El Laberinto de la Seguridad
Francisco Leal Buitrago
Sociólogo, Ph.D., Profesor Honorario de las universidades Nacional de Colombia y de Los Andes
Introducción A partir de la campaña presidencial del candidato Álvaro Uribe, en 2002, la Política de Seguridad Democrática (PSD) –bandera de sus promesas y de su programa de gobierno- se construyó sobre la marcha. En el transcurso de su administración se han presentado numerosos cambios e improvisaciones según diversas circunstancias políticas, en especial las de coyuntura. A lo largo de los ocho años del gobierno de Uribe se han publicado tres documentos centrales que le han dado identidad formal a esa política, dos en el primer período y uno en el segundo. El primer documento, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006”, fue presentado al comienzo de 2003, y afirma que su objetivo es brindar seguridad democrática. Pero en ese Plan no hay propuestas específicas, ni implementación y asignación de recursos. Por su parte, el segundo documento, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, se conoció a mediados de 2003 y fue elaborado por el Ministerio de Defensa. Aunque este documento refleja un esfuerzo importante de integración de responsabilidades sobre la seguridad, no parece tener mucho que ver con la realidad, pues el texto no se articula con ella, comenzando porque no reconoce el conflicto armado interno. Su implementación la limita en lo esencial a lo militar y no se ven espacios para desarrollos específicos de las políticas indicadas. Además, la defensa hacia el exterior apenas la menciona.
en 2007 y hace referencia al “Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, que corresponde al segundo período de gobierno del presidente Uribe. Señala que los resultados de la PSD fueron contundentes, lo que implica un ajuste para adaptarse al nuevo escenario estratégico y pasar del objetivo inicial de control territorial al de su consolidación.
FARC: columna vertebral de la PSD El cambio de adjetivación de la seguridad en el documento de la PCSD ocultó los pobres resultados obtenidos hasta 2006, en relación con los ingentes recursos utilizados en la arremetida contra las FARC, único objetivo real consistente y columna vertebral de la PSD. No fue suficiente la importante y necesaria reforma militar durante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), de creación y reorganización de unidades para la guerra irregular inducida por Washington para afrontar esta clase de guerra, pues no se aprovecharon los cambios que se hicieron para diseñar una estrategia adecuada. Pero aunque no hubo tal estrategia, dados el alto volumen de recursos y el acoso militar a las FARC se logró limitar de manera significativa sus acciones, mediante la disminución de sus fuerzas y su capacidad operativa.
El tercero y último documento, “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática” (PCSD), se publicó
Sin embargo, este logro implicó enormes costos económicos y humanos para las Fuerzas Militares. Por eso, la incapacidad de diseñar una estrategia eficaz mediante el ‘plan de guerra’ de la PSD, identificado con el
7
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana porcentajes son 4.5, 4.4 y 4.6 respectivamente. Así mismo, el crecimiento de la Fuerza Pública pasó de 313.406 efectivos en 2002, 366.488 en 2004, 406.740 en 2006, 431.571 en 2008, a 448.869 efectivos en marzo de 2010, de los cuales 286.031 son de las Fuerzas Militares y 162.838 de la Policía Nacional. Estas cifras incluyen al personal civil. (2)
EJÉRCITO EN COMBATE
Foto de archivo.
eufemismo de ‘Plan Patriota’, se disimuló con la nueva identidad de PCSD. Sin embargo, el cambio efectuado no fue sólo de maquillaje. Excepto algunas modificaciones de fondo, como disminuir y redistribuir la concentración de tropas en el sur del país para ‘cazar al Secretariado’, además de aumentar la movilidad de unidades, hubo cambios puntuales y efectivos. Se destacan el énfasis e inversión en materia de inteligencia técnica y humana con asesoría externa al más alto nivel, la cooperación eficaz entre las Fuerzas Militares y entre éstas y la Policía Nacional, la redistribución de recursos, la mayor importancia dada a capturas y deserciones frente a las ‘bajas enemigas’, y el gran peso de recompensas por información. Lo que no cambió en nada fue el énfasis en lo militar y la pobreza en lo político.
