en algunos países a profundizarse. Tradicionalmente la región latinoamericana ha estado bajo la hegemonía estadounidense, sin embargo, desde el fin de la Guerra Fría y en especial después del 11 de septiembre del 2001 y como consecuencia de las guerras en Irak y Afganistán, Estados Unidos no le ha prestado atención a la región. En el entretanto, Brasil emerge como una potencia global y como una de las principales economías del mundo. América Latina es en la actualidad una región mucho más autónoma que hace

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una década, cuando se sugirió construir una alianza estratégica birregional en la I Cumbre UE-ALC 1999. Los vínculos y las relaciones comerciales, políticas y de cooperación cambiaron de maneramuy significativa. En este período Europa cambió fundamentalmente por el proceso de ampliación y la suscripción del Tratado de Lisboa. América Latina se ha hecho más heterogénea y diversa. El rol de China se ha incrementado notablemente para la región latinoamericana, como ejemplo, es hoy el principal socio comercial de Chile. En general la zona de Asia-Pacífico adquiere una mayor gravitación en la región y aparecen algunos otros actores externos no tradicionales. La cooperación sur-sur emerge como una nueva modalidad que cambia los parámetros de relacionamiento. El impacto de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China) se expresa en el ámbito global, y en la proyección de instancias como el G-20, que se plantean repensar la arquitectura global. América Latina como un todo no ha logrado expresarse con una sola voz. Se están efectuando esfuerzos para establecer una institucionalidad referida al conjunto por medio de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, entidad que busca reunir al Grupo de Río, tradicional interlocutor de la Unión Europea, y de la Cumbre de América Latina y el Caribe (CALC), liderada por Brasil. La carencia de una sola entidad que refleje el conjunto de la región dificulta el diálogo con la Unión Europea, máxime cuando ésta se encuentra en un proceso creciente de formalización

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de una política exterior común con autoridades específicas en ese campo. El proceso de una década de vinculación entre la Unión Europea y América Latina genera las bases para pensar en el desarrollo de una nueva estrategia de asociación, un nuevo relacionamiento estratégico. Pero este debe ser construido y desarrollado, lo cual implica reconocer la necesidad mutua de incidir en la nueva arquitectura internacional y generar las bases para una gobernabilidad planetaria. La VI Cumbre de Madrid fue un gran éxito. Allí hubo una combinación simultánea de perspectivas bilaterales con propuestas birregionales. La suscripción del Acuerdo de Asociación con Centroamérica, por una parte, y de los acuerdos con Perú y Colombia, por otra, expresan de manera clara la combinación simultánea de perspectivas. De igual manera, el desarrollo de una fundación euro-latinoamericana posibilitará encontrar mecanismos de seguimiento y también propuestas de acción en la construcción de las nuevas relaciones entre ambas regiones. ¿Qué se entiende por asociación o relacionamiento estratégico?1 Los conceptos referidos a cuestiones estratégicas en un sentido amplio son conceptos abiertos, no poseen una definición unívoca ni reflejan el consenso entre los distintos actores. Lo que otorga coherencia y racionalidad a la perspectiva estratégica es la política. Es desde allí desde donde se establece

un diseño y una proyección para el conjunto de las acciones y decisiones que se tomen y que reflejen los distintos intereses que se ubican en esta perspectiva. Establecer un relacionamiento estratégico conlleva tres elementos sustantivos: la definición de los fines, la delimitación de los cursos de acción y el establecimiento de recursos específicos, los cuales posibilitarían alcanzar los fines definidos por los medios diseñados. La asociación o relacionamiento estratégico significa una forma de vinculación que posee una relevancia sustantiva para al menos uno de los actores involucrados, es decir, incide sobre intereses sustantivos o de gran importancia. Esto puede ser el volumen de comercio, el volumen de la cooperación o el significado de la coordinación de políticas sectoriales económicas, ambientales u otras, o referidas a coordinación de políticas en el ámbito multilateral, o también en el geopolítico. Un relacionamiento de este tipo conlleva un avance hacia formas de mayor interdependencia. Lo anterior significa que se produce una relación de reciprocidad, aunque esta no necesariamente esté asegurada. Es decir, la relación puede tener asimetrías respecto a la satisfacción de intereses para los actores participantes. Cuando se establece un relacionamiento o asociación estratégica conviene preguntarse sobre el impacto en terceras partes, cuál es la percepción que otros actores tienen de este proceso, y cómo se podrían ver afectados sus intereses. En este sentido, los temas son

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amplios y variados desde los impactos en el comercio a los referidos a cuestiones de valoración geopolítica y de incidencia en el poder global. Un ámbito de particular importancia en el relacionamiento estratégico es el referido a la construcción de regímenes internacionales y al desarrollo de bienes públicos globales y regionales. La institucionalidad global incide en las decisiones políticas nacionales y por lo tanto afecta ámbitos de decisiones soberanas. Este ámbito es particularmente sensible en los temas referidos a seguridad internacional. En él se ubican los acuerdos que dicen relación con la no proliferación de armas nucleares. Finalmente, en el relacionamiento estratégico, un hecho clave es la voluntad política. Esto se refiere a la decisión de impulsar un vínculo y un relacionamiento con independencia de las tendencias del mercado; es decir, la voluntad política da prioridad a decisiones y asignación de recursos porque hay un interés político fundamental en el vínculo. Este posibilita la satisfacción de intereses de manera amplia y más allá de una perspectiva temporal que pueda estar dada por el mercado. Así también la relación estratégica se ubica en una perspectiva temporal de largo plazo, no coyuntural y debe responder a políticas de Estado por parte de quienes las impulsan. Es decir, la voluntad política, la visión de largo plazo y los consensos para impulsarla posibilitan la construcción de una comunidad de intereses.

redefiniendo algunos intereses globales entre la UE-aLC En el nuevo contexto global y de ambas regiones aparecen intereses compartidos que es necesario organizar y reafirmar en un contexto en el cual los vínculos económicos tienden a reducirse. Los intereses ligados a la gobernabilidad global emergen como un aspecto de particular significación para los socios europeos y latinoamericanos. Una sistematización de estos intereses permite destacar los siguientes intereses2: poder normativo, para establecer un sistema de reglas global para los actores internacionales; capacidad de reacción conjunta frente a la crisis financiera global; gobernanza mundial y el G20; construcción de un modelo de organización global; construcción de políticas que posibiliten que la UE y ALC se vean como socios globales; reafirmar la tradición de aliados entre UE y ALC en relación con los regímenes internacionales; consolidar los valores compartidos; desarrollar visiones comunes del mundo, y estructurar instancias institucionales que desarrollen la agenda reseñada. El reto de la Unión Europea y de América Latina es reenfocar sus relaciones en torno a una nueva agenda que tiene elementos muy positivos en los cuales fundarse. El diálogo birregional como forma de establecer una asociación estratégica birregional entre actores globales adquiere primacía en el contexto de redefinición de la arquitectura internacional global.

2 Aldecoa Luzarraga, Francisco. (2010) “UE-ALC: socios necesarios para un nuevo modelo de gobernanza global.” En: FIIAPP. (2010) Nuevas bases para las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe. Madrid.

