El Gobierno de la Industria Petrolera Mexicana
Adrián Lajous
Conferencia Internacional sobre Equidad y Competitividad 27 de noviembre 2006
Gráfica 1
Contenido del texto
1. Introducción Continuidad y cambio en la industria petrolera La excepcionalidad de la política petrolera
2. El papel del Estado
Política energética Regulación Derechos de propiedad del subsuelo Propiedad de la empresa petrolera estatal
3. Los intereses de los principales actores de la industria
Cuerpo directivo y gerencial Sindicato Principales clientes Consumidores Comunidades de regiones petroleras
Gráfica 1
Contenido del texto
4. Determinantes potenciales del cambio
Producción declinante Costos crecientes Reducción de las reservas Importaciones de gas natural Sub-inversión crónica en refinerías Infraestructura vulnerable
5. Estrategias de reforma requeridas
Marco e instituciones regulatorias Liberalización de mercados de productos finales Promoción de la inversión privada Nuevo régimen presupuestal y de impuestos petroleros De-integración vertical y compras a terceros Relaciones industriales Gobierno corporativo
Gráfica 1
Contenido del texto
6. Reformas propuestas recientemente Estructura corporativa y precios de transferencia Autonomía de gestión Apertura a la inversión privada
7. Articulación de una estrategia de reforma viable
Objetivos estratégicos Restricciones Secuencia y tiempos La construcción de un consenso político
Gráfica 2
México: participación de las exportaciones petroleras y no petroleras en el producto interno bruto, 1980-2006* Porcientos 25
20
15
10
5
0 80
82
84
86
88
90
92
94
No petroleras * Exportaciones no petroleras incluye exportaciones netas de la industria maquiladora ** Cifras anualizadas con base en datos enero-septiembre Fuente: INEGI y UBS
96
98
00
02
Petroleras
04
06**
Gráfica 3
México: participación de los ingresos petroleros y los ingresos totales del gobierno federal en el producto interno bruto, 1980-2006 Porcientos 20
18
16
14
12
10
8
6 80
82
84
86
88
No Petroleros * Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembre Fuente: SHCP, INEGI, y UBS
90
92
94
96
98
00
02
Petroleros
04
06*
Gráfica 4
Gobierno de la industria petrolera
Políticas públicas de largo plazo
Política energética
Ejercicio de los derechos de propiedad de empresas estatales
Regulación • General • Sectorial
Captura de la renta económica de recursos norenovables
Marco regulatorio Instituciones regulatorias
Gráfica 5
PEMEX: participación de los impuestos y derechos pagados al gobierno federal en las ventas brutas, 1995-2006 Porcientos 65
60
55
50
45
40 95
96
97
98
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembre Fuente: SHCP, INEGI, y UBS
99
00
01
02
03
04
05
06*
Gráfica 6
Pemex: participación de los impuestos y derechos pagados al gobierno federal en los rendimientos brutos, 1995-2006 Porcientos 125 120 115 110 105 100 95 90 85 80 95
96
97
98
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembre Fuente: SHCP, INEGI, y UBS
99
00
01
02
03
04
05
06*
Gráfica 7
México: producción mensual de petróleo crudo y media móvil de 12 meses Millones de barriles diarios 3.5 3.4 3.3 3.2 3.1 3.0 2.9 2.8 2.7 2.6 95
96
97
98
99
00
01
* Las cifras del cuarto trimestre del 2006 corresponden al programa operativo trimestral Fuente: Pemex
02
03
04
05
06*
Gráfica 8
México: producción mensual de gas natural y media móvil de 12 meses Miles de millones de pies cúbicos diarios 6.0 5.7 5.4 5.1 4.8 4.5 4.2 3.9 3.6 3.3 95
96
97
98
99
00
01
* Las cifras del cuarto trimestre del 2006 corresponden al programa operativo trimestral Fuente: Pemex
02
03
04
05
06*
Gráfica 10
México: evolución de las reservas probadas de petróleo*, 2000-2005 Millones de barriles 20,186
6,515
6,652
137
13,671 -32%
Reservas al término de 2000
Producción
Descubrimientos, ampliaciones y revisiones
Reservas al término de 2005
2001-2005
* Crudo, condensado, y líquidos del gas Nota: estimaciones conforme a criterios de la Securities and Exchange Comission (SEC) Fuente: Pemex
Reducción
Gráfica 11
México: Evolución de las reservas probadas de gas natural*, 2000-2005 Miles de millones de pies cúbicos 17,365
2,808
5,990 3,182
14,557 -16%
Reservas al término de 2000
Producción
Descubrimientos, ampliaciones y revisiones
Reservas al término de 2005
2001-2005
* Gas seco Nota: estimaciones conforme a criterios de la Securities and Exchange Comission (SEC) Fuente: Pemex
Reducción
Gráfica 13
Senderos alternativos de liberalización de mercados y apertura a la inversión privada en la industria petrolera
Liberalización del mercado
A. Mantenimiento del monopolio estatal
D C
B. Propuestas de apertura sin desarrollo de mercados regulados C. Estrategia de avance simultáneo sobre ambos frentes B
A
Apertura a la inversión privada
D. Desarrollo de mercados como prerequisito de la inversión privada
Gráfica 14
Objetivos ( I )
• Maximizar el valor económico a largo plazo de los recursos energéticos del país, garantizar un abasto confiable de productos y servicios energéticos a precios y con calidades internacionalmente competitivos, y reducir riesgos de suministro mediante la diversificación de fuentes de energía.
