SERIE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS NEOCONSTITUCIONALISMO Y SOCIEDAD

El funcionamiento de la justicia del Estado Luis Pásara (Editor) Ramiro Ávila Santamaría Gloria Camacho Z. Laura Chinchilla Juan Carlos Donoso Fernando Grafe Agustín Grijalva Kattya Hernández B. Luis Pásara David Schodt Farith Simon Campaña Álex Valle Con documentos del Banco Mundial, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Fundación Esquel

Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

Naciones Unidas Alto Comisionado para los Derechos Humanos

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El funcionamiento de la justicia del Estado

Luis Pásara Editor

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José Serrano Salgado Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Av. Amazonas y Atahualpa Edif. Anexo al Ex Banco Popular Telf: (593-2) 2464 929, Fax: 2469914 www.minjustica-ddhh.gov.ec Organización de las Naciones Unidas Av. Amazonas N. 2889 y la Granja Telf: (593-2) 2460 330, Fax: 2461 960 www.un.org.ec Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Esther Almeida Guillermo Fernández-Maldonado Castro Estefany Jurado Velasteguí Editor Luis Pásara Equipo de apoyo del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Tatiana Hidalgo Rueda Yolanda Pozo Byron E. Villagómez M. Corrección de estilo Miguel Romero Flores ISBN: 978-9978-92-987-2 Derechos de autor: 035501 Imprenta: V&M Gráficas (02 3201 171) Quito, Ecuador 1ra. edición: marzo 2011

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Contenido

Presentación .......................................................................................................vii José Serrano Salgado, Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos Introducción........................................................................................................xi Luis Pásara

I. El funcionamiento del sistema de justicia 1. La producción judicial: cifras y calidad .....................................................3 Luis Pásara 2. La justicia vista desde la reforma procesal penal .....................................97 Fundación Esquel 3. Criminalidad y respuestas del sistema penal .........................................133 Farith Simon Campaña 4. Diseño y práctica del amparo constitucional ........................................149 Ramiro Ávila Santamaría 5. Uso y funcionamiento de la justicia constitucional...............................175 Agustín Grijalva y Álex Valle 6. Comisarías de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca .......................229 Gloria Camacho Z. y Kattya Hernández B. 7. Gestión y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura .................283 Fernando Grafe

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II. La justicia mirada en perspectiva 8

La Función Judicial en 1990 .................................................................327 Laura Chinchilla y David Schodt

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Derechos humanos y administración de justicia ...................................351 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997

10. Las instituciones del sector justicia en 2002 .........................................361 Banco Mundial 11. La visión de los usuarios........................................................................389 12. La visión de los ciudadanos ...................................................................393 Juan Carlos Donoso

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Presentación José Serrano Salgado, Ministro de Justicia, Derechos Humanos y Cultos

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a Justicia es la búsqueda del bien común. En esencia, con ella la sociedad busca restaurar la ausencia temporal del adecuado equilibrio que debe existir entre todos quienes la integran. Este enunciado, que en otro contexto pudiera sonar a obvio, es todavía una aspiración que no se concreta para la mayoría de ciudadanos y ciudadanas de nuestro país. Como parte sustancial de la democracia, la Justicia es el soporte fundamental que sostiene ante la Ley las relaciones entre iguales con absoluto respeto de su diversidad, pero en el Ecuador de las últimas décadas, ese concepto se ha degradado y despojado de un real valor. La “justicia” para quien puede pagar por ella, sin importar su culpa, para el emparentado político o para el bien relacionado, no es Justicia, mucho menos un servicio público del cual los ecuatorianos y las ecuatorianas podamos sentirnos orgullosos. Esta problemática, que es un mal crónico, se agravó por la indiferencia de gobiernos del pasado que no hicieron nada por mejorar la administración de justicia. O que, incluso, impulsaron la corrupción como estrategia de poder, resultado de lo cual hoy tenemos desastrosas consecuencias que afectan la seguridad ciudadana e incrementan la sensación de indefensión. Es en ese contexto que el Gobierno de la Revolución Ciudadana dice ¡basta! a tanto atropello y se involucra de manera efectiva en la reestructuración de este sector estratégico para la existencia de la nación. Una muestra de ese cambio, que es compromiso personal del presidente Rafael Correa Delgado, se plasmó en la nueva Constitución aprobada en referéndum en septiembre de 2008. Allí se incluyeron normas y artículos para “despoliti-

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J OSÉ S ERRANO S ALGADO

zar” el sistema de justicia secuestrado por décadas por los partidos políticos tradicionales. Pero ese ejercicio es solo una parte del trabajo que el Gobierno Nacional hace por recuperar para la gente este servicio público. Por delegación del Ejecutivo, el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos publica este estudio serio y profundo que permite, de manera objetiva y empíricamente sustentada, diagnosticar, puntualizar y presentar soluciones específicas en torno a las acuciantes dificultades que persistentemente coartan el adecuado, ágil y efectivo funcionamiento de la Administración de Justicia en el Ecuador. El libro “El funcionamiento de la justicia del Estado”, transparenta y pone en perspectiva los graves y complejos problemas que afectan a este poder del Estado y por ende, a todos quienes formamos parte de la nación. El presente texto, editado por el reconocido profesor de la Universidad de Salamanca, Luis Pásara, autor de innumerables obras de investigación en toda la región, constituye un valioso compendio de artículos y ensayos que de forma técnica, objetiva y sustentada retratan los principales inconvenientes que hacen que la Justicia en el Ecuador aún sea una tarea pendiente. En estas páginas se presentan diagnósticos, estadísticas, teorizaciones, casos reales y propuestas de gran utilidad para comprender adecuadamente las fallas estructurales del sistema judicial ecuatoriano y, para con esta base, formular soluciones que permitan hacer del Ecuador un Estado Constitucional de Derechos y Justicia de verdad, más allá de cualquier enunciado. La Función Judicial en el Ecuador debe ser reestructurada de forma integral y uniforme, para que los fiscales, los jueces, los defensores y demás servidores cumplan su papel y resuelvan todos los asuntos a ellos sometidos, desde aquellos que conciernen primordialmente al interés privado, hasta los que cobran una inusitada trascendencia por sus implicaciones con el interés público. Todo ello basado en Derecho y con fundamento en las actuaciones procesales. Es decir, con plena e irrestricta observancia de la Constitución, los tratados internacionales y las leyes de la República. Esta investigación es un esfuerzo del Gobierno Nacional para recuperar la confianza en la Justicia y en sus operadores como servidores públicos probos y de excelencia, con procesos ágiles y certeros, con controles disciplina-

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rios y administrativos que permitan una adecuada rendición de cuentas, y con un correcto, honesto y eficiente uso de los recursos fiscales. Este libro, precisamente, es un ejemplo concreto de la responsabilidad asumida por el Gobierno Nacional para cambiar la nefasta realidad de un sistema que ha servido para perseguir a los rivales políticos de los regímenes de turno o para enriquecer a unos pocos a costa del dolor y sufrimiento de miles. Es también, un alegato valioso para impulsar el mejoramiento y la reforma del Sistema de Justicia en el Ecuador, con el solo y único propósito de que el pueblo ecuatoriano pueda efectivamente confiar en las instituciones y goce, como soberano y mandante, de una verdadera seguridad jurídica que garantice el anhelado desarrollo definitivo de nuestro país.

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Introducción Luis Pásara

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n las dos décadas transcurridas desde que, en 1990, el Centro para la Administración de Justicia de Florida International University realizara un diagnóstico integral de la justicia en Ecuador, este tema ha sido objeto de algunos análisis, muchas propuestas y determinadas reformas. Este volumen recoge los principales diagnósticos y análisis, realizados sobre la base de un recojo de datos e información empírica y que, en consecuencia, cuentan con una base confiable. El propósito del volumen es, pues, recopilar los trabajos que, con algún grado respetable de certeza, nos dicen qué ha caracterizado a la justicia provista por el Estado ecuatoriano a lo largo de este periodo. Esta demarcación excluye, como objeto del volumen, otros tipos de justicia existentes en el país. En cuanto al tiempo, si el primero de los estudios corresponde a 1990, dos de los trabajos incluidos fueron terminados en 2010. En Ecuador, como en muchos de los países de la región, la justicia es objeto de tratamiento y debate, a menudo sin suficiente información sobre su realidad. Quienes son actores en el sistema de justicia tienen opiniones sobre él pero su visión del funcionamiento institucional resulta frecuentemente parcial, o incluso sesgada, a partir de la posición que en él ocupan. Esto es especialmente claro cuando se adjudica responsabilidades de insuficiencias y deficiencias, y siempre son otros quienes resultan señalados. En el caso de este país, en los últimos veinte años se ha efectuado una serie de trabajos en materia de justicia. En tales esfuerzos han participado principalmente la agencia de cooperación estadounidense, USAID, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la cooperación española.

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Entre las instituciones que han tomado parte en los diversos trabajos se hallan DPK Consulting, ILANUD y la Comisión Andina de Juristas, además de diversas universidades y fundaciones ecuatorianas, entre las que destacaron la Corporación Latinoamericana de Desarrollo y, sobre todo, la Fundación Esquel, ambas inactivas hoy. Como resultado, existe un acervo de diagnósticos e informes sobre el funcionamiento de la justicia, que han acompañado a propuestas o a actividades de reforma. Sin embargo, el conocimiento resultante no ha sido capitalizado. Esto es, la información recogida y el análisis efectuado no constituyen un corpus conocido y accesible, que esté siendo usado en el terreno académico o en el de las acciones vinculadas a la reforma del sistema de justicia. Usualmente generado a partir de proyectos sobre temas específicos, la mayor parte de lo producido por ellos no se ha publicado y se halla archivado en diversos lugares –el más importante de los cuales es Projusticia– pero no resulta fácilmente alcanzable por quien lo busque. Además de no conocerse la existencia de esos trabajos –salvo por unas pocas personas que se han mantenido en el tema durante varios años–, llama la atención que, en el umbral de un nuevo proceso de transformación de la justicia, la información proveniente de esos veinte años casi no sea utilizada.

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menudo, en América Latina, se sostiene que la justicia está insuficientemente estudiada, lo que es parcialmente cierto. No obstante, el examen del caso ecuatoriano añade un matiz importante: en rigor, en este país hay muchos aspectos de la justicia que están pendientes de ser analizados pero en el caso de aquéllos que sí lo han sido la información y los resultados del análisis permanecen en archivos, lejos tanto del interés académico como del conocimiento de quienes intentan, cíclicamente, acometer nuevos esfuerzos de reforma. En cualquier terreno, sin conocer lo que se ha hecho antes se corre el riesgo de recorrer caminos ya transitados y, en el peor de los casos, persistir en el error. Renunciar a beneficiarse de lo que otros, trabajando en lo mismo aprendieron antes, pone en el camino de dilapidar recursos. En el caso de la reforma del sistema de justicia esto es, si cabe, más grave debido a la inexistencia de teorías sólidas que guíen la acción y a que el conocimiento acumulado a partir de la práctica todavía es insuficiente en todo el mundo. Y

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I NTRODUCCIÓN

en el caso ecuatoriano llama poderosamente la atención el hecho de que, cuando se lee lo producido hace años, se encuentra a menudo el diagnóstico de problemas que hoy aún no han sido resueltos. Este volumen no pretende resolver el problema que encara pero sí busca ofrecer una base sólida sobre la cual pueda continuarse los esfuerzos en dirección a contar con un conocimiento compartido sobre el tema de la justicia, que haga posible trabajar su reforma sobre algo mejor que pareceres y conjeturas. La primera parte del volumen recoge siete trabajos sobre la justicia ecuatoriana de hoy. El primero, de Luis Pásara, analiza la producción judicial tanto desde el punto de vista cuantitativo como valiéndose del examen de calidad sobre una amplia muestra de sentencias recogida en 2009. Los dos estudios siguientes están dedicados a examinar los resultados de la reforma procesal penal, introducida en Ecuador hace casi diez años. Un análisis comprehensivo efectuado por la Fundación Esquel se recoge aquí en lo concerniente a la Función Judicial y resulta complementado por el examen de las respuestas del sistema penal a la criminalidad, que realiza Farith Simon. La justicia constitucional es también objeto de dos trabajos: el primero, de Ramiro Ávila Santamaría, está centrado en el recurso de amparo, que es examinado tanto en su diseño como en su práctica; el segundo, de Agustín Grijalva y Álex Valle, aborda el uso y funcionamiento de esta justicia especializada. El estudio de Gloria Camacho y Kattya Hernández –extractado de un trabajo mayor– pone atención en el asunto de la mujer ante el sistema de justicia, desde la experiencia de las comisarías de la mujer en Cuenca. Finalmente, Fernando Grafe examina la gestión y los recursos humanos en el Consejo de la Judicatura, institución que con diez años de existencia ha sido erigida en rectora del sistema de justicia por la Constitución de 2008. El lector habrá de construir su propia versión acerca de la justicia ecuatoriana de hoy a partir de estos estudios. Cada uno de ellos se sustenta en información objetiva y verificable que, para ser discutida, requiere ser contrastada con más información, dentro de un debate que entonces podrá ser informado y serio. Ése es uno de los objetivos de esta publicación. Pese a su diversidad, los siete trabajos referidos a la actualidad de la justicia estatal en Ecuador no cubren todos los ámbitos de ésta. Su publicación