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En este trabajo se analiza la relación entre Europa y América Latina, se destacan los avances producidos en la Cumbre de Madrid a partir del diálogo político y el inicio de un desarrollo para una asociación estratégica. Se da cuenta de los marcos institucionales y los distintos niveles del diálogo entre UE-ALC, así como del reimpulso de las relaciones y vinculaciones en el nuevo contexto internacional. Se analiza la dualidad para promover las relaciones entre birregionalidad y bilateralidad. Las vinculaciones entre la Unión Europea y América Latina alcanzaron un punto de inflexión en la Cumbre de Madrid. Allí se sentaron nuevas bases para un relacionamiento birregional y el desarrollo de vínculos de asociación más profundos con actores con los cuales se habían suscrito acuerdos de asociación. La posibilidad de avanzar a un nuevo relacionamiento estratégico requiere un esfuerzo político e intelectual importante en un contexto de intereses diferenciados pero en el que las demandas globales obligan a ambas regiones a pensar en las oportunidades de asociación para incidir en los derroteros futuros del sistema internacional. La experiencia de más de una década de vinculación augura que esta oportunidad puede ser tomada y que es posible superar las dificultades y las complejidades referidas a las asimetrías estructurales, a las complejidades que produce el gran número de actores participantes y a los imperativos que aparecen en cada región. La voluntad política expresada en la VI Cumbre de Madrid se debe mantener

para proyectar la acción de estos actores que representan a 60 Estados, lo que equivale casi a un tercio de las Naciones Unidas. 2. Diálogo político y asociación Estratégica En el actual contexto mundial multipolar la asociación estratégica es un buen instrumento tanto para los europeos como para los latinoamericanos para tener mayor voz en las decisiones internacionales y en la gobernanza global. Sin embargo, más allá de las dimensiones comerciales, lo cierto es que esta asociación estratégica ha sido más lenta y difícil de lo esperado. Una de las razones por las que es importante esta relación estratégica es la asociatividad en temas trascendentales que den mayor peso a la posición de ambas regiones en los foros y organismos multilaterales. Además, como lo expresó Juan Pablo de Laiglesia, la asociación birregional puede permitir reforzar una mejor relación con Estados Unidos, para que así este “triángulo atlántico” mejore su posición global. Esta relación entre las tres partes puede ser beneficiosa para todos: para América Latina, los beneficios son políticos, económicos y en materia de cooperación; para Estados Unidos, resultan útiles en la reorientación de su política exterior, y para la Unión Europea, resulta beneficiosa en tanto busca legitimarse como socio confiable para ambos3. El problema de fomentar de manera explícita esta asociación triangular es que no necesariamente todos

3 De Laiglesia, Juan Pablo. (2010) En: Foro Euro Latinoamericano de Centros de Análisis. Diálogo UEALC. Debate y Conclusiones. Instituto Cervantes. Madrid. Fundación Carolina. 2010.

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los actores coinciden con esta óptica. Probamente se generen más rupturas con bloques de países o con naciones específicas dada su mirada del rol de Estados Unidos en la región, o de la UE, que busca imponer “modelos”. En los discursos se destaca la importancia de la relación birregional; no obstante, las expectativas de la VI Cumbre UE-ALC eran muy pocas. El proceso se había desgastado, esto porque en gran parte se había dado un sobredimensionamiento de las expectativas respecto a una nueva relación. América Latina, por un lado, esperaba más cooperación, y Europa, más compromisos sociales4. Además de esto, se pueden señalar otros factores que han afectado la construcción de esta relación: • Entre ALC y UE existen diversos espacios de alto nivel que tienen entre sus objetivos el diálogo político. Así se destacan a nivel presidencial en las Cumbres UE-ALC; las reuniones ministeriales del Grupo de Río-UE; los encuentros subregionales con cada uno de los bloques subregionales: SICA, CAN, MERCOSUR, y con los países que se han suscrito acuerdos como Chile y México; y a nivel bilateral con los que se mantienen asociaciones estratégicas: México y Brasil. Si bien cada uno de estos esfuerzos puede ser importante, el problema es que la multiplicidad de esfuerzos en numerosas instancias y niveles puede diluir el diálogo interregional más que fortalecerlo5.

• Uno de los mayores problemas en torno al diálogo político es que no se tiene muy claro que cabe dentro de él. Al final termina por centrar otros temas como las negociaciones comerciales u otros que finalmente quedan en sólo buenas intenciones. La tematización y la estructuración de una agenda focalizada en las Cumbres puede tener un mejor y más positivo efecto6. Ambas regiones comparten una agenda de temas importantes en donde la concertación y la cooperación se deben potenciar tanto para mejorar las relaciones birregionales como también para mejorar el papel conjunto de ambas regiones en el sistema global. • Se requiere trabajar y definir qué bienes públicos globales se quiere impulsar, tanto desde América Latina como desde Europa, y así tener una visión compartida sobre la gobernanza global. En este sentido, temas como las drogas, las migraciones, el cambio tecnológico, el cambio climático y la inseguridad son esenciales para ambas regiones. También otros temas que deben estar sobre la mesa son la agenda ambiental, que no se limita al cambio climático sino que incorpora la biodiversidad y el desarrollo de las energías limpias; la lucha contra el narcotráfico y la seguridad ciudadana; así como también la representación de los países en las instituciones de gobernanza regionales. La misma Comisión Europea plantea en “La Unión Europea y América Latina: Una asociación de actores globales” la

4 Malamud, Carlos. (2010) Las relaciones entre la Unión Europea y América Latina en el siglo XXI: Entre el voluntarismo y la realidad. Plataforma Democrática. En: www.plataformademocratica.org. 5 Grabendorff, Wolf. (2010) “De una agenda birregional a una agenda global”. En: Nuevas bases para las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe. FIIAPP. España. 6 Instituto Cervantes. (2010) Foro Euro Latinoamericano de Centros de Análisis. Diálogo UE-ALC. Debate y Conclusiones. Instituto Cervantes. Madrid. Fundación Carolina.

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necesidad de hacer las cumbres más operativas, centradas más en la acción y en los resultados, tomando pocas iniciativas concretas. Para ello propone intensificar el diálogo birregional en los temas a) macroeconómico y financiero, b) medio ambiente, cambio climático y reducción de desastres y la energía, c) ciencia, investigación, enseñanza superior, tecnología e innovación, d) empleo y asuntos sociales, y, e) migración7. En la Cumbre de Madrid los países establecieron un Plan de Acción para el período 2010-2012 con el objetivo de operacionalizar y concretar más los temas que se traten en las Cumbres. Este Plan de Acción se resume a continuación:

7 Comisión de las Comunidades Europeas. (2009) La Unión Europea y América Latina: Una asociación de actores globales. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. Bruselas. 30 septiembre.

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• La falta de voz común de América Latina y el Caribe8 y de concertar visiones y llegar con posiciones establecidas a las reuniones con la UE. A pesar de la heterogeneidad más compleja que vive Europa en la actualidad, aun así este bloque mantiene una posición única, mientras que América Latina no puede concertarla ni a nivel regional ni subregional. Esta falta de posición no sólo se refleja en la incapacidad de llegar a acuerdos, sino también en la falta de liderazgo para llevar adelante una relación estratégica. Es bien sabido que América Latina no se acerca con propuestas a las Cumbres UE-ALC sino que “su papel se ha caracterizado más por vetar iniciativas que por proponerlas”9. • Es cierto que América Latina no es prioridad para Europa, pero Europa comenzó a tener una baja prioridad para América Latina también. Se observan en la región diversas estrategias de in-

serción internacional que no sólo pasan por la vía europea. Por ejemplo, Brasil tiene dos estrategias, los BRIC en una perspectiva global, y otra más regional que se expresa en la Unión de

Naciones Suramericanas (UNASUR). Venezuela también tiene su propia estrategia, en este caso respecto a Irán y Corea, y en la región tiene la Alianza Bolivariana para las Américas (ALBAL). Los países del Arco del Pacífico, por su parte, buscan vincularse hacia el Asia Pacífico y ampliar una vinculación con Estados Unidos fundado en los Tratados de Libre Comercio que han sido suscritos. • Cambiar la forma de relacionamiento basada solo en lo intergubenamental. Es necesario pasar del diálogo político basado en el modelo del siglo XX al modelo del siglo XXI, el que implica tener nuevos enfoques, perspectivas diferentes sobre el desarrollo, incorporar nuevos actores y nuevos diseños institucionales. En este sentido cabe resaltar la importancia de la participación de la sociedad civil que es clave para darle legitimidad a la relación, es decir, ir más allá de los vínculos gubernamentales. La creación de la Fundación EUROLAT puede posibilitar que se fomenten los foros paralelos previos a las Cumbres ALC-UE. • Otros temas que han incidido tienen que ver con el manejo y la gerencia de las diferencias en las relaciones birregionales. Se necesita aprender a manejar los vínculos ante la presencia simultánea de posiciones altamente ideológicas con manifestaciones de “antioccidentalismo”, sumado a las restricciones de empresas pertenecientes a firmas europeas y las diferencias en temas globales como en la Cumbre Mundial sobre el Cambio Climático.