Los cambios señalados en la PCSD comenzaron a dar resultados en 2007, pero sobre todo en 2008, cuyo cenit fue la publicitada ‘Operación Jaque’, a mediados del año. Si bien las FARC ganaron terreno militar durante el desastre del ‘despeje’ y las conversaciones del Caguán, su arrogancia las llevó a creer que eran ya un cuasi-ejército capaz de enfrentar a las fuerzas regulares del Estado y que por lo tanto estaban ad portas de no necesitar apoyarse en los principios básicos de la guerra de guerrillas. Por eso, además de golpes menores, con menos significación relativa que los sufridos por la Fuerza Pública, mal dirigida y desgastada por la malaria, la leishmaniasis, las minas antipersona y los francotiradores, las FARC recurrieron a la ‘hibernación’, identificada con el calificativo de ‘repliegue estratégico’ dado por los medios de comunicación. Pero tras los cambios de la PCSD no se preocuparon por variar su estrategia de ‘repliegue pasivo’ con el fin de recuperar la iniciativa. En consecuencia, en corto tiempo fueron despertadas a la realidad por los cambios en esa política, sin que se percataran pronto de que seguían siendo sólo guerrillas, además de hallarse acosadas militarmente.
“…La incapacidad de diseñar una estrategia eficaz mediante el plan de
PSD, identificado con el eufemismo de plan patriota, se disimuló con la nueva identidad de PCSD. sin embargo, el cambio efectuado no fue sólo de maquillaje”. guerra de la
Según el Ministerio de Defensa, la inversión general en gasto en Defensa y Seguridad, en pesos corrientes, fue de 986 mil millones en 2002; 858 mil millones en 2004; un billón 115 mil millones en 2006; y tres billones 405 mil millones en 2008. Las cifras depuradas por el Ministerio indican que el porcentaje del PIB en este rubro fue de 3.7 en 2002, descendió a 3.3 en 2007 y se ubicó en 3.8 en 2009. Sin esta depuración, tales Abril - Junio / 2010
8
El Laberinto de la Seguridad Su prolongada ventaja de dispersión en frentes en el territorio nacional se trocó en desventaja al ser superados sus sofisticados equipos de comunicación por los de la Fuerza Pública. La interceptación de comunicaciones de la guerrilla fue definitiva para recibir certeros golpes, sin que al mismo ritmo asimilaran su nueva situación de desventaja. Tan solo luego de la ‘Operación Jaque’ se convencieron de su condición de guerrilla en retirada y de la necesidad de usar su olvidado principio guerrillero de adaptación a nuevas circunstancias. A partir de allí, aunque han recibido numerosos golpes, algunos de significación, lograron recuperar cierta iniciativa propinando repetidos golpes de mano a la Fuerza Pública. Sin embargo, el embate de las fuerzas del Estado ha mantenido a raya a las FARC, sin que esta situación implique su derrota en un tiempo predecible. Pero, además de esta talanquera oficial a las acciones de esta guerrilla, han sido importantes las deserciones y el ‘sapeo’, alentados por el énfasis dado a las recompensas y los beneficios del Gobierno a desertores y criminales, pasando por alto normas y haciendo caso omiso de escrúpulos éticos. Este énfasis no operativo ha sido paralelo al decrecer de rendimientos en las operaciones militares contra las FARC.
La persistencia en el uso de medios militares y la limitación en el empleo de recursos políticos en la ‘seguridad democrática’ han llevado al estancamiento en el diseño de cambios efectivos en la estrategia de la Fuerza Pública, pues no se vislumbran ideas importantes que incorporen medidas políticas novedosas. Estas serían necesarias para frenar el aumento desmedido en los últimos años del presupuesto en seguridad y en recursos militares, aumento que contribuirá a afrontar serios problemas fiscales. En términos de efectivos, según la Fundación Nuevo Arco Iris, a comienzo de 2009, las FARC tenían cerca de 10.800 distribuidos en 64 frentes, y de acuerdo con la Fundación Seguridad & Democracia, 7.000 efectivos. Por las condiciones del conflicto, cualquier estimación que se haga al respecto resulta ambigua. Para los primeros meses de 2010, las cifras fluctúan entre 6.000 y 8.000, según distintas fuentes. En el plano político de la PSD, la preocupación del Gobierno ha sido acabar con el espacio nacional e internacional ganado por las FARC, en un comienzo buscando de manera insistente aunque utópica internacionalizar el conflicto armado para recibir apoyos ex-
Foto de archivo.