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constituye una invitación para que, desde la constatación de los vacíos de importancia, se emprendan y publiquen nuevos trabajos que completen el levantamiento del perfil del sistema de justicia que aquí se busca propiciar. La segunda parte del volumen pretende poner esa tarea en una perspectiva de mediano plazo. A ese efecto, se ha extractado las partes más relevantes de tres informes internacionales, correspondientes a 1990, 1997 y 2002. El primero, ya mencionado, tiene un carácter precursor y fue preparado por Laura Chinchilla y David Schodt, con financiación de USAID. El segundo está referido específicamente a derechos humanos y administración de justicia en Ecuador, y tiene un carácter institucional dado que fue producido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El tercero pertenece al Banco Mundial y ha sido traducido gentilmente por Ana Lucía Jaramillo. Finalmente, la segunda parte se completa con la información proveniente de dos encuestas recientes. La primera, encargada por Projusticia, proporciona en una versión condensada la visión del sistema de justicia que tenían sus usuarios en 2007. La segunda, corresponde a la encuesta efectuada, en busca de la visión de los ciudadanos, por Vanderbilt University en 2008; el informe fue preparado por Juan Carlos Donoso. El editor del volumen agradece los varios apoyos recibidos para realizar este trabajo. Además de los autores, debe reconocerse particularmente el estímulo entusiasta de Ramiro Ávila Santamaría, el acceso a documentación y otras facilidades prestadas por Ana Lucía Jaramillo, la información facilitada por Patricia Esquetini y las varias contribuciones de Boudewijn de Jonge. Abril de 2010

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I El funcionamiento del sistema de justicia

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1 La producción judicial: cifras y calidad Luis Pásara

Cuando en el año 2009 se decidió organizar un programa de puesta en marcha de las instituciones y procesos incorporados por el Código Orgánico de la Función Judicial, se convino en la necesidad de contar con una línea de base de la producción judicial, que estableciese –a modo de una fotografía– el punto de partida desde el cual se iniciaría la transformación de la justicia ecuatoriana, objetivo del Código. Se trató entonces de componer un cuadro de situación en el que se incluyese tanto los datos cuantitativos acerca del trabajo de los tribunales como una apreciación, con base empírica, acerca del producto de su actuación: las resoluciones judiciales. En este capítulo se examinan los resultados de ese trabajo, que deberán servir como elementos de orientación para el establecimiento de líneas de política judicial, tanto en materia de evaluación de los actuales jueces, y reclutamiento y formación de los futuros jueces, como en lo referente a la organización del seguimiento del trabajo de los tribunales.

EL ANÁLISIS CUANTITATIVO Este análisis se ha elaborado sobre información del Consejo de la Judicatura correspondiente al periodo 2002-2008, que es la disponible en términos homologados*. Se referirá, primero, al movimiento de ingreso de causas durante el periodo. Abordará en seguida la capacidad de resolución y sus variaciones *

El autor agradece el apoyo de Boudewijn de Jonge en el trabajo estadístico, así como sus observaciones y las de Ramiro Ávila Santamaría, Mauricio Ramírez y Wilson Hernández.

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anuales. Propondrá a continuación unas consideraciones sobre producción y productividad judiciales, que examinará en relación con el número de tribunales, el número de jueces y el monto presupuestario destinado a la Función Judicial1. Finalmente, se planteará algunas dudas y reservas, concernientes a las deficiencias del sistema de registro, que ensombrecen la información disponible y, en consecuencia, se proyectan negativamente sobre las posibles interpretaciones en torno a ella. El ingreso de causas al sistema En los siete años del periodo analizado, ingresaron al sistema de justicia 1.620.468 causas. Esta cifra consolida el registro de ingreso en los varios tipos de juzgados, los tribunales fiscales y los tribunales contencioso-administrativos; todos ellos, lugares del sistema a los que llega una causa por primera vez. El cuadro 1 recoge los ingresos por año y de la evolución se desprende la existencia de una tendencia marcadamente ascendente que desembocó en un incremento del número de causas ingresadas en 2008, con respecto a las ingresadas en 2002, de dos veces y media (251,9%); esto es, un aumento anual promedio superior a cuarenta por ciento (41,98%).

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Las cifras de juzgados, salas de cortes provinciales y jueces que son utilizadas en este trabajo han sido obtenidas de fuentes indirectas, en razón de que la solicitud de estos datos, formulada al Consejo de la Judicatura en noviembre de 2009, no recibió respuesta.

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Cuadro 1 Causas ingresadas por primera vez al sistema (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Causas ingresadas 132.478 148.265 218.710 240.192 279.554 267.540 333.729 1.620.468

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Las cifras prueban, pues, la existencia de una demanda creciente sobre el sistema de justicia que, a diferencia de lo que se verifica en otros países2, no se ha retraído como reacción a una respuesta insatisfactoria de parte de aquél. Por el contrario, en Ecuador la demanda crece a un ritmo alto, especialmente desde 2004 y muy marcadamente en 2008, registrándose sólo una caída en 2007. Esto significa que un número cada vez mayor de conflictos busca solución en el aparato judicial, buena parte de los cuales corresponden a asuntos de niñez y adolescencia, para lo cual el establecimiento de una judicatura especializada probablemente ha contribuido a canalizar una demanda hasta entonces no atendida. Si a aquéllas ingresadas por vez primera al sistema, que son las ofrecidas por el cuadro 1, se suma las que ingresaron en otras instancias (es decir, volvieron a ser admitidas en un lugar distinto a los previstos como de primer ingreso), las cifras de ingreso –que se acercan a los dos millones de causas en siete años– son las que aparecen en el cuadro 2.

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Es el caso de Perú, donde la frustración social acumulada respecto del rendimiento del sistema de justicia parece explicar que en 2005 el total de causas ingresadas por primera vez al sistema (746.379) representara una caída de 8,7% respecto del año anterior y que, en 2006, se produjera otra caída equivalente a 7,5%.

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Cuadro 2 Total de causas ingresadas al sistema (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Total de causas ingresadas 182.219 210.744 308.058 282.618 323.301 310.321 372.738 1.989.999

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Como se desprende del cuadro 2, la tendencia de los ingresos totales es también creciente, aunque en 2007 se produjo un retroceso que es parcialmente explicado, como se verá luego, por la tendencia del ingreso decreciente en segunda instancia. Los años de mayor ingreso son 2004, 2006 y 2008. La incidencia de las causas de primer ingreso sobre estos totales es grande –no menor a 70% en ningún año del periodo en estudio– y, dado su mayor incremento en los últimos años, en 2005 estas causas pasaron a constituir 85% del total de ingresos y en 2008 alcanzaron el nivel de 90%. El cuadro 3 registra el ingreso anual en las cortes provinciales, antes denominadas superiores, que en dirección contraria a los ingresos registrados en primera instancia muestra una tendencia claramente decreciente desde 2005.

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Cuadro 3 Causas ingresadas a cortes provinciales (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas ingresadas 44.773 56.731 84.261 37.974 37.470 35.403 31.209

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

¿Por qué aumentan significativamente los ingresos de primera vez al sistema, especialmente desde 2004, y al mismo tiempo disminuyen los ingresos en el nivel de apelación, notoriamente desde 2005? ¿Estamos ante una “decepción” del usuario que, pese a las crecientes expectativas ciudadanas que se traducen en una mayor demanda sobre el escalón de entrada al sistema, una vez conocida la respuesta que éste ofrece, aconseja a partir de la experiencia desistir de llevar adelante el caso en apelación? Una investigación específica debería indagar en esta llamativa disparidad en las tendencias de la demanda en primera y segunda instancias pero las cifras son suficientemente claras como para orientar el destino de recursos y servicios en una y otra. Capacidad de resolución A lo largo de los siete años comprendidos entre 2002 y 2008, el número de causas para las que el sistema produce una solución3 anualmente se ha man3

Aunque la estadística del Consejo de la Judicatura ha optado por la expresión “causas resueltas”, ésta puede no ser la más ilustrativa. En primer lugar, debido a que una porción de las causas “resueltas” mediante una sentencia de primera instancia son apelables y reingresan al sistema todavía en busca de solución. En segundo lugar, en razón de que, como se verá en la última sección de este informe, aquello que se entiende por “resolver” ofrece un cuadro heterogéneo en los tribunales ecuatorianos y se halla sujeto a interpretaciones que, en los hechos, incluso pueden producir una manipulación estadística.

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tenido relativamente estable en términos absolutos, alrededor de un cuarto de millón de casos. Los datos aparecen recogidos en el cuadro 4. Cuadro 4 Causas resueltas en el sistema (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia

En una primera lectura llaman la atención dos aspectos del cuadro 4. El primero es la relativa estabilidad de la cifra, pese al incremento de las causas ingresadas, ya señalado, y al aumento del número de tribunales y de jueces, hecho que será examinado más adelante. El segundo asunto llamativo es que hay años de “retroceso”, esto es, años como 2005 y 2007, en los que se producen menos decisiones que en años anteriores. ¿Cómo explicar este sube-y-baja en el número de causas resueltas? Si se toma los años de una mayor producción (2004, 2006 y 2008) y se los compara con los datos sobre ingresos de nuevas causas, registrados en el cuadro 1, se encontrará una coincidencia: los años de mayor número de ingresos también son los de mayor producción judicial. Esta vinculación estadística ha sido detectada en otros países y parece sugerir que la mayor presión generada por el ingreso de causas lleva a un incremento en la producción de decisiones judiciales. Pero queda pendiente de estimación el significado de esas cifras de producción judicial: ¿tales cifras nos remiten a pocas, muchas o suficientes decisiones tomadas en el sistema? Como no hay establecido un estándar para la medición, lo que aquí puede proponerse es establecer una comparación que ponga en perspectiva las cifras disponibles o les proporcione un contexto. La comparación más justificable es probablemente la que ponga al lado de

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las cifras de producción las de ingreso. El cuadro 5 reúne los datos de causas ingresadas a todo el sistema con los datos sobre causas resueltas y anota la diferencia que, como se discutirá después, debería encaminarse a engrosar el rubro de causas pendientes. Cuadro 5 Causas ingresadas vs. causas resueltas (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Totales

Causas ingresadas 182.219 210.744 308.058 282.618 323.301 310.321 372.738 1.989.999

Causas resueltas 230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150 1.714.960

Diferencia 48.174 26.942 -62.201 -45.488 -55.927 -76.951 -109.588 -275.039

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Mientras en 2002 y 2003 el número de causas resueltas era mayor que el de ingresadas, a partir de 2004 –dados el salto en los ingresos y el estancamiento en las resoluciones– surgió un déficit que ha ido aumentando anualmente hasta superar las cien mil causas en 2008. La importancia de la diferencia acumulada durante los siete años del periodo bajo análisis puede apreciarse mejor si se nota que la cifra se aproxima al promedio anual de número de causas ingresadas. Aunque la comparación es simplemente referencial –porque no se espera que una causa sea necesariamente resuelta en el mismo año en el que ingresa– la conclusión del cotejo es clara: el sistema resuelve una proporción cada vez menor de las causas ingresadas. En 2008, el peor año de esta estadística, el sistema resolvió el equivalente a siete de cada diez causas ingresadas (70,59%).

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Obviamente, cifras y proporciones varían mucho según la rama o materia de la que se trate4. Así, tratándose de los tribunales penales (que no son punto de ingreso al sistema y están encargados de juzgar y sentenciar delitos que ingresaron a través de los juzgados penales), las cifras son las que ofrece el cuadro 6. Cuadro 6 Causas ingresadas vs. causas resueltas en tribunales penales (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Totales

Causas ingresadas 4.968 5.748 5.087 4.452 5.862 6.918 7.202 40.327

Causas resueltas 2.464 2.861 2.785 2.329 3.163 4.346 5.058 23.006

Diferencia -2.504 -2.887 -2.302 -2.123 -2.699 -2.572 -2.144 -17.321

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia

En este caso se constata también que los incrementos en producción corresponden a los años de aumento de ingresos (2006, 2007 y 2008) y han permitido que el déficit anual se mantenga casi constante en números absolutos. Es de subrayar que en el periodo de siete años que se estudia, los tribunales penales –que fueron creados con la reforma procesal penal– hayan podido producir decisiones sobre sólo algo más de la mitad de los casos ingresados (57%), lo que equivale a una falta de resolución acumulada que afecta a más de diecisiete mil casos. En el caso de las cortes provinciales, ex cortes superiores, las cifras son las que presenta el cuadro 7.

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En el anexo A se incluye la información estadística sobre causas ingresadas, resueltas y pendientes por tipo de juzgado y tribunal, durante los siete años del periodo examinado.

