“El tema mejor documentado del registro en khipus en Huarochirí desde la época colonial hasta la moderna, es el registro del trabajo (y no los registros de rebaños, como en las regiones del Cusco y del Titicaca). Ya hemos visto que el trabajo también es el tema predominante en los registros en papeles. Los átomos del registro del trabajo son las marcas de asistencia, mayormente para faenas y sesiones de orden, y ocasionalmente para producción…” (Frank Salomón, 2006).

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“Hoy en día las auditorías públicas examinan exhaustivamente la situación de cada miembro y de cada organización. La auditoría es el teatro de la responsabilidad social… Trazando analogías etnográficas, intentamos aclarar las alternativas técnicas que enfrentaron los usuarios de quipocamayos. Por ejemplo, ¿uno registraba el incumplimiento o el cumplimiento?; ¿uno incluía u omitía los registros en blanco? Sin conocer, difícilmente se podría relacionar atributos de los cordeles con comportamientos. Las analogías etnográficas traen riesgos, pero son mejores que la mera adivinanza para interpretar perfiles de khipus”

Zaida Pacheco Farfán

CUSCO PERÚ 2012

Zaida Pacheco Farfán

EL PROCESO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL ESTADO PERUANO

EL PROCESO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL ESTADO PERUANO

Zaida Pacheco Farfán (Editor)

Cusco, setiembre de 2012

EL PROCESO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL ESTADO PERUANO Zaida Pacheco Farfán © 2012, Zaida Pacheco Farfán. Urb. Constancia B–3, Dpto. 302, Wanchaq, Cusco. E–mail: [email protected] Cusco – Perú Primera edición 2012 Tiraje: 500 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2012–10822. ISBN: 978–612–00–0987–1

Impreso en: J Editores Av. Huayruropata 1223, ciudad del Cusco. Teléfono +51 974 795 791 Maquetado: Fernando Oviedo Hinojosa

Ficha: Historia del Control Gubernamental, Historia de la Auditoria, Khipus, control y registros entre los Inkas, La colonia y los tributos, Constituciones y Control, Corrupción.

Para quien está y no está, porque así es la vida.

Al Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC.

A todos los trabajadores del Sistema Nacional de Control, con la esperanza de siempre.

A quienes luchan contra todas las formas de corrupción dentro y fuera de las universidades.

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ÍNDICE

Algunas Palabras .............................................................11 Glosario ...........................................................................12 Siglas...............................................................................16 Introducción ....................................................................17

CAPÍTULO I A MANERA DE UNA VISIÓN INTEGRAL ...................................21

De Sumeria al control no–burocrático de hoy Zaida Pacheco Farfán

1.1. Lejanos antecedentes de la auditoría............................................21 1.2. Registros, controles e Información entre los Incas ...........................24 1.3. Reformas para más tributación: Borbones de la península Ibérica....59 1.4. Administración de las rentas públicas en el Virreinato .....................66 1.5. Las Constituciones del Estado: Presupuesto y controles ..................77 1.6. Sociedad y mecanismos de control en la gestión pública ................85

CAPÍTULO II IMPOSICIÓN DE ESTRUCTURAS DE CONTROL COLONIAL ..113

Reseña Histórica del organismo fiscalizador en el siglo XVII: Tribunal Mayor de Cuentas de Lima. Oswaldo Fonseca Luna

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CAPÍTULO III HACIA LA MODERNIZACIÓN DEL CONTROL EN LA GESTIÓN PÚBLICA ...........................................................161

El Sistema Nacional de Control.

3.1. Herencia virreinal.....................................................................161 3.2. Proceso, creación, organización y funcionamiento........................163 3.2.1. Institucionalización ...........................................................163 3.2.2. 1929: Iniciativa del Sr. Ministro de Hacienda Don M. G. Masías. Decreto Supremo S/N del 26 de setiembre de 1929..............166 3.2.3. 1929: Alcances del Sr. Presidente Augusto B. Leguía (23–10–1929)..................................................................169 3.2.4. 1930: Ley de creación, Ley N° 6784 ..................................170 3.2.5. 1933: Constitución Política del Perú....................................173 3.3. Normativa básica y complementaria: 1929 – 2012...........................................................................174 3.4. Ley vigente, Ley N° 27785 .......................................................179 3.5. Nuevas atribuciones de la Contraloría General de la República......219

CAPÍTULO IV VALORES EN CRISIS: CORRUPCIÓN .....................................223

Informe Anual sobre la lucha contra la Corrupción en el Perú, 2010 Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC.

4.1. Conceptos básicos sobre la corrupción y la importancia de combatirla.....................................................223 Por: Inés Arias. Fórum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

4.2. Sistema Nacional de Control y Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado: roles y funciones actuales...................233 Por: Elisa Zambrano. Abogada especialista en contrataciones públicas.

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4.3. El acceso a la información, la vigilancia ciudadana y la lucha contra la corrupción .................248 Por: Grupo Propuesta Ciudadana —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

4.4. La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción: implementación y retos pendientes............................................261 Por: Inés Arias. Fórum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

4.5. La Convención Interamericana Contra la Corrupción: implementación y retos pendientes. ...........................................271 Por: Inés Arias. Forum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción.

Bibliografía ....................................................................279

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Algunas Palabras

Si el tiempo es inexorable con el cuerpo, cuan benigno es con el alma, porque de ese tiempo, mi alma ha aprendido la dimensión infinita del agradecimiento. En medio de mis compañeros de trabajo, en medio de pabellones y aulas que hacen emblemática nuestra universidad y el decoro de los nuevos, que atesoran ambientes en el que fluye la vida para muchos de nosotros, con el único afán compartido de servir como la sabia que alimenta las utopías y saberes de la gran academia del conocimiento, de toda las sangres de nuestra andinidad, con acuerdos y desacuerdos, con críticas y consensos, he andado lo suficiente para estar agradecida. En primer lugar, mi más profundo agradecimiento a Dios y a mi madre Silvia que me dio la vida y mi formación profesional; y así surgió la fuerza necesaria para seguir luchando por mi desarrollo profesional y ahora me sigue acompañando espiritualmente. Cusco, setiembre de 2012. Zaida Pacheco Farfán

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Glosario

Alcabala. Impuesto a la venta de bienes inmuebles, muebles y esclavos que pagaba el vendedor. Alguacil. Oficial inferior de justicia, que ejecuta las órdenes de un tribunal. Almojarifazgo. impuesto de aduana que se pagaba sobre los productos de exportación e importación que salían o ingresaban al virreinato del Perú. Auditor de guerra: Funcionario del cuerpo jurídico militar que informa sobre la interpretación o aplicación de las leyes y propone la resolución correspondiente en los procedimientos judiciales y otros instruidos en el ejército o región militar donde tiene su destino. Caudal. Es un término con dos raíces etimológicas diferentes. Cuando procede del latín capitalis (“capital”), puede utilizarse para nombrar a la hacienda (en el sentido del conjunto de la riqueza), el dinero o los fondos económicos. En base a este uso del concepto, existen otras nociones relacionadas. Una caja de caudales es una caja fuerte (el compartimiento de seguridad para guardar elementos de valor y que resulta muy difícil de abrir para aquellas personas que no

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tienen autorización). Un camión de caudales, por otra parte, es el vehículo blindado y adecuado para transportar grandes sumas de dinero y otros valores. Casa de contratación: En 1503 se estableció por decreto real la Casa de Contratación de Indias en Sevilla, creada para fomentar y regular el comercio y la navegación con el Nuevo Mundo. Su denominación oficial era Casa y Audiencia de Indias. Comisario de cuentas. Agente de fiscalización nombrado por la asamblea general en las sociedades mercantiles, encargado de verificar las cuentas de los administradores y presenta a la asamblea general anual un informe detallado sobre el resultado de su verificación. Composición de tierras. Pago que hacían los poseedores de tierras para sanear los títulos de propiedad. Consejo de indias. Institución creada para el gobierno de cada uno de los reinos, por el rey Fernando de Aragón en el año 1511, era el máximo organismo de Gobierno en América, y como tal asesoraba a la Corona en sus funciones administrativas, entre ellas abarcó asuntos de Iglesia, civiles, miliares y comercio. Diezmo. Impuesto que afectaba a los hacendados y dueños de estancias, que por ser fieles debían pagar a la iglesia el 10% de su producción agropecuaria. Escribano. Funcionario público que antiguamente daba garantía de que los documentos o escrituras que le presentaban eran auténticos o verdaderos.

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Finiquito de cuenta o solvencia. Oficio honorífico de la casa real según la etiqueta de la de Borgoña, equivalente a lo que, según la de Castilla, llamaban veedor. Intervenía las cuentas de los gastos, las libranzas, los cargos de alhajas y muebles, y ejercía otras funciones importantes. Hacienda pública. Función gubernamental orientada a obtener recursos monetarios de diversas fuentes para financiar el desarrollo del país. Consiste en recaudar directamente los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos; así como captar recursos complementarios, mediante la contratación de créditos y empréstitos en el interior del país y en el extranjero. Es el conjunto de bienes, propiedades y derechos del Gobierno Federal. Impuesto del quinto real. Establecidos sobre la producción de los centros mineros que debían pagar el 20% de lo producido al Rey. Inspector. Funcionario a quien por su alta categoría corresponde la vigilancia sobre la totalidad de un servicio del Estado y del personal que lo ejecuta Impuesto a la sisa y mojonazgo. Eran impuestos municipales, cobrados por los cabildos en los mercados. Mita. Institución que hizo posible el florecimiento de la minería. Consistió en que las poblaciones indígenas proporcionaban la sexta a séptima parte de sus varones tributarios, quienes obligadamente tenían que acudir a trabajar a los lugares señalados por el gobierno, siendo las mitas mineras los trabajos más odiados por los indígenas. La Derrama. Que eran los donativos extraordinarios que se obligaba a hacer a los habitantes del virreinato cuando España sostenía guerras con sus rivales europeos.

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Los Estancos. De la sal, del tabaco, del papel sellado, de los naipes, etc., es decir, el impuesto que gravaban a tales productos, los mismos que tenían que ser pagados por los colonos. Media Anata. Impuesto que grababa anualmente los sueldos de los funcionarios públicos y burócratas. Real Hacienda: Este organismo se encontraba bajo la Casa de Contratación y el Consejo de Indias y su principal función fue recibir o percibir el dinero llegado a las arcas reales de las colonias y administrarlo adecuadamente. Tribunal de Cuentas. En España, el Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, de acuerdo con la Constitución y su Ley Orgánica. Son funciones propias del Tribunal de Cuentas: La fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico–financiera del sector público. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Las resoluciones del Tribunal de Cuentas, en los casos y en la forma que determine su Ley de Funcionamiento, serán susceptibles del recurso de casación y revisión ante el Tribunal Supremo. Unión de Armas. Impuesto cobrado desde 1639 para proteger los territorios del imperio, pero en la práctica consistía en el 1% de las ventas. Yanaconaje. Yanaconas eran los trabajadores de las tierras de las haciendas y estancias, que a cambio de su fuerza de trabajo estaban excluidos de pagar tributo, el cual era pagado por sus amos. Recibían adoctrinamiento católico y pequeñas parcelas de tierras en usufructo.

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Siglas

AAL/L

Archivo Arzobispado de Lima.

1705–1719 Leg. 27 Exp. 8. Causa de Capítulos seguida por los caciques principales de las doctrinas de Pampas, Cochas, Cañete, San Damián, Conchucos, Atabillos, Chincha, Cotaparaco, Canta, Chancay, sobre los agravios que cometen los curas en la administración de los Sacramentos, llevándoles crecidos derechos parroquiales. Ambrosio de Medina, notario. BN/M.

Biblioteca Nacional España/ Madrid.

1589a

Manuscrito 5938 fos. 433–435. Sobre la escritura de los indios del Perú por el Doctor Murillo de la Cerda.

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INTRODUCCIÓN

Una tibia mañana del 9 de mayo de 2012, en el marco de un diálogo improvisado pero profundo, toma forma mi viejo ideal de sistematizar la información sobre algunos temas vinculados a mi especialidad para presentarlos en forma de libro. Desde luego, fue el resultado de un prolongado proceso nacido en mi hogar donde fui formada en un ambiente de práctica constante de valores humanos, sinceridad, transparencia y reconocimiento que influyeron de manera directa cuando empecé a concurrir a las aulas de la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco, y más tarde en mi práctica profesional. En el ejercicio cotidiano he constatado aciertos y desaciertos de la gestión pública, tuve momentos de pleno desempeño y satisfacción, pero también dificultades, todo ello, siempre en función de un elemento central: hacer las cosas con alta responsabilidad. Puedo decir que en mi formación siempre estuvo presente la práctica de valores, lo que se afianzó con el desempeño de mis funciones casi en todas las áreas de la gestión pública universitaria y no–universitaria, siempre con toda la transparencia posible, tal vez por ello, me fue llamando la atención los asuntos del control, que inclusive me motivaron a

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emprender estudios de postgrado, para así entender mejor dicha complejidad y dentro de todos los contextos. Aquella experiencia básica sirvió para profundizar mis estudios, gradualmente fui percibiendo la necesidad de ingresar al terreno de la investigación, no siempre continuada, muy a pesar de la información basta y variada que fuí acumulando. Ya en el ejercicio de la docencia es cuando muchas veces se enfrenta algunas dificultades, sobre todo cuando se trata de aspectos específicos, caso de los procesos de control desde el Estado y más allá de estos tiempos. Mi formación tuvo cierto barniz "técnico" un tanto segmentado de un enfoque más integral que hubiera deseado tener, por cuanto es la integralidad que permite tener un entendimiento global de cómo se dan los hechos y procesos. Pareciera que alguno de nosotros necesitamos una mayor y permanente aproximación a los contextos históricos, sociológicos, e inclusive políticos, teniendo presente que el Perú es una sociedad de raíces muy profundas donde instituciones muy complejas como el Estado surgieron hace algunos miles de años; y donde la sociedad hasta antes de la llegada de gente del Viejo Continente se desarrolló con sus propios valores de honestidad y solidaridad, hecho que habría propiciado el funcionamiento de instituciones con cierta armonía. Con la presencia europea hace quinientos años se fracturó el proceso histórico del país, fueron surgiendo nuevas instituciones, además de imponerse valores ajenos a los nuestros, todo ello, ha generado una crisis en la sociedad. Son estos aspectos que muchas veces olvidamos durante nuestro desempeño, de ahí que optamos por enfrentar este reto y empezamos a desarrollar el texto, que consideramos aún inconcluso. Lo hice pensando en los alumnos, aunque se cree que los asuntos de control y fiscalización, son cuestiones de especialistas

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de las ciencias contables y financieras, particularmente, no estamos del todo convencidos que esto sea así; de ahí se requiere de disciplinas como la sociología, la ética, la filosofía y otras áreas del conocimiento humano. ¿Por qué necesariamente el campo de la auditoría debe ser ejercido por un Contador o un Abogado? Tal vez se debe propender a la apertura a otras ramas o especialidades, por cuanto, hoy, el control cada vez compromete a toda la sociedad. Van surgiendo nuevas formas y mecanismos de control y compás del desarrollo de los derechos humanos; de modo que la gestión pública debe ser cada vez también más transparente; todo esto conlleva a entender mejor el cómo se dan las relaciones entre el Estado y la sociedad, el experto debe sintonizar estas nuevas condiciones, no todo es cuestión de aplicar dispositivos legales. La historia del control y la fiscalización es muy rica, prácticas que tienen mucho tiempo, posiblemente todas las sociedades con Estado se preocuparon por el control, casos son los incas; asimismo, en Europa y Asia estos asuntos tienen raíces muy profundas, la historia nos dice que en Sumeria ya habían tales prácticas. Con estos referentes, en las páginas que continúan, el lector accederá a diversos enfoques, donde hemos tratado de otorgar cierta secuencia y estructura lógica; desde la necesidad de alcanzar una visión integral del texto con los lejanos antecedentes de la auditoria, las prácticas de control y registro en el Tawantinsuyu, las reformas para lograr mayor tributación en la colonia, los asuntos de la administración de las rentas públicas en el virreinato, los alcances de las diversas Constituciones del Estado sobre el control gubernamental; asimismo la cuestión de la sociedad de hoy y los mecanismos de control de la gestión pública. Se continúa con un excepcional artículo sobre la imposición de estructuras de control colonial, y tratando de abordar el Sistema Nacional de Control, fuimos analizando las herencias, adecuaciones y modernización. De

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esta manera hallamos los rezagos virreinales, el nacimiento de la Contraloría General de la República y su creciente normativa. A inicios nuestro propósito fue concluir el libro con "casos paradigmáticos de corrupción", que realmente todos debiéramos conocer a fin que no se repitan y se corrijan dichas conductas, pero finalmente optamos por incluir artículos bastante serios que analizan la corrupción desde diferentes visiones; así, con el apoyo del Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC, se integraron aspectos referentes a conceptos básicos sobre la corrupción y la importancia de combatirla. Este aporte que alcanzo fue posible gracias a estudios ya existentes, como aquel llevado a cabo por el Dr. Frank Salomón, referente al antiguo arte del khipu, también el esfuerzo profundo realizado por el Dr. Oswaldo Fonseca Luna, sobre la historia del organismo fiscalizador en el siglo XVII. A estas tareas se suman los documentos de la Contraloría General de la República, y también del Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC. Mi reconocimiento a ellos, por permitirme incluir sus excepcionales artículos, documentos y contenidos de sus estudios, todo por conocer y entender con mejor criterio los procesos de control en el Estado Peruano.

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CAPÍTULO I

A MANERA DE UNA VISIÓN INTEGRAL De Sumeria al control no–burocrático de hoy Zaida Pacheco Farfán

1.1. Lejanos antecedentes de la auditoría En términos generales el control en el Estado, tiene como soporte la auditoría, palabra cuya etimología deriva del verbo latino “audire”, que significa oír; su significación es obvia: Los primeros auditores que analizaban las rendiciones de cuentas de los administradores de fondos, se limitaban a oír las explicaciones orales de los funcionarios. Técnicamente se ha definido a la auditoría, como un control selectivo efectuado por un grupo independiente del sistema por auditar, con el objetivo de obtener información suficiente para evaluar el funcionamiento del sistema bajo análisis. La función de auditar cuentas, es verdaderamente muy antigua en la historia de la humanidad.

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Se atribuye el origen de esta profesión a la civilización Sumeria, alrededor de 2,600 años antes de Cristo. Los escribas sumerios preparaban listas sintéticas de las transacciones que eran luego confrontadas contra las listas originales redactadas por otros individuos poniendo puntos, tildes y círculos al lado de los números de las listas confrontadas. Prácticas parecidas del control de “registraciones” y asientos por una tercera persona, han sido comprobadas por los arqueólogos en las civilizaciones Egipcia, Persa y Hebrea, respecto de las partidas de granos y otras mercaderías valiosas. También griegos y romanos se preocuparon por las diversas formas de control, a través de la auditoría, lo propio ocurría en la edad media, Ciudades–Estados italianas, nombraban revisores oficiales, para controlar los registros y libro de cuentas llevados por otras personas. Pese a estos antecedentes, verdad es, que la primera referencia concreta al vocablo auditor se remonta al año 1285, cuando en Inglaterra el Rey Eduardo I, ordenó que todos los magistrados “chambelanes” servidores, y recaudadores de fondos debían llevar cuentas perfectamente ordenadas de sus tareas o gestiones. Los auditores debían acusar a los defraudadores, conduciéndolos luego a la prisión. En diversos países de Europa, durante la Edad Media, muchas eran las asociaciones profesionales que se ocupaban de ejecutar funciones de auditoría, destacándose entre ellas los Consejos Londinenses (Inglaterra) en 1310; el Colegio de Contadores, de Venecia (Italia) en 1581; el Tribunal de Cuentas en París (Francia) en 1640 ( en los tiempos de Colbert, destacando su importancia Bertrand Froncois Barene) y la Academia dei Ragionieri, en Milán y Bolonia (Italia) en 1658. La revolución industrial llevada a cabo en la segunda mitad del siglo XVIII, imprimió nuevas direcciones a las técnicas contables, especialmente a la auditoría, pasando a atender las

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necesidades creadas por la aparición de las grandes empresas (donde la naturaleza del servicio es prácticamente obligatoria). En 1845, o sea, poco después de ingresar la contabilidad en los dominios científicos (por la obra de Francisco Villa) ya el “Railway Co. Consolidation Act” obligaba a la verificación anual de los balances, que debían hacer los “auditores”. La confianza que en Inglaterra se depositaba en los auditores era muy grande y habrían de alcanzar un brillante futuro, no obstante la displicencia y la incapacidad de muchos profesionales de esa época, que influirían desastrosamente en el ascenso extraordinario proyectado para esta profesión. A fin de proteger la integridad profesional, surgieron diversas asociaciones; así, por ejemplo en 1850, en Escocia, surgía la primera Asociación que se destinaba a moralizar el ejercicio de tan importante función, siguiendo algunas otras en Inglaterra y países de Europa. La medida surtió efecto y volvieron los auditores a vivir su gran carrera de prosperidad, protegida por la institución especializada que controlaba el ejercicio de la profesión y titulaba a sus asociados. Inglaterra posee actualmente (partiendo de su pionera labor) una valiosa asociación de profesionales en la materia: el “Institute of Charteres Accountants in England and Wales”. También en los Estados Unidos de Norteamérica, una importante Asociación cuida de las normas de auditoría: el “American Institute Of Accountants” que publicó diversos reglamentos, de los cuales, el primero que conocemos data de octubre de 1939, en tanto otros consolidaron las diversas normas en diciembre de 1939, marzo de 1941, junio de 1942 y diciembre de 1943. Existen algunas asociaciones y profesionales que aisladamente desempeñan tal tarea, dedicándose a la auditoría, pero deben luchar contra muchos factores como, por ejemplo,

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incomprensión, desajustes, ausencia de amparo, personal todavía no adiestrado en la función, etc. La organización profesional de auditores más antigua, en Norteamérica, es la “American Association of Public Accountans”, que fue fundada en 1887, contando hoy, con más de 20.000 auditores. Países con un elevado grado de desarrollo en la materia como Alemania u Holanda, donde en 1894 se creó el “Instituto de Auditores”: “Nederlandsch Institut van Accountansts”; Francia con su “Compagnie des Experts Comptables de París”, etc. En Brasil, la organización profesional se inició por feliz iniciativa de los colegas de Sao Paulo1.

1.2. Registros, controles e Información entre los Incas2 Estas páginas son un resumen de la obra del Dr. Frank, intitulada “Los Quipocamayos: El antiguo arte del khipu en una comunidad campesina moderna”, que, por la importancia del tema, hemos visto por conveniente extender, además en pocas oportunidades los Contadores accedemos a este tipo de literatura. Entre otros aspectos, señala el Dr. Salomón: “Apenas invadieron el Perú en 1532, los españoles se admiraron de la habilidad de los incas para mantener con precisión las cuentas con hilos. Los primeros testigos enfrentados a los khipus, fueron nada menos que los primeros invasores que formaban parte de las huestes de Pizarro. Ellos tuvieron la oportunidad de observar el uso de estos cordeles durante la invasión, cuando en 1533 un almacenero llevó la 1

A. Lopez De SA , Volumen I, 1962.

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Resumen elaborado por la autora a partir de los Capítulos 5: El arte de los khipus después de los incas); 6: Los quipocamayos patrimoniales de Tupicohas; 7: Los Cordeles y libros de ayllu, del libro Los Quipocamayos; El antiguo arte del khipu en una comunidad campesina moderna. Frank Salomón. IFEA–IEP. Lima, 2006.

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cuenta de los bienes que los invasores se estaban llevando de un almacén estatal. Desanudando algunos nudos y anudando otros en otras cuerdas el funcionario inca podría haber estado utilizando un método de doble partida, que en ese tiempo era lo más avanzado que se había inventado en la contabilidad europea (Pizarro 1920 [1533]:175)”. “Sólo una década después de la invasión un gobernante español tomó la declaración de cuatro maestros cordeleros (khipukamayuq) para aclarar reclamos dinásticos (Collapiña, Supno et al., 1974 [1542,1608]). Aunque los soldados conquistadores, los letrados y los misioneros españoles con frecuencia desconfiaban del intelecto nativo en otros campos, la familiaridad personal que adquirieron con expertos en khipus convenció a muchos”. “En una época en la que los europeos recién aceptaban el sistema de numeración indo–arábica, muchos de los cronistas tempranos parecen haber admirado la eficiencia del arte de los cordeles sin entenderlo cabalmente. Entre los mejor informados figuran Pedro Cieza de León (1985 [1553]:57–60), quien trabajó arduamente entrevistando a nobles nativos locales; Juan de Betanzos, marido de una princesa inca y beneficiario del acceso que mediante ella tenía a información de la corte inca (1987 [1551 ]:96–97); y Juan Polo de Ondegardo (Fossa 2000; Julián 2000:55), quien en 1559 estaba convencido de que los khipukamayuq podían “configurar” leyes, sucesiones reales y registros de matri monios dinásticos (Sempat Assadourian 2000:126). Polo puso a prueba la tradición de los khipus utilizándolo para husmear entre los focos políticamente peligrosos del culto real inca. Estos y algunos otros ya habían empezado a conocer los khipus mucho antes que los funcionarios españoles empezaran a influenciar la producción de khipus para registros de juicios y tributos. Entonces, sus aseveraciones podrían tomarse como referencias a un legado tecnológico esencialmente prehispánico, y no a la tecnología de

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los khipus tal como fue reformulada a lo largo de la interfase colonial”. “La investigadora boliviana Carmen Beatriz Loza propone dividir en tres períodos la interacción colonial temprana entre los khipus y la escritura alfabética (1998). Su esquema establece un contexto inicial para la historia de los medios de comunicación intraindígenas en la región de Huarochirí, el tema principal de este capítulo”. “El primer período, según Loza, corresponde a la década de 1550, momento cuando los maestros cordeleros ya habían integrado a su arte los hechos coloniales. Garcilaso Inca de la Vega escribió que en su juventud, que corresponde a esa época, los señores étnicos locales solían pedirle que les leyera los libros de cuentas como una manera de detectar cualquiera falsificación de los datos sobre los tributos que habían compilado en sus khipus (1991 [1609]: 348). En esa época los cordeles obtuvieron reconocimiento de las dos culturas como testimonio de transacciones en tribunales legales españoles. En 1554, los señores étnicos huancas, cuyas tierras se ubicaban al otro lado de la cordillera desde Huarochirí, adujeron a sus khipus para dar cuenta de los muchos bienes incautados por los ejércitos españoles durante las etapas tempranas de la conquista. Solicitaron una compensación que debía ser pagada por el Consejo de Indias. Al principio los juristas casi no podían creer que los indios, equipados tan solo con cuerdas, pudiesen haber llevado la cuenta, décadas antes, de cada saco de maíz o par de sandalias incautados durante los desórdenes de la guerra. Su primer reclamo fue desoído. En 1561 Francisco Cusichaca, un vocero del cacique de Hatun Xauxa, hizo que los contenidos de un khipu se reformularan en un memorando de su abogado. La técnica conjunta de cordel con papel demostró ser persuasiva, y la corte sí reconoció la doble presentación como “cuentas” (Murra, 1975b). Esta práctica pronto se tomó como contabilidad aceptable en la mayor parte del Perú

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virreinal, a pesar de que el Consejo de Indias no envió ningún mandato autorizándola. En la misma época (1559 y 1569) se dice que grupos de descendencia real se servían de los khipus para explicar las conquistas de reyes incas que habían muerto mucho antes de 1532 (Rowe, 1985; Julien, 2000:134)”. “El segundo período de Loza empieza en 1570. Refleja las políticas del Virrey Francisco de Toledo (1569–1581) a quien Felipe II autorizó para arrasar con las prácticas no estandarizadas que habían surgido durante los 37 años de la invasión: el caudillismo y la depredación, la administración real irregular y los tratos informales entre curacas y españoles. Durante los primeros años de la administración toledana, la política colonial fue más allá de simplemente recibir khipus. El régimen colonial empezó a regular su uso, e incluso a exigir que los curacas mantuvieran tipos específicos de khipus. Esta política se debe en gran medida a Juan de Matienzo, el teórico del régimen de Toledo. Matienzo recomendó que “cada seis meses el tucuirico envíe memoria por escrito o por quipo de los indios que se han muerto o aumentado o llegado a edad de diez y ocho años, o huídose” (1967 [ 1567]: 67) . En 1572 Toledo ordenó que los khipukamayuq debían ayudar a los jueces que recibían casos de los nativos (Toledo 1986–89:237–38) y clasificó su rango como igual al de asistente de escribano (Loza 1998:155). De esta manera surgió el khipu propiamente colonial, aquel organizado alrededor de la interfase legal colonial y moldeado para conformarse con el poder español. En Tapacarí (Bolivia) en 1571, el albacea del testamento de un señor local se refirió a un largo inventario en un khipu que registraba sus propiedades, aparentemente distribuidas según etnocategorías, y explicaba que la parte referida al ganado se basaba en un khipu especializado hecho por el pastor del deceso (Del Río 1990:107–108). De hecho, en tiempos de Toledo todavía vivían muchos maestros cordeleros entrenados en tiempos prehispánicos, y el Virrey dispuso que un grupo de

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ellos fueran entrevistados en 1571–1572 por su historiador oficial, Pedro Sarmiento de Gamboa, para poder llegar a conocer la “verdadera” historia del estado inca (Sarmiento de Gamboa 1942 [1572])”. “Fue en la década de 1570 cuando la comunicación por medio de cordeles alcanzó su estatus colonial oficial. Cristóbal de Molina, un clérigo que llegó al Cusco antes que Toledo y se quedó para servirlo, conocía muy bien la lengua quechua, y estaba conectado con las élites inca coloniales. Su gran aprecio por la capacidad de los khipus se expresa en una opinión difundida en aquella época: [Los incas] usaban de una cuenta muy sutil de unas hebras de lana de dos nudos [sic], y puesto lana de colores en los nudos, los cuales llaman quipos. Entendíase y entiéndense tanto por esta cuenta, que dan razón de más de quinientos años de todas las cosas que en este tiempo han pasado. Tenían indios industriados y maestros de los dichos quipos y cuentas, y éstos iban de generación en generación mostrando lo pasado, y en pasándolo en la memoria a los que habían de entrar, que por maravilla no se olvidaban cosa por pequeña que fuese (Molina 1959 [1573]:35–36)”. “El padre José de Acosta, jesuita llegado al Cusco en 1571, tuvo gran aprecio por los khipus, observando que las mujeres utilizaban “hilos” para registrar sus pecados cuando se iban a confesar y las personas mayores los utilizaban para detallar los puntos del catecismo. Acosta expresamente comparaba los caracteres alfabéticos, que él entendía se referían a segmentos de sonidos subsignificativos, con los códigos de los khipus, que se referían a una clase que Acosta llamaba “significaciones de cosas” (Acosta 1954 [1590]: 190, 275, 280, 287)”. “Según Sempat Assadourian (2002:13–35) Huarochirí era una de las muchas provincias donde a fines de la década de

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1570 los khipukamayuq todavía comprendían los khipus históricos. El autor anónimo de la “Relación de las costumbres antiguas de los naturales del Pirú” 1968 [1594], que parece haber sido Blas Valera, en esa época le consultó al cacique principal de Huarochirí don Sebastián Ninavilca, como autoridad en khipus. Ninavilca se contaba entre los más sofisticados iniciadores de la nueva cultura indígena bicultural. El diálogo entre el huarochirano y el jesuita mestizo, probablemente realizado en 1570 o 1571, puede haber influido en los ulteriores desarrollos del khipu tanto en el Cusco como en la sierra de Lima”. “De hecho, algunos españoles pensaban que el régimen toledano excedió la prudencia al legitimar la contabilidad en cordeles. Esta era la opinión de un cierto doctor Murillo de la Cerda, quien escribió un corto memorando con interesantes detalles acerca de la contabilidad colonial con khipus, tal como fue practicada después de las reformas del virrey Toledo. El memorando de Murillo está clasificado como copia de un original en la “Biblioteca del Escorial que fue de Ambrosio de Morales” lo que sugiere que originalmente fue presentada a Felipe II. Se conserva en la Biblioteca Nacional de España (BN/M Manuscrito 1589a) cuyo catálogo da la fecha de 1589. Murillo dice en parte”: [...] hoy se guarda el uso de unos quypos, que nosotros decimos Libros de Caja, los quales los Indios no los tubieron sino aquellos quipos, que son unos cordeles de lana de varias colores, y en ellos munchos ñudos como aqui se demuestran, diferenciados unos de otros, que por la diferencia conocen y saben las quantidades de lo que entro y salió en la caja, e los pesos de oro e plata que se han dado e pagado e recibido. Este genero de cuenta no la alcanzaron los Españoles quando ganaron aquel Reyno, ni hasta hoy la han podido apreender, y solo se esta a su buena fee y crédito, mediante unos yndios de confianza de aquellos pueblos que les nombran quypo camayos, como Mayordomos de aquellos

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cuentas y contadores mayores de ellas, a cuyo cargo esta la cuenta de todos los ganados, y frutos e sementeras de las comunidades que acá decimos bienes o rentes concebibles [f.434v] y estos quipo camayos ante la justicia hacen la cuenta, y dan razón luego verbalmente de todo, y tienen hasta el dia de hoy guardados gran infinidad destos cordeles añudados; y aunque la malicia y habilidad de algunos indios principales se ha estendido ya a aprender en aquel Reyno a leer romance y latín e cantar e tañer varios instrumentos y contar con caracteres de guarizmos: en realidad de verdad no lo usan, ni los corregidores permiten que por nuestra cuenta y guarizmo se les tome y de, sino por estos quipos e los mismos instrumentos eligen los quipocamayos, y ante el Corregidor en su ayuntamiento, y esa orden se guarda hoy, y la otra nuestra sirve de una curiosidad y policía al indio principal que la quiso deprender. (“Biblioteca del Escorial que fue de Ambrosio de Morales”. Biblioteca Nacional de España – BN/M Manuscrito 1589a). “Este testimonio podría haber sido creado para alarmar al Rey con la imposibilidad de auditar las rentas reales cuando pasaban, por manos de los indios. Los abrumadores gastos militares de España habían convertido las rentas coloniales en tema candente durante la década de 1580 y, por lo tanto, no eran pocos los ambiciosos que promocionaban panaceas para aumentar los ingresos del estado. Pero los detalles aducidos por Murillo parecen verosímiles y son fascinantes”. “Murillo llama nuestra atención respecto del hecho de que, medio siglo después de la conquista los “principales” andinos ya habían aprendido el sistema de numeración español, pero lo consideraban poco importante. Lo adoptaron como mera pose de biculturalismo, mientras siguieron

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utilizando eficazmente la tecnología de los cordeles.3 Más aún, aquellos funcionarios españoles encargados de la recolección de tributos a través de los buenos oficios de los nobles indígenas prefirieron dejar así las cosas, confiando en los khipukamayuq a pesar de que ellos mismos no controlaban los hilos y aparentemente ni siquiera los entendían. Los funcionarios de la Corona ¿preferían los registros en khipu para evitar que funcionarios del más alto nivel se dieran cuenta de los malos manejos?, ¿o es que los cordeles ofrecían realmente una administración superior? No lo podemos saber, pero en todo caso la tecnología de los khipus evidentemente se insertó profundamente en el orden postoledano. El régimen de Toledo no sólo permitió el pluralismo en los sistemas de datos, sino que positivamente le ofreció a la población andina un mandato para crear registros que los españoles no pudieran interpretar. Esto lo ayuda a uno a entender por qué, en tiempos más tardíos, cuando los españoles perdieron interés en los cordeles, los nativos se sintieron autorizados a conservarlos”. “Cuando Murillo de la Cerda escribió estas palabras, el régimen híbrido de los khipus con papeles ya estaba siendo cuestionado. En 1583, a comienzos del tercer período de Loza, el Tercer Concilio de Lima se pronunció en contra de los khipus. Los sacerdotes se habían dado cuenta de que los cordeles eran el medio que se utilizaba más comúnmente para llevar la cuenta de las ofrendas a los dioses pre–cristianos. Llegaron a la conclusión de que cualquier competencia que pudiera persistir en los khipus era capaz de sabotear la conversión. Loza sostiene que de allí en adelante los maestros cordeleros tuvieron que trabajar en secreto, con temor a ser descubiertos, practicando actividades que los españoles asociaban con la punible “idolatría”. La clandestinidad podría haber opacado 3

Murillo de la Cerda se refiere a “nuestra cuenta y guarizmo”: o sea, los números indo–arábigos”. En ese tiempo los números indo–arábigos no se aceptaban tan ampliamente porque se les consideraba inadecuados para registrar los estados de cuentas en formato oficial. El sistema indo–arábigo fue utilizado como mecanismo rápido para preparar los cálculos, que luego debían ser legalizados en prosa o en números romanos. Entonces es comprensible que los maestros del khipu, cuyo método plenamente decimal evitaba este tedio, consideraran a la doble notación española como ostentosa o curiosa.

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importantes procesos en la readaptación del arte antiguo durante esta época. Sabine Hyland sugiere que Blas Valera, cuya crónica perdida influyó tanto en Garcilaso Inca, podría haber “inventado […] por sí mismo” un sistema para representar sílabas o palabras en los khipus. Habría sido una inspiración similar a la que el indígena norteamericano Sequoyah tuvo, dos siglos más tarde, cuando inventó el silabario para escribir la lengua cheroke (Hyland 2002:164–65).4 A pesar de que oficialmente los khipus se degradaban, las referencias de mediados del siglo XVII describen una interdependencia regular entre el arte del khipu y los libros de rayas que registraban los salarios en los obrajes coloniales (Cobo 1964 [1653j:2,143; Costales 1983:267–77; Meisch 1998)”. Un tardío episodio de rebelión colonial, etnicidad y pluralismo de los medios de comunicación. “Desde mediados del siglo XVII en adelante existe un vacío cada vez mayor que separa los registros en cordeles de los registros escritos. Muy rara vez surgen menciones a los khipus, como en un juicio de 1623 en el que los líderes de dos comunidades de Huarochirí alegando que un cura los forzó a hacer contribuciones en contra de su voluntad para el Corpus Christi y para el Día de Difuntos. Las extorsiones se hicieron “por tassa quipos y padrones [...] por quipos y ayllus” (AAL/L Capítulos Leg. 4 exp. 3 f.2r). Desde 1705 hasta 1719 una coalición de pueblos en Huarochirí y sus alrededores levantó una serie de protestas en contra de negocios dudosos que 4

El argumento de Hyland contempla la existencia previa de unos khipus de rango “real” diferentes de los contables. Si éstos existieron y fueron reformulados como código lexigráfico, podrían haber puesto en marcha una corriente arcana que reingresa la anotación escrita en el siglo XVIII. En esta época, el conde napolitano Raimondo Sansevero di Sangro (1750) pretendió presentar la “clave” o el khipu maestro para codificar todas las sílabas de la lengua quechua. Documentos y supuestos fragmentos de khipus, muchos de cuestionable autenticidad, han sido recientemente presentados como apoyo a la especulación de Sansevero (Animato, Rossi, y Miccinellí 1989; ver también Laurencích 1996). Importantes refutaciones críticas de sus fuentes (Estensoro 1997; Adorno 1999) y la total ausencia de piezas en el registro arqueológico en las que se pudiera corroborar, hacen que la balanza se incline en contra de la hipótesis de Sansevero. El trabajo de Sansevero es muy parecido a la conjetura neoplatónica contemporánea que condujo a conclusiones erróneas con respecto a los jeroglíficos egipcios (Coe 1992:14–18). Según la hipótesis de Hyland, Valera mismo podría haber estado influenciado por algún modelo neoplatónico.

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ciertos curas hacían con ganados de la comunidad. Uno de los padres acusados se defendió mostrando una serie de recibos entre los cuales hay anotaciones dando fe de los khipus que llevaban la cuenta de los rebaños. Uno de los registros en nudos indica 9,011 ovejas. Otros se describen como “quipos de paja”, que aparentemente servían como apuntes provisionales de transacciones con un solo animal (AAL/L Capítulos 1705–19). Las técnicas sencillas tales como la de anudados de paja, en vez de sugerir la degradación del arte, sugieren en cambio que ésta era una técnica accesible, sencilla, comúnmente conocida. En 1725 un sacerdote afirmaba de un idólatra acusado que:” [...] andaba este indio siempre cargado con un quipo de cordeles, por el cual conocía a todos los de su panaca y sabía por el dicho quipo las personas que debían mitas, sus nombres, estados y los ganados y hacienda que tenía cada uno [...] (Radicati 1979 [¿?]: 55). “Estos ejemplos confirman el funcionamiento de los khipus dentro de los ayllus en fechas pertenecientes al intervalo radiocarbónico obtenido de los especímenes tupicochanos”. “En Huarochirí, a mediados del siglo XVIII muchas de las diferencias entre españoles e “indios” se habían vuelto vagas u obsoletas. Algunos estilos en el vestido y la ornamenta ya no eran distintivos de la una categoría ni la otra. Similarmente la alfabetización ya no fue atributo específicamente español. Pero la alfabetización interétnica no fusionó las sociedades políticas española y nativa. La durable brecha se volvió explosivamente evidente durante la época de las grandes rebeliones neo–incas. Huarochirí no fue uno de los focos de rebelión más notorios. Pero un huarochirano residente en Lima, Francisco Ximénez Inga inició una rebelión simultánea con la famosa insurrección del Mesías rebelde conocido como Juan Santos Atahualpa. Ximénez Inga esperaba provocar una revolución urbana paralela a la guerra que Juan Santos lideraba en la selva del

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Perú central, pero su insurrección tuvo corta duración. Las fuerzas españolas que ya habían sido advertidas, la sofocaron rápidamente mediante ejecuciones. Ximénez Inga fue uno de los pocos que escaparon. Huyó a su tierra de origen y allí consiguió provocar una feroz revuelta regional que involucró a casi todo Huarochirí. Karen Spalding (1984:272–90; ver también Sotelo 1942) ha detallado su historia. La agitación anticolonial empezó con un rápido negociado de alianzas rebeldes entre los señores nativos contactados por la facción de Ximénez Inga. Los curacas se prestaron a la causa pensando que la gente común, furiosa por el trabajo forzado y por las frustradas peticiones pidiendo justicia en los tributos, podrían alzarse contra sus los señores étnicos implicados en el régimen colonial. El 25 de julio de 1750 se produjo una explosión de ira en la capital de la provincia de Huarochirí. Los pobladores mataron, hirieron o expulsaron a todos menos a uno de los que defendían al corregidor José Antonio de Salazar. En efecto, los rebeldes lograron destruir, por unos días, el poder español sobre el centro agrario y pastoral de Huarochirí”. “Pero Sebastián Franco de Melo, un astuto minero español residente en las alturas gélidas de Yauli, encontró la manera de fracturar las alianzas rebeldes casi al mismo tiempo que se iban formando. En sólo dos semanas, incluso antes que la milicia española oficial fuera capaz de movilizarse, Franco de Melo utilizó sus muchos vínculos de compadrazgo para sembrar desinformación maquiavélica entre las comunidades rebeldes. Manipulando la rivalidad entre poblaciones vecinas, quebró la frágil solidaridad del frente antiespañol. Francisco Ximénez Inga fue uno de los dos líderes traicionados y capturados rápidamente. En la Huaranga de Checa y otras poblaciones nativas, los líderes de los pueblos se afanaron asegurando sus propias posiciones y traicionando a los jefes rebeldes de poblaciones rivales, mientras que frente a sus conciudadanos locales fingieron ser revolucionarios resueltos”

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“El momento crucial en su guerra epistolar vino cuando Melo se subió a una zona de pastizales altos y conspiró con una mujer pastora. La pastora le debía lealtad por parentesco ritual, pero también tenía motivos de rencor en contra de los pueblos locales. El nombre de esta mujer era María Micaela Chinchano. Era una “forastera”, pero con quince años de residencia en el lugar y con hijos que habían sido capturados por los rebeldes. Por estos motivos no quiso mantener la neutralidad. La narrativa de Franco de Melo da vida al encuentro siniestro:” “Cogi papel, y tintero, y me entre solito a casa de María Micaela y después de platicar con ella varias cosas [...] ofreci (...) que le daría cinquenta pesos como ella me echase unos papeles que yo le diese en los pueblos; ofreciome que asi lo haria, confiada en que yo la havia de amparar y que ella llebaria los papeles con achaque de buscar a sus hijos, y que de no cumplir con lo que me ofrecía la castigase (f.2Or)”. “Melo despachó a María Micaela Chinchano con mensajes para convencer a cada líder de pueblo rebelde, que era mejor derrotar a sus vecinos traicioneros cambiándose al otro bando”. “Con esto escrivi veinte y dos papeles para otros tantos pueblos de este repartimiento: pondre el contacto de ellos, porque todo era uno”. “[Subrayado en el origina!.] Hijos, alcaldes, y principales del Pueblo de Langa: Recivi Vuestra Carta En la que me decis soys leales Vasallos de su Magestad, y que solo de miedo de los rebeldes de Lahuaitambo entrasteis en la sublevación, pero que si os perdono en nombre de Su Magestad este dicho delito, me entregareis muertas o presas las personas de Francisco Ximenez Ynga [...] [ y otros cincos líderes rebeldes]; lo que os agradezco y en

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nombre del Rey Nuestro Señor las recivo, y seréis premiados y os entregare sus tierras [...] 5 Hice que ella [María Micaela] dejara este papel escrito a Langa, en Lahuaitambo, 6 y el que estaba escrito para Lahuaitambo hice que lo dejara en Langa, y así mismo en otros poblados, siempre invirtiéndolos porque calculé que siendo tan cercanos unos a otros, empezarían a desconfiar uno del otro [...] Salió mi yndia a cosa de las tres de la tarde, dando me la palabra que en todo aquel día y aquella noche andaría los pueblos de Tuna, Tupicocha, San Damián, Sunicancha, Lahuaitambo, Langa, y Chorrillos, que al día siguiente andaría los de la doctrina de Olleros, y que como ella encontrase a sus hijos libres, tenía por cierto que ellos tirarían por otros pueblos a ayudarla [....] Para lo que llevo los papeles amarrados con hilos de diferentes colores hechos quipo, que es el modo conque ellos se entiendan; ella me lo prometió, pero los egecuto mejor (f.20v). Pocos días después regresó María: Vino María Michaela de llebar sus papeles, asegurándome que ella y sus hijos los havian hechado, y cumplido con mi orden todos los pueblos y que mis dichas cartas havian causado tal efecto, que todos los rebeldes que etaban en la dirección del traydor, se havian cortado, y levantado vandera un pueblo en contra de otro, tirándose a matar sobre si vosotros escrivisteis a el español minero, o vosotros (f.25v)”. “La confianza de Melo en la inteligencia cultural local condujo al éxito. Hizo un llamado a sus treinta compadres y 5

Implicando que la autoridad española le daría a los destinatarios las tierras en disputa con rivales vecinos —quienes en realidad recibirían el mensaje.

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Estos dos pueblos que se veían frente a frente a través de un cañón, bajo la dura prueba de la rebelión se enfrentaron hostilmente uno contra el otro por ser cabezas de “millares” rivales.

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clientes, los alimentó y agasajó al mejor estilo serrano. Cumpliendo con sus promesas, pagó a los combatientes y compensó a cada uno por las provisiones expendidas y por los servicios. Se mostró sádico con los rebeldes que capturó e interrogó, pero escuchó atentamente a sus aliados indígenas y les echó la culpa a sus paisanos europeos por portarse mal y por incurrir en peligros mortales. Triunfalmente expuso los cuerpos mutilados de los líderes rebeldes, mientras perdonó ostentosamente a los luchadores subalternos. En resumen, Melo se condujo como prototipo de un español ejemplar: uno que era mejor tolerarlo que resistirlo, porque se podía contar con él para cumplir con las promesas y proteger a los amigos”. Las implicancias de una campaña de cartas encordeladas. “La temeraria participación de María Micaela Chinchano en este fraude tiene consecuencias para la historia de los medios de comunicación a través del alfabeto y de los khipus. Lo que podemos pensar acerca del significado de su participación depende de lo que suponemos que fue la función de sus cordeles. Esto da lugar a tres hipótesis”: “Primero, y por el lado más conservador, uno podría suponer que los cordeles fueron simples etiquetas para indicar dónde se debió dejar la carta. Chinchano tuvo en sus manos 22 cartas de apariencia casi igual. Si asumimos que ella era analfabeta, entonces es probable que necesitara de los cordeles sólo para asegurarse de que cada carta llegue a su destino, porque es obvio que una equivocación en la entrega de éstas habría causado una desgracia”. “La segunda hipótesis es que los cordeles sirvieron como información para corroborar, para autenticar (falsamente) el origen de la carta”.

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“Una tercera hipótesis es que los cordeles podrían haber ofrecido un parafraseado del contenido de las cartas, para que los rebeldes analfabetos no tuvieran que confiar la lectura de éstas a señores del pueblo que pudieran tener una credibilidad sospechosa”. “Bajo cualquier hipótesis, incluyendo la más conservadora, el caso pone en duda algunos supuestos comunes que se tenían acerca de los khipus durante la época colonial tardía. En primer lugar, con respecto a la cronología, los mensajes de Chinchano muestran que el uso de los khipus fue aparentemente normal hasta alrededor de 1750. Esto contradice los libros españoles de esa época que trataban a los khipus como a antiguallas, si es que alguna vez trataban de ellos. Pero ¿en qué forma la tradición de los khipus se mantenía? La cronología local podría soportar cualquiera de dos interpretaciones: Por un lado, Chinchano podría haber confiado en una tradición regional conservadora y rutinaria, mientras que por otro, en vista del entusiasmo que existía a mediados del siglo XVIII entre los andinos de muchos grupos étnicos por los recuerdos incas (Burga 1988; Flores Galindo 1987; Stavig 1988), uno podría considerar la idea de que los khipus pertenecían a una tradición recién revitalizada. Los khipus podrían haber atraído la lealtad por sus connotaciones de nobleza y soberanía andinas, temas ideológicos que en aquel momento eran candentes. La primera hipótesis parece ser la más creíble por razones que se expondrán más adelante”. “En segundo lugar, y con respecto al género, llama la atención que Melo, quien era buen conocedor de la región, no se sorprendiera de que una mujer pudiera fácilmente confeccionar khipus. Aparentemente hacía 1750 el arte de los khipus no estaba limitado a los hombres, aunque queda pendiente saber si de alguna manera fue una especialidad femenina. Los mensajes políticos alfabéticos hechos por mujeres andinas del siglo XVIII, son raros, incluso entre las

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principales. El hecho de que una mujer haya podido fácilmente crear khipus sugiere que, en cuanto a género, las cuerdas eran menos exclusivas que el papel.” “En tercer lugar, con respecto a la estandarización, los usos “mnemónicos” supuestamente no estandarizados no podrían haber sido la norma en Huarochirí si es que la segunda o la tercera hipótesis es correcta. Bajo tales hipótesis, el código de María Chinchano estaba destinado a los ojos de habitantes en 22 pueblos diferentes. Es más fácil creer que estos pueblos tuvieran normas de códigos en común, que creer que ella falsificara múltiples dialectos en cordeles.” “En cuarto lugar, y con respecto a la especialización y manufactura, a Melo no le sorprendió que la preparación de khipus fuera fácil para la pastora, una persona aparentemente sin ninguna eminencia ni credencial, ni siquiera oriunda de la región. Nosotros tampoco tendríamos que sorprendernos. Es perfectamente creíble que un pastor pudiese contar con suficiente fibra disponible como para producir cordeles rápidamente. Aún hoy los artesanos modernos, no muy especializados en textiles, en cuestión de minutos pueden producir una cuerda de lana unicolor aprovechable como colgante de khipu. No tenemos manera de calcular cuántas cuerdas se necesitaron para complementar las cartas de Melo. Pero si asumimos que el khipu que se ató alrededor de cada carta fue corto y simple, entonces podemos imaginar que María Chinchano pudo confeccionar fácilmente veintidós khipus pequeños mientras Melo se entretenía con su tintero. En fin, los khipus bien podrían haber sido utilizados por gente plebeya, en forma rápida y adecuada —una variante interesante si la comparamos con la imagen de los khipus incas en crónicas, donde el khipu aparece como propiedad de élites y el maestro khipukamayuq como especialista erudito.”