9
Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana ternos. Pero ante la persistencia oficial su mayor logro ha sido interno. La multitudinaria marcha en contra del secuestro, en febrero de 2008, alentada por el odio contra esa guerrilla, es muestra significativa de tal logro. Pero ese odio, inducido oficialmente de manera sistemática con base en los crímenes de la guerrilla, fue usado de manera recurrente hasta 2009 para alimentar la polarización política de la opinión pública a favor del Gobierno, al identificar cualquier crítica en su contra con condescendencia o alianza con las FARC y el terrorismo. Aunque en 2010 ha mermado este ‘repique oficial’ -en buena medida por el incremento de la inseguridad en las ciudades-, no ha desaparecido del todo. La pobreza en el uso de recursos políticos oficiales en el enfrentamiento con las FARC abrió el camino para que desde la sociedad civil surgieran iniciativas tendientes a la liberación de secuestrados, criticadas por el gobierno pero exitosas en un principio gracias al estatus político de los secuestrados y a conveniencias de la guerrilla. En el contexto internacional, la permisividad de los gobiernos de Venezuela y –hasta 2008– de Ecuador con las FARC ha servido para restarle espacio político a esta guerrilla, pero también para que el gobierno cierre posibilidades de mediación externa. La liberación de todas las figuras políticas frenó la forzada condescendencia oficial con las mediaciones, aunque a mediados de 2009 y por razones políticas el Gobierno volvió a discutir el tema. Por ello, en 2010 fueron liberados un par de miembros de la Fuerza Pública. Además, hubo una oferta del Gobierno a las FARC para iniciar un proceso de paz en el exterior, que fue respondida alegando que era mejor hacerla en el territorio nacional y de cara al país. En términos de apoyos, a esta guerrilla le quedan aún dispersos grupos de milicianos urbanos y respaldos rurales en zonas de su influencia y en grupos de cocaleros. Además de este consistente eje de ejecución de la PSD en su arremetida contra las FARC, incluidas improvisaciones con graves consecuencias, como haber permitido en 2007, por parte del presidente Uribe, el protagonismo del presidente Chávez en la liberación de secuestrados para luego desautorizarlo de manera pública, y costosas decisiones, como la incursión arAbril - Junio / 2010
mada en 2008 en territorio ecuatoriano para eliminar al número dos de las FARC, que provocó ruptura de relaciones con Colombia por parte de ese país, en el resto de líneas de acción de esa política han primado las inconsistencias y el ensayo y error. Frente a ello, tal vez sea el tratamiento oficial dado a la guerrilla del ELN el que menos inconsistencias ha tenido. En efecto, esta guerrilla sufrió antes su mayor derrota militar de parte de los paramilitares, que la diezmaron y sacaron de sus dominios tradicionales. A esta debilidad se sumó su declive político derivado en parte de su dispersión de objetivos, antes centrados en un norte nacionalista. Estas circunstancias sirvieron para que el Gobierno buscara desde un comienzo un acuerdo de desmovilización y negociación, en gran parte para mostrar que su condescendencia con los paramilitares no era favorable sólo a organizaciones armadas de derecha. Esta búsqueda fue persistente, incluso con la mediación de los gobiernos de Venezuela y Cuba. Pero la miopía política del ELN lo llevó a desaprovechar oportunidades favorables para salir con dignidad de su crítica situación. Desde 2009, al gobierno de Uribe no le ha interesado contacto político alguno con esta guerrilla.
Paramilitares: desmovilización con promesas oficiales incumplidas Desde su inicio, el Gobierno abrió espacios para que se plantearan posibilidades de negociación con los paramilitares. Y estas se concretaron pronto, al final de 2002, con el Acuerdo de Santa Fe de Ralito con las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, en el que esta organización se comprometió a no atentar contra la población civil. A partir de allí, los altibajos y las improvisaciones fueron la regla: acuerdos y desacuerdos a granel, continuación de crímenes y sobre todo largas discusiones políticas de sucesivos proyectos de ley del Gobierno, criticados dentro y fuera del país para evitar impunidad con los paramilitares. Finalmente, a mediados de 2005 y ‘a regañadientes’, una tibia Ley de Justicia y Paz (Ley 975) culminó con este prolongado episodio. Esta ley fue corregida luego en varias de sus debilidades mediante fallo de la Corte Constitucional. 10
El Laberinto de la Seguridad
Foto de archivo.