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Cuadro 7 Causas ingresadas vs. causas resueltas en cortes provinciales (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Totales

Causas ingresadas 44.773 56.371 84.261 37.974 37.470 35.403 31.209 327.821

Causas resueltas 41.449 52.501 47.156 44.302 43.508 37.824 35.739 302.479

Diferencia -3.324 -4.230 -37.105 6.328 6.038 2.421 4.530 -25.242

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Aunque en cuatro de los siete años el número de causas resueltas superó al de ingresadas, las cortes provinciales no lograron superar el desafío planteado por el enorme ingreso recibido en 2004. Sin embargo, ese “hipo” fue compensado por la ya señalada tendencia decreciente en los ingresos a partir de 2005. Esto explica que a lo largo del periodo estas cortes hayan resuelto 92,26% de los casos ingresados, nivel bastante alto en el conjunto del sistema. La productividad del sistema Otra vía de entrada para enfrentar la pregunta acerca del significado de las cifras de producción judicial consiste en examinar la productividad del sistema. Este examen puede efectuarse desde dos ángulos. Uno consiste en medir la producción de cada juez integrante de la Función Judicial. Otro es el que se vale de una comparación entre los recursos puestos en el sistema y las cifras de producción judicial, a fin de verificar si el aumento de recursos se convierte en mejores rendimientos. En cuanto al primero, conviene tener presente que las cifras aquí presentadas se limitan a una mirada sobre el conjunto del sistema; esto significa trabajar con promedios estadísticos que no reparan en los niveles de rendi-

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miento de cada tribunal. Sin embargo, es útil tener presente que durante el trabajo de levantamiento de información se pudo advertir la existencia de grandes diferencias entre unos juzgados y otros, e igualmente entre tribunales, que aquí no podrán ser examinadas, dada la naturaleza del presente trabajo. En otras palabras, esto significa que, como ocurre con todo promedio, las cifras pueden proporcionar una imagen engañosa en cuanto quedan ocultos los casos de juzgados y tribunales que se hallan muy por encima o muy por debajo de las cifras presentadas. Al proceder al examen de la información disponible resulta apropiado tratar separadamente el caso de los juzgados unipersonales de los tribunales integrados por tres jueces. Los datos acerca de la productividad de los juzgados unipersonales (civiles, penales, de trabajo, de inquilinato, de niñez y adolescencia, y de tránsito) se recogen en el cuadro 8. Cuadro 8 Producción y productividad de los juzgados unipersonales (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 185.178 181.242 194.482 188.893 218.564 189.467 219.877

Juzgados/jueces 491 493 526 537 532 533 539

Sentencias por juez 377 368 370 352 411 355 408

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia

En el cuadro 8 puede observarse que no existe una tendencia definida en el número de causas resueltas en los juzgados unipersonales: si bien el total anual en 2008 es mayor (+ 9%) al de 2002, en el periodo no se registra una tendencia constante al alza puesto que los años 2003, 2005 y 2007 son “de retroceso”. El incremento en el número de causas resueltas no parece seguir al incremento del número de jueces; esto es, en los años en los que se aumenta juzgados y jueces no se verifica una correspondencia en el aumento

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de causas resueltas. Así, en dos de los años en que se produjo “retroceso” en las causas resueltas (2003 y 2005), se había incrementado el número de juzgados/jueces. Y, de otro lado, en los dos años en los que se produjo el mayor aumento de causas resueltas (2006 y 2008), éste no parece corresponder al mínimo incremento producido en número de juzgados/jueces. Esta comprobación ratifica lo hallado en varios países, al efectuar un cotejo similar: el incremento en el número de jueces y tribunales no muestra relación con una mayor producción de resoluciones judiciales. En cuanto al número de sentencias producidas en promedio por cada juez de los juzgados unipersonales, el cuadro 8 revela que en el periodo analizado tampoco existe una tendencia definida. Si bien en 2008 se produjo 31 sentencias más por juez que en 2002, en los siete años la cifra promedio subió y bajó, nunca por debajo de 352 ni por encima de 411, teniéndose 2005 y 2007 como años “de retroceso”. Estos promedios significan aproximadamente siete sentencias por semana, producidas por cada juzgado unipersonal. Si se añade a los juzgados unipersonales aquellos que, siendo tribunales, también constituyen primera instancia en el sistema (tribunales fiscales y contencioso-administrativos), los niveles de productividad de la primera instancia de la Función Judicial son los que aparecen en el cuadro 9. Cuadro 9 Producción y productividad en primera instancia (2002-2008) Año

Causas resueltas

% de incremento

Juzgados/ tribunales

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

186.480 182.324 195.916 190.499 220.577 191.179 222.569

—-2,28 6,9 -2,84 13,6 -15,38 14,1

495 497 530 541 542 542 547

Jueces

503 505 538 549 562 560 563

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

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% de incremento

Sentencias por juez

% de incremento

—0 6 2 2 0 1

371 361 364 347 392 341 395

—-2,7 0,9 -4,9 11,6 -15 13,6

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Los resultados del cuadro 9 no muestran un perfil distinto al de los juzgados unipersonales. No hay tendencias definidas en el número de causas resueltas (con 2003, 2005 y 2007 como años “de retroceso”), ni en las sentencias producidas en promedio por cada juez pero, respecto a esta última información, se estrecha el margen entre el mínimo (347) y el máximo (395). El promedio de producción por juez se mantiene alrededor de siete sentencias por semana. Si se pasa a examinar el mismo tema en cada tipo de juzgado o tribunal especializado, se tiene los resultados que siguen. Tratándose de los juzgados civiles, el cuadro 10 permite apreciar la evolución de su producción y productividad. Cuadro 10 Producción y productividad en los juzgados civiles (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 97.908 103.202 97.184 96.854 104.097 93.504 96.287

Juzgados 244 244 245 249 248 251 253

Sentencias por juez 401 423 397 389 420 373 381

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

En el caso de los juzgados civiles no se encuentra una tendencia definida en la producción, que conoció sus puntos más altos en 2003 y 2006, y no guardó relación con el número de jueces. La productividad, no obstante haber logrado el mejor resultado en 2006, exhibió una tendencia decreciente. Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante el periodo de siete años analizado, se obtiene 7,64 sentencias por semana, muy cerca del promedio general para jueces de primera instancia. Tratándose de los juzgados de inquilinato, el cuadro 11 ofrece los resultados de producción y productividad.

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Cuadro 11 Producción y productividad en los juzgados de inquilinato (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 7.794 7.840 12.630 5.599 5.234 4.422 5.484

Juzgados 16 16 16 15 13 13 13

Sentencias por juez 487 490 789 373 403 340 422

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

En los juzgados de inquilinato, el año de mayor producción y de mayor productividad fue 2004, mientras 2007 fue el año más pobre en rendimiento. Si se calcula el promedio de sentencias por juez, durante los siete años bajo examen, se obtiene 9 sentencias por semana, resultado algo más alto que el promedio general para jueces de primera instancia. El caso de los juzgados de la niñez y adolescencia, que empezaron a funcionar como especializados en 2004, no permite un análisis de un periodo equivalente al de los otros juzgados. Los resultados, correspondientes a sólo cinco años, aparecen en el cuadro 12. Téngase presente que, aunque el cuadro usa la expresión “sentencias”, en las cifras de producción se incluye también los autos resolutorios, que tienen efectos similares al de una sentencia.

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Cuadro 12 Producción y productividad en los juzgados de niñez y adolescencia (2004-2008) Año 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 20.475 27.405 41.008 45.616 46.946

Juzgados 34 43 44 45 47

Sentencias por juez 602 637 932 1014 999

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

En este caso, la tendencia de la producción va en alza, efecto que sólo en parte puede ser atribuido al incremento de juzgados, dado que la productividad se incrementó marcadamente en los tres últimos años del periodo. En efecto, entre 2006 y 2008 un juez de la niñez y adolescencia produjo casi 19 (18,87) sentencias y autos resolutorios por semana. Para el conjunto de los cinco años, sin embargo, el promedio se reduce a 16 por semana. Las cifras correspondientes a los juzgados penales aparecen en el cuadro 13, que se refiere a las decisiones que ponen fin a la etapa previa al juicio. Cuadro 13 Producción y productividad en los juzgados penales (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 59.005 50.717 46.260 38.544 45.789 29.718 28.133

Juzgados 150 151 152 155 152 152 152

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

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Sentencias por juez 393 336 304 249 301 196 185

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En este caso, los mejores años de producción fueron 2002 y 2003, mientras 2007 y 2008 aparecen con los niveles más bajos de causas resueltas y, en consecuencia, de productividad. En estos dos últimos años, el promedio de decisiones por juez fue de menos de cuatro (3,66) por semana, mientras que en el conjunto de los siete años analizados se llegó a 5,39. En los tribunales penales, encargados del juzgamiento, los resultados son los que presenta el cuadro 14. Cuadro 14 Producción y productividad en los tribunales penales (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 2.464 2.861 2.785 2.329 3.163 4.346 5.058

Tribunales penales 43 43 43 43 44 44 44

Jueces integrantes 129 129 129 129 132 132 132

Sentencias por juez 19 22 22 18 24 33 38

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Como se había visto en el cuadro 6, la tendencia en las causas resueltas es más bien al alza, con las excepciones de los años 2004 y 2005. Siendo el número de tribunales y el de jueces casi constantes en el periodo, el dato más importante proviene del número de sentencias por juez, que ha sido calculado dividiendo el número de sentencias producidas por el tribunal entre sus tres miembros5. El resultado se halla muy por debajo del correspondiente a los juzgados y tribunales de primera instancia. En efecto, con un mínimo de 19 sentencias por juez en 2002 y un máximo de 38 en 2008, durante los

5

Dividir el número de decisiones entre el número de miembros del tribunal corresponde a la forma de trabajo de la mayoría de tribunales, que reparten las causas entre sus miembros para luego revisarlas en conjunto y proceder a adoptar resolución.

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siete años analizados la producción promedio de un juez integrante de un tribunal penal se situó en dos sentencias por mes. En los juzgados de trabajo, producción y productividad fueron, en el periodo examinado, aquello que muestra el cuadro 15. Cuadro 15 Producción y productividad en los juzgados de trabajo (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 15.490 12.445 5.600 8.826 9.244 12.610 10.892

Juzgados 31 31 31 31 31 32 33

Sentencias por juez 500 401 181 285 298 394 330

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Habiéndose producido incrementos muy pequeños en el número de juzgados, en los dos últimos años del periodo, las causas resueltas han marcado una tendencia declinante. Lo mismo ocurrió con la productividad: en 2002, cada juez se acercó a diez (9,61) sentencias semanales; en 2008, en cambio, produjo algo más de seis (6,34). En el conjunto del periodo, el promedio de sentencias semanalmente emitidas por un juez de trabajo fue 6,56, cifra cercana al promedio general de los jueces de primera instancia. Para los juzgados de tránsito, las cifras de rendimiento son las que se hallan en el cuadro 16.

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PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 16 Producción y productividad en los juzgados de tránsito (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 4.981 7.038 12.333 11.665 13.192 3.597 32.245

Juzgados 50 51 48 44 44 40 41

Sentencias por juez 100 138 257 265 300 90 786

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Los resultados de estos juzgados se hallan entre los menos explicables. Mientras que 2002 y 2007 exhiben cifras de producción bajas, en relación con los demás años, 2008 experimentó un salto formidable. El número de causas resueltas no guarda ninguna relación con el número de juzgados en funcionamiento: en 2002, uno de los años en que más juzgados se tuvo en operación, el rendimiento fue bajísimo; en 2007 se obtuvo también una producción muy baja; pero en el año siguiente, con un solo juzgado más, se resolvieron nueve veces más causas. En el conjunto del periodo, el promedio semanal de sentencias por juez se acercó a nueve (8,96). Tratándose de primera instancia, resta ver el caso de los tribunales contencioso-administrativos, cuyos resultados presenta el cuadro 17.

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Cuadro 17 Producción y productividad en los tribunales contencioso-administrativos (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 1.302 1.082 1.434 1.606 1.592 1.247 1.980

Tribunales 4 4 4 4 4 4 5

Jueces integrantes 15 15 15 15 15 15 18

Sentencias por juez 87 72 96 107 106 83 110

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Habiéndose mantenido constante el número de tribunales hasta 2007, el número de causas resueltas ha experimentado variaciones menores, salvo el salto dado en 2008, cuando se creó un quinto tribunal. La productividad se mantuvo relativamente estable, en niveles notoriamente bajos. En el conjunto del periodo, cada miembro de un tribunal contencioso-administrativo produjo algo menos de dos sentencias (1,81) por semana, cifra que es la más baja entre las diferentes materias en las que se especializa la Función Judicial. En seguida, corresponde examinar el caso de las cortes provinciales, ex cortes superiores, cuyos rendimientos registra el cuadro 18.

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PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 18 Producción y productividad en las cortes provinciales (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 41.449 52.501 47.156 44.302 43.508 37.824 35.739

Salas de cortes 45 48 49 49 49 49 49

Jueces integrantes 135 142 145 145 145 145 145

Sentencias por juez 307 370 325 306 300 261 246

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Del mismo modo en el que se procedió en los tribunales penales, para calcular el número de sentencias por juez integrante de una sala de corte provincial se ha dividido el total de causas resueltas entre los tres miembros de la sala. Lo más llamativo es que en este caso sí parece hallarse una tendencia, que es de signo decreciente. En medio de esa tendencia se constata que, pese a haber menos salas en los años 2002 y 2003, se produjo más sentencias que en 2007 y 2008. En cuanto a productividad, mientras en 2003 se llegó al nivel de 370 sentencias por juez, en 2008 se produjo un tercio menos de sentencias. En el conjunto del periodo analizado, cada juez de corte provincial produjo un promedio de algo menos de seis sentencias por semana, cifra ligeramente menor a las siete semanales producidas en promedio por los jueces de primera instancia. Finalmente, si se agrega la información disponible para primera y segunda instancia, los datos aparecen recogidos en el cuadro 19.

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Cuadro 19 Producción y productividad en primera y segunda instancias (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas resueltas 230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150

Jueces 767 778 814 825 841 839 842

Sentencias por juez 300 306 302 287 318 278 313

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Los resultados, de los cuales sólo queda excluida la Corte Nacional, muestran una cifra de causas resueltas que tiende a ser constante y sólo registra altibajos menores. El número de sentencias promedio por juez gira en torno a las 300 causas anuales, verificándose pequeñas variaciones anuales, en un sentido o en otro. Estos resultados completan y confirman los hallazgos presentados en los cuadros anteriores. El segundo ángulo escogido para apreciar el significado de los niveles de la producción jurisdiccional es su cotejo con los recursos puestos a disposición de la Función Judicial. El primero es el de orden presupuestario. El cuadro 20 recoge los recursos destinados por el Presupuesto del Estado a la Función Judicial, distinguiendo entre las cifras absolutas y sus equivalentes deflactados para trabajar con valores constantes6.

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Las cifras en U.S. dólares corrientes son las consignadas en el presupuesto del Estado. Para compensar el efecto inflacionario, a estas cifras se ha aplicado el deflactor anual que aparece en la cuarta columna del cuadro 20, que es establecido por el Banco Central y que permite establecer el valor real de cualquier cantidad de dinero, convirtiéndola a su valor en “dólares constantes” del año 2000. El resultado aparece en la siguiente columna y es el que permite medir el incremento real en la suma asignada anualmente (última columna), así como calcular el aumento real de la suma destinada a la Función Judicial a lo largo de todo el periodo.