8 Rojas Aravena, F. (2007) La Integración Regional: Un Proyecto Político Estratégico. III Informe del Secretario General. FLACSO, Secretaría General. En: www.flacso.org 9 Malamud, Carlos. (2010) Op Cit

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Además de otros temas conflictivos, como son el migratorio y las repatriaciones (especialmente a partir de la llamada Directiva del Retorno) y el de las Malvinas. En breve, a pesar del pesimismo con el que inició la VI Cumbre UE-ALC, el relanzamiento de la relación estratégica birregional fue uno de los principales éxitos de la Cumbre. A ello se sumó la suscripción del Acuerdo de Asociación con Centroamérica, y la creación de la Fundación EUROLAT y el Mecanismo de Inversión en América latina (MIAL o LAIF). 3. Niveles de Diálogo Unión Europea-américa Latina En el ámbito del diálogo birregional, la UE mantiene con América Latina una

serie de reuniones de diferentes niveles: presidenciales y/o de Jefes de Estado y de Gobierno; ministeriales y/o de Secretarios de Estado; funcionarios de alto nivel. Cada nivel ha desarrollado una institucionalidad básica. Se han desarrollado seis Cumbres Presidenciales, 17 Reuniones Ministeriales Institucionalizadas, y 30 de Funcionarios de Alto Nivel. En los Cuadros siguientes se destaca cada uno de estos niveles. Cabe mencionar que a partir de la Cumbre de Viena del 2004, se manifestó un novedoso proceso de precumbre, el cual consiste en una serie de eventos de concurrencia masiva, organizados por la Comisión y el Parlamento Europeo, los países miembros y organizaciones de la sociedad civil10.

10 Maihold, Günter. (2007) “Las relaciones entre Europa y América Latina: En Búsqueda de Nuevas Agendas y Formatos”. En: Malamud, Carlos, Isbell, Paul y Tejedor, Concha (editores). (2007) Anuario Iberoamericano 2007. Real Instituto Elcano: Ediciones Pirámide. España. 2007, pp79-101.

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4. Un recuento de los principales espacios de interacción entre la Unión Europea-américa Latina La participación europea en la búsqueda de soluciones a la crisis centroamericana creó un punto de inflexión positivo en las relaciones de Europa con América Latina y el Caribe en la década de los años 80. De ahí surgió una serie

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de acuerdos donde la cooperación y el diálogo tuvieron un peso importante que, con el tiempo, lograron sobrepasar el Diálogo de San José y afianzarse como mecanismos originales de las relaciones internacionales de aquella época. La idea de convertir el formato de diálogo entre la UE-ALC a un esquema de

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Cumbres Presidenciales fue concebida por los jefes de Gobierno de Francia, Jacques Chirac, y de España, José María Aznar, impulsados por la estabilidad democrática y el desarrollo económico de la región latinoamericana. Ante la propuesta europea, los países de América Latina reaccionaron positivamente y en 1999 se convocó la Primera Cumbre UE-AL en Río de Janeiro, Brasil. Anterior a las Cumbres Presidenciales birregionales, el diálogo entre ambas regiones era más de tipo subregional. En esta perspectiva se inscriben el llamado Diálogo de San José, ya mencionado, entre Centroamérica y la UE, y los diálogos subregionales UE-MERCOSUR, UE-Comunidad Andina de Naciones y UE-CARIFORO. También estaban los contactos bilaterales entre la UE y Chile y México, y las reuniones ministeriales que desde 1990 mantiene con el Grupo de Río. Cabe mencionar que la UE mantiene un diálogo similar con la Asociación de Estados del Sudeste Asiático (ASEAN) y los Estados del Golfo. Estas Cumbres Presidenciales, sumadas a las conversaciones regionales, subregionales y bilaterales, son lo que diferencia la estructura de diálogo UEALC de otros diálogos que mantiene la UE con las demás regiones o países del mundo.11

En la I Cumbre UE-AL realizada en Río de Janeiro, en junio de 1999, se logró el objetivo de fortalecer la relación entre ambas regiones, partiendo en los valores compartidos y la herencia cultural que une a ambas regiones. Los ámbitos que se trabajaron incluían lo político, lo económico y la cooperación. Al finalizar la Cumbre se establecieron 69 puntos generales de la relación ALC-UE y un documento llamado “Prioridades de Acción”, que contaba con 55 prioridades12. Sin embargo, debido a la amplitud de los temas y al hecho de que no existía una secretaría de ambas partes que se encargara de desarrollarlos, en noviembre de 1999 se creó un grupo birregional de altos funcionarios que fijó en 11 títulos las prioridades recopiladas en la Cumbre de Río13. Si bien es cierto que el fuerte en las prioridades establecidas fueron la cooperación y el diálogo político, América Latina mostró un interés especial en avanzar en materia de negociación comercial. De ahí se desprende la oferta del bloque europeo sobre los Acuerdos de Asociación que llevó a que en el año 2000, México se convirtiera en el primer país de la región en firmar este tipo de acuerdo con la UE14. Con el objetivo de avanzar en los temas acordados en la I Cumbre, el 17

11 Grabendorff, Wolf. (2003) América Latina y la Unión Europea: ¿Una Asociación Estratégica? En: www.observatorioandino.org 12 I Cumbre Unión Europea- América Latina y el Caribe. (1999) Prioridades para la Acción. Río de Janeiro, Brasil. 28 y 29 de junio, 1999. En: http://www.oei.es/rio2.htm#aa 13 Maihold, Günter. (2007) “Las relaciones entre Europa y América Latina: En Búsqueda de Nuevas Agendas y Formatos”. En: Malamud, Carlos, Isbell, Paul y Tejedor, Concha (editores). (2007) Anuario Iberoamericano 2007. Real Instituto Elcano: Ediciones Pirámide. España. 2007, pp79-101. 14 www.sice.oas.org

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de mayo del 2002, se realizó la II Cumbre UE-ALC, en Madrid, España, con el lema “UE-ALC y Caribe: Impulsando la asociación estratégica para el siglo XXI”15. Debido a que en esta ocasión se buscó poder concretar una agenda birregional, se optó por reducir los temas a tratar. En esta Cumbre se concluyeron las negociaciones entre Chile y la Unión Europea y suscribieron un Acuerdo de Asociación, el cual entró en vigencia en el 2003. El 28 de mayo del 2004, se llevó a cabo, en Guadalajara, México, la III Cumbre ALC-UE16, cuyos temas fueron el multilateralismo y la cohesión social. Cabe señalar que, a pesar de que el multilateralismo latinoamericano y europeo ha evolucionado y se ha diversificado de manera considerable en los últimos 15 años, esta evolución no ha tenido como resultado el fortalecimiento del multilateralismo en términos generales. Existe un alto grado de consenso en ambas regiones para promover el multilateralismo y la concertación de posiciones en foros internacionales por medio de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno y en las conferen-

cias ministeriales. El problema radica en que la propia dinámica y el formato de las Cumbres no siempre permiten traducir a hechos concretos ese compromiso multilateral. La IV Cumbre UE-ALC, realizada en Viena, el 12 de mayo del 2006, evidenció el difícil momento por el que atravesaban los procesos de integración latinoamericana con crisis vecinales y alta desconfianza. Mas, a pesar de ello, y producto de esta Cumbre, se anunció la apertura de las negociaciones para un Acuerdo de Asociación Centroamérica-UE17. El 16 de mayo del 2008 se llevó a cabo en Lima, Perú, la V Cumbre UE-ALC cuya declaración final se llamó “Respondiendo Juntos a las Prioridades de Nuestros Pueblos”18. En la Cumbre los mandatarios y representantes de los 33 países latinoamericanos y los 27 europeos acordaron abordar dos desafíos claves: la pobreza y la desigualdad, y la necesidad de sociedades más inclusivas; y el desarrollo sostenible, el medio ambiente, el cambio climático y la energía. Es por esto que la denominada “Agenda

15 II Cumbre Unión Europea- América Latina y el Caribe. (2002) Declaración Política. Compromiso de Madrid. 17 de mayo, 2002. Madrid, España. En: http://www.oei.es/ueal2002.htm 16 III Cumbre Unión Europea- América Latina y el Caribe. (2004) Declaración de Guadalajara. 29 de mayo, 2004. Guadalajara, México. En: http://www.dgri.sep.gob.mx:7026/4_eur_ini.htm 17 IV Cumbre Unión Europea- América Latina y el Caribe. (2006) Declaración de Viena. 12 de mayo, 2006. Viena, Austria. En: http://www. comunidadandina.org/documentos/dec_int/EU-LACVienna_ Mayo2006.pdf 18 V Cumbre América Latina- Unión Europea. (2008) Declaración de Lima. Respondiendo Juntos a las Prioridades de Nuestros Pueblos. Lima, 16 de mayo, 2008.