Con posterioridad a numerosos acuerdos entre Gobierno y paramilitares, a finales de 2004 comenzaron las desmovilizaciones de los diferentes grupos. Estas se prolongaron hasta 2006, por cuotas y bien publicitadas. Ellas fueron un reflejo claro del afán oficial de mostrar una visión pacificadora. Parte del proceso fue la contabilización de más del doble de desmovilizados ‘paras’ de los 15.000 señalados al inicio por el Gobierno. El hecho fue que poner en cintura a poderosos jefes de verdaderas mafias articuladas con el narcotráfico implicó seguramente promesas oficiales ‘secretas’, que luego fueron incumplidas como se menciona adelante. (3). La base del argumento oficial de su éxito pacificador se apoyó en que, por primera vez, fuerzas irregulares no derrotadas habían sido sometidas. Pero lo que ocurrió fue que el proyecto antisubversivo que alimentó la unificación paramilitar con la creación de las AUC en 1997 perdió su dinámica, a medida que emergió el afán y el logro de un enriquecimiento depredador de los jefes ‘paras’, además de su ambición de poder político regional con proyección nacional. Más tarde se vería que este último objetivo había sido más por iniciativa de gamonales regionales, como forma de ejercer de 11
manera absoluta su poder económico y político, iniciativa acogida por conveniencia mutua por paramilitares y narcotraficantes. Con el declinar de su proyecto antisubversivo, a los paramilitares les era rentable cederle el costo de sus ejércitos al Estado, que asumió un proceso de incorporación de desmovilizados a la vida civil lleno de improvisaciones y falencias aún sin resolver luego de varios años. Esa iniciativa política de gamonales, en cabeza de buena parte de los grupos de políticos clientelistas y corruptos que controla amplias regiones del país, llevó a que cuando se destaparon sus vínculos con los crímenes y las masacres de los jefes ‘paras’ –en especial por acción de los medios de comunicación–, el Gobierno interviniera de manera arbitraria para evitar judicializaciones y condenas de muchos integrantes de su bancada política en el Congreso. De ahí el incumplimiento de promesas oficiales hechas a los jefes ‘paras’ durante el proceso de desmovilización y con posterioridad a él, conducta que tuvo su mayor visibilidad con la extradición al unísono –luego de hacerse con cuentagotas– de 14 de los más connotados paramilitares en 2008. El costo institucional de este proceder oficial de resAbril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana
“La improvisación característica del proceso de incorporación de los desmovilizados paramilitares a la vida civil ha tenido como resultado que se convierta en factor favorable a la formación de nuevas bandas”.
paldo a políticos corruptos ha sido bien alto, debido a los enfrentamientos entre diversas ramas del poder público, pero sobre todo entre el Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia. Para las incontables víctimas del paramilitarismo, la ausencia de sus verdugos implica dificultades prácticamente insalvables para conocer la verdad y obtener reparación, además de la falta de voluntad oficial para tal efecto. La improvisación característica del proceso de incorporación de los desmovilizados paramilitares a la ‘vida civil’ ha tenido como resultado que se convierta en factor favorable a la formación de nuevas bandas delincuenciales, aspecto que se añade a otros factores propios de la dinámica de reproducción sostenida del complejo conflicto armado colombiano. Según la Corporación Nuevo Arco Iris, a comienzo de 2009, sumados los ‘paras’ no desmovilizados, los reinsertados que han vuelto a las armas, las bandas emergentes e incluso antiguos guerrilleros que cambiaron de bando, había 10.200 efectivos, distribuidos en 102 grupos, que se ubicaban en 246 municipios. En 2010 no se conocen este tipo de cálculos sistemáticos, que siempre son tentativos. Entre las bandas llamadas “bandas criminales” (BACRIM) están las dedicadas al narcotráfico, grupos que no se desmovilizaron, grupos que cometen acciones antisubversivas propias de paramilitares, entronques con ‘parapolíticos’ y deAbril - Junio / 2010