• Lograr un mejor equilibrio entre la producción y uso de recursos energéticos y la protección del medio ambiente nacional y global en la búsqueda de un desarrollo económico y social sustentable.
• Desarrollar en el sector energético empresas estatales integradas, de carácter dominante, manejadas con criterios eminentemente comerciales y empresariales, y con una identidad nacional inequívoca. Estas formarían parte de un núcleo de empresas mexicanas internacionalmente competitivas.
Gráfica 14
Objetivos ( II )
•Liberalizar mercados de productos petrolíferos, gas natural y electricidad, y dar fin a monopolios de jure en este sector.
•Abrir gradual y de manera rigurosamente regulada el sector energético a la inversión privada, nacional e internacional.
•Alentar la formación de personal técnico y gerencial altamente calificado, fortalecer la capacidad tecnológica de las empresas energéticas nacionales y adoptar mejores prácticas industriales.
Gráfica 15
Restricciones ( I )
• Carencia de un diagnóstico compartido sobre los problemas y prioridades del sector energético, de una visión precisa de la arquitectura industrial deseada y de la secuencia de acciones específicas requeridas para articularla.
• Falta de un consenso social y político básico sobre aspectos fundamentales de las reformas requeridas.
• Ausencia de compromisos de largo plazo que permitan iniciar reformas que suponen costos políticos importantes y cuyos beneficios sólo serán cosechados en períodos presidenciales posteriores.
• Cambios a los regímenes fiscal, de control presupuestal y de financiamiento de la inversión del sector energético están condicionados a un aumento significativo de la carga impositiva.
• Exigencia de subsidios implícitos por parte de grupos industriales, agrupaciones políticas y consumidores de bienes y servicios proporcionados por el Estado que impiden la introducción de competencia en dichos mercados.
Gráfica 15
Restricciones ( II )
• Debilidad e inestabilidad institucional de la Secretaría de Energía y captura del ente regulador por intereses privados y por el gobierno.
• El sindicato petrolero impide lograr una mayor productividad de las operaciones e inversiones de la empresa, dados sus objetivos de maximización de empleo y rígido control de centros de trabajo. Su organización y liderazgo responden a una cultura política patrimonialista y autoritaria.
• Envejecimiento prematuro de cuadros técnicos y gerenciales, y reclutamiento de sus reemplazos que no permite captar a los recursos humanos más capacitados.
• Experiencia insatisfactoria con privatizaciones, desnacionalizaciones y desregulación en otros sectores y en otros países en desarrollo.
• Temor a la desnacionalización del sector energético como sucedió en el sector bancario.
Gráfica 16
Instrumentos ( I )
• Diseño de una política energética congruente con otras políticas públicas de largo plazo, que dé un claro sentido de dirección estratégica, proponga una nueva arquitectura industrial, ofrezca nuevas formas de gobierno del sector energético y cuente con instituciones que hagan posible su instrumentación.
• Reforma administrativa del Estado que sustituya la intervención directa del gobierno por una de naturaleza indirecta que establezca las reglas de operación de los mercados. Será también necesario hacer una revisión fundamental de la reglamentación de carácter general a la que están sujetas las empresas estatales, incluyendo el control presupuestal de las mismas, para restringir y encauzar la intervención administrativa y política del gobierno.
• Reforma regulatoria del sector energético que guíe la transición de una estructura monopólica a una de competencia regulada, contribuya a la creación de mercados y aliente el desarrollo de nuevos agentes económicos.
Gráfica 16
Instrumentos ( II )
Fortalecimiento de los entes reguladores del sector energético mediante la ampliación de su alcance, dotándolos de recursos técnicos y financieros adecuados y garantizando su autonomía frente a intereses particulares y gubernamentales. Su ámbito debe abarcar toda la cadena de valor desde las actividades extractivas hasta los mercados de productos finales de la industria petrolera y al conjunto de la industria eléctrica.