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“En quinto lugar y en relación a la función social, Melo explica que el khipu “es el modo conque ellos se entienden”. El enfático fraseo en tercera persona con el explícito distanciamiento sugerido por el uso de “ellos” sugiere un rechazo de parte de Melo con respecto al conocimiento del khipu, y una advertencia de que para él, los mensajes por medio de cordeles estaban firmemente ubicados al otro lado de la divisoria cultural. Orgulloso de sus logros biculturales, como por ejemplo maniobrar políticamente en quechua, Melo habría mencionado su competencia en los khipus si es que la hubiera tenido. El pronombre también implica que él se refería a los indios en general, y no a alguna subclase en especial. Más aún, el comentario de Melo de que el “quipo” era “el modo con que [los indios] se entienden” (es decir, intercambian información y no simplemente se recuerdan a sí mismos), tiende a respaldar la segunda o la tercera hipótesis. El que Chinchano simplemente hubiera hecho las etiquetas con sólo el nombre del destinatario a manera de ayuda memoria, habría pedido una explicación en términos de mnemotécnica, no de comunicación. Entonces, los cordeles de Chinchano efectivamente podrían haber funcionado para certificar la autenticidad de la carta, como si realmente emanara de Melo, y así habría garantizado, por medio del código en sí, que había logrado que su plan fuera conocido por un aliado indígena. Como se comentó en relación al testimonio de Cerda, la pérdida de categoría jurídica que sufrieron los khipus podrían haberlos infundido de un valor diferente: el de la inmunidad frente a la falsificación española.” “En sexto lugar, con respecto a la sintaxis: ya que desconocemos el contenido de los cordeles, el testimonio cierne pocas luces sobre la manera como funcionaba el código. Si es que nos ceñimos a la hipótesis más conservadora —que los cordeles eran simples etiquetas que designaron los pueblos destinatarios— habría bastado colocar cordeles únicos anudados con números ordinales. Por ejemplo, una cuerda

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anudada con “2” podría significar Tupicocha, el segundo punto en el itinerario antes mencionado. El itinerario en sí habría resultado patente, siendo la secuencia de los pueblos a lo largo de una ruta hacia el sur a una elevación de aproximada de 3 200 metros sobre el nivel del mar. Pero esto no explica el único rasgo físico de los cordeles que llamó la atención de Melo: eran de diferentes colores. Aunque fueran sólo etiquetas referidas al pueblo destinatario, expresaban algo más que su posición ordinal. Quizás los colores correspondían a los pueblos y los nudos que llevaban, si es que los tenían, correspondían a su posición ordinal o a otro dato.” ¿El quipucamayo es un texto? “En numerosos momentos este libro postula la alteración de los quipocamayos existentes. El confeccionar un khipu implica muchas decisiones: qué tipos de cordeles hacer, cómo ensartarlos, cómo anudarlos y cómo añadirle características suplementarias tales como los mechones incluidos en nudos. Adopto como hipótesis la idea de que tales decisiones se tomaron en el transcurso del cambiante proceso social por el cual los ayllus realizaron sus funciones internas, y que mimetizaron estos procesos.” “Esto no parece un supuesto jalado de los pelos, pero sí es contrario a lo que sostiene la literatura sobre los khipus. Los funcionarios andinos que persuadieron a algunos españoles de la Colonia temprana acerca de la confiabilidad de los registros de información andinos, lo lograron haciendo lo que los voceros de las culturas conquistadas siempre hacen: es decir, la transculturación (y no la traducción) de sus conocimientos. Los expertos andinos convencieron a los letrados y clérigos que los khipus ejemplificaban algo que los europeos ya conocían —la contabilidad escrita— y al hacerlo alentaron la presunción de que los cordeles eran análogos a los libros de cuentas. De igual manera, los cronistas que escribieron sobre la existencia de

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khipus dinásticos los imaginaron como similares a los anales o crónicas. Siguiendo este camino, los khipus se asimilaron al concepto importado del documento. Para los españoles, la documentación significaba un conjunto de símbolos en un estado acabado e invariable. De hecho, algunas prácticas de escribanos, p.e., el hacer rayas o rúbricas en los espacios blancos del papel para evitar la introducción de escritura posterior, se aplicaban con la intención de asegurar la invariabilidad del texto.” “A raíz de este proceso se agregó una inferencia insuficientemente considerada: el supuesto de que la función de un khipu reside en su legibilidad ex post facto. Esta presunción es una generalización excesiva sobre la base de la observación de Locke, por lo demás válida, de que los quipocamayos no son buenos mecanismos para calcular, porque el anudado retrasa el cálculo. Puede ser cierto que no sean tan prácticos como el abaco para la aritmética, pero esto difícilmente prueba que no fueran dispositivos operacionales.” “Los ejemplares de Tupicocha sugieren que las fortalezas funcionales de los khipus incluyen la operabilidad. En los próximos párrafos argumentaré que el quipocamayo fue un montaje de partes movibles, y que el movimiento de las partes fue una simulación o un dispositivo mimético utilizado para representar propiedades y problemas cambiantes del ayllu y la comunidad. Sugiero que en su uso normal, cada quipocamayo a nivel de ayllu habría pasado cíclicamente por dos roles. En cier tos momentos habría desempeñado un papel semasiográfico operable (es decir, momentos cuando el grupo desplegó los cordeles como si fueran fichas que representaban la actuación de sus miembros) y en otros momentos funcionó como registro legible, cuando, al final de un ciclo, el registro de las operaciones acumuladas se inspeccionaba como una totalidad documental.”

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“No se cuestiona la existencia de khipus confeccionados para quedar fijos, ni se niega que los khipus hayan servido para permitir cotejos entre diferentes momentos, cosa clave para la aritmética política inca. Difícilmente se podría dudar de ello luego de ver las colecciones de los museos. Pero es razonable preguntar acerca de la relación entre los niveles local e imperial. La técnica de registro inca, como un aparato de la burocracia imperial, necesariamente habría utilizado notaciones estandarizadas y simplificadas, con dispositivos de común denominador para cubrir las diversas prácticas de las poblaciones andinas sobre el terreno. De otro modo, no habría habido manera de llegar a estimados globales como para sustentarlar las decisiones políticas, ni manera de compartir información entre funcionarios con diferentes antecedentes y jurisdicciones.” “Por otro lado, el quipocamayo del ayllu fue un medio aferrado a la tierra. Habría funcionado mejor cuanto más sintonizado estaba con los cambios y las eventualidades del trabajo a nivel del ayllu y de la comunidad. Es razonable que muestre una mayor variedad y complejidad a nivel de detalle en comparación con los khipus confeccionados para el más alto nivel administrativo. Por eso mismo, quizá haya exhibido una menor consistencia en su estructura. Tiene sentido entonces que incluya medios fáciles para cambiar los registros que puedan simular realidades o planes cambiantes.” “Estas aseveraciones sólo sirven en cuanto avalan la evidencia física con respecto al funcionamiento de los quipocamayos como dispositivos operacionales. Tanto Hernando Pizarro como Garcilaso Inca dijeron que los contadores incas ponían al día las cuentas agregando y soltando nudos. Pero el primer investigador que demostró materialmente que los khipus antiguos tenían partes cambiables y que de hecho cambiaban, fue Radicati di Primeglio en su libro El

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sistema contable dé los incas (1979 (¿?):97–102). Lo resumió así:” “Un quipu con cuerdas desanudadas y con un segundo anudamiento es, hablando con exactitud, un palimpsesto que se puede reconstruir [...] es asombroso comprobar la facilidad con que se pueden rehacer los nudos a base de las huellas que todavía están marcadas en las cuerdas. El desanudado generalmente se encuentra en cuerdas, colgantes y subsidiarias aisladas, pero también a voces en toda una sección del quipu (1990 |1987]:91). “Las “huellas” a las que aludía Radicati principalmente eran cortes, ondas y/o decoloraciones visibles donde se había desatado un nudo. Un nudo ciego desatado sí deja una onda característica (como una letra C con un ángulo), pero en los museos no es fácil diferenciar las huellas de nudos anteriores, de las torsiones causadas por accidentes de conservación. Radicati, un maestro en el análisis de khipus, estaba convencido de que las posiciones de los nudos fantasmas guardaban relación con las posiciones normales de los nudos de datos. En vista de que los nudos de datos en Tupicocha ocurrían en posiciones irregulares, yo no me siento capaz de decir cuáles de las ondas en cordeles tupicochanos son antiguos nudos. Tampoco los ejemplares tupicochanos tienen cordeles claramente recortados como los que examinó Radicati (1979 (¿?]: 98).” “Se necesitaría un verdadero experto en tecnología de la fibra para estudiar estas diferencias a nivel de idiosincrasias individuales. Pero algunas cordelerías son lo suficientemente identificables como para rastrearlas a través de diferentes contextos. Al estudiar el par de Satafasca, me encontré mentalmente llamando “dorado duro” a la cordelería del color de Munsell 7.5YR 4/4–4/6 que tiene un brillo bronceado. Los cordeles “dorado duro” sobresalen por su torcido y retorcido

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muy ajustado así como por su diámetro constante (la mayoría de los colgantes rematan más o menos en punta). La cordelería “dorado duro” presenta el torcido en los dos sentidos y existen en los dos quipocamayos de Satafasca (1SF–01: pl2Sl [Z];pl4Sl [Z];2SF–01:p29 [S],p79 [Z]), pero no en otros quipocamayos. Le di el nombre de “Brilla–en–sombra” a una cordelería fácilmente reconocible de color marrón amarillento opaco, marcado con suplementarios amarillos y rojos satinados; tiene un diámetro superior grueso pero se angosta mucho en el extremo. Este color sólo existe en las dos Satafascas (1SF–01 p35 [S]; p36 [S]; pl08 [S]; 2SF/01 p27 [S]). Se distinguen múltiples hechuras dentro de determinadas bandas. Los artesanos estuvieron de acuerdo conmigo cuando sostuve que estas idiosincrasias parecen ser manifestaciones individuales.” “En cuanto al tiempo de las ataduras, cualquier quipocamayo contiene cuerdas en condiciones desiguales. Los pobladores se refieren a los que tienen una apariencia más fresca como los “nuevos”. En vista de que los diferentes colores y cordelerías tienen diferentes características de uso, no es fácil adivinar cuáles son en realidad más nuevas. Lo interesante es que los pobladores asumen, sin dudar, que estos objetos supuestamente antiguos están compuestos de partes hechas o agregadas en diferentes fechas.” “Si es que un quipocamayo fue producto de la acción sucesiva de múltiples manos, todas las cuales pertenecen a compañeros de ayllu que se conocían bien entre ellos, entonces es probable que las idiosincrasias de ejecución hayan sido vistas como información para autenticar. En tanto y en cuanto registren identidades, y con ellas la historia de la composición del documento, estos aspectos probablemente eran considerados como información o contenido. Hoy, al utilizar documentos en papel, los campesinos prestan mucha atención a la génesis física del documento, tomando nota de los sucesivos secretarios y de sus letras, reemplazos de los sellos y otros

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detalles. Los tejedores también sostienen que ellos reconocen al tejedor por detalles de hechura.” “Este asunto tiene interés teórico porque se conecta con la preocupación de Roy Harris por la escritura, en el sentido más amplio, como la concreción simbólica legible de la integración social conseguida —un concepto que rechaza el lindero que traza Saussure entre la lengua (langue) y la palabra (parole). A nivel de la ideología cívica, lo que hicieron los quipocamayos fue precisamente demostrar concretamente la interacción conseguida. Entonces, la habilidad de los quipocamayos para fusionar concretamente la palabra (parole) o el desempeño de muchos miembros, es probable que haya sido tenido en cuenta a un nivel superior en la conciencia pública de lo que tuvieron las variables de desempeño acerca del texto legal moderno…” “En segundo lugar, si es que la operabilidad era lo normal y esperado y la posibilidad del cambio la opción por defecto, entonces el quipocamayo operacional tendría características técnicas conducentes a la modificación fácil mediante el mover, quitar y agregar elementos. No parece casual que la presilla de unión estándar de los cordeles colgantes, el medio ballestrinque, sea la óptima para estos fines. Permite que un colgante pueda ser movido individualmente corriéndolo, sin alterar el resto del quipocamayo. Uno puede correr un colgante soltando el lazo de su atadura y pasándolo sobre colgantes adyacentes hasta alcanzar la posición deseada para luego reajustarlo. Aunque este procedimiento podría ser difícil en los khipus incas de algodón, cuyos colgantes están atados en forma muy ajustada, sería más fácil en el caso de los ejemplares de Tupicocha. Algunos ejemplares de Tupicocha muestran segmentos vacíos de cuerda principal y cotes tan sueltos que los cordeles corren al azar mientras están guardados. Los espacios vacíos de la cuerda principal, a lo largo de los cuales corren los cordeles colgantes, pueden reflejar la pérdida de colgantes, pero también pueden reflejar el retiro de

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algunos cordeles. Otros ejemplares, notablemente el UCh–01 de Chaucacolca, tienen apariencia de estar apretados. Sus cuerdas principales parecen haber sido diseñadas para cargar menos cordeles colgantes de los que actualmente están cargando. Esto puede reflejar factores demográficos, ya que Chaucacolca es el ayllu más poblado que posee quipocamayos.” “En tercer lugar, si el sello distintivo de un dispositivo operacional es la movilidad de sus partes significativas, aquellas partes que no deben moverse, o que deben moverse en grupo, deberían llevar signos o dispositivos mecánicos que impidan la movilidad. Varios de estos mecanismos son evidentes…” “En cuarto lugar, si los quipocamayos utilizaron cordeles hechos por manos diferentes en distintas ocasiones, y quizás incorporaron colgantes que fueron modificados previamente al ensartarlos en la cuerda principal, uno podría esperar un menor grado de estandarización en la posición de los nudos. A diferencia de los ejemplares incas, cuyos nudos generalmente se ubican en filas paralelas que representan los lugares decimales, los khipus con partes reutilizadas o hechos por múltiples autores pueden exhibir nudos difíciles de identificar como pertenecientes a lugares de decenas o unidades…” “Podemos concluir entonces que los quipocamayos eran registros actualizados que se reciclaban en forma conjunta. Uno podría llamarlos anuarios, pero si los llamamos así, entonces necesitarían el título calificativo de anuarios rotativos. Garcilaso Inca parece haber reconocido un sistema de este tipo, a pesar de también acreditar (¿otros?) khipus como crónicas de la realeza acumuladas durante múltiples siglos. Cuando escribe “porque estas cuentas eran anuales, y no daban razón más que de un año solo” se habrá referido a este tipo de registro anual (Garcilaso 1991 [1609]:344; cf. Blas Valera en Garcilaso 1991:334).”

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La contabilidad tradicional puede reflejar métodos de los khipus en el registro de datos. “Hoy en día las auditorías públicas examinan exhaustivamente la situación de cada miembro y de cada organización. La auditoría es el teatro de la responsabilidad social. Esta sección argumenta que los quipocamayos evolucionaron como infraestructura para el procedimiento de la “auditoría social” de Tupicocha. Tra zando analogías etnográficas, intentamos aclarar las alternativas técnicas que enfrentaron los usuarios de quipocamayos. Por ejemplo, ¿uno registraba el incumplimiento o el cumplimiento?; ¿uno incluía u omitía los registros en blanco? Sin conocer, difícilmente se podría relacionar atributos de los cordeles con comportamientos. Las analogías etnográficas traen riesgos, pero son mejores que la mera adivinanza para interpretar perfiles de khipus.” “El tema mejor documentado del registro en khipus en Huarochirí desde la época colonial hasta la moderna, es el registro del trabajo (y no los registros de rebaños, como en las regiones del Cusco y del Titicaca). Ya hemos visto que el trabajo también es el tema predominante en los registros en papeles. Los átomos del registro del trabajo son las marcas de asistencia, mayormente para faenas y sesiones de orden, y ocasionalmente para producción. Pero las implicancias de este hecho para la interpretación de los cordeles dependen de premisas sobre el funcionamiento de estas marcas: ¿Cuál es la marca de qué exactamente? Los libros de ayllus dan una garantía para el estudio de cuatro métodos: Método 1, listado negativo o las marcas de los ausentes, es el método mencionado como propio de la comunidad local en la fuente quechua de 1608. También fue, de lejos, la vía más común de registrar la asistencia desde los primeros signos del registro alfabético hasta la década de 1930. Predominó en

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algunos libros de ayllus hasta la década de 1940 (por ejemplo 1 A_01, perteneciente al ayllu que tenía fama de ser el más conservador de las costumbres de los khipus). El acta de Segunda Allauca transcrita anteriormente es un ejemplo típico. Este ejemplo nos recuerda que caracterizar un registro como negativo no es decir simplemente que contiene las respuestas negativas a preguntas en formato de “sí/no”. Un “no” demanda explicaciones. Para el universo de los ausentes, un registro laboral negativo tiene que ver con cuatro o cinco variables: fecha, lugar, identidad del ausente y estatus de ausencia (sin dispensa y multado, dispensado, enfermo). La quinta variable es el beneficiario o la función del trabajo. ¿Por qué estos detalles? Porque son indispensables para la equidad dentro del ayllu. Estos son los mismos detalles auditados en las actas de la parcialidad hasta el año 2000.” “Estas variables son candidatas fuertes para haber sido datos esenciales en los quipocamayos. De hecho, es simplemente imposible imaginar que un ayllu mantenga la coherencia sin un conocimiento preciso y consensuado de estas. Dicho conocimiento podría rápidamente rebasar a la memoria. Tempranamente en la década de 1920, Segunda Allauca empezó un “libro de listas y multas” que contiene largas y continuas series de datos de este tipo…” “Método 2, listado positivo o listado de aquellos que han cumplido, es menos común en los escritos tempranos. Al principio se utilizaba para contribuciones obligatorias diferentes al trabajo en faena, generalmente aquellas requeridas por autoridades estatales. Ejemplos de estos son las mitas o turnos de servicio de mensajero (APM/SAT_01 1914:f. 56v), servicio en despachos de la directiva, o pagos de “porratas”, es decir, cuotas de materiales estructurales (por ejemplo AP1SF_01 1918b:19) Sin embargo, en la década de 1920 y más tarde, los escribanos ocasionalmente consignaban servicios de faena en forma positiva, algunas veces por razones desconocidas y a

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veces para destacar una labor que merecía ser recordada, por ejemplo el día que marcó el inicio de un nuevo proyecto. Podría ser significativo que el listado positivo, a diferencia del listado negativo, sea útil para producir más tarde “historias memoriales” o narraciones conmemorativas.” “Método 3, listado negativo–positivo, es una innovación relativamente reciente. En este método todos los miembros están listados y marcados conforme cumplieron o no cumplieron. Se volvió común después de popularizada la confección de cuadros estadísticos con dos y luego con diversas variables. Este formato tabular se popularizó a fines de la década de 1930. Hoy en día los registros de trabajo generalmente nacen como borradores extraoficiales donde los secretarios anotan en sus libretas privadas los nombres de las personas ausentes o cumplidas. Convierten el listado borrador en registro negativo, en formato de prosa, al redactar las “actas de trabajo” diarias. Ias actas diarias comúnmente son ratificadas estando todavía en el escenario de la faena o sesión. Posteriormente, el secretario sintetiza las actas para la auditoría compilando varias actas y/o listados en cuadros (“padroncillos”, “padrones”). Cada renglón del padrón representa un socio, cuyos cumplimientos y ausencias constan negativa y positivamente en las sucesivas columnas que representan obligaciones.” “Método 4, que no fue presenciado, pero ha sido atestiguado en otros lugares de los Andes, es el de la doble entrada. Un joven de Tupicocha, recordando que un viejo pastor en las alturas le había enseñado sus khipus, dijo: “Cuando un animal se pierde, él desanuda un nudo y anuda otro”. Este dato llama la atención porque coincide con la observación europea más temprana, la de Pizarro, según la cual el khipukamayuq apuntó los objetos tomados quitando nudos de un cordel y anudando en otro. Sin embargo, existe un

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obstáculo para creer que los registros dentro del ayllu fueran de doble entrada. Desde la década de 1890 en adelante, los ayllus compraron libros de cuentas formateados para cuentas de doble entrada, pero nunca ningún ayllu adoptó el método. ¿Puede ser que nadie haya visto la analogía con los khipus de doble entrada? Parece poco probable dado el prestigio de la contabilidad como forma de conocimiento cultural. Tal vez la popularización del método del padroncillo haya marginado otros métodos.” “Reuniendo todo esto para hacer una analogía con el quipocamayo, uno puede hacer dos inferencias. La primera se basa en el hecho de que la cuenta negativa fue la más común cuando la escritura en papel recién se establecía al interior del ayllu. En esa época el cálculo positivo se utilizó para ocasiones más marcadas o especiales. Entonces uno podría sospechar que el medio de los cordeles demostraría una preponderancia del cálculo negativo en asuntos rutinarios, pero más instancias de registros positivos en detalles no rutinarios.” La revisión de cuentas tradicional puede reflejar los usos sociales de los khipus. “No sería exagerado decir que para Tupicocha la responsabilidad contable es el meollo del contrato social. En esta sección abordamos los alcances generales de la auditoría. Las cuentas no son exclusivamente fiscales, sino que miden la conducta total de los socios y del ayllu. Por esta razón se puede hablar de una “contabilidad social”. Examinaremos algunas prácticas asociadas con este ethos. Estas prácticas incluyen: la organización de la riqueza del ayllu en dos esferas de intercambio no convertibles; un concepto de contabilidad social total, de la cual el dinero es una subserie; un concepto de auditoría colectiva; la tendencia a apuntar al cero; el marco ritual de la racionalidad cuantitativa; y el alcance casi irrestricto de la auditoría social.”

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“La contabilidad andina ha sido estudiada por Enrique Mayer, quien junto a su colaborador, César Fonseca, la caracterizó como un método para garantizar la reciprocidad en las múltiples esferas del intercambio (2002:205–37). Esta definición resulta exacta para Tupicocha. Un ayllu de Tupicocha, Cacarima, escribió un estatuto para procedimientos de auditoría en 1905, fecha que probablemente cae dentro de la última época en la que se usó el quipocamayo (APC/SAT_01 1905:1–4). Da idea de las “múltiples esferas” consideradas como contables.” “1. El dinero del ayllu consta de dos fondos o cuentas, que se revisan en forma separada: un fondo llamado “fundos de trabajo”, que son las ganancias de la venta de trabajo y las multas por trabajo no realizado; y el fondo de la “entrada de la demanda”, que contiene las ganancias provenientes de las donaciones de los “devotos del ayllu” y otros ingresos rituales. El primer fondo cubre gastos de rutina y de infraestructura, mientras que el segundo funciona como una asociación cooperativa de créditos y también como una financiera de funciones rituales o de bienestar. La terminología varía con el tiempo y entre los ayllus, pero perdura la conservación de cuentas separadas en las que no se deben hacer transferencias cruzadas y que, por lo tanto, podrían ser consideradas “esferas de intercambio”. “2. A diferencia de la contabilidad metropolitana, la contabilidad campesina no depende del dinero como denominador común universal. Cubre las contribuciones de cada miembro, ya sean éstas monetarias o no. En 1905 el tesorero debía ser auditado por dinero, el camachico por objetos rituales y la colectividad por las herramientas. Procedimientos modernos parecidos a éstos todavía casi vigentes. Los temas auditados en 1997 en Segunda Satafasca fueron los siguientes: a)

Asistencia a faenas y asambleas.

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b)

Pago de multas por la no asistencia a estas. El análisis del cumplimiento se lleva a cabo tomando como unidad de cuenta al miembro cabeza de familia y no a la faena (u otro grupo). Es decir, primero Fulano debe someterse a una auditoría por sus ausencias y multas en todos los eventos del periodo, luego Mengano, y así sucesivamente.

c)

Otros ingresos relacionados con “trabajo”.

d)

Gastos de la cuenta de “trabajo”.

e)

Balance y liquidación de esta cuenta.

f)

Inventario de los “enseres” o propiedad corporativa de bienes muebles, con herramientas, objetos rituales y libros como las principales subcategorías…

g)

Ingresos para la cuenta del fondo ritual, es decir, auditoría de las promesas rituales que se han hecho en el ricuchico y el cobro de promesas vencidas y no pagadas.

h)

Gastos del fondo ritual.

i)

Balance y liquidación del fondo ritual, y decisiones sobre sus futuras aplicaciones.”

“3. La auditoría es ocasión ritual. Se interrumpe con música y danza en círculos. Se le santifica al estilo normal, con el “enfloro” y con rondas de coca, tabaco y licor durante las pausas.” 4. La auditoría tiene como meta el cero. Es decir, para cualquier categoría dada, el resultado esperado es no tener activos ni pasivos al final del periodo. Del mismo modo que cada individuo quiere tener un balance cero en sus deudas de trabajo y multas, el fondo de gastos colectivos se debe llevar a cero…” “5. El ayllu tiene la opción de pasar a cuenta nueva un balance o una deuda, pero esta debe ser una decisión

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consensuada en la asamblea. Esta opción se utiliza cuando alguna parte de la agenda del final de ciclo queda inconclusa y por lo tanto el nuevo ciclo no puede ser un comienzo de nuevo. Lo antedicho también se aplica, en forma separada, al fondo ritual y para fines rituales es más normal pasar fondos al nuevo ciclo.” “6. La auditoría no tiene autor ni autoridad individual. Todos los miembros son igualmente responsables en el cálculo de todos los artículos. Es una “auditoria” en el sentido más literal de la palabra, es decir, un evento oral–auditivo. Cada miembro trae consigo un bloc y un lápiz, y calcula o apunta cada asunto o artículo conforme se mencionan en voz alta, sin consultar a sus compañeros. No existe ningún rol que sea el de contador autorizado. Los cálculos continúan todo el tiempo que sea necesario para que todos estén de acuerdo. El directorio preside la reunión sin tomar la decisión de nada excepto la cuestión de orden. De hecho, cuando los miembros de un ayllu les ofrecieron a sus líderes entrantes del año 2000 una moción de confianza para dejar algunas cuentas vencidas en manos de las autoridades, ellos sabiamente se negaron, sabiendo que cualquier número no contabilizado en el pleno podría eventualmente convertirse en la manzana de la discordia.” “7. Ya que la unidad contable es la unidad doméstica, la esposa o el hijo adulto de un miembro puede sustituirlo en cualquier función y es co–responsable de sus deudas. Con frecuencia las esposas son apoderadas de los miembros varones en el manejo del dinero en efectivo. (Las mujeres son consideradas mejores fiduciarias porque, a diferencia de los hombres, no están ritualmente obligadas a tomar alcohol durante las auditorías). Pero ya que son consideradas menos buenas en las labores fuertes, un miembro que frecuentemente pone a su mujer en su lugar puede escuchar quejas o incluso se cuestionará su estatus de cumplido.”

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“8. La auditoría es de alcance casi irrestricto y flexible en su formato. Es una asamblea plenaria, y por lo tanto competente para considerar cualquier asunto. Ejemplos de estos incluyen la iniciación de nuevos miembros o el retiro de antiguos miembros, el debate sobre políticas de la comunidad, resoluciones de aprecio o de censura, y propuestas para el cambio de reglas o el comienzo de nuevos proyectos. Entonces el registro creado en una auditoría no está necesariamente limitado a los asuntos antes mencionados como agenda normal. Es muy probable que los quipocamayos también hayan contenido información sobre una agenda de misceláneos.” Inferencias sobre el quipocamayo observaciones en las auditorías.

a

partir

de

“Para hacer una analogía con quipocamayos se deben utilizar estas observaciones con cautela, porque dos cambios importantes separan la práctica actual de aquella de los maestros cordeleros anteriores a 1900. Una es la drástica monetización de muchos tipos de transacciones y la otra es el hecho de que las personas que han ido al colegio han aprendido técnicas metropolitanas de contabilidad. Sin embargo, serían permisibles algunas inferencias: “1. La coherencia de un quipocamayo reside en su correspondencia con el evento social que lo generó o con el formato único de múltiples eventos similares que lo generaron (por ejemplo huayronas, cuentas o días de auditoría). No depende necesariamente de un contenido único. A nivel local los quipocamayos habrían agrupado temas dispares que se revisaban en un mismo foro y no temas conceptualmente uniformes. Dado que el quipocamayo es la concreción de transacciones de amplio espectro en una asamblea, entonces también podría ser de amplio espectro.”

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“2. La observación etnográfica de auditorías recientes confirma lo que el estudio de antiguos registros escritos indica: la mayor preocupación son las obligaciones de faenas. La convertibilidad del trabajo en moneda al interior de la comunidad ha reubicado las multas y deudas sobre faenas como parte de la auditoría de los “activos” para el fondo de gasto corriente (porque las multas de los delincuentes son un ingreso importante para éste). Sin embargo, en la época cuando se hicieron los quipocamayos, sus cordeles podrían haber registrado días de trabajo que se deben, en lugar de multas monetarias en las que se ha incurrido. Los registros existentes no aclaran cuándo fue que se hicieron convertibles las obligaciones para con los ayllus y el dinero en efectivo, porque fue anterior a los libros tempranos.” “3. Al preguntar qué trabajos se registraron, es importante tener en cuenta que las actuales auditorías de los ayllus tratan de ambos tipos de obligaciones, tanto las orientadas a la esfera interior del ayllu, como las obligaciones externas para asistir a faenas para toda la comunidad. La necesidad de faenas generales entre todas las parcialidades es tan antigua como la infraestructura hidráulica a nivel de comunidad. Es decir, bien podría ser prehispánica. Hoy en día, con lo obsoleto que se han vuelto los turnos de faenas de trabajo mutuo, y la creciente demanda de faenas a nivel de supra ayllu, acentuadas por las exigencias del Estado y de las ONG, las faenas externas se han convertido en la porción más grande de todas. El ayllu no las crea, tampoco se le sanciona corporativamente si algún miembro no cumple con ella. Pero los miembros del ayllu tienen que subsanar el trabajo de sus compañeros ausentes, y por eso su control en auditoría es imprescindible. Existe además un fuerte factor moral. El ayllu en su rol de parcialidad o “equipo” se avergüenza si se queda rezagado y se enorgullece si lleva la delantera. En este sentido, el servicio que se presta a la colectividad mayor y no sólo a los compañeros de ayllu, está en la mente de los auditores de ayllu y en las páginas que ellos

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producen. Es creíble que también haya preocupado a los que confeccionaban los quipocamayos.” “4. Existe la posibilidad de que en el pasado los ayllus registrasen el uso colectivo de la tierra, por ejemplo, las cuotas de pastoreo en los terrenos de los ayllus así como el manejo de aquellos sectores de tierras de cultivo comunales destinados a las parcialidades. La analogía etnográfica no es una herramienta poderosa en esta cuestión, porque hoy en día los ayllus generalmente no administran pastizales…” “5. Después de las faenas, el enfoque más importante de la auditoría moderna es el fondo ritual segregado, es decir, los datos sobre ingresos rituales (promesas, etc.) y sus gastos. (La fuente quechua de 1608 también menciona las donaciones rituales —a saber, subsidios incas para las huacas— como el único otro contenido del khipu además de las faenas hidráulicas). Los registros de ingresos rituales abundan en los libros de ayllus. Sin embargo, a diferencia de las faenas, las promesas nunca se agrupan en columnas ni son desplegadas en formato tabular, sino que están documentadas en párrafos escritos en prosa. En vista de que hoy en día los fondos rituales están nítidamente segregados del registro de trabajo, estos pueden aparecer como grupos de colgantes separados de los colgantes relacionados con el trabajo. Se puede esperar que su número no sea proporcionado con los grupos referentes a las labores de membrecía, porque el número de “devotos” en un año dado, no varía correspondientemente con el número de miembros comprometidos en faenas. Los oferentes pueden no ser miembros, y por lo tanto sus cordeles podrían tener características atípicas…” “6. El tercer enfoque más importante de la auditoría es el inventario de la propiedad colectiva consistente en herramientas, objetos rituales y libros. Es probable que un inventario de herramientas y objetos rituales luzca bastante

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diferente al registro de faenas o de rituales en el quipocamayo, porque no todas las pertenencias tienen una dimensión per cápita, es decir, una proporción con la demografía. En vista de que se trata de una lista de artículos heterogéneos, podría contener cuerdas que parecen una mezcolanza. Los inventarios también son posibles referentes de “grupos de solos”. “7. Ya que la auditoría tiene como meta el cero, se espera que haya un gran número de cuerdas sin nudos, es decir, de valor cero, para los datos consignados inmediatamente después de la auditoría. Todos los especímenes de Tupicocha tienen grandes proporciones de cordeles colgantes y subsidiarios sin nudos.” “8. Si el quipocamayo del ayllu fue hecho y mantenido por procesos similares a la revisión de cuentas del ayllu, entonces debe ser considerado un artefacto colectivo. Presumiblemente, una sola persona en cualquier auditoría determinada realizó el ensamblado de los cordeles, y pudo haber sido conocido como el khipukamayuq, o maestro cordelero, para dicho contexto dado, tal como hoy en día los amanuenses inmediatos de la auditoría son el secretario y el tesorero. Pero la autoridad de la auditoría depende del hecho de que todos lo hicieron. Dado que los quipocamayos no fueron reemplazados anualmente, es muy probable que esto signifique también que muchas personas lo hicieron física mente, o por lo menos lo modificaron…” “9. Si es que los quipocamayos fueron trabajados en funciones parecidas a la auditoría, entonces podrían tratar otras materias que las mencionadas. El quipocamayo análogo a una reunión compleja podría contener colgantes en un orden regular (por ejemplo, bandas de cordeles proporcionados al régimen de faenas, etc.) pero también misceláneos tales como cobro de cuotas, iniciaciones y retiros, cambios de políticas, etc.” “10. Bajo el mismo supuesto, es probable que los quipocamayos no se hayan dedicado a registrar lo siguiente:

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a. Cálculos subordinados a las principales obligaciones tales como cálculos de los trechos (chuta). Estos cálculos no ocurren en los libros tempranos. En fechas más tardías fueron escritos, pero no están integrados a las auditorías. b. Cálculos fuera del control del ayllu. Los turnos de agua, aunque de vital importancia, en tiempos recientes no estuvieron bajo el control del ayllu. Estos conectan la esfera del supra ayllu con la unidad familiar usuaria, con el ayllu como mediador para el abastecimiento de trabajo, pero no en la distribución de los beneficios…”

1.3. Reformas para más tributación: Borbones de la península Ibérica Durante los siglos XVI y XVII gobernaron España los monarcas de la Casa de Habsburgo (“los Austrias”), el último de estos fue Carlos II “el Hechizado”, quien murió sin dejar descendencia; antes de ello cedió los derechos al trono a Felipe V, el Duque de Anjou (Borbón menor), un sobrino nieto del Rey Luis XIV de Borbón (Borbón mayor), el poderoso Rey Sol de Francia. Esto motiva el comienzo de la Guerra de Sucesión en Europa y que finalizó con la Paz de Utrecht en 1713, el reinado de un Borbón en España rompía el equilibrio geopolítico en Europa. Potencias como Inglaterra, Portugal y Austria no se resignaban a que Francia tuviera tanta influencia sobre España y alentaron al Archiduque Carlos de Habsburgo para tomar el poder. La guerra estalló en 1702 y tuvo varios frentes, Francia utilizó todos sus recursos para sostener a Felipe V en el trono español. Después de una década de guerra, la Corona Británica se mostró dispuesta a terminar el enfrentamiento que la afectaba económicamente y que causaba gran descontento en su población por la elevación de impuestos que sufría, por ello firmó en 1711 con Francia los preliminares de Paz, en los que

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reconocía a Felipe V como Rey de España. El agotamiento de los bandos en conflicto aceleró la firma de la paz definitiva en el Tratado de Utrecht de 1713. El fuerte incremento de la población colonial durante el siglo XVII creó nuevas necesidades y problemas que los monarcas Habsburgos no pudieron resolver. La lentitud y la corrupción administrativa caracterizaban la administración colonial. Las potencias rivales, Inglaterra y Portugal, se expandían impunemente e inundaban Sudamérica con mercancías de contrabando. A todo esto hay que añadir el excesivo poder que habían adquirido la aristocracia criolla y el clero, quienes se atrevían a desafiar las disposiciones reales que llegaban al Virreinato del Perú. Los reyes Borbones, principalmente Felipe V y Carlos III, emprendieron la colosal tarea de renovar la vieja estructura colonial que habían dejado los Habsburgos. Apoyados por ministros y asesores ilustrados, llevaron adelante las reconocidas Reformas Borbónicas, denominando así al conjunto de grandes cambios económicos, políticos y administrativos para la metrópoli y sus colonias, que impulsaron los reyes Borbones de España durante el siglo XVIII. Estas reformas fueron iniciadas por Felipe V (1700–1746), continuadas por Fernando VI (1746–1759) y desarrolladas principalmente por Carlos III (1759–1788). El comercio con América fue una de las áreas a la que los borbones le dedicaron mayor atención, ya que la consideraban como el principal motor de la recuperación de la economía española. Una de las primeras medidas fue el traslado de la Casa de Contratación de Indias, de Sevilla a Cádiz (1717), lo cual legalizaba una situación de hecho, ya que desde fines del siglo anterior la bahía gaditana fue ocupando un lugar cada vez más preponderante en el comercio con América. La Casa de Contratación debía fomentar y regular la navegación entre España y América

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Las Reformas Borbónicas fueron los cambios introducidos y aplicados en el territorio peninsular y posesiones ultramarinas en América y las Filipinas. Estas reformas de la dinastía borbónica estaban inspiradas en la Ilustración y, sobre todo, se enmarcaban dentro del nuevo poder de las elites locales y aumentaban el control directo de la burocracia imperial sobre la vida económica. Las reformas intentaron redefinir la relación entre España y sus colonias en beneficio de la península. Aunque la tributación aumentó, el éxito de las reformas fue limitado; es más, el descontento generado entre las elites criollas locales aceleró el proceso de emancipación por el que España perdió la mayor parte de sus posesiones americanas en las primeras décadas del siglo XIX. Una de las principales instituciones afectadas por el despotismo ilustrado español fue la Iglesia Católica, ya que la Corona pretendió afirmar el poder secular sobre el religioso. Esto incluía la restricción de los privilegios y exoneraciones fiscales que gozaban las órdenes religiosas. Fueron los jesuitas los que más se opusieron al proyecto centralizador de los borbones, por lo que los expulsaron de España y sus posesiones ultramarinas en 1767. Las reformas borbónicas llegaron del exterior, concretamente de la corte imperial de Madrid. Afectaron todo el imperio, pues no era sólo para la Nueva España y el Perú. El objetivo último de los monarcas de Borbón fue la sujeción de las colonias para beneficio económico de la metrópolis: corregir las fugas fiscales y promover la producción para aumentar así la recaudación de impuestos. Para lograrlo se necesitaba reformar instituciones y procedimientos viciados —a juicio de los reformadores— que se habían incrustado en las sociedades coloniales y con los que ciertos grupos de privilegiados medraban al amparo de la debilidad de los gobernantes de la casa de Habsburgo. El Consulado de Comerciantes, algunas corporaciones religiosas como la Compañía de Jesús y la misma

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institución del virreinato fueron el blanco de los golpes de los reformadores. Como es de suponerse, las reformas económicas trajeron consigo múltiples efectos y consecuencias, tanto positivas como negativas. El gobierno español tomó diversas medidas para explotar al máximo los recursos de la colonia, con el propósito de generar mucha más materia prima para la metrópoli. También estaban la agricultura, el comercio y algunas empresas de manufactura. Obviamente hubo beneficios, se permitió ampliar los negocios entre ciertas colonias: Trinidad, Margarita, Cuba, Puerto Rico. La medida que mayores desajustes provocó fue sobre la enajenación de bienes raíces de las corporaciones eclesiásticas, que desató reacciones violentas en contra del gobierno español. Esto se debió a que, con excepción de los comerciantes más ricos, aquella disposición afectó a los principales sectores productivos del virreinato (agricultura, minería, manufacturas y pequeño comercio), y en particular a los agricultores, pues la mayoría de la haciendas estaban gravados con hipotecas y censos eclesiásticos, que los propietarios se vieron obligados a cubrir en un plazo corto, a fin de que ese capital fuera enviado a España. De esta manera, no sólo la Iglesia se vio afectada por la Real Cédula, sino también casi toda la clase propietaria y empresarial, así como los trabajadores vinculados con sus actividades productivas. Por ello, se levantó un reclamo y por primera vez en la historia del virreinato todos los sectores afectados expusieron al monarca por escrito sus críticas contra el decreto en cuestión. A pesar de todo, la cédula se aplicó desde septiembre de 1805 hasta enero de 1809, produciendo un ingreso de alrededor de 12 millones de pesos para la Corona, que supusieron el 70% de lo recaudado en todo el territorio hispanoamericano.

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Las reformas administrativas también alcanzaron los cambios en la esfera militar para asegurar la defensa del territorio colonial. Así, se emprendió la construcción y la reparación de fortificaciones, y se puso en marcha la formación de un ejército compuesto por dos elementos de importancia desigual: el ejército regular y las milicias. El primero estaba formado por soldados permanentes y tropas de apoyo que procedían de España. Las milicias estaban integradas por los vecinos obligados a recibir instrucción militar para la defensa de su territorio, que a diferencia de quienes integraban el ejército regular, no recibían paga por ello. El mismo esfuerzo renovador se dio en la marina, añadiendo a viejos centros de poder naval, el surgimiento de otros nuevos, como fue el caso de Montevideo. Era evidente que aquellos cambios tenían objetivos muy claros, recuperar la hegemonía comercial y militar de España, y explotar y defender mejor los ingentes recursos coloniales. Obviamente la hegemonía comercial les condujo a recaudar más fondos, y para tener seguridad de su administración había que implementar mayores y mejores mecanismos de control. Aquellas reformas también significaron en alguna medida proceso de descentración, desde luego dentro de determinados límites, por que crearon nuevos virreinatos, como Nueva Granada y Río de la Plata; capitanías, como Venezuela y Chile; y comandancias como Maynas. Políticamente entre las reformas de aquellos tiempos se tiene la supresión desde 1784 de los corregimientos y se implantó el sistema de intendencias, buscando mayor eficiencia en los gobiernos locales. De esta manera se consiguió mejorar la explotación de las riquezas coloniales y sobre todo la recaudación tributaria. El reformismo borbónico privilegió a los españoles europeos, “los chapetones”, en el acceso a los principales puestos de

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confianza en el aparato burocrático. Esto fue un duro golpe para la aristocracia criolla. Las reformas borbónicas, y el aumento de las gabelas por parte de España, iniciaron un período de conflictos sociales7 que abarca todo el siglo XVIII. Los ingresos fiscales coloniales básicamente procedían de tres fuentes: los impuestos sobre minería (diezmos, cobos, azoques de Almadén, de la Casa de la Moneda), los impuestos sobre el comercio (Real Aduana, Alcabalas, almojarifazgos, sisa) y el tributo indígena8. Las reformas fiscales borbónicas se basaron en mejorar la recaudación de los impuestos, ampliar la base tributaria, incluyendo no sólo a los indios, sino también, a los mestizos, negros y zambos. Por otro lado se impusieron algunas medidas para dinamizar la economía local y lograr que una mayor parte de la población ingrese al mercado. Para tal efecto, hasta el siglo XVII se había contado con el tributo indígena que permitía que estos participaran en la cadena productiva obligados a conseguir circulante y pagar su tributo. Para lograr contrarrestar los efectos nocivos que esta política sobre las relaciones comunitarias y el status de poder de los curacas, éstos iniciaron prosperas empresas, utilizando la mano de obra indígena a su cargo, así nacieron los curacas Arrieros, también se utilizó la mano de obra indígena en los obrajes, otras se involucraron directamente en la burocracia colonial9, por lo que estaban encargados de la cobranza y contabilidad de los tributos, para luego entregarlos al corregidor, quien eventualmente traspasaba el monto a la Caja Real correspondiente. En otros casos los curacas recurrían a alquilar 7

Entre 1708 y 1783 se registran cerca de 140 levantamientos, insurrecciones, conspiraciones, etc. Contra el poder hispano en el virreinato del Perú. El primer hecho de esta naturaleza data de 1708 cuando el Corregidor Don Francisco Fernández de Sandoval es asesinado por varios vecinos de la ciudad de Huánuco, y la última data de 1783 cuando se realiza una rebelión en Huarochirí encabezada por Felipe Velasco, en este levantamiento estuvieron implicados indios, mestizos y caciques de la zona.

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El tributo era un impuesto personal que se cobraba a la población indígena masculina entre 18 y 50 años, sin embargo, a pesar que el tributo fue diseñado para ser un impuesto per capita, terminó siendo un gravamen que afectaba a toda la comunidad indígena como corpus.

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Una de las intenciones de las reformas borbónicas fue convertir a los curacas en funcionarios coloniales o en meros intermediarios entre las autoridades coloniales y los indios.

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las tierras de la comunidad a mestizos e indios forasteros10 y utilizar el resto de sus tierras en el cultivo de productos de alta rentabilidad como granos, coca, papas, etc. Así se perdió la producción autóctona alimentaría. Además, en el siglo XVIII se legalizó el “reparto o repartimiento” 11 o distribución de mercancías que realizaba el Corregidor, este sistema de reparto constituyó una nueva forma de explotación de la población indígena y mestiza, a través de un sistema de deudas insalvables que permitía conseguir el pago en trabajo o en especies. Asimismo, se incrementó el gravamen sobre las mercancías y productos que tradicionalmente no lo estaban, se aumentó la alcabala dos veces en un lapso de cuatro años, las aduanas empezaron a funcionar en las principales ciudades comerciales y se aprobó que el tributo fuera pagado por mestizos, zambos y mulatos12. En 1777 llegó a Lima José Antonio de Areche, Visitador General de la Real Hacienda y Tribunales del Reino, con la expresa misión de aumentar las rentas de la Corona y sanear la administración pública. El Visitador incrementó las alcabalas, creó las aduanas terrestres y empadronó a los mestizos para que paguen tributo como los indios. Sus maneras autoritarias y su menosprecio por los funcionarios criollos le valieron serios enfrentamientos con el Virrey a buscó desprestigiarlo hasta lograr su destitución en 1780.

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Los indios forasteros, eran indios que habían dejado sus pueblos de origen a fin de reducir sus tributos y evitar el servicio en la mita minera. Se trasladaba a pueblos cercanos y alquilaban tierras para subsistir. Otra forma de huir de la mita minera, era alejarse a lugares inaccesibles de nuestra geografía y vivir ahí.

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El repartimiento fue legalizado en 1751, aunque recién empezó a funcionar bajo este marco legal en 1756. “(…), el reparto fue diseñado para involucrar al Corregidor dentro de la estructura económica colonial, asignándole un papel clave en la producción local y en la distribución regional de bienes nativos e importados.” Además servia como una compensación al bajo sueldo de los corregidores, lo cual naturalmente, aumentaba los abusos sobre la población, movidos por la ambición de estos corregidores. Para mayor información sobre el reparto Vid. O’PHELAN (1988) Cap. III “el Reparto y las revueltas menores” pp. 117–173.

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Durante la Colonia, la limpieza de sangre era un elemento muy importante, para tal efecto, se clasificó a cada una de las posibles combinaciones entre blancos, indios y negros; surgiendo categorías como: mestizo, mulato, chino, cholo, tercerón de indio, cuarterón de indio, quinterón, requinterón, gente blanca, cuasi limpio de origen, saltapatrás, tente en el aire, etc.

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El incremento de los impuestos y los repartos mercantiles de los corregidores ocasionaron muchas rebeliones en diversas provincias. Las autoridades reprimieron a sangre y fuego todos los movimientos rebeldes donde estaban involucrados indígenas, mestizos y criollos; todos afectados por las reformas fiscales implementadas por Areche y auspiciadas por la Corona. Fue en ese contexto que estalló la gran rebelión de Túpac Amaru II; se sublevó cansado de los excesos despóticos. Finalmente, es necesario acotar que durante las guerras independentistas la economía del Perú ingresa en una crisis, la nueva estructura requería mantener los sistemas de control heredados de la colonia. De esta manera el Contador, que estuvo presente desde los primeros momentos de la invasión, fue testigo de los principales hitos de la historia del Perú, certificando en sus libros la riqueza obtenida a partir del “Rescate de Atahualpa” y hasta Cajas Reales.

1.4. Administración de las rentas públicas en el Virreinato13 Según Guillermo Lohman Villena, una de las funciones confiadas a los corregidores era la cobranza y, dentro de ciertos límites, la administración de determinadas rentas públicas, encargo notoriamente delicado, dada la especial configuración de las facultades de que estaban investidos. Aquella intervención que se concedía en el manejo de algunos ramos del patrimonio real a los corregidores, es la que les ha granjeado, en no escasa proporción, la fama de venales, concusionarios y depredadores con que han pasado a las páginas de muchos estudios sobre instituciones políticas de la Monarquía española en las Indias. Es innegable que abundaron corregidores cuya 13

Resumen efectuado por la autora del libro y sobre la base del Capítulo X del texto “El Corregidor de Indios en el Perú Bajo los Austrias”. Guillermo Lohman Villena, PUCP, Fondo Editorial, Lima, 2001.

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laxitud de conciencia les franqueaba la comisión impune de peculados y desfalcos, pero ni todos fueron pillos redomados, ni tampoco faltaron algunos escrupulosos, como aquel capitán D. Rodrigo de Herrera Hurtado, que tras ocupar el cargo en Larecaja, vistió la cogulla de franciscano descalzo. La recaudación de los tributos, Los corregidores estaban encargados del cobro de los tributos a los súbditos indígenas desde los dieciocho a los cincuenta años de edad, y de cuyo importe luego se deducía tanto los respectivos estipendios asignados al encomendero, al doctrinero, al corregidor y al curaca, más las partidas correspondientes a la atención de gastos propios de la colectividad, que se extraían subsidiariamente de la porción apartada para la caja de comunidad. Dichos manejos han permitido que ocurran aprovechamientos y colusiones debido a la gran cantidad de tributarios indígenas, para que aquella suma resultante de la diferencia entre la recaudación y el producto efectivo pasará al bolsillo particular del infiel corregidor. Los corregidores con el poder omnímodo que les otorgaba la corona, recurrían a ciertas artimañas como es la recaudación adelantada en dos o tres meses antes de que cumpliera la fecha de pago, lo que les permitía dilatar la fecha de entrega en vista de que dichos fondos permanecían en poder de los corregidores de cuatro a seis meses, de tal manera que les permitía lucrar con el referido capital utilizándolo en actividades comerciales y por lo general perjudiciales para los súbditos indígenas.