lincuencia organizada en general. De acuerdo con la Policía Nacional, las seis principales “bandas criminales” operan en los Llanos Orientales (Ejército Revolucionario Popular), Valle, Antioquia, Cesar y Nariño (Los Rastrojos), la Costa Atlántica (Banda Criminal ‘Urabá’), Chocó (Banda Criminal ‘Renacer’), Valle del Cauca (Los Machos), y Antioquia, Bolívar, Sucre y la Guajira (Los Paisas). (4) Esta capacidad de reproducción de la delincuencia organizada contrarresta los logros alcanzados previamente en materia de seguridad y agrava la atención a las víctimas, que de por sí han sido tratadas en forma marginal y desgreñada por la PSD. Éstas se cuentan por millones en un amplio abanico de casos, que cubren desplazados, dolientes de cientos de masacres y miles de asesinatos y secuestros. La expresión más visible de atención a las víctimas del conflicto es la Ley de Justicia y Paz. Sin embargo, los sucesivos proyectos que desembocaron en ella se preocuparon más por suavizar castigos a los verdugos, que por proteger a las víctimas. Luego de cerca de cinco años de expedida la ley no ha sido condenado ninguno de los miles de victimarios, aunque hay que reconocer que ha servido para inducir parte de la verdad de las tragedias ocurridas. El Gobierno se ‘lavó las manos’ nombrando la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), que ha llevado el peso de la responsabilidad con escasos recursos y muchos obstáculos. Los bie12
El Laberinto de la Seguridad nes incautados a paramilitares y narcotraficantes son irrisorios frente a los que éstos acumularon, la mayor parte ‘legalizados’ mediante testaferros. Además, son muchas las tierras usurpadas que reposan en manos de conocidos ‘dueños’ de dudosa reputación, varias de éstas con aquiescencia del Gobierno. El caso de algunos palmicultores raya en la desfachatez. En las entidades encargadas de administrar tales bienes ha primado la improvisación, la incapacidad y hasta la corrupción. Mientras tanto, alrededor de cuatro millones de desplazados deambulan en la miseria por pueblos y ciudades, en tanto que quienes se han atrevido a reclamar sus derechos o a volver a terruños asignados por el gobierno han sido diezmados por sicarios.
Políticas disgregadas Existen otras líneas políticas oficiales dispersas referidas a los objetivos formales de la PSD. La más publicitada y con más entronque internacional es el problema de las drogas, que ha sido un caballito de batalla en ascenso desde hace tres décadas. En el año 2000 pasó a primer plano, tras la aprobación del Plan Colombia por el Congreso de Estados Unidos, luego de que el gobierno de ese país le pusiera cifras a la etérea idea de un ‘Plan Marshall para Colombia’ del gobierno de Andrés Pastrana. Desde 2001 hasta ahora, Estados Unidos ha gastado alrededor de 6.000 millones de dólares, adicionados a una cifra mayor del presupuesto nacional para erradicación de cultivos ilícitos y otros menesteres afines. (5) Esta política estratégica de la PSD, a instancias de Estados Unidos, ha sido su mayor fracaso pese a las cifras optimistas que indican que para 2009 se presentaron las cifras más bajas de cultivos de coca en 11 años, con 68.025 hectáreas.(6) Además, ha causado ingentes problemas, como el desplazamiento de población, la depredación de la naturaleza, innumerables crímenes y la desolación en medio de la terquedad oficial en mantener viva tal política. Incluso, contrario a la tendencia mundial, el Gobierno mezcló esta política con problemas de salud pública, al lograr tras varios intentos fallidos, la aprobación de una ley que sanciona el porte y consumo de la ‘dosis mínima’. 13
Hay otras líneas políticas sueltas de la PSD que han rendido importantes frutos al Gobierno. La principal de ellas fue la llamada ‘Viva Colombia viaja por ella’. Se trató de recuperar la libertad de movilidad en las carreteras, afectada por el temor generalizado de grupos medios y altos ante los secuestros, sobre todo en los ‘falsos retenes’ y las llamadas ‘pescas milagrosas’ de la guerrilla. Caravanas de escoltas motorizadas de la Fuerza Pública y constantes patrullajes centrados en las vías principales tomaron fuerza desde el inicio del Gobierno. Su efecto favorable fue inmediato, sobre todo en la percepción de seguridad de tales grupos. Pero durante los primeros años de gobierno los secuestros continuaron sin grandes variaciones, ya que se cometían contra personas de menor estatus social y en carreteras secundarias menos visibles que no recibieron atención similar. Esta recuperación de la percepción de libertad de movilización fue tal vez la que más dividendos políticos inmediatos le dio al Gobierno, los cuales se han mantenido. Avanzada la ‘hibernación’ de las FARC, pero sobre todo con la PCSD, la capacidad de secuestro guerrillero mediante esta modalidad desapareció. La recuperación de las cabeceras municipales de zonas controladas por las guerrillas fue un proceso difícil, lento e improvisado. Los ‘soldados campesinos’, luego llamados ‘soldados de mi pueblo’, cumplen funciones de policía que no les corresponde: mantener territorios. Por otra parte, la estigmatización oficial de la población civil de esas zonas se reflejó en los primeros años en la creación de amplias redes de informantes improvisados sin evaluación y redadas masivas en la población plenas de arbitrariedades, que terminaban con liberaciones de la