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PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

Cuadro 20 Recursos del Presupuesto del Estado destinados a la Función Judicial (2002-2008) Año

U.S. dólares corrientes

2002 84.960.300 2003 124.238.734 2004 132.375.761 2005 131.071.336 2006 134.775.761 2007 138.871.489 2008 168.640.950 Totales 914.934.331

% del Presupuesto del Estado

Deflactor

1,51 1,85 1,90 1,78 1,57 1,42 1,63 —-

1,656 2,014 2,182 2,346 2,525 2,681 2,752 —-

U.S. dólares constantes (año 2000)

51.304.528 67.156.072 69.671.453 73.636.582 85.844.433 97.796.823 103.460.705 548.870.596

Incremento anual real

— 30,89% 3,74% 5,69% 16,57% 13,92% 5,79% —-

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Entre 2002 y 2008 se destinó a la Función Judicial casi mil millones de dólares estadounidenses que, en dólares constantes del año 2000, sumaron 548 millones. Si bien el porcentaje del presupuesto del Estado destinado a la Función Judicial no ha variado significativamente (oscilando entre 1,42 y 1,9%, a lo largo de los siete años), el incremento del monto disponible en términos reales se ha duplicado a lo largo del periodo examinado, al pasar de 51 a 103 millones de dólares estadounidenses. El aumento del monto destinado a la Función Judicial ha sido constante en los siete años y, como se ve en el cuadro 20, sólo en 2003 hubo un incremento real de más de 30%. La comparación entre estos incrementos de fondos destinados a la Función Judicial y las variaciones producidas en el número de causas resueltas por ésta en primera y segunda instancia aparece en el cuadro 21.

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Cuadro 21 Causas resueltas vs. recursos destinados a la Función Judicial (2002-2008) Año

Causas resueltas

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

230.393 237.686 245.857 237.130 267.374 233.370 263.150

% de incremento

Monto asignado en US dólares constantes

% de incremento

51.304.528 67.156.072 69.671.453 73.636.582 85.844.433 97.796.823 103.460.705

—30,89 3,74 5,69 16,57 13,92 5,79

3 3 -4 11 -15 11

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

La principal conclusión que puede derivarse del cuadro 21 es muy clara: no hay relación entre el incremento de recursos del Estado que se destinaron a la Función Judicial entre 2002 y 2008 y el número de causas resueltas en ésta por la primera y la segunda instancias. Los recursos destinados a la Función Judicial se han traducido en un mayor número de judicaturas, tribunales, salas y, por supuesto, jueces. Entre 2002 y 2008 éstos pasaron, conforme se vio en el cuadro 19, de ser 767 a constituir un total de 842. Podría decirse que este incremento de casi un diez por ciento en el número de jueces se tradujo en un incremento de 14,2% en las causas resueltas, que es la diferencia en éstas entre 2002 y 2008. Sin embargo, como la tendencia en las causas resueltas es errática (con los años 2005 y 2007 de claro “retroceso”), esta conclusión sería precipitada. Dada esa tendencia errática en el número de causas resueltas anualmente, debe reafirmarse la conclusión de que el incremento de tribunales y jueces no tiene un efecto constatado sobre el número de casos que el sistema de justicia resuelve. Las causas pendientes El número de causas registradas como “pendientes” en primera y segunda instancias se mantuvo relativamente estable durante el periodo 2002-2008,

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PRODUCCIÓN JUDICIAL : CIFRAS Y CALIDAD

acumulando una cifra en torno al millón cien mil causas, según puede verse en el cuadro 22. Cuadro 22 Causas pendientes en primera y segunda instancias (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Causas pendientes 1.144.690 1.092.015 1.062.426 1.081.660 1.088.885 1.019.919 1.130.811

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

En las estadísticas que recolecta el Consejo de la Judicatura se registra trimestralmente el número de causas ingresadas, el de resueltas y el de pendientes. Parecería lógico que, si se toma como referencia el informe del trimestre anterior que prepara cada unidad jurisdiccional del sistema, el número de causas pendientes sea la suma del saldo pendiente en el informe previo más las ingresadas menos las resueltas. En la unidad de Estadísticas del Consejo se recogió la versión de que esto no siempre es así, es decir, que las cifras así verificadas no siempre dan el resultado que deberían. Que las cifras de causas “pendientes” cada año se mantengan relativamente estables es algo que no deja de sorprender dado el hecho de que, según se ha visto antes, cada año a partir de 2004 el número de causas ingresadas supera significativamente el de resueltas, según se vio en el cuadro 5. En conjunto, durante el periodo correspondiente a los siete años examinados para este informe, se acumuló un total de 275.039 causas sin resolver que debieron incrementar el número de pendientes. Sin embargo, las cifras oficiales sobre éstas últimas no revelan aumento: las pendientes se incrementaron sólo en 16.121 causas. El cuadro 23 confronta los datos sobre causas “no resueltas” (diferencia entre ingresadas y resueltas) con las pendientes según las estadísticas del Consejo de la Judicatura.

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Cuadro 23 Causas “no resueltas” vs. causas pendientes (2002-2008) Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Diferencia entre causas ingresadas y resueltas 48.174 26.942 -62.201 -45.488 -55.927 -76.951 -109.588 -275.039

Causas pendientes en primera y segunda instancia 1.114.690 1.092.015 1.062.426 1.081.660 1.088.885 1.019.919 1.130.811 —-

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

Si se toma sólo el periodo entre 2004 y 2008, se acumuló durante él un total de 350.155 causas no resueltas. Sin embargo, en ese mismo lapso las causas pendientes crecieron en 68.385. Sea, pues, que se tome el periodo 2002-2008 o el lapso 2004-2008, estamos ante cientos de miles de causas “no resueltas” que no engrosaron el número de pendientes. ¿Dónde fueron? Hay dos posibles explicaciones, que ciertamente no son excluyentes. La primera es que la cifra de “no resueltas” indique un enorme número de causas abandonadas que, al ser retiradas del sistema, permite que, pese a que desde 2004 se resuelve bastante menos de lo que ingresa, el número de causas pendientes se mantenga estabilizado. Esta explicación tropieza con un hecho, al que se hará referencia en la sección siguiente de este informe, que parece bastante claro: en el sistema judicial ecuatoriano no existe una práctica eficiente y constante para eliminar los casos en abandono7. Se ha intentado acciones piloto –acaso la más importante llevada a cabo por DPK– que han demostrado el peso de estos casos en la estadística pero no se ha logrado introducir la limpieza de casos como una práctica permanente en juzgados y tribunales. 7

Un informe del Banco Mundial (Report No: 26259-EC, Implementation Completion Report SCL-40660; TF-29208; TF-51227) sostiene que la depuración de casos en abandono es una práctica introducida en el sistema judicial ecuatoriano pero el trabajo de campo y las entrevistas efectuadas para el presente estudio no encontraron evidencias que confirmen esa afirmación.

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La segunda explicación remite a la falta de rigor en la preparación de las estadísticas en la Función Judicial, asunto que será abordado enseguida en este informe. Pero si la falta de confiabilidad de las cifras fuera tal como para que un cuarto de millón de causas no tenga destino cierto en el lapso de siete años, se estaría ante un problema muy serio en el sistema de justicia, planteado por la magnitud de la información no confiable. Dudas y reservas a. Falta de confiabilidad de las cifras.En el primer informe comprehensivo acerca del sistema de justicia ecuatoriano, publicado en 1991, se advertía: “existen serias dudas sobre la confiabilidad de las estadísticas que se publican. Los análisis que pueden hacerse con base en las estadísticas oficiales, conducen a resultados de dudosa realidad”8. Diversos actores del sistema de justicia ecuatoriano, entrevistados a lo largo de la recolección de información para este trabajo, se refirieron a la falta de confiabilidad de las estadísticas de las que se dispone y que centraliza el Consejo de la Judicatura. La unidad de Estadística en esta entidad confirmó plenamente este hecho (visita de 17.11.09). Los principales factores que concurren a la falta de confiabilidad son: • La insuficiente cobertura de la informatización, que conduce a que en la mayor parte de tribunales el levantamiento estadístico sea una tarea manual que no siempre se realiza con prolijidad, como demuestra el hecho de que las cifras entregadas para un año determinado varíen luego, en los informes de años sucesivos, según reporta la unidad de Estadística del Consejo de la Judicatura. • El descuido o la falta de adiestramiento en el manejo informático de parte de algunos empleados, que hace que los datos incorporados al sistema informatizado SATJE contengan diversas deficiencias. 8

Chinchilla, Laura y David Schodt, Evaluación del Sector Justicia de Ecuador. Análisis legal y administrativo, Centro para la Administración de Justicia, Florida International University, 1991. En este mismo volumen se reproduce algunas partes de ese informe.

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• Las limitaciones de recursos (personal y presupuesto) en la unidad de Estadística en el Consejo de la Judicatura, que impiden realizar trabajo de campo para verificar la validez de la información que reciben de los tribunales. • La dejadez, de parte de jueces y secretarios, en la tarea de declarar el abandono y archivar los casos en los que no hay movimiento, según lo dispuesto por el artículo 398 del Código de Procedimiento Civil9. • La tendencia, que según algunos informantes existe en los tribunales, a inflar las cifras de causas en trámite, que tiene como objeto justificar el retraso en sentenciar o reclamar la asignación de más recursos. En la mayoría de juzgados visitados con ocasión de la preparación del estudio sobre la producción jurisdiccional se incluye en el libro de ingresos asuntos de mero trámite que no requieren, propiamente de una decisión judicial; por ejemplo en el caso de niñez y adolescencia, los permisos de viaje con fines de reagrupación familiar. • El hecho de que durante cierto tiempo el sistema informático no detectaba la multiplicidad de causas ingresadas sobre el mismo asunto, con el objeto de lograr que, no obstante el sistema aleatorio, alguna de ellas recayese en el juzgado que interesaba al demandante. • La inflación del número real de sentencias, al considerarse como tales la actuación del juez en procedimientos no contenciosos o de mero trámite (diligencias previas, autorización de viaje de menor, juramento del curador, etc.). Todos estos factores hacen que el número de causas ingresadas, el número de causas pendientes e incluso el de sentencias aparezca distorsionado, casi siempre en el sentido de aumentar las cifras10. 9

Código de Procedimiento Civil, Art. 398.- Los jueces o tribunales, de oficio o a petición de parte, ordenarán el archivo de los juicios que se hallaren en estado de abandono según lo que anteriormente se señala, sin necesidad de artículo o incidente alguno ni la consideración de otra cuestión o cuestiones procesales, pues en el caso, la competencia del juez o tribunales se limitará a ordenar tal archivo. 10 Diez años atrás, en el Proyecto Piloto para la Modernización del Sistema Judicial (Tercer Informe de Avances, 12 de mayo al 12 de agosto de 1999), se efectuó una depuración de causas en abandono en materia civil y de delitos prescritos en materia penal. En el trabajo hecho en Cuenca, en el Juzgado Quinto de lo Civil se eliminó de esta forma 564 casos, en el Juzgado Octavo de lo Civil, 420 y en

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La unidad de Estadística ha venido solicitando, por medio de diversas vías y oportunidades: • que se lleve a cabo un inventario de causas que depure las que se hallan en abandono y en realidad no están en trámite ni pendientes, y • que se generalice el sistema informático a todo el país y se adiestre al personal para que la información sea ingresada con el mayor rigor posible. b. Efectos sobre la elaboración de la Línea de base de la producción jurisdiccional.Si tal es la situación de las cifras disponibles, hasta tanto no se produzca la depuración de causas aparentemente pendientes y no se establezca un mecanismo de alimentación de datos confiable, especular sobre la producción judicial a partir de los datos existentes parecería una tarea inútil11. Los estudios realizados en otros países sugieren que el hecho de que una causa ingrese al sistema no implica necesariamente que se esté buscando con ello una respuesta judicial directa. Por ejemplo, es relativamente frecuente que se ingrese una demanda en el ámbito civil y comercial –o incluso una denuncia en el ámbito penal– con el objeto de presionar al deudor a fin de que pague lo que debe, o al autor de un daño, a que lo repare; en el caso comercial, obtenido el embargo y, en ocasiones, el objetivo perseguido, el caso queda en abandono real, que sólo tardíamente es declarado como tal. Entidades como los bancos utilizan extensamente este mecanismo de cobro que, en rigor, no persigue alcanzar una decisión judicial. Ese hecho y otros –como la imposibilidad de seguir afrontando los costos de un abogado o el cuello de botella que paraliza o ralentiza la actuación de los fiscales– producen dos tipos de situaciones entre los expedientes: el Juzgado Segundo de lo Penal, 177. Estas experiencias piloto no se extendieron al conjunto de los tribunales ni se mantuvieron con carácter regular en los pocos juzgados elegidos para el ejercicio. 11 En el informe de Chinchilla y Schodt, publicado en 1991 y que se reproduce parcialmente en este mismo volumen, se alertó respecto de las llamadas causas pendientes: “Las cifras referidas a esta categoría de causas deben ser interpretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas legalmente prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotación o notificación; según las entrevistas realizadas esto suele ocurrir con bastante frecuencia en materia civil”.