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El fiscal de la Audiencia de Lima, Enríquez, calificaba a los corregidores como “señores de los tributos”. García de Castro el 19 de noviembre de 1565, transfiere las funciones de recaudación de tributos a los encomenderos, en vista de que supuestamente convenía alejar de su residencia porque recargaban con servicios personales la contribución económica de sus feudatarios y por lo tanto determina inhabilitar de las operaciones de cobranza a los corregidores. El virrey Toledo restaura la tarea de recaudación a los corregidores continuando la dominación española. Los corregidores no solamente actuaban de recaudadores, sino que en determinadas circunstancias estaban facultados para modificar la tasa o cuota personal, por lo que el corregidor se encontraba en condiciones de preparar todo tipo de abusos, como por ejemplo proponer al gobierno la reducción de la cuantía del tributo a cambio de sobornos, de cuyo manejo no era ajeno el curaca que actuaba de eficiente colaborador. Dolosas triquiñuelas en la percepción de los tributos. “La experiencia acreditó que la recaudación de tributos se llevaba adelante valiéndose de dos padrones: el oficial y el propio corregidor. El primero, que consignaba el número fingido de pecheros, era el que servía de base para enviar el caudal acumulado a las arcas estatales; el segundo, confeccionado privadamente por el corregidor, ora independientemente, ora en convivencia con el curaca. Innecesario es prevenir que, por regla general, el padrón fiscal registraba una cantidad inferior de contribuyentes que la nomina del corregidor, por más que tales listas debían confeccionarse al tiempo de asumir, el gobierno de la provincia, y que para su autenticidad habían de levantarse ante el escribano, el doctrinero y el alcalde de indios del respectivo

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distrito. Posteriormente se someterían a conocimiento de la Audiciencia y del Tribunal de Cuentas” “Estaba terminantemente vedado a los corregidores dispensar del pago de tributos a ningún súbdito que no disfrutase de esta franquicia formalmente”14. Con un mes de anticipación a las fechas para la entrega de la gabela, el corregidor reunía a los indios y ponía en su conocimiento la cuota que en metálico y en especies debía aportar cada persona; asimismo, avisaba el día preciso en que se encontraría en cada pueblo, con la finalidad de recaudar la tributación. “Una vez acopiado el tributo de cada uno de los repartimientos, el curaca lo conducía a la capital de su repartimiento, donde lo depositaban en manos del corregidor, el cual otorgaba una especie de recibo y concedía un viático. Posteriormente, el corregidor remesaba a los oficiales de la hacienda pública la cantidad que pertenecía al fisco, ponía a disposición de los encomenderos las asignaciones a que tuvieren derecho, y el saldo, que quedaba en su poder, se ingresaba en las cajas de comunidad, a fin de distribuirlo a sus correspondientes aplicaciones, con arreglo a porciones alícuotas”15 De este último renglón es oportuno anotar que si la población tributaria aumentaba en número, toda cantidad que excedía de la tasa señalada a la comarca, que a los efectos fiscales era invariable, pasaba a incrementar dichos fondos; a la inversa, cualquier merma en dicha tasa era enjugada con el capital acumulado en la caja de la comunidad.

14

Ordenanzas de Velasco. Capítulo 27.

15

Cédula de 28.XII.1563, en: Encimas, ob. cit., II, f.236. Cédula de 26.V.1573. Recopilación de Indias, VIII, IX, XII. Solórzano Pereira, ob. cit., Lib. II. Capítulo XXI, SS 2–32.Cfr. las constancias de entrega de los tributos cobrados en su distrito por el corregidor Pedro de Oña, publicadas por Porras Barrenechea, en Mercurio Peruano, año XXVII, número 308 (Lima, noviembre de 1952), páginas 554.557.

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Superchería y realidad en el decrecimiento de la población indígena. Los indígenas se ausentaron de sus repartimientos, hecho que motivo distorsiones en la recaudación de rentas, por lo que “en armonía con el concepto que informaba el sistema tributario, es a saber, que la aportación se había de regir no por el cúmulo de individuos, sino considerándola como una contribución colectiva de la parcialidad, repartimiento o comarca, la legislación fiscal estipulaba que no por hallarse un indio ausente, debía mermarse proporcionalmente el monto asignado al grupo dentro del cual estuviere computado su subsidio”. (Lohmann Villena, 2001: 319) Tomando en cuenta estas evasivas, el curaca percibía de los aparentemente desaparecidos indígenas no solamente el tributo que oficialmente correspondía, sino una cantidad adicional por el solo hecho de permitirles vivir fuera de sus pueblos, y por ende, exentos de los trabajos y obligaciones–mita, servicio personal, derramas extraordinarias que gravaban sobre aquellos que no se acogían al enunciado régimen de encubrimiento. Otros elementos coadyuvaban a descabalar los padrones de tributarios; entre ellos pueden considerarse algunos doctrineros, que movidos de indiscreto afán caritativo, a fin de preservar a sus feligreses de los gravámenes tributarios, era los que ayudaban a esconderse,16 ora extendían constancia del fallecimiento y entierro de indios asentados en las listas, pero que se hallaban vivos, en la inteligencia de que debía prevalecer la liberación del impuesto personal a toda otra consideración”

16

Cfr. Las noticias contenidas en la monografía de Armas Medina. Cristianización del Perú. 1532–1600 (Sevilla, 1953), p. 466.

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El Absentismo, problema efectivo. El despoblamiento no era ficticio y el ausentismo de los indígenas era un hecho real. Muchos de ellos, se desnaturaban voluntariamente y pasaban a vivir en calidad de yanaconas, en los suburbios de las ciudades españolas tratando de eludir su situación. “La proposición formulada por el príncipe de Esquilache en el sentido de que los empadronamientos se efectuaran con cierta periodicidad, registrándose así con mayor precisión el caudal de forasteros ambulantes, aunque muy razonable, estaba tocada del pecado original de que todos —corregidores, curacas, doctrineros, propietarios de haciendas o ganaderos— marchaban confabulados, para que persistiera el expresado desbarajuste, ya que unos y otros, en mayor o menor cantidad, habían amparado a indios supuesta o realmente fugitivos y, por ende, no veían con buenos ojos planes encaminados a restringir este subrepticio aprovechamiento de mano de obra indígena”17 Dada la situación se autorizó a los corregidores para que, dentro de un prudente radio de acción, estuvieran autorizados descargar a los distritos que realmente habían experimentado merma en su población tributaria, también cuando la comarca caía en postración a causa de epidemias, sequías u otros percances se permitía a los corregidores efectuaran una reducción proporcional. Régimen de la recaudación de los tributos. “Desde principios del siglo XVII se difundió en todo el Virreinato el procedimiento de que la recaudación de los tributos no la llevaran a cabo por su mano los corregidores, sino que estos arrendaran la cobranza a ciertos rematistas, que ofrecían una cantidad determinada por repartimiento. Así se consideraba 17

Despacho de 15.IV.1617.A.G.I. Lima, 37.

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que por el propio interés de los arrendatarios no cederían fácilmente a las propuestas de colusión que les insinuasen los corregidores o los curacas para declarar exentos o fugitivos al mayor número posible de contribuyentes”18. Inconvertibilidad del tributo en especie. “El Virrey Toledo, al establecer la cuantía del tributo que debía entregar cada circunscripción, determinó que había de satisfacer una parte en metálico y otra en especies y productos de la tierra (maíz, frutos diversos, ropa, ganado, etc.). Conforme las ordenanzas del mismo Virrey, incumburía a los oficiales de la hacienda pública correr con la administración de dichos productos y su trueque subsiguiente a metálico”. Este régimen funcionó sin alteraciones de consideración hasta la época del virrey conde de Santisteban…,el resultado de esta innovación fue desastroso: las posturas quedaron muy por debajo de la tasa oficial, habiéndose computado la pérdida para el fisco en un 50 por 100 de la suma prevista”. “El contador juez oficial del Cuzco, capitán Juan Fernández de Guevara, hizo ver estos perjuicios en un razonado memorial, encaminado a obtener la derogación del capítulo respectivo de la cédula del 26 de mayo de 1609 (Cfr. Recopilación de Indias, VI, XII, X 1 VII) y consiguientemente, que la parte del tributo que se enteraba en especie, pudiera alternativamente abonarse en metálico”. “Aceptada favorablemente tal proporción, en 21 de junio de 1693 se dio orden al virrey conde de la Monclova para que introdujera el nuevo sistema en el distrito de la caja real del Cuzco. En 26 de junio de 1697, esa medida se hizo extensiva a todo el Virreinato peruano”

18

Despacho del príncipe de Esquilache, de 23.IV.1620. A.G.I. Lima, 39. Cédula de 13.IX.1626. A.G.I. Lima, 571. Lib. 19, f. 255. Colección de las Memorias de los Virreyes del Perú (Madrid, 1991), I, p. 278.

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Los rezagos. Saldo adeudado por la entrega de la renta, a veces se dilataba años la acción fiscal, por lo que se acudía al doloso recurso de simular un remate de los bienes particulares, para cubrir el descubierto, cuyo importe de hecho nunca llegaba a asentarse en los libros fiscales. Retraso en la entrega del monto total de los tributos o el desfalco de una porción mayor o menor de su importe, era imputable al corregidor, sino que de hecho los esfuerzos practicados por este habían sido infructuosos para allegar en su integridad la cuantía de la tasa señalada a la comarca. Sistemas de rendición de cuentas de los corregidores. “El fiscal de la Audiencia de Lima, que propuso que los corregidores rindiesen cuenta cada año de lo que en dicho lapso hubiesen recaudado; en idéntico sentido se pronunciarían más tarde los contadores del Tribunal de Cuentas. Si se descubriere algún rezago o merma en el monto de la atribución, se apremiaría para reintegrarlo en plazo breve; en caso de persistir en la mora, se destituiría al omiso del cargo”19. “La sugestión del magistrado limeño figura recogida en la cédula de 1607. En ella se insinuó la ventaja de que se ordenara a los corregidores que periódicamente presentaran un estado de su recaudación de tributos, requiriéndose a los omisos o negligentes a saldar cualquier falla que se advirtiere, bajo pena de privación del puesto.”20 “Por otra parte, ya desde 1605 estaba dispuesto que no se abonara al corregidor el sueldo devengado durante el último año en el ejercicio del cargo, hasta haber dado cuenta de toda 19

Despacho de 15.V. 1606. A.G.I. Lima, 94. Informe de los contadores López de Caravantes y Meneses. Lima, 28.IV.1623. A.G.I. Lima, 154.

20

Cédula de 4.V.1607. A.G.I. Lima, 570. Lib. 16, f. 186v. Esta cédula se sobrecartó por otra de 7.X.1662, en que se recogían ciertos extremos del memorial que diera pie para efectuar la visita de Cornejo al Virreinato peruano. A.G.I. Lima, 574, Lib. 26, f. 113.

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renta que hubiere corrido por sus manos y enjugado cualquier observación que sobre el particular se hubiere formulado”21. Establecimiento de los balances periódicos parciales. El Virrey ordenó que en lo sucesivo los jueces de residencia enviaran a dichas cajas reales testimonio autorizado de un balance de las cuentas, para que de este redujeran los funcionarios fiscales las respectivas responsabilidades, y en tal virtud se procediera a ejecutar las gestiones conducentes a su cobro. “Posteriormente, el repetido gobernante aplicó en todo su alcance la mencionada cédula de 1607, al disponer que los corregidores cerrasen anualmente sus balances, de que enviarían testimonios, bajo pena de suspensión de funciones y privación de emolumentos”22 Implantación de normas rigurosas en la rendición de cuentas. “El príncipe de Esquilache dispuso que el importe, tanto de los tributos como de cualesquier otras rentas fiscales cuya recaudación hubiere efectuado un corregidor, no se entregara al sucesor de este, sino que se depositará en la caja real del distrito. Inmediatamente los oficiales reales girarían el valor de lo ingresado a Lima para su registro definitivo”. “En 1627 se proveyó que los corregidores enterarían anualmente en las cajas reales las cantidades que hubieren recaudado en concepto de tributo, sin retenerlas negligentemente ni dilatar su depósito hasta que de resultas del juicio de residencia se fijare el monto del saldo en descubierto”.

21

Cédula de 25.I.1605. Recopilación de Indias, VIII, XXVI, XXVII.

22

Provisiones de 25.XI.1611 y 19.VI.1612.Cfr. Montesinos. Anales del Perú (Madrid, 1906), II, p.192.

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“Un arbitrista propuso que los tributos se cobraran directamente por los funcionarios de la Real Hacienda, sin intervención de los corregidores”. Ampliación del respaldo de las fianzas a las cuentas pendientes. “En 1637 se libró una cédula, en cuya conformidad se dispuso que los corregidores, antes de tomar posesión de sus plazas, en el Cabildo de la ciudad de españoles capital de su distrito depositarían una fianza para garantizar que cuantos rezagos ocurrieren en su tiempo, se cubrirían sin alegar excusa ni dilación de ninguna especie. Esta caución sería totalmente independiente de la que hasta entonces se presentaba de ordinario”.23 “El conde de Lemos, acompasando el precepto legal a la realidad peruana, dictó una disposición más razonable, que se recogió en un auto librado en 1670, impreso a poco, para general información. En dicha disposición, haciéndose cargo de la dificultad ya reseñada y habida cuenta de que a los mismos naturales se dispensaba un plazo de gracia de dos meses, una vez expirado el término correspondiente para que en este lapso erogaran el tributo, se concedió a los corregidores un término de noventa días para depositar el monto de la tributación cobrada, antes de hacerse pasibles del apremio. Vencido este período suplementario sin que hubiesen enterado dicho caudal, los oficiales reales enviarían un pesquisidor, a costa del corregidor en falta o de sus fiadores, el cual se encargaría de actuar la cobranza”.

23

Cédula de 25.VIII.1637. A.G.I. Indiferente General, 536. Lib. VV/3, folio 137. Pasó a la Recopilación de Indias, VI, V, IXIV, Avisó su recibo el conde de Chinchón, en despacho de 3.IV.1639. A.G.I. Lima, 49.

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Medidas para precaver la malversación de las rentas públicas. “El marqués de Montesclaros proveyó en 1608 que, en lo sucesivo, antes de agraciarse a un postulante con algún corregimiento, debía exhibir una certificación de haber evacuado el juicio de residencia y satisfecho todos los reparos que se hubiesen deducido. Dichas constancias las expediría el Tribunal de Cuentas, una vez comprobada la inocencia del recurrente”. “En la plantilla de las Audiencias se creó el cargo de Contador de residencias, cuya misión consistiría en reconocer, por cuerda separada, las cuentas presentadas por los corregidores, de forma que al tiempo de emitirse sentencia sobre el principal de la residencia, se fallara también sobre estas”. El juicio de residencia y la rendición de cuentas, procedimientos independientes. “Se dispuso que en lo sucesivo la Audiencia se inhibiera de tomar y fenecer las cuentas de los corregidores, las cuales serían de resorte exclusivo del Tribunal de la Contaduría de Cuentas. La audiencia entendería únicamente en el examen de lo que en las referidas cuentas diere margen a procedimiento penal, con cuyo objeto se le pasaría el tanto de culpa oportuno. Por su parte, dicho Tribunal centralizaría los reparos que en materia fiscal dedujeren los encargados de actuar el juicio de residencia” Cobranza de la alcabala Se encargó a los corregidores la cobranza de la alcabala, creado en 1591, y cuya tasa era del 2 por 100 sobre determinados artículos. Las sumas recaudadas en concepto de este impuesto se asentarían en libro especial, y del monto obtenido se rendiría cuenta a los oficiales reales. Tenían derecho a percibir el 6 por 100 de la recaudación, que, parece ocioso recordarlo, gravaba

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mayormente las transacciones y negocios montados por ellos mismos dentro de su jurisdicción y, por lo tanto eludían el pago de dicha gabela. El príncipe Esquilache resolvió señalar una tasa fija para cada distrito y la percepción de esa cantidad se confió a arrendatarios especiales que se entendían directamente con el fisco. El corregidor como juez de comisos. “En 1688 se puntualizó que en los puertos de mar el corregidor asistiría como juez, junto con los funcionarios fiscales, a la recepción, fondeo y reconocimiento de los navíos que arribaren o zarparen. En dicha calidad conocería y determinaría en unión de los oficiales reales las causas de decomiso que se incoaren, con facultad de percibir la sexta parte de toda mercadería que se interviniere.” “Asimismo, corría a cargo de los corregidores la percepción y envió a las cajas reales de todas las penas de cámara o de justicia que se impusieren dentro de su distrito. Para evitar fraudes, debían tener a su cuidado un libro en el cual se asentarían todas las sanciones pecuniarias que hubieren impuesto de resultas de procesos judiciales debidamente actuados”.

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1.5. Las Constituciones del Estado: Presupuesto y controles 1823: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 60º. Son facultades exclusivas del Congreso: 13. Examinar y aprobar la inversión de los caudales públicos. Artículo 132º. En la capital de cada departamento habrá una Junta Departamental, compuesta de un vocal por cada provincia, elegido en la misma forma que los Diputados. Artículo 135º. Son atribuciones de esta Junta: 5. Velar sobre la inversión de los fondos públicos, e intervenir en la repartición de las contribuciones que se hicieren al departamento. 1826: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 83º. Las atribuciones del Presidente de la República son: 19. Cuidar de la recaudación e inversión de las contribuciones con arreglo a las leyes. 20. Nombrar los empleados de hacienda. 1828: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Atribuciones del Congreso: 8. Fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlo, arreglar su recaudación, determinar su inversión, y tomar anualmente cuentas al Poder Ejecutivo. Artículo 66º. En la capital de cada Departamento habrá una Junta compuesta de dos individuos por cada provincia….Son atribuciones de estas Juntas:

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8. Examinar las cuentas que deben rendir anualmente las Municipalidades de los fondos peculiares de las poblaciones. 11. Tomar conocimiento de los estados de ingresos y egresos del departamento, pasar sus observaciones sobre ellos al Ministerio de Hacienda. Artículo 90º. Son atribuciones del Poder Ejecutivo: 18. Cuidar de la recaudación e inversión de las contribuciones y demás fondos de la Hacienda Pública. 1834: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 85º. Son atribuciones del Poder Ejecutivo: 20º. Cuidar de la recaudación e inversión de las contribuciones y demás fondos de la Hacienda Pública con arreglo a la ley. Artículo 90º. El Ministro de Hacienda presentará al Consejo de Estado, tres meses antes de abrirse la sesión anual del Congreso, la cuenta de la inversión de las sumas decretadas para los gastos del año anterior; y asimismo el presupuesto general de todos los gastos y entrada del año siguiente. Artículo 101º. Son atribuciones del Consejo de Estado: 8º. Examinar la Cuenta de los gastos hechos en el año anterior, y el Presupuesto de gastos del año entrante, que tres meses antes de abrir el Congreso su sesión anual, debe presentar el Ministro de Hacienda y con sus observaciones pasar uno y otro a la Cámara de Diputados. 1839: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 55º. Son atribuciones del Congreso: 6. Aprobar o desechar el presupuesto de los gastos del año, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, suprimir

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las establecidas, determinar la inversión de las rentas nacionales, y tomar anualmente cuentas al Poder Ejecutivo. Artículo 87º. Son atribuciones del Presidente de la República: 25ª. Cuidar de la recaudación e inversión de los fondos de la hacienda nacional. Artículo 103º. Son atribuciones del Consejo: 9ª. Examinar la Cuenta de los gastos del año anterior, y el Presupuesto del entrante para pasarlo a la Cámara de Diputados con sus observaciones. 1836: CONSTITUCIÓN DEL ESTADO SUD–PERUANO (Arequipa, Ayacucho, Cuzco y Puno) Artículo 55º. Son atribuciones del Congreso: 4º. Imponer contribuciones para satisfacer los gastos públicos, suprimir las establecidas, sancionar el Presupuesto y tomar cuentas anualmente al Poder Ejecutivo. Artículo 95º. El Ministro de Hacienda presentará, además, al Congreso ordinario al tiempo de instalarse, la Cuenta del año anterior y el proyecto de Presupuesto para el siguiente. Artículo 117º. La administración de los fondos municipales será de la competencia exclusiva de las municipalidades, conforme a sus respectivos reglamentos. 1860: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 9º. La ley determina las entradas y los gastos de la Nación. De cualquiera cantidad exigida o invertida contra el tenor expreso de ella, será responsable el que ordena la exacción o el gasto indebido: también lo será el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad.

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Artículo 101º. Cada Ministro presentará al Congreso ordinario, al tiempo de su instalación, una memoria en que se exponga el estado de los distintos ramos de su despacho; y en cualquier tiempo, los informes que se le pidan. Artículo 102º. El Ministro de Hacienda presentará, además, la Cuenta general del bienio anterior y el Presupuesto para el siguiente. 1867: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ Artículo 8º. La ley fija los ingresos y egresos de la Nación, y cualquiera cantidad exigida o invertida contra el tenor de ella, será de la responsabilidad solidaria del que ordene la exacción o gasto indebido, del que ejecute la orden y del que reciba el dinero probada la culpabilidad de éste. Artículo 11º. Todo el que ejerza un cargo público será directa e inmediatamente responsable de los actos que practique en el ejercicio de sus funciones. La ley determinará el modo de hacer efectiva esta responsabilidad. Los fiscales serán responsables por acción popular, si no solicitasen el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo. Artículo 59º. Son atribuciones del Congreso: 6º. Sancionar el Presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta anual de gastos que presente el Poder Ejecutivo. 25º. Examinar después de cada período constitucional y durante la primera Legislatura Ordinaria del nuevo período, los actos administrativos del Jefe del Poder ejecutivo; y aprobarlos, si fueren conformes a la Constitución y a las leyes. Artículo 85º. Son atribuciones del Presidente de la República: 6º. Dar las órdenes necesarias para la recaudación e inversión de las rentas públicas, con arreglo a la ley.

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Artículo 97º. Habrá un Fiscal General Administrativo, como consultor del Gobierno y defensor de los intereses fiscales. El Fiscal General Administrativo será nombrado por el Gobierno. 1920: CONSTITUCIÓN PARA LA REPÚBLICA DEL PERÚ Artículo 14º. Todo el que ejerce cualquier cargo público es directa e inmediatamente responsable por los actos que practique en el ejercicio de sus funciones. La ley determinará el modo de hacer efectiva esta responsabilidad. Los Fiscales están obligados a exigir el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo. 1933: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 10º. Un Departamento especial24, cuyo funcionario estará sujeto a la ley, controlará la ejecución del Presupuesto General de la República y la gestión de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del Estado. El Jefe de este Departamento será nombrado por el Presidente de la República con acuerdo del Consejo de Ministros. La ley señalará sus atribuciones. Artículo 20º. El que desempeña un cargo público es directa e inmediatamente responsable por los actos que practique en el ejercicio de sus funciones. La ley determinará la forma de hacer efectiva esta responsabilidad. El Ministerio Fiscal está obligado a exigir el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo. Artículo 177º. El Ministro de Hacienda remitirá a la Cámara de Diputados, en Legislatura Ordinaria, con la correspondiente exposición de motivos, el Proyecto de Presupuesto General de la República para el año próximo. 24

Nota: En las constituciones anteriores no existe referencia alguna a este concepto, que en nuestra opinión daría origen institucional a la actual Contraloría General República.

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Una copia de la Exposición de motivos y del proyecto del Presupuesto será remitida por el Ministro al Senado. Enviará también, dentro del mismo plazo, al Senado y a la Cámara de Diputados, la Cuenta General de las entradas y de los gastos de la República, correspondiente al ejercicio del año fiscal anterior, con el informe del funcionario encargado del control de la ejecución del Presupuesto. Artículo 193º. Son atribuciones de los Concejos Departamentales además de las que señalan las leyes, las siguientes: 6. Cuidar de que la entidad encargada de la recaudación de las rentas fiscales cumpla sus obligaciones legales y contractuales, y dar cuenta al Congreso y al Poder Ejecutivo de las infracciones que comentan. Artículo 200º. En el mes de marzo de cada año, los Concejos Departamentales remitirán sus cuentas del año anterior al Tribunal Mayor de Cuentas25, para su examen y aprobación. 1979: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 146º. La Contraloría General26, como organismo autónomo y central del Sistema Nacional de Control, supervigila la ejecución de los presupuestos del Sector Público, de las operaciones de la deuda pública y de la gestión y utilización de bienes y recursos públicos. El Contralor General es designado por el Senado, a propuesta del Presidente de la República por el término de siete años. El Senado puede removerlo por falta grave. La ley establece la organización atribuciones y responsabilidades del Sistema Nacional de Control. 25

Muy a pesar del funcionamiento de esta instancia, que fue una herencia colonial, es en esta constitución que recién se precisa con su denominación: Tribunal Mayor de Cuentas.

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De igual manera por primera vez se incluye expresamente en los alcanses constitucionales a la Contraloría General de la República, hecho que tendrá continuidad.

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1993: CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 81°. La Cuenta General de la República, acompañada del informe de auditoría de la Contraloría General de la República, es remitida por el Presidente de la República al Congreso de la República en un plazo que vence el quince de agosto del año siguiente a la ejecución del presupuesto. La Cuenta General de la República es examinada y dictaminada por una comisión revisora hasta el quince de octubre. El Congreso de la República se pronuncia en un plazo que vence el treinta de octubre. Si no hay pronunciamiento del Congreso de la República en el plazo señalado, se eleva el dictamen de la comisión revisora al Poder Ejecutivo para que éste promulgue un decreto legislativo que contiene la Cuenta General de la República.(*) (*)Artículo modificado por Ley N° 29401, publicada el 8 de setiembre de 2009. Antes de la reforma, este artículo tuvo el siguiente texto: “Artículo 80°. El Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos. Cada ministro sustenta los pliegos de egresos de su sector. El Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones sustentan los pliegos correspondientes a cada institución. Si la autógrafa de la Ley de Presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el treinta de noviembre, entra en vigencia el Proyecto de éste, que es promulgado por decreto legislativo. Los créditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el Congreso tal como la Ley de Presupuesto. Durante el receso parlamentario se tramitan ante la Comisión Permanente. Para aprobarlos, se requiere los votos de los tres quintos del número legal de sus miembros.”

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“Artículo 81°. La Cuenta General de la República, acompañada del informe de auditoría de la Contraloría General, es remitida por el Presidente de la República al Congreso en un plazo que vence el quince de noviembre del año siguiente al de ejecución del presupuesto. La Cuenta General es examinada y dictaminada por una Comisión Revisora dentro de los noventa días siguientes a su presentación. El Congreso se pronuncia en un plazo de treinta días. Si no hay pronunciamiento del Congreso en el plazo señalado, se eleva el dictamen de la Comisión Revisora al Poder Ejecutivo para que éste promulgue un decreto legislativo que contiene la Cuenta General.” Artículo 82°. La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete años. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.

1.6. Sociedad y mecanismos de control en la gestión pública —Estructura del descentralización

Estado:

centralización

y

La estructura centralista o descentralista tiene una relación directa con el acceso o no de la sociedad a los mecanismos de control de la gestión pública; situación similar ocurre en los tipos de regímenes políticos, por cuanto las democracias permiten

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formas de participación social en las decisiones, asunto que no ocurre con los regímenes autoritarios. Son estas las razones para tratar el asunto de centralización y descentralización, por cuanto, esta última permite transferir capacidades decisorias, siendo posible con los gobiernos democráticos, lo opuesto ocurre con la centralización, que máxime puede desconcentrar la administración pública. L a formación histórica o social del Perú, data de aproximadamente veinte mil años, tiempo en el cual la organización de la sociedad ha tenido sus propias particularidades; y en función de la estructura política también compleja, podemos decir que los Señores Étnicos y Estados Regionales fueron algo común hasta la forja del Tawantinsuyu, representado por el Estado Inka. Fue durante el siglo XVI que se inicia la imposición de nuevas estructuras de poder al estilo de Europa Occidental, los efectos alcanzaron a la misma organización territorial. De este modo la centralización se dio con el virreinato como sistema de organización estatal con decisiones de gobierno de carácter único, emanando toda determinación desde Lima, sin tener en cuenta las características del "interior", llámese intendencias o provincias. El asunto de la descentralización muchas veces fue abordada desde la perspectiva de la organización territorial, olvidando que el elemento central viene a ser el asunto del poder o de la capacidad decisoria. Desde luego no desestimamos lo primero, de ahí que podemos decir que la historia de la división política del territorio peruano está llena de creaciones, desmembraciones, recategorizaciones y redenominaciones, hechas sobre la base de la división político–administrativa existentes. Los criterios para dichos cambios no siempre han sido uniformes y de alguna manera han sido impulsados ya sea por intereses políticos o económicos regionales o no, por

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movimientos reivindicativos regionales, por razones geopolíticas o por razones de índole administrativa y fiscal. Durante los tiempos del virreinato y hasta 1782 el territorio nacional estaba dividido en seis intendencias: Lima, Cusco; Arequipa, Trujillo, Huancavelica, Huamanga, Tarma y más tarde Puno. Además las intendencias se dividían en partidos, en un total de 56. En 1821 José de San Martín transformó las Intendencias en Departamentos y los Partidos en Provincias. Pero sólo con la Constitución de 1823 cambiaron los criterios y la legislación para la demarcación territorial. En esta constitución se adaptaron al Perú las Juntas Departamentales, ya vigentes en Europa, que dada su inspiración liberal otorgaban atribuciones más o menos amplias a los organismos locales y Regionales. Una síntesis de los principales intentos de descentralización y de regionalización hechos por los diferentes gobiernos, es la siguiente: • La constitución de 1828, adoptó uno sistema de Juntas Departamentales, otorgándoles atribuciones de orden político, administrativo, eclesiástico y judicial. Dentro de cada territorio departamental con el objeto de limitar la influencia del poder central, especialmente en lo administrativo. • En 1873 se dio una ley restableciendo los Consejos Departamentales y Municipales, con algunas atribuciones para administrar la economía de los departamentos, provincias y distritos; luego vendría la crisis resultante de la guerra con Chile y al amparo de una de una ley se trató de realizar una descentralización, sobre todo fiscal de manera tal que los impuestos recaudados en cada zona fueran utilizados en provecho de la misma zona. • La constitución de 1919 crea los Congresos Regionales con el objeto de promover el desarrollo regional y local. Además

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promueve la división transversal del país aunque sin fundamentación práctica. La constitución de 1923 establece nuevamente los Consejos Depar tamentales en los lugares que la ley señala, reconociéndoles autonomía administrativa y económica. Como se observa todos los cambios antes mencionados concuerdan con el largo debate sobre el centralismo y descentralismo, comprendido básicamente en sus aspectos administrativos. Las sucesivas transformaciones de Juntas en Consejos, en Congresos Departamentales, tuvieron como escenario territorial la demarcación y reconocimiento de los límites territoriales de cada Departamento y sus respectivas subdivisiones como las que tenemos actualmente La descentralización fue una oferta política que propusieron todos los partidos políticos y movimientos, así la conformación de regiones o regionalización es el proceso aún en desarrollo mediante el cual se busca lograr la conformación de regiones como divisiones políticas del país, integradas para instituir Gobiernos Regionales con autonomía económica y política que permitan descentralizar la acción del Estado. Aún en los tiempos actuales existe el régimen de centralización administrativa, cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto nivel, los vaya ligando hasta el órgano de menor categoría. La relación jurídica que liga a los diversos órganos colocados en la situación que se acaba de describir, constituye lo que se denomina relación de jerarquía; y mediante dicha relación se explica cómo se mantiene la unidad del poder administrativo, a pesar de la diversidad de los órganos que lo forman.

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La relación de jerarquía consiste en una relación de dependencia que implica ciertos poderes de los órganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la jerarquía, hasta el Presidente de la República, que es el jefe jerárquico superior de la administración pública. La centralización no es un discurso, es una realidad, pues Lima concentra el 29% de la población nacional y produce el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produciendo el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de los servicios gubernamentales y recauda más del 90% de impuestos27. Ante esto, las regiones solo reciben algo más de un 15% del presupuesto nacional, convirtiéndolos en meros receptores de los ingresos del Poder Central. Con la dictadura de Velasco Alvarado – Morales Bermúdez, se promovió la desconcentración, que también responde a la misma noción de organización administrativa centralizada. La desconcentración está dentro del cuadro de la centralización, que sólo se distingue por la forma periférica en que desarrolla sus funciones. Los órganos desconcentrados son parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central supremo. Es entonces, la desconcentración, la forma jurídico–administrativa en que la administración centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder central, sin descuidar las jerarquías subordinadas.

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Efraín Gonzáles de Olarte. (1988) Economías regionales del Perú. Serie Análisis Económico 6, IEP, Lima, 3° ed.; (1989) Problemas económicos de la regionalización". Documento de Trabajo N° 32, IEP, Lima.

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Luego con la Constitución de 1979, se recogió diversas demandas, siendo las principales: la democratización de los gobiernos municipales (provinciales y distritales) y la regionalización que busca la descentralización política y económica mediante la transferencia de capacidad decisoria “del centro a la periferia”. De esta manera, al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización la descentralización, que de acuerdo al diccionario de la Lengua Española, significa acción y efecto de descentralizar y esta última: “Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”. La descentralización generalmente opta por las siguientes modalidades: • Descentralización por región. Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos descentralizados por región son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el municipio. • Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de orden general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan

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determinados servicios públicos, por ejemplo en dotación de energía eléctrica, agua para consumo humano, etc. Finalmente la descentralización fue expresada en el establecimiento de gobiernos regionales, que recibió un fuerte impulso durante el gobierno aprista de Alan García (1985–1990). Se establecieron 13 regiones. Este proceso de regionalización fue suspendido por la primera administración del presidente Alberto Fujimori (1990–1995). Las autoridades electas fueron cesadas y el ejecutivo nominó más bien, en calidad de Presidentes Transitorios, a “gente de su confianza”. La nueva Constitución de 1993 modifica la normatividad de la descentralización, optándose por la simple desconcentración, mediante los “Consejos Transitorios de Administración Regional —CTAR” con direcciones departamentales articulados a los Ministerios a través de las respectivas secretarías regionales, así, las sedes centrales desde Lima retuvieron un amplio control sobre la administración pública. Luego de 11 años de la dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Perú; es decir, que los departamentos se convierten en regiones. En estas nuevas estructuras del Estado, también están previstas los aspectos de control, de modo que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y sus Modificatorias, precisa en su artículo 75: Régimen de fiscalización y control: a. Fiscalización El Gobierno Regional está sujeto a la fiscalización permanente del Congreso de la República, del Consejo Regional y la ciudadanía, conforme a Ley y al Reglamento del Consejo Regional. La fiscalización se ejerce con arreglo a los principios de gestión pública regional señalados en la citada Ley.

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b. Control El control a nivel regional está a cargo del Órgano Regional de Control Interno, el cual depende funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República, conforme a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. Asimismo, los artículos 76 y 77, prevén: El Jefe del Órgano de Control Regional. El Órgano de Control Regional está bajo la Jefatura de un funcionario seleccionado y nombrado por la Contraloría General de la República, mediante concurso público de méritos. Su ámbito de control abarca a todos los órganos del Gobierno Regional y todos los actos y operaciones conforme a Ley. Informes. El Jefe del Órgano de Control Regional emite informes anuales al Consejo Regional acerca del ejercicio de sus funciones y del Estado del control del uso de recursos y fondos públicos. Estos informes son públicos. Las observaciones, conclusiones y recomendaciones de cada acción de control se publican en el portal del Gobierno Regional. Luego con la creación de los Consejos de Coordinación Regional —CCR y Consejos de Coordinación Local —CCL, la aprobación de los Presupuestos Participativos, la creación de organismos de participación, se continúa en la línea de nuevas formas de control desde la ciudadanía. También debemos señalar que en diciembre de 2007, el Congreso de la República aprobó la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, con lo cual se amplía el marco legal del proceso de descentralización. La importancia de la norma radica en que ordena la intervención del gobierno nacional en el desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales. Para ello, toma tres decisiones importantes. En primer lugar, define las competencias exclusivas del Gobierno Nacional y establece las

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relaciones de coordinación y cooperación intergubernamental en cuanto a las competencias compartidas. En segundo lugar, crea el Consejo de Coordinación Intergubernamental —CCI, cuyas principales funciones son la coordinación y definición de políticas públicas, y la supervisión de los avances del proceso de descentralización, estará presidido por el Presidente del Consejo de Ministros, con la participación de los Presidentes Regionales y una representación de alcaldes. En tercer lugar, establece las competencias compartidas entre los tres niveles de gobierno. Este proceso evidentemente está acompañado de un frondoso marco normativo e institucional que para la última década en resumen vienen a ser:28 • Ley de Bases de la Descentralización (2002, L 27783). Estableció las etapas del proceso, incluyendo los traspasos de funciones y recursos. Se creó el Fondo de Compensación Regional (FONCOR). Este Fondo no ha podido consolidarse como el FONCOMUN; más aún, al contabilizarse ahora dentro de "Recursos Ordinarios" hace difícil su seguimiento. • Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (2002, L. 27867). Detalla las competencias por sectores y da pautas para el endeudamiento externo de los gobiernos regionales, sólo con el aval del Estado. Regula la participación de los alcaldes en los Consejos Regionales. • Ley Orgánica de Municipalidades (2003, L. 27972). Detalla las competencias y funciones especificas de las municipalidades. Indica que el Concejo Municipal puede aprobar endeudamientos internos y externos. Los gobiernos subnacionales están sujetos a las normas de transparencia y sostenibilidad fiscal. • Ley Marco del Presupuesto Participativo (2003, L. 28056). Establece disposiciones que establecen la participación de la 28

http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35380346

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sociedad civil en la priorización del gasto. Impacto limitado por los montos sobre los que se discute, pero se reconoce fortalecimiento del capital social. • Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (2003, L. 27958 y las normas similares en cada año). Pautas y normas para el endeudamiento de los gobiernos regionales y locales, con aval del Estado. • Ley de Descentralización Fiscal (2004, D.L. 955, D.S. 114–2005–EF). Se implementa reglas de responsabilidad fiscal aplicables a los gobiernos regionales y locales. • Leyes de Endeudamiento (2007, L.28928. 2008, L.29143). Los gobiernos subnacionales pueden utilizar canon, regalías, FONCOR y similares para pagar servicios de la deuda, y otras en el marco de asociaciones público privadas. • Varios decretos supremos. En el periodo 2003 al 2007 se aprobaron Planes Anuales de Transferencia a los gobiernos regionales y locales cada año sobre funciones, programas y proyectos. Además, el 2005 se aprobó un Plan de Transferencias Quinquenal 2005–2009 que tiene carácter referencial. Ambos tipos de planes incluyen cronogramas de transferencia, sin embargo, no precisan los recursos a transferir (humanos, económicos y equipos) de manera explícita. El cuadro 2 en el anexo II muestra la programación de traspaso de funciones en el periodo 2003–2007 según los planes anuales de transferencia. Uno de los objetivos de la Ley Nº 29158 —Ley Orgánica del Poder Ejecutivo de diciembre de 2007— es adecuar la legislación del gobierno nacional al nuevo diseño de gobierno descentralizado.

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—La Civilidad. Resultaría muy restringido abordar todos estos asuntos fuera del contexto del Estado y su “contraparte”, la Sociedad Civil, por cuanto, en el Perú y en general en todas las sociedades modernas la acción estatal aun siendo eminentemente normativa —como son las exigencias del modelo neoliberal— no deja de tener protagonismo. El propósito de explicar el Estado se ha dado desde diferentes corrientes, manteniendo cierta vigencia la Teoría Clásica, cuyo surgimiento coincidió con el nacimiento de los Estado–Nación europeos. En el caso latinoamericano, debe ser situada a partir de los procesos de las últimas décadas del siglo XIX, y primeras del siglo XX, reflejada en la radical alteración de las estructuras del poder colonial. En este contexto se fue moldeando la Formación Social Peruana, generando nuevas relaciones e interacciones sociales y políticas con una gradual incidencia en la nueva organización espacial. El transe colonial–republicano, propició a su vez una violencia cada vez con tendencias a generalizarse, situación que apoyándonos en Thomas Hobbes29 , debía explicarse por la necesidad de construcción del poder político, demandando como tal, un Pacto Social, por el cual, cada grupo, tendencia o segmento social, se fueron sometiendo a la autoridad, que por todos los medios buscaba consolidarse a través de prácticas centralistas, y que por sobre todo ofrecía seguridad institucional a través del Gobierno. Las reflexiones de Bobbio30 sobre el particular facilitan referirnos al tema, según nuestro autor, el pensamiento político desde Hobbes a Hegel, se caracterizó por la constante tendencia a considerar al Estado, como el momento supremo y definitivo 29

T. Hobbes. Leviatán. FCE, México. 2009.

30

Norberto Bobbio. El futuro de la democracia (1984); Estado, gobierno y sociedad: por una Teoría General de la Política (1985); Derecha e izquierda (1994, segunda edición 1995). Traducción castellana de Alessandra Picone, Taurus, Madrid, 1998; Liberalismo e Democrazia . Simonelli Editore (2006).

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de la vida común y colectiva del hombre. El Estado, es concebido como producto de la razón. Planteado de esta manera, habría una especie de renunciamiento de la sociedad a sus derechos de controlar las acciones que afectan a la misma sociedad, otorgando dicha atribución a las estructuras estatales, expresadas finalmente en las Contralorías. Estas complejas disquisiciones de la filosofía política, nos pueden explicar el porqué de determinados roles en las formas de control, en las fiscalizaciones, etc. Si se acepta que el Estado contiene a la sociedad civil, es obvia la legitimidad de las estructuras jerarquizadas y subordinadas, lo otro, es persistir en la autonomía de la sociedad, entendido así, como es el discurso de estos tiempos, tienen lugar efectivamente las acciones de control desde la sociedad, así nació el asunto de las normas sobre la transparencia de la acción pública. Sin embargo, debemos recordar que nuestras sociedades, aún están fuertemente atadas a visiones y concepciones referidas a la subordinación de la sociedad civil hacia el Estado, de ahí, la importancia de entender bajo un esfuerzo de abstracción estos aspectos. Por lo general, consideramos que en la sociedad el Estado es el supremo regulador. Se ha aceptado casi de manera generalizada el paso de la “sociedad natural”, a la sociedad históricamente determinada, caracterizada, por ciertas formas de organización, producción y de relaciones sociales; por tanto, el Estado, en lugar de ser la expresión de una exigencia universal y racional, es el potenciamiento de intereses. Se hace necesario entender que el Estado no se presenta más como superación de la sociedad civil, pero sí, como reflejo de ella. “Si la sociedad civil es así, así es el Estado”. Si las políticas vinculadas al control y fiscalización tienden a descentralizarse o centralizarse, es porque la relación Sociedad–Estado tiene también esa tendencia.

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Hoy vamos entendiendo que la sociedad civil, no puede ni debe desaparecer en las estructuras del Estado, muy por el contrario debe “reaparecer” mediante sistemas políticos, económicos y financieros descentralizados, desde luego la “tradición” centralista se resiste a dichos cambios. El Estado no se desenvuelve autónoma ni automáticamente, se desenvuelve en el contexto de intereses y conflictos. Es por esa razón que nuestros gobiernos, desde inicios de la década de 1990 han decidido reducir la acción estatal, para dar paso a la iniciativa individual en el mayor número de ámbitos posibles, ello definitivamente respondiendo a la política económica hegemónica, elevada a la categoría de factor fundamental en la de conducción del proceso de desarrollo del país. No se puede olvidar que el Estado, necesita del desarrollo económico para mantenerse en pie. La expansión de los sistemas productivos y la búsqueda del crecimiento económico continuo es uno de sus objetivos. Sin embargo, la prosecución de esas metas, sean logradas o no, genera amplios problemas de gestión financiera, demandando de mayores controles y fiscalización. Su necesidad evidentemente, es mantener esos procesos productivos siempre expansivos en tanto éstos le doten recursos indispensables para su existencia y, proveer un marco mínimo de seguridades y facilidades que le brinden legitimidad. El apoyo de la inversión a los sectores productivos sirve para asegurar el empleo y generar recursos, una parte de los cuales son captados por el Estado y redirigidos a los servicios públicos. Aquí emerge una seria contradicción: por un lado, se promueve el crecimiento económico, por otro, se evidencia el incremento de formas irregulares de gestión traducida lamentablemente en corrupción que el Estado intenta contrarrestar. El Estado vive de manera continua esta contradicción. No puede abandonar su búsqueda de expansión continua, tampoco, puede evitar las

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malas artes expresadas en malversaciones, sobrevaloraciones, baja calidad de las obras físicas, procesos judiciales crecientes de inconductas, etc, etc. ¿Qué hacer? Las respuestas se pueden encontrar en acciones tales como el control ciudadano, la fiscalización, la transparencia en la gestión pública e inclusive en el presupuesto participativo. Sobre el control ciudadano, podemos decir que en la mayoría de las Constituciones de los Estado, cada vez se reconoce los derechos de participación ciudadana en los asuntos públicos, orientados a la vigilancia, crítica, seguimiento, evaluación, deliberación y sanción social, condicionada a la autonomía e independencia de los actores sociales y a los poderes sociales que disponga para producir consecuencias. En términos generales el control ciudadano tiene los propósitos de hacer visible y difundir al público la información; recomendar medidas para hacer más transparente la información, las reglas de actuación y/o la toma de decisiones; denunciar o demandar judicial, disciplinaria o fiscalmente, con fines de corrección y/o de sanción; criticar con fines de corrección o de sanción social; hacer seguimiento para verificar cumplimiento de actividades con fines de prevención, corrección o información al público; medir factores de desempeño institucional con fines de debate, crítica o corrección; hacer seguimiento al cumplimiento de compromisos y metas de las autoridades, con fines de debate, crítica o corrección; promocionar compromisos éticos entre y/o con servidores públicos sobre asuntos generales o particulares de interés general; pedir rendición de cuentas a las autoridades, etc.31 De manera que las acciones de control están dejando de ser acciones eminentemente burocráticas, se extiende a la sociedad, por lo demás son los impuestos de la sociedad que financian gran parte de la inversión pública, consecuentemente 31

Transparencia por Colombia, Fundación Corona, Fundación AVINA, Inter American Foundation y Fondo de Control “Ciudadanos al Cuidado de lo Público”.

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le asiste el derecho de fiscalizar o conocer el destino de sus aportaciones. Es el control ciudadano que a la vez garantiza y permite la transparencia en el gasto público, haciendo de la fiscalización una tarea necesaria y permanente. —Fiscalización no burocrática Dentro de este mecanismo se consideran las acciones de transparencia y su normativa. Este mecanismo se está generalizando en la mayoría de los países para que de este modo los ciudadanos accedan a fuentes de los actos de gobierno. En realidad, se busca conseguir una eficiente administración pública, evitando puntos ciegos en la misma que permitan o fomenten el desarrollo de actos de corrupción. En ese sentido, la transparencia gubernamental es un medio, no un fin. Una solicitud de acceso a la información conforme la Ley de Transparencia es un instrumento que favorece tanto al Estado, como al ciudadano que, con la respuesta obtenida, ejerce y da por satisfecho su derecho a la Información, reconocido en la Constitución. Ninguna de las disposiciones o acciones orientadas a lograr transparencia en la gestión pública, se puede considerar dádiva de los gobiernos, sino un logro ciudadano, resultado del activismo y arrojo de un conjunto de acciones nacidas en la sociedad civil que empujaron nuestro derecho a saber y conocer sobre qué y cómo se toman las decisiones en las estructuras gubernamentales, sobre todo cuando estas tienen implicancias de gasto o inversión pública. Indudablemente y a final de cuentas la transparencia tiene dos caras: una que sirve a los gobiernos nacionales, regionales y locales para legitimarse y contar con una imagen de ser limpieza y honestidad, y otra que sirve a la ciudadanía como una

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poderosa herramienta para fiscalizar al gobierno y combatir la corrupción. En realidad existen objetivos compartidos y generalizados en el asunto de la transparencia, estas son: • Velar por la implementación de una administración pública sana, moderna y de principios. • Vigilar por sí, o en forma delegada los fondos y bienes del gobierno local, regional y nacional, en función del interés público. • Actuar de modo independiente, autónomo y sin vinculación jerárquica de las diferentes estructuras de gobierno. Estos objetivos básicos cada vez van desembocando, por ejemplo, en comisiones de ciudadanía por la transparencia, a manera de representación de la Sociedad Civil, siempre buscando la reducción de los actos de corrupción y asegurar el uso óptimo en el manejo de los recursos públicos. En nuestro país contamos con la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, vigente a partir del 01 de enero de 2003. Esta norma, es considerada una ley de desarrollo constitucional, toda vez que regula el ejercicio de un derecho consagrado en la Constitución Política del Perú. El artículo 2do. inciso 5) de la Constitución establece como un derecho fundamental de toda persona, solicitar y recibir información de cualquier entidad pública, sin expresión de causa, dentro del plazo de Ley, y con el costo que suponga el pedido. De acuerdo con el mismo artículo, queda excluida del acceso público aquella información que atañe a la intimidad personal, a la seguridad nacional, o si expresamente lo dispone una ley del Congreso de la República. En febrero de 2003, el Congreso de la República dictó la Ley 27927 que hizo más específica la información que podía ser excluida del acceso público, para ayudar a los funcionarios del

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Estado a identificarla. El Congreso dividió la información que no es de acceso público en tres grandes grupos: información secreta, información reservada e información confidencial. Estas modificaciones fueron incorporadas oficialmente a la Ley 27806, en el Texto Único Ordenado de la Ley 27806 que es el texto oficial que rige actualmente en el Perú. Esta norma es conocida como la Ley de Acceso a la Información, uno de cuyos soportes también es la Constitución Política del Perú, que reconoce el derecho de todas las personas a obtener información para mejorar su calidad de vida y sus posibilidades de participación tanto en la actividad pública como en la actividad privada. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública ha establecido reglas para que cualquier persona sepa cómo ejercer este derecho. De esta manera toda la información que poseen y producen dentro de una entidad pública puede ser conocida por cualquier persona. Esta nueva regla termina con la idea de muchos funcionarios y servidores públicos, según la cual a ellos se les prohíbe hacer de conocimiento público los documentos (la información) que hay en las entidades del Estado. Sólo en casos muy específicos, y debidamente señalados en la ley de acceso a la información, los funcionarios pueden excluir del acceso público a determinada información que está en su poder. De este modo cualquier persona puede ejercer aquel derecho y sin distinción de raza, edad, nacionalidad, sexo, religión, opinión y pensamiento, actividad, cultura, educación, ni de ninguna otra índole. Las organizaciones civiles, inscritas o no en cualquier registro, pueden solicitar información a través de sus representantes sin necesidad de acreditar dicha representación. Es un derecho solicitar y recibir información pública sin expresión de causa, es decir, sin justificación o explicación alguna. Esto quiere decir que todos los funcionarios y servidores del Estado deben cumplir con su deber de entregar la

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información solicitada, y asegurar el cumplimiento de este deber en las instancias inferiores a su cargo Es oportuno señalar sobre la posibilidad de solicitar a una entidad pública documentos escritos (estudios, dictámenes, datos estadísticos, informes técnicos, actas de reuniones oficiales, normas internas), fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital y cualquier otro formato existente en la entidad. Desde luego, también hay ciertas limitaciones, de modo que el Estado no tiene la obligación de dar opiniones o justificaciones a través de sus funcionarios, ni tampoco está en la obligación de crear o producir información con la que no cuente. La ley de acceso a la información señala que toda infracción a las obligaciones que ella y su reglamento establecen es considerada una falta grave y conlleva la más fuerte sanción administrativa. De modo que existen obligaciones del funcionario responsable del acceso a la información, desde atender las solicitudes dentro de los plazos establecidos por la Ley; requerir la información al área de la entidad que la haya creado u obtenido, o que la tenga en su posesión o control; poner a disposición del solicitante la liquidación del costo de reproducción; entregar la información al solicitante, previa verificación de la cancelación del costo de reproducción, e inclusive recibir los recursos de apelación interpuestos contra la denegatoria total o parcial del pedido de acceso a la información y elevarlos al superior jerárquico, cuando hubiere lugar. Todo incumplimiento a la Ley de Acceso a la Información debe ser considerada una falta grave. Esta categoría de faltas son las que reciben la máxima sanción, es decir, la destitución del funcionario. La Ley de Transparencia además cuenta con una normatividad bastante relacionada, como son:

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• Decreto Supremo Nº 063–2010–PCM. Aprueban implementación del Portal de Transparencia Estándar en las Entidades de la Administración Pública. • Resolución Ministerial Nº 200–2010–PCM. Aprueban Directiva Nº 001–2010–PCM/SGP “Lineamientos para la implementación del Portal de Transparencia Estándar en las entidades de la Administración Pública”. • Directiva Nº 001–2010–PCM/SGP. Lineamientos para la implementación del Portal de Transparencia Estándar en las entidades de la Administración Pública. • Ley Nº 27815. Ley del Código de Ética de la Función Pública. • Informe sobre medidas de Racionalidad en el Gasto Público para la Sede Central del Ministerio de Educación, Año Fiscal 2006. • Ley Nº 27806. Ley de Transparencia y Acceso a la información pública. • Ley Nº 27927. Ley que modifica la Ley Nº 27806 “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”. • Decreto Supremo Nº 043–2003–PCM. Aprueban Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806 “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”. • Decreto Supremo Nº 072–2003–PCM. Aprueban el Reglamento de la “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”. De lo señalado en estas líneas, podemos decir que el control de la gestión pública va tomando otras características, hay nuevas práctica de la fiscalización, que es un fin, a la vez un acto complejo que no se extingue en la obtención de documentación, sino que esencialmente se basa en la auditoría

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de fuentes de información y en la ejecución de labores que permitan la determinación de problemas, sus consecuentes sanciones y el establecimiento de criterios que solucionen estos problemas específicos. Evidentemente, se trata de una tarea que demanda cierta especialización, cuyo soporte es el dominio de conceptos, jurídicos y técnicos, pero sobre todo una práctica de valores en estos tiempos de pérdida de credibilidad. Para bien de la sociedad y de los gobiernos, la fiscalización ciudadana es una institución que se ha desarrollado en algunos países vecinos, pero que en Perú no encuentra aún todo el sustento necesario. Colombia es un gran ejemplo, donde está vigente la Ley N° 563–2000 que establece el concepto, las bases y la operatividad de la fiscalización ciudadana, que es regulada bajo el nombre de “Veeduría Ciudadana”. Este alcance, se enmarca dentro de los mecanismo de control de la gestión pública el presupuesto participativo, mecanismo que se viene generalizando en la mayoría de los países latinoamericanos, aperturando un nuevo ciclo en las experiencias de innovación en la gestión pública. Para los sectores democráticos y de oposición, esta nueva situación plantea grandes desafíos, por lo demás, expresa todo un potencial de cambio y de transformación en las relaciones sociedad civil–Estado, orientada a la constitución de una esfera pública democrática e incluyente. El Presupuesto Participativo es un instrumento de política y a la vez de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a qué se orientarían los recursos, teniendo en cuenta los Objetivos del Plan de Desarrollo Estratégico o Institucional, según corresponda, los cuales están directamente vinculados a la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado32. 32

Portal Web de Presupuesto Participativo del Ministerio de Economía y Finanzas.