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de Lima” centró su atención en estos dos puntos. Además, los mandatarios expresaron la importancia de continuar con las negociaciones de Acuerdos de Asociación destacando su alta prioridad política, fomentar el bienestar de los pueblos para lograr sociedades más inclusivas y cohesionadas, profundizar la integración regional y profundizar la cooperación; entre otras. A pesar de la regularidad de estas Cumbres, el clima previo a la realización de la VI Reunión birregional era más escéptico y las voces que hablaban del agotamiento y el fracaso de la relación birregional, tal cual había estado planteada hasta el momento, eran cada vez más fuertes. Es en este contexto que en la VI Cumbre UE-ALC, realizada en Madrid el 18 de mayo del 2010, los Jefes de Estado y representantes de los gobiernos de ambos bloques reafirmaron su compromiso de continuar promoviendo y reforzando la asociación estratégica birregional, renovando las relaciones estratégicas entre ambas regiones19. La Cumbre tuvo resultados concretos positivos, entre los que se destacan la firma del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica, primer

acuerdo con carácter de asociación que suscriben dos bloques regionales –UE y Centroamérica– la firma de los acuerdos comerciales con Colombia y Perú, y el relanzamiento de las negociaciones con el MERCOSUR. Esta Cumbre logró mostrar una nueva faceta20, y en su éxito, la presidencia española de la UE sin duda influyó. El Secretario de Estado de Asuntos Exteriores e Iberoamérica, Juan Pablo de Laiglesia, ha expresado que América Latina no es una prioridad para la política exterior de España, sino que es una “dimensión natural” de la acción exterior de ese país21, de allí la importancia asignada la VI Cumbre cuyos resultados se han considerado tan satisfactorios. 5. reimpulso a las relaciones en un nuevo contexto Para que el renovado impulso en las relaciones UE-ALC sea realmente efectivo, es necesario repensar y reorientar los términos de la asociación estratégica. Tanto los gobiernos como numerosos académicos coinciden en la necesidad de que la relación birregional se replantee de cara al nuevo contexto mundial, birregional y regional en el que se han

19 VI Cumbre América Latina- Unión Europea. (2010) Declaración de Madrid. 18 de mayo, 2010. Madrid, España. En: www.eu2010.es 20 Sannino, Stefano. (2010) “Nuevo tratado y la acción exterior de la Unión Europea en Latinoamérica”. En: Foreign Affairs Latinoamérica. Volumen 10. Número 3. 21 De Laiglesia, Juan Pablo. (2010) Op Cit. p19

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producido importantes cambios desde fines de los años 90. Producto de estas transformaciones, evidentemente, los intereses y circunstancias de ambas regiones distan de ser los mismos que los plasmados en la Declaración de Río de Janeiro de 1999. Los cambios ocurridos en una década han influido o influyen aún hoy en la efectiva construcción de una asociación estratégica birregional. • Multipolaridad: Luego de la bipolaridad de la Guerra Fría, el mundo vivió una época de casi un único eje de poder mundial establecido en el Atlántico, encabezado por Estados Unidos. Sin embargo, en los últimos años todo indica que este eje de poder se está ampliando hacia el Pacífico22, multiplicándose los actores con poder global, entre los que destaca China, y los espacios que han venido adquiriendo nuevos actores como los llamados BRIC. Un cambio en las relaciones de poder y la búsqueda de formar espacios y foros donde estas transformaciones se deben manifestar. • La securitización de la agenda: Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001 en Nueva York, seguidos por los actos de terrorismo de Madrid, Moscú y Londres, las agendas internacionales se volcaron a la lucha contra el terrorismo. No sólo la política unilateral de guerra preventiva estadounidense puso en crisis el multilateralismo global, sino que además el tema llegó a monopolizar las discusiones en los foros globales y a borrar las prioridades que se tuvieran antes de estas

catástrofes. Hace poco tiempo el tema de la lucha contra el terrorismo ha recuperado su real espacio en la agenda global, y deja de ocupar un papel central monopolizador característico del período unipolar. Además, la llegada a la presidencia del mandatario Barack Obama ha abierto nuevamente las puertas del diálogo multilateral con Estados Unidos. A ello se debe sumar la importancia que Asia, y especialmente China, ha venido mostrando en el sistema internacional y en las relaciones de poder. • La transnacionalización de las amenazas: Si algo ha dejado claro la globalización en los últimos años es que en la actualidad los países se enfrentan a una serie de problemáticas que ningún Estado es capaz de combatir por sí solo. De ahí que estos fenómenos forman parte fundamental de las agendas internacionales dada la comprensión de la necesidad de cooperación y coordinación conjunta para tener resultados más positivos y efectivos de resolución. Entre los fenómenos transnacionales más significativos se puede mencionar -El crimen organizado: El crimen organizado es crecientemente transnacional. La transnacionalización es una consecuencia progresiva de la globalización. En este marco el crimen organizado adquiere una gran sofisticación al acceder al uso de tecnologías de punta y de comunicaciones más fácilmente que los Estados. La ampliación del ámbito operativo de las redes criminales organizadas resultante de los proce-

22 Grabendorff, Wolf. (2010) Op Cit.

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sos de globalización financiera y comercial constituye un caldo de cultivo óptimo para el fortalecimiento de las acciones ilícitas. Las organizaciones criminales operan internacionalmente con tanta solvencia y sofisticación como las empresas transnacionales, pueden vincularse a éstas e incluso competir con ellas en áreas específicas del mercado dada la dualidad de muchas de sus empresas23. -El cambio climático: Este problema es grave y trasciende los cambios bruscos de temperatura, el aumento del nivel del mar, la desertificación, el aumento en fuerza y número de huracanes, el incremento de fenómenos extremos y con ello el aumento de los desastres naturales. No es sólo un problema ambiental, sus consecuencias son sociales, económicas y políticas que se manifiestan en un problema humanitario y de salud pública con múltiples dimensiones. Además, ha sido uno de los principales factores de las crisis energética y alimentaria. -La crisis alimentaria: Al igual que con los biocombustibles y los problemas ocasionados por el cambio climático, la crisis alimentaria es producto de luchas por la tierra, la disminución de la inversión en agricultura, el estancamiento en la productividad agrícola y de una mayor

demanda de alimentos por el crecimiento demográfico y también por el crecimiento económico y un mayor consumo de los países más poblados del planeta24. Otros factores que pueden estar incidiendo son la apertura comercial y su énfasis en la agricultura de exportación en competencia con la agricultura para abastecer el mercado interno, así como el énfasis en la exportación de productos no tradicionales y el abandono de cultivos básicos en la dieta tradicional25. En Centroamérica, en Guatemala principalmente, el hambre y la desnutrición se están manifestando con fuerza, hipotecando el futuro de niños, niñas y jóvenes. Los anteriores factores llevan a la conclusión de que esta crisis no es de disponibilidad de alimentos, sino de carestía.26 -La crisis energética: surge, principalmente, por el aumento en el precio de los combustibles y por la menor disponibilidad de estos

recursos. El aumento del precio de la energía ha tenido una incidencia importante en el alza de los precios de los alimentos porque incrementa los costos de producción y comercialización de los alimentos (fertili-

23 Solís, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco. (editores) (2008) Crimen Organizado en América Latina y el Caribe. FLACSO Secretaría General: Catalonia. En: www.flacso.org 24 Evans, Alex. (2009) The feeding of the nine billion. Global food security for the 21st century. London, England, Chatham House Report. pp. 7-8. 25 Díaz, Efraín. (2009) “Seguridad y crisis alimentaria”. En: Revista Centroamericana de Economía. II Época, año 14, No. 72. Julio/2008Marzo/2009, p. 53. 26 García, Juan Carlos. (2008) “El impacto de la crisis de los alimentos en América Latina y el Caribe.” En: ARI 152/2008-24/11/2008, Real Instituto Elcano, p. 1.