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• casos que han sido técnicamente abandonados y que el juzgado, debido a la falta de personal o al descuido, no encamina al archivo y mantiene estadísticamente como “pendientes”, y • casos inactivos porque la parte procesal que debiera promoverlo no lo hace y respecto de los cuales aún no ha transcurrido el plazo legal para que el abandono sea declarado. Cuando se califica un caso como “pendiente” se supone que se trata de un proceso cuyo futuro pende de una decisión judicial a ser adoptada, situación que se asocia a una inacción del juez o del personal del juzgado que genera rezago. En la realidad, los casos realmente abandonados y los inactivos conforman una cantidad dada de procesos, que hacen parte de la cifra estadística de causas pendientes y que, sin embargo, en ellos del juzgador no se espera nada (excepto que declare el abandono cuando legalmente corresponda); en verdad, no son carga de trabajo para el juzgado y en realidad, desde el punto de vista de la responsabilidad de la actividad judicial, no deberían ser considerados como “pendientes”. El monto de estos casos, que podríamos calificar como “no pendientes” depende de varios factores. Uno es la materia; probablemente en asuntos contencioso-administrativos los casos falsamente pendientes sean muchos menos debido a que allí demandan clientes relativamente importantes que están decididos a seguir hasta el final, costeando el abogado; pero es probable que en niñez y adolescencia ocurra lo contrario. Con la reforma procesal penal, la iniciativa se halla en el fiscal y muchos de los casos “pendientes” pueden estarlo debido a la inactividad del Ministerio Público. En materia comercial, como se ha señalado antes, demandar es un recurso de cobro, que no se encamina necesaria ni directamente hacia lograr la sentencia. En una alta medida, el asunto también depende de los comportamientos de los juzgados que, así como varían de un país a otro, son distintos de un juzgado a otro. En ciertos casos se realiza ejercicios para “limpiar” el juzgado periódicamente. En Ecuador, no es ésta una práctica predominante y, en consecuencia, no hay manera de saber cuántos son los efectivamente pendientes de acción del juzgado. Según la información recibida en Cuenca, en algunos juzgados se ha hecho recientemente una depuración para establecer el número efectivo de

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causas que se hallan en proceso y requieren acción del juzgado; en ciertos casos, la carga se habría llegado a disminuir en un tercio del total previamente existente. En la actualidad, en Ecuador no se conoce: • el número de causas que realmente se hallan en proceso en el sistema; los juzgados funcionan, para cierta porción de expedientes, como archivos donde se depositan causas efectivamente abandonadas o en un estado indefinido de inactividad. • el número de verdaderas sentencias que cada instancia del sistema produce; en consecuencia, no es posible medir con certidumbre la productividad de cada juez. Una de las varias consecuencias de esta situación12 indica que tampoco se está en condiciones de proyectar el número de juzgados necesarios, por 12 Pese a la introducción de apoyos informáticos, la situación se asemeja a la descrita, diez años atrás, en el informe del “Proyecto de apoyo al Poder Judicial de Ecuador en materia de estadísticas judiciales”, preparado por los letrados del Consejo General del Poder Judicial de España, Jaime Jiménez Sánchez y Manuel Elola Somoza, y presentado en abril de 2000. En ese texto se formula el siguiente “DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE ESTADÍSTICAS JUDICIALES VIGENTE: • Los libros de las oficinas judiciales no responden a los requerimientos de información estadística. • No existe una práctica uniforme sobre la forma en la que han de realizarse las anotaciones en los libros. • Los órganos de inferior jerarquía carecen de los más elementales recursos materiales y personales. • Los datos que facilitan los órganos informantes son incompletos y poco fiables. • Los funcionarios que de hecho introducen la información en los libros, carecen frecuentemente de la formación necesaria para expresarla con rigor. • Los formularios estadísticos no satisfacen los requerimientos para el objeto al que están destinados. • No se consigue la remisión puntual y periódica de los formularios estadísticos. • No existen mecanismos para conseguir la subsanación de los errores detectados en la información remitida por los órganos judiciales. • Se carece de programas informáticos para procesar y explotar los datos estadísticos. • Los medios de que dispone esta Oficina son obsoletos e insuficientes. • La difusión y uso de la información estadística es muy escasa. • La estructura y organización de la Oficina de Estadística no es idónea para el desarrollo de la función que tiene encomendada y entre sus integrantes no figuran expertos en informática ni en derecho procesal”. (p. 6-7).

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cuanto las cifras disponibles sobre carga o volumen de causas no son confiables. Conclusiones • El sistema de justicia padece de un problema de confiabilidad estadística13 bastante serio que no podrá ser resuelto mientras la generación de cifras no sea parte automatizada del trabajo regular de juzgados, tribunales y salas14. Periódicos inventarios y “depuraciones” de casos resultan costosos y no resuelven sino momentáneamente la dificultad existente. • Los datos referidos a ingresos de causas al sistema resultan relativamente más objetivos y menos susceptibles de manipulación. Pero debe advertirse que la mayor parte de juzgados ingresa como causas asuntos de mero trámite que no requieren que el juez tome decisión alguna sobre ellos. Así, por ejemplo, se registra como ingresos cierto número de casos –en materia civil, laboral o en niñez y adolescencia– en los que las partes han llegado a un acuerdo transaccional y lo someten al juez para ser judicializados. En el ramo civil se registra como ingreso cualquier acto previo o diligencia preparatoria, que no implica decisión alguna del juez, como son la exhibición de documentos, confesiones e inspecciones judiciales. Asimismo, en niñez y adolescencia se tiene como ingresos las consignaciones voluntarias y los casos de permisos de salida del país, generalmente con fines de reagrupación familiar, con acuerdo de ambos padres. • Las cifras sobre sentencias incluyen aquellas actuaciones judiciales que no implican decisión alguna de parte del juez –como, por ejemplo, los El informe concluye: “El actual sistema estadístico judicial ecuatoriano no constituye un instrumento válido para conocer la actividad desplegada por los órganos judiciales, ni para explotar y difundir la información capturada”, p. 8. 13 A los problemas de confiabilidad habría que agregar problemas de selección de información. Por ejemplo, el sistema estadístico no recoge información sobre los asuntos objeto de litigio, lo que constituye una grave limitación para el diseño de políticas judiciales. 14 El levantamiento de información no puede seguir siendo una labor extra del personal, que se suma al recargo que buena parte de él padece. La generalización y el buen uso de los sistemas informatizados deben hacer que éstos generen la información necesaria por sí solos.

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autos en que se declara el abandono– pero que son sumadas con el propósito de mejorar los niveles de rendimiento aparente. La mayor parte de éstas corresponden a los casos mencionados en el numeral anterior que corresponden a trámites que son judicializados. Incluirlos en las cifras sobre sentencias resulta particularmente inadecuado, dado que –como se ha revelado en el estudio cualitativo de sentencias que es presentado en la segunda parte de este texto– usualmente el juez se limita a aprobar lo presentado por las partes, sin ejercer el control de legalidad sobre los contenidos ni supervisar, en el caso de menores, el respeto del mejor interés del niño o el adolescente. Las cifras sobre causas pendientes parecen incluir una proporción importante de los casos que aquí se han considerado “falsamente pendientes” y, debido a no estar sujetas a verificación, poco es lo que puede decirse a partir de ellas. En particular, resulta inconveniente tomar decisiones sobre creación de nuevos tribunales a partir de información no verificable. Del examen del material estadístico existente es clara la demanda creciente que existe sobre la primera instancia; esta situación es contrastable con lo que ocurre en segunda instancia, donde la tendencia es la contraria. Durante el periodo de siete años que ha sido materia de análisis, la producción de sentencias en el sistema se ha mantenido estabilizada en términos absolutos. La productividad se halla estancada. En el periodo materia de análisis, cada juez de primera instancia ha producido en promedio siete sentencias por semana; cada juez de segunda instancia ha producido seis sentencias por semana y la tendencia es decreciente. Especialmente llamativo –en razón de la expectativa generada por el procedimiento penal reformado– es el caso de los jueces de los tribunales penales que han producido en promedio dos sentencias al mes15.

15 Una vía para generar estándares aceptables de productividad por juez puede ser iniciada mediante la comparación entre el rendimiento actual de los juzgados, individualmente considerados. Como se ha señalado en el texto, las cifras de productividad han sido trabajadas con promedios que resultan engañosos respecto de las marcadas diferencias existentes entre un juzgado y otro, entre una sala de corte provincial y otra. Por consiguiente, mediante la comparación entre esos rendimientos indivi-

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• Producción y productividad no han mejorado de manera significativa y estable con el incremento de tribunales y de jueces ocurrido entre 2002 y 2008. • Pese a que el presupuesto destinado a la Función Judicial se ha doblado en términos reales a lo largo de los siete años, el incremento de recursos no ha tenido efectos sobre la producción o la productividad del sistema.

El análisis cualitativo La Constitución de 2008 introdujo determinados cambios en materia de justicia, cuyo desarrollo fue elaborado en el Código Orgánico de la Función Judicial, que entró en vigencia en 2009. Estos cambios persiguen una transformación de la justicia ecuatoriana según criterios encaminados a producir una mejora sustancial en la calidad del producto que este servicio público brinda. En general, hay en Ecuador una impresión predominante acerca de la justicia que la concibe como deficiente e insatisfactoria. Desde encuestas de opinión16 hasta trabajos académicos se mueven en esa dirección. Pero se han realizado pocos estudios empíricos en torno a la calidad de la justicia en el país. Lo usual ha sido partir de diagnósticos simples, que parecen basarse en ciertas verdades generalmente aceptadas17, y pasar rápidamente a formular propuestas de reformas. En ocasiones, incluso algunos actores del sistema sostienen que “se sabe cuáles son los problemas” y que no hacen falta más diagnósticos sino que es preciso poner manos a la obra. Como resultado de este enfoque prevaleciente, el análisis del funcionamiento real del sistema de justicia ha sido escaso. Estudiar el producto prindualmente considerados, sería posible llegar a establecer rangos de productividad aceptables para cada tipo de tribunal, por debajo de los cuales el juez deficitario tendría que dar explicaciones. 16 Véase en este volumen los capítulos titulados “Visión de los ciudadanos” y “Visión de los usuarios”. 17 Como en muchos otros países de la región, si se revisa proyectos y propuestas de reforma, lo usual es identificar unos cuantos males –entre los cuales el retraso es el principal–, admitir que el recargo creado por el volumen de causas es un problema central y sugerir que la provisión al sistema de más recursos, destinados a crear más tribunales y nombrar más jueces, constituye la dirección adecuada para mejorar la administración de justicia.

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cipal del accionar del sistema –las decisiones judiciales– ha sido una preocupación limitada exclusivamente a las sentencias de la Corte Suprema, hoy Corte Nacional, que deciden una porción mínima del conjunto de problemas que llegan a la justicia; porción que, debido a varias razones, no es representativa del universo de la carga judicial. De este modo, las decisiones que afectan a la mayoría de la población y que son atingentes a sus problemas cotidianos –cobro de una obligación, pensión de alimentos, robos y hurtos– no han sido objeto de atención, análisis y evaluación, ni de parte de los centros académicos, ni por entidades del propio sistema de justicia, aparte de la revisión a cargo de la instancia superior en los casos de apelación o casación que operan respecto a un sector reducido de sentencias de primera instancia18. Como consecuencia, hasta ahora no se sabía casi nada acerca de la calidad de las sentencias ecuatorianas, más allá de las impresiones y anécdotas referidas por actores del sistema. La falta de claridad acerca del contenido de la justicia efectivamente impartida constituye un vacío fundamental en el abordaje del tema. Se sabe que la justicia es lenta pero, si al final de un largo proceso, la decisión judicial no es la mejor posible, lo que se ha considerado como uno de los problemas fundamentales de la justicia –el retardo– puede llegar a ser secundario. Este desconocimiento, de la justicia efectivamente provista por el Estado a la población, debilita la base para emprender cualquier acción de reforma. Si no se conoce la calidad de aquello que los jueces hacen, cómo saber de dónde se parte, qué cambios merecen atención y, en el futuro, cómo evaluar el estado que alcance la justicia como consecuencia de las reformas que se pongan en ejecución. De allí que realizar un estudio sistemático de las decisiones judiciales ecuatorianas, estando en el umbral de un proceso de transformación de la administración de justicia, fuera considerado un objetivo fundamental del proceso de puesta en ejecución del Código Orgánico de la Función Judicial. Para realizar el estudio se elaboró una muestra19, a partir de una técnica de muestreo probabilística que utiliza un proceso de dos pasos para dividir 18 En 2008 ingresaron por primera vez al sistema de justicia 333.729 causas; ese mismo año fueron apeladas ante las cortes provinciales 31.209, esto es 9,35% de las que fueron a primera instancia. 19 La preparación de la muestra estuvo a cargo de Ana Llaguno Ribadeneira, funcionaria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

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la población en subpoblaciones o estratos. Tomando el universo de causas ingresadas en 2008, estratificado según materias, y habiéndose decidido restringir el margen de error a +/-3%, la muestra incluyó 1.313 sentencias de todas las materias20, salvo tránsito, que fueron tomadas al azar en diez ciudades del país; 1.151 (87,66%) correspondieron a primera instancia y 162 (12,33%) eran provenientes de segunda instancia, manteniendo la proporción que ambos niveles tienen en el universo de sentencias que se producen anualmente en el país. El cuadro 24 presenta el número de sentencias recogidas, según materia. Cuadro 24 Sentencias recogidas según materia e instancia Materia Civil y comercial Niñez y adolescencia Penal Trabajo Inquilinato Contencioso- administrativo Fiscal Constitucional Totales

Sentencias recogidas 601 340 146 93 38 21 28 46 1.313

Instancia Primera Segunda 532 69 296 44 146 --55 38 37 1 11 10 28 --46 --1.151 162

20 En materia penal la muestra estuvo dirigida a los tribunales penales, dado que los juzgados penales no producen sentencias. Debe advertirse que, como el tamaño de la muestra de casos penales fue proporcional al universo de casos ingresados a los tribunales penales, la materia penal quedó subrepresentada con respecto al peso de los conflictos en el sistema de justicia. La explicación reside en el Ministerio Público, que se ha constituido en una suerte de presa donde la mayor parte de las denuncias quedan retenidas, aparentemente en fase de investigación, mientras sólo una porción menor pasa a los juzgados penales, de la cual, en un momento ulterior, una parte aún menor pasa a juzgamiento en los tribunales penales. Al trabajar la muestra sobre esta última estación del proceso, la importancia de lo penal dentro del sistema de administración de justicia resulta inevitablemente recortada. En este mismo volumen, el trabajo de Farith Simon revela que del total de denuncias recibidas por el MP entre julio de 2001 y diciembre de 2007 y que no fueron desestimadas (891.165), sólo 3,41% recibió algún tipo de respuesta del sistema penal pero apenas 1,28% fue objeto de una sentencia.