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El Presupuesto Participativo entre otros propósitos busca reforzar la relación entre el Estado y la sociedad civil, en el marco de un ejercicio de la ciudadanía que utilice los mecanismos de democracia directa y democracia representativa generando compromisos y responsabilidades compartidas. De esta manera el Artículo 2° de la Ley 28056 (Ley Marco del Presupuesto Participativo) señala: “La Ley tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales, así como la fiscalización de la gestión” Al definir cómo y a qué se destinarán los recursos financieros, evidentemente se garantiza la transparencia y control ciudadanos, la modernización y democratización de la gestión pública, el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática del país, construcción de capital social, y participación ciudadana en la planificación y gestión pública. El mismo D.S. Nº 142–2009–EF, señala en su Artículo 4, como objetivos del Presupuesto Participativo, los siguientes: a) Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos, de acuerdo a las prioridades consideradas en los Objetivos de los Planes de Desarrollo Concertado y en los Programas Estratégicos del Presupuesto por Resultados. b) Reforzar la relación entre el Estado y la Sociedad Civil, introduciendo formalmente, en el ámbito de la gestión pública, mecanismos que permiten mejorar la focalización de la inversión pública hacia aquellos grupos de la población con mayores carencias en servicios básicos. c) Comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de

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Desarrollo Concertado, creando conciencia respecto de los derechos y obligaciones que los ciudadanos tienen como contribuyentes y como actores en la implementación de las acciones del Estado y la sociedad en su conjunto. d) Reforzar el seguimiento, control, vigilancia y rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto, orientada a mejorar la efectividad de la acción del Estado hacia el logro de resultados. De igual modo está prevista la redición de cuentas, la citada Ley N° 28056, indica: “Artículo 11. Rendición de cuentas: Los Titulares de Pliego de los gobiernos regionales y gobiernos locales, están obligados a rendir cuenta de manera periódica, ante las instancias del presupuesto participativo, sobre los avances de los acuerdos logrados en la programación participativa, así como del presupuesto total de la entidad” Por su parte el D.S. Nº 142–2009–EF, precisa en su Artículo 10mo, el aspecto de la “Rendición de Cuentas”, indicando: “La Rendición de Cuentas constituye un mecanismo de transparencia en el cual el titular del pliego debe informar a los agentes participantes sobre el cumplimiento de los acuerdos y compromisos asumidos en el año anterior por las entidades del Estado y la Sociedad Civil” El presupuesto participativo, a su vez está estrechamente relacionado con las prácticas democráticas, llegando a moldearse la expresión “democracia participativa”, desde luego, como expresión amplia suele referirse a formas en que los ciudadanos tienen un mayor acceso a las tomas de decisiones políticas, más allá de aquellas conocidas u “ofertadas” por la tradicional democracia representativa. Puede decirse que este modelo político facilita a los ciudadanos su capacidad de asociarse y organizarse, de tal modo que

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puedan ejercer una influencia directa en las decisiones públicas. En la actualidad se manifiesta usualmente por medio de referendos o plebiscitos, que de algún modo tienen raíces en las consultas directas, en la búsqueda de consensos o acuerdos practicados en las sociedades simples. De aquellas circunstancias y transcurridos los tiempos se va ingresando a una etapa más avanzada, el proyecto fundamental de la democracia participativa es la creación de un mecanismo de deliberaciones mediante el cual el pueblo, con su propia participación, esté habilitado para manifestarse por igual con puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Sin negar que todo sistema democrático eventualmente descanse en decisiones mayoritarias, los mecanismos o instituciones de participación tienen el propósito de hacer hincapié en el pleno respeto a las minorías, sus opiniones y su amplia manifestación a través de un mecanismo participativo e institucionalizado.33 La democracia participativa y otras formas no deben considerarse como excluyentes entre sí. Más bien, cada una de ellas apunta en una determinada dirección sobre cómo hacer avanzar la democracia representativa tradicional hacia sistemas con mayor grado de participación. En la práctica, un sistema concreto de democracia participativa puede basarse en ideas y métodos provenientes de distintas variantes. Algunos politólogos abogan por una redefinición del término ‘democracia participativa’ como una actividad de base comunitaria en el ámbito de la sociedad civil, argumentando que es indispensable una firme base no gubernamental como condición previa a la formación y consolidación de una auténtica democracia liberal (Chambers y Kymlicka, 2002)

33

Gobierno del Pueblo: Opción para un Nuevo Siglo, por Gerardo E. Martínez – Solanas (Ediciones Universal, 1997).

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Estos autores tienden también a destacar la importancia de que se mantenga una clara separación entre la sociedad civil y el ámbito de la actividad política formal e institucional34. El problema básico del concepto de democracia participativa es la disyuntiva de cómo reconciliarlo con el gobierno de la mayoría. Arthur Lewis35, señala que todos aquellos afectados por una decisión deben tener la oportunidad de participar en el proceso de tomar esa decisión, ya sea en forma directa o mediante representantes electos. Esto implica que en esa “oportunidad de participar” se tomen decisiones mayoritarias dentro de un concepto de consenso nacional en cuestiones relativas a principios básicos y derechos humanos. Esto no excluye el pluripartidismo, sino que busca en la diversidad y el debate una política consensual con pleno respeto a las minorías. La democracia participativa auténtica hace énfasis muy especial en dar voz a los individuos y a las comunidades, cuyas opiniones, anhelos y aspiraciones rara vez hallan eco o atención en los mecanismos tradicionales de la democracia representativa. Este es un proceso de transformación —que ya está en marcha en muchas sociedades democráticas— que debe apuntar a promover mecanismos prácticos de participación, medios transparentes de información e investigación, adiestramiento desde la escuela en las técnicas de participación y un programa político estable que defina claramente sus metas destinadas a generar una energía social de participación en las comunidades orientada a la vida y decisiones del barrio, del municipio, de la provincia y de la nación, con el consecuente resultado de concertación, tolerancia y colaboración que necesariamente desemboque en una evidente mejora de vida.

34

Alternative Conceptions of Civil Society, edited by Simone Chambers and Will Kymlicka (Princeton University Press, 2002).

35

Politics in West Africa, by W. Arthur Lewis, págs.64–65 (George Allen & Unwin, Londres, 1965).

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Podemos decir que hay buenas razones por las cuales la democracia participativa debiera funcionar: Aprovecha las experiencias y la capacidad de todos. La sociedad funciona mediante una red que interrelaciona al gobierno, las diversas comunidades, los grupos de intereses, los sectores y las instituciones. Además, los ciudadanos tienen un conocimiento mucho más íntimo a nivel local de las necesidades de la población que ningún grupo de políticos desde un gobierno altamente centralizado. Promueve la legitimidad. Las instituciones, los organismos sectoriales, las empresas y los gobiernos acabarán por apreciar que tienen mucho que ganar en confianza, apoyo y colaboración de parte de los ciudadanos si los incluyen de alguna forma en sus decisiones. Los propios ciudadanos tienen una mayor facilidad de promover iniciativas destinadas a hacer más eficaz el medio en que se desenvuelven. Desarrolla nuevas capacidades. La participación desarrolla la capacidad de las personas de trabajar en colaboración con los demás, de identificar prioridades y de lograr que las cosas se hagan y los proyectos se realicen. La actividad participativa los convierte así en mejores ciudadanos. Finalmente, dentro del asunto de la participación en la gestión pública o en la toma de decisiones, se puede considerar a las formas de actuar de las comunidades campesinas, siendo un caso ejemplar aquello que ocurre con las comunidades en Bolivia a través de la importante innovación del modelo de descentralización, que ver con la implantación de una instancia de control social que, mediante la constitución de comités de vigilancia, debe asegurar una permanente fiscalización de las autoridades municipales. Estas nuevas estructuras locales conducen, por una parte, a una imponente ampliación y profundización de la participación de los actores locales en los procesos públicos de decisión; por otra

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parte conducen también a nuevos desafíos y contradicciones. Una fuente de tensión y contradicción se desprende del hecho de que, en lo que hace a los municipios, se trata de estructuras de mediación introducidas desde ‘arriba’ con el fin de poner en práctica el proyecto de descentralización. En lo que hace a las estructuras comunitarias se trata por el contrario de instituciones generadas a lo largo de los procesos históricos que son en gran medida autónomas y dotadas de fundamentos sociales y culturales consolidados. Las experiencias que se viene recogiendo hace ya siete años en el proyecto para la construcción y puesta en marcha de estructuras sociales locales democráticamente legitimadas, y de los correspondientes instrumentos para su control social permanente, han llevado a un consenso fundamental sobre la necesidad de estas reformas. A pesar de los enormes esfuerzos realizados de parte de organizaciones estatales, internacionales y privadas, que vienen apoyando decididamente la puesta en práctica, solamente son el 20% de los 314 municipios los que funcionan de manera satisfactoria, lo que significa que éstos se encuentran en una fase de consolidación, mientras los restantes 80% padecen de varias limitaciones de consideración. En la interpretación de esta situación se puede observar fundamentalmente dos posiciones diferentes. El patrón de interpretación dominante se basa en un punto de vista de los expertos según el cual se tiene que ver las actuales limitaciones, sobre todo como expresión de la excesiva insuficiencia de formación de competencias específicas entre la población meta del área rural. Como otras razones se menciona también los problemas de pobreza que no pueden ser resueltos en el plano local, así como algunas debilidades estructurales que padecen los municipios, sobre todo en lo que se refiere a su fuerte orientación a una democracia indirecta que depende en fuerte medida de los partidos políticos, hoy día sometidos a una grave crisis.

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Para el estudio de los procesos sociales de aprendizaje que están vinculados con el control social, en los comités de vigilancia, se ha escogido un enfoque de investigación cualitativamente participativo y orientado a los actores. Además de la observación participativa y la organización de grupos de discusión para el procesamiento de las experiencias de los miembros de los comités de vigilancia, se ha añadido también la aplicación de entrevistas abiertas y semi–estructuradas. Los comités de vigilancia representan un elemento innovador de la modalidad boliviana de descentralización. Estas instancias permanentes se componen, mediante elecciones, de personas procedentes del círculo de los más importantes actores de la sociedad civil que el Estado reconoce como Organizaciones Territoriales de Base. Su tarea principal consiste en el control social de los representantes municipales, tarea que por tanto se entiende como complemento del control social directo que se ejerce mediante las elecciones que se repiten cada cinco años. Las funciones del comité de vigilancia son el control y supervisión de la elaboración y ejecución de los proyectos de desarrollo comunal, de los presupuestos y procesos de planificación que están vinculados con aquéllos. Al respecto, hay que tener en cuenta, sobre todo en el área rural, que los actores más importantes son las comunidades campesinas. La consecuencia es que entre los miembros de los comités de vigilancia se trata muy a menudo de personas que no siempre están familiarizadas con la lectura y la escritura, y a las que por tanto les suele resultar muy difícil la comprensión de complicadas normas formales, como por ejemplo las que hay que observar en una ejecución presupuestaria. Desde el punto de vista de los campesinos y campesinas afectados esto representa ciertamente una desventaja grave, pero que en principio es aceptable como parte de un proceso de aprendizaje social, como lo muestra la siguiente cita:

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“…Hemos tenido serios problemas porque hemos empezado a practicar la ley después de que los gobiernos municipales ya la habían practicado, entonces han ido aprovechando las autoridades de turno en manejar los recursos del municipio, de la coparticipación tributaria mientras que nosotros estuvimos en un proceso de aprendizaje y eso ha sido aprovechado por los políticos de turno, y creo que ahora las Organizaciones Territoriales de Bases de las comunidades estamos aprendiendo sobre nuestros roles.”36

36

http://www.agruco.org/nuevos_articulos/articulo71.htm 06/06/2006

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CAPÍTULO II

IMPOSICIÓN DE ESTRUCTURAS DE CONTROL COLONIAL Reseña Histórica del organismo fiscalizador en el siglo XVII: Tribunal Mayor de Cuentas de Lima.37 Oswaldo Fonseca Luna La principal garantía de la administración hacendaría colonial, a partir del siglo XVI, estuvo representada por la toma de cuentas, aun cuando el envió cada año del tiento de cuentas por los oficiales reales en cumplimiento de las Leyes de Indias, más parecía un reporte informativo sobre el estado del Tesoro, que un acto de rendición de cuenta propiamente dicho. Las Leyes Nuevas en 1543, por primera vez, fijaron la obligación de la toma de cuentas a los oficiales reales cada tres años, siendo responsabilidad de tomarlas las Audiencias y los Oidores. Este fue el mecanismo inicial de la toma de cuenta y se extendió hasta 1607, en que fueron creados los Tribunales de Cuentas en Hispanoamérica. 37

Oswaldo Fonseca Luna. (2007) Auditoria Gubernamental Moderna. Editor: Instituto de Investigación en Accountability y Control —IICO, Lima. (Transliteración de las páginas 88 a 122)

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Tras la fundación de los virreinatos de México de la Nueva España (1535) y del Perú (1542), el derecho de Castilla pasó a aplicarse en el Nuevo Mundo y, con el tiempo, resultó necesario regular jurídicamente las nuevas necesidades conforme se presentaban. Así, emergió una masa de Reales Cédulas, Instrucciones, Ordenanzas, Reales, Provisiones y otras disposiciones que se estiman en más de un millón producidas durante la vigencia de tales virreinatos, cuya abundancia planteó desde su inicio problemas para su comprensión y aplicación, así como su acumulación en las, “Recopilaciones de Indias.38 Génesis del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima. En la segunda mitad del siglo XVI, algunos oficiales de la Real Hacienda y gobernantes de los Virreinatos del Perú y de México de la Nueva España, en distintas épocas, recurrieron con insistencia ante el Rey solicitando la designación de Contadores expertos en la toma y fenecimiento de cuentas. Pero, no fue hasta 1572 en que don Francisco de Toledo —alter ego del Rey— en el Virreinato del Perú, solicitó al monarca autorización para fundar un Tribunal de Cuentas. La respuesta de Felipe 11 no fue precisamente un derroche de entusiasmo, en 1573, escribió al Conde de Oropesa lo siguiente: “He visto lo que nos decís, cerca del Tribunal de Contaduría mayor, que os parece, que se debería fundar en esa Ciudad de los Reyes, para lo tocante a la buena administración, y cuenta de nuestra hacienda, por no se hacer por la forma que conviene, y acá ha parecido, que por ahora no hay necesidad de hacer novedad en esto, sino que se guarde la orden, y instrucciones que se embian: y así lo haréis executar.”39

38

Sánchez Bella, Ismael, Alberto de la Hera y Carlos Díaz Rementtería, Historia del Derecho Indiano, Fundación MAPFRE, 1992, Madrid, p. 91.

39

Escalona y Agüero, Gaspare de, Gazophilatium Regium Perubicum, 1675.

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Resulta evidente que Felipe II no consideraba como prioridad, en aquel momento, crear un Tribunal de Cuentas a imagen y semejanza de la Contaduría Mayor de Cuentas de Castilla, organismo fiscalizador del reino, posiblemente, porque los beneficios obtenidos de las Indias se mantenían constantes en aquella época. Veinte años después, el Contador de la Caja Real de Lima, Tristán Sánchez, en cartas del 20 de diciembre de 1592 y 20 de enero de 1595, planteaba al Rey que le parecía forzoso nombrar a un “contador de cuentas y de recuentas”, con plena comisión para tomarlas y reveer aquellas tomadas anteriormente, ejecutar los alcances y, concluir las resultas sin apelación.40 El análisis de consultas realizado por Schäfer hasta fines del siglo XVI, no encontró documentos en el Consejo de Indias relacionados con la fundación de entidades apropiadas para resolver el problema de la toma de cuenta en los virreinatos del Nuevo Mundo, de modo que “no se puede decir con seguridad cuándo se presentó por primera vez la idea, ni quién ha sido el autor de ella”;41 infiriendo que esta posibilidad podría haber estado en manos de la Junta de Hacienda que funcionaba en aquella época o, probablemente, en la Contaduría de Cuentas del propio Consejo de Indias. Presionado por tantas súplicas, en 1595, Felipe II dispuso que se reúna una Junta de Hacienda de Indias en Madrid, para estudiar la forma de aumentar los ingresos provenientes de esas lejanas tierras. Es probable que el interés real empezó a hacerse notar a raíz del informe del contador mayor de cuentas de la Contaduría del Consejo de Indias, Tomás de Ayardi, en 1596,42 en el que insiste en la necesidad de fundar las Contadurías de 40

Sánchez Bella, Ismael, La Organización financiera de las Indias, p.62, Sevilla, España, año 1968. Cual era la pretensión de los oficiales de la real hacienda peticionarios; quizá, evitar la molesta presencia de los contadores de cuentas visitadores tan independientes en la toma de cuenta al no estar involucrados en modo alguno en la administración de la hacienda, o tal vez guardaban en secreto la expectativa de que un contador de cuentas estable podría ser más amigable al tomarles la cuenta.

41

Schäfer. Ernest, Real Consejo de Indias, tomo I, Sevilla, Imp. M. Carmona, 1935, pp. 172–174.

42

El Indiferente General, 734 Informe del contador Tomás Ayardi, 3 de enero de 1596, Archivo General de Indias.

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Indias, debido a las nefastas consecuencias de la toma de cuenta establecida por la Real Cédula de 1544. Años después, al crearse la Cámara de Indias en 1600, fue instituida una Junta de Hacienda, integrada por Consejeros de dicha Junta y del Consejo de Indias. En una de sus sesiones, según Schäfer, debió replantearse el asunto de las Contadurías de Indias, en momentos en que una consulta preparada por el Consejo de Indias, con fecha 13 de enero de 1604, sobre el rendimiento de los oficios vendibles en el Perú, había sido respondida por el rey de una manera por demás ilustrativa: “… el papel desta cuenta no trae claridad ninguna, y así lo vuelvo al Consejo para que los revea y juzgue por el estado que tiene mi Hacienda en las Indias y está sin cuenta ni razón. Y así se prosigue la plática de las Contadurías que se tratan de fundar en aquellos Reinos, y conclúyase con brevedad, y con ello se me consulte lo que pareciere.” 43 Finalmente, en Burgos, el 24 de agosto de 1605, Felipe III dictó la ordenanza de Contadurías creando tres “Tribunales de Cuentas”, para que tomen las cuentas de las rentas y derechos pertenecientes al reino en las Indias Occidentales;44 expresando en la ley de su creación: “Estatuimos y mandamos que, para la buena administración, cuenta y control de la Real Hacienda haya en los Reinos y Provincias de Indias tres tribunales de Contadores que tomen las cuentas, las rentas y derechos...uno en la ciudad de los Reyes de las Provincias del Perú, otro en la de Santa Fé , del Nuevo Reyno de Nueva Granada; y otro en la de México de la Nueva España y en cada uno haya, estén, y residan siempre tres Contadores que sean y se intitulen de Cuentas...dos Contadores de Resultas; y dos Oficiales, con títulos nuestros, para que ordenen las cuentas que se huvieren de tomar...y cada Tribunal ténga un Portero, que guarde, y asista a la puerta de su 43

Schäfer, Ernest, Real Consejo de Indias, tomo I, Sevilla, Imp. M. Carmona, 1935 t. II, p. 174 ( Nota 45). Cfr. Indiferente General, 748 (Archivo General de Indias)

44

Fuentes, Atanasio, Memorias de los Virreyes que han gobernado el Perú, tomo sexto, Librería Central de Felipe Bailly, 1859, p. 75.

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Audiencia...y para que mejor pueda cumplir traiga vara de justicia...”45 . Organización del Tribunal Mayor de Cuentas En los documentos oficiales de los siglos XVII y XVIII en el Archivo General de la Nación, se identifica al Organismo de Fiscalización del Virreinato del Perú como Tribunal y Audiencia Real de Cuentas; en cambio, en las Memorias de los Virreyes se hace referencia al Tribunal Mayor de Cuentas; por esta razón, en adelante utilizamos esta última denominación. El cuadro orgánico del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima estuvo conformado, inicialmente, por tres (3) Contadores de cuentas: Alonso Martínez de Pastrana, Francisco López de Caravantes, Domingo de Garro Caballero, no precisándose en la documentación de la época porqué no fueron cubiertos los cargos de Contadores de Resultas; aunque es posible inferir que en sus inicios tales tareas fueron cumplidas por los mismos Contadores Mayores. Completadas las tareas sobre la organización de los archivos y formación de libros el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima inició sus funciones el 14 de febrero de 1607. 46 (ver gráfico N° 1–6). En los primeros setenta años de existencia las actividades que realizaron los Contadores en el Tribunal Mayor de Cuentas no sufrieron modificaciones importantes, a decir de Ramírez Díaz: “... pasaron algunos años sin que el gobierno de la metrópoli hiciera ninguna reforma en el Tribunal, hasta que en 1674, con el Virrey Baltazar de la Cueva, ... se aumentaron dos Contadores Mayores, un regente y un futurario que duraron hasta el gobierno del Virrey don Melchor Liñan y Cisneros en 1679, en que se redujeron esta plazas adicionales”47 . Durante 45

Recopilación de las Leyes de Indias, Libro Octavo, Título I, ley primera.

46

López de Caravantes ofrece una fecha algo distinta, 23 de febrero de 1607, en Noticia General, I, III.50; citada por Escobedo, Ronald, op. cit. p. 32.

47

Ramírez Díaz, Luis, “El Tribunal y Audiencia Real de Cuentas” Revista Histórica, Instituto Histórico del Perú, t. XXVII, Lima, 1982, p. 366.

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sus dos siglos de existencia el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima sufrió cambios importantes en diversos aspectos de su vida institucional, siendo la última aquella realizada por el Virrey Teodoro de Croix, de conformidad con la real cédula del 6 de noviembre de 1786.48 Según Sánchez–Bella, el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, comprendía una auténtica Audiencia y los Contadores eran jueces legítimos y competentes, debido a que despachaban por autos en forma de provisiones con el sello real en la forma en que lo hacían las Reales Audiencias de las Indias y la Contaduría Mayor del reino de Castilla, debiendo ser firmadas por el Virrey y los Contadores de Cuentas, o por lo menos con tres firmas, refrendadas por el Escribano de Cámara. 49 Con el advenimiento del régimen de Intendencias en el Perú y la fundación del Virreinato del río de la Plata, el 24 de enero de 1768 también se creó el Tribunal de Cuentas de Buenos Aires; pasando a la jurisdicción de este Tribunal las Reales Cajas de esos territorios.50 La administración de la Real Hacienda en el Virreinato del Perú estuvo a cargo de los oficiales reales, bajo el ojo vigilante del Virrey, en tanto que correspondía al Tribunal Mayor de Cuentas tomar y fenecer las cuentas, averiguar los fraudes, resultar los alcances y todo lo referente a impedir la falta de legalidad en la formación de las cuentas, así como hacer observar las reglas establecidas para que ellas se presenten con el método y regularidad establecido. También, el Tribunal Mayor de Cuentas podía reveer la toma de cuentas que hubieren efectuado los Corregidores en las provincias y demás empleados en la recaudación de impuestos y tributos y proceder contra los deudores, conforme a lo previsto en la Recopilación de las Leyes de Indias y Ordenanzas particulares sobre la materia. 48

Moreyra Paz Soldán, Manuel, Informes sobre el Tribunal Mayor de Cuenta, Tomo II, p. 297.

49

Sánchez Bella, Ismael op. cit. p. 67.

50

Urquijo Mariluz, José M., El Tribunal Mayor y Audiencia Real de Cuentas de Buenos Aires, Revista del Instituto de Historia del Derecho No 3, Buenos Aires, 1951, pp. 112–141.

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Desde que el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima inició sus actividades, su estructura orgánica estuvo soportada en personas y puestos que desempeñaban tareas específicas conforme a lo estipulado en las leyes de Indias, cuyo nombramiento se efectuaba a propuesta del Consejo de Indias. En 1607, la célula básica del Tribunal Mayor de Cuentas tenía como característica una dirección colegiada, dentro de cuya estructura no era perceptible, a no ser por la antigüedad de los nombramientos y edad de cada persona, distinguir la jerarquía entre los tres Contadores de cuentas. La fuerza operativa del organismo de fiscalización estaba representada por dos Contadores de resultas y dos Contadores ordenadores para cubrir tan vasto universo de Cajas Reales, desde la Audiencia de Chile en el Sur, hasta la Audiencia de nueva Granada, al norte, en vista que las actuaciones de las instituciones recaudadoras de Centroamérica y la costa atlántica de América del Sur dependían del Tribunal de Cuentas del Virreinato de la Nueva España. Asimismo, las leyes de Indias le asignaban al Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, un portero con vara de justicia en la puerta de acceso a éste. La estructura de dirección colegiada se mantuvo en el Virreinato del Perú por más de una centuria, y en ese tiempo, el Contador Mayor Decano (más antiguo) por razones de méritos se convirtió en el enlace entre la administración hacendaría y el propio Tribunal Mayor. En las dos primeras décadas del siglo XVIII, hace su aparición el cargo de Regente, que sin ser la primera autoridad administrativa en el Tribunal Mayor de Cuentas, paso a ejercer su representación en todo lo relacionado con los asuntos que eran ventilados por los Contadores Mayores de Cuentas y los Contadores de resultas; este cargo tuvo una vigencia de casi sesenta años. La expansión del Virreinato y la obligación de tomar la cuenta a un vasto ejercito de oficiales de la real hacienda, convirtieron en las décadas siguientes a la planta orgánica del Tribunal Mayor

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de Cuentas en una estructura flexible que era ensanchada por la incorporación de nuevo personal para auxiliar a los Contadores en las tareas de la toma de cuentas y juicio de cuentas, dispuesta a criterio por los Visitadores Generales, para que tales procedimientos no quedaran tan rezagados con la realidad de aquella época, así como también comprimida por razones propias de austeridad fiscal. Así, aparecieron con el tiempo un número mayor de Contadores Mayores y otros puestos menores no previstos inicialmente en las Leyes de Indias, tales como: alguacil, escriba no de Cámara y contadores recaudadores y de razón, aparte del archivero para cumplir funciones propias de sus oficios. El análisis de la estructura orgánica y de los problemas al interior del Tribunal Mayor de Cuentas al finalizar el siglo XVIII, caracterizados por el agudo atraso en la toma de cuentas, muestra que los correctivos adoptados por las autoridades apuntaban a reforzar el papel de los Contadores Mayores, por cuanto existía, con razón o sin ella, suficientes razones para creer que el aumento de tales funcionarios tendría un efecto beneficioso en el rendimiento de este organismo; sólo así se explica que porqué el número de Contadores de resultas que era la fuerza de operación del Tribunal Mayor se mantuvo casi inalterable por más de ciento sesenta años. Otro argumento que podría explicar el incremento de Contadores Mayores, puede encontrarse, según refiere Escobedo, en que el puesto del Contador Mayor Alonso Martínez de Pastrana, a su muerte, fue vendido en 1638 a don Juan Fermín de Izu por siete mil quinientos ducados, 51 con lo cual se iniciaba una época en que la cobertura de estos puestos eran adquiridos por las familias más honorables del medio, con un fin específico, mejorar su status social, obtener un rendimiento por el sueldo remunerado de algún pariente 51

Escobedo, Ronald, Control fiscal en el Virreinato Peruano: El Tribunal de Cuentas, Alhambra, España. 1986, p.149. con base a la investigación realizada en el Archivo General de Indias, en donde explica que la venta de los oficios de Contadores Mayores se inicio en 1638.

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que se compraba por anticipado, o tener influencia en las decisiones que emanaban del Tribunal Mayor de Cuentas y que podrían afectar los intereses de los oficiales de la administración hacendaría. En los años finales del Virreinato, y en los albores de la independencia, la estructura organizacional del Tribunal Mayor volvió a sufrir algunos cambios importantes. En primer lugar, se determinó que la representación de ese organismo debería descansar en una sola persona, el Contador Mayor, en cuya virtud fueron suprimidas las existentes en 1820 o aquellas no cubiertas por fallecimiento de sus titulares, con lo cual quedaba solucionado el asunto de la dirección corporativa que tantas molestias había ocasionado a la Corona. El número de contadores de resultas y contadores ordenadores se mantuvo casi inalterable a lo largo de doscientos años, pero con un matiz brindado por los homólogos supernumerarios (meritorios) que en número de cinco pasaron a incrementar el esfuerzo en la toma de cuenta, pero sin figurar en la planilla de sueldos del Tribunal Mayor.52 En cuanto a los oficios menores, éstos en comparación con los existentes en 1771 se redujeron en forma dramática, sobreviviendo solamente los oficiales de libros y los oficiales primeros de glosa para cumplir funciones de auxilio a los Contadores. En el gráfico siguiente se presenta el esquema funcional y la línea de autoridad en el Tribunal Mayor de Cuentas, en 1607, tal como lo disponen las Leyes de Indias; en 1771, bajo la administración del Virrey Francisco Gil de Taboada y Lemos; y en 1820, conforme a lo acordado en una real orden emitida para el Virrey del Perú.53 52

En tiempos del Virrey Melchor de Navarra y Rocafull, duque de la Palata (1681–1689), se aumentó a cuatro el número de Contadores ordenadores supernumerarios, señalándoles el mismo salario que los puestos ordinarios, pero financiables con alcances de cuentas, para no gravar la real Hacienda. Cfr. El Tribunal Mayor de Cuentas, Lo que fue, Apuntaciones de un ex–Presidente del Tribunal de Cuentas, p. 7.

53

Real orden del 14 de noviembre de 1820 al Virrey del Perú dada en Madrid, Archivo General de Indias, Lima, 1,125; citada por Escobedo, Ronald, op. cit. p. 252.

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GRÁFICO N° I–6: ORGANIZACIÓN INTERNA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LIMA EN: 1607; 1771 y 1820.54

La planta orgánica del Tribunal Mayor de Cuentas en 1607 es informada en una carta del Marqués de Montesclaros al monarca en 1609; en 1771 es referida por el Visitador Escobedo y en 1820 por Ronald Escobedo.

54

La planta orgánica del Tribunal Mayor de Cuentas en 1607 es informada en una carta del Marqués de Montesclaros al monarca en 1609; en 1771 es referida por el Visitador Escobedo y en 1820 por Ronald Escobedo.

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Atribuciones Legales del Tribunal Mayor de Cuentas A partir de 1605, las leyes de Indias definieron las atribuciones del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, al señalar que su actuación debía realizarse de acuerdo con el “estilo de la Contaduría Mayor de Cuentas del Reino de Castilla”, en cuya virtud debían convocar a “dar la cuenta” a los oficiales de la real hacienda que se convertían en sujetos obligados. Pero, la función principal del Tribunal Mayor de Cuentas consistía en: 55 “... tomar y fenecer todas las cuentas que por cualquier causa, razón o forma tocaren y pertenecieren a nuestra Real Hacienda, así a los tesoreros como a los recaudadores, administradores, fieles y cogedores de nuestras rentas reales, derechos, tasas, quintos, azogues y otros cualesquiera efectos que nos pertenezcan o puedan pertenecer”. Estas atribuciones no sufrirían variaciones en los siguientes ciento cincuenta años; sin embargo, a fines del siglo XVIII, por razones que corresponden al buen gobierno, se obliga al Tribunal Mayor de Cuentas a preparar informes de ingresos acumulados por ramos de la Real Hacienda, ramos particulares y ajenos, y de gastos acumulados (o data) por clases de gasto, incluyendo aquellos relativos a la hacienda, guerra, político y eclesiástico; apareciendo los rasgos de un contabilidad incipiente. También correspondía al Tribunal Mayor de Cuentas como función privativa realizar los juicios de cuentas, contra todos aquellos oficiales reales o administradores de rentas que como resultado de la toma de cuentas aparecieran “alcances” que éstos debían cubrir y resarcir al erario real por su conducta no acorde con las leyes de Indias. Si los rindentes no estaban de acuerdo con los alcances interpuestos por el Tribunal Mayor de Cuentas, todo lo actuado pasaba a la Sala de Ordenanza en donde se sustanciaba el juicio de cuentas 55

Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título I y V.

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en segunda instancia, con la participación de tres oidores de la Real Audiencia, y dos Contadores de cuentas con voto consultivo. Atribuciones legales del Organismo Contralor en el Siglo XVII • Tomar todas las cuentas, determinar los alcances y fenecerlas si fuera pertinente. • Ejercer apremios contra los oficiales de Real Hacienda para la cobranza de deudas; • Juzgar a oficiales reales en juicio de cuentas; • Reever las cuentas tomadas en provincias por los Corregidores; • Registrar las fianzas presentadas por oficiales de la real Hacienda; y Preparar informes sobre ingresos y gastos acumulados de la Real hacienda y caudales disponibles en las Cajas Reales. —Tomar todas las cuentas, determinar los alcances y fenecerlas si fuera pertinente Comprendía el examen de las cuentas de todas las Cajas Reales y ramos de Hacienda del Virreinato, para determinar si se observa la legalidad en su formación, incluyendo la averiguación de los fraudes conocidos. El examen se iniciaba formulando emplazamientos a los oficiales reales para que se presenten para la “toma de la cuenta”, después de lo cual podían librarse mandamiento por los alcances, bajo apercibimiento de ordenar su captura y prisión por el alguacil, por su renuencia a presentarse cuando eran requeridos. Este procedimiento incluía la extensión de una

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carta de finiquito a los oficiales que los liberaba de responsabilidad frente a la hacienda real, o en su defecto producidos alcances, proceder a su cobranza, pudiendo embargar los bienes de los deudores y rematarlos en almonedas. —Ejercer apremios contra los oficiales de Real Hacienda para la cobranza de deudas. Los contadores mayores disponían de la facultad de utilizar los apremios de ley contra aquellos que se “descomediesen”, como por ejemplo, ordenar el arresto de los administradores de Hacienda que incurrieran en irregularidades, tales como el falseamiento de “…partidas de los libros y otros recaudos que las partes presentan para comprobar sus cuentas”, sin perjuicio de la acción judicial que pudiera corresponder. 56 Existía también la obligación de las autoridades políticas y judiciales, tales como corregidores, alguaciles, alcaldes mayores y ministros de justicia de acatar y ejecutar los mandatos del Tribunal Mayor de Cuentas. En el caso concreto de los alguaciles mayores de las ciudades, las leyes de Indias precisaban que debían obedecer las órdenes de los Contadores de cuentas, sin esperar confirmación del virrey, con excepción de los casos en que los arrestos estuvieran dirigidos a oficiales reales, corregidor o tenientes.57 Cuando los oficiales reales u obligados se declaraban en rebeldía para acudir a las convocatorias efectuadas por el Tribunal Mayor de Cuentas o por ausencia de ellos, los Contadores de cuentas podían enviar jueces ejecutores para realizar la toma de cuentas, pero no podían ordenar la libertad de los presos por deudas, sin el consentimiento del virrey. 58

56

Recopilación de las Leyes de Indias, ibíd., Título I, ley 84.

57

Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit., ley 66.

58

Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit., ley 73.

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—Juzgar a oficiales reales en juicio de cuentas Si como resultado de la toma de cuentas practicadas por los Contadores se determinaban alcances para su cobranza, y los oficiales de la real Hacienda no estaban de acuerdo planteaban un pleito de cuentas, en cuyo caso, todo lo actuado subía a la Sala de Ordenanza integrada por tres oidores designados por el virrey en donde se iniciaba el juicio de cuentas, con la participación de dos Contadores con voto consultivo, con la obligación de guardar el secreto judicial, y un Fiscal de la Audiencia para defender los intereses del erario, con cuya sentencia culminaba el juicio de cuentas en primera instancia. Estaba también prevista una segunda instancia por apelación (suplicación) de las partes, pero ante los mismos jueces que fallaron en la primera, y con esto, el proceso quedaba cerrado; salvo que a los encausados se le concediera la segunda suplicación, elevándose el expediente a la Corona. 59 Para evitar la dilación en las acciones de cobro, los oficiales reales tenían la prohibición de no poder incoar proceso de apela ción, si antes no pagaban y justificaban el ingreso de los alcances en el arca del tesoro.60 —Reever las cuentas tomadas en provincias por los Corregidores La toma de cuentas de los oficiales de la real Hacienda que realizaban los Corregidores y Gobernadores en provincias, sólo eran reconocidos como simples tanteos, sujetos a comprobación final por el Tribunal Mayor de Cuentas. 61 Los Contadores del Tribunal tenían la facultad de volver a ver las cuentas, con base a los tanteos realizados y sacando los cargos, resultas y alcances que fueran identificados, pidiendo a los oficiales reales el envío del liquido que debieran dar; 59

Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit., leyes 33 y 36.

60

Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit. ley 75.

61

Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit. ley 28.

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quienes disponían de un plazo de cuatro meses para hacerlo. Una adecuada lectura de esta Ordenanza nos muestra que el ámbito de trabajo del Tribunal Mayor de Cuentas eran las Cajas Reales que constituía el primer escalón dentro del sistema de recaudación virreinal y otras instituciones, en tanto que por la difícil geografía del Perú en sus provincias y partidos, su función había sido delegada por las propias leyes a los Corregidores y Gobernadores. —Registrar las fianzas presentadas por oficiales de la real Hacienda. Esta atribución comprendía mantener un libro especial para registrar las fianzas entregadas por los oficiales reales de la hacienda, así como también la solicitud de renovación de éstas cuando la solvencia del fiador era devenía a menos. La fianza era fijada en una cantidad determinada de pesos, cuyo monto era cubierto por varios fiadores que para tal efecto, ante Escribano de Cámara obligaban sus personas o bienes; de esta manera la hacienda real se protegía de los actos deshonestos que pudieran resultar en la gestión del oficial. Esto significaba que frente a un alcance los fiadores resultaban también responsables con sus bienes con prelación de embargo, sobre los del propio oficial afianzado. —Participar en las Juntas de Hacienda. En las juntas de Hacienda se reunía el Virrey con los Oidores y Oficiales para tratar todos los asuntos concernientes a la real Hacienda y su conservación. A ellas era invitado el Contador de Cuentas más antiguo, quien tenía voz y voto en las juntas, puesto que se consideraba que éstos debían estar bien instruidos para la toma de cuentas que debían realizar.62

62

Recopilación de las Leyes de Indias, op. cit., ley 45.

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—Preparar informes sobre ingresos y gastos acumulados de la Real hacienda y caudales disponibles en las Cajas Reales. Según Fisher, la provisión de información y estadística para la real hacienda era también responsabilidad del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, al que se enviaban para su examen las cuentas mensuales y anuales de todas las Cajas Reales del Virreinato. Esta información consistía en reunir en forma acumulada por ramos y categorías, tanto ingresos, como egresos en un período determinado. Asimismo, eran preparadas relaciones de los montos que cada Caja Real mantenía en sus arcas del tesoro al terminar cada año, al igual que sobre las existencias en azogue.63 Ámbito de Control del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima. El Virreinato del Perú instituido en 1542, comprendía una gran parte de América del Sur, con excepción de la Colonia Portuguesa de Brasil, de la Venezuela actual (que formaba parte de la Audiencia de Santo Domingo, dependencia del Virreinato de México de la Nueva España) y las Guayanas. Este mega Virreinato estaba conformado por siete (7) Audiencias: Lima, Panamá, Santa Fe de Bogotá, Quito, Charcas, Chile y Buenos Aires. Al crearse el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, se impuso la necesidad de conocer su jurisdicción sobre los territorios y oficiales reales de hacienda que, por mandato legal estaban obligados a presentarse para la “toma de cuenta.”64 La aparición del sistema de Cajas Reales en el Virreinato del Perú, y la Caja Real de Lima definió el esquema organizado 63

Fisher, John, Gobierno y Sociedad en el Perú Colonial El régimen de las Intendencias: 1784–1814, Pontificia Universidad Católica, Fondo Editorial, 1981, Lima, p. 120, citando los artículos 104,208 y 214 de la Ordenanza general formada por Su Majestad para el gobierno e instrucción de intendentes, subdelegaciones y demás empleados en Indias, Madrid, 1803.

64

Moreyra Paz Soldán, Manuel, Carta sobre el Tribunal Mayor de Cuentas por el Virrey de Montesclaros, 1610, p.307.

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por el imperio español para la recaudación de tributos e impuestos, explotación de minas de oro y plata y su posterior envío en la flota de galeones al reino, así como el aprovechamiento de los recursos agrícolas que cada territorio brindaba. Por este motivo, la jurisdicción del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, se extendía, sobre el territorio del Perú y sus Cajas Reales y comprendía desde el norte, las Cajas Reales de las Audiencias de Panamá y Quito, con excepción de Venezuela y Cumaná y la Audiencia de Nueva Granada, y en el sur, las Reales Cajas de la Capitanía General de Chile65 Audiencia de Charcas (Bolivia), y gobiernos de Tucumán y Buenos Aires (Argentina). En el sistema de Cajas Reales integrado por las Cajas reales los oficiales reales cumplían funciones de recaudación, pago y anotación de las operaciones realizadas en libros. Existían cuatro procesos diferenciados que eran responsabilidad de los oficiales reales de hacienda: • Primero, comprendía a los ingresos (recaudación de tributos e impuestos que eran depositados en el arca del tesoro de la Caja Real ubicada en el domicilio del Tesorero), tales como: Alcabala, que se cobraba sobre las transacciones realizadas; almojarifazgo que representaba una extensión de los derechos de aduana cobrados por el comercio con las Indias Occidentales; productos de la Casa de Moneda, por la acuñación de moneda; monopolios del gobierno conocidos como estancos: tabaco, papel sellado, azogue y nieves; y, tributos que eran pagados por los pueblos dominados, en este caso los indios, mientras que

65

Después de la fundación de Santiago del Nuevo Extremo en 1541 (hoy Santiago de Chile), un acta del Cabildo deja constancia del nombramiento de cuatro oficiales para las Cajas Reales. En 1609 se instala la Real Audiencia y asume las tareas de Tribunal supremo de justicia y de control de la hacienda real, incluyendo a los oficiales reales, Cabildos y Corregidores, y el conocimiento de los juicios de residencia. A comienzos del siglo XVIII, la Real Audiencia pierde importancia y sus atribuciones son asumidas por la Contaduría Mayor de Cuentas, y en abril de 1769, se da al primer Contador Mayor independencia funcional para la toma, liquidación y fenecimiento de las cuentas. Cfr. La Contraloría General en el Umbral del siglo XXI, Contraloría General de la República de Chile. 1998, pp. 7–8, 1998. Santiago de Chile).

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los españoles residentes estaban afectos a impuestos, derechos y gabelas; • Segundo, constituido por los egresos (pago de obligaciones dispuestas por el Rey que involucraban al gobierno, hacienda, justicia, pensiones y congruas); • Tercero, el uso de libros para el registro de las operaciones de ingresos y egresos (libros Común o Manual, según la época y libros particulares); y, • Cuarto, referido a la preparación de la cuenta que debía remitirse al Tribunal Mayor de Cuentas. La creación de la Audiencia en Chile en 1609, no alteró la política dictada por el Monarca sobre la toma de cuenta, y la obligación de remitir copia de todo lo actuado por el Contador Mayor al Tribunal Mayor de Cuentas de Lima; sin embargo, dos reales cédulas dictadas por el Rey, el 24 de enero y 19 de abril de 1768, bajo el gobierno del Virrey don Manuel Amat y Junient, limitaron la autoridad del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, eximiendo de su jurisdicción a las Cajas Reales de Santiago de Chile y Buenos Aires. Tales ordenanzas, por cierto, tenían su origen en la instalación del Virreinato del río de la Plata, en enero de 1768, y posterior creación del Tribunal de Cuentas de Buenos Aires. A fines del siglo XVII, la relación funcional del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima con los organismos de la hacienda real había sufrido mejoras importantes, respecto de la situación acontecida un siglo atrás. Aquietadas las pugnas con las instituciones autónomas con relación a la jurisdicción del Tribunal y afianzado el papel del Virrey como superintendente general de la hacienda real, y vigilante oficial de la actuación de los Contadores del Tribunal (reales cédulas del 20 de febrero de 1751 y 16 de

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enero de 1768), podría decirse que dentro de su ámbito de competencia se encontraban todos los organismos de la hacienda real más importantes. Desde la fundación del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, las Cajas Reales estuvieron bajo su campo de competencia, no obstante, tuvo que pasar un período de aproximadamente cincuenta años de resistencia natural de los oficiales de la R e a l H a ci e n d a , e n a l gu n o s c a s os , c o r re g i d o e l comportamiento a instancias del Virrey, o en otros, con su indiferencia. Después de este período de acomodo y asentamiento de la relación entre el ente controlador y el agente de la Real Hacienda, las Cajas Reales y sus receptorías (administraciones de rentas), tuvieron que acostumbrarse a presentar la cuenta ante el Tribunal Mayor de Cuentas, dentro del plazo fijado por las ordenanzas, y convivir civilizadamente con los contadores mayores y contadores de resultas. En el gráfico N° I–7, se muestra la organización política y financiera del Virreinato en el Perú.

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GRÁFICO N° I–7: ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y FINANCIERA DEL VIRREINATO DEL PERÚ.

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Con la Real Casa de la Moneda de Lima ocurrió todo lo contrario, refiere Lazo García que esta institución era autónoma por así haberlo determinado la real cédula que dispone su creación y que los conflictos con el Tribunal Mayor de Cuentas se acrecentaron en la segunda mitad del siglo XVIII, en que el Monarca dispuso la rebaja secreta del fino monetario en dos oportunidades. Cuando el Tribunal requería que la Casa de Moneda presentara su cuenta, no podía dirigirse al Superintendente de la ceca limeña, sino que lo hacía a través del virrey; si este mecanismo no era utilizado, no se presenta ba la cuenta. 66 Es probable que tales desavenencias fueron diluyéndose con el tiempo. Ministros del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima. Las Leyes de Indias y las instrucciones impartidas por los Virreyes y Visitadores Generales a lo largo de doscientos años, delinearon las funciones y número de Ministros y personal subalterno con que debía contar el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima. Así, la ordenanza de fundación del Tribunal Mayor de Cuentas lo dotaba de tres Contadores de cuentas, dos contadores de resultas, dos contadores ordenadores y un portero, con vara de justicia; debiendo significarse que a partir de 1629, recién fueron cubiertos los puestos de Contadores de Resultas, con las funciones de examinar y glosar las cuentas presentadas por los oficiales de la real hacienda. El incremento de los puestos subalternos, parece ser la característica de los siglos XVII y XVIII, aunado al hecho que en 1711 fue creado el cargo de Regente como representante del Tribunal ante la Real Hacienda. El cuadro inicial del Tribunal Mayor de Cuentas, con el tiempo aumentó y disminuyó, según las circunstancias, hasta la llegada del Visitador José Antonio Areche, quien en 1782 66

Lazo García, Carlos, Antecedentes históricos del Tribunal Mayor y Audiencia Real de Cuentas del Virreinato, Revista Horizontes, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Ciencias Fiscalizadoras, ILACIF, Lima, Setiembre–Diciembre 1986. p. 22.

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dispuso la dotación de tres Contadores mayores, adicionales a los ya existentes, siete contadores de resultas, cinco contadores ordenadores, dos oficiales de libros y otros oficios menores. Es probable que este incremento en la planta orgánica del Tribunal Mayor de Cuentas, partía del convencimiento de que existía una desproporción entre las tareas que debía cumplir el Tribunal y la cantidad de personas disponible para efectuarlas; circunstancia que se había puesto de manifiesto en los últimos cien años por las cuentas atrasadas sin tomar. Según Escobedo, la indumentaria de los miembros del Tribunal Mayor de Cuentas se mantuvo constante en el siglo XVII, siendo el uso de la golilla una de las características de sus uniformes. Casi al promediar la mitad de dicho siglo, se produjo un cambio que tuvo su origen en la solicitud efectuada por el regente futurario marqués de Casa Calderón para que se les permitiera utilizar el uniforme militar al estilo de los tribunales españoles. En adelante, los miembros del Tribunal Mayor de Cuentas utilizaron el uniforme de los Ministros de la Real Hacienda, compuesto de: casaca y calzón encarnado, chupa y vuelta azul, con alamares de plata. Los contadores mayores debían llevar en el largo de la casaca hasta la cartera, diez alamares de plata, con una estrella en medio de cada alamar, además de golilla en la misma forma que usaban los Ministros togados. La característica principal de los primeros cincuenta años del Tribunal Mayor de Cuentas fue la falta de personal suficiente para hacerse cargo de sus tareas, así como los reclamos presentados por los contadores de cuentas para lograr que el Monarca aprobara los incrementos solicitados; sin embargo, esta situación sufriría una vuelco importante a partir del último tercio del siglo XVII, cuando los cargos de Contadores Mayores, Contadores de Resultas, Contadores Ordenadores,

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y hasta el mismo Regente ingresaron al mercado de venta de oficios. Según Escobedo, la indumentaria de los miembros del Tribunal Mayor de Cuentas se mantuvo constante en el siglo XVII, siendo el uso de la golilla una de las características de sus uniformes. Casi al promediar la mitad de dicho siglo, se produjo un cambio que tuvo su origen en la solicitud efectuada por el regente futurario marqués de Casa Calderón para que se les permitiera utilizar el uniforme militar al estilo de los tribunales españoles. En adelante, los miembros del Tribunal Mayor de Cuentas utilizaron el uniforme de los Ministros de la Real Hacienda, compuesto de: casaca y calzón encarnado, chupa y vuelta azul, con alamares de plata. Los contadores mayores debían llevar en el largo de la casaca hasta la cartera, diez alamares de plata, con una estrella en medio de cada alamar, además de golilla en la misma forma que usaban los Ministros togados. —Dirección colegiada del Tribunal Mayor de Cuentas: Contadores Mayores.67 Desde la fundación del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, los Contadores de cuentas (después serían llamados C o n t a do re s M a y o re s ) , f u e r on l o s o f i ci a l e s m á s representativos de esta institución.68 Los contadores de 67

Matraya y Ricci, El moralista filatélico americano en el confesor imparcial… en la América Española. Real orden del 12 de julio de 1789, número 1557. 1246.1607 y 1704, citado por Escobedo, Ronald op. cit. p. 177. Asimismo, en “Ligera idea del Abandono en que se halla el Tribunal de Cuentas del Perú”, folleto apócrifo publicado en Cádiz, España en 1813. cuya autoría Basadre atribuye a Riva Agüero, se señala que los Contadores de Resultas y Contadores Ordenadores de acuerdo con la Real Orden del 10 de abril de 1790, llevaban el mismo uniforme que los oficiales de real hacienda, con el mismo número y colocación de sus alamares y para distinguirse, usaban en el centro de ellos la estrella señalada para los Contadores Mayores.