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zantes y transportes).27 También ha estimulado la búsqueda de energías alternativas. Esta intensificación en la búsqueda y la producción de nuevas fuentes de energía más amigables con el ambiente, así como el “boom” de los biocombustibles no están exentos de crítica, por temas como el mal uso de los suelos y el uso de alimentos (en especial el maíz) para la producción de estos nuevos combustibles. - La crisis financiera internacional. Sus embates no sólo se sienten todavía y aquejan fuertemente ahora a los países europeos, sino que además han evidenciado la necesidad de discutir respecto a la reestructuración de una nueva arquitectura internacional de modo que los países que tradicionalmente no tenían mucho poder en los organismos financieros internacionales comiencen a tener más voz y peso en las decisiones tomadas. Cabe señalar, sin embargo, que la región latinoamericana enfrentó la crisis mejor que otras regiones, decreciendo sólo un 1,9% en el 2009 y con una expectativa de crecimiento de 5,2% en el 201028. -Desarrollo de pandemias: Este es otro desequilibrio global. Lo ocurrido con la gripe AH1N1, en el 2009, es claro. En la actualidad las posibilidades de propagación de un virus de esta índole son mucho mayores que a inicios del siglo XX. Cualquier epidemia se puede extender rápidamente más allá de su lugar

de origen por la creciente interconexión entre las poblaciones, por el gran desarrollo científico-tecnológico y de los medios de transportes operado en el último siglo y que conforman la base de la globalización. El transporte aéreo acelera la dispersión del virus y, a su vez, imposibilita impedir su transmisión a nuevas latitudes. Por otro lado, los avances reseñados también posibilitaron que los hechos en México y los nuevos hallazgos sobre la enfermedad pudieran ser difundidos por todo el mundo con rapidez. Las acciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el desarrollo de las telecomunicaciones favorecieron que el sistema internacional de salud estuviera mejor preparado para hacer frente a esta amenaza. • Traslado de la atención de la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD): Con la Cumbre del Milenio y el establecimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio la ayuda internacional para el desarrollo de los países de la OECD se ha ido alejando de América Latina, pues los países de la región son considerados países de renta media y por tanto no necesariamente son la prioridad en la dotación de recursos de asistencia para el desarrollo. A lo anterior se deben sumar los recortes en las agencias de desarrollo de los países europeos. Cabe señalar, sin embargo, que España aún destina montos muy importantes de AOD a la región. En el 2008 España se convirtió en el primer donante de AOD para América Latina, incluso por encima de EE.UU29.

27 CEPAL. (2008) Panorama social de América Latina 2008. Santiago, Chile. p. 55. 28 CEPAL. (2010) Estudio económico de América Latina y el Caribe. Santiago, Chile. Julio. 29 Malamud, Carlos. (2010) Op Cit.

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• Más heterogeneidad europea: La ampliación de los miembros de la Unión Europea, de 15 a 27, ha generado una mayor heterogeneidad dentro del bloque que ha tenido influencia en las relaciones de esa región con América Latina y el Caribe, pues para la mayoría de los recién incorporados la relación con el subcontinente americano no es prioridad30. • Relaciones bilaterales con Estados Unidos y más presencia de China: Tras el fracaso de la propuesta del Área de Libre Comercio en las Américas (ALCA), Estados Unidos inició una nueva forma de relacionamiento con la región, basada en la suscripción de acuerdos comerciales bilaterales. A la fecha Estados Unidos mantiene Tratados de Libre Comercio (TLC) con México, Centroamérica y República Dominicana, Perú, y Chile. Además tiene Tratados suscritos con Colombia y Panamá que han encontrado dificultades para ser aprobados por el Congreso estadounidense. Si bien es cierto que América Latina dejó de ser prioridad en la agenda política de Estados Unidos, particularmente luego de los atentados del 11 de septiembre del 2001, comercialmente se ha mantenido con una fuerte presencia siendo el principal socio comercial de la región Norte (México y Centroamérica), además del Caribe, así como de la región en su conjunto.

La competencia europea en América Latina a nivel económico no sólo se expresa respecto a Estados Unidos, en los últimos años China se ha convertido en un actor económico importante. Se calcula que entre el 2014 y el 2015 China superará a la Unión Europea como socio comercial de la región, al colocarse en el segundo lugar. 31 Cabe señalar que en Chile las exportaciones a China ya superan las que se dirigen a la Unión Europea. • Crecimiento de liderazgos regionales: A la aparición de nuevos actores influyentes en la región latinoamericana se suma el incremento de liderazgos regionales con la presencia de Brasil, el renovado interés de México y el de Venezuela32. El contexto mundial multipolar presenta importantes desafíos comunes, lo que hace necesarias alianzas y acuerdos entre bloques para lograr mayor peso en las decisiones y acciones. De esto se desprende la necesidad de una nueva concepción de la asociación birregional. América Latina ya no necesita de la ayuda europea en la forma como se dio en los 80, interviniendo en los asuntos internos; el interés de la estrategia radica, ahora, en aumentar la capacidad de gobernanza en sus propias regiones y de intervenir en los asuntos globales33.

30 Ibid. 31 CEPAL. (2010) La República Popular de China y América latina y el Caribe: hacia una relación estratégica. Abril. 32 Alonso, Jose Antonio. (2010) “Hacia una nueva estrategia UE- América Latina: Notas para el debate”. En: Foro Euro Latinoamericano de Centros de Análisis. Diálogo UE-ALC. Debate y Conclusiones. Instituto Cervantes. Madrid. Fundación Carolina. 33 Sanahuja, Jose Antonio. (2010) En: Foro Euro Latinoamericano de Centros de Análisis. Diálogo UEALC. Debate y Conclusiones. Instituto Cervantes. Madrid. Fundación Carolina.

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6. Birregionalidad vs. bilateralidad: ¿fracasó el modelo impulsado? Una de las principales críticas que se le hacen a la estrategia europea de acercamiento a la región es la de haber privilegiado la vía birregional. Para algunos, la incapacidad de suscribir acuerdos de asociación con la región, con la excepción de Centroamérica, refleja que la estrategia birregional no sirve o no es viable. Sin embargo, para otros la vía birregional es una de las opciones existentes, que no se agota ni se acaba porque en ocasiones se utilice la vía bilateral. Muchas veces el preferir una sobre la otra depende de las preferencias de los países o los fracasos o limitaciones de los mismos procesos de integración latinoamericanos para concertar posiciones. Por ejemplo, la imposibilidad de suscribir un acuerdo con la Comunidad Andina de Naciones (CAN) como bloque no se debe al fracaso de la estrategia birregional como proceso, sino a las fragmentaciones internas de la misma CAN34. Muchas de las críticas a la estrategia interregionalista, según Sanahuja, se basan en premisas que no necesariamente son ciertas35. Por ejemplo, algunos consideran que el regionalismo y la integración latinoamericana están en una crisis terminal, proposición que es errónea pues lo que realmente está en crisis en América Latina y el Caribe es la estrategia de integración del regionalismo abierto. En ocasiones, se ha incurrido en el error de

pensar que las estrategias bilaterales son excluyentes de las birregionales o multilaterales, y viceversa. La verdad es que ambas son posibles y su adopción depende de las circunstancias de cada caso. Por su parte, algunos de los argumentos a favor de la estrategia birregional se centran en el hecho de que, dada la fragmentación que se observa en la región actualmente, esta opción pareciera ser la más indicada, pues permite respaldar los marcos regionales latinoamericanos evitando caer en el juego de las divisiones ideológicas simplistas. Dado que ambas vías no son excluyentes, lo que se ha optado por hacer en la práctica es que ahí donde no interesa, o no es viable, la estrategia birregional, se impulsa entonces la bilateral. Es importante destacar que si a nivel de las relaciones comerciales en ocasiones se ha optado por la bilateral, es fundamental que a nivel político la vía birregional, multilateral, se mantenga y se promueva. Los acuerdos globales permiten diseñar e incidir en la arquitectura del sistema internacional; los consensos bilaterales no logran esa incidencia. relaciones comerciales Las relaciones comerciales entre la Unión Europea y América Latina son muy importantes. El bloque europeo es uno de los tres principales socios comerciales para todas las subregiones latinoamericanas. De forma agregada, la UE es el segundo socio comercial de

34 Alonso. Jose Antonio. (2010). Op Cit. 35 Sanahuja, Jose Antonio. (2010) América Latina y la UE: Estrategias y Opciones Tras la Cumbre de Madrid. Ponencia Presentada en el II Congreso Latinoamericana de Ciencias Sociales. FLACSO. México. Mayo.