mayoría de detenidos, judicializaciones sin mayor fundamento y hasta asesinatos de personas inocentes. A diferencia de las ciudades, donde la Fuerza Pública ha alcanzado niveles de aceptación sin precedentes, en esas zonas aún prima la desconfianza frente al Estado, ya que no han terminado las arbitrariedades. Como parte de la PCSD hay una iniciativa importante, iniciada en 2008, que aprovechó planes de obras públicas y erradicación manual de coca de los últimos años en el área de La Macarena (municipios de Uribe, Mesetas, San Juan de Arama, Vista Hermosa, Puerto LleAbril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana ras, Puerto Rico y La Macarena, cuatro de ellos parte de la ‘zona de despeje’ en el proceso de conversaciones con las FARC durante el gobierno de Pastrana), para adelantar el ‘primer proyecto de consolidación de la PSD’. Es un plan híbrido, que depende del Ministerio de Defensa y la Vicepresidencia de la República, con apoyo de cooperación internacional, protegido por la Fuerza de Despliegue Rápido (FUDRA), ubicada en el área. Parte de la novedad es la participación de civiles en cargos de responsabilidad, incluido el coordinador del proyecto. Este primer ensayo de ‘recuperación social del territorio’ muestra éxitos dado el vacío de políticas sociales en la PSD. Sin embargo, la titulación de tierras, fundamento de estabilización de la población campesina, fue frenada por el Ministro de Agricultura anterior con el argumento de que los campesinos eran auxiliadores de la guerrilla, lo que atentó contra la sostenibilidad de este experimento. Esta política solitaria, en medio de la línea represiva de la PSD, inició una réplica en los Montes de María y hay rumores de que se va a llevar
a otras áreas críticas de orden público, como son Catatumbo, Bajo Cauca y Tumaco.
Problemas recurrentes La gran capacidad de reproducción del conflicto es el factor clave para entender que la vía militar a ultranza –sobre todo en el caso de la inacabada arremetida contra las FARC, adicionada al pragmatismo político de la tarea ‘pacificadora’ con el paramilitarismo– no tiene cabida para el logro de una paz que sea sostenible. El ‘posconflicto’, con el que sueñan el gobierno de Uribe y algunos analistas optimistas, ni siquiera ha comenzado y está lejos de iniciar un proceso sostenido. Si no hay tratamiento político sistemático a factores que reproducen la recurrente y larga historia de violencia en el país, no es posible pretender que vaya a comenzar un proceso viable hacia tal objetivo. La persistente y profunda exclusión social, unida al agresivo contraste entre pobreza y miseria frente a la opulencia en las mismas zonas geográficas, son estímulos permanentes a la violencia. Colombia figura en los primeros lugares en el mundo en el crítico problema de la inequidad. El eterno y agravado problema de tierras (concentración, sobre-representación política de terratenientes, incapacidad de cobro oficial de un impuesto predial rural y municipal equilibrado, despojo, desplazamiento forzado, ausencia de titulación al campesinado, etc.) y la incapacidad del Estado de hacer presencia, incluso armada, en amplias zonas rurales del país, hace que siga siendo esquivo el ideal de Estado moderno de monopolizar el uso de la fuerza como recurso complementario a la esencia estatal de usar la política para solucionar los problemas. Y si a esto se agrega la recurrencia de las prácticas violentas como mediadoras del ejercicio de la política, se completa un panorama incierto frente a factores estructurales ‘reacios’ a que comiencen de manera sostenida implementaciones de políticas destinadas a darle un vuelco a esta tragedia nacional. En otro contexto, aunque ha habido correctivos por los crímenes de los llamados con el eufemismo ‘falsos positivos’, continúa la presión castrense jerarquizada
Abril - Junio / 2010
14
El Laberinto de la Seguridad
que exige resultados, encabezada por la del presidente Uribe. En estos crímenes se juntan una larga historia nacional de violación militar a los derechos humanos, la terca presión presidencial por resultados sin medir las consecuencias y el rápido crecimiento del pie de fuerza en los últimos años, cuyo problema mayor ha sido la deficiente preparación profesional y sus efectos negativos como el de facilitar la comisión de delitos en medio del conflicto armado. La disminución de la capacidad ofensiva de la guerrilla, sobre todo a partir de 2007, ha facilitado ampliar la presencia oficial armada en pequeños centros urbanos. Sin embargo, tal disminución frente al acoso militar
La persistente y profunda exclusión social, unida al agresivo contraste entre pobreza y miseria frente a la opulencia en las mismas zonas geográficas, son estímulos permanentes a la violencia.