68

Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, ley primera, se ordena que en cada Tribunal de Cuentas en la Ciudad de los Reyes de las Provincias del Perú, Santa Fe del nuevo Reino de Granada, y en México de la Nueva España, residan tres Contadores, quienes se intitulen de Cuentas. Existe un antecedente respecto al uso del título de Contador Mayor del Reino, cuya sugerencia correspondería al Tesorero de la Caja Real de México, Femando de Portugal, en su carta al monarca del 12 de abril de 1570; sin embargo, en las Memorias de algunos Virreyes le dan el tratamiento de Contadores Mayores a los oficiales del Tribunal de Cuentas, desacatando lo dispuesto en una Ordenanza firmada por Felipe III en 1609, que prohibía a los Contadores de Cuentas intitularse como Contadores mayores. Tal decisión, puede explicarse por el hecho que la denominación de Contadores Mayores correspondía a los oficiales del más alto rango en la Contaduría Mayor de Cuentas del Consejo de Hacienda de España; títulos que no eran transferibles a las provincias

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cuentas eran nombrados por el monarca, a propuesta del Consejo de Indias, quienes para ejercer sus altos cargos conforme a lo estipulado en las leyes de Indias, debían prestar juramento69 ante el Virrey o la Real Audiencia y comprometerse a servir fielmente el cargo y guardar secreto en las materias que eran de su conocimiento en el Tribunal Mayor de Cuentas y Sala de Ordenanza; dentro de la jerarquía virreinal tenían el tratamiento de señores.70 Los contadores tenían a su cargo la toma de cuentas de los oficiales de la Real Hacienda, y al mismo tiempo, confeccionaban el informe final y daban finiquito a éstas, con base al trabajo realizado, o por los contadores de resultas. Esta función era cumplida conforme a las Ordenanzas en la sede del propio Tribunal Mayor de Cuentas, aunque existen diversas circunstancias en que por decisión del Virrey o el Consejo de Indias se trasladaban a la residencia de las Reales Cajas para realizar la toma de cuentas a los oficiales reales, A decir de Escobedo, la atención de los contadores de cuentas con el tiempo se fue dispersando en muchos asuntos de carácter reglamentario y circunstancia], inclinándose a pensar que el fenecimiento de las cuentas les parecía una tarea desagradable, debido a lo cual, prefirieron descansar en los contadores de resultas, a quienes podrían culpar por el atraso en la toma de cuentas que constituyó un problema crónico del Tribunal desde sus inicios.71 del Reino; sin embargo, en 1782, la Instrucción general de Intendencias reconocería el nombre de Tribunal Mayor y a ellos el de contadores mayores; citado por Escobedo, Ronald, op. cit. p. 161. 69

Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título II, ley 2. En el juramento que efectuaban los Contadores de cuentas, debían manifestar que usarían bien y fielmente sus oficios, guardando las leyes, ordenes y cédulas dadas por el Monarca en cuanto a su ejecución y cumplimiento, guardando el debido secreto en los negocios y materias que fueran tratadas en sus Tribunales y en las juntas en que tuvieran participación, bajo pena de ser suspendidos...” de ellos, caigan, é incurran en las demás contenidas en las leyes de estos, y aquellos Reinos...”

70

Recopilación de Leyes de Indias, Libro VIII, De las Contadurías de Cuentas, Título I, ley 22. Por real cédula del 10 de agosto de 1748 se dispone que en las Juntas de Real Hacienda se brinde a los Contadores el tratamiento de señores y de jueces en la Sala de Ordenanza, además de recibir las mismas consideraciones de los Oidores Cfr. Escobedo Ronald, op. cit. p. 160.

71

Escobedo Ronald, op. cit. p. 62. Es probable que este argumento sea más verosímil, si se ubica en el contexto de la venta de oficios en el Tribunal de Cuentas, en mérito a cuya consigna los puestos eran comprados por aquellos que contaban con mayor solvencia económica, mas no con el conocimiento requerido para el ejercicio de tan delicadas funciones.

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Cuando se producía una vacante en los puestos de Contadores de cuentas, el virrey estaba facultado para designar “Contadores en interin”, hasta que fuera cubierto por nombramiento directo del Monarca. La plaza vacante debía ser cubierta en forma interina por los Contadores de resultas, o en casos excepcionales, por Contadores ordenadores, en función de su conocimiento y experiencia en la toma de cuenta; los cuales no gozaban de las preminencias inherentes a los contadores de cuentas propietarios, es decir, tener voto y asiento en el Tribunal Mayor de Cuentas o gozar de un incremento de sueldo por el tiempo de desempeño.72 Como los Ministros del Tribunal Mayor de Cuentas, en cierta medida, gozaban de las mismas prerrogativas de los oidores de la Real Audiencia, 73 les alcanzaban por igual las prohibiciones, incompatibilidades y limitaciones a que estaban sujetos. Para garantizar el ejercicio fiel de sus cargos, los contadores de cuentas estaban prohibidos de recibir dádiva de los que tuvieren cuentas o negocios ante ellos, incluyendo “cosas de comer”, bajo pena de pagar lo recibido y ser castigados conforme a sus culpas.74 Los contadores estaban prohibidos de tener parte en arrendamientos, ni contrataciones que se efectuaran con rentas reales, tampoco podían contratar por interpósita persona, bajo pena de privación de sus oficios, y “la mitad de sus bienes que apliquemos a nuestra Cámara y fisco”.75 Otra prohibición que afectaba a los contadores de cuentas estaba referido al plano social, y se extendía a los casamientos entre contadores con hijas y parientes de oficiales reales hasta el cuarto grado de consanguinidad y viceversa, así como de personas que tuvieran que dar cuenta en los Tribunales de cuentas; dicha prohibición 72

Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título II, leyes 5 y 6; y Libro 3º, Título 15, Ley 96.

73

Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título I, ley 22. En esta ley se ordena a los Virreyes que traten a los Contadores de cuentas como Ministros del Tribunal y que se sienten con ellos, y no los llamen de vos, siendo Contadores propietarios, conforme a lo previsto en la ley 88, Título 15, libro 3.

74

Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título I, ley 15.

75

Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título I, ley 14.

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se extendía a los propios hijos de los contadores de cuentas mientras vivieran los padres. Del mismo modo, los contadores de cuentas estaban prohibidos de asistir a fiestas, honras y entierros como particulares en Iglesias o Conventos.76 —Dirección unitaria del Tribunal Mayor de Cuentas El cargo de Regente del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima hace su aparición en 1711, puesto que fue otorgado a don Augusto Carrilo de Córdoba que siendo natural de la Ciudad de los Reyes, había sido su Alcalde ordinario, antes Corregidor de Santiago, y existía una razón por demás importante, había pagado al erario la suma de 5,000 doblones77 por la venta de este título. El Regente como representante máximo del Tribunal Mayor de Cuentas gozaba de las mismas prerrogativas que los Oidores de la Audiencia Real y del sueldo correspondiente, en reemplazo de las funciones que cumplía el Contador Mayor más antiguo que para fines administrativos en el Tribunal Mayor, ejercía las funciones de autoridad (Decano). No existe una referencia precisa sobre el año en que fue creado el puesto de Regente del Tribunal Mayor de Cuentas; en todo caso, el título de nombramiento de Carrillo constituye un adecuado referente de su existencia y de la fijación de sus principales atribuciones a partir del título otorgado;78 las que fueron completadas con las competencias descritas en la Memoria del Virrey Amat,79 que en conjunto comprendía la dirección con autoridad del régimen interior del Tribunal y el mantener adecuadas relaciones con las instituciones de hacienda del Virreinato y sus oficiales. Las funciones que debía cumplir el Regente eran las siguientes:80 76

Recopilación de las Leyes de Indias, libro VIII, Título II, leyes 8 y 12.

77

Escobedo, Ronald, op.cit.p.163.

78

Archivo General de Indias, Lima 1.123, Cédula del 27 de abril de 1711.

79

Lohmann Villena, Guillermo, Las relaciones de Virreyes del Perú. Sevilla 1959, pp. 315–352 y ss., y Memoria del Virrey Amat, p.694, citado por Escobedo, Ronald. op. cit. pp.164–16.

80

Escobedo, Ronald op.cit.pp.164–165.

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• Gozar de preferencia sobre el resto de empleados en el Tribunal Mayor de Cuentas, incluso los propios contadores de cuentas. • Firmar las providencias y despachos que emanen de las resoluciones del Tribunal. • Mantener con “armonía y buen orden” la correspondencia con los oficiales reales e intendentes (hasta antes de 1786, Corregidores). • Estar enterado del estado de las cuentas y procurar la cobranza de las deudas. • Velar por la puntual observancia de las leyes, ordenanzas y cédulas dictadas para la recaudación de la Real Hacienda. • Repartir las cuentas de los oficiales reales para su toma y fenecimiento • Tener voz y voto en todos los negocios concernientes al Tribunal. Informar al Rey, por medio del Consejo de Indias, de cuando considere necesario para el mejor servicio. El ejercicio de las atribuciones conferidas al Regente resultaba, a decir de los Contadores Mayores, un elemento extraño de perturbación del fuero de atribuciones y privilegios que estaban acostumbrados y que incluso abarcaba el reparto de las cuentas que, hasta ese entonces, había sido prerrogativa del Decano. Para Amat y Junient, la existencia del cargo de Regente era visto con singular agrado, al referir que sus deberes sobrepasaban la autoridad y capacidad del decano, y al mismo tiempo, descargaba las obligaciones del Virrey como presidente del Tribunal, dado que representaba a la autoridad que dirigía el régimen interno en el Tribunal de Cuentas, y era la única que se

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encargaba de canalizar las relaciones con las instituciones financieras y oficiales de la Real Hacienda. La tarea difícil de realizar por el Regente... “chocó con los intereses y privilegios del colegio de contadores, quienes satisfechos de sus ministerios, por haberlos honrado el Rey, no estaban dispuestos a recibir un trato inferior al de conjueces con el regente,” en su calidad de miembros del mismo Tribunal,81 el que con el tiempo, logró un buen entendimiento con los Contadores. En enero de 1744, la regencia del Tribunal fue asumida por el marqués de Casa Calderón, quien apoyándose en un decreto expedido por el Virrey don Diego Ladrón de Guevara de 1713 por el que apoyaba la facultad del regente para el reparto de cuentas, que hasta ese momento había sido prerrogativa de los contadores de cuentas, obtuvo que el Conde de Superunda expidiera otro decreto en 1748, en donde no solamente se le confirmaba esta prerrogativa, sino también se le facultaba a tener injerencia en la distribución de los negocios de Hacienda, elaboración de informes solicitados por el supremo gobierno, y por último la declaración expresa que era de su competencia el gobierno y dirección del Tribunal Mayor de Cuentas.82 La respuesta de los contadores no se hizo esperar y presentaron un recurso ante el Virrey y escribieron al Rey, con antelación a los informes que pudiera remitir el Regente, para que al tomarse resolución se evaluaran sus argumentos. El Consejo de Indias, en 1750, con base al dictamen fiscal prefirió no pronunciarse y dejó la solución del impasse en manos del Virrey conde de Superunda, quien reafirmó su decisión, lo que generó un ciclo de protestas, cartas e informes que el vicesoberano unió en un expediente y lo remitió al Consejo de Indias, el que en 1754 emitió opinión aprobando la actuación del gobierno de Lima. En 1754 y 1757, los mismos contadores de cuentas insisten y 81

Carta de contadores del 21 de agosto de 1748, Archivo General de Indias, Lima 426, citado por Escobedo Ronald, op. cit. p. 165.

82

Carta de contadores de cuentas del 6 de enero de 1744, Archivo General de Indias, Lima 1.122, citado por Escobedo Ronald, op. cit. p. 166.

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vuelven con sus antiguos argumentos, a lo cual el Consejo da respuesta a las cuestiones planteadas. Mientras esto ocurría, el cargo de regente por ausencia del marqués de Casa Calderón en España, fue cubierto por don Simón Ontañón y Lastra, conde de Las Lagunas, quien había obtenido su título de regente futurario y contador de cuentas en 1745, pagando el singular monto de 31,200 pesos fuertes. 83 Durante el tiempo que permaneció en la regencia la situación se hizo cada vez más tensa, hasta el extremo de arribar a una ruptura con los Contadores de cuentas, incluyendo su distanciamiento del propio Virrey a raíz de un recurso presentado directamente ante el Consejo de Indias que no tuvo acogida; con lo cual se hizo patente su caída en desgracia. Como el nivel de conflicto alcanzado en el Tribunal incidió en los trabajos de toma de cuentas, a decir de Escobedo, la solución que se adoptó fue separar al Regente, existiendo un antecedente de una carta del conde de Superunda dirigida al Monarca, fechada el 29 de enero de 1759, en donde expresa que el gran adelanto que había experimentado la toma de cuentas de las Reales Cajas, desde la marcha del conde de Las Lagunas.84 La supresión del cargo de Regente, brindó una tenue solución al reparto de las cuentas entre los Contadores de cuentas al eliminarse una fuente potencial de conflictos que alteró el clima interno del Tribunal Mayor de Cuentas durante varias décadas desperdiciándose valioso tiempo en la elaboración de recursos e informes para revertir lo actuado por el mismo Regente, en vez de cumplir con sus tareas principales. Sin embargo, la extinción de este cargo no parece ser un hecho aislado en el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, toda vez que en la reforma del cuadro orgánico del Tribunal de Cuentas de México de la Nueva 83

Lohmann Villena, Guillermo, Los americanos en las órdenes nobiliarias, Madrid 1947, p. 438, Archivo General de Indias, Lima, 426, citado por Escobedo, Ronald, p. 167.

84

Escobedo Ronald, op. cit. p. 170, citando a la Memoria de Amat, 99,694 y ss. , en donde se señala acerca de la jubilación adelantada del Regente.

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España efectuada en 1776, también fue eliminada la plaza de Regente.85 Los Auditores del Organismo Fiscalizador en el Siglo XVII:Contadores de resultas. Desde el primer año de funcionamiento del Tribunal Mayor de Cuentas, pudo conocerse que el esfuerzo de los tres contadores no daba para las cuentas que debían tomarse. Por ello, el Marqués de Montesclaros se dirige al Monarca para solicitarle la cobertura de los puestos de Contadores de Resultas previstos en su ley de creación.86 Lo cierto es que durante veinte años no hubo novedad en este asunto, a no ser de la intervención del visitador Juan Gutiérrez Flores y la decidida opinión de López de Caravantes, se estima que probablemente en 1629, el Consejo de Indias decide crear dos plazas de contadores de resultas, con un salario anual de 1,500 ducados. Los dos primeros contadores de resultas nombrados fueron Alonso Ibáñez de Poza y Gregorio Pérez de Andrade, quien fue sucedido por Francisco Gómez de Pradeda. 87 Una ordenanza dictada por Felipe IV en 1632, establecía que para cubrir plazas vacantes de contadores de cuentas interinos se diera preferencia a los contadores de resultas o a los oficiales ordenadores; es por esta razón que a los primeros contadores de resultas le fue incluido en su título el derecho a ocupar el cargo superior en forma interina al generarse una vacante, como en efecto ocurrió, el contador Alonso Ibáñez sucedió a López de Caravantes, hasta que en 1637 el titular Hernando de Santa Cruz y Padilla ocupo su plaza. Un mes después falleció Martínez de Pastrana y su plaza por Acuerdo de Hacienda fue otorgada a Ibáñez de Poza, quien hizo valer la cláusula de sucesión interina de 85

Beleña Eusebio, Ventura. Recopilación Sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y Sala del Crimen de esta Nueva España. México 1787, edic. facs. México, 1981. Núm. 739, p. 347, citado por Escobedo, Ronald op. cit. p. 171.

86

Cédula de 5 de octubre de 1607, Provisiones generales N° 2983, pp. 371 y ss.; citado por Escobedo, Ronald, op. cit. p. 77.

87

López de Caravantes. Francisco, Noticia General, I, IV p. 128.

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sus títulos. El entusiasmo por el ascenso de los contadores de resultas y ordenadores se extinguió con la llegada de los contadores propietarios: Hernando Bravo de Lagunas y Juan Fermín de Izu. Años después, con la venta de oficios, las plazas vacantes fueron ocupadas por quienes compraron las plazas futurarias.88 La real cédula de julio de 1630, estableció el marco de las atribuciones generales de los contadores de resultas, al encargarles tomar las cuentas atrasadas sin alzar las manos de ellas hasta acabar, bajo la amenaza constante de la supresión de su oficio y sueldo.89 Con relación a esta materia, López de Caravantes define las atribuciones de tales contadores de la manera siguiente: “tomar y fenecer las cuentas que les remiten y ofreciéndoseles dudas las proponen al Tribunal y absueltas éstas por él prosiguen hasta hacer el alcance y adiciones en las que se provea lo conveniente”90 sin embargo, la realidad sería distinta puesto que el ejercicio de las funciones de los contadores de resultas, no solamente comprenderían la toma de cuentas atrasadas, sino también las cuentas ordinarias presentadas por los oficiales reales al Tribunal Mayor de Cuentas. Por otro lado, correspondía a los contadores ordenadores las tareas de ordenar las cuentas presentadas por los oficiales de la Real Hacienda, con excepción de aquellas que fueran presentadas en el estilo y orden conveniente, en cuyo caso, se ordenaba que sean recibidas y admitidas y no se entregue a los ordenadores.91 Los contadores formaban la cuenta con las relaciones de cargo y data y comprobantes que llamaban recaudos, anotando el día, mes y año, causa y cantidad, asociando cada rubro con sus documentos probatorios.92 Con su trabajo, se dejaba libre el camino para que el expediente de la cuenta fuera revisado por el Contador mayor o el de resultas. 88

Escobedo Ronald, op. cit. p. 79.

89

López de Caravantes, Francisco. Noticia General, I, IV p. 166.

90

López de Caravantes, Francisco, Noticia General, I, IV p. 161.

91

Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título I, ley 51.

92

Apuntaciones de un ex–presidente. El Tribunal Mayor de Cuentas, Imprenta el País. Lima.p.9, año 1900.

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La Toma de Cuentas realizada por el Tribunal Mayor de Cuentas en el Siglo XVII. La toma de cuentas en el siglo XVII Desde la fundación de la ciudad de los Reyes (Lima) en enero de 1535, y en adelante la Corona española estableció diversas mecanismos para controlar la conducta de sus gobernantes y oficiales reales en el Nuevo Mundo y encauzarlos en un orden regular. Dentro de tales mecanismos se distinguían: la toma de cuenta, el juicio de cuentas, y el juicio de residencia; este último, reservado para encumbrados personajes del gobierno virreinal. El único personaje que no estaba obligado a dar cuenta de sus actos al Tribunal Mayor de Cuentas era el virrey; no obstante, debía estar pronto a rendirla si tal procedimiento era requerido por el Consejo de Indias o por el propio Rey. A lo largo del siglo XVI, el monarca español refrendó diversas Reales Cédulas que fijaron las primeras disposiciones para ordenar la toma de cuenta. Una de las primeras fue la instrucción general para los oficiales reales en Indias, dada en la villa de Ocaña el 4 de Abril de 1531 que encargaba tomar las cuentas a todos los que manejaban la Real Hacienda, exigía recuperar el reintegro de los alcances identificados y ordenaba que cada seis meses, en presencia del gobernador y los otros oficiales reales, el tesorero debía exhibir sus libros (numeral 27°). Por este motivo, la toma de cuenta se concentraba en el libro general depositado en el arca de tres llaves, y una vez firmado por todos el tiento resultante debía enviarse a España en la primera flota.93 La experiencia de los primeros cincuenta años del Virreinato, las ordenanzas y provisiones dictadas por el Rey sobre este asunto y la necesidad de llevar a cabo la toma de cuenta, de acuerdo al estilo de la Contaduría de Cuentas del Reino de Castilla, crearon las condiciones para que los Contadores de cuentas al aplicar dicho 93

Colección de Documentos Inéditos, Numeral XV, Imprenta de G. Hernández. Madrid. 41 tomos publicados entre 1864 y 1884, AGÍ, Sevilla. España.

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ordenamiento, establecieran por su arte, antes que por su ciencia, un conjunto de procedimientos de detalle para permitir dar cumplimiento de las leyes. Por ello, las tareas a ejecutar debían comprender la participación de un número reducido de Contadores en aspectos tales como: presentación de la cuenta por los oficiales reales, ordenamiento y toma de la cuenta, glosa y fenecimiento, según correspondiera en cada caso concreto; motivo por el cual, es probable que la forma de tomar la cuenta, durante el siglo XVII fue objeto de algunas modificaciones introducidas por el Monarca, a instancia de la Contaduría del Consejo de Indias. Por esta razón, cuando describamos los aspectos propios de la toma de cuentas nos estamos refiriendo al periodo 1750–1800, por ser esta fuente histórica que se encuentra más documentada. En el gráfico N° I–8, se describe el proceso de la Toma de Cuentas y el juicio de Cuentas en el virreinato. GRÁFICO N° I–8: LA TOMA DE CUENTAS Y EL JUICIO DE CUENTAS EN EL VIRREINATO.

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Presentación de la Cuenta El primer antecedente sobre la obligación de los oficiales reales de hacienda de dar la cuenta, se encuentra en la Ordenanza dada por Felipe II en Aranjuez el 24 de mayo de 1589, en donde se ordena que los Oficiales reales: Tesorero, Contador y Factor, sean obligados a dar las cuentas a su cargo y pagar los alcances.94 El tiempo de presentación de la cuenta no estaba precisado con claridad en el siglo XVI, aunque en las Leyes de Indias incluyen una disposición de Felipe IV fechada en marzo de 1537, mediante la cual, ordena que si los oficiales reales no dieran sus cuentas cada año donde las debieran dar, los Virreyes y Presidentes de Audiencia proveerán lo necesario para no pagar sus salarios hasta que hayan cumplido. Un siglo después, en la Memoria del Virrey Conde de Lemos (1796), encontramos el plazo para presentar las cuentas que fue de tres meses de cumplido el año.95 Esto significaba que dentro de los tres primeros meses del año siguiente debía presentarse la cuenta por los obligados, la misma que era acumulada por el Tribunal para su posterior tratamiento.96 El paso previo para la toma de cuentas por el Tribunal Mayor de Cuentas, consistía en el cumplimiento, por parte de los oficiales reales y de cualquier persona que tuviera a su cargo la recaudación de rentas reales, de un conjunto de aspectos formales, sin los cuales, no se daba inicio al procedimiento. Esto implicaba la presentación de diversos documentos de la gestión de los obligados, siendo éstos: 94

Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título XXIX.

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Memorias de los Virreyes, tomo sexto, op. cit. pp. 298–299. Como partidas de cargo de las cuentas debían figurar las rentas y derechos pertenecientes a la Corona, es decir, todo lo ingresado en las arcas reales como lo debido cobrar. Estas partidas debían estar acompañadas por los recaudos, como por ejemplo, la partida de almojarifazgo con los registros de los navíos que transportaron las mercaderías y las tasaciones de ellas, la partida referente a tributos con las retasas correspondientes; con las partidas en las que debía consignarse lo debido cobrar y no cobrado debía acreditarse que el que daba la cuenta había realizado todas las dilegencias de cobro posibles. En la data debían anotarse los pagos realizados, cuidando indicar en cada caso: quien, en que fecha y porqué razón se pagó; si la suma del cargo era mayor que la data, resultaba un alcance cuyo importe debía ser depositado por quien daba la cuenta; citado por Mariluz Urquijo. op. cit. pp. 429–430.

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Una Ordenanza dictada por Felipe II en Toledo en 1560, establecía que el segundo día del mes de enero de cada año, los Contadores debían ir a las Cajas a tomar las cuentas, y contar y pesar el oro y la plata, ante el Escribano de la Caja quien se encargaba de dar testimonio de esta diligencia.

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• Relación jurada de todo lo recibido y todo lo gastado y distribuido que debía ser firmada por cada oficial real y presentada antes de tomar la cuenta.97 • Fianza actualizada de cada oficial real, así como la declaración de solvencia de los fiadores; • Relación de deudores en forma pormenorizada; • Estado de corte y tanteo de Arcas tomado a fin del año; • Certificado del Escribano que acredite que los oficiales reales practicaron contra los deudores vencidos, las diligencias coactivas y apremios correspondientes; • Libros Manual y Mayor; y • Libramientos y recaudos debidamente ordenados, incluyendo los documentos que acrediten las remesas de caudales de una tesorería a otra. Correspondía a los oficiales reales, dar fianza de 200,000 maravedíes durante el tiempo que ocupen el cargo, nombrando fiadores para que paguen por él en caso de insolvencia o muerte. Esta regulación provenía de las Leyes Recopiladas de Indias que habían establecido la exigencia de presentar fianzas por cantidades para cada cargo. Las fianzas se guardaban en el Arca del Tesoro y debían ser verificadas cada año al tomar la cuenta por el Tribunal Mayor de Cuentas. Para el cumplimiento de su misión, los contadores mayores fueron revestidos por las Leyes de Indias de amplios poderes y competencias, que podrían resumirse en examinar, glosar y 97

En el libro VIII, Título Primero: De las Contadurías de cuentas y sus Ministros, Ley 13 de la Recopilación de Leyes de Indias, se incluyen las Ordenanzas dadas por Felipe II en Madrid en 1591 y Felipe III en octubre de 1619 “.. los Oficiales Reales den razón todos los años a las Contadurías de cuentas de lo que pertenece a la Real Hacienda ... de los libros particulares, que cada Oficial está obligado a tener por su oficio ... “Que antes de tomar las cuentas se entreguen relaciones juradas... y firmadas ...de todo lo que han recibido y se les ha entregado v de lo que de ello han gastado, pagado y distribuido, y juren en forma de derecho al pie de las relaciones juradas que todo lo contenido en ellas es cierto, leal y verdadero.” Esta Declaración Jurada no debía entregarse en un pliego aparte, sino que era escrita por el oficial real en el mismo Libro Manual.

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fenecer las cuentas, y en caso de resultar alcances estaban facultados a utilizar los apremios de ley contra los oficiales de la Real Hacienda, sus bienes y fiadores. Una vez tomadas las cuentas, los contadores debían hacer el cargo de lo cobrado y de lo debido cobrar, ejerciendo los rigores del apremio hasta que lo señalado hubiere ingresado en las Cajas Reales... “y por ninguna forma se dé lugar a que sobre ello sean oídos en justicia los Oficiales Reales.”98 Una vez concluido el fenecimiento de las cuentas el Tribunal debía enviar al Consejo de Indias un duplicado de las cuentas, junto con una relación de las deudas morosas para que sean vistas por su Contaduría y se asiente en los libros de los contadores mayores. Esta misma ordenanza facultaba a los Virreyes a dispensar de esta obligación de los tribunales de cuentas, en caso de cuentas de menor valor, especialmente, en todo lo que fueran de Comisarios para compras y transporte de bastimentos, municiones y otros, en razón a la brevedad, comodidad y menor costo.99 Una de las actividades preliminares que realizaban los contadores mayores cada año en las Cajas Reales antes de la toma de cuentas, era la toma de inventarios y los tanteos, los cuales debían ser enviados al Consejo de Indias. La toma de inventario no era un procedimiento sofisticado, sino que se reducía a lo que se hallare, y huviere en las Casas Reales, es decir, implicaba el conteo de todos los caudales existentes en la Caja a una fecha determinada. El tanteo de cuentas se efectuaba en forma conjunta con los oficiales reales, e involucraba el conocimiento y anotación de todo lo que se hubiera cobrado en el año por cada uno de los géneros, con distinción y claridad, dentro de cuyo texto debía expresarse lo que estaba por cobrar y porque causa.100 98

Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII. Título I, ley 26.

99

Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título I, ley 46.

100 Recopilación de las Leyes de Indias, Libro VIII, Título I, ley 24.

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Emplazamiento de los Oficiales reales La Recopilación de Leyes de Indias establecía los pasos a seguir para que los oficiales de hacienda se presenten para la toma de cuenta en el Tribunal Mayor de Cuentas, con todos los recaudos necesarios para su defensa. Este procedimiento constituía el inicio del juicio de cuentas, y consistía en la notificación del obligado mediante una carta de emplazamiento en papel sello primero101 firmada por el Contador Mayor Decano y otras dos firmas; puesto que la ley 34 del libro Octavo precisaba que los Tribunales de Cuenta despachan provisiones selladas con el sello real en la misma forma que las Audiencias y Contaduría Mayor del reino de Castilla. Estas cartas despachadas, a tenor de lo expuesto en la ley 35 del mismo libro, debían ser obedecidas por los Virreyes, Presidentes de Audiencia, Oidores, Alcaldes y Gobernadores. Si pasado el término establecido los obligados no cumplían con presentarse, el Tribunal Mayor de Cuentas procedía a tomar la cuenta en rebeldía, enviando para este fin a Contadores a su lugar de residencia, debiendo pagarles ellos los días de salario que les correspondan y la pena de Cámara, quienes luego de tomarlas estaban facultados para fenecerlas de oficio, previa notificación y señalamiento y cobrar los alcances líquidos obtenidos.102 Ordenamiento de la Cuenta Para conocer a los obligados a presentar la cuenta, el Tribunal Mayor de Cuentas llevaba el libro Memoria, en el que eran anotados los nombres de las personas que debían dar cuenta, con indicación del mes y el año que le correspondía. Del mismo modo, las cuentas recibidas de los oficiales reales eran anotadas 101 El papel de sello primero, era utilizado para escribir todos los despachos y mercedes que se efectuaban en las Indias Occidentales por los Virreyes, Presidentes, Audiencias, Tribunales de Cuentas, Gobernadores. Capitanes Generales, Corregidores y otros; sí los despachos excedían el pliego, el resto de hojas debía escribirse en papel de sello tercero. Cfr. Gazophilacium Regium Perubicum, de Escalona y Agüero, Gaspar. 102 En la real cédula del 18 de octubre de 1618, se ordena que los Virreyes no impidan los mandamientos del Tribunal de Cuentas con apercibimiento, Archivo General de la Nación, Real Hacienda, Tribunal de Cuentas, legajo 2.

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en el libro de Receptas. Las tareas que cumplían los Contadores ordenadores consistían en recibir las cuentas que presentaban los oficiales reales, dentro de los plazos estipulados por ley, y procedían a clasificar la información recibida y ordenar, tanto las relaciones de cargo y data, libros contables y comprobantes que eran denominados recaudos; con el objeto de facilitar el trabajo que sobre éstos debían realizar los Contadores de Resultas. Examen y glosa de cuentas El examen y glosa de las cuentas por el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima era realizado conforme al estilo de la Contaduría Mayor de Cuentas de Castilla, cuyo procedimiento es recogido con fidelidad en la Memoria del Conde de Lemos en 1796103 y comprendía: • Los ministros que están obligados a la presentación de sus cuentas, deben rendirlas acompañando oficio a los tres meses de cumplido el año; • La cuenta se pasa con el decreto, previa noticia de los encargados de su revisión al archivo del Tribunal Mayor de Cuentas, en donde se depositan hasta que extraídos como corresponde, poniendo los reparos que ocurren; • Pareciendo justos los reparos se pasan firmados con oficio del Decano del Tribunal al autor de la cuenta para que en virtud de su contestación, puesta la glosa a la partida, se absuelva o resulte el alcance por el Contador de resultas, quien debe librar los pliegos y demás providencias que permitan hacer efectivo el reintegro. Con posterioridad a la implantación del régimen de Intendencias en el Virreinato del Perú en 1784, la Contaduría 103 Memorias de los Virreyes, tomo sexto, op.cit. pp. 298–299.

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General del Consejo de Indias expidió una instrucción práctica provisional que disponía utilizar los nuevos libros manual, mayor y de caja, cuya característica principal era que los asientos contables se formalizaban con arreglo al método de la partida doble.104 Por lo tanto, en 1791, el examen practicado por los contadores de resultas del Tribunal Mayor de Cuentas comprendía a estos libros; para cuyo efecto, al comenzar su tarea debían cotejar la primera partida o asiento del libro Manual con los saldos del año anterior en cada una de las cuentas del Libro Mayor, anotando como evidencia de su verificación la frase “comprobado o conforme” y su rubrica. Esta era una prueba de consistencia de las cifras, con el objeto de determinar la corrección de los saldos iniciales del libro al iniciar la toma de cuentas. Como parte de las pruebas de exactitud aplicadas por el contador de resultas verificaba los cálculos de cada uno de los asientos anotados en el libro Manual, y los totales de la suma de cada hoja. En caso de detectar un error el revisor corregía en el libro la cantidad correcta sobre la cantidad equivocada, verificando que el corte y tanteo del Libro Manual, sea igual al realizado por los oficiales de la Real Caja que consta como comprobante en el Arca del Tesoro, formulando los reparos si los hubieran, para que sean contestados por los oficiales reales. La revisión de los ingresos (cargos) pretendía demostrar si éstos eran registrados el mismo día en que se ocasionaron, al igual que sí los débitos o créditos de las cuentas contenían sus mismos valores; verificándose en caso de transferencias de caudales de una tesorería a otra los libros de tesorería de aquella que los recibió, con el acuse de recibo documentado correspondiente. Si tales registros no eran conformes, los contadores formulaban

104 La partida doble significaba registrar en forma individualizada en cada libro particular (auxiliar), cada una de las partidas de ingreso en forma mensual, centralizando dichos importes en un solo asiento en el libro Manual, que también recibía todas las operaciones realizadas registrándolas en forma cronológica anotando, al margen derecho de cada asiento, los folios de los Libros de Caja o Mayor a los cuales se habían “pasado” dichos importes.

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los reparos poniendo en el margen izquierdo del asiento bajo observación, la frase “adicionada” y su rúbrica. Por su parte, el examen de egresos (datas) consistía en la verificación de las partidas para conocer si estaban arregladas a lo presupuestado, es decir, si los montos a pagar eran concordantes con la aprobación efectuada por el monarca, y si estaban sustentados con los libramientos firmados y emitidos por los oficiales de la Real Caja: pudiendo los contadores de resultas observar los defectos o excesos que podrían haberse incurrido, extendiendo el alcance de su revisión de las partidas observadas en forma completa, desde su origen. También el examen del libro Manual comprendía la verificación de las cuentas corrientes de cada ramo para determinar si se encontraban en hojas sucesivas sin dejar blancos intermedios, verificando que todas las operaciones registradas estén fielmente pasadas al libro Mayor, corrigiendo los errores leves, pero, poniendo reparo en los graves. Con la verificación de las sumas de cada ramo en el libro Mayor, y establecida la conformidad de sus saldos, el contador de resultas elaboraba el Balance y la Cuenta General de la Real Caja. 105 Cuando del examen practicado por el Tribunal Mayor de Cuentas no resultaba reparo alguno, el fenecimiento era declarado mediante un auto. En caso de errores graves identificados en la toma de cuentas, los contadores de resultas elaboraban los pliegos originales de los reparos formulados y los presentaban al Presidente del Tribunal para que los dirija a quienes debían contestarlos. Luego de preparar el resumen que determina el saldo de cargo del tesorero o el alcance, el contador mayor procedía a redactar el informe final. Los errores en el registro de los asientos en libros eran denominados glosas, en tanto que los reparos a determinadas partidas o asientos de una cuenta conducían al 105 Reglamento del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima, 1824.

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juicio de cuentas, en caso que los obligados no cumplieran con restituir los alcances en el arca del tesoro. Fenecimiento de la cuenta Si la presentación de la declaración jurada de todo lo recibido y todo lo gastado, era el paso previo para el inicio de la toma de cuenta en el Virreinato, el fenecimiento constituía la acción que ponía, fin al acto de “dar las cuentas”, cuyo auto (carta de finiquito) era firmado por el Contador Mayor y en su contenido se consignaba el cargo y la data y las firmas del o los contadores mayores intervinientes y el sello real. A partir de ese momento, lo actuado por el Tribunal Mayor de Cuentas obtenía autoridad de cosa juzgada y no podía ser de nuevo visto; quedando el oficial real responsable de la presentación de la cuenta libre de cualquier alcance o responsabilidad derivada del cumplimiento de sus obligaciones. Conforme a las Leyes de Indias, específicamente, la Ley 46, las cuentas debían ser tomadas por duplicado, de manera que una de las copias de éstas fenecidas y acabadas debían remitirse al Consejo de Indias para conocimiento del procedimiento seguido y su asiento en los libros que mantenía su Contaduría; quedando un ejemplar en poder del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima. El Juicio de Cuentas y la Sala de Ordenanza En el siglo XVI, la rendición de cuentas de las Cajas Reales eran dispuestas por la Corona española para asegurarse de la fidelidad y honradez de los oficiales de la Real Hacienda en el Virreinato del Perú, el que constituía un tema de singular interés debido a que por sus manos pasaban ingentes caudales, a pesar de los sueldos reducidos que percibían. Una ordenanza de 1543, establecía que los oficiales reales de las Cajas debían remitir anualmente a la Contaduría del Consejo Real de Indias

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un tiento de cuentas, es decir, un resumen detallado de lo recaudado y gastado, y una cuenta integra cada tres años. En la segunda mitad del siglo XVI, la toma de cuentas fue realizada por contadores expertos o Visitadores generales por encargo del mismo Consejo de Indias, o por el presidente de la Audiencia y dos oidores en las provincias; sin embargo, los oidores sobrecargados de asuntos judiciales, y al mismo tiempo, con la obligación de revisar las cuentas de los corregidores y cabildos, carecían del tiempo necesario y la pericia para examinar las cuentas de las Cajas Reales. A partir de 1607, las tareas relacionadas con la toma de cuentas fue asumida por el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima.106 El juicio de cuentas representó en los siglos XVII y XVIII una de las instituciones más temidas en la Colonia, tanto o menos que el propio Tribunal del Santo Oficio, debido a que su propósito era probar si los oficiales de la real hacienda, se habían apropiado de parte de las rentas recaudadas e ingresados al Arca del Tesoro, o aplicado incorrectamente lo ordenado por escrito por el Rey en materia de gastos. La apertura del juicio representaba solamente el segundo peldaño dentro de la escalera de juzgamiento de responsabilidades, puesto para que esto ocurriera debía existir previamente el examen de la cuenta y la identificación de glosas determinadas por los Contadores de resultas. Su apertura infundía temor a los oficiales reales debido a que podía acarrear, no sólo la obligación de devolver los caudales no depositados en el Arca, sino también la pérdida de su oficio, la subasta de sus bienes en favor de la hacienda real o su encarcelamiento temporal o confinamiento perpetuo, y en un extremo, el sacrificio de su vida terrenal. Las Leyes de Indias establecían que cuando los alcances no eran materiales debían cobrarse con arreglo a las diligencias presentadas; sin embargo, 106 Mariluz Urquijo, José María, op. cit. p.428.

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en caso que éstos estuvieran referidos a los aspectos de legalidad que “abrazaran puntos de derecho”, ajenos a la profesión del Tribunal Mayor de Cuentas, debían resolverse en la Real Sala de Ordenanza.107 El juicio de cuentas era realizado por el Tribunal Mayor de Cuentas en primera y segunda instancia, correspondiendo a la Sala de Ordenanza integrada por tres Oidores de la Audiencia Real, dos Contadores Mayores, con voto consultivo, y el Fiscal, quienes se reunían los “miércoles y viernes de ordenanza”. Como todo proceso no contencioso, el juicio de cuentas seguía una secuencia establecida por el Tribunal Mayor de Cuentas, siendo los principales pasos los siguientes: Paso N° 1 El juicio se iniciaba con la preparación de los pliegos originales de reparos que elaboraba el Contador de Resultas que revisó la cuenta, los cuales eran pasados al Contador Decano del Tribunal o el Regente, según la época, para que los dirija al oficial de la Real Hacienda que en su calidad de rindente, debía contestarlos en un plazo de 15 días, dejando constancia, en el expediente, de la fecha en que fueron remitidos. Paso N° 2 Cuando los pliegos de reparos eran devueltos con las respuestas se procedía a la calificación para establecer si el reparo estaba o no satisfecho. Paso N° 3 En el primer caso, se calificaba como “absuelto” si los fundamentos presentados por los oficiales reales tenían la propiedad de enervar el reparo presentado; en caso contrario,

107 Memorias de los Virreyes 1796, tomo VI, Librería Felipe Bailly p. 299 Cfr. Leyes de Indias, Libro VIII, Título I, ley 36. Con la creación de la Junta Superior de la Real Hacienda, según refiere el Conde de Lemos, se dudo sobre el uso y ejercicio de la Sala de Ordenanza, pero el Monarca insistió en que continúe sin variación alguna.

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se formaba un nuevo pliego de reparos, exigiéndose la respuesta del obligado en un plazo muy breve. Paso N° 4 Contestados estos se calificaban como “absueltos” los que merecían esta consideración, invocándose las razones para ello, y si producía “alcance”, se establecía el monto que debía cargarse a los oficiales reales, debiendo citarse los motivos que lo ocasionaron y las disposiciones en que se fundamentaban. Paso Nº 5 El Contador Decano o Regente debía expedir, con su firma, el informe definitivo, el que podía ser apelado por los oficiales reales, ante la Sala de Ordenanza, conformada por tres Oidores de la Real Audiencia nombrados por el Virrey, con asistencia de dos Contadores con voto consultivo y el Fiscal.108 Paso Nº 6 El procedimiento establecía que el obligado no podía presentar recurso de apelación, sino estaban pagados los alcances deducidos por los Contadores de resultas, cuya ejecución había sido recomendada. Los pliegos originales de los reparos formulados por el Contador de Resultas que reviso las cuentas, eran pasados al Presidente del Tribunal para que los dirija al que debe contestarlos en un plazo de 15 días, dejando constancia, en el expediente, de la fecha en que se han remitido. Cuando los pliegos de reparos eran devueltos con las respuestas, se procedía a la clasificación o examen para establecer si el reparo estaba o no satisfecho. En el primer caso se calificaba con la expresión “absuelto”; en caso contrario, se formaba un nuevo pliego de reparos y se exigía a respuesta en un plazo muy breve. Contestados estos se calificaban: 108 El Tribunal Mayor de Cuentas – Lo que fue, op.cit.p.8.

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• Como “absueltos” los que merezcan serlo, dando la razón para ello; y, • Si “producía alcance”, se establecía el monto que debía cargarse a los Oficiales Reales, los motivos que lo ocasionan, citando las disposiciones en que se fundan. En el caso de errores graves identificados en la toma de cuentas, los contadores de resultas elaboraban los pliegos origínales de los reparos formulados y los presentaban al Presidente del Tribunal para que los dirija a quienes debían contestarlos en un plazo de quince (15) días, dejando constancia, en el expediente la fecha en que fueron notificados. Concluida la calificación se redactaba el Informe, elevándolo junto con la cuenta y el expediente respectivo a la Sala de Ordenanza para el fallo de la parte contenciosa, incluyendo los pliegos de reparos, ampliaciones, alcances y observaciones, para resolver el juicio de cuentas; expidiendo finalmente el Presidente del Tribunal, con su firma, el informe definitivo. Este Informe podía ser apelado por los Oficiales Reales, ante la Segunda Instancia. Apreciaciones Finales El descubrimiento de las Indias Occidentales y la ocupación de los nuevos territorios, así como la imposición del mercantilismo como expresión del Estado constituyó para la Corona Española, una respuesta de aprovechamiento en favor de sus intereses, como era el pensamiento de la Europa del siglo XV, y como consecuencia, la creación de instituciones que ejercieron una gran influencia en los asuntos de la Real Hacienda. El nacimiento de la Casa de Contratación de Sevilla, y la posterior fundación del Real Consejo de Indias en 1524, consolidaron su intervención en la administración y go bierno de las denominadas Indias Occidentales, y por cierto, el desarrollo de

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un vasto cuerpo de normas para permitir que las órdenes dispuestas por el Monarca se cumplieran conforme a su voluntad. Pero esta formidable maquinaria no estaba completa, sin la presencia de los oficiales reales designados por el Monarca que representaban a la burocracia a cargo del recojo de los impuestos y tributos reales, y la única responsable de ejercer sin interferencia alguna su cobranza a los obligados. A ello debe agregarse que, desde la creación del Virreinato, las acciones ejercidas por los oficiales reales debían ser registradas en libros contables para asegurar que todo lo recaudado ingresaba al arca del tesoro, estando obligados a efectuar tales anotaciones en libros contables particulares, en tanto que los Contadores eran responsables del registro en los libros principales, denominados Común, Manual o General, según la época. El oro y la plata extraídos de las minas, y los excedentes de las Cajas Reales transportados en la flota de galones, permitieron atenuar en los últimos cincuenta años del siglo XVI, y financiar las guerras de España contra otros imperios. Sin embargo, el sostenimiento del reino requería de instituciones permanentes en el Nuevo Mundo creadas al estilo de Castilla, así como soldificar el proceso de transculturación en las Indias. La aparición de las Leyes de Indias y las primeras instituciones recaudadoras como el eje financiero del Virreinato del Perú, y la subordinación del resto de Cajas y administraciones periféricas de menor rango, mostraba el calco y copia de las instituciones hacendarías en el reino de Castilla, adaptadas a la realidad de cada circunscripción geográfica en Hispanoamérica. En el desarrollo de la organización y evolución del sistema de control fiscal en el Perú, del siglo XVI hasta los albores del siglo XIX, siguiendo la línea de análisis de Escobedo se distinguen las siguientes etapas:

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Primera etapa. Se inicia en 1542, con la fundación del Virreinato del Perú y la posterior creación de la Real Audiencia, en donde el rol más importante fue desempeñado por los oficiales reales (Contador, Tesorero, Factor y, Veedor), cuyos puestos provenían del nombramiento real, con carácter vitalicio, dado que gozaban de la plena confianza del Rey. Tales oficiales desempeñaron un papel importante, frente a los Virreyes y gobernadores (corregidores), quienes tenían facultades limitadas en materia de superintendencia de la hacienda real, en vista que no podían disponer de los ingresos recaudados, ni nombrar oficiales propietarios. Segunda etapa. Se inicia en 1607 y prolonga por alrededor de cincuenta años, en que el Tribunal Mayor de Cuentas define el marco jurídico que le va a servir de plataforma para realizar su trabajo y los procedimientos a ser utilizados para el examen, glosa y fenecimiento de las cuentas, así como se nota la personalidad de los primeros contadores que influye de manera importante en la estructuración de su institución y en la marcha de la Real Hacienda. La sustitución de los primeros contadores mayores por fallecimiento, por otros menos eficaces, dejó sentir su pernicioso efecto en esta institución, agravada por la venta de oficios al mejor postor. Tercera etapa: Se inicia a partir de 1784, con la creación del régimen de intendencias y vigencia en el Virreinato del Perú. Los oficiales reales (Contador, Tesorero y otros oficios menores) y los propios contadores mayores y contadores de resultas en el caso del Tribunal de Cuentas, sobrevivieron a los nuevos tiempos. Con la creación del puesto de Intendente, éste se constituyó en el juez de primera instancia en las causas de hacienda; motivo por el cual, los residentes podían apelar ante la Junta Superior de Hacienda. La creación de la Junta fue considerada, en aquel tiempo, un adecuado cambio, en vista que le correspondía regular la actuación de los oficiales reales, seleccionarlos y controlar todos los ramos de la hacienda real.

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Última etapa (la decadencia). Uno de los rasgos de este período, al menos hasta 1820, fue el significativo atraso en la toma de cuentas por parte del Tribunal Mayor de Cuentas y, sobre todo, la no cancelación oportuna de los alcances, debido a la utilización de mecanismos dilatorios ante la Sala de Ordenanza por parte de los oficiales de la Hacienda para postergar su pago. El incendio del Tribunal Mayor de Cuentas en el segundo piso de la Casa de la Moneda ubicada entre las plazas de la Inquisición y de Santa Ana ocurrido en junio de 1823, precipito la desaparición de los expedientes de toma de cuentas y juicios de cuentas en giro, lo que liberó de responsabilidad a los oficiales de hacienda que mantenían cuentas pendientes con dicho Tribunal.109 En la vorágine de la guerra por la independencia, Lima fue tomada sucesivamente por el bando realista y retomada por los patriotas hasta en tres oportunidades, a lo largo de 1823. Según Basadre, mientras los miembros del Congreso y Riva Agüero se refugiaban en Trujillo, las huestes realistas conducidas por el teniente general Canterac en su última ocupación permanecieron en Lima, del 13 al 16 de junio de 1823. Al retirarse dejaron tras de sí las huellas de la devastación, patentizada por la extracción de las reliquias en plata labrada de la Catedral, Santo Domingo y de otras iglesias, la destrucción de la maquinaria para acuñar en la Casa de Moneda, el saqueo de la Biblioteca Nacional y, por cierto, el incendio del Tribunal Mayor de Cuentas que dejó de existir con el nacimiento de la República. 110

109 Un evento de similares consecuencias al incendio ocurrido en el Tribunal Mayor de Cuentas de Lima en 1823, se presentaría en la era republicana. Transcurrido el autogolpe de Estado perpetrado el 4 de abril de 1992, disuelto por la fuerza de los tanques el Congreso de la República y decapitada la Contralora General, el gobierno de facto promulgó el Decreto Ley N° 26162 que eliminó de las atribuciones de la Contraloría la conducción de los juicios de responsabilidad sobre los funcionarios públicos, en la vía administrativa, que con la denominación de juicio de cuentas tuvieron 400 años de existencia. Los cientos de expedientes de juicios abiertos y en proceso de sustanciación que venían ventilándose en salas especiales en aquella época, quedaron subordinados a las veleidades de empleados contratados con el fin de resolver tales procesos. Una vez más, se repetiría la historia aunque por distintas circunstancias, los rindentes y encausados por actos irregulares cosecharían los beneficios del fuego salvador. 110 Basadre Jorge, Historia de la República del Perú, tomo I, pp. 21–22.

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CAPÍTULO III

HACIA LA MODERNIZACIÓN DEL CONTROL EN LA GESTIÓN PÚBLICA111 El Sistema Nacional de Control.

3.1. Herencia virreinal Al producirse la independencia y nacer la República, el Tribunal Mayor y Hacienda Real de Cuentas del Virreinato, creado por el Rey de Felipe III de España por Real Cédula de 1605, adoptó la denominación de Tribunal de Cuentas, dependiente del Ministerio de Hacienda, cuya organización y funciones se expone a continuación: Funciones, Facultades y Atribuciones. Las instituciones del Sector Público Nacional estaban obligadas a remitir toda la documentación de sus operaciones presupuestales. Los comprobantes recibidos eran distribuidos entre los juzgados, según las entidades asignadas a cada uno, para su revisión en lo relativo al cumplimiento de la normativa vigente aplicable. De existir errores, irregularidades administrativas, indicios de dolo o cualquier otra deficiencia, el Juzgado correspondiente 111 Información de la Contraloría General de la República, transcrita a partir de la autorización lograda por la autora del presente (Oficio N° 01031–2012–CG/SGE, de fecha 02–08–2012).