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Después de combinar tres criterios (conflictividad, volumen de carga judicial y ubicación en el territorio), se escogió las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Portoviejo, Machala, Ambato, Loja y Nueva Loja para recoger la muestra en ellas. Luego se decidió añadir Tulcán, como ciudad representativa de la problemática de la frontera norte, y Riobamba, en razón de la población indígena del área. En cada una de estas ciudades se recogió un número de sentencias proporcional al peso de la materia en esa ciudad. El cuadro 25 presenta el número de sentencias recogidas, según materia, en cada una de las provincias incluidas en la muestra. Cuadro 25 Sentencias recogidas según materia y provincia Provincia

Civil y Niñez y comercial adolescencia

Penal

Trabajo

Inquilinato Contencioso- Fiscal Constitucional Totales administrativo

58

—

26

2

—

—

4

Azuay

100

190

Carchi

12

5

—

—

—

—

—

—

17

Chimborazo

28

18

—

2

1

—

—

1

50

El Oro

38

19

18

8

2

—

—

7

92

Guayas

331

126

72

89

3

10

6

7

18

Loja

51

16

—

5

2

—

—

5

79

Manabí

66

82

—

14

4

—

—

2

168

Pichincha

136

37

39

27

13

15

21

9

297

Tungurahua

37

27

—

5

5

—

—

—

73

Sucumbíos

7

6

—

3

—

—

—

—

16

Con el propósito de facilitar el encontrar que los casos muestreados estuviesen sentenciados, incluso en segunda instancia, la muestra se aplicó sobre los casos ingresados en el año 2006. Con base en el libro de ingresos de cada juzgado o tribunal, y la cifra de sentencias que debía recogerse en él, se calculó un múltiplo que, aplicado al listado de ingresos, indicó sucesivamente la numeración de los casos que debían ingresar en la muestra. En la situación de que un caso no estuviera sentenciado –o no contuviera una decisión judicial propiamente tal– se tomó, sucesivamente, el anterior y el posterior, hasta encontrar algún otro que contase con sentencia.

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Conviene precisar qué es lo que se examinó en las sentencias analizadas. Puede empezarse por subrayar que no se trató de efectuar un análisis que condujera a una nueva sentencia del caso, principal tentación que surge al examinar una sentencia. En primer lugar, este propósito hubiese resultado de imposible realización, debido a que el trabajo de investigación tomó como objeto de estudio sólo las sentencias y no el conjunto del expediente. En segundo lugar, hubiese sido inconducente debido a que el objetivo era conocer la sentencia en sí, no resolver el problema originalmente planteado ante el conocimiento del aparato de justicia. En consecuencia, el foco del análisis se centró en dos aspectos fundamentales. De una parte, la claridad y coherencia interna de la decisión, que se tradujo en preguntas de trabajo como: ¿la decisión cuenta con pruebas suficientes para justificarla?, o ¿incluye la sentencia un razonamiento que explique el monto de pensión alimenticia impuesto o la pena de quien fue condenado?21 De otra parte, se prestó atención al manejo técnico que la sentencia exhibía. La mención y el análisis de los preceptos legales aplicables, el uso de normas constitucionales, de la jurisprudencia y la doctrina jurídica, fueron algunos de los asuntos que, escrutados objetivamente, podían dar una idea del nivel del manejo profesional que la sentencia revelaba22. La información extraída de las sentencias fue vaciada en una base de datos que permitió tabular los resultados y efectuar los cruces que se estimó necesarios23. Hecha la tabulación del conjunto de la muestra, un primer dato resultante alude a la dilación en el proceso que, aunque no fue objeto directo del trabajo, surgió mediante el cotejo entre el año de inicio del caso (2006 para todas las sentencias integrantes de la muestra) y el año de la sentencia. Tratándose de primera instancia, los resultados aparecen en el cuadro 26. 21 En el anexo B puede consultarse el texto de la ficha en la que se vació la información extraída de cada una de las sentencias muestreadas. 22 Las sentencias que son citadas en este informe aparecen identificadas por el número del expediente y la fecha de emisión de la sentencia. No se ha agregado la provincia a la que corresponde el caso para evitar una identificación completa. Debe tenerse presente que el propósito del estudio gira en torno a la calidad de la justicia y no pretende evaluar a los jueces firmantes de las sentencias examinadas. 23 Adrián Guayasamín y Luis Montenegro, funcionarios del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, prepararon el formato de la base de datos. El equipo de investigadores que recogió las sentencias y vació la información en la base de datos estuvo integrado por Catalina Carpio, Grimanesa Erazo, Alejandra Molina, María de Lourdes Solórzano, Francisco Benítez y Roque Albuja.

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Cuadro 26 Año de resolución en primera instancia de sentencias muestreadas Año 2006 2007 2008 2009

Sentencias (%) 594 (51,65) 404 (35,13) 114 (9,91) 38 (3,3)

Los datos del cuadro 26 revelan que algo más de la mitad (51,65%) de las causas ingresadas en 2006 y que a final de 2009 habían sido resueltas, lo fueron en el mismo año de ingreso. Otro tercio (35,13%) recibieron sentencia en el curso del año siguiente al de ingreso. Pero en 13,21% de las causas ingresadas en 2006 sólo recayó sentencia en los años 2008 ó 2009. Para apreciar mejor el significado de estas cifras, en relación con la dilación en sentenciar, debe tenerse presente que, en el momento de seleccionar los casos integrantes de la muestra, hubo de descartarse aquellos casos ingresados en 2006 y que, a fines de 2009, aún no habían sido sentenciados. De modo que el cuadro 26 sólo presenta indicadores parciales respecto a la dilación. El cuadro 27 desagrega los datos según materias. Cuadro 27 Año de resolución en primera instancia, según materias Materia Civil y comercial Niñez y adolescencia Penal Trabajo Inquilinato Contencioso-administrativo Fiscal Constitucional

2006 (%) 277 (52,16) 164 (55,4) 54 (36,98) 33 (60) 19 (51,35) 1 (9,09) 7 (25) 39 (84,78)

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2007 (%) 186 (35,02) 93 (31,41) 72 (49,31) 16 (29,09) 17 (45,94) 1 (9,09) 16 (57,14) 3 (6,52)

2008 (%) 50 (9,41) 33 (11,14) 19 (13,01) 6 (10,9) 1 (2,7) 2 (18,18) — 3 (6,52)

2009 (%) 18 (3,38) 6 (2,02) 1 (0,68) — — 7 (63,63) 5 (17,85) 1 (2,17)

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Con la salvedad ya señalada, acerca de que los datos consignados se refieren sólo a las causas ingresadas en 2006 y que habían sido resueltas a fines de 2009, el cuadro 27 muestra diferencias de velocidad según materias. Como se vio en el cuadro 26, el promedio general de las sentencias muestreadas indicaba que aproximadamente la mitad se resolvieron en el mismo año 2006. Alrededor de ese promedio estuvieron las causas civiles y comerciales (52,16%), las de niñez y adolescencia (55,4%) y las de inquilinato (51,35%). Las penales –dado que antes de ser sentenciadas en el tribunal penal tuvieron que pasar por el juzgado penal– tuvieron en el segundo año la mitad de las causas resueltas (49,31%). Las causas laborales tuvieron la mayor rapidez (60% resueltas en el año de ingreso) y las contencioso-administrativas aparecieron como las más lentas (63,63% en 2009). En materia constitucional, dado el carácter sumario del trámite, llama la atención que, pese a que la mayoría de causas (84,78%) fueran resueltas en el mismo año de ingreso, alguna viera postergada su resolución hasta 2009. Aunque los datos sobre el año de resolución en segunda instancia se refieren a un número limitado de sentencias –que corresponde al bajo número de apelaciones que el sistema recibe– y, teniendo en cuenta que la oportunidad de la segunda sentencia depende en buena medida de la demora producida para expedir la primera, son de interés los datos del cuadro 5, donde se indica cuándo se sentenció en segunda instancia los casos ingresados en 2006 que fueron parte de la muestra. Cuadro 28 Año de resolución en segunda instancia de sentencias muestreadas Año 2006 2007 2008 2009

Sentencias (%) 94 (58,02) 42 (25,92) 17 (10,49) 9 (5,55)

La velocidad de resolución en segunda instancia, a partir de los datos de la muestra, parece sensiblemente mayor que la correspondiente a primera instancia, puesto que tomando 2006 como año de ingreso de la causa al sis-

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tema, más de la mitad de los casos llegados en apelación fueron resueltos en ese mismo año. Vista la información acerca de dilación que sale de la muestra examinada, en el cuerpo principal de este texto se enfoca, primero, el problema más importante hallado en las sentencias: el manejo probatorio. Se examina en seguida el manejo jurídico que exhiben las decisiones judiciales analizadas. A continuación se identifica en las decisiones un conjunto de prácticas judiciales que, dentro o fuera de los márgenes de la ley, revelan modos de entender la tarea jurisdiccional. Se esboza luego la posición que el juez de estas sentencias adopta frente al proceso. Se aborda en seguida brevemente las cuestiones de forma en las sentencias. Se añade algunas observaciones específicas sobre ciertas materias que requieren mayor atención. Se formula algunas anotaciones sobre el papel de los abogados en los procesos judiciales. Y se termina proponiendo algunas conclusiones. Prueba El déficit más importante hallado en las sentencias judiciales examinadas gira en torno al tratamiento de la prueba, aspecto que comprende lo relativo a: • • • •

qué debe probarse, quién debe probar, cómo debe probarse, y qué análisis debe desarrollar el juez acerca de hechos y pruebas.

En relación con qué debe probarse, las sentencias no siempre se concentran en aquellos elementos probatorios que, debido a corresponder a previsiones normativas, tienen trascendencia para configurar determinada situación con efectos jurídicos. Como consecuencia, en cierto número de sentencias el juzgador se distrajo en asuntos jurídicamente irrelevantes. Por ejemplo, en materia penal las sentencias destacan el reconocimiento del lugar, que en muchos casos resulta de muy poca importancia para determinar los rasgos jurídicamente significativos del hecho delictivo y la responsabilidad del acusado. En contraste, en ciertos asuntos, el juez parece ignorar qué es aquello que debe probarse. Este asunto resaltó más en los amparos constitucionales

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y en materia de pensiones alimenticias. En el primer caso, el razonamiento del juzgador mostró que no estaba orientado por aquello que debe probarse en materia de amparo. En el segundo caso, el Código de la Niñez y Adolescencia dispone que debe probarse tanto las necesidades de quien requiere alimentos como las capacidades de aquéllos que están obligados a prestarlos; como se verá más adelante en detalle, estos hechos –jurídicamente centrales en este asunto– aparecieron constantemente desatendidos en la mayoría de sentencias sobre pensiones alimenticias. En algunos casos, el objeto de prueba pareció descaminado. Éste parecería ser el caso de una demanda por el derecho de la mujer embarazada a alimentos (227-2006, 6.12.06) en el que el demandado solicita que se efectúe la prueba de ADN a un menor que en la sentencia no se precisa quién es – si es otro hijo de la actora y el demandado, o se trata de quien en el momento de la demanda estaba por nacer y ya ha nacido–, la prueba se efectúa y arroja resultado positivo. Sin haberse precisado si se trata del hijo de las partes en litigio, el juez declara la paternidad en la sentencia. De mayor trascendencia es el segundo aspecto –quién debe probar–, dado que la tendencia reconocida en las sentencias presenta a un juzgador convencido de que las partes –el Ministerio Público en materia penal y los particulares en la mayor parte de casos– son quienes tienen la obligación de probar. “Quien alega debe probar lo alegado”, es el principio que bajo diversas expresiones se recoge con frecuencia en las decisiones judiciales ecuatorianas. El juzgador, según esta postulación, debe escuchar o leer todo aquello que las partes traigan ante él para convencerlo de determinados hechos, convencimiento que debe acercarlo a la pretensión de quien alegó el hecho y aportó la prueba. En suma, el juez está a lo que las partes prueben. Parece haber dos omisiones en esa postulación. La primera atañe a la función primigenia del juez, que no es fallar de acuerdo a lo alegado y probado por las partes, sino que corresponde a un rango más alto: administrar justicia. Ésta es su misión, la que le ha sido encargada por la república –según indica formalmente el texto de los propios fallos–, y en función de ella debe ordenar su actuación. La segunda corresponde a la diversidad de normas legales que, precisamente, lo facultan o le ordenan que, en cuanto lo estime necesario para establecer la verdad de los hechos, disponga lo conveniente para contar con las pruebas que él determine.