15
del Estado trae consigo un mayor ‘sembrado’ de minas antipersona, mecanismo obligado de cualquier guerrilla para resguardarse. Sus consecuencias son desastrosas, costosas y prolongadas en el curso de un conflicto como el colombiano, en el que hay un gran vacío oficial de iniciativas políticas en materia de seguridad, las cuales podrían mermar este grave problema humano y financiero. Otras líneas relacionadas con la PSD se manejan en principio en términos estadísticos. En este plano existe un verdadero galimatías, ya que incluso en agencias del Estado se exhiben cifras sobre los mismos fenómenos que varían de manera significativa. Datos generales sobre reducción de actos terroristas (aún con la arbitrariedad de su definición), hurtos y secuestros extorsivos, así como mayor presencia policial en centros urbanos menores no tienen mayor discusión. Pero en los dos últimos años hay serias dudas sobre la disminución de homicidios selectivos, secuestro extorsivo e incluso sabotajes a la infraestructura física. Son frecuentes cambios recientes en metodologías y estadísticas, y distorsiones porcentuales en documentos oficiales, para evaluar resultados en homicidios, secuestros, actos de terrorismo y otras acciones delictivas. No existe Abril - Junio / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana sistematización ni depuración de cifras en las agencias estatales. Casos relativamente recientes son los de las ejecuciones extrajudiciales, la impunidad y el emblemático de los ‘falsos positivos’, que han ido desde su negación inicial hasta su reconocimiento por cuotas. Y en el caso de la delincuencia común, en los centros urbanos se percibe su expansión, con posibilidad de que se agrave debido a los efectos de la crisis económica mundial y el desempleo en aumento. El único subproducto rescatable del proceso que desembocó en la PSD es la reorganización militar exigida a finales del siglo pasado por Estados Unidos, cuyo efecto positivo pero retardado por causa de la incapacidad estratégica militar ha sido el significativo decaimiento de las FARC. Sin embargo, en el panorama actual de la seguridad en el país, la capacidad militar está sobredimensionada en presupuesto, tropa y equipo. Este exceso se disimula en la opinión pública por razón del unidimensional tratamiento armado oficial al conflicto y el temor y odio inducidos sistemáticamente por el Gobierno contra las FARC. Sin duda alguna, una visión política adecuada al conflicto, que diversificara su tratamiento en varias direcciones, mostraría tal exceso y a la vez la insuficiencia de recursos de la Policía Nacional. El lastre de la antigua militarización de esta fuerza acentúa más esa sobredimensión y resalta la distorsión e insuficiencia en el manejo policial de atención y protección a la ciudadanía, pero ante todo de prevención del delito. Pero hay que reconocer la labor de la Policía Nacional que, por iniciativa propia y casi desbordada por los problemas, ha buscado compensar el vacío que presenta la PSD en ‘seguridad ciudadana’. Esta dimensión de la seguridad es la que corresponde a las ciudades, y es fundamental en un país urbano como Colombia. Ejemplo reciente de esa iniciativa de compensación de este vacío es el nuevo servicio policial llamado Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC), que recogió experiencias de España y Chile, y que comienza a implementarse. Pero, en contravía de los nuevos esfuerzos, el exceso de funciones y tareas que tiene la Policía Nacional, con frecuencia impues-
Abril - Junio / 2010
tas de manera improvisada, dificulta el cumplimiento de los objetivos policiales esenciales. Tal es el caso de lo que esta institución ha heredado del desprestigiado DAS –verdadera ‘guardia pretoriana criminal’–, como son los 18.000 expedientes y las 36 investigaciones de policía judicial, y las 685 notificaciones vigentes sobre 647 colombianos y 38 extranjeros. (7)
Desafíos de la seguridad El resultado más claro de la PSD es que el Gobierno del presidente Uribe haya asumido una responsabilidad total en el manejo del problema de seguridad, el cual había sido descuidado por gobiernos anteriores. El intento fallido del Gobierno de César Gaviria (19901994) de manejar en forma directa este asunto ha sido el único antecedente que vale la pena mencionar. De ahí que esta sea la primera vez en la historia contem-
16