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confeccionaba un Pliego de reparos, que consistía en una relación de observaciones que elevaban a la Sala de Vocales, quienes luego de un exhaustivo examen de los expedientes, emitían su dictamen, el cual, acompañado de un Proyecto de Resolución Presidencial elevaban al despacho del Sr. Presidente (Abogado) del Tribunal Mayor de Cuentas, quien debía decidir por la procedencia o improcedencia del documento. Debe anotarse que los encargados de los Juzgados no eran profesionales, sino solo empleados de carrera, poseedores de la experiencia necesaria. En cuanto a los Departamentos de Rectificación Militar y Civil, a ellos llegaban los ajustamientos (manifestados y pagos) y las planillas de sueldos y salarios de los servidores militares y civiles, respectivamente; siendo su misión revisarlos y archivarlos a fin de facilitar su consulta, dado que debían atender e informar sobre las solicitudes de dichos servidores respecto al reconocimiento de su tiempo de servicios, cuya certificación igualmente, era elevada al despacho del Sr. Presidente del Tribunal Mayor de Cuentas para su aprobación y firma. A través de su existencia, el Tribunal Mayor de Cuentas venía experimentando la misma situación ocurrida en la colonia, o sea un gran atraso en el cumplimiento de sus funciones, acumulándose por ello, cientos de expedientes sin procesar o sin concluir, situación que relacionada con las funciones que debía cumplir la Contraloría, principalmente la de auditoría, originaba confusiones y duplicidades en el control del Sector Público Nacional. Esta situación, motivó que mediante la Ley Nº 14816, (Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República, 16 de enero de 1964), el Tribunal Mayor de Cuentas pase a ser un organismo integrante de la Contraloría General de la República. Su presupuesto constituyó uno de los programas del Pliego de la Autoridad Superior de Control.

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3.2. Proceso, creación, organización y funcionamiento

3.2.1. Institucionalización La Contraloría General de la República del Perú, fue creada por Decreto Supremo de fecha 26 de setiembre de 1929 en el gobierno del Presidente Augusto B. Leguía, habiéndose publicado dicho Decreto Supremo en el Diario Oficial El Peruano, el día miércoles 2 de octubre del año indicado. Don Ricardo Madueño y Rosas, Director General de Contabilidad del Ministerio de Hacienda, conjuntamente con un reducido equipo de colaboradores de su entorno, y en vista de la urgencia de controlar debidamente los gastos relativos al presupuesto, propuso al Ministro de Hacienda don M. G. Masías, expedir por medio de Decreto Supremo —con cargo de dar cuenta al Congreso en la siguiente Legislatura Ordinaria—, la creación de la Contraloría General de la República, siguiendo los moldes que por entonces el economista norteamericano Edwin Walter Kemmerer se encontraba proponiendo e implementando en países como Bolivia, Chile, Ecuador y Colombia. Cinco meses después, en febrero de 1930, el Congreso de la República, basándose en su mayor parte en el Decreto Supremo de 1929, aprobó la Ley correspondiente que fue promulgada el 28 de febrero por el Ejecutivo, con el N° 6784. Según el consagrado historiador de la República, don Jorge Basadre Grohman, en el Perú intervinieron sólo peruanos en su establecimiento y organización. Se quiso lograr con esta oficina la centralización en el movimiento de las direcciones del Tesoro, Contabilidad y Crédito Público y vigilar, además, que no fueran contraídas por los distintos departamentos de la administración

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estatal —obligaciones por sumas mayores a los recursos legalmente disponibles, ciñendo los gastos a las cifras consignadas en el presupuesto. A los pocos meses de expedido el Decreto Supremo, el Congreso de la República dio la Ley Nº 6784, de fecha 28 de febrero de 1930, confiriéndole nivel legal a la existencia de la Contraloría General, disponiendo su conformación con las Direcciones del Tesoro, Contabilidad y del Crédito Público del entonces Ministerio de Hacienda. El texto de la ley, contenía en un 95% lo dispuesto en el Decreto Supremo, determinando las funciones básicas de fiscalización preventiva del gasto público, llevar la contabilidad de la Nación, preparar la Cuenta General de la República e inspección a todas y cada una de las entidades del Estado. Al expedirse la Ley Nº 14816 (16.ENE.1964), en su artículo 67, se dio la Contraloría la calidad de Organismo autónomo con independencia administrativa y funcional, autoridad superior de control presupuestario y patrimonial del Sector Público Nacional, sin perjuicio de la máxima facultad fiscalizadora del Congreso de la República. Además, la Ley dispuso en su artículo 94 que la función de la fiscalización previa sea sólo de responsabilidad de las respectivas Oficinas de Administración de las entidades públicas; igualmente que los expedientes sin procesar por el Tribunal Mayor de Cuentas se remitieran a las entidades correspondientes, de manera que sólo aquellos en proceso continuarían trabajando la Contraloría a través de su Oficina de Ejecución de Resoluciones (un rezago del T. M. de C.). En tal virtud, por mandato de la Ley Nº 14816 la Contraloría General quedó a cargo de las funciones de Contabilidad y Auditoría.

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Posteriormente, en su capítulo IX, artículo 67, sobre la base de la Ley N° 6784, y el artículo 10 de la Constitución de 1933, otorgan a la Contraloría General de la República autonomía e independencia administrativa. Esto se reconoce en la norma 14816, Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República, del 16 de enero de 1964. Más tarde, surge la norma No. 19039, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, del 16 de noviembre de 1971, que en sus artículos 1, 11 y 14 señala que la Contraloría General de la República es la entidad superior de control del sector público nacional y reitera el rango de Ministro de Estado al Contralor General de la República. En marzo de 1972, por Decreto Supremo 001–72–CG, se aprueba el reglamento de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, Ley N°19039. Luego, el Decreto Ley N° 26162, del 24 de diciembre de 1992, regula el Sistema Nacional de Control, deroga el Decreto Ley N° 19039 y demás normas que se le oponen. Asimismo, señala expresamente las atribuciones, principio y criterios aplicables en el ejercicio del control gubernamental. Actualmente se rige por la Ley N° 27785, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control, publicada el 23 de julio de 2002. Finalmente, la Constitución Política del Perú en su artículo 82, señala que: “La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de derecho público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control, supervisa la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. El Contralor General es designado a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete años”.

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3.2.2. 1929: Iniciativa del Sr. Ministro de Hacienda Don M. G. Masías. Decreto Supremo S/N del 26 de setiembre de 1929. PODER EJECUTIVO112 “Creando en el Ministerio de Hacienda la Contraloría General de la República. El Presidente de la República CONSIDERANDO: Que es de interés público dictar disposiciones que aseguren el exacto cumplimiento de la Ley Orgánica del Presupuesto; Que el equilibrio presupuestal, base indispensable para la buena marcha de las finanzas del Estado, no puede alcanzarse sin el Control previo todas las órdenes de gasto; que se expidan por los diferentes ramos de la Administración Pública; Que no existiendo actualmente una Oficina que ejerza vigilancia, se hace necesario la creación de una Repartición Superior que practique un severo control de los gastos públicos, antes de efectuarse el pago de los libramientos destinados a cubrirlos, haciendo además cumplir fielmente todas las disposiciones vigentes y las que, en adelante se dieran, sobre ejecución del presupuesto. Con el voto del Concejo de Ministros y con cargo de dar cuenta a la próxima Legislatura Ordinaria; DECRETA: Artículo 1º. Créase en el Ministerio de Hacienda una repartición administración que se denominará “Contraloría General de la República”; integrada por las actuales Direcciones del Tesoro, Contabilidad y Crédito Público, con las funciones siguientes: 112 Diario Oficial “El Peruano” de miércoles 2 de octubre de 1929.

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a)

Centralizar y supervigilar las funciones de los organismos, para controlar debidamente que los gastos ya sea Presupuesto, o no, se hagan de acuerdo con Ley Orgánica los primeros, y de conformidad con las Leyes y Resoluciones especiales, los segundos.

b)

Emitir informe en las solicitaciones que hagan los Ministerios sobre ampliación del Presupuesto por Créditos Extraordinarios y suplementarios o modificación de él, por transferencia de partidas, para certificar que esas operaciones se hacen de acuerdo con la Ley de Presupuesto. Este es requisito indispensable y previo para elevar los respectivos expedientes al Consejo de Ministros.

c)

Cuidar de la formación oportuna por los Ministros respectivos de los Presupuestos Administrativos y de que su confección esté de acuerdo con la Ley Presupuestal.

d)

Exigir a los administradores de Rentas Públicas, de acuerdo con el Tribunal Mayor de Cuentas, la rendición oportuna de sus cuentas a este Tribunal.

e)

Estudiar y proponer al Gobierno la organización de las Direcciones de su dependencia, cuando lo juzgue necesario para conseguir el mejor examen, a la vez que la exactitud y uniformidad de las cuentas.

f)

Formar la estadística de los ingresos y gastos públicos.

g)

Establecer y llevar la contabilidad de los valores del Estado.

Artículo 2º. Para el fiel cumplimiento del artículo anterior, los Presupuestos de cada uno de los Ministerios contendrán en lo sucesivo dos secciones; una que comprenda los gastos especificados que puedan hacerse directamente y otra en la que agruparán todos los gastos no detallados y que para ser autorizados necesitan conformidad de la Contraloría General.

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En consecuencia, no podrán celebrarse Contratos de Construcción, de Compra–Venta o de cualquier otra especie que afecten las partidas no detalladas, sin informe previo de la Contraloría General. Las Contadurías Ministeriales bajo responsabilidad, no podrán expedir libramientos que correspondan a órdenes de gastos provenientes de contratos, que carezcan de esa formalidad. Artículo 3º. La Contraloría General puntualizará en el Proyecto de Presupuesto General de la República, cuales son las partidas detalladas que deben quedar sujetos a su fiscalización. Artículo 4º. Que los gastos extraordinarios aplicables a fondos, prevenientes de empréstitos de Operaciones de Crédito del Tesoro, o de ingresos extraordinarios, serán también fiscalizados previamente por la Contraloría General de acuerdo con sus presupuestos especiales. Artículo 5º. Las Compañías Fiscalizadas y las Oficinas Pagadoras, no podrán realizar pago alguno con cargo a créditos Especiales o a partidas presupuestales sujetas a fiscalización, si la Orden de Pago no lleva la conformidad de la Contraloría General. Artículo 6º. Las Contadurías Ministeriales y todas las Compañias u Oficinas que directa o indirectamente recauden o manejen fondos públicos, estarán sujetas a la inmediata vigilancia de la Contraloría General, y ésta deberá examinar las cuentas y organizar la Contabilidad en las Oficinas, por medio de sus visitadores, como y cuando lo estime conveniente. Artículo 7º. Los funcionarios que celebren contratos o hagan adquisiciones que afecten las partidas presupuestales sujetas a fiscalización o a los Créditos Especiales, sin la conformidad de la Contraloría General, serán personalmente responsables por el valor de dichos compromisos.

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Artículo 8º. La Contraloría General, podrá solicitar la suspensión y la remoción de los funcionarios o empleados que no cumplan con las disposiciones vigentes de la Ley de Presupuesto o Resoluciones sobre ejecución del mismo. Artículo 9º. La reglamentación interna así como la constitución del personal de esta nueva repartición administrativa, será materia de resoluciones especiales. Artículo Transitorio. La Contraloría General, durante el período de su organización, que terminará el 31 de diciembre del año en curso, controlará los gastos públicos en la forma posible, según las circunstancias actuales; pero a partir del 2 de enero próximo, fecha en la que deberá estar Vigente el nuevo Presupuesto General, entrará en lleno en sus funciones y cumplirá y hará cumplir rígidamente todas las disposiciones de este Decreto. Dado en la Casa de Gobierno, a los 26 días del mes de setiembre de mil novecientos veintinueve”. A. B. LEGUIA

3.2.3. 1929: Alcances del Sr. Presidente Augusto B. Leguía (23–10–1929) El crecimiento del sistema financiero de la República en volumen y variedad, demanda la creación de una oficina especial de supervigilancia. Esta se halla organizada bajo el nombre de la Contraloría General de la República. Se le ha fijado entre sus cardinales atribuciones no sólo la de centralizar el movimiento de las direcciones del tesoro, contabilidad y crédito, que la integran, sino la de vigilar que no se contraigan por los distintos departamentos de la administración obligaciones que superponen a los recursos legalmente disponibles, y que de esta manera se conserve el equilibrio presupuestal.

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3.2.4. 1930: Ley de creación, Ley N° 6784 “Creando la Contraloría General de la República” El Presidente de la República Por cuanto: el Congreso ha dado la ley siguiente: El Congreso de la República Peruana: Ha dado la ley siguiente: Artículo 1º. Créase en el Ministerio de Hacienda, una repartición administrativa, que se denominará “Contraloría General de la República”, integrada por las actuales Direcciones del Tesoro, Contabilidad y Crédito Público, con las funciones siguientes: a)

Centralizar y supervigilar las funciones de los organismos citados, para contralorear debidamente que los gastos, ya sean de presupuesto o no, se hagan de acuerdo con la Ley Orgánica los primeros, y de conformidad con las leyes y resoluciones especiales los segundos.

b)

Emitir informe en las solicitaciones que hagan los Ministerios sobre ampliación del Presupuesto por créditos extraordinarios y suplementarios o modificación de él por transferencia de partidas, para certificar que esas operaciones se hacen de acuerdo con la ley de Presupuesto. Este es requisito indispensable y previo para elevar los respectivos expedientes al Consejo de Ministros.

c)

Cuidar de la formación oportuna por los Ministerios respectivos de los Presupuestos Administrativos y de que su confección esté de acuerdo con la Ley Presupuestal

d)

Exigir a los administradores de rentas públicas de acuerdo con el Tribunal Mayor de Cuentas, la rendición oportuna de sus cuentas a este Tribunal

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e)

Estudiar y proponer al Gobierno la reorganización de las Direcciones de su dependencia cuando lo juzgue necesario para conseguir el mejor examen a la vez que la exactitud y uniformidad de las cuentas.

f)

Formar la estadística de los ingresos y gastos públicos

g)

Establecer y llevar la contabilidad de los valores del Estado.

Artículo 2º. Para el fiel cumplimiento del artículo anterior, los Presupuestos de cada uno de los Ministerios contendrán, en lo sucesivo dos secciones: una que comprenda los gastos especificados que pueden hacerse directamente, y otra en la que se agruparán todos los gastos no detallados y que, para ser autorizados necesitan la conformidad de la Contraloría General. En consecuencia, no podrán celebrarse contratos de construcción de compra venta o de cualquiera otra especie que afecten las partidas señaladas sin el informe previo de la Contraloría General. Las Contadurías Ministeriales, bajo responsabilidad, no podrán expedir libramientos que correspondan a órdenes de gasto provenientes de contratos que carezcan de esa formalidad. Artículo 3º. La Contraloría General puntualizará en el proyecto de Presupuesto General de la República cuáles son las partidas no detalladas que deben quedar sujetas a su fiscalización. Artículo 4º. Los gastos extraordinarios aplicables a fondos provenientes de empréstitos de operaciones de crédito del Tesoro o de ingresos extraordinarios, serán también fiscalizados previamente por la Contraloría General, de acuerdo con sus presupuestos especiales. Artículo 5º. Las Compañías fiscalizadas y las oficinas pagadoras no podrán realizar pago alguno con cargo a Créditos

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Especiales o a partidas presupuestales sujetas a fiscalización si la orden de pago no lleva la conformidad de la Contraloría General. Artículo 6º. Las Contadurías Ministeriales y todas las compañías u oficinas que directa o indirectamente recauden o manejen fondos públicos, estarán sujetas a la inmediata fiscalización de la Contraloría General y ésta deberá examinar las cuentas y organizar la contabilidad en las oficinas, por medio de sus visitadores, cuando y como lo estime conveniente. Artículo 7º. Los funcionarios que celebren contratos o hagan adquisiciones que afecten las partidas presupuestales sujetas a fiscalización o a los créditos especiales, sin la conformidad de la Contraloría General serán personalmente responsables por el valor de dichos compromisos. Artículo 8º. La Contraloría General podrá solicitar la suspensión y la remoción de los funcionarios o empleados que no cumplan con las disposiciones vigentes de la ley de presupuesto o resoluciones sobre ejecución del mismo. Artículo 9º. La reglamentación interna así como la constitución del personal de esta nueva repartición administrativa, será materia de resoluciones especiales. Artículo 10º. La Contraloría General deberá presentar mensualmente un estado o informe demostrativo de la situación financiera del país y una memoria anual dando cuenta del resultado de su gestión administrativa y del estado económico y financiero de la Nación, en cuanto se relacione con las funciones que por esta ley se le acuerdan. Artículo transitorio. Autorizase al Poder Ejecutivo para que el año de 1930 atienda al pago de haberes y sostenimiento de la Contraloría General, aplicando el gasto a la partida de imprevistos del Ramo de Hacienda por no haberse considerado

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partida específica con tal fin en el Presupuesto General de la República para el ejercicio citado. Comuníquese al Poder Ejecutivo, para que disponga lo necesario a su cumplimiento. Dada en la Sala de Sesiones del Congreso, en Lima, a los veintisiete días del mes de febrero de mi novecientos treinta. Roberto E. Leguía, Presidente del Senado. C. Manchego Muñoz, Diputado Primer Vicepresidente. Lauro A. Curletti, Secretario del Senado. Carlos A. Olivares, Diputado Secretario. Al señor Presidente de la República. Por tanto: mando se imprima, publique, circule y se le dé el debió cumplimiento. Casa de Gobierno, Lima, a los veintiocho días del mes de febrero de mil novecientos treinta. A. B. Leguía. M. G. Masías.

3.2.5. 1933: Constitución Política del Perú Artículo 10º. Un Departamento especial, cuyo funcionario estará sujeto a la ley, controlará la ejecución del Presupuesto General de la República y la gestión de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del Estado. El Jefe de este Departamento será nombrado por el Presidente de la República con acuerdo del Consejo de Ministros. La ley señalará sus atribuciones

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3.3. Normativa básica y complementaria: 1929 – 2012 •

Decreto Supremo —26.SET.29

Creó la Contraloría General de la República como una repartición del Ministerio de Hacienda. •

Ley N° 6784 —28.FEB.30

El Congreso de la República elevó a la jerarquía de Ley de creación de la Contraloría General de la República, recogiendo el texto del Decreto Supremo de fecha 26.SET.29. •

Constitución Política del Perú–Artículo 10—09.ABR.33

Dispone el establecimiento de un “Departamento Especial” para controlar la ejecución presupuestal y la gestión de las entidades que recauden o administren rentas y bienes del Estado. •

Decreto Supremo —29.MAR.37

Determinó atribuciones y obligaciones de los auditores e interventores. •

Resolución Suprema —09.ENE.41

Dispone que los funcionarios comprendidos en el Artículo 6to. de la Ley N°6784 no podrán exigir al interventor de la Contraloría otro requisito previo que la credencial que lo acredite como tal. •

Decreto Supremo N° 007 —25.AGO.61

Amplió las funciones de inspección y auditoría especializada en reparticiones: Universidades, Municipalidades, Beneficencias, Recaudadoras Autónomas y Semiautónomas; y, Ministerios

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•

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Ley Orgánica del Presupuesto Funcional de la República —16.ENE.64

En su capitulo IX—artículo 67, en base la Ley N° 6784 y el artículo 10 de la Constitución de 1933, se otorgó a la Contraloría General de la República autonomía e independencia administrativa y funcional. •

Ley N° 8049 y el artículo 82 de la Ley N° 14816 —16.ENE.64

La Ley 14816 en su artículo 82 integró el Tribunal Mayor de Cuenta (T.M.C.) a la Contraloría General de la República como un programa más de su presupuesto y en su artículo 117 derogó la Ley N° 8049 que dispuso la reorganización del T.M.C. •

Ley Nº 15850 Ley Anual del Presupuesto General de la República para 1966

En su artículo 169 se dispuso que las plazas de auditores del poder ejecutivo pasaran al presupuesto de la Contraloría General de la República, mediante transferencias de partidas por decreto supremo. •

Ley Nº 16360 —31.DIC.66

Complementaria de la Ley N° 14816, contiene nuevas y mayores responsabilidades para la Contraloría General de la República, estableciéndose entre otros aspectos (artículo 17) que: “La Contraloría General de la República aplicará multas equivalentes a un día del haber básico por cada día de atraso a los funcionarios que no cumplan con enviar la información a que están obligados”. •

Decreto Ley Nº 18750 —26.ENE.71

Declaró en reorganización la Contraloría General de la República y acordó para el Contralor categoría de Ministro de Estado.

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•

Zaida Pacheco Farfán

Decreto Ley Nº 19039 Ley Orgánica Sistema Nacional de Control —6.NOV.71

En sus artículos 1, 11 y 14 establece el Sistema Nacional de Control,asimismo, señala que la Contraloría General de la República es la Entidad Superior de Control del Sector Público Nacional y reitera el rango de Ministro de Estado del Contralor General de la República. •

Decreto Supremo Nº 001–72–CG —07.MAR.72

Aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, Decreto Ley Nº 19039. •

Resolución Suprema Nº 077–75–PM–ONAL —1975

Dispuso que las entidades del Sector Público, bajo responsabilidad, pongan a disposición de la Contraloría General el personal profesional y técnico que ésta solicite. •

Decreto Ley Nº 21486 —11.MAY.76

Modificó el artículo 14 del Decreto Ley N° 19039, en el sentido que la categoría de Ministro de Estado del Contralor General se restringía a sólo ejercer el derecho de voz en el Consejo de Ministros. •

Constitución Política del Perú, artículo 146 —12.JUL.79

En su artículo 146 dispuso que “La Contraloría General como organismo autónomo y central del Sistema Nacional de Control supervigila la ejecución de los presupuestos del Sector Público, de las operaciones de la deuda pública y de la gestión y utilización de bienes y recursos públicos. El Contralor General, es designado por el Senado, a propuesta del Presidente de la República, por el término de siete años. El Senado puede

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removerlo por falta grave. La ley establece la organización, atribuciones y responsabilidades del Sistema Nacional de Control”. •

Resolución de Contralor Nº 147–83–CG–04.AGO.83

Dispuso que el personal de Contraloría, incluyendo su titular, está prohibido de aceptar condecoraciones y cualquier tipo de distinciones que provenga de entidades o autoridades sujetas al Sistema Nacional de Control. •

Resolución Suprema Nº 328–83–JUS–1983

Se nombró al Procurador Público para que atienda exclusivamente los asuntos judiciales de la Contraloría General de la República. •

Decreto Ley Nº 26162 —24.DIC.92

Esta ley reguló el Sistema Nacional de Control, derogó el Decreto Ley Nº 19039 y demás normas que se le opongan. Señala expresamente las atribuciones, principios y criterios aplicables en el ejercicio del control gubernamental. •

Constitución Política del Perú —29.DIC.93

En su artículo 82 dispuso: “La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su Ley Orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de ejecución del Presupuesto del Estado de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. El Contralor General es designado por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete años. Puede ser removido por el Congreso por falta grave”.

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Zaida Pacheco Farfán

•

Resolución de Contraloría General N° 367–2003–CG–30–10–2003

•

Reglamento de Infracciones y Sanciones y modifican el Reglamento de Organización y Funciones de la Contraloría General y numeral de la Directiva N° 001–2003–CG/CE

•

Ley N° 28716 Ley de Control Interno de las entidades del Estado —17–04–2006.

•

Decreto Urgencia 067–2009: Modifica Art. 10 de la Ley N° 28716

•

Ley 29743: Modifica Art. 10 de la Ley N° 28716

•

Resolución de Contraloría General 320–2006–CG: Aprueba Normas de Control Interno. (3–11–2006)

•

Resolución de Contraloría General 458–2008–CG: Contralor General autoriza aprobar la “Guía para la Implementación del Sistema Nacional de Control Interno de las entidades del Estado”.

•

Ley N° 29622 Ley que modifica la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República y amplia facultades en el Proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional. 6–12–2010

•

Resolución de Contraloría N° 041–2012–CG (28–01–2012) Contralor General Modifican Reglamento de Infracciones y Sanciones y la Res. N° 085–2007–CG.

3.4. Ley vigente, Ley N° 27785 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República —23.JUL.2002

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La Ley N° 27785 establece las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República como ente rector de dicho sistema y tiene como objeto propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos; así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación. Deroga el Decreto Ley N° 26162, la Ley N° 27066, el Decreto Legislativo N° 850 y Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 137–96–EF y los artículos 22 y 23 de la Ley N° 27312.

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LEY 27785 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR CUANTO: El Congreso de la República ha dado la Ley siguiente: EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Ha dado la Ley siguiente: LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Título I DISPOSICIONES GENERALES CAPÍTULO I ALCANCE, OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY Artículo 1º . Alcance de la ley La presente Ley, establece las normas que regulan el ámbito, organización, atribuciones y funcionamiento del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República como ente técnico rector de dicho Sistema. Cuando en ella se mencione los vocablos Sistema, Contraloría General y Ley, se entenderán referidos al Sistema Nacional de Control, a la Contraloría General de la República y a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, respectivamente. Artículo 2º. Objeto de la ley Es objeto de la Ley propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos

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técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación. Artículo 3º. Ámbito de aplicación Las normas contenidas en la presente Ley y aquellas que emita la Contraloría General son aplicables a todas las entidades sujetas a control por el Sistema, independientemente del régimen legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen. Dichas entidades sujetas a control por el Sistema, que en adelante se designan con el nombre genérico de entidades, son las siguientes: a)

El Gobierno Central, sus entidades y órganos que, bajo cualquier denominación, formen parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, y sus respectivas instituciones.

b)

Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas pertenecientes a los mismos, por los recursos y bienes materia de su participación accionaria.

c)

Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público.

d)

Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política del Estado y por ley, e instituciones y personas de derecho público.

e)

Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes de contratos de privatización.

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f)

Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que éste participe en el accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes materia de dicha participación.

g)

L as entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales, exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o administren. En estos casos, la entidad sujeta a control, deberá prever los mecanismos necesarios que permitan el control detallado por parte del Sistema.

Artículo 4º. Control de recursos y bienes del Estado fuera del ámbito del sistema Las entidades que, en uso de sus facultades, destinen recursos y bienes del Estado, incluyendo donaciones provenientes de fuentes extranjeras cooperantes, a entidades no gubernamentales nacionales o internacionales no sujetas a control, se encuentran obligadas a informar a la Contraloría General, sobre la inversión y sus resultados, derivados de la evaluación permanmente que debe practicarse sobre tales recursos. Dichos recursos y bienes serán administrados por los beneficiarios de acuerdo a la finalidad o condición de su asignación, para cuyo efecto se utilizarán registros y/o cuentas especiales que permitan su análisis específico, asimismo, en sus convenios o contratos se establecerá la obligación de exhibir dichos registros ante la Contraloría General, cuando ésta lo requiere. Los órganos del Sistema deberán prever los mecanismos necesarios que permitan un control detallado, pudiendo disponer las acciones de verificación que correspondan.

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Artículo 5º. Especialidad de la norma Las disposiciones de esta Ley, y aquellas que expide la Contraloría General en uso de sus atribuciones como ente técnico rector del Sistema, prevalecen en materia de control gubernamental sobre las que, en oposición o menoscabo de éstas, puedan dictarse por las entidades. CAPÍTULO II CONTROL GUBERNAMENTAL Artículo 6º. Concepto El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso de destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente. Artículo 7º. Control Interno El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos

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en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección. El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados obtenidos. Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones a que se refiere esta Ley. Artículo 8º. Control Externo Se entiende por control externo el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior. En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la presente Ley o por normativa

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expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control posterior que corresponda. Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control. Artículo 9º. Principios del control gubernamental Son principios que rigen el ejercicio del control gubernamental: a) La universalidad, entendida como la potestad de los órganos de control para efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarquía. b) El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculación con políticas gubernamentales, variables exógenas no previsibles o controlables e índices históricos de eficiencia. c) La autonomía funcional, expresada en la potestad de los órganos de control para organizarse y ejercer sus funciones con independencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control.

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d) El carácter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad. e) El carácter técnico y especializado del control, como sustento esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en función de la naturaleza de la entidad en la que se incide. f) La legalidad, que supone la plena sujeción del proceso de control a la normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuación. g) El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y observancia de los derechos de las entidades y personas, así como de las reglas y requisitos establecidos. h) La eficiencia, eficacia y economía, a través de los cuales el proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos. i) La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo en el momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido. j) La objetividad, en razón de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación de fundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciaciones subjetivas. k) La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su actuación en las transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la entidad examinada. l) El carácter selectivo del control, entendido como el que ejerce el Sistema en las entidades, sus órganos y actividades críticas de

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los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa. ll) La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes. m) El acceso a la información, referido a la potestad de los órganos de control de requerir, conocer y examinar toda la información y documentación sobre las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su función. n) La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante la ejecución del control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último. o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de control. p) La publicidad, consistente en la difusión oportuna de los resultados de las acciones de control u otras realizadas por los órganos de control, mediante los mecanismos que la Contraloría General considere pertinentes. q) La participación ciudadana, que permita la contribución de la ciudadanía en el ejercicio del control gubernamental. r) La flexibilidad, según la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final. Los citados principios son de observancia obligatoria por los órganos de control y pueden ser ampliados o modificados por la Contraloría General, a quien compete su interpretación.

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Artículo 10º. Acción de control La acción de control es la herramienta esencial del Sistema, por la cual el personal técnico de sus órganos conformantes, mediante la aplicación de las normas, procedimientos y principios que regulan el control gubernamental, efectúa la verificación y evaluación, objetiva y sistemática, de los actos y resultados producidos por la entidad en la gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales. Las acciones de control se realizan con sujeción al Plan Nacional de Control y a los planes aprobados para cada órgano del Sistema de acuerdo a su programación de actividades y requerimientos de la Contraloría General. Dichos planes deberán contar con la correspondiente asignación de recursos presupuestales para su ejecución, aprobada por el Titular de la entidad, encontrándose protegidos por el principio de reserva. Como consecuencia de las acciones de control se emitirán los informes correspondientes, los mismos que se formularán para el mejoramiento de la gestión de la entidad, incluyendo el señalamiento de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado. Sus resultados se exponen al Titular de la entidad, salvo que se encuentre comprendido como presunto responsable civil y/o penal. Artículo 11º. Responsabilidades y sanciones derivadas del proceso de control Las acciones de control que efectúen los órganos del Sistema no serán concluidas sin que se otorgue al personal responsable comprendido en ellas, la oportunidad de conocer y hacer sus comentarios y aclaraciones sobre los hallazgos en que estuvieran incursos, salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias. Cuando en el informe respectivo se identifiquen responsabilidades, sean éstas de naturaleza administrativa

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funcional, civil o penal, las autoridades institucionales y aquéllas competentes de acuerdo a ley, adoptarán inmediatamente las acciones para el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional y aplicación de la respectiva sanción, e iniciarán, ante el fuero respectivo, aquéllas de orden legal que consecuentemente correspondan a la responsabilidad señalada. Las sanciones se imponen por el Titular de la entidad y, respecto de éste en su caso, por el organismo o sector jerárquico superior o el llamado por ley. TÍTULO II SISTEMA NACIONAL DE CONTROL CAPÍTULO I CONCEPTO Y CONFORMACIÓN DEL SISTEMA Artículo 12º. Definición El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule. Artículo 13º. Conformación El Sistema está conformado por los siguientes órganos de control: a) La Contraloría General, como ente técnico rector. b) Todas las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental de las entidades que se mencionan en el Artículo 3º de la presente Ley, sean éstas de carácter sectorial,

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regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional. c) Las sociedades de auditoría externa independientes, cuando son designadas por la Contraloría General y contratadas, durante un período determinado, para realizar servicios de auditoría en las entidades: económica, financiera, de sistemas informáticos, de medio ambiente y otros. Artículo 14º. Regulación del control El ejercicio del control gubernamental por el Sistema en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución. Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de las entidades y sus resultados. La Contraloría General, en su calidad de ente técnico rector, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma descentralizada y permanente, el cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos a que se refiere el literal b) del artículo precedente en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local, que ejercen su función con independencia técnica. CAPÍTULO II ATRIBUCIONES DEL SISTEMA Artículo 15º. Atribuciones del sistema Son atribuciones del Sistema: a) Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, el cual

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también comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las operaciones de la deuda pública. b) Formular oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno. c) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública, a través de la optimización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa d) Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios y servidores públicos en materias de administración y control gubernamental. Los objetivos de la capacitación estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar su formación técnica, profesional y ética. Para dicho efecto, la Contraloría General, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados a disponer que el personal que labora en los sistemas administrativos participe en los eventos de capacitación que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha participación. Dicha obligación se hace extensiva a las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema, respecto al personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas.

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e) Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que desempeñan, identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa funcional, civil o penal y recomendando la adopción de las acciones preventivas y correctivas necesarias para su implementación. Para la adecuada identificación de la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores públicos, se deberá tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificación del deber incumplido, reserva, presunción de licitud, relación causal, las cuales serán desarrolladas por la Contraloría General. f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los Informes respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba pre–constituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes. En el caso de que los informes generados de una acción de control cuenten con la participación del Ministerio Público y/o la Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la actuación de pericias contables. g) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o al representante legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una acción de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la documentación probatoria de la responsabilidad incurrida. Los diversos órganos del Sistema ejercen estas atribuciones y las que expresamente les señala esta Ley y sus normas reglamentarias.

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CAPÍTULO III ÓRGANOS DEL SISTEMA Artículo 16º. Contraloría General La Contraloría General es el ente técnico rector del Sistema Nacional de Control, dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y financiera, que tiene por misión dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como, contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su adecuada participación en el control social. No puede ejercer atribuciones o funciones distintas a las establecidas en la Constitución Política, en esta Ley, las disposiciones reglamentarias y las normas técnicas especializadas que emita en uso de sus atribuciones. Artículo 17º. Órgano de Auditoría Interna Las entidades comprendidas en los incisos a), b), c) y d) del Artículo 3º de la presente Ley, así como las empresas en las que el Estado tenga una participación accionaria total o mayoritaria, tendrán necesariamente un Órgano de Auditoria Interna ubicado en el mayor nivel jerárquico de la estructura de la entidad, el cual constituye la unidad especializada responsable de llevar a cabo el control gubernamental en la entidad. El Titular de la entidad tiene la obligación de cautelar la adecuada implementación del Órgano de Auditoría Interna y la asignación de recursos suficientes para la normal ejecución de sus actividades de control. El citado Órgano mantiene una relación funcional con la Contraloría General, efectuando su labor, de conformidad con

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los lineamientos y políticas que para tal efecto establezca el Organismo Superior de Control. Artículo 18º. Vinculación del Jefe del Órgano de Auditoría Interna con la Contraloría General El Jefe del Órgano de Auditoría Interna mantiene una vinculación de dependencia funcional y administrativa con la Contraloría General, en su condición de ente técnico rector del Sistema, sujetándose a sus lineamientos y disposiciones. En el desempeño de sus labores, actúa con independencia técnica dentro del ámbito de su competencia. Artículo 19º. Designación y separación del Jefe del Órgano de Auditoría Interna La designación y separación definitiva de los Jefes de los Órganos de Auditoría Interna, se efectúa por la Contraloría General de acuerdo a los requisitos, procedimientos, incompatibilidades y excepciones que establecerá para el efecto. Las entidades sujetas a control proporcionarán personal, recursos y los medios necesarios para el ejercicio de la función de control en dichas entidades, de acuerdo con las disposiciones que sobre el particular dicte la Contraloría General. Artículo 20º. Sociedades de auditoría Las sociedades de auditoría, para efectos de esta Ley, son las personas jurídicas calificadas e independientes en la realización de labores de control posterior externo, que son designadas por la Contraloría General, previo Concurso Público de Méritos, y contratadas por las entidades para examinar las actividades y operaciones de las mismas, opinar sobre la razonabilidad de sus estados financieros, así como evaluar la gestión, captación y uso de los recursos asignados. El proceso de designación y contratación de las sociedades de auditoría, el seguimiento y evaluación de informes, las

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responsabilidades, así como su registro, es regulado por la Contraloría General. Artículo 21º. Ejercicio funcional Los órganos del Sistema ejercen su función de control gubernamental con arreglo a lo establecido en la presente Ley y las disposiciones que emite la Contraloría General para normar sus actividades, obligaciones y responsabilidades, siendo su cumplimiento objeto de supervisión permanente por el ente técnico rector del Sistema. TÍTULO III CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CAPÍTULO I ATRIBUCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL Artículo 22º. Atribuciones Son atribuciones de la Contraloría General, las siguientes: a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e información de las entidades, aun cuando sean secretos; así como requerir información a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual. b) Ordenar que los órganos del Sistema realicen las acciones de control que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades. c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven de los informes de control emanados de cualquiera de los órganos del Sistema. d) Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el Procurador Público de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad

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examinada, en los casos en que en la ejecución directa de una acción de control se encuentre daño económico o presunción de ilícito penal. e) Normar y velar por la adecuada implantación de los Órganos de Auditoría Interna, requiriendo a las entidades el fortalecimiento de dichos órganos con personal calificado e infraestructura moderna necesaria para el cumplimiento de sus fines. f) Presentar anualmente al Congreso de la República el Informe de Evaluación a la Cuenta General de la República, para cuya formulación la Contraloría General dictará las disposiciones pertinentes. g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la normativa del control gubernamental con carácter vinculante, y de ser el caso, orientador. Asimismo establecerá mecanismos de orientación para los sujetos de control respecto a sus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades previstos en la normativa de control. h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales de control de las entidades. i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, informando periódicamente a la Comisión competente del Congreso de la República. j) Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de orden interno exonerados de Licitación Pública, Concurso Público o Adjudicación Directa. k) Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos adicionales de obra pública, y de las mayores prestaciones de supervisión en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la

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Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento. l) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometa su crédito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en el país o en el exterior. ll) Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditoría que se requieran, a través de Concurso Público de Méritos, para efectuar Auditorías en las entidades, supervisando sus labores con arreglo a las disposiciones de designación de Sociedades de Auditoría que para el efecto se emitan. m) Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades para la ejecución de actividades de control gubernamental. n) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las funciones de la administración pública, otorgándoles el trámite correspondiente sea en el ámbito interno, o derivándolas ante la autoridad competente; estando la identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el principio de reserva. ñ) Promover la participación ciudadana, mediante audiencias públicas y/o sistemas de vigilancia en las entidades, con el fin de coadyuvar en el control gubernamental. o) Participar directamente y/o en coordinación con las entidades en los procesos judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los intereses del Estado, cuando tales procesos incidan sobre recursos y bienes de éste. p) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y de Bienes y Rentas que deben presentar

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los funcionarios y servidores públicos obligados de acuerdo a ley. q) Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos y otros, así como de las referidas a la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento de personal en el Sector Público en casos de nepotismo, sin perjuicio de las funciones conferidas a los órganos de control. r) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos materia de verificación durante una acción de control, bajo los apremios legales señalados para los testigos. s) Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su cumplimiento, generando la información pertinente para emitir recomendaciones generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administración de los recursos del Estado, en función a las metas previstas y las alcanzadas, así como brindar asistencia técnica al Congreso de la República, en asuntos vinculados a su competencia funcional. t) Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementar operativamente medidas y acciones contra la corrupción administrativa, a través del control gubernamental, promoviendo una cultura de honestidad y probidad de la gestión pública, así como la adopción de mecanismos de transparencia e integridad al interior de las entidades, considerándose el concurso de la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil. u) Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan cuenta oportuna ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de los resultados de su gestión.

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v) Asumir la defensa del personal de la Institución a cargo de las labores de control, cuando se encuentre incurso en acciones legales; derivadas del debido cumplimiento de la labor funcional, aun cuando al momento de iniciarse la acción, el vínculo laboral con el personal haya terminado. w) Establecer el procedimiento selectivo de control sobre las entidades públicas beneficiarias por las mercancías donadas provenientes del extranjero. x) Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando recomendaciones que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al Sistema. y) Regular el procedimiento, requisitos, plazos y excepciones para el ejercicio del control previo externo a que aluden los literales j), k) y l) del presente artículo, así como otros encargos que se confiera al Organismo Contralor, emitiendo la normativa pertinente que contemple los principios que rigen el control gubernamental. z) Celebrar Convenios de cooperación interinstitucional con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras. L as atribuciones antes señaladas no son taxativas, comprendiendo las demás que señale esta Ley y otros dispositivos legales. Artículo 23º. Inaplicabilidad del arbitraje Las decisiones que emita la Contraloría General, en el ejercicio de las atribuciones de autorización previa a la ejecución y pago de presupuestos adicionales de obra y a la aprobación de mayores gastos de supervisión, no podrá ser objeto de arbitraje, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 4 del Artículo 1º de la Ley Nº 26572, Ley General de Arbitraje. Asimismo, tampoco se podrá someter a arbitraje, las controversias que versan sobre materias comprendidas en los alcances de las atribuciones previstas en el literal k) del Artículo

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22º de la Ley, las que no pueden ser sustraídas al pronunciamiento que compete a la Contraloría General. Artículo 24º. Carácter y revisión de oficio de los Informes de Control Los Informes de Control emitidos por el Sistema constituyen actos de la administración interna de los órganos conformantes de éste, y pueden ser revisados de oficio por la Contraloría General, quien podrá disponer su reformulación, cuando su elaboración no se haya sujetado a la normativa de control, dando las instrucciones precisas para superar las deficiencias, sin perjuicio de la adopción de las medidas correctivas que correspondan. Artículo 25º. Fiscalización por el Poder Legislativo El Congreso de la República fiscaliza la gestión de la Contraloría General. CAPITULO II ORGANIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL Artículo 26º. Designación del Contralor General El Contralor General de la República es designado por un período de siete años, y removido por el Congreso de la República de acuerdo a la Constitución Política. El Contralor General de la República está prohibido de ejercer actividad lucrativa e intervenir, directa o indirectamente en la dirección y/o gestión de cualquier actividad pública o privada, excepto las de carácter docente. Artículo 27º. Jerarquía del Contralor General El Contralor General de la República es el funcionario de mayor rango del Sistema, y goza de los mismos derechos, prerrogativas y preeminencias propias de un Ministro de Estado. No está

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sujeto a subordinación, a autoridad o dependencia alguna, en ejercicio de la función. En el ejercicio de sus funciones, sólo puede ser enjuiciado, previa autorización del Congreso de la República. Artículo 28º. Requisitos para ser Contralor General Son requisitos para ser Contralor General de la República: a) Ser peruano de nacimiento. b) Gozar del pleno ejercicio de los derechos civiles. c) Tener al tiempo de la designación, no menos de 40 años de edad. d) Tener título profesional universitario y estar habilitado por el colegio profesional correspondiente. e) Tener un ejercicio profesional no menor a 10 años. f) Tener conducta intachable y reconocida solvencia e idoneidad moral. Artículo 29º. Impedimentos para ser Contralor General Son impedimentos para ser Contralor General de la República: a) Adolecer de incapacidad física o mental, grave y permanente debidamente comprobada. b) Haber sufrido condena por la comisión de delito doloso, tener mandato de detención definitiva en instrucción en la que se le impute dicha comisión o haber incurrido en delito flagrante. c) Haber sido declarado en quiebra, aunque se hubiese sobreseído el procedimiento respectivo. d) Haber sido destituido por sanción disciplinaria de cargo público, cesado en él por falta grave o inhabilitado para el ejercicio de la función pública.

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e) Tener cuentas pendientes de rendición con la Administración Pública o con empresas que integran la Actividad Empresarial del Estado. f) Tener juicio pendiente con las entidades sujetas a control, cualquiera sea su naturaleza. g) Haber sido durante los últimos cinco años Presidente de la República, Ministro de Estado, Congresista de la República y/o titular de Organismos Autónomos, entidades descentralizadas o de los Gobiernos Regionales y/o Locales. Artículo 30º. Vacancia en el cargo de Contralor General El cargo de Contralor General de la República vaca por: a) Muerte. b) Sobrevenir cualquiera de los impedimentos a que se refiere el Artículo 29º de esta Ley. c) Renuncia. d) Cumplir 70 años de edad. e) Incurrir en falta grave, prevista en la Ley y debidamente comprobada. Corresponde al Congreso de la República declarar la vacancia. Artículo 31º. Faltas graves del Contralor General A los fines del inciso e) del Artículo 30º, se considera falta grave del Contralor General de la República: a) La acción u omisión dolosa en que incurra en el ejercicio del cargo y que haya ocasionado daño al patrimonio del Estado. b) El abandono del cargo, que se configura por la inasistencia continuada e injustificada a su Despacho por más de quince días útiles.

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c) La infracción de las prohibiciones e incompatibilidades que la Ley señala. Artículo 32º. Facultades del Contralor General En el desempeño de su gestión, el Contralor General de la República se encuentra facultado para: a) Determinar la organización interna, el cuadro de asignación de personal y la escala salarial de la Contraloría General. b) Planear, aprobar, dirigir, coordinar y supervisar las acciones de la Contraloría General y de los órganos del Sistema. c) Dictar las normas y las disposiciones especializadas que aseguren el funcionamiento del proceso integral de control, en función de los principios de especialización y flexibilidad. d) Ejercer e impulsar directamente, o en caso de incumplimiento, a través de la autoridad llamada por ley, las acciones pertinentes para asegurar la implementación de las recomendaciones y acciones legales derivadas del proceso de control a cargo del Sistema. e) Solicitar información y documentación a las autoridades de las entidades encargadas de cautelar la reserva tributaria, secreto bancario, reserva de identidad u otras establecidas legalmente, respecto a las entidades, su personal, y personas jurídicas y naturales comprendidas o vinculadas a acciones de control, así como cualquier información que considere pertinente para el cabal cumplimiento de sus funciones; conforme lo establece la presente Ley. El personal de la Contraloría General tendrá acceso restringido a la información y documentación a que se refiere el párrafo precedente, encontrándose, quienes accedan a los mismos, impedidos de revelarlos, bajo responsabilidad administrativa, civil y/o penal, salvo que la misma sirva para sustentar el inicio de acciones legales por parte de la Contraloría General o para

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atender requerimientos formulados por autoridades conforme a la Constitución Política y/o la Ley. f) Representar a la Contraloría General en los actos y contratos relativos a sus funciones, frente a todo tipo de autoridades y entes nacionales o extranjeros. g) Establecer las políticas, normas laborales y procedimientos de administración de personal de la Institución, incluyendo las disposiciones sobre el secreto profesional que deberá guardar dicho personal respecto a la información a que hubiere accedido por la naturaleza y extensión de la labor desempeñada. h) Presentar u opinar sobre proyectos de normas legales que conciernan al control y a las atribuciones de los órganos de auditoría interna. i) Requerir los documentos que sustenten los informes de los órganos de auditoría interna o sociedades de auditorías designadas, los cuales están en obligación de guardar por un periodo de 10 años, bajo responsabilidad. j) Expedir el Reglamento de Infracciones y Sanciones, con facultades coactivas. Asimismo podrá nombrar a los Ejecutores Coactivos que para tal efecto sean necesarios. k) Presentar ante el Congreso de la República, un Informe Anual sobre su gestión, proponiendo recomendaciones para la mejora de la gestión pública, así como para la lucha contra la corrupción. l) Emitir Resoluciones de Contraloría, que constituyen precedente de observancia obligatoria y de cumplimiento inexcusable. m) Establecer políticas y procedimientos de control de calidad, conducentes a brindar confiabilidad sobre los resultados de la Auditoría Gubernamental.

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n) Las demás que le señala esta Ley y otros dispositivos legales. Las facultades enumeradas en este artículo son delegables en servidores y funcionarios o auditores contratados por la Contraloría General, con excepción de las indicadas en los incisos a), c), d), e), f), g), h), j) y k) de este artículo. Artículo 33º. Designación y funciones del Vicecontralor General El Vicecontralor General de la República es el segundo funcionario en rango del Sistema. Es designado por el Contralor General de la República, estando prohibido de ejercer actividad lucrativa e intervenir, directa o indirectamente en la dirección y/o gestión de cualquier actividad pública o privada, excepto las de carácter docente. Reemplaza al Contralor General en caso de ausencia o impedimento temporal y ejerce las funciones que éste le delega. En caso de vacancia queda interinamente a cargo del Despacho mientras se nombra al titular. Las normas reglamentarias establecen sus funciones, así como los requisitos e impedimentos para ocupar dicho cargo. CAPÍTULO III RÉGIMEN ECONÓMICO DE LA CONTRALORÍA GENERAL Artículo 34º. Autonomía económica La Contraloría General goza de autonomía económica, administrativa y financiera para el cumplimiento eficaz de sus funciones, en cuya virtud, elabora, aprueba y ejecuta su presupuesto anual en el monto que corresponda a sus necesidades institucionales, para su aprobación por el Congreso de la República. La atención de requerimientos de acciones de control no programadas que deban ejecutarse por razones de interés

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nacional, demandará la asignación de los correspondientes recursos presupuestales adicionales. Para garantizar el cumplimiento de sus objetivos institucionales, la Contraloría General se encuentra exonerada de la aplicación de las normas que establezcan restricciones y/o prohibiciones a la ejecución presupuestaria. La modificación de lo dispuesto en este párrafo requerirá de expresa mención en una norma de similar rango a la presente Ley. Artículo 35º. Financiamiento del presupuesto El presupuesto de la Contraloría General se financia con recursos del Tesoro Público y demás fuentes de financiamiento, incorporados al mismo por el Titular del Pliego, estableciendo mediante Resolución de Contraloría, la normativa relativa a la administración de sus recursos. Son recursos de la Contraloría General: a) Los que genere como consecuencia de la prestación de servicios de capacitación técnica, venta de publicaciones y otros compatibles con su función. b) Los que reciba en donación o en virtud de convenios de cooperación técnica nacional y/o internacional. c) Los ingresos que genere la inscripción, designación y supervisión de sociedades de auditoría, cuyos montos serán fijados por la Contraloría General. d) Los montos recaudados por concepto de aplicación de sanciones impuestas por la Contraloría General. e) Los ingresos que genere el cobro de los derechos de tramitación y evaluación por el ejercicio del control previo establecido por ley. f) Otros que se establezcan por ley.

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CAPÍTULO IV RÉGIMEN DE PERSONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL Artículo 36º. Régimen laboral El personal de la Contraloría General se encuentra sujeto al régimen laboral de la actividad privada. La administración de personal se regirá por lo normado en la presente Ley, el Reglamento Interno de Trabajo y demás disposiciones dictadas por el Contralor General de la República. Artículo 37º. Política remunerativa La política remunerativa y beneficios de toda índole de la Contraloría General serán aprobados por el Contralor General conforme al Artículo 34º de la presente Ley. CAPÍTULO V DESCONCENTRACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL Artículo 38º. Órganos desconcentrados La Contraloría General cuenta con Oficinas Regionales de Control como órganos desconcentrados en el ámbito nacional, con el objeto de optimizar la labor de control gubernamental y cuyo accionar contribuirá activamente con el cumplimiento de los objetivos del proceso de descentralización del país; encontrándose facultada para establecer Oficinas adicionales, en ejercicio de su autonomía administrativa y de acuerdo con el avance gradual del referido proceso. Dichos órganos desconcentrados tienen como finalidad planear, organizar, dirigir, ejecutar y evaluar las acciones de control en las entidades descentralizadas bajo su ámbito de control. Las competencias funcionales y su ámbito de acción, serán establecidos en las disposiciones que para el efecto emita la Contraloría General.