Diseño e instrumentación de un régimen fiscal competitivo capaz de capturar la renta económica de los recursos del subsuelo y que sea lo más parecido posible al que rige en otros sectores de la economía.
Ejercicio disciplinado de los derechos de propiedad sobre los recursos del subsuelo y las empresas del Estado en el sector energético mediante una clara delimitación de responsabilidades gubernamentales, reglas claras de acceso a los recursos, así como nuevas estructuras y procesos de gobierno corporativo de las empresas estatales.
Gráfica 12
Transformación industrial
Gobierno corporativo
Regulación
Estado
Liberalización de mercados
Mercados
Cambio estructural
Integración vertical y horizontal
Organización industrial
Reglas del juego
Gráfica 9
México: producción y reservas probadas de petróleo crudo y gas natural, 1973-2003 Petróleo crudo (x109b) 37.3
Gas natural (x1012pc) 26.0
49.8
39.9
14.1 70%
20.7 80%
10.8
2.8 Reservas 1973
Descubrimientos
Producción Reservas 2003
Reservas 1973
1974-2003
Relación reservas / producción:
17
Descubrimientos
Producción Reservas 2003
1974-2003
11
16
Nota: estimaciones conforme a criterios de la Securities and Exchange Comission (SEC) Fuente: Pemex
13
Gráfica 3
México: participación de los ingresos petroleros en el total de los ingresos del gobierno federal, 1980-2006 Porcientos 50
1.2
45
1
40
0.8
35
0.6
30
0.4
25
0.2
20
0 80
82
84
86
88
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembre Fuente: SHCP, INEGI, Pemex, y UBS
90
92
94
96
98
00
02
04
06*
Gráfica 3
México: participación de los ingresos petroleros en el total de los ingresos del gobierno federal, 1980-2006 Porcientos / Dólares por barril 50
60
Mezcla exportación
45
50
40
40
35
30
30
20
25
10
20
0 80
82
84
86
88
* Cifras anualizadas basadas en datos enero-septiembre Fuente: SHCP, INEGI, Pemex, y UBS
90
92
94
96
98
00
02
04
06*
Gráfica 7
México: participación de las exportaciones petroleras en las exportaciones totales, 1980-2006 Porcientos 80 70 60 50 40 30 20 10 0 80
82
84
86
88
* Cifras anualizadas con base en datos enero-septiembre Fuente: INEGI y UBS
90
92
94
96
98
00
02
04
06*
Gráfica 8
México: valor de las exportaciones e importaciones petroleras*, 2000-2006 Miles de millones de dólares Importaciones
2000
5.6
2001
4.5
2002
4.3
2003
5.0
2004
6.7
2005 10.6
2006** 12.6
Exportaciones brutas
16.9
2000
2001
13.4
15.7
2002
19.5
24.5
2003
2004
33.02005
Exportaciones netas
Importaciones (%) Exportaciones
2000
11.3
29.1
2001
8.9
11.4
14.5
17.8
* Incluye estimación propia del valor de la maquila de crudo y retorno de productos Fuente: Pemex y UBS
2002
22.6
2003
21.7
2004
23.8
2005
29.6
29.0 2006**
28.5
22.4
2006** 41.6
31.7
Gráfica 14
Pemex: importaciones de gasolinas y componentes Participación de las importaciones en las ventas internas (%)
Volumen* (millones de barriles diarios)
253 164
181
190
00
01
02
156
03
192
04
05
31
33
00
01
38
34 26
02
03
30
04
Diferencia de precios entre crudo exportado y gasolina importada (dólares/barril)
Valor* (miles de millones de dólares)
6.9 3.6
2.4
2.5
2.4
2.3
00
01
02
03
* Incluye producto de la maquila. Fuente: Pemex
05
04
32.21 15.90
05
00
19.36 12.63
01
02
15.82
03
21.03
04
05
Gráfica 15
Pemex Refinación: pérdidas de operación Miles de millones de pesos
01
02
03
13.7
04
05
Pérdidas sustanciales en los últimos 3 años mientras que las refinerías de la costa norteamericana del Golfo obtuvieron utilidades sin precedentes Las pérdidas se deben a: f Subsidios implícitos a cargo de Pemex f Alta intensidad energética de las refinerías f Alto nivel de sobre-empleo f Mantenimiento caro y poco efectivo afectan confiabilidad de plantas f Mayores periodos de paro programado e imprevisto reducen disponibilidad de plantas f Bajos rendimientos de productos ligeros
13.9 22.0 27.4
37.7 Pemex estima haber otorgado subsidios por 24 mil millones de pesos a la gasolina y el diesel en 2005 Fuente: Pemex