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América Latina. En la década de los 90 América Latina fue el principal receptor de la inversión extranjera directa (IED) de Europa, y en 2004-2006 ocupó el segundo lugar, luego de Asia. España es el segundo inversor en la región, luego de Estados Unidos36. La Unión Europea es el primer socio comercial para el MERCOSUR. Ocupa el segundo lugar para la CAN y el CARICOM, y el tercer lugar para México, Chile y el MCCA. China es el primer socio comercial de:

Relaciones UE- CARIFORO Las relaciones entre la Unión Europea y el Caribe se han desarrollado principalmente a través del CARIFORO, establecido en el 2002 y que forma parte del Foro de Estados de África, Caribe y Pacífico (ACP). El Foro de Estados ACP del Caribe (CARIFORO) es la única región del ACP que ha suscrito un Acuerdo de Asociación Economía (AAE) con Europa en el 200837. Este Acuerdo regula las relaciones comerciales, de inversión

y de ayuda para el comercio, no toma en cuenta aspectos como el diálogo político. En la IV Cumbre UE-CARIFORO, realizada previo a la VI Cumbre UE-ALC, los Presidentes y Jefes de Estado acordaron trabajar juntos en la adopción de la Estrategia Conjunta Caribe-UE como sustento de las futuras relaciones entre ambos38. Relaciones UE- Centroamérica En la VI Cumbre UE-ALC los países centroamericanos suscribieron el Acuerdo

36 Malamud, Carlos. (2010). Op cit; para más información sobre la IED en América Latina ir a CEPAL. (2010) La inversión extranjera directa de América Latina y el Caribe. Santiago, Chile. Mayo. En: www.eclac.org 37 “Estrategia conjunta CARIFORO-UNION EUROPEA” (2010) En: El Nuevo Diario. República Dominicana. 16 de marzo, 2010. En: www. elnuevodiario.com.do 38 IV Cumbre UE-CARIFORUM. (2010) Comunicado conjunto. Madrid, 17 de mayo de 2010. En: www.eu2010.es

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El Acuerdo de Asociación incluye además el diálogo político y la cooperación. Respecto al primero existe el compromiso de concretar los principios de paz, bienestar y democracia establecidos en el Protocolo de Tegucigalpa. En términos de cooperación uno de los temas que más han llamado la atención ha sido el compromiso europeo de crear un fondo económico y social con líneas de crédito de largo plazo. Se calcula que el fondo involucrará entre US$5.000 millones y US$10.000 millones40.

En este punto es importante hacer referencia a las relaciones entre los países del ALBA y la Unión Europea. Estos países se han autoexcluido de las negociaciones con la UE, pues acusan al bloque de ser capitalista, imperialista, y cuyas políticas atentan contra el medio ambiente. Sin embargo, su posición no es homogénea ni representa claramente la posición de un solo bloque41. Por ejemplo, Nicaragua suscribió el Acuerdo de Asociación con Centroamérica, y Ecuador no ha sido claro en decir si quiere o no negociar con el bloque. El presidente de Bolivia, Evo Morales, ha tenido una posición mucho más confrontativa, especialmente en la VI Cumbre UE-ALC. Venezuela no asistió a la Cumbre y en ocasiones presenta críticas similares a las de Bolivia. Cuba tampoco asistió a la Cumbre y sus relaciones con Europa tienden a privilegiar más a España y son ambiguas en general, pues en el bloque europeo no existe consenso respecto al tratamiento del tema Cuba, en especial en los aspectos políticos y de Derechos Humanos.

Relaciones UE- CAN

Relaciones MERCOSUR- UE

Las negociaciones entre la Unión Europea y los países andinos, desde el 2009, se comenzaron a realizar con un formato bilateral, dada la imposibilidad del bloque suramericano de llegar a acuerdos y establecer una posición del bloque suramericano. En la VI Cumbre UE-ALC Colombia y Perú suscribieron un acuerdo de libre comercio bilateral.

Las relaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea permanecen estancadas desde el año 2004. Las intenciones de que las negociaciones se llevaran a cabo de forma multilateral en el marco de la Organización Mundial del Comercio detuvieron los intentos de negociación birregional. Sin embargo, en la VI Cumbre ambos bloques anun-

de Asociación, que se espera entre en vigencia en el 2012. Este Acuerdo constituye el primer Acuerdo suscrito de forma regional por alguna zona de América Latina con la Unión Europea. En términos comerciales, este Acuerdo implica que el 99,2% de la producción industrial centroamericana tenga acceso inmediato y libre de aranceles a la UE. Además, el Acuerdo muestra ventajas respecto a las concesiones que el bloque europeo daba a la subregión a través del Sistema General de Preferencias (SGP Plus)39.

39 Guerra, Hernán. (2010) “A partir de aquí todo por crecer”. En: Revista Estrategia y Negocios. Junio. pp64-66 40 Raffo, Daniela. (2010) “Mucho más que Libre Comercio”. En: Revista Estrategia y Negocios. Junio. Pp68-70 41 Malamud, Carlos. (2010) “La Cumbre ALCUE de Madrid y el estado de la relación birregional Europa- América Latina. En: ARI. Nº98. Real Instituto Elcano. 16 de junio.

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El peso de la cooperación y sus desafíos Para el período 2007-2013 la Comisión Europea definió tres ámbitos de actividades de cooperación para la región latinoamericana: 1) cohesión social, 2) integración regional y cooperación económica, y 3) recursos humanos y comprensión mutua.

bles de energía eléctrica a comunidades rurales aisladas y privadas de electricidad, y EUROCLIMA, que fomenta la cooperación birregional en materia de cambio climático. Otro programa de suma importancia es La Facilidad de Inversión en América Latina (LAIF), lanzada en la VI Cumbre UE-ALC, y que tiene como objetivo fomentar inversiones necesarias por parte de los Gobiernos beneficiarios e instituciones públicas en América Latina43.

En este contexto, además de la ampliación del período de programas establecidos anteriormente, destacan la creación de iniciativas como COPOLAD, que es un Programa de cooperación entre América Latina y la Unión Europea en el ámbito de las políticas de lucha contra las drogas; EURO-SOLAR, cuyo objetivo es reducir la pobreza ofreciendo acceso a fuentes renova-

Sin embargo, como se señaló anteriormente, la atención del bloque europeo a la región ha disminuido. La Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) recibida en el 2008 por parte de los países de la OECD fue de US$ 9.262 millones, frente a US$ 44.159 destinados a Asia y de US$ 44.005 enviados a África. En el Cuadro 5 se puede observar cómo ha disminuido la AOD en la región.

ciaron que relanzarán las negociaciones comerciales42.

42 Sanahuja, Jose Antonio. (2010) Op Cit. 43 Para más información ir a http://ec.europa.eu/europeaid/where/latin-america/regional-cooperation

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A pesar de que en ocasiones se trata de importantes reducciones y en otros de una desaceleración del crecimiento de la ayuda, los países europeos y las instituciones europeas aún representan una importante parte de la AOD que recibe la región.

gración intra-regionales y programas en los cuales participan dos o más países, lo que en muchas ocasiones se traduce en acciones nacionales, y la cooperación que se otorga directamente a los países, que es el monto mayor. Un primer desafío es el establecimiento de mecanismos que permitan a esos Estados tener una mayor injerencia en la definición, la ejecución y la evaluación de la cooperación, la cual todavía refleja más las visiones e intereses europeos que latinoamericanos. En segundo lugar, y muy relacionado con lo anterior, la importancia de acordar una simplificación de los procedimientos y una reducción de los tiempos de duración para el otorgamiento de la cooperación que proviene de la Comisión Europea.