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CAPÍTULO VI CONTROL DE LAS FUERZAS ARMADAS Y POLICÍA NACIONAL Artículo 39º. Órganos de auditoría interna Sin perjuicio de las Inspectorías Generales del Ejército, Marina de Guerra, Fuerza Aérea, y de la Policía Nacional, cuyas competencias se circunscriben a asuntos netamente castrenses y disciplinarios, dichas Instituciones contarán dentro de su estructura organizativa con un Órgano de Auditoría Interna encargado de efectuar exclusivamente el control de la gestión administrativa, económica y financiera de los recursos y bienes del Estado asignados, de conformidad con las normas del Sistema Nacional de Control. Artículo 40º. Designación y funciones de las Jefaturas de los Órganos de Auditoría Interna de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional Las Jefaturas de los Órganos de Auditoría Interna de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional son designadas por el Contralor General de la República. Las Jefaturas de los Órganos de Auditoría Interna para el cumplimiento de sus funciones de control, responden directamente al Contralor General de la República, con arreglo a las normas del Sistema Nacional de Control. Debiendo, para su separación del cargo, sujetarse a lo previsto en el Artículo 19º de la Ley. CAPÍTULO VII POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Artículo 41º. Facultad sancionadora En cumplimiento de su misión y atribuciones, la Contraloría General tiene la facultad de aplicar directamente sanciones por

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la comisión de las infracciones que hubieren cometido las entidades sujetas a control, sus funcionarios y servidores públicos, las sociedades de auditoría y las personas jurídicas y naturales que manejen recursos y bienes del Estado, o a quienes haya requerido información o su presencia con relación a su vinculación jurídica con las entidades. Dicha facultad se ejerce con observancia de los principios de legalidad y debido procedimiento. Artículo 42º. Infracciones Constituyen infracciones sujetas a la potestad sancionadora de la Contraloría General: a) La obstaculización o dilatación para el inicio de una acción de control. b) La omisión o incumplimiento para la implantación e implementación de los Órganos de Auditoría Interna o la afectación de su autonomía. c) La interferencia o impedimento para el cumplimiento de las funciones inspectivas inherentes al control gubernamental. d) La omisión en la implantación de las medidas correctivas recomendadas en los informes realizados por los Órganos del Sistema. e) La omisión o deficiencia en el ejercicio del control gubernamental o en el seguimiento de medidas correctivas. f) La omisión en la presentación de la información solicitada o su ejecución en forma deficiente o inoportuna, según el requerimiento efectuado. g) El incumplimiento en la remisión de documentos e información en los plazos que señalen las leyes y reglamentos. h) Cuando las personas naturales o jurídicas privadas que mantengan relaciones con entidades sujetas al Sistema no

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acudan a un requerimiento o no proporcionen información y documentación a los representantes de la Contraloría General, a efecto de permitir la verificación de operaciones y transacciones efectuadas con la entidad auditada, con excepción de aquéllas cuya relación se derive de operaciones propias realizadas con las entidades asociadas. i) Incumplir con mantener al día sus libros, registros y documentos, ordenados de acuerdo a lo establecido por la normativa, por un período no menor de 10 años. j) Incumplimiento de los requisitos para la designación de Sociedad de Auditoría. k) Cuando el personal de las Sociedades de Auditoría incurra en manifiesto conflicto de intereses con los deberes que le impone las normas de auditoría. l) La pérdida temporal o definitiva de la condición de hábil de la Sociedad de Auditoría o de alguno de los socios, en el Colegio de Contadores Públicos y otros Organismos conexos a labores de auditoría en los que se encuentren inscritos. m) El incumplimiento, resolución o rescisión de contrato celebrado con una Sociedad de Auditoría. n) La suscripción directa de contratos con entidades comprendidas en el ámbito del Sistema, por servicios de auditoría y otros con infracción del Reglamento de Designación de Sociedades. o) Cuando la Sociedad de Auditoría incurra en incompatibilidad sobreviniente que la inhabilite para continuar con el contrato celebrado con la entidad y no lo informe a ésta. p) La presentación de documentación de procedencia ilícita para lograr el registro y/o la participación en los Concursos Públicos de Méritos.

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q) La contratación de Sociedades de Auditoría, cuando éstas estén incursas en incompatibilidad permanente para contratar con el Estado. Artículo 43º. Sanciones La Contraloría General aplicará, según la gravedad de la infracción cometida, las siguientes sanciones: a) Amonestación. b) Multa. c) Suspensión del Registro de Sociedades de Auditoría. d) Exclusión definitiva del Registro de Sociedades de Auditoría. El Reglamento de Infracciones y Sanciones establece el procedimiento, formalidades, escalas y criterios de gradualidad y demás requisitos de aplicación. La imposición de las sanciones no exime a los infractores de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar.} Artículo 44º. Carácter de exigibilidad de la multa La sanción de multa se impone a los obligados cuando incurran en las infracciones establecidas en esta Ley, conforme a la escala y criterios que determine la Contraloría General, teniendo por finalidad propender a que las obligaciones inherentes a la gestión pública y al control gubernamental, sean cumplidas por los obligados de modo correcto, oportuno, eficiente, económico y transparente. Su cobro se efectúa a través del procedimiento de ejecución coactiva. Las multas impuestas, si fuera el caso, serán descontadas en planilla por la entidad, hasta el 30% de la remuneración o pensión devengada por el infractor, con base a la obligación exigible coactivamente, establecida mediante acto administrativo emitido conforme a ley, el cual tiene mérito ejecutivo.

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DISPOSICIONES TRANSITORIAS Primera. Vigencia de la Ley La presente Ley entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano. Segunda. Regulación transitoria El proceso integral de control iniciado antes de la entrada en vigor de la presente Ley, se regirá por la normativa anterior hasta su conclusión. Tercera. Designación de jefaturas de órganos de auditoría interna La aplicación de las disposiciones contenidas en los Artículos 19º y 40º de la Ley, se efectuará en forma progresiva, en función a la disponibilidad presupuestal asignada a la Contraloría General, con arreglo a los procedimientos y requisitos que para el efecto dictará el Órgano Contralor. DISPOSICIONES FINALES Primera. Arancel de gastos y costas procesales La Contraloría General aprobará el arancel de Gastos y Costas Procesales de los Procedimientos Coactivos. Segunda. Derogación normativa Deróganse el Decreto Ley Nº 26162 , la Ley Nº 27066, el Decreto Legislativo Nº 850 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 137–96–EF , y los Artículos 22º y 23º de la Ley Nº 27312 . Tercera. Escuela Nacional de Control La Escuela Nacional de Control, en su condición de entidad educativa, está facultada para otorgar grados académicos de Magíster y de Segunda Especialización en Control Gubernamental, para lo cual queda comprendida en el Artículo

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99º de la Ley Nº 23733 , Ley Universitaria. La Contraloría General definirá su funcionamiento académico, administrativo y económico. Cuarta. Reserva tributaria y secreto bancario La Contraloría General de la República formulará ante el juez competente, el pedido de levantamiento de la reserva tributaria y del secreto bancario. El juez con resolución motivada, siempre que se refiera al caso investigado, resuelve el pedido formulado, en un plazo no mayor a los 15 días de formulada la solicitud; bajo responsabilidad. Quinta. Reserva de identidad Inclúyase dentro de los alcances del literal a) del Artículo 47º del Decreto Legislativo Nº 861, Ley de Mercado de Valores, los pedidos formulados por la Contraloría General en el ejercicio regular de sus funciones y con específica referencia a un proceso de control determinado. Sexta. Apoyo de entidades en el ejercicio del control La Policía Nacional asignará personal a fin de conformar la Policía Adscrita a la Contraloría General y el Ministerio Público asignará una Fiscalía Provincial Ad Hoc, para que en forma conjunta participen coadyuvando al mejor cumplimiento del control gubernamental. Asimismo, cualquier entidad sujeta a control por el Sistema deberá prestar la ayuda requerida por la Contraloría General, bajo responsabilidad del Titular. Sétima. Control gubernamental en gobiernos locales y entidades públicas en función al presupuesto asignado La Contraloría General regulará el ejercicio del control gubernamental en los Gobiernos Locales y entidades públicas,

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cuyo presupuesto asignado no exceda el importe que será establecido anualmente, en función a parámetros objetivos tales como: índices de pobreza, situación geográfica, capacidad de generar ingresos propios, entre otros. Octava. Acogimiento a régimen de excepción para establecimiento de derechos La Contraloría General se encuentra acogida al régimen de excepción para el establecimiento de derechos de tramitación superiores a una UIT para el ejercicio del control previo establecido por Ley. Novena. Definiciones básicas Constituyen definiciones básicas para efectos de esta Ley, las siguientes: Autonomía Administrativa. Es la atribución conferida para el dictado de la normativa que regula el funcionamiento de la institución, en cuanto a la elaboración de su estructura organizativa y sobre aspectos logísticos y de recursos humanos. Autonomía Funcional. Potestad para el ejercicio de las funciones que le asigna la Constitución y la Ley, que implica disposición de la facultad de elaborar sus informes y programas de auditoría, elección de los entes auditados, libertad para definir sus puntos más esenciales de auditoría y de aplicar las técnicas y métodos de auditoría que considere pertinentes. Autonomía Económica. La seguridad de contar con una asignación presupuestal suficiente que le permita el cumplimiento eficaz de las funciones que le encomienda la Constitución y la Ley. Autonomía Financiera. Facultad de solicitar directamente al organismo competente los recursos financieros necesarios para el cumplimiento de sus funciones, de acuerdo al presupuesto

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anual aprobado por el Congreso de la República, ante quien rendirá cuenta de su ejecución. Control de Legalidad. Es la revisión y comprobación de la aplicación de las normas legales, reglamentarias y estatutarias y su evaluación desde el punto de vista jurídico. Control de Gestión. Es la evaluación de la gestión en función de los objetivos trazados y los resultados obtenidos con relación a los recursos asignados y al cumplimiento de los programas y planes de la entidad examinada. Control Social. Consiste en la participación activa de la ciudadanía en el proceso de gestión y control público, como fuente de información calificada y permanente sobre áreas críticas de la administración pública y detección de actos de corrupción. Contribución. Las contribuciones constituyen los aportes de las entidades sujetas a control, destinados a coadyuvar al ejercicio del control gubernamental por parte de la Contraloría General, posibilitando la mayor cobertura de sus actividades de control. Debido Proceso de Control. Consiste en la garantía que tiene cualquier entidad o persona, durante el proceso integral de control, al respeto y observancia de los procedimientos que aseguren el análisis de sus pretensiones y permitan, luego de escuchar todas las consideraciones que resulten pertinentes, resolver conforme la normativa vigente. Economía. Es la relacionada con los términos y condiciones bajo los cuales se adquiere recursos, sean éstos financieros, humanos, físicos o de sistemas computarizados, obteniendo la cantidad y el nivel apropiado de calidad, al menor costo, en la oportunidad y en el lugar requerido. Efectividad. Es la referida al grado en el cual un programa o actividad gubernamental logra sus objetivos y metas u otros

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beneficios que pretendían alcanzarse, previstos en la legislación o fijados por otra autoridad. Eficiencia. Es la referida a la relación existente entre los bienes o servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para ese fin, en comparación con un estándar de desempeño establecido. Ética. Consiste en el conjunto de valores morales que permite a la persona adoptar decisiones y tener un comportamiento correcto en las actividades que le corresponde cumplir en la entidad. Gestión Pública. Es el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo. Identificación del Deber Incumplido. Identificación, durante la evaluación de responsabilidades, de la normativa expresa que concretamente, prohíbe, impide o establece como incompatible la conducta que se hace reprochable o que exija el deber positivo que el auditado ha omitido. Proceso Integral de Control. Es el conjunto de fases del control gubernamental, que comprende las etapas de Planificación, Ejecución, Elaboración y emisión del Informe y Medidas Correctivas Recursos y Bienes del Estado. Son los recursos y bienes sobre los cuales el Estado ejerce directa o indirectamente cualquiera de los atributos de la propiedad, incluyendo los recursos fiscales y de endeudamiento público contraídos según las leyes de la República. Relación Causal. Consiste en la vinculación de causa adecuada al efecto entre la conducta activa u omisiva que importe un incumplimiento de las funciones y obligaciones por parte del

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funcionario o servidor público y el efecto dañoso irrogado o la configuración del hecho previsto como sancionable. Responsabilidad Administrativa Funcional. Es aquélla en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la acción de control. Incurren también en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestión deficiente, para cuya configuración se requiere la existencia, previa a la asunción de la función pública que corresponda o durante el desempeño de la misma, de mecanismos objetivos o indicadores de medición de eficiencia. Responsabilidad Civil. Es aquélla en la que incurren los servidores y funcionarios públicos, que por su acción u omisión, en el ejercicio de sus funciones, hayan ocasionado un daño económico a su Entidad o al Estado. Es necesario que el daño económico sea ocasionado incumpliendo el funcionario o servidor público sus funciones, por dolo o culpa, sea ésta inexcusable o leve. La obligación del resarcimiento a la Entidad o al Estado es de carácter contractual y solidaria, y la acción correspondiente prescribe a los diez (10) años de ocurridos los hechos que generan el daño económico. Responsabilidad Penal. Es aquélla en la que incurren los servidores o funcionarios públicos que en ejercicio de sus funciones han efectuado un acto u omisión tipificado como delito. Reserva. En el ámbito del control, constituye la prohibición de revelar información o entregar documentación relacionada con la ejecución del proceso integral de control, que pueda causar

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daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último. Servidor o Funcionario Público. Es para los efectos de esta Ley, todo aquél que independientemente del régimen laboral en que se encuentra, mantiene vínculo laboral, contractual o relación de cualquier naturaleza con alguna de las entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones en tales entidades. Sistema de Control Descentralizado. Constituye el ejercicio del control gubernamental con autonomía técnica, que se desarrolla mediante la presencia y accionar de los Órganos de Auditoría Interna, en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local. Transparencia. Es el deber de los funcionarios y servidores públicos de permitir que sus actos de gestión puedan ser informados y evidenciados con claridad a las autoridades de gobierno y a la ciudadanía en general, a fin de que éstos puedan conocer y evaluar cómo se desarrolla la gestión con relación a los objetivos y metas institucionales y cómo se invierten los recursos públicos. Comuníquese al señor Presidente de la República para su promulgación. En Lima, a los trece días del mes de julio de dos mil dos. CARLOS FERRERO, Presidente del Congreso de la República. HENRY PEASE GARCÍA, Primer Vicepresidente del Congreso de la República. AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA POR TANTO: Mando se publique y cumpla.

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Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintidós días del mes de julio del año dos mil dos. ALEJANDRO TOLEDO, Presidente Constitucional de la República. LUIS SOLARI DE LA FUENTE, Presidente del Consejo de Ministros.

3.5. Nuevas atribuciones de la Contraloría General de la República. Resolución de Contraloría General Nº 367–2003–CG Contralor General aprueba Reglamento de Infracciones y Sanciones y modifican el Reglamento de Organización y Funciones de la Contraloría General y numeral de la Directiva Nº 001–2003–CG/CE Lima, 30 de octubre de 2003. Visto, el Proyecto de Reglamento de Infracciones y Sanciones, propuesto por la Secretaría General, la Gerencia Central de Desarrollo, la Gerencia Central de Administración y la Gerencia Central de Asesoría Legal, en base al documento elaborado por la Comisión Técnica encargada para tal efecto, en virtud a las Resoluciones de Contraloría N° 166 y 244–2002–CG; CONSIDERANDO: Que, mediante Ley N° 27785 promulgada el 22 de julio del 2002 se aprobó la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, la cual tiene por objeto propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental a fin de prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y

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probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nación; Que, el Capítulo VII de la acotada Ley regula la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República y tipifica las infracciones que serán objeto de sanción, determinando que el procedimiento, formalidades, escalas y criterios de gradualidad y demás requisitos de aplicación, serán establecidos por el Reglamento de Infracciones y Sanciones; Que, conforme a lo preceptuado en el literal j) del artículo 32° de la citada Ley Orgánica, es facultad del Contralor General de la República, expedir el Reglamento de Infracciones y Sanciones; Que, el Reglamento de Infracciones y Sanciones propuesto tiene por objeto desarrollar el ejercicio de la facultad sancionadora de la Contraloría General, constituyéndose en garantía para los administrados de un debido procedimiento administrativo, estableciendo parámetros objetivos para la calificación de infracciones y procurando reducir la subjetividad para la imposición de sanciones; En uso de las facultades conferidas por el Artículo 32° incisos j) y l) de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República; SE RESUELVE: Artículo Primero. Aprobar el “Reglamento de Infracciones y Sanciones”, cuyo texto en anexo forma parte integrante de la presente Resolución. http://www.contraloria.gob.pe Artículo Segundo. El Reglamento de Infracciones y Sanciones a que alude el artículo precedente entrará en

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vigencia a los sesenta (60) días hábiles de publicada la presente Resolución. Artículo Tercero. Modificar el artículo 24º, literal k) del artículo 25º, el literal j) del artículo 2º, e incorporar el literal k) en el artículo 37º del Reglamento de Organización y Funciones de la contraloría General de la República, aprobado mediante Resolución de Contraloría Nº 055–2003–CG, conforme al siguiente detalle: “Artículo 24º. La Secretaría General es un órgano de apoyo de la Contraloría General de la República, dependiente del Contralor General de la República, encargado de asegurar el vínculo entre la Alta Dirección y las entidades nacionales e internacionales a través de un eficiente control documentario, organizando y regulando las actividades de administración documentaria, para su conservación y custodia; promover la imagen institucional desarrollando actividades protocolares y de relaciones públicas, difundiendo material informativo y publicitario sobre el accionar de la Contraloría General de la República, incorporando programas de comunicación masiva. Asimismo, supervisa los procedimientos sancionadores y tiene a su cargo el Registro de Sancionados al que alude el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Contraloría General”. “Artículo 25º. Son funciones de la Secretaría General: k) Administrar los libros y documentos formales de la Institución, tales como actas, resoluciones, el Registro de Sancionados a que alude el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Contraloría General, entre otros.” “Artículo 32º. Son funciones de la Gerencia Central de Administración: j) Conducir el proceso de cobranza de multas impuestas por la Contraloría General, así como la ejecución coactiva de las mismas, emitiendo los actos resolutivos relacionados.

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“Artículo 37º. Son funciones del Departamento de Finanzas las siguientes: k) Evaluar las solicitudes de fraccionamiento de multas, emitiendo los actos resolutivos respectivos. Artículo Cuarto. Modificar el numeral 18 del punto VI. Disposiciones Específicas, de la Directiva N° 001–2003–CG/CE “Registro de Sociedades Calificadas para la Designación y Contratación de Auditorías en la Entidades Sujetas a Control”, aprobada por Resolución de Contraloría N° 250–2003–CG, por el texto siguiente: “18. Rehabilitaciones Las rehabilitaciones de las Sociedades sancionadas operarán en forma automática a los dos (02) años de cumplida efectivamente la sanción respectiva; para el caso de multas dicho plazo se contará desde el momento en que éstas son canceladas íntegramente.” Artículo Quinto. La Gerencia Central de Administración, la Gerencia de Planificación, la Gerencia de Tecnologías y Sistemas de Información y el Departamento de Recursos Humanos, deberán realizar las acciones necesarias, dentro del alcance de sus competencias, para la implementación del presente Reglamento. Artículo Sexto. Dejar sin efecto el Reglamento de Multas, aprobado por Resolución de Contraloría N° 060–99–CG de 21.May.99. Artículo Séptimo. La presente Resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial El Peruano. Regístrese, comuníquese y publíquese. Genaro Matute Mejia Contralor General de la República

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CAPÍTULO IV

VALORES EN CRISIS: CORRUPCIÓN Informe Anual sobre la lucha contra la Corrupción en el Perú, 2010 Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC.113

4.1. Conceptos básicos sobre la corrupción y la importancia de combatirla. Por: Inés Arias. Fórum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción. En un contexto en el que a nivel mundial la corrupción toma cada vez mayor protagonismo y es considerada por ciudadanos de diversos países como uno de los principales problemas que tienen que enfrentar, no podemos afirmar que en la actualidad 113 De igual manera obtuvimos la respectiva autorización del Grupo de Trabajo Contra la Corrupción —GTCC para incluir en la presente publicación los artículos señalando a sus respectivos autores. El GTCC, es una red de análisis, seguimiento y propuesta conformado por organizaciones de la sociedad civil preocupadas por la problemática de la corrupción y su impacto en el desarrollo nacional. Esta entidad, apuesta por el establecimiento de un Sistema Nacional de Lucha contra la Corrupción realmente efectivo que permita reducir progresivamente la incidencia de la corrupción en el Perú.

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exista un único enfoque sobre el cual pueda conceptualizarse la corrupción. Un ejemplo claro de esta variedad de definiciones puede estar en el hecho que tanto la Convención Interamericana Contra la Corrupción como la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción no han logrado contener el concepto de corrupción en su articulado. Hasta antes de los 90s, la palabra “corrupción” era sólo mencionada en espacios de debate político, judicial y en las conversaciones cotidianas de los ciudadanos114; pero no era aún un tema que mereciera la atención de los decisores de las políticas a nivel internacional y nacional. Fue a partir de la década del 90 que el tema de la corrupción irrumpió en el escenario de la discusión política en el marco del proceso de liberalización de las economías y la aplicación de políticas surgidas a consecuencia del Consenso de Washington. La corrupción fue así vista como un grave problema generado por la existencia de grandes estados que tenían una participación importante en las actividades económicas de los países y en el que la presencia de una burocracia gigantesca con altos poderes de discrecionalidad y un tratamiento patrimonialista del Estado, hacía posible la existencia de corrupción con los consecuentes bajos niveles de desarrollo para el país. Frente a este diagnóstico —a la vez que se impulsaba la reforma de los Estados sobre la base del Consenso de Washington— se consideró que una manera de acabar con la corrupción era reducir al máximo la participación del Estado en el sector económico, privatizando las empresas estatales con la consiguiente reducción de la burocracia que este gigantismo generaba.

114 En una encuesta realizada por la BBC a un universo de 13,353 adultos de 26 países, se determinó que la corrupción es el problema del que más hablan cotidianamente los ciudadanos. Se puede ver la nota periodística. En: http://www.bbc.co.uk/mundo/ultimas_noticias/2010/12/101206_corrupcion_encuesta_bbc_pea.shtml.

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Desde ese enfoque, el concepto de corrupción se centró en la llamada “corrupción administrativa”, en la que el funcionario público está en el foco del problema, por lo que los términos para definir la corrupción giraban en torno a frases como: • Uso indebido del poder. • Mal uso de los poderes públicos. • Actos realizados por funcionarios que usan su posición con fines propios o a beneficio de terceros. • Abuso de un puesto público. Asimismo se encuentran similitudes al mencionar el carácter privado del beneficio de la corrupción. • Beneficio privado. • Beneficios para sí mismos o para terceros. • Para ganancia privada. Esta conceptualización de la corrupción entraría dentro de la categoría del llamado —por Pablo González Casanova— “Enfoque Hegemónico”.115 Y es que según González Casanova, “La definición dominante de la corrupción es la que viene de Aristóteles, quien en la Política se refería a la corrupción como un delito de los gobernantes ´que se reparten entre sí la fortuna pública contra toda justicia´. Aristóteles limita la corrupción a los gobernantes en nombre de los ciudadanos poseedores de esclavos, posición invisible para él y hasta para muchos de sus admiradores y críticos. Hoy, la definición hegemónica, se encuentra por todos lados. En la Wikipedia o Enciclopedia libre, por corrupción se entiende 115 Pablo González Casanova en su artículo “Corrupción y capitalismo” plantea una categorización sobre los enfoques para conceptualizar la corrupción: “En primer lugar se encuentran quienes definen la corrupción desde la perspectiva del sistema hegemónico. En segundo lugar los que la definen desde un pensamiento crítico sistémico, esto es, que no “deslegitima” al capitalismo. En tercer lugar los que la definen desde el pensamiento crítico que tiene su origen en Marx”. (En: http://www.eleconomista.cubaweb.cu/2007/nro311/corrupcion.html).

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«el conjunto de actitudes y actividades de los funcionarios que en vez de buscar el «bien común» para el que han sido elegidos o nombrados se aprovechan de sus cargos y usan los recursos del Estado en el enriquecimiento propio». El sentido de la definición hegemónica actual corresponde a las políticas de “des–estructuración” o “adelgazamiento” del Estado Social y del Estado Nacional. La política neoliberal que las grandes potencias y las grandes empresas imponen en su nuevo proceso de expansión global, geográfica y estructural, tiende a caracterizar a los gobiernos y los estados como instituciones corrompidas. Al mismo tiempo tolera y desdeña el pensamiento crítico cuando éste sostiene que tanto los funcionarios como los empresarios son agentes activos en la corrupción. Y si las críticas a los empresarios se agudizan, las fuerzas hegemónicas siguen imponiendo con tesonera tenacidad su definición de la corrupción. Para eso utilizan todos los medios, mientras desestiman o ningunean cualquier evidencia o argumentación que los contraríe en las palabras y discursos”.116 En el Perú, el enfoque oficial coincide con esta categoría, ambas están centradas en la función pública y en la responsabilidad del funcionario público (aunque sin dejar de lado en el discurso el papel del privado, pero con un nivel de responsabilidad menor). Por ello el énfasis que se ha venido dando a la lucha contra la corrupción es en el sector público, en la gestión pública y el uso que hacen los funcionarios públicos del patrimonio del Estado, buscando la solución —desde este enfoque—, en el cambio de conductas de dichos funcionarios, en la transparencia de los gastos a través de los llamados portales de transparencia informativa 117 , en la simplificación de los procesos 116 Ídem (3). 117 El 3 de junio del 2010 se publicó el Decreto Supremo Nº 63–2010–PCM, que aprueba la implementación del Portal de Transparencia Estándar en las entidades de la administración pública, estandarización de los contenidos a ser colocados en los portales de transparencia, así como también los plazos para la adecuación de los portales de todas las entidades del Estado. Se puede ver el contenido de este D.S. en:

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administrativos; en pocas palabras, en el cumplimiento fiel de las normas administrativas para la ejecución de las políticas públicas. Todo esto está evidentemente vinculado a la gestión pública y en este caso, el rol del privado para enfrentar la corrupción se reduce a la promoción de buenas prácticas desde el sector empresarial, como la adopción de códigos de ética, códigos de buen gobierno corporativo y, a nivel de la ciudadanía, en el apoyo del buen cumplimiento de la función pública a través de la vigilancia, la exigencia del cumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la información, entre otras acciones.118 Cabe indicar que desde este enfoque se está ejecutando el Programa Umbral Anticorrupción119, el que tiene como objetivos mejorar la gestión pública de determinados organismos del Estado para luchar contra la corrupción y el conocimiento de los ciudadanos sobre las acciones contra la corrupción que realizan los organismos públicos beneficiarios de este programa. En el Perú, el debate sobre los enfoques en relación a la problemática de la corrupción y la manera de enfrentarla, se ha ido dando durante este año, y es que, las denuncias periodísticas sobre posibles actos de corrupción sucedidos en los últimos tiempos, han dado lugar a la búsqueda de explicaciones sobre qué hace posible que las conductas de corrupción se generen. Tomando en cuenta la categorización realizada por Pablo González Casanova, en el Perú se estaría presentando el debate sobre el problema de la corrupción a partir de dos enfoques: El denominado por González Casanova Enfoque Hegemónico en contraposición al Enfoque Crítico Sistémico.120

118 Las acciones que se mencionan han sido recogidas del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción, presentado el 23 de diciembre del 2008. 119 Ver el contenido del mismo en: http://www.pcm.gob.pe/popup_PCM/plan_anticorrupcion.pdf 120 Ver: http://anticorrupcion.programaumbral.pe/programa02.asp.

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Desde el llamado Enfoque Hegemónico, se centra la corrupción en el uso patrimonialista del Estado por parte de los funcionarios públicos, y se refuerza la necesidad de modernizar un Estado que históricamente tiene ese problema121 y en el que sus funcionarios hacen uso de los bienes del Estado para beneficiarse política y económicamente, convirtiendo la administración pública en un botín. Se plantea de esta manera reformar este Estado por otro, en el que los ciudadanos/ consumidores exijan transparencia y rendición de cuentas del uso del presupuesto del Estado a sus funcionarios públicos. Desde este enfoque, esto se lograría con un mercado más fuerte, en el que las reglas de juego sean iguales para todos, donde se reduzcan y simplifiquen los procesos administrativos, y casi se eliminen los niveles de discrecionalidad de los funcionarios públicos para, de esta manera, frenar la corrupción. Así, el Estado terminaría siendo moderno, racional, meritocrático y transparente; y los ciudadanos/consumidores a la larga tendrían el poder para demandar un Estado transparente y eficiente. Para González Casanova: “El pensamiento crítico sistémico incluye en la corrupción a los dos actores de la misma: el gobierno y los particulares. Entre éstos destaca a “los poderosos y los ricos”, a los empresarios. La crítica sistémica no acepta reducir sus enfoques a los funcionarios corrompidos. Tampoco se queda en las definiciones jurídicas; recurre a definiciones éticas y políticas. Se libera así del derecho positivo como dogma. Busca tras las definiciones hegemónicas la presencia del poder, y la fuerza de la riqueza. Descubre así la creciente legitimidad que deja fuera del mundo delictuoso lo que antes está excluido de éste. Critica los métodos de ocultamiento de la corrupción, como la sobrefacturación y subfacturación de las 121 Como parte de este debate, ver: De Althaus, Jaime. «El Estado patrimonialista». El Comercio, Lima,30 de abril de 2010. http://elcomercio.pe/impresa/notas/estado–patrimonialista/20100430/469700. Asimismo, el 7 de mayo, refuerza su posición con una nueva columna de opinión en El Comercio “La libertad disuelve la corrupción”. Ver este documento en: http://elcomercio.pe/impresa/notas/libertad–disuelve–corrupcion/20100507/473719.

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empresas, y otras formas de evadir al fisco. Critica la falta de control del capital financiero que da rienda suelta a los especuladores, y que con el llamado “secreto bancario” encubre a los propios banqueros delincuentes y a sus socios menores. Critica el “lavado de dinero”, y hasta sin saberlo, descosifica el crimen al denunciar que el verdadero lavado es el de los delincuentes. Critica los eufemismos contables y tramposos que registran bajo el concepto de “gastos de instalación” lo que en realidad corresponden a “gastos de corrupción”. Hace ver que los llamados “gastos de instalación” contribuyen a iniciar las actividades de una empresa con el apoyo de las autoridades del lugar, y sin las exigencias relacionadas con “el medio ambiente”, con la “seguridad de los trabajadores” y con otros requerimientos legales. (…) En términos más comprehensivos, el pensamiento crítico sistémico se opone a la dominación del “sector público” por el “sector privado”. “Semejante aberración: que lo privado domine a lo público, —afirma Etzioni —hace imposible al gobierno atender objetivos comunes como el de “seguridad nacional”, o satisfacer intereses públicos, como el de desarrollo económico con baja inflación y bajo desempleo”. (Vid. Etzioni, Amitai. Capital Corruption. The New Attack on American Democracy). En contraposición a este primer enfoque y reforzándose en la difusión mediática del contenido de los llamados “petroaudios”, así como también de la serie de denuncias de malos manejos en las concesiones de megaproyectos, se ha venido fortaleciendo la posición de quienes consideran que la lucha contra la corrupción debe ir más allá de buscar las causas de la misma en los problemas de conducta de los funcionarios públicos, y plantean que las causas de la corrupción que se ha ido apreciando en el Perú y que se evidencian en «dichas malas conductas», tiene como raíz del problema la implementación de políticas anti–nacionales, que se derivan del modelo neoliberal que facilitan la entrega de los recursos del país a capitales

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trasnacionales, en un modelo donde se ha implementado un nuevo tipo de patrimonialismo en el que se «…usa el antiguo Estado patrimonial para desarrollar una suerte de clientelismo de los grandes negocios que no disuelve sino que promueve la corrupción, pero no cualquier corrupción, sino una de un volumen que parece acercarse a la del montesinismo»122 El debate sobre cuál es el enfoque que debe darse a la lucha contra la corrupción está abierto no sólo en el Perú, sino también a nivel internacional123, y es que luego de la crisis financiera desatada en el 2008, se hizo público124 el rol que han venido jugando los grandes bancos de inversión para hacer posible que se flexibilizaran las regulaciones por parte de la Securities and Exchange Commission (SEC), ente encargado de la regulación y supervisión de los instituciones financieras en Estados Unidos, lo que dio lugar a la llamada burbuja hipotecaria, que desató a su vez la grave crisis financiera que aún no concluye. En relación a las llamadas «corrupción legal» y «captura del Estado», resulta muy interesante rescatar una idea que claramente presenta Daniel Kaufmann: “Como escribimos hace algún tiempo, el foco en el estudio de la corrupción necesita alejarse de centrarse exclusivamente en el «abuso de la función pública» y reconocer debidamente que la corrupción muchas veces, involucra la colusión entre lo público 122 El pensamiento crítico sistémico no sólo pone en tela de juicio al modelo neoliberal. (…) Analiza la corrupción en relación al “sistema político” que sirve a “oligarquías”, “élites” y “grupos de interés”. Confirma que gobierno y empresarios no practican la “ética protestante” a que Weber atribuyó el éxito del capitalismo, ni atienden a la “regulación burocrática” o política para que éstos actúen “sine ira et studio”, “sin consideraciones emotivas o particulares”. Exige el apego a las reglas de administración y gobierno y denuncia las consideraciones personales o colegiadas, en que “los grupos de poder” y de interés se reservan la legalidad y la legitimidad del “derecho a matar”, a “masacrar” o a “robar” y “depredar”, en formas directas o por interpósitas personas jurídicas e informales. La crítica sistémica desentraña en el gobierno mismo los intereses particulares que privan y privatizan los actos de gobernar. 123 Kaufmann, Daniel y Vicente, Pedro «Legal Corruption». Oxford: World Bank, 2005. Se puede revisar el contenido del documento en: http://www.pedrovicente.org/legal.pdf. 124 El 2 de octubre del 2008, y ya conocida la crisis financiera debido a la quiebra de grandes bancos de inversión producto de la burbuja hipotecaria que realizaron, el diario The New York Times publicó una información en la que se da cuenta de una reunión realizada el 24 de abril del 2004, entre los representantes del SEC. (Securities and Exchange Commission) y los representantes de los 5 más grandes firmas de inversión privadas donde, en 55 minutos, se tomó la decisión de cambiar las reglas del capital neto para los grandes bancos de inversión.Se puede ver el artículo del The New York Times en: http://www.nytimes.com/2008/10/03/business/03sec.html?_r=2&pagewanted= 1&sq=SEC%20relaxed%20banking%20regulations%20meeting%2055%20minutes&st=cse&scp.

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y lo privado (e, incluso en ocasiones, alcanza la captura por parte de los potentados privados). Más precisamente, la corrupción debería, también, abarcar algunos actos que pueden ser legales en un sentido muy estricto, pero donde las reglas de juego y las normas estatales, las políticas, regulaciones e instituciones pueden, en parte, estar diseñadas como consecuencia de una influencia indebida por parte de intereses creados para su propio beneficio privado (y no para el beneficio de la población en general). Eso puede no ser estrictamente ilegal pero sí falto de ética y extra–legal. Esta influencia indebida de intereses privados sobre el sector estatal puede, o no, involucrar el intercambio de un soborno o, dependiendo de las normas del país, otro acto ilegal. Por lo tanto, tiene sentido tener una definición amplia y neutral de corrupción, similar a: «la privatización de las políticas públicas». Adicionalmente a ser una definición legal, va más allá de las manifestaciones burdas del soborno burocrático y puede abarcar la influencia indebida, o la captura de las regulaciones y políticas por parte de intereses particulares”.125 (La traducción es nuestra). Daniel Kaufmann, ex–Director de la Oficina de Gobernabilidad del Banco Mundial, y Pedro Vicente, profesor del Departamento de Economía en el Trinity College de Dublín, han venido trabajando en los últimos años un modelo con la existencia de tres equilibrios: «i) un equilibrio de corrupción ilegal, donde la élite política no enfrenta incentivos vinculantes; ii) el equilibrio de la corrupción legal, donde la élite política está obligada a incurrir en un costo para «engañar» a la población; y, iii) el

125 Kaufmann, Daniel « Capture and the Financial Crisis: An Elephant forcing a rethink of Corruption? ». En: The Kaufmann Governance Post. Transparency, corruption and governance matters, evidence- based. (Blog de Daniel Kaufmann). Washington D.C.: thekaufmannpost.net, 2008. http://thekaufmannpost.net/capture-and-the-financialcrisis-an-elephant-forcing-a-rethink-of- corruption/.

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equilibrio sin corrupción, donde la población no es engañada».126 (la traducción es nuestra). Esto significaría que, el enfoque de la corrupción (y por lo tanto la manera de enfrentarla) debe ir ampliándose para involucrar a estos grandes casos de corrupción «legal» y «captura del Estado» (y ya no sólo a los clásicos casos de corrupción), generando cambios en la legislación, que relacionen también a los grupos de poder económico que se vinculan con este tipo de acciones, logrando capturar el Estado e influyendo para la modificación de las normas. Finalmente, el problema de esta modalidad de corrupción, muy vinculada a las grandes inversiones (financieras, en infraestructura, de explotación de los recursos naturales), no se reduciría solamente al Perú (como podría ser el caso de la velocidad en la modificación de la ley de hidrocarburos en el año 2004, para beneficiar a una determinada empresa127, o la confesión que hiciera la Ministra de Economía y Finanzas sobre el pedido que hiciera la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas —CONFIEP, en una entrevista a fines del año pasado)128, sino que sería un fallo inherente al modelo que, al implementar su lógica de apertura a la inversión con las mayores facilidades y beneficios para incentivarla, hace que los estados abdiquen en su capacidad de supervisar y regular estas inversiones, configurándose así en «facilitadores» de la inversión privada, privatizándose las políticas públicas en beneficio de sólo algunos y dejando de lado el interés de la población en general. 126 Se puede leer la investigación completa en: http://www.pedrovicente.org/legal.pdf. 127 Pàez, Angel. “Fabricaron ley para Hunt”. La Repùblica, 13 de marzo de 2006. Es una investigación sobre la manera como se modificó la legislación en materia de hidrocarburos para beneficiar a una determinada empresa. 128 La Ministra de Economía Mercedes Aráoz respondió a la pregunta sobre si eran los mismos proyectos de inversión del 2009 o si existían cambios, indicando que: «Se han sacado algunos que no eran viables. Ahora son 16. El del puerto de Salaverry se ha retirado, tenía mucha conflictividad social. No recuerdo toda la lista, se han puesto los candados, los ministros son los responsables y promoverán los proyectos. Era un pedido de CONFIEP. Chavimochic está, ya sale la concesión de los aeropuertos regionales. Se ha incluido la planta de la Chira. Tienen los procesos de viabilidad, el SNIP recargado sólo simplifica». «Varios grupos me han propuesto postular a la presidencia». El Comercio, Lima, 27 de diciembre de 2009. http://elcomercio.pe/impresa/notas/varios-grupos-me-han-propuesto-postular-presidencia/ 20091227/386536.

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4.2. Sistema Nacional de Control y Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado: roles y funciones actuales Por: Elisa Zambrano. Abogada especialista en contrataciones públicas129. Las últimas tendencias internacionales, nos permiten verificar que el desarrollo de un país está relacionado también a un sistema de contrataciones públicas eficaz que permita el logro de los objetivos del Estado. El Perú no podía estar ajeno a estas tendencias, por ello en los últimos diez años se puede apreciar que se ha desarrollado la normativa dirigida a que las compras estatales sean cada vez más transparentes y eficientes, a través de la mejora de los procedimientos, la elaboración de bases estandarizadas, así como la creación de nuevas modalidades de contratación, como son las subastas inversas, las compras corporativas, entre otros. Asimismo, se ha establecido como una política del Estado, un Plan Estratégico en Contrataciones Públicas cuyo objetivo final es lograr la eficacia en el uso del presupuesto público garantizando que éste se transforme de la manera más rápida, en el menor tiempo posible y al menor costo, en bienes y servicios para la comunidad, y que el proceso sea ágil, confiable, justo y todas sus decisiones y resultados puedan ser conocidos por todos los ciudadanos. En este marco, se ha creado el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), que se encuentra adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, y es el encargado de velar por el cumplimiento de las normas en las adquisiciones públicas 129 Editora del Boletín Contratando, de la institución Contrata Perú. www.contrata-peru.com.pe

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del Estado, tiene competencia en el ámbito nacional; asimismo se encarga de supervisar los procesos de contratación de bienes, servicios y obras que realizan las entidades estatales. De otro lado, conforme lo habíamos mencionado, se está propendiendo a lograr que las contrataciones públicas sean transparentes y eficientes, lo cual supone un uso adecuado de los recursos públicos y, por ende, el control de cualquier atisbo de corrupción; efectivamente, en paralelo al mejoramiento de la normativa de contrataciones, también se ha desarrollado modificaciones en el accionar del control gubernamental. En el Perú el control gubernamental tiene como ente rector a la Contraloría General de la República, quien dirige el Sistema Nacional de Control Gubernamental. Un aspecto que no debemos olvidar, es que en el Perú las contrataciones públicas se rigen por la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, y adicionalmente existen otras normas que las rigen tales como contrataciones vinculadas a los procesos de promoción de la inversión privada supervisadas por la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN), de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y del Registro Predial Urbano (RPU)130. También es el caso del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) para la adquisición directa de productos alimenticios a los productores locales131 y del Proyecto de Emergencia Social Productiva Área Rural (PESP RURAL)132. El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. (OSCE) El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), es un organismo técnico especializado, que cuenta con 130 Así lo dispone la Primera Disposición Transitoria de la Ley. 131 Dispuesta por la ley Nº 27060 y su Reglamento, aprobado mediante Decreto SupremoNº 002-99-PROMUDEH. 132 Creado por Decreto de Urgencia Nº 117-2001.

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personería jurídica de derecho público, goza de autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera, se encarga de velar por el cumplimiento de las normas en las adquisiciones públicas del Estado. Cuenta con competencia en el ámbito nacional, y está encargado de supervisar los procesos de contratación de bienes, servicios y obras que realizan las entidades estatales, en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado aprobada por Decreto Legislativo 1017 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 184–2008–EF. y sus modificatorias • Ley N° 29873 Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, publicado el 1 de junio de 2012 y, • D.S. N° 138–2012–EF Modificación del Decreto Supremo N° 184–2008–EF que aprueba el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, publicado el 7 de agosto de 2012. Rol del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) El principal rol del OSCE es ser el organismo rector del sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado, promoviendo la gestión eficiente, eficaz y transparente de la Administración Pública. Para ello cuenta con las siguientes funciones: 1. Diseñar y promover mecanismos de orientación, capacitación e información a los servidores, funcionarios, proveedores del Estado y al público en general en materia de contratación pública. 2. Aprobar bases estandarizadas que serán de uso obligatorio por las entidades del Estado.

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3. Velar y promover el cumplimiento y difusión de la Ley, su Reglamento y normas complementarias y proponer las modificaciones que considere necesarias. 4. Emitir directivas en las materias de su competencia, siempre que se refieran a aspectos de aplicación de la Ley y su Reglamento. 5. Resolver los asuntos de su competencia en última instancia administrativa. 6. Supervisar y fiscalizar, de forma selectiva y/o aleatoria, los procesos de contratación que se realicen al amparo de la Ley y su Reglamento; 7. Administrar y operar el Registro Nacional de Proveedores (RNP), así como cualquier otro instrumento necesario para la implementación y operación de los diversos procesos de contrataciones del Estado; 8. Desarrollar, administrar y operar el Sistema Electrónico de las Contrataciones del Estado (SEACE). 9. Administrar el Catálogo Único de Bienes, Servicios y Obras. 10. Organizar y administrar arbitrajes, de conformidad con los reglamentos que apruebe para tal efecto. 11. Designar árbitros y resolver las recusaciones sobre los mismos en arbitrajes que no se encuentren sometidos a una institución arbitral, en la forma establecida en el Reglamento. 12. Absolver consultas y emitir pronunciamientos sobre las materias de su competencia. Las consultas que le efectúen las entidades serán gratuitas. 13. Imponer sanciones a los proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) que contravengan las disposiciones de la Ley, su Reglamento y normas complementarias.

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14. Poner en conocimiento de la Contraloría General de la República los casos en que se observe trasgresiones a la normativa de contrataciones públicas, siempre que existan indicios razonables de perjuicio económico al Estado o de comisión de delito. 15. Suspender los procesos de contratación, en los que como consecuencia del ejercicio de sus funciones observe trasgresiones a la normativa de contrataciones públicas, siempre que existan indicios razonables de perjuicio económico al Estado o de comisión de delito, dando cuenta a la Contraloría General de la República, sin perjuicio de la atribución del titular de la entidad que realiza el proceso, de declarar la nulidad de oficio del mismo. 16. Promover la subasta inversa, determinando las características técnicas de los bienes o servicios que serán provistos a través de esta modalidad y establecer metas institucionales anuales respecto al número de fichas técnicas de los bienes o servicios a ser contratados. 17. Desconcentrar sus funciones en sus órganos de alcance regional o local de acuerdo a lo que establezca el presente Reglamento. 18. Proponer estrategias y realizar estudios destinados al uso eficiente de los recursos públicos y de reducción de costos. 19. Ejecutar coactivamente la cobranza de los recursos financieros a los que se refiere el artículo 59º de la Ley y 78º del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.

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El control de las contrataciones estatales efectuado por el OSCE Supervisión y fiscalización El OSCE tiene como una de sus funciones la supervisión y fiscalización, de forma selectiva y/o aleatoria, de los procesos de contratación que se realicen al amparo de la normativa de contrataciones del Estado, así como la fiscalización posterior de los procedimientos seguidos ante el OSCE, dicha función la realiza a través de la Dirección de Supervisión, Fiscalización y Estudios; esta dirección cuenta con tres Sub Gerencias, la de Supervisión, la de Fiscalización y la de Estudios Económicos y de Mercado. La Subdirección de Supervisión, ejecuta la supervisión y fiscalización, de forma selectiva y/o aleatoria, de los procesos de contratación que se realizan al amparo de la normativa de contrataciones del Estado, elabora como consecuencia de ello informes, que de ser el caso proponen la suspensión de los procesos de contratación, cuando observe trasgresiones a la normativa de contrataciones del Estado y siempre que existan indicios razonables de perjuicio económico al Estado o de comisión de delito. Cabe resaltar además que, cuando se identifiquen éstos últimos, también lo comunicarán a la Contraloría General de la República. Esta subdirección también monitorea la utilización de las modalidades de selección, y revisa y evalúa las exoneraciones de los procesos de selección que realizan las entidades del Estado iniciando el procedimiento correspondiente; procesando además denuncias referidas a transgresiones a la normativa de contrataciones del Estado; adicionalmente efectúa el seguimiento de los procesos de selección convocados, pudiendo observar y notificar los incumplimientos a la normativa de contrataciones del Estado.

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La Subdirección de Fiscalización fiscaliza los documentos e información declarada y presentada por los usuarios en los procedimientos seguidos ante el OSCE, tales como los presentados al Registro Nacional de Proveedores. También efectúa la fiscalización posterior de los expedientes que hayan culminado su procedimiento de inscripción en el Registro Nacional de Proveedores, así como en los diferentes órganos del OSCE; elabora informes sobre los casos de nulidad, denuncia y multa, cuando se detecta transgresiones al principio de la veracidad en la información, documentación o de las declaraciones presentadas ante los diversos órganos del OSCE, en ambos casos están exceptuados los procedimientos presentados ante el Tribunal de Contrataciones. La Subdirección de Estudios Económicos y de Mercado, es la encargada de conducir los estudios de carácter económico y social, relacionados con las contrataciones del Estado, con la finalidad de proponer estrategias destinadas a promover el uso eficiente de los recursos públicos y de reducción de costos. Tiene las funciones de planificar, organizar, ejecutar y/o monitorear investigaciones económicas y sociales relacionadas con la contratación pública; elaborar estudios y análisis económicos estadísticos del comportamiento del mercado estatal y su relación con la normativa de contrataciones; coordina la obtención de información y data complementaria al SEACE, para la realización de estudios y análisis; difundiendo los resultados de los análisis, estudios e investigaciones realizados, previa aprobación del Presidente Ejecutivo. Conforme podemos apreciar, a través de esta función, el OSCE realiza un control no sólo del accionar de las entidades públicas, sino de las personas ya sean naturales o jurídicas que participan en las contrataciones públicas, ya sea en un proceso de selección, como ante los procedimientos que tiene su cargo el OSCE.

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En tal sentido, El OSCE desarrolla el denominado control concurrente, es decir no espera a que haya culminado un proceso, sino que durante su desarrollo lo supervisa, de tal manera que puede comunicar las posibles transgresiones, pudiendo incluso suspender el proceso de selección, ante transgresión de la normativa e indicios razonables de delito y perjuicio al Estado. De otro lado, también evalúa el cumplimiento de resultados económicos a fin de lograr eficacia, elaborando los informes correspondientes, todo ello en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento. Transparencia. Actualmente, el concepto de control ha sido modificado y no sólo está referido a las auditorías y revisiones que se efectúen a un determinado proceso, sino que está íntimamente relacionado a la transparencia del mismo, es decir a la información, claridad y predictibilidad de mecanismos y resultados. Tal es así que diversos sectores tienen que ver con el control, siendo no sólo gubernamental sino que lo efectúa la ciudadanía. En ese sentido, de la revisión de las atribuciones con que cuenta el OSCE, podemos observar que muchas de ellas están referidas a la transparencia. Así tenemos que como resultado de la experiencia práctica en la aplicación de la normativa en las contrataciones se ha podido apreciar que muchas de las entidades en años pasados elaboraban sus propias bases de contratación y/o adquisición, siendo que aun cuando un bien o servicio era el mismo, los requisitos, características del bien o servicio, factores y procedimientos de calificación diferían considerablemente, creándose de esta forma desconfianza en los proveedores y contratistas.

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Asimismo, no podemos dejar de mencionar que existían diversas interpretaciones de la legislación, condiciones de contratos particulares y formas de informar diversas, lo que hacía más complejo y difícil de entender la contratación pública, traduciéndose en un factor negativo, ya que se reducía la participación de postores que quisieran contratar con el Estado, lo que no permitía lograr el mejor uso de los recursos públicos. En atención a lo expuesto, podemos considerar que uno de los mecanismos o instrumentos de control de las contrataciones públicas, radica en la elaboración de las bases estandarizadas, las cuales contienen una sección general y otra específica. La parte general desarrolla las reglas de selección y de ejecución contractual comunes a todo procedimiento de contratación y que se encuentran previstas en la normativa de contrataciones del Estado, mientras que la parte específica contiene las condiciones especiales como son las características, especificaciones técnicas de los bienes servicios u obras requeridos por las entidades, los valores referenciales así como toda condición relativa a la ejecución de la prestación convocada. En este mismo rubro, podemos encontrar que un mecanismo de control del OSCE, es el de la información de las contrataciones públicas, y la creación del Sistema Electrónico de las Contrataciones del Estado (SEACE), que es el sistema electrónico que permite el intercambio de información y difusión sobre las adquisiciones del Estado, así como la realización de transacciones electrónicas. Las entidades se encuentran obligadas a publicar en dicho sistema su Plan Anual de Contrataciones, los procesos de adquisición que llevaran a cabo, convocatorias, las bases de los mismos, resultados, contratos, valor referencial entre otros, dicho sistema permite la mayor participación de postores debido a la difusión de los procesos de adquisición. Antes de

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que la publicación de los procesos se efectuara a través del SEACE, las entidades solían tener listas de proveedores, los mismos que se inscribían pagando un derecho y sólo a éstos se podía recurrir, sin embargo, con procesos más abiertos se garantiza una competencia que tenga mayor opción de lograr el objetivo del proceso de adquisición. Así como permitir que cualquier persona, sea natural o jurídica, pueda revisar el procedimiento en el momento mismo de su ejecución y aún con posterioridad a ésta. Asimismo, es importante considerar que es el encargado del desarrollo de legislación en contrataciones, así como de crear lineamientos, directivas, emitir opiniones, pronunciamientos entre otros. En tal sentido, desarrolla una función normativa, que permite tener una base de acción clara para los operarios de las contrataciones públicas, limitando de esta manera un accionar discrecional. El Sistema Nacional de Control (SNC) El Sistema Nacional de Control está conformado por los órganos de control, comprende además las normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental. Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regule. La Contraloría General de la República es el órgano rector del Sistema Nacional de Control, es un organismo constitucionalmente autónomo, de competencia nacional, que cuenta con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera.