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La Constitución de 1998, que era el texto vigente en ocasión de producirse una buena parte de las sentencias muestreadas para este trabajo, contenía un principio de la administración de justicia de la mayor relevancia en este aspecto: “El sistema procesal será un medio para la realización de la justicia” (art. 192), principio que, precisamente, al disponer una relación de medio a fin entre las exigencias del proceso y la administración de la justicia, orienta al juez en lo que es el norte de su tarea, jerarquizando los mecanismos procesales en un nivel instrumental respecto del eje de la tarea jurisdiccional. La Carta Constitucional de 2008 recoge el mismo principio (art. 169) pero lo amplía, de una parte, al establecer que “No podrá alegarse falta de norma jurídica para justificar” la violación o el desconocimiento de derechos, ni “para desechar la acción por esos hechos ni para negar su reconocimiento” (art. 11.3) y, de otra parte, al ordenar que “En materia de derechos y garantías constitucionales, las servidoras y servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia” (art. 11.5). Resulta difícil hacer compatible estas normas constitucionales con la figura de un juzgador que espera que las partes prueben lo que han alegado, por lo menos tratándose de derechos constitucionales. Pero aún sin tratarse de derechos reconocidos por la Constitución, en diferentes materias, las leyes han establecido la obligación del juez de ordenar pruebas para llegar a la verdad de los hechos. Así, en materia civil, el art. 118 del Código de Procedimiento Civil establece que “Los jueces pueden ordenar de oficio las pruebas que juzguen necesarias para el esclarecimiento de la verdad, en cualquier estado de la causa, antes de la sentencia. Exceptúase la prueba de testigos, que no puede ordenarse de oficio [...]”. En materia penal, el art. 252 del Código de Procedimiento Penal –bajo cuyos dictados se procesaron todas las causas comprendidas en nuestra muestra– reconocía “la iniciativa probatoria de los jueces en la audiencia” y “las nuevas pruebas que ordene el tribunal penal”, con el objeto de obtener “La certeza de la existencia del delito y de la culpabilidad del acusado”, que debe provenir de “las pruebas de cargo y descargo”. El art. 301 precisaba que el presidente del tribunal penal “tendrá la facultad de llamar a cualquier persona para interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o

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documentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna circunstancia alegada por las partes”24. En asuntos laborales, el Código del Trabajo establece claramente la facultad del juez para “ordenar la realización de pruebas que estime procedentes para establecer la verdad de los hechos materia del juicio” (art. 577). Tratándose de asuntos relativos a alimentos, el art. 293 del Código de la Niñez y Adolescencia dispone, para los juicios de pensión alimenticia, que “El juez podrá ordenar de oficio la práctica de las pruebas que estime necesarias para establecer la capacidad económica del alimentante y las necesidades del alimentado”. En la muestra de sentencias utilizada para este trabajo se encontró un número mínimo de casos –16 en el conjunto de la muestra, esto es apenas por encima de 1%– en los que el juez había ordenado pruebas para llegar a la verdad, como corresponde a su función y dispone la ley. Ni en los 146 casos examinados en materia penal, ni en los 93 asuntos laborales que fueron muestreados se halló un solo caso en el que el juzgador ordenara pruebas. Entre los pocos casos encontrados que fueron contra la corriente predominante, 13 correspondieron a niñez y adolescencia, y otros 3 correspondieron a materia civil. Importa retener estos datos porque empiezan a configurar un perfil del juez ecuatoriano en el que predomina –no importa la materia a su cargo– la pasividad. En lo tocante a las pruebas, esto significa que son las partes quienes tienen que probar los hechos que alegan y el juez, aunque advierta la necesidad de echar mano a otros elementos probatorios para llegar a la verdad de los hechos, se rehúsa a hacerlo. Un uso judicial, contrario a lo que establece la ley, puede explicar esta ausencia de iniciativa del juzgador en materia probatoria. Si, como algunos informantes sugirieron, hay un cierto número de jueces que sólo toman conocimiento del caso cuando está listo para ser sentenciado –y no supervisan su desarrollo desde que ingresa sino que dejan las diversas fases en manos del personal del juzgado o el tribunal–, aún cuando el juez advirtiera la necesidad de otras pruebas, el momento procesal podría ser tardío para ordenarlas. El tercer aspecto a examinar corresponde a cómo debe probarse. En la lectura de sentencias destaca la importancia concedida a los testigos como 24 En 2009, con posterioridad al dictado de las sentencias penales comprendidas en la muestra, el art. 252 fue modificado y el art. 301 fue derogado.

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prueba. Es lo que se hace claramente explícito en el texto de una resolución emitida por una corte provincial –que no fue parte de la muestra–, en la que se rechazó la apelación porque “ni en primera instancia ni en ésta el actor ha presentado prueba testimonial para justificar que está en posesión del inmueble […] medio probatorio de trascendental importancia en esta clase de juicios y que no puede ni debe ser suplido con otro. Según nuestro ordenamiento procesal civil para probar hechos, como la posesión, se requiere de por lo menos la presentación de dos testigos idóneos” (1ª sala de lo Civil, 369-04). Los datos extraídos de la muestra corresponden, en cierta medida, a ese criterio: en una de cada cinco sentencias examinadas (19,57%), los testigos fueron la prueba que cobró mayor peso y en el análisis efectuado se evaluó que en 16% de los casos se había circunscrito la prueba a las testimoniales siendo así que la naturaleza de los hechos a probar requería otro tipo de pruebas. Un ejemplo en materia penal (146-06, 14.12.07) puede ilustrar el uso privilegiado de la prueba testimonial. Una madre denunció a su conviviente, luego de abandonarlo, por haber abusado sexualmente de los hijos de ella, de 2 y 4 años de edad. La madre sostuvo que al volver a casa encontró a su pareja con los dos niños, asustados y uno de ellos con el pantalón bajo; los examinó y notó que ambos tenían el ano enrojecido. El examen médico comprobó que, en efecto, en ambos casos se notaba el efecto de manipulaciones y uno de los niños presentaba escoriaciones en los pliegues anales. El examen psicológico encontró manifestaciones de ansiedad y fijaciones de tipo sexual en ambos menores. Habiendo negado los hechos por los que se le procesó, el acusado presentó dos testigos que dijeron haber estado en la casa de la pareja, unas horas después de los hechos denunciados, y haber encontrado una situación de normalidad tanto entre marido y mujer como en los niños. Con estos testimonios, el tribunal decidió la absolución del acusado. En un caso en el que el responsable del área financiera de una empresa fue acusado de apropiarse indebidamente de medio millón de dólares (92-06, 14.8.06), la única prueba para condenarlo por tal delito fueron los testimonios de cuatro personas, que en la sentencia no aparecen claramente identificadas ni sus declaraciones son citadas textualmente, siendo así que la naturaleza del hecho requería de otros elementos probatorios. Los ejemplos que pueden ofrecerse en materia civil adquieren carácter sistemático respecto a varios asuntos. Uno es la prescripción adquisitiva de

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dominio y otro es el abandono de hogar. Aunque ambos casos serán examinados más adelante con mayor profundidad, al abordarse las prácticas judiciales, puede adelantarse que dos testigos son suficientes –en ocasiones incluso frente a otros elementos de prueba– para probar tanto el haber poseído un bien inmueble durante el lapso que exige la ley para solicitar judicialmente el dominio, como para demostrar sin lugar a dudas que el cónyuge demandado abandonó el hogar y que, desde entonces, entre los casados jamás se produjo ningún tipo de relación marital. Igualmente, dos testigos son suficientes para probar que es necesario y conveniente vender bienes de menores o constituir hipoteca sobre ellos (p. ej. 606-2006, 6.12.06). En niñez y adolescencia los testigos sirven en diferentes tipos de litigio. Así, en un caso de tenencia (153-2006, 21.12.06), tres testigos comparecen para dar fe de las condiciones en que se halla la niña cuya tenencia reclama el padre. No se puede deducir de la sentencia si estos testimonios fueron, para la decisión, más importantes que el informe de la Oficina Técnica de los Juzgados de Niñez y Adolescencia, que es una instancia especializada para analizar este tipo de situaciones y preparar el informe correspondiente al juez. Algo similar ocurre en un caso de privación de la patria potestad (1626-2006, 27.8.07), en el que la mala conducta del padre, que es alegada por la madre, encuentra base probatoria en tres testigos, a cuyas declaraciones testimoniales la sentencia dedica más atención y espacio que al informe respectivo de la Oficina Técnica. Un testimonio privilegiado es el de los policías que aprehenden a una persona que, en su momento, es llevado a juicio. En cierto número de casos, especialmente vinculados a la tenencia de drogas, no existe otra prueba que el parte de aprehensión, ratificado por los autores ante el tribunal, que aseguran haber registrado al sujeto y haberle encontrado entre la ropa aquellas sustancias que posteriormente la prueba de laboratorio identifica entre aquéllas sujetas a control. Finalmente, el aspecto más importante es el análisis a cargo del juez, que tiene ante sí determinadas alegaciones sobre los hechos, provenientes de una y otra parte, y un conjunto de medios de prueba que han sido desplegados por los litigantes. El Código de Procedimiento Civil previene de que “El juez no tendrá obligación de expresar en su resolución la valoración de todas las pruebas producidas, sino únicamente de las que fueron decisivas para el

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fallo de la causa” (art. 119). Acaso la regla pueda ser extendida por interpretación analógica a otras materias pero, en cualquier caso, debemos entender que el mandato implícito de la norma citada es que el juez debe expresar en su resolución la valoración de aquellas pruebas que fueron decisivas para resolver; esto es, que el juez debe no sólo apreciar las pruebas como un proceso intelectual de carácter interior sino que, en la sentencia, tiene que comunicar su razonamiento probatorio: qué elementos le produjeron convicción acerca de qué hechos alegados. En palabras de las resoluciones de la Corte Suprema (ahora Corte Nacional), que en materia penal se han reiterado en múltiples resoluciones, se trata de lo siguiente: El Juez debe consignar las razones que lo llevan a tener por acreditados o no, ciertos o falsos los hechos que constituyen los elementos materiales del delito, enunciando las pruebas de que se sirve en cada caso y expresando la valoración que haga de ellas, es decir, la apreciación sobre si lo conducen relativamente al supuesto del hecho investigado o a una conclusión afirmativa o negativa. […] para ser motivada la resolución en los hechos, debe suministrar las pruebas en que se fundan las conclusiones fácticas, esto es demostrarlas. (Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 360, 9.8.06, Registro Oficial 102, 11.6.07)

Ése es el principal elemento ausente en las sentencias ecuatorianas, en cuanto a prueba se refiere, como revelan los hallazgos del análisis efectuado sobre las sentencias muestreadas, en torno a seis interrogantes que fueron usadas para guiar el examen objetivo del tema. ¿Se analiza las pruebas? En casi uno de cada cinco casos (18,58%) no se encontró análisis de pruebas en la sentencia; si a este dato se agrega el de los casos en que se halló sólo “algo” de análisis (17,59%), más de un tercio del total de sentencias examinadas (36,17%) no alcanzó las categorías positivas de “bastante” análisis o análisis “en detalle”. Un caso tal vez extremo, pero demostrativo, es el de un cobro por título ejecutivo (0017-2006, 29.11.07) en el que la sentencia ni siquiera establece cuál era el título ejecutivo por el que se demandó ejecutivamente el pago del capital adeudado, ni tampoco la cantidad por la que se planteó la demanda.

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Así, sin mención de asuntos fundamentales de la demanda, la sentencia ordenó el pago. En el caso del asalto a un bus (76-06, 24.1.07), los testigos del hecho difirieron en torno a la identidad de los asaltantes; desde el parte de aprehensión aparece que un sector de testimonios no los reconoce, mientras que otro sí los señala. Se condenó a los acusados sin establecerse por qué algunos de los testimonios constituyeron prueba que prevaleció sobre los testimonios en contrario. Aquello que resultó frecuente encontrar en las sentencias integrantes de la muestra fue la enunciación de las pruebas sin que fuera seguida del correspondiente análisis. En materia civil, ese patrón se siguió en decisiones como las correspondientes a 462-2006, 15.12.06 y 0035-2006, 7.9.07. En niñez y adolescencia se constató el mismo modelo en 995-2006, 11.5.07 y 15342006, 7.9.06. En materia penal, fue el caso de las decisiones pertenecientes a 391-06, 8.3.07; 72-06, 31.1.07; y 67-06, 12.2.07. Un ejemplo como el que sigue (391-06, 8.3.07) puede ser suficientemente ilustrativo: SEGUNDO TRIBUNAL PENAL DE […] TERCERO.- En la audiencia de juzgamiento el Fiscal produjo como prueba: a) Copia de la matrícula que acredita la propiedad de […], de una motocicleta marca OROMOTO, placas GYZ981; b) El testimonio del SGTO. […], agente aprehensor, quien manifiesta que el perjudicado se había acercado y le había narrado que había sido objeto de un asalto, donde habría sido sustraída su motocicleta, por lo que emprendió la búsqueda consiguiendo aprehenderlo dentro de un domicilio al que había ingresado; c) El testimonio del CBO. […], perito del arma, quien se ratifica en el informe, exponiendo que es un revólver de fabricación artesanal, número LG03261, calibre 38; d) El testimonio del SGTO. […], agente que realizó el informe investigativo, quien se ratifica en su informe; e) Copias certificadas de la sentencia emitida por este Tribunal con fecha 7 de mayo del 2001, en la que se sentenció al acusado a una pena de prisión correccional de un año. Por su parte el acusado negó su participación en el delito imputado, agregando que lo detuvieron en la casa de un amigo llamado […] situada en Oriente y Sedalana. En los debates el Fiscal solicitó que se apliquen las disposiciones contenidas en los artículos 550 y 552 circunstancia segunda del Código Penal y la defensa solicitó la absolución del acusado. CUARTO.- El

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Tribunal haciendo un estudio del acervo probatorio antes enunciado a la luz de la regla de la sana crítica encuentra que se encuentra debidamente probada tanto la materialidad de la infracción como la responsabilidad del acusado en el grado de autor del tipo penal al que hace referencia los artículos 550 y 552 circunstancia segunda del Código Penal, así como el hecho de estar incurso el acusado en la regla 8va. Ibídem, de manera que deberá aplicarse sin modificación la pena máxima a la que hace referencia dicho artículo. Con estas consideraciones y […] ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY sentencia a […] a la pena de SEIS AÑOS DE RECLUSIÓN MENOR ORDINARIA […].