Los 7 desafíos de la cooperación44 En cuanto a la cooperación, los países latinoamericanos reciben aportes de los fondos comunitarios de la Unión Europea, en programas acordados con la Comisión Europea y aprobados por los Estados miembros de la Unión Europea. Para ello se establecen Estrategias Regionales y Nacionales. Las últimas corresponden al presupuesto europeo comunitario 2007-2013. Asimismo, reciben fondos provenientes directamente de varios de los Estados miembros de la Unión Europea. La cooperación europea para América Latina se divide entre la cooperación que se otorga a escala regional, en apoyo al desarrollo de los procesos de inte-

Un tercer desafío es el establecimiento de mecanismos de coordinación para hacer más efectiva y eficiente la cooperación, en particular la no-reembolsable. Es decir, el cómo incluir todas las dimensiones de la cooperación europea, incluida la de los Estados miembros, sin que ello afecte la efectividad y la eficiencia de la misma. Un cuarto desafío para los países que negocian en bloque es determinar si el pilar de cooperación del Acuerdo se refiere sólo a la cooperación regional o si incluye la binacional. Ello implica responder dos preguntas: ¿cómo se alinean los objetivos de la cooperación regional con los objetivos nacionales? ¿Se incluyen los programas horizontales, o

44 Rojas Aravena, Francisco. (2008) “La Integración entre América Latina y la Unión Europea en el siglo XXI”. En: Osterlof Obregón, Doris (Editora). (2008) América Latina y la Unión Europea: una integración esperanzadora pero esquiva. FLACSO Secretaria General / OBREAL. Editorial Juricentro. FLACSO En: www.flacso.org .

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incluso se mejoran éstos para una aplicación más profunda en los países con Acuerdos de Asociación? Un quinto desafío, vinculado directamente con lo anterior, se refiere a la agenda de los temas que podrían ser sujetos de cooperación. ¿Incluye esta agenda un reconocimiento de las asimetrías entre los países latinoamericanos y la Unión Europea, y de las asimetrías existentes entre los países latinoamericanos, particularmente los que negocian en bloque con la Unión Europea? ¿Es tan amplia como para que con el paso del tiempo dé cabida incluso a asumir los cambios en el desarrollo de los países latinoamericanos? ¿Establece condicionalidades y de qué tipo? Un sexto desafío se refiere a la cooperación con organismos de la sociedad civil. ¿Cómo se incluye la agenda de la sociedad civil en este pilar? Y más aún, ¿cómo se logra una participación efectiva de la sociedad civil latinoamericana en las negociaciones mismas, en especial ante la evidente resistencia de los Gobiernos que insisten en no considerarla un actor relevante ni legítimo de la vida de sus respectivos países? El último desafío dice relación con el tipo de mecanismo de rendición de cuentas que se incluye en el posible

Acuerdo de Asociación. ¿Se establecen exigencias, como por ejemplo el que los flujos de ayuda repercuten en los presupuestos nacionales y en los presupuestos regionales? ¿En presupuestos anuales o plurianuales? ¿Cómo se miden los resultados y los impactos en términos no sólo fiscales y contables, sino también de transparencia, rendición de cuentas y contraloría social? Por todo lo anterior es evidente que el fortalecimiento de la relación entre la Unión Europea y los latinoamericanos por medio del pilar de la cooperación requiere una visión estratégica que tome en consideración tanto el nivel de desarrollo de los países latinoamericanos como el grado de compromiso de largo plazo que los europeos están dispuestos a adquirir con América Latina, así como el propio compromiso de los países latinoamericanos. Es apremiante que los esquemas asistencialistas del pasado den paso a entendimientos de mucha mayor madurez, en los que el aporte europeo tenga como contrapartida no sólo una mayor presencia latinoamericana en los procesos de toma de decisiones, sino un compromiso mucho más afincado con el Desarrollo Humano, la equidad y la democracia en la región. Es importante destacar que este pilar, más incluso que el de diálogo político,

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genera muchas expectativas. En particular, en algunos gobiernos que buscan alejarse de la simple propuesta de un Tratado de Libre Comercio como los suscritos con los Estados Unidos. Estos Gobiernos ven en la negociación con los europeos una alternativa a la posición estadounidense, cuyos tratados comerciales no se han caracterizado por venir acompañados de importantes propuestas de cooperación. Esto se debe mirar con atención por la Unión Europea, pues América Latina sigue mirando las oportunidades que le deparen mayores y mejores equilibrios continentales. reflexiones finales Los rápidos cambios internacionales y en ambas regiones están incidiendo en la forma de visualizar y operacionalizar el relacionamiento entre UE-ALC. Estos cambios han generado que, por un lado, se diferencien de manera importante intereses tradicionales; por otro, han generado la necesidad de afrontar de manera conjunta nuevos intereses ligados a la estructuración del nuevo sistema internacional global y a desafíos y amenazas específicos que en él se manifiestan. Las relaciones de la última década han mostrado los avances y las dificultades en el relacionamiento birregional. Corresponden a una etapa de grandes

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cambios, que, sin embargo, no significó el detener una vinculación sustantiva entre la Unión Europea y América Latina. En este período se suscribieron los Acuerdos de Asociación con México, en el 2000, y Chile en el 2002; y se establecieron Asociaciones Estratégicas con Brasil y con México en los años 2007 y 2008, respectivamente. La Cumbre de Madrid alcanzó éxitos significativos con la suscripción del primer acuerdo de asociación birregional (UE-SICA) y a dos acuerdos bilaterales con Perú y Colombia. La experiencia de estos años muestra la necesidad de repensar la estructura institucional de relación, dado que el mecanismo de Cumbres, con 60 jefes de Estado y de Gobierno, se torna extremadamente complejo. También se requiere darles seguimiento a los acuerdos y, más importante aún, generar nuevas ideas sobre el relacionamiento estratégico entre ambas regiones. La imagen de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) es algo que se busca reproducir en alguna de las tareas que se quiere asignar a la Fundación Eurolatinoamericana. La voluntad política manifestada en la Cumbre de Madrid se debe proyectar en el tiempo para avanzar en el desarrollo de una agenda sustantiva entre ambas regiones. Esta agenda puede

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ser organizada de manera efectiva en torno a cinco grandes temas.45 Cooperación Política. Consolidar el diálogo político entre la UE-ALC responde a una necesidad de cada una de las regiones para poder coordinar políticas referidas a la gobernabilidad global y al diseño de la nueva arquitectura internacional. La conformación de un G-2 es contraria a los intereses de ambas regiones. Al G-20 le corresponde hacer un diseño global que deberá ser legitimado en Naciones Unidas, con la participación plena de todos los Estados. El consenso valórico entre ambas regiones, en relación con la democracia, la libertad, los derechos humanos y la paz, conforma un núcleo sustancial que permite tener un diálogo abierto y transparente desde el cual desarrollar oportunidades de asociación y cooperación que van desde la seguridad internacional a la mitigación en el tema de desastres naturales. También ambas regiones coinciden en una muy amplia gama de temas de la agenda internacional en cuestiones tales como no proliferación de armas de destrucción masiva, prevención y combate al terrorismo, desarrollo de una juridicidad internacional para crímenes de lesa humanidad, por citar tres de ellos. De igual forma, la complementariedad en los intercambios comerciales se amplía cada vez más. En el pilar de la cooperación, Europa, y en particular España, sigue teniendo el lugar más relevante en relación con América Latina. Las posibilidades de cooperación

sur-sur se amplían y ofrecen nuevas perspectivas que afianzan el diálogo político y la construcción de intereses comunes. Sociedad Civil (Democracia Participativa). Para que la democracia se arraigue es preciso vivir sus valores que, profundamente compartidos, generan un consenso activo y favorecen la participación. Por ello son esenciales los valores como el pluralismo, el diálogo, la tolerancia y el respeto a la diversidad. Así mismo, es importante educar y formar en un espíritu crítico, con el fin de fortalecer la conciencia de libertad y autonomía individuales ante la multitud de ofertas y estímulos que agobian al ciudadano. La participación democrática de la sociedad civil es la premisa necesaria para la existencia de un Estado democrático, lo que, a la vez, es el motor de la democratización del conjunto de la sociedad. Ello conduce a la profundización de la descentralización no sólo administrativa, sino política a todos los niveles, con el fin de tener estructuras más ágiles, con niveles de decisión política más cercana a los ciudadanos. Comercio (TLC-EE.UU/Asociación UE). El desafío que enfrenta la región es tratar de fortalecer los procesos de integración buscando mejorar la inserción internacional, al mismo tiempo que se reconocen y aceptan las diferencias y las distintas visiones existentes sobre la gradualidad de estos en aras de conservar el objetivo mismo de la integración. A pesar de las dificultades y críticas hechas, la vía sigue siendo el “regionalismo abierto” o “nuevo regio-