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Rol del Sistema Nacional de Control (SNC) El rol principal que corresponde al Sistema Nacional de Control consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. Para ello desarrolla principios y procedimientos técnicos orientados al desarrollo del control gubernamental. Es importante precisar en este punto que el control gubernamental, en la medida que está referido a la vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública del manejo de recursos del Estado, no sólo se ejerce por el Sistema Nacional de Control (SNC), sino que también lo ejecutan las entidades públicas, correspondiendo al SNC la ejecución del control externo y las entidades de control interno. El control en las contrataciones del Estado, efectuado por el Sistema Nacional de Control. Conforme hemos desarrollado anteriormente, el Sistema Nacional de Control verifica el correcto uso de los recursos del Estado, por ello la verificación de los procesos de contratación y adquisición constituyen un punto importante, toda vez que no sólo se encuentra comprometido gran parte del presupuesto público, sino que se espera un resultado óptimo y eficiente de la contratación para el logro de los objetivos de la entidad. El Sistema Nacional de Control no sólo ejecuta un control sobre el cumplimiento de la normativa sino también de los actos de la gestión pública que son realizados por los funcionarios y

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servidores públicos, no importando en que régimen laboral o de contratación se encuentren,133 verificando el cumplimiento de los objetivos, metas, planes y políticas. Anteriormente habíamos mencionado que en los últimos diez años, paralelamente al desarrollo de la normativa de contrataciones, también se había modificado el accionar del control gubernamental, pues bien, nos estamos refiriendo a que el Sistema Nacional de Control en años anteriores ejecutaba sólo el Control Externo Posterior, es decir, revisaba el proceso de adquisición cuando éste ya se encontraba culminado, determinando las irregularidades, incumplimientos y debilidades del proceso, para la adopción de medidas correctivas a futuro y la determinación de responsabilidades de los funcionarios y servidores comprometidos en los hechos. Sin embargo, a la larga esto no resultaba del todo eficaz, ya que el resultado de los informes al ser posterior no permitía evitar que se ejecutara inadecuadamente los recursos públicos, traduciéndose en pérdidas para el Estado, incumpliendo la finalidad de sus acciones. Ello ocurría porque no se había previsto una herramienta de control que permitiera desarrollar otra modalidad que no fuera el posterior, tan sólo se utilizaba la acción de control, que es la herramienta esencial del sistema, ella responde a los Planes Anuales de Control y comprende la aplicación de métodos y procedimientos de control por su personal. En la práctica se ha podido evidenciar además, que la acción de control se ejecuta sobre un sistema de la entidad auditada, es decir, a un área en particular, como por ejemplo, el Programa del Vaso de Leche, el Área de Logística, entre otros, lo que hacía que los resultados de una acción de control se evidenciaran después de meses, incluso de años de ocurridos los hechos, ya que algunas acciones de control tienen un período de alcance 133 Art. 12 de la Ley 27785 —Ley el Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.

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de revisión que puede ser más de un ejercicio económico, comprendiendo hasta los dos años posteriores. Adicionalmente, no sólo se revisa los procesos de selección. Ante la evidencia de esta problemática, se desarrolló un nuevo concepto, el de control preventivo. Control preventivo. Toda vez que el control preventivo debía ser ágil, rápido y, al mismo tiempo, no debía comprometer el control posterior que ejecutan los órganos del Sistema Nacional de Control a través de sus acciones de control, se establecieron directivas para el ejercicio del control preventivo, a través de la Directiva N° 001–2005–CG/OCI–GSNC “Ejercicio del Control Preventivo por los Órganos de Control Institucional”, posteriormente derogada por la Directiva N° 002–2009–CG/CA, “Ejercicio del Control Preventivo por la Contraloría General de la República CGR y los Órganos de Control Institucional —OCI”, en dichas directivas se establecen dos modalidades que son las que en su mayoría utiliza el Sistema Nacional de Control, las veedurías y la orientación de oficio. Las veedurías suponen presenciar el desarrollo de los actos ejecutados por la entidad, con la finalidad de alertar a los funcionarios sobre un riesgo o incumplimiento, disuadir intentos de actos de corrupción y recabar información para futuras acciones de control; tiene una importancia especial para el caso de contrataciones estatales, las veedurías a los procesos de selección, y las veedurías a la ejecución de contratos. Las veedurías a los procesos de selección comprenden la presencia de personal del OCI o de la CGR, durante los actos públicos, emitiendo informes como consecuencia de ello y, de ser el caso, las denominadas cartas riesgo que se dirigen al titular de la entidad, dando a conocer los riesgos detectados durante la ejecución de la misma. Cabe resaltar que el personal del

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Sistema Nacional de Control, durante su participación puede alertar a los comités especiales de posibles incumplimientos de la normativa o de cualquier acto que pueda restar transparencia al proceso, siendo que ello no afecta el libre accionar de los comités especiales, quienes gozan de independencia en sus decisiones. Las veedurías a la ejecución contractual, son actividades de control que se ejecutan a un contrato suscrito por la entidad, verificando el cumplimiento del mismo, dicho contrato es elegido bajo criterios del monto presupuestal, plazo de ejecución y complejidad del mismo, el auditor gubernamental revisa las bases del proceso de selección que también forman parte del contrato, y el propio documento contractual, y verifica in situ su ejecución, ya sea la entrega de los bienes, el cumplimiento del servicio o la ejecución de las obras, como resultado emite a similitud de la veeduría al proceso de selección informes y cartas riesgo. La orientación de oficio, es una modalidad de ejercicio del control preventivo, que supone alertar al titular de la entidad sobre riesgos, o incumplimientos que sean detectados durante el ejercicio de su labor, se ejecuta en términos puntuales, evitando interpretaciones erradas; a través de este instrumento, los órganos del sistema, también pueden comunicar la vigencia de nueva normativa o recordar plazos que por Ley están siendo vulnerados, de tal manera que puede efectuar al mismo tiempo un control concurrente y a consecuencia de ello emitir una carta riesgo u oficio en el que comunica una deficiencia para que se subsane el incumplimiento y se puede prevenir un perjuicio mayor. Control posterior. La herramienta esencial para el Sistema Nacional de Control es la Acción de Control, ella se ejecuta con posterioridad a la

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ejecución de un proceso, y con ello no nos estamos refiriendo específicamente a un proceso de selección sino a un proceso propio de la entidad, como puede ser el proceso del Sistema de Abastecimiento y Logística de la entidad, o para el caso de gobiernos locales al proceso de recojo de residuos sólidos, o en otro caso el referido a la ejecución de un programa. En tal sentido, durante este control el Sistema Nacional de Control no sólo revisará un proceso de selección sino también otros procedimientos propios de lo auditado, y no sólo verificará el cumplimiento de la normativa de contrataciones y adquisiciones sino que verificará que el proceso de adquisición se haya realizado para el cumplimiento de metas, en tal sentido revisará desde su planificación, objetivos, resultados esperados, presupuesto asignado, ejecución del mismo, hasta la culminación de todo el contrato. Ahora bien, como el control es selectivo, no se efectuará sobre todos los procesos de selección, sino que se ejecutará considerando el monto e importancia dentro del área auditada. Cabe resaltar que a diferencia de la supervisión que ejecuta el OSCE, que se realiza sobre procesos de selección comprendidos bajo la Ley de Contrataciones y su Reglamento; la supervisión y control que ejecuta el Sistema Nacional de Control, está referida a todos los procesos de adquisición en los cuales se usan recursos públicos, estando comprendidas las compras y adquisiciones que se rigen por normativa especial. La autorización previa de los adicionales de Obra. El Sistema Nacional de Control, a través de la Contraloría General de la República, se encarga adicionalmente de autorizar previamente la ejecución y pago de los presupuestos adicionales de obra pública, hasta el 15% del presupuesto total de la obra, para ello cuenta con la Directiva N° 01-2007-CG/OEA, “Autorización previa a la ejecución y al pago

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de adicionales de obras públicas”. Dicha facultad se encuentra establecida en la Ley de Contrataciones el Estado y su Reglamento.

4.3. El acceso a la información, la vigilancia ciudadana y la lucha contra la corrupción Por: Grupo Propuesta Ciudadana —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción. Las debilidades detectadas en los mecanismos de rendición de cuentas tradicionales, basadas en acciones de control intraestatales, para asegurar que las autoridades y funcionarios públicos rindan cuenta por su conducta ha centrado el interés en lo que pueda lograr la vigilancia ciudadana de la administración pública134. Se puede definir la vigilancia ciudadana como un mecanismo de control de abajo hacia arriba, de la sociedad civil al Estado, que va más allá del ejercicio electoral. Sus actores son las asociaciones civiles, ONG y movimientos ciudadanos y su objetivo es monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales o que se apartan del debido proceso y eventualmente activar la intervención de organismos estatales de supervisión y control. Una de las principales características de la vigilancia ciudadana es que su función consiste en hacer “sonar la alarma”, pues sus sanciones no son formales sino simbólicas y se refieren a costos de reputación que se exponen en la opinión pública. Una de sus 134 La participación ciudadana es una respuesta de la ciudadanía activa a la crisis de representación de los partidos políticos.

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estrategias más efectivas de incidencia consiste entonces en centrar el interés de la opinión pública en un reclamo o denuncia particular. Esta publicidad puede tener consecuencias políticas para la autoridad o funcionario denunciado, como la activación de comisiones investigadoras y eventualmente la destitución del cargo. En este sentido, la cobertura que los medios le dan a sus denuncias es muy importante para darle visibilidad a los asuntos denunciados, en lo que se ha llamado la “política del avergonzamiento”. Los medios de comunicación se pueden convertir en aliados para la lucha contra la corrupción, tanto para denunciar acciones cuestionables de las autoridades y funcionarios como para denunciar la falta de transparencia.135 En general, la gestión pública puede mejorar con la participación de la ciudadanía en la elaboración de políticas o, de manera más directa, en aspectos de la gestión estatal. La vigilancia ciudadana es una forma de participación que consiste en el seguimiento al cumplimiento de las obligaciones y compromisos del gobierno. En ese sentido, la vigilancia ciudadana es un derecho pero también es un deber. Marco normativo de la participación ciudadana, vigilancia ciudadana y el acceso a la información. La participación ciudadana en los asuntos públicos es un derecho fundamental. La legislación nacional regula la participación ciudadana y supone el ejercicio de otros derechos fundamentales como el acceso a la información. La Constitución Política del Perú reconoce como un derecho fundamental de la persona humana el derecho a solicitar información a cualquier entidad pública136 y el derecho a participar, individualmente o en grupo, en la vida política, 135 En el Perú, como respuesta a los escándalos de corrupción del gobierno de Fujimori, la prensa ha jugado un importante papel en la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. 136 Art. 2º inciso 5.

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económica, social y cultural de la Nación137. La Ley Nº 26300, Ley sobre Derechos de participación y Control Ciudadanos establece los requisitos, plazos y procedimientos para participar mediante mecanismos como el referéndum, la iniciativa legislativa, la remoción y revocatoria de autoridades y la demanda de rendición de cuentas138. Se han implementado mecanismos para el acceso ciudadano a la información pública. En el año 2002 se aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con el objetivo de promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental de acceso a la información consagrado en la Constitución Política139. El principio de publicidad, contenido en esta norma, establece que “toda información que posea el Estado se presume pública, salvo excepciones expresamente previstas por el artículo 15º de la presente Ley”140, lo cual significa que las excepciones a la ley están reguladas por la misma ley y no se deja espacio a que las entidades decidan arbitrariamente qué información es o no pública. La referida ley establece la implementación progresiva de los siguientes mecanismos: a) los portales de transparencia, donde la entidad pública debe difundir información sobre su organización y gestión, junto al b) mecanismo de acceso a la información, que establece el procedimiento de solicitud de información para la entrega de información pública. En ambos casos se debe nombrar un funcionario responsable de entregar la información o actualizar el portal. En el caso del mecanismo de solicitud de información pública, se debe resaltar que no se requiere justificar la razón o causa de la solicitud; se establece un procedimiento, con requisitos y 137 Art. 2º inciso 13. 138 Art. 31º. 139 “Toda persona tiene derecho… a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.” Constitución Política del Perú. Art. 2, Numeral 5. 140 Artículo 3º. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

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plazos de entrega de información; asimismo, se prevén sanciones administrativas y penales en caso la información no sea entregada. En el caso de los portales, la ley fija contenidos mínimos como la información sobre presupuesto, inversiones, remuneración de los funcionarios y contrataciones públicas; asimismo, se establece un calendario de actualización de la información. Actualmente la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP-PCM) viene impulsando la reglamentación de estos mecanismos. Últimamente ha impulsado la creación del Portal de Transparencia Estándar para ofrecer un portal más amigable y que se articule a las plataformas de información que posee el MEF, el OSCE y el Ministerio de Trabajo. El marco normativo del proceso de descentralización dispuso la implementación de diversos mecanismos de participación ciudadana, concertación, acceso a la información y la rendición de cuentas. La reforma constitucional del capítulo XIV de la Constitución Política sobre Descentralización141 dispone que los gobiernos subnacionales formulen sus presupuestos con la participación de la población y rindan cuenta de su ejecución. La Ley de Bases de la Descentralización (julio 2002) establece la implementación de mecanismos de participación ciudadana y concertación en la gestión de los gobiernos subnacionales142. El capítulo Participación ciudadana de la citada ley143 señala que los gobiernos subnacionales “están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate, y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública” y el Art. 18 señala como principales mecanismos los planes de desarrollo concertado y el presupuesto participativo. Para ello se “deberán garantizar el 141 Art. 199º. 142 Uno de los principios generales de la descentralización es el ser democrática y en ese sentido promover la participación y concertación de la sociedad en la gestión de gobierno. De este modo, el Art.6º establece como objetivos de la descentralización, entre otros, la “participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión regional y local, así como la participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social”. 143 Art. 17. Ley de Bases de la descentralización.

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acceso de todos los ciudadanos a la información pública… así como la conformación y funcionamiento de espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de cuentas”14440. Es decir, junto a los mecanismos de participación, y para facilitar su funcionamiento y vigilancia, se establece la necesidad de implementar mecanismos de acceso a la información y de rendición de cuentas. Por su parte, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) (noviembre 2002) establece la estructura de los gobiernos regionales y fija entre los principios rectores de las políticas y la gestión regional la participación145, la transparencia146 y la rendición de cuentas147. Se avanza en la incorporación de mecanismos concretos para hacerlos efectivos, tales como los portales de transparencia y las audiencias públicas de rendición de cuentas148. En junio de 2003 se modifica la LOGR149 y se incorpora en la estructura básica del Gobierno Regional, junto a la Presidencia Regional (órgano ejecutivo) y el Consejo Regional (órgano legislativo y fiscalizador), el Consejo de Coordinación Regional (CCR), como un órgano consultivo y de coordinación150, integrado por el presidente regional, los alcaldes provinciales y por los representantes de la sociedad civil151. Como principales funciones, el CCR debe emitir opinión consultiva sobre el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Regional Concertado. 144 Art. 17. 145 “La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes, presupuestos y proyectos regionales”. Art. 8. 146 “Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados del Gobierno Regional serán difundidos a la población. La implementación de portales electrónicos en internet y cualquier otro medio de acceso a la información pública se rige por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nº 27806”. Art. 8. 147 “Los gobiernos regionales incorporarán a sus programas de acción mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión. La audiencia pública será una de ellas”. 148 “El Gobierno Regional realizará como mínimo dos audiencias públicas regionales al año, una en la capital de la región y otra en una provincia, en la que dará cuenta de los logros y avances alcanzados durante el periodo”. 149 Ley 27902. 150 Art. 2. Ley 27902. 151 Art. 3.

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La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) indica que es responsabilidad de los gobiernos locales promover la participación vecinal en la formulación, debate y concertación de los planes de desarrollo y presupuesto y en la gestión misma152. Finalmente, La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) (2007) tiene como uno de sus principios la participación y la transparencia, mediante el cual las personas tienen el derecho de participar y vigilar la gestión del Poder Ejecutivo. La legislación peruana ha incorporado también mecanismos formales para la participación ciudadana en la fase de programación del presupuesto para inversiones de los gobiernos subnacionales. El presupuesto participativo tiene sustentación en la Constitución Política reformada y en la Ley de Bases de la Descentralización. Es un proceso que se ha ido configurando paulatinamente153 y permite la participación de la sociedad civil en la priorización de proyectos a ser incluidos en el presupuesto de inversiones, así como la vigilancia ciudadana del cumplimiento de los acuerdos. Asimismo establece la obligatoriedad de la rendición de cuentas por parte del gobierno subnacional acerca del Estado de la ejecución de los proyectos priorizados en el proceso. La Ley Marco del Presupuesto Participativo (noviembre 2003) la define como “un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado – sociedad civil. Para ello los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos…”

152 Art. 112. 153 Corresponde a la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas elaborar directivas y lineamientos para la regulación del proceso.

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En ese sentido, se establecen las fases del proceso participativo154, la vinculación del presupuesto participativo a los planes de desarrollo concertados155, así como el acceso a la información pública156 y la rendición de cuentas157, en tanto mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo. Siguiendo con el desarrollo del diseño del proceso, el Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo (noviembre 2003) establece que los gobiernos subnacionales mediante ordenanza reglamentarán la acreditación de los agentes participantes. También se prevé la implementación de programas de capacitación a los agentes participantes, el desarrollo de talleres de trabajo, la conformación de un equipo técnico cuya principal función consiste en la evaluación técnica de las propuestas de las alternativas de acción resultantes de los talleres de trabajo y la conformación de un comité de vigilancia cuya función consiste en vigilar los acuerdos y resultados del proceso participativo. El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (2008) realza el papel de la participación ciudadana como piedra angular en la lucha contra la corrupción, en la medida en que la ciudadanía asuma un rol protagónico en la tarea de control y fiscalización, a través de la conformación de veedurías y comités de vigilancia ciudadanas. Por eso, un objetivo del plan es lograr el compromiso de la sociedad para que participe de manera efectiva en la lucha contra la corrupción y fiscalice. Una de las estrategias para alcanzar este objetivo es facilitar la vigilancia en la lucha contra la corrupción.

154 Art. 6. 155 Art. 8. 156 “Los gobiernos regionales y gobiernos locales están obligados a utilizar los medios a su alcance a fin de lograr la adecuada y oportuna información a los ciudadanos sobre el proceso de programación participativa del presupuesto y ejecución del gasto público.” Art. 10. 157 “Los Titulares del Pliego de los gobiernos regionales y gobiernos locales están obligados a rendir cuenta de manera periódica ante las instancias del presupuesto participativo sobre los avances de los acuerdos logrados en la programación participativa, así como del presupuesto total de la entidad.” Art. 11.

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Avances y limitaciones en la vigilancia ciudadana como una forma de prevenir la corrupción. Si definimos la corrupción como el abuso que hace la autoridad o el funcionario públicos de su poder, que en principio debe estar orientado al bien común, para obtener ventajas privadas veremos que la vigilancia ciudadana contribuye a la lucha contra la corrupción en la medida en que vigila que las autoridades y los funcionarios públicos actúen legalmente en el marco de sus funciones y competencias y siguiendo el debido proceso. La vigilancia ciudadana funciona como un reflector que ilumina los diferentes contornos de la gestión estatal. Al dar cuenta de la gestión estatal reconoce sus logros, señala sus deficiencias y las dificultades que enfrenta, alcanza recomendaciones y también denuncia la falta de transparencia. Si una gestión no es transparente podemos sospechar que se ocultan negligencias o actos de corrupción. De allí que las acciones de vigilancia traten de hacer incidencia en la transparencia de la gestión estatal. La importancia es doble porque además el acceso a la información es un requisito para realizar vigilancia. Por ello debe destacarse el incremento de la oferta de información, sobre todo financiera, que se puede encontrar en los portales del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), la Consulta Amigable del Sistema de Administración Financiera (SIAF), el Aplicativo para el Presupuesto Participativo y el Sistema Electrónico de Adquisiciones del Estado (SEACE), los cuales han permitido, junto al mecanismo de solicitud de información y los portales de transparencia tener mayores fuentes de información para la vigilancia ciudadana. En esa labor la vigilancia ciudadana es un proceso en construcción que va alcanzado algunos importantes logros. Sin embargo, habría de distinguir entre las experiencias institucionales de ONG, las cuales cuentan con un personal

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especializado y que tiene como objetivo impulsar mecanismos de transparencia, de las experiencias de vigilancia de las organizaciones sociales, las cuales tiene que enfrentar dificultades logísticas, de escaso tiempo158, y que vigilan la ejecución de un proyecto o programa porque, como sabemos y es natural, tienen principalmente como objetivo poder beneficiarse con las prestaciones estatales. Las últimas son más escasas y aisladas, exceptuando el presupuesto participativo. Una explicación es que se trata de un proceso impuesto por el marco legal nacional y no el resultado de un proceso social y político interno. Las primeras han logrado avances, creando plataformas institucionales para articular esfuerzos entre instituciones de la sociedad civil y el Estado159. Un desafío para estas instituciones es cómo logran hacer sostenible sus actividades y cómo transferir capacidades a las organizaciones sociales interesadas en hacer vigilancia. Algunas experiencias interesantes de mecanismos de vigilancia y transparencia desarrollados por las organizaciones sociales son los comités de vigilancia y comités de obra del presupuesto participativo. Uno de los mecanismos de participación más extendido es sin duda el proceso del presupuesto participativo, el cual tiene previsto la conformación de un comité de vigilancia para cuidar el cumplimiento de los acuerdos asumidos, en términos de ejecución de los proyectos de inversión pública priorizados concertadamente. El desafío que enfrentan los agentes participantes y los comités de vigilancia es que las autoridades no hagan un uso político partidario para su propio beneficio. Se pueden encontrar experiencias interesantes de vigilancia del presupuesto participativo en Anta – Cusco; Curahuasi y Háquira – Apurímac; Quivillaca – Huánuco; 158 Se han señalado problemas de sobre–representación de algunos sectores sobre otros, por ejemplo, las áreas urbanas sobre las rurales o los hombres sobre las mujeres. 159 Defensoría del Pueblo, que realiza una supervisión de los portales de transparencia de los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales y la Secretaría de Gestión pública de la PCM, la cual se encuentra impulsando un Portal Estándar de Transparencia que brinde información en forma fácil y clara.

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Sandia – Puno; Azángaro – Puno; San Marcos – Cajamarca o Santo Domingo y Morropón – Piura, entre otras. Un estudio reciente del Grupo Propuesta Ciudadana ha documentado deficiencias en la capacitación de los agentes participantes, que la rendición de cuentas que lleva a cabo los gobiernos regionales de la ejecución de las obras priorizadas es más formal que real y que los comités de vigilancia no logran realizar sus funciones por incumplimiento, desconocimiento de sus funciones160 y porque necesitan fortalecer sus capacidades para acceder y analizar la información sobre el presupuesto participativo. Justamente aquí se identifican algunas dificultades que enfrenta la vigilancia ciudadana en cuanto al desarrollo de capacidades para usar los mecanismos de información disponibles, junto a otras dificultades que están asociadas a la falta de recursos logísticos y de tiempo para participar. Una recomendación para poner en funcionamiento a los comités de vigilancia es impulsar los comités de obra, que son acciones de vigilancia más específicas y que involucran a la población directamente beneficiaria. Existen interesantes experiencias de vigilancia ciudadana realizadas por instituciones de la sociedad civil como el seguimiento a la transparencia de los municipios y ministerios del Consejo de la Prensa Peruana, el asesoramiento legal que realiza el Instituto Prensa y Sociedad a las demandas judiciales de ciudadanos a los que no se les respeta su derecho de acceso a la información, el Observatorio de la Salud del CIES o el caso del Grupo Propuesta Ciudadana, que ha reportado avances en los gobiernos regionales en la implementación de sus portales de transparencia, en cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Estos portales permiten hacer un seguimiento a la gestión de los organismos estatales en temas de presupuesto, inversiones, contrataciones

160 En diversos talleres de capacitación realizados por GPC se ha podido constatar que algunos comités de vigilancia entienden su trabajo no como fortalecimiento de la gestión pública o vigilancia de los procesos, sino como una labor policial y de enfrentamiento.

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públicas y normatividad.161 En la medida en que se gane mayor publicidad en la gestión estatal las posibilidades de escrutinio aumentan, lo cual puede tener un efecto disuasivo en intentos de corrupción16258. Un dato importante es que la mayoría de los funcionarios públicos responsables del portal de transparencia tiene un compromiso con la transparencia de su gestión y más bien lo que demandan son mayores acciones de capacitación de parte del Estado. En el caso de los gobiernos locales, la MCLCP y la Defensoría del Pueblo han documentado que las municipalidades que han implementado y actualizan sus portales de transparencia son muy escasas. Una de las lecciones aprendidas es que en el caso de los portales como en otros mecanismos de acceso a la información, como la solicitud de información y las audiencias públicas de rendición de cuentas, es necesario impulsar la demanda ciudadana de información para fortalecer estos mecanismos, y esto debe hacerse desde la formación ciudadana en las escuelas y en la universidad. Un tema importante por ser un terreno donde suelen presentarse infracciones a los procesos y procedimientos establecidos pero sobre el cual todavía hay pocas experiencias de vigilancia ciudadana163 son las contrataciones públicas. Es frecuente hallar casos de ineficiencia en la gestión de las contrataciones, de abuso en el uso de las exoneraciones y las adjudicaciones de menor cuantía, así como casos de fragmentación de procesos. Un caso aparte es el abuso en la utilización de convenios del sector público con organismos

161 En el caso de los gobiernos subnacionales permite un seguimiento al proceso del presupuesto participativo y al funcionamiento de mecanismos de participación ciudadana como los Consejos de Coordinación y los informes de las Audiencias Públicas de Rendición de Cuentas. 162 Existen otras fuentes valiosas de información pública como la consulta amigable del Sistema Integral de Administración Financiera (SIAF), el Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE), el Portal del Sistema Nacional de Administración Financiera (SNIP) o el Aplicativo para el Presupuesto Participativo del MEF. 163 El Grupo Propuesta Ciudadana ha elaborado algunos reportes de vigilancia sobre la gestión de las contrataciones públicas en los gobiernos regionales.

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internacionales164 para la realización de procesos de selección. Esto es más preocupante aun si se tiene en cuenta que la mayoría de los actos de corrupción recientemente denunciados están asociados a esta forma de “tercerización” de las contrataciones públicas. Estos organismos aplican su propia normatividad y ello tiene como consecuencia que escapan al control del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y la Contraloría General de la República. Esto es lamentable, sobre todo si se toma en cuenta que la oferta informativa del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) ha mejorado bastante. Por ejemplo ahora se puede tener acceso a la información de los principales proveedores del Estado. No es casualidad entonces que el Grupo de Trabajo Contra la Corrupción haya realizado diversas denuncias de corrupción en las contrataciones públicas165. Su aspecto altamente técnico hace difícil que las organizaciones sociales puedan hacerle seguimiento, aunque se han registrado en el pasado experiencias interesantes como las veedurías impulsadas por CONSUCODE, actualmente el OSCE. Para abrir la posibilidad de una fiscalización de ciudadanos, organizaciones e instituciones públicas y de la sociedad civil, que contribuya a combatir la corrupción, es necesario desarrollar el componente del acceso ciudadano a la información. En ese sentido la existencia de las plataformas electrónicas de información de acceso público como el SIAF, el SEACE, o la implementación de los portales de transparencia y los mecanismos de acceso a la información representan un avance que debe ser fortalecido. 164 Alguno de los más importantes son el Banco Mundial (BM), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y la oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas (UNOPS). En el ejercido 2009, según los registros del SEACE, se adjudicó por convenios nacionales/internacionales el monto de S/. 1 555´328 ,325. 165 Los trabajos del GTCC han mostrado la falta de transparencia en la licitación internacional para el proyecto de modernización de la refinería de Talara. También que los procesados por vinculaciones con la mafia de montesinos sigan vendiendo equipamiento a las FFAA y la PNP.

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Reflexiones finales. Actualmente, existe un amplio marco normativo que favorece la vigilancia ciudadana, el acceso a la información y la transparencia del Estado. La vigilancia ciudadana contribuye a la lucha contra la corrupción a través del seguimiento a la actuación de las autoridades y funcionarios, así como la denuncia de la falta de transparencia de las entidades, ya sea porque no actualizan su portal o porque no entregan la información solicitada. Si bien la vigilancia ciudadana tiene un aporte muy importante en la lucha contra la corrupción, se necesita un mayor esfuerzo en asegurar sanciones efectivas y oportunas a la falta de transparencia que muchas veces esconden actos de corrupción. Promover la transparencia de la gestión estatal es una forma de prevenir la corrupción, sobre todo en temas tan sensibles como las contrataciones públicas. En esta tarea los medios de comunicación son un aliado en la medida en que dan cobertura a las denuncias o realizan periodismo de investigación. En este sentido, es recomendable: 1) Difundir el conocimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y los mecanismos de solicitud de información y los portales de transparencia entre los ciudadanos. 2) Fortalecer las capacidades de las organizaciones sociales para la realización de acciones de vigilancia. 3) Realizar esfuerzos para lograr sanciones efectivas a aquellos funcionarios que dificultan el acceso a la información e implementar reconocimientos, premios e incentivos a los funcionarios y entidades que muestren mayores logros en sus mecanismos de transparencia.

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4) Implementar una oficina de denuncias dentro de las entidades públicas. 5) Promover la articulación de los hallazgos de la vigilancia ciudadana con el funcionamiento de los mecanismos formales de control como la Contraloría General de la República. 6) Realizar las modificaciones normativas que permitan una mayor transparencia de los organismos internacionales sobre los procesos de selección que le encargan las entidades públicas.

4.4. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción: implementación y retos pendientes Por: Inés Arias. Fórum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción. Si este nuevo instrumento se aplica cabalmente, puede mejorar mucho la calidad de vida de millones de personas en todo el mundo. Al eliminar uno de los principales obstáculos para el desarrollo, puede ayudarnos a cumplir los Objetivos de desarrollo del Milenio. Kofi A. Annan Secretario General

La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción es el último y más completo instrumento internacional elaborado hasta el momento en materia de Lucha Contra la Corrupción, y esto se debe a que esta Convención ha recogido los avances existentes que se han venido produciendo desde los diversos instrumentos de esta naturaleza, originados a nivel continental, para finalizar así un proceso mundial de cooperación y lucha internacional contra la corrupción que lleva ya más de 10 años

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y que involucra no sólo a los gobiernos sino también, a la sociedad civil. La Convención fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 31 de octubre del 2003, en una reunión de los Naciones Unidas en Nueva York y se abrió a la firma de todos los Estados entre el 9 y el 11 de diciembre del 2003 en Mérida, México, y después de esto en la Oficina principal de los Naciones Unidas en Nueva York hasta 9 de diciembre del 2005, de acuerdo con el artículo 67 de la propia Convención. Perú firmó la Convención el 10 de diciembre del 2003, durante la Conferencia de Alto Nivel realizada en Mérida, México y fue el primer país sudamericano en ratificarla. En el Perú, el proceso para la ratificación de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción consistió en el envío —por parte del Ejecutivo al Congreso de la República— de este instrumento internacional para su aprobación, mediante la Resolución Suprema Nº 250–2004–RE del 6 de septiembre del 2004. A través de la Resolución Legislativa Nº 28357, el Congreso de la República aprobó la “Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción”, el 30 de septiembre del 2004 y esta aprobación fue publicada el 6 de octubre del 2004. El 19 de octubre del 2004, el Presidente Alejandro Toledo ratificó la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción mediante Decreto Supremo Nº 075–2004–RE del 19 de octubre del 2004. Posteriormente, el 16 de noviembre del 2004, el Perú hizo el depósito del instrumento de ratificación. La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción entró en vigor el 14 de diciembre del 2005, al cumplirse 90 días del depósito del trigésimo instrumento de ratificación conforme estaba estipulado en el artículo 60 de la propia Convención.

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El Perú ha sido uno de los países más involucrados en todo el proceso de discusión (preparación y negociación) para la consecución de este importante Instrumento Internacional. Sus aportes, sobre todo en el ámbito de la cooperación internacional para la recuperación de activos, y su participación en las reuniones preparatorias de este instrumento internacional entre los años 2001 y 2003 dan clara muestra de ello. El interés de Perú en esta Convención se vio reflejado además, en la rápida ratificación de la misma. Así, en menos de un año de la aprobación de este instrumento internacional, Perú fue el primer país de Sudamérica en ratificar la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción y el décimo primer país de los treinta que eran necesarios para su entrada en vigor. Sobre la implementación de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. El artículo 63 de la Convención indica que se constituirá una Conferencia de Estados Parte de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción para, entre otras cosas, promover y examinar la aplicación de la Convención. Indica además que esta Conferencia de los Estados Parte establecerá, si lo considera necesario, un mecanismo u órgano apropiado para apoyar la aplicación efectiva de la Convención. Luego de la entrada en Vigor de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, y en la Tercera Sesión de la Conferencia de Estados Parte realizada en noviembre del 2009 en Doha – Qatar, se aprobó el Mecanismo de Seguimiento a la implementación de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción”. Lamentablemente el mecanismo aprobado es más limitado que el Programa Piloto de Revisión implementado entre el 2007 y el 2009 previamente a la aprobación del Mecanismo de Seguimiento a la Implementación de la Convención de las Naciones Unidas

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Contra la corrupción ya que limita la presencia de los evaluadores a través de una visita al país evaluado a la “anuencia del Estado parte examinado”166, pudiendo generarse en los evaluadores una comprensión incompleta de la situación de la lucha contra la corrupción en el país analizado y, en caso se concretice la visita, dependerá de la voluntad del Estado examinado la presencia de todos o sólo algunos de los interesados en las entrevistas y reuniones que pudieran tener los examinadores para tomar un conocimiento más cabal de la situación de la lucha contra la corrupción en el Estado examinado167. Previo a este mecanismo, y como una manera de “probar” un modelo de mecanismo de revisión, se determinó una modalidad de seguimiento provisional el “Programa Piloto de Revisión”. “The “Pilot Review Programme”, (…), was established to offer adequate opportunity to test possible means for implementation review of the Convention, with the overall objective to evaluate efficiency and effectiveness of the tested mechanism(s) and to provide to the Conference of the States Parties information on lessons learnt and experience acquired, thus enabling the Conference to make informed decisions on the establishment of the appropriate mechanism for reviewing the implementation of the Convention. The Pilot Programme is an interim measure to help fine–tune the course of action. It is strictly voluntary and limited in scope and time. The methodology used under the Pilot Review Programme is to conduct a limited review of the implementation of UNCAC in the participating countries using a combined self–assessment / group 166 “29. Con la anuencia del Estado parte examinado, el examen documental debería complementarse con cualquier otro medio de diálogo directo, como una visita al país o una reunión conjunta en la Oficina de las Naciones Unidas en Viena, de confo r midad con las directrices.” En: http:// www.unodc .org/docum ents/treaties/UNCAC/ Publications/ReviewMechanism-BasicDocuments/Mechanism_for_the_Review_of_Implementation_-_Spanish.pdf. 167 Ídem. “30. Se alienta a los Estados parte a que faciliten la participación de todos los interesados del país en la materia durante una visita al país”.

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/ expert review method as possible mechanism(s) for reviewing the implementation of the Convention»168. Perú fue uno de los países que expresó —durante la primera sesión de la Conferencia de Estados Parte de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, realizada en Jordania, entre el 10 y el 14 de diciembre del 2006—, su disposición para participar en el Programa Piloto de Revisión del Cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. Es así como nuestro país fue el primero en ser evaluado dentro de este programa piloto, por representantes de los gobiernos de Noruega y Argentina que cumplieron el rol de representantes de los países revisores. Esta evaluación constó de tres métodos que se sumaron para la evaluación final: • Llenado de una lista de control de autoevaluación por parte del gobierno peruano respondiendo una encuesta. • Diálogo activo de los expertos con sus contrapartes peruanas. • Visita de los evaluadores. De esta manera, el proceso de evaluación tuvo un periodo de aproximadamente medio año desde la Auto evaluación realizada por el propio gobierno peruano (el 15 de agosto del 2007 el gobierno peruano envió los repor tes de autoevaluación) hasta la visita de los evaluadores (entre el 16 y el 18 de enero del 2008) y posteriormente a ella —para la elaboración del informe de seguimiento de la implementación— el término del mismo fue de aproximadamente un año, habiéndose hecho entrega de la misma al gobierno peruano en febrero del 2009. Este largo proceso para presentar el informe de evaluación, hace que él mismo refleje la situación de la implementación de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción en 168 PILOT REVIEW PROGRAMME:PERU Review of the Implementation of Articles 5, 15, 16, 17, 25,

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el Perú al tiempo de la recolección de la información, más no así la situación al momento de la elaboración del informe. Aún así, desde el equipo de revisión de la implementación, se trató de actualizar la información que no estuvo disponible durante el momento de su estadía en el Perú, así como también sobre los cambios que se dieron en nuestro país, vinculados sobre todo a la desaparición de la Oficina Nacional Anticorrupción y la asunción del rol de coordinación nacional de la lucha anticorrupción por la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. Así, conforme indica el informe de revisión: “Measures and Initiatives taken by the Peruvian Government after January 2008 have not been object of the country visit and are reported on the basis of information provided by the Peruvian authorities”.169 La revisión de la implementación por parte del Perú de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción sólo estuvo referida a algunos artículos de este instrumento y no a la totalidad de la misma. Esto se debió a una decisión dentro de la misma Asamblea ya que la finalidad era evaluar la validez de un modelo de mecanismo de revisión. No conocemos cuáles fueron los criterios para la selección de determinados artículos de la Convención, pero los mismos son representativos de todos los capítulos de la misma. Los artículos materia de revisión fueron: 5, 15, 16, 17, 25, 46 incisos 9 y 13, 52 y 53. • Artículo 5. Políticas y prácticas de prevención de la corrupción • Artículo 15. Soborno de funcionarios públicos nacionales • Artículo 16. Soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas 169 PILOT REVIEW PROGRAMME:PERU Review of the Implementation of Articles 5, 15, 16, 17, 25, 46 paragraphs 9 and 13, 52 and 53 of the United Nations Convention against Corruption p. 9 http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ ActividadesPCM/2009/Febrero/Informe_Per%C3%BA_Programa_Pilot o.pdf.

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• Artículo 17. Malversación o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público • Artículo 25. Obstrucción de la justicia • Artículo 46. Asistencia judicial recíproca (incisos 9 y 13) • Artículo 52. Prevención y detección de transferencias del producto del delito • Artículo 53. Medidas para la recuperación directa de bienes. Así, los expertos elaboraron su informe sobre la implementación (únicamente sobre los artículos mencionados) de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción por parte del Estado Peruano. La opinión sobre Perú y sobre los niveles de implementación de la Convención fueron mayoritariamente favorables pero recomendaron —en algunos casos— ante hallazgos de deficiencias en la implementación del articulado materia de la evaluación, que el Estado Peruano agilizara los procesos para mejorar esas falencias. Como claramente indica el documento elaborado para el seguimiento de la implementación de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción: “Since ex-President Alberto Fujimori resigned in 2000, the country has experienced a rapid and thorough transition process. Since the Paniagua and Toledo governments, a number of reforms have been initiated and are being pursued further. The experience of deep-rooted systemic corruption during the Fujimori era has not only led to a number of high-profile cases, including asset recovery cases and the criminal accusation of Fujimori and other high officers of his regime, but also efforts and initiatives to rebuild the legal and institutional system based on values of participation, transparency and integrity. The government paid special attention to the institutional structures

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for the fight against corruption, creating various bodies and responsibilities for the prevention and prosecution of this crime”.170 La pregunta que nos queda ahora es si esos avances en la lucha contra la corrupción, de los que da cuenta este informe, aún continúan o si por el contrario hemos estado retrocediendo. Como se ha indicado líneas arriba, la Convención es el instrumento más completo en su naturaleza y es en sí una propuesta de política pública de lucha contra la corrupción, incluyendo los niveles de prevención, persecución y sanción de los delitos de corrupción. Con este enfoque, queremos rescatar temas importantes que no han sido tocados en el informe de evaluación de los expertos de Naciones Unidas, pero como peruanos creemos que deberían ser tomados en cuenta en esta coyuntura que vive nuestro país, en el que la corrupción está considerada entre los mayores problemas que tiene el Perú, para que la lucha contra la corrupción deje de ser una frase y se convierta en acción. Los artículos 5 y 6 de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, incluidos dentro del Capítulo II, referidos a las Medidas preventivas, son artículos clave al momento de tener una propuesta sobre lucha contra la corrupción, y es que ambos proponen la necesidad de políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción así como también de un o unos órganos (según proceda) encargados de prevenir la corrupción. Lamentablemente, el poco avance que se tuvo a partir de la presentación del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción en diciembre del 2008, plan que no fue nunca aprobado pero que por lo menos constituía un primer paso en la posibilidad de contar con políticas contra la corrupción, ha sido 170 PILOT REVIEW PROGRAMME:PERU Review of the Implementation of Articles 5, 15, 16, 17, 25, 46 paragraphs 9 and 13, 52 and 53 of the United Nations Convention against Corruption p. 6. http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ ActividadesPCM/2009/Febrero/Informe_Per%C3%BA_Programa_Pilot o.pdf.

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completamente reducido por la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción a algunas líneas de acción, descartando la posibilidad de la existencia de políticas coordinadas de lucha contra la corrupción. Frente a la realidad de los hechos, en los que la inexistencia de esta política y de un órgano encargado de su implementación coinciden con una mayor percepción ciudadana del aumento de la corrupción así como también las reiteradas denuncias sobre posibles actos de corrupción que se han hecho públicas a través de la prensa, sobre todo escrita, resulta evidente la necesidad de contar con un órgano, “ente rector” encargado de la lucha contra la corrupción, completamente ajeno al Poder Ejecutivo ya que este poder del Estado es precisamente uno de los entes (más no el único) sobre el cual se debería enfocar la lucha contra la corrupción a través de programas y acciones determinados. Para lograr un efectivo cambio en este sector así como en otros, los niveles de independencia y la imposibilidad de influencia indebida de este órgano debiera pues, estar a toda prueba. A nivel mundial existen diversas experiencias de políticas de lucha contra la corrupción así como también de órganos rectores con altos niveles de autonomía, muchos de ellos exitosos en sus países. Otros artículos que nos parecen importantes en lo referido a las medidas preventivas son el artículo 10 (información pública) y artículo 13 (Participación de Sociedad Civil), y es que la misma Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, en su documento “Guía Legislativa para la Aplicación de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción” indica que: “58. La confianza de la ciudadanía en la administración pública y la obligación de rendir cuentas en ese ámbito son decisivas para prevenir la corrupción y aumentar la eficiencia. Por ello en el artículo 10 se dispone que los Estados Parte, de conformidad con

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los principios fundamentales de su derecho interno, adopten medidas para aumentar la transparencia en su administración pública en lo tocante a su organización, funcionamiento, procesos de adopción de decisiones y aspectos de otra índole”.171 En el Perú existe un alto nivel de desconfianza entre la población y de esta hacia sus autoridades, sólo con una efectiva apertura de los funcionarios públicos y políticos y la transparencia de sus acciones —que pasa indefectiblemente por la existencia de voluntad política para ello— se podrá remontar esta situación; de otra manera aunque se generen campañas de valores, de lucha contra la corrupción, y gestos de buena voluntad, mientras no haya acciones claras y precisas en lo relativo sobre todo a funcionamiento y procesos de adopción de decisiones (como normas y medidas que podrían estar afectando a un sector de la población y beneficiando a otro), no se podrá remontar esta situación. Otro tema que merece nuestra atención es el artículo 33 de la Convención, referido a la protección al denunciante. La Convención de las Naciones Unidas prevé la necesidad de incorporar medidas apropiadas para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las personas que denuncien ante las autoridades competentes, los hechos tipificados como delitos de corrupción. En el Perú se aprobó hace poco tiempo la Ley Nº 29542, denominada “Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal”, lamentablemente esta norma restringe la protección al denunciante “funcionario público” y no contempla la figura de la protección al ciudadano que denuncie casos de corrupción en el ámbito administrativo y penal tal como lo indica el artículo

171 Guía legislativa para la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito / División para asuntos de Tratados Naciones Unidas, Nueva Cork 2006 p. 18 http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/cosp/Ebook/V0653443s.pdf

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33 de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. Creemos finalmente que para una efectiva lucha contra la corrupción es necesaria la vinculación y participación de muchos sectores, y como indica el artículo 5 de la Convención, las políticas anticorrupción deberán ser coordinadas entre todos.

4.5. La Convención Interamericana Contra la Corrupción: implementación y retos pendientes. Por: Inés Arias. Forum Solidaridad Perú —Grupo de Trabajo Contra la Corrupción. El 29 de marzo de 1996 fue aprobada la Convención Interamericana Contra la Corrupción, la primera convención existente en la materia. Al año siguiente, el 3 de junio de 1997 esta Convención entró en vigor conforme al artículo XXV de su texto. El Estado peruano la ratificó el 4 de abril de 1997, e hizo el depósito del instrumento el 4 de junio de 1997, quedando obligado de esta manera a asumirlo como parte de su derecho interno. Junto a Perú, 33 países de América son los Estados Parte de esta Convención. La Convención Interamericana Contra la Corrupción contiene veintiocho artículos cuyos propósitos son: “1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y

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2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.”172 Para hacer efectivo el proceso de lucha contra la corrupción iniciado por esta Convención, se estableció en el marco de la OEA un instrumento de carácter intergubernamental, el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción, el MESICIC, como una manera de apoyar el proceso de la implementación de los Estados Parte de la Convención de Interamericana Contra la Corrupción a través de un proceso de evaluaciones periódicas y recíprocas, llamadas rondas de evaluación, en igualdad de condiciones y con formulación de recomendaciones sobre los temas que se estimen necesarios de tener una mayor avance. Como parte de la metodología de estas evaluaciones, en cada ronda posterior se continúa haciendo el seguimiento al cumplimiento de las observaciones presentadas en las rondas anteriores. Perú suscribió la Declaración sobre el Mecanismo de seguimiento de la Convención Interamericana contra la corrupción —MESICIC el 4 de junio del 2001, en el marco de la Asamblea General de la OEA en San José de Costa Rica. Hasta el momento, Perú ha participado en las tres rondas de seguimiento a la implementación de determinados artículos de la Convención Interamericana Contra la Corrupción que se han realizado, teniendo 80 recomendaciones que están pendientes de información sobre su implementación o que requieren atención adicional173. 172 Artículo II de la Convención Interamericana Contra la Corrupción. 173 Se pueden encontrar los informes finales para Perú de cada una de las rondas en: Primera Ronda: http://www.oas.org/juridico/spanish/mec_inf_per.pdf, Segunda Ronda: http://www.oas.org/juridico/spanish/ mesicic_II_inf_per.pdf, Tercera Ronda: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_III_inf_per.pdf.

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PRIMERA RONDA (Informe aprobado el 29 de julio del 2004) Pendiente de informaNº de ción y/o reRecomen quieren daciones atención adicional

Estructura temática

Normas de conducta y mecanismos Sección para hacer efectivo su cumplimiento I (párrafos 1 y 2 de la Convención)

24

16

Sistemas para la declaración de Sección Ingresos, activos y pasivos (artículo II III párrafo 4 de la convención)

7

7

Órganos de control superior en Sección relación con las disposiciones III seleccionadas (artículo III párrafos 1, 2, 4 y 11 de la Convención)

1

1

Mecanismos para estimular la participación de la Sociedad Civil y de las orSección ganizaciones no gubernamentales en IV los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción (artículo III párrafo 11)

14

14

Sección Asistencia y cooperación (artículo XIV) V

2

2

3

3

51

43

Sección Autoridades centrales (artículo XVIII) VI Recomendaciones Generales Total

274

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SEGUNDA RONDA (Informe aprobado el 28 de junio del 2007)

Nº de Recomen daciones

Pendiente de información y/o requieren atención adicional

Sección I

Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado (Artículo III, párrafo 5 de la Convención).

12

7

Sección II

Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción (artículo III, párrafo 8 de la Convención)

9

9

Sección III

Actos de corrupción (artículo VI 1 de la Convención)

3

3

Sección IV

Recomendaciones generales

2

2

26

21

Estructura temática

Total

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TERCERA RONDA (Informe aprobado el 19 de septiembre del 2009) Nº de Recomendaciones

Estructura temática

Sección I

Negación o impedimento de beneficios tributarios por pagos que se efectúen en violación de la legislación contra la corrupción (artículo III, párrafo 7 de la Convención)

2

Sección II

Prevención d el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros (artículo III, párrafo 10 de la Convención)

7

Sección III

Soborno transnacional (artículo VIII de la convención)

2

Sección IV

Enriquecimiento ilícito (artículo IX de la convención)

2

Sección V

Notificación de la tipificación del soborno transnacional y del enriquecimiento ilícito (artículo X de la Convención)

Sección VI

Extradición (artículo XIII de la Convención)

3

Total

16

276

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Resulta positivo para un análisis general de cómo se está avanzando en la implementación de la Convención, la diversidad de temas evaluados en cada una de las rondas, ya que esto nos permite tener un panorama amplio y de diferentes temas sobre cuál es la situación en la que se encuentra la lucha contra la corrupción en el Perú; qué es lo que se ha avanzado en cada tema y qué es lo que falta por avanzar, evidenciándose así las posibles debilidades existentes. Por otro lado, creemos que el mecanismo tiene una limitante a considerar. Los informes de seguimiento que se realizan, se hacen solamente sobre la base de respuestas a un formulario de preguntas enviados tanto por el gobierno como por representantes de la sociedad civil del país evaluado, de manera tal que el Comité de Expertos tiene un conocimiento limitado y distante de la realidad de un país, y los informes que se aprueban se ciñen a la documentación formal remitida por los representantes -como se desprende en este caso- del informe de evaluación de la tercera ronda: “El Comité desea dejar constancia de la colaboración recibida de la República de Perú en todo el proceso de análisis (…) entre otros aspectos, en su respuesta al cuestionario y en la disponibilidad que siempre mostró para aclarar o completar el contenido de la misma. La República del Perú envió junto con su respuesta las disposiciones y documentos que estimó pertinentes. [6] El Comité tuvo en cuenta para su análisis la información suministrada por la República del Perú en su respuesta del día 2 de abril de 2009; la que le fue solicitada a este país por la Secretaría y por los integrantes del subgrupo de análisis para el cumplimiento de sus funciones, de acuerdo con el Reglamento y Normas de Procedimiento; y la que le fue aportada por el mismo en virtud de lo previsto en dicho Reglamento y en la Metodología para el Análisis.

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El Comité también recibió, dentro del plazo fijado en el Calendario para la Tercera Ronda, un documento de la organización de la sociedad civil ‘Consejo Nacional para la Ética Pública (PROETICA)’, que le fue remitido por vía electrónica por dicha organización.”174 El procedimiento de evaluación no contempla la posibilidad de la realización de visitas “in loco” a los países evaluados. Esto resulta una limitante para que los el [sic] Comité de Expertos pueda tener una visión más clara de la situación, ya que de esa manera podrían sostener reuniones con otros diversos actores políticos y sociales. Lamentablemente, así se elaboraron los documentos que disponen la manera cómo el Comité de Expertos del MESICIC evaluará la situación de los países y sobre esas limitantes, el Comité de Expertos debe elaborar una metodología que asegure que la recopilación de la información sea “suficiente y confiable.”175

174 Ver: República del Perú Informe Final (Aprobado el 18 de septiembre del 2009) pp. 1 y 2 en: http://www.oas.org/ juridico/spanish/mesicic_III_inf_per.pdf. 175 Ver Metodología para el análisis de la implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción seleccionadas en la tercera ronda y para el seguimiento de las recomendaciones formuladas en las rondas anteriores. En: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_method_IIIround.pdf.

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