El Laberinto de la Seguridad poránea del país que las autoridades civiles asumen tal responsabilidad de manera sostenida. El corolario principal de este resultado ha sido la pérdida significativa de la capacidad combativa de las FARC. No obstante, la responsabilidad asumida por el Gobierno se ha manejado desde la óptica represiva, sobre todo militar. En el campo de la seguridad se ha recurrido a iniciativas políticas principalmente para buscar dividendos de apoyos en la opinión pública, con el fin de defender posturas del Ejecutivo de dudoso contenido ético y para ‘criminalizar’ a los críticos del Gobierno. No hay claridad alguna en el uso de los esenciales recursos políticos del Estado en materias de seguridad, problema éste que es función constitucional. Tampoco se observa que haya comprensión oficial de la relación que existe entre la inseguridad y la persistencia crónica de agudos problemas sociales en el país. En estas circunstancias, no tiene sentido la pretensión presidencial de ‘reelegir’ a la PSD, primero en cuerpo y alma del Presidente hasta cuando se produjo el fallo de la Corte Constitucional que ‘tumbó’ su reelección, y luego encarnada en el candidato que por conveniencia se vio forzado a seguirle la cuerda al Presidente. Esta pretensión no tiene sustento alguno, en la medida en que no se ha dicho nada sobre la necesaria redefinición de los parámetros con que se formuló la PSD, redefinición que debe apoyarse en una evaluación de sus ocho años de vigencia. En este sentido, el Gobierno y sus seguidores desconocen los cambios producidos en el entorno de la seguridad en el país y los profundos vacíos de esa política. La represión oficial, que es legítima, debe ser siempre complemento de las políticas constitutivas de un Estado democrático y no su sustituto. Pero esa pretensión oficial reeleccionista de la seguridad es además ‘politiquera’, puesto que se supone que la obligación del Estado de garantizar seguridad es opcional. La seguridad es la función primordial de todo gobierno, debido a que su ausencia impide el resto de beneficios a que tiene derecho la población. Y esa obligación incluye la defensa nacional, que se ubica en el contexto internacional. Este factor ha sido tradicionalmente ignorado en el país, como parte del menosprecio por el entorno internacional y el abandono y la improvisación oficiales en materia de relaciones exteriores. 17
Solamente ahora, por efecto de las tensiones con Venezuela, las consecuencias del bombardeo en territorio ecuatoriano, el mal manejo del acuerdo de cooperación militar con Estados Unidos y las diferencias que ello ha causado con otros países, se ha rescatado la obligación de revisar la agenda internacional y la necesidad de abordarla de manera diplomática. El escenario para el futuro de la seguridad en el país depende en su esencia del gobierno que resulte elegido en los próximos comicios electorales. Sólo a partir de ahí podría pensarse si hay posibilidad de ‘enderezar las cargas’ del pesado lastre que ha significado el manejo mediático de intereses personales que poco tienen que ver con la necesidad de que el país avance por el camino de la utopía democrática. Si se llegara a ‘reelegir’ la PSD en las próximas elecciones, quedaría poco espacio para pensar en que la seguridad alcance en un futuro previsible la importancia intrínseca que tiene, sin continuismos, manipulaciones y artificios, sino mediante las políticas necesarias para contrarrestar los factores que reproducen la larga historia de violencias en el país, con el fin de lograr corregir el rumbo de la débil y maltrecha democracia colombiana.
Notas (1) Este artículo se apoya en especial en dos trabajos de mi autoría: La inseguridad de la seguridad. Colombia 1958-2005, Bogotá, Planeta, 2006, Capítulo Seis, y “La política de seguridad democrática”, Documento preparatorio del seminario sobre seguridad organizado por Cinep y Cordaid, agosto de 2009. (2) Ministerio de Defensa, Logros de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática – PCSD, República de Colombia, Marzo 2010. (3) Según la Policía Nacional, entre 2003 y 2006 se desmovilizaron 31.686 integrantes de las AUC. PNC, Edición No. 3, Marzo 2010. (4) Ibidem. (5) Daniel Mejía, “Una evaluación económica del Plan Colombia, CEDE, Uniandes, Octubre de 2009. (6) “Cultivos de coca, los más bajos en 11 años”, en El Tiempo, 24 de abril de 2010. (7) PNC, op.cit.
Abril - Junio / 2010