45 Altmann Borbón, Josette. (2006) “Integración América Latina: crisis de los modelos regionales y ausencia de certidumbres”. En: Solís Rivera, Luis Guillermo y Rojas Aravena, Francisco (coordinadores). (2006) La Integración Latinoamericana. Visiones regionales y subregionales. Editorial Juricentro / OBREAL / FLACSO Secretaria General. San José, Costa Rica. En: www.flacso.org

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nalismo”, además de reforzar la complementariedad entre los procesos de integración a la economía mundial y los esquemas de integración regional y subregional. Evitar que el abanico de acuerdos bilaterales, como son los TLC con el Norte, con Asia Pacífico y aún los acuerdos de Asociación de la UE con Chile y México, venga a suplantar las dinámicas económicas intraregionales de los distintos subesquemas de integración (CAN, MERCOSUR, SICA, CARICOM). Tanto los TLC (N-S o A-P), como los Acuerdos de Asociación, deben ser esquemas (o tratados) que promuevan un comercio justo. Es más, si la UE pretende ofrecer un “modelo distinto a los TLC con el norte”, es importante privilegiar la dimensión política y de cooperación que posibilite un margen para que el rumbo que tome la economía en América Latina sea más marcado hacia el desarrollo y la cohesión social. Esto no significa dejar de lado lo que hasta ahora ha sido el único derrotero económico en la región en la búsqueda del establecimiento de zonas de libre comercio. Para aprovechar las oportunidades que ofrecen ambos, se hace necesario que dichos procesos estén acompañados de agendas complementarias de competitividad, de innovación y de apoyo a las PYMES. Energía (IIRSA). La energía se ha convertido en el nuevo impulso de los actuales procesos de integración en las diferentes regiones del hemisferio. La energía tiene la reactivación de la integración regional y la configuración de una reforzada y saludable interdependencia.

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A pesar de los cambios o variaciones que se den en los esquemas de integración energética, esta seguirá siendo el motor que impulse los esquemas de integración. La necesidad de los países de importar combustibles a costos aceptables, además de garantizar el suministro, es un elemento de peso para que los países latinoamericanos continúen afinando y mejorando sus procesos de cooperación e integración energética. Existe una interdependencia entre los países de las subregiones en cuanto a la oferta y la demanda de los hidrocarburos; esta situación tiende a llevar a lograr acuerdos de beneficio mutuo, en pos del desarrollo endógeno de sus economías. Seguridad. La transnacionalización del crimen organizado ha aumentado los problemas que de él se derivan. No respeta fronteras y sus acciones se relacionan con los distintos tipos de amenazas de redes de carácter global. Para enfrentar este nuevo tipo de criminalidad, es importante tener una visión transnacional que coordine políticas globales y nacionales. Este es uno de los principales desafíos que tiene el conjunto de los Estados del sistema internacional. La cooperación en esta materia es el principal instrumento para lograr los objetivos. Ningún Estado por sí solo es capaz de enfrentar este desafío transnacional. La corresponsabilidad y la colaboración mutua son imprescindibles. En esta materia de alta sensibilidad el diálogo político y las perspectivas de asociación más amplias favorecen el desarrollo de acciones conjuntas.

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Autores Josette Altmann Borbón, costarricense, es historiadora y politóloga de la Universidad de Costa Rica. Profesora universitaria. Primera Dama de la República de Costa Rica durante el período 1994-1998; actualmente se desempeña como Coordinadora Regional de Cooperación Internacional de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y es Directora del Observatorio de Integración Regional Latinoamericana (OIRLA). Alicia Bárcena, licenciada en Biología, estudios completos de Maestría en Ecología en la Universidad Nacional Autónoma de México y una Maestría en Administración Pública en la Universidad de Harvard. Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) desde julio del 2008. Tatiana Beirute Brealey, costarricense, licenciada en Sociología de la Universidad de Costa Rica. Cursa actualmente la Maestría en Desarrollo Humano de Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en la sede Argentina. Asistente de Investigación de la Secretaría General de FLACSO.

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en Ortodoncia y Ortopedia Maxilofacial del Centro de Estudios Superiores de Ortodoncia de México D. F. y Magíster en Estudios Políticos de la Pontificia Universidad Javeriana. Comisionada de Paz de la Gobernación del Valle del Cauca durante la administración del doctor Angelino Garzón en el período 2004-2007. Actualmente es asesora del Secretario Distrital de Salud y Directora de la Corporación Vivamos Humanos. Aníbal Y. Jozami, argentino, sociólogo por la Universidad de Buenos Aires, profesor de varias universidades y desde 1998 rector de la Universidad Nacional de Tres de febrero. Director de Archivos del Presente, revista latinoamericana de temas internacionales. Ocupó diferentes cargos en varios gobiernos de Argentina y desarrolla actividades empresarias en el área de la industria petrolera y el comercio internacional. Federico Mayor Zaragoza, español, es bioquímico y biólogo molecular, catedrático de las Universidades de Granada y Autónoma de Madrid. Ha sido rector, ministro de Educación y Ciencia (19811982) y director general de la UNESCO (1987-1999). Preside actualmente la Fundación Cultura de Paz (Madrid).

Kevin Casas-Zamora, costarricense, es miembro distinguido y profesor del Latin America Initiative del Brookings Institution. Fue vicepresidente y ministro de Planeación Nacional y Política Económica de Costa Rica.

Carlos D. Mesa Gisbert, boliviano, historiador y periodista. Vicepresidente (2002-2003) y Presidente de la República de Bolivia (2003-2005). Autor de 13 libros y un centenar de documentales. Es presidente de la Fundación Comunidad.

Ángela María Giraldo Cadavid, colombiana, es odontóloga de la Universidad Autónoma de Manizales, Magíster

José Antonio Ocampo, colombiano, economista de la Universidad Notre Dame (EE. UU.), doctorado de la Uni-

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versidad de Yale. Ha sido director del CEDE de la Universidad de los Andes, ministro de Agricultura, director del Departamento Nacional de Planeación, ministro de Hacienda y Crédito Público, secretario ejecutivo de la CEPAL, secretario general adjunto de Naciones Unidas para Asuntos Económicos y Sociales. Actualmente es profesor del School of International and Public Affairs de la Universidad de Columbia.

drid. Actualmente es el Director Regional para América Latina y el Caribe de IDEA Internacional y posee amplia experiencia en análisis político, además de diversos artículos y publicaciones en la temática.

Rafael Pardo Rueda, colombiano, economista de la Universidad de los Andes. Director del Partido Liberal 2010. Candidato a la Presidencia de la República de Colombia 2010. Senador de la República. 2002-2006. Francisco Rojas Aravena, chileno, Doctor en Ciencias Políticas. Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) desde el 2004 y fue director de FLACSO-Chile (1996-2004). Laboró como profesor en la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional (UNA) de Costa Rica y en la Universidad de Stanford en el campus de Chile. Ernesto Samper Pizano, colombiano, es abogado y economista de la Pontificia Universidad Javeriana. Profesor universitario. Presidente de la República de Colombia durante el período 1994-1998; preside actualmente la Corporación Escenarios de Colombia. Daniel Zovatto, argentino, es abogado y politólogo con estudios en Relaciones Internacionales, Máster en Administración Pública por la Universidad de Harvard y Doctor en Derecho Internacional por la Universidad Complutense de Ma-

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