La falta de análisis es usualmente disimulada, como ocurre en el caso citado, por la apelación a la sana crítica, en torno a la cual se introduce fórmulas estándar como: “Analizada la prueba en su conjunto de acuerdo a las reglas de la sana crítica”; “las pruebas actuadas por las partes en contienda, su valoración en conjunto y al amparo de las reglas de la sana crítica, conducen a establecer con claridad lo siguiente:” o las más elementales: “De lo que se deja analizado se colige:” y “es evidente que”. Después de una de estas frases rituales viene la decisión. ¿Se sopesó adecuadamente los medios de prueba relevantes en relación con los hechos materia del conflicto? Los resultados fueron similares a los de la pregunta anterior: las categorías “algo” y “nada” afectaron a 29,39% de la muestra. En materia penal, el porcentaje descendió a 20,54%, correspondiente generalmente a casos donde los medios de prueba acerca de la responsabilidad de los acusados se limitaban a los partes de aprehensión o algún testigo. Un caso penal particularmente ilustrativo (56-06, 8.12.06) fue el del asalto y robo a un camión que transportaba pollos y en el que el acusado no fue reconocido por los agraviados, quienes se limitaron a indicar que los asaltantes fueron jóvenes trigueños. La única prueba contra el acusado –un joven trigueño– fue el parte de aprehensión, en el que se sostuvo que se lo encontró transportando gavetas con pollos “presumiblemente robados” y que, cuando se le dio el alto, emprendió la fuga. Contra este testimonio policial no sólo estuvo la declaración del acusado sino la de varios testigos que sostuvieron que los tripulantes del camión solicitaron al acusado ayuda para cargar las

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gavetas de pollos y éste se negó, testimonios que fueron descartados por el tribunal sin explicación. El acusado fue condenado a un año de prisión. ¿La sentencia es clara acerca de qué se establece como probado? Las categorías “poco” y “nada” correspondieron en más de una quinta parte de la muestra (21,7%). Este aspecto se conecta con la simple enunciación o el listado de pruebas disponibles en el caso, sin que se precise en seguida qué es lo que tales evidencias prueban, según el criterio usado por el juzgador. ¿Se razona qué se establece como probado? ¿Se sabe qué pruebas crearon convicción en el juzgador respecto a qué? A una de cada seis sentencias (16,52%) le fue adjudicada en el análisis la categoría más negativa (“nada”) y si a ese resultado se agrega la de “algo”, se totaliza 31,44% de la muestra. ¿Se establece qué hechos controvertidos fueron probados? En casi uno de cada cinco casos (18,52%) de aquellos 1112 casos en los que hubo controversia, la respuesta fue negativa. Si las cinco interrogantes anteriores indagaron por la manera en la que la sentencia recogía la tarea hecha por el juez en cuanto a prueba, la última cuestión planteada fue mucho más sustantiva: ¿Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia? La respuesta fue “no” en uno de cada diez casos (10,51%) y “escasa” en una de cada otros cinco (20,48%), datos que sumados abarcaron a 31 por ciento de la muestra. En materia penal, ambas categorías sumaron algo menos: 27,39%. En niñez y adolescencia, la falta de prueba suficiente pareció afectar especialmente los casos de pensión alimenticia. El criterio seguido por una parte significativa de los jueces consiste en que, demostrada la paternidad, no es preciso probar más. Así, los casos 447-2006, 20.4.06; 618-2006. 17.5.07 y 870-B-2006, 13.5.08, entre muchos otros, muestran cómo la resolución del juez no atiende ni a la falta de prueba respecto a las necesidades del menor ni a la prueba ofrecida por el demandado respecto de sus cargas. Como se examinará mejor en las observaciones específicas sobre esta materia, los jueces prescinden de la consideración de las pruebas acerca de aquello que la ley dispone e imponen el pago de una pensión calculada sobre bases

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no conocidas pero que desembocan usualmente en sumas similares para los casos de pensión que resuelven. Tratándose de asuntos civiles, en un caso de divorcio por abandono del hogar conyugal (870-B-2006, 13.5.08), en el que el demandado no compareció, los testigos ofrecidos por la demandante acreditaron su calidad de buena madre pero no se refirieron al hecho del abandono; no obstante la carencia de prueba sobre el hecho invocado, la sentencia declaró el divorcio. En materia penal, un caso especialmente llamativo es aquél en el que se condenó a dos sujetos a 20 y 10 años de prisión como autor y cómplice, respectivamente, del asesinato de dos personas a quienes habrían sustraído bienes que la sentencia no precisa (395-06, 16.3.07). En la resolución no aparece otro elemento probatorio que el parte de aprehensión, según el cual la policía detuvo a uno de los acusados con base en “información reservada” que condujo a determinar su responsabilidad en los hechos. Pese a que se alude a un arma de fuego, que no adquiere carácter de evidencia probatoria en la sentencia, no se sabe cómo ocurrieron las muertes puesto que la sentencia no menciona las autopsias. Uno de los acusados presentó como prueba de descargo una certificación de un fiscal de la misma provincia donde se efectuó el juicio, según la cual esta persona se hallaba detenida cuando ocurrieron los hechos. Pese a eso fue condenado. En materia de amparos constitucionales, la falta de pruebas fue relativamente frecuente y giró en torno a los tres requisitos legales para impugnar el acto de autoridad pública: que el mismo constituya acción u omisión ilegítima de tal autoridad, que constituya o pueda constituir una violación de los derechos de un particular o de la comunidad, y que, como consecuencia, se haya causado o se pueda causar un daño inminente y grave. Una buena parte de los amparos constitucionales que integraron la muestra fueron resueltos sin que hubiera prueba suficiente respecto de estos tres puntos (entre otros: 204-2006, 27.2.07; 553-2006, 22.12.06; 660-2006, 24.11.06; 687-2006, 24.10.06; 708-2006, 22.12.06; 727-2006, 8.11.06; 751-2006, 19.12.06). Si se coteja los resultados de las varias entradas usadas para abordar el asunto de la prueba, puede concluirse en que alrededor de tres de cada diez casos muestreados ofrecían dificultades en esta materia. La falta de análisis y evaluación de las pruebas, y la insuficiencia tanto de aquello que se da como probado como del razonamiento que lo respalda desembocan en sentencias

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que no establecen claramente cuáles de los hechos en controversia se consideraron probados y que, en definitiva, exhiben falta de prueba suficiente para llegar a la decisión adoptada. Si se examina esta cuestión por materias, se encuentra que la prueba insuficiente parece afectar bastante menos a las jurisdicciones contencioso-administrativa, fiscal y de inquilinato. En contraste, en materia constitucional la incidencia de la insuficiencia abarcó a cuatro de cada cinco sentencias muestreadas (80,43%); en niñez y adolescencia el problema estuvo presente en algo más de la mitad de la muestra (55,88%); en materia laboral se acercó a ese nivel (44%) y en asuntos penales, la insuficiencia superó la cuarta parte de los casos (27,39%). Sólo en materia civil, este indicador negativo fue más discreto y comprometió a 16% de los casos muestreados. Manejo jurídico El texto constitucional de 2008 establece que “No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda […]”. La razón de tal disposición reside en que el acto de administrar justicia se basa en el derecho; a un orden jurídico determinado pertenecen tanto las normas legales que forman parten de él como los conceptos y principios que lo sustentan. Desde tales supuestos, que no son sólo legales sino que hacen a lo que constituye el derecho, el dato más llamativo en torno al manejo profesional que apareció en el examen de sentencias fue que en una de cada once de las sentencias muestreadas (8,85%), el juzgador no mencionó cuáles eran las normas que debían ser aplicadas en el caso bajo juzgamiento. Para mencionar algunos ejemplos, en juzgados de niñez y adolescencia tales fueron los casos de dos correspondientes a derecho de la mujer embarazada a alimentos (1080-06, 11.10.06 y 1396-06, 30.11.07) y de uno sobre reconocimiento de paternidad y pensión alimenticia (1133-06, 6.3.07). Tratándose de juzgados civiles, en esta misma situación se encontró casos de cobro por título ejecutivo (128-2006, 18.10.06), reconocimiento de paternidad y alimentos (153-2006, 16.11.06), alimentos (160.2006, 29.3.07) y de consignación de dinero (168.2006, 13.7.07). En un análisis algo más refinado, se comprobó que, incluyendo aquellos casos en los que sí aparecía en la sentencia una base legal citada, el conjunto

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de sentencias en las que los hechos del caso no aparecían correctamente ubicados en los supuestos legales pertinentes constituía una casi quinta parte del total (18,64%). Si el primer factor componente de este sector de sentencias está dado por la simple omisión de la base legal de la decisión, el segundo proviene de un manejo jurídico defectuoso que da lugar a la invocación de un marco legal insuficiente para tomar la decisión o, en el peor de los casos, la inclusión de normas no pertinentes a los hechos examinados. Por las diferentes vías, y dada la importancia cuantitativa de este tipo de resoluciones, se está ante un manejo jurídico insatisfactorio de parte del juzgador cuya explicación debería ser buscada, para la transformación del sistema de justicia25. Un caso ilustrativo de un encuadramiento legal equivocado, en materia penal, fue el referido a un sujeto a quien se encontró en posesión de dólares falsos (60-06, 22.1.07) y se le sentenció en aplicación del art. 318 del Código Penal, que sanciona la falsificación de monedas de oro o plata, en lugar de usarse los arts. 326 y 329 del mismo Código. Una secretaria, a cargo de las cuentas empresariales y personales de su empleador (178-2006, 11.6.06), sustrajo periódicamente de ellas, valiéndose de una tarjeta bancaria, una suma que llegó a ser considerable. Fue condenada a cinco meses de prisión por el delito de estafa, siendo así que los hechos correspondían al delito de abuso de confianza (art. 560 del Código Penal). Finalmente, otro caso, más llamativo que los dos anteriores, es el correspondiente al robo de un teléfono celular (93-06, 11.9.06) que se encontró en poder del acusado sin haberse probado que él lo hubiese robado. El tribunal constata que lo efectivamente probado es que se le encontró en posesión de mercadería robada y descarta la existencia de la segunda circunstancia del art. 552 del Código Penal: “no se encuentra probada ni la pandilla ni que se haya usado arma alguna”; sin embargo, en la parte resolutiva, el acusado es sentenciado a seis años de reclusión como autor del delito tipificado en los arts. 550 y 552 circunstancia segunda del Código Penal. 25 Aunque una explicación de estos resultados queda más allá de la esfera del trabajo realizado, puede arriesgarse algunas hipótesis que otros estudios podrían explorar. Una es la falta de inmediación del juez; esto es, la posibilidad de que quien redacte la sentencia no sea el juez sino una persona encargada por él, dotada de conocimientos jurídicos insuficientes. Otra hipótesis podría atender a un bajo nivel de calidad profesional entre los juzgadores, que produciría resultados como éstos, entre otros que fueron hallados en el presente estudio.

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En niñez y adolescencia, un caso que ejemplifica el problema que examinamos apareció en un litigio por la tenencia de un menor de cinco años de edad (1216-2006, 17.11.06), que se hallaba de hecho al cuidado de la abuela paterna y fue llevado por la madre para pasar con ella un mes, luego del cual el padre lo recogió por haberlo encontrado descuidado. La madre obtuvo la recuperación inmediata y entonces el padre solicitó al juez la tenencia. El juzgador se la concedió sin encuadrar el caso en el art. 106 inc. 2 del Código de la Niñez y Adolescencia: “A falta de acuerdo de los progenitores [...] la patria potestad de los que no han cumplido doce años se confiará a la madre, salvo que se pruebe que con ello se perjudica los derechos del hijo o la hija”, regla que también se aplica para la tenencia, conforme al art. 118 del mismo cuerpo legal, que el juez tampoco citó. Pero lo que es más importante, a los efectos probatorios, el juez no consideró la preceptiva legal y, en consecuencia, aceptó que no se demostrara que fuera más conveniente confiar el cuidado y crianza del niño al padre porque dejarlo confiado a la madre perjudicaba los derechos del niño. Otro caso de error en este ámbito fue el que afectó un consentimiento de adopción (2051-06, 22.8.08), en el que el juez declaró la aptitud legal de quien iba a ser adoptada y citó el numeral correspondiente pero lo adjudicó al Código Civil, en vez de referirse al Código de la Niñez y Adolescencia. En esta misma materia, un caso singular (902-06, 13.11.06) fue el que empezó con una demanda de alimentos para un hijo reconocido y terminó con una sentencia que, además de imponer el pago de una pensión, declaró la paternidad que no había sido demandada ni podía ser materia de litigio en un juicio por alimentos, ya que la demanda se respaldó en la partida de nacimiento en la que consta el reconocimiento del padre. Éste solicitó una prueba de ADN, que la jueza admitió, y como la prueba dio resultado positivo, al parecer la juzgadora se sintió obligada a declarar la paternidad. En materia civil, en un caso de divorcio por mutuo consentimiento (688A-06, 18.6.07), la sentencia dio como base legal para disolver el vínculo el art. 350 del Código Civil, que se refiere al reconocimiento voluntario de los hijos, en vez de citar los arts. 107 y 108 del mismo cuerpo legal, que son los que norman la materia sometida a conocimiento del juzgador. En un cobro por título ejecutivo (128-2006, 18.10.06), el juez omitió mencionar en la sentencia cuál era el título ejecutivo presentado y no precisó si éste cumplía con los requisitos

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legales para su ejecución. Tratándose de una consignación de dinero (1682006, 13.7.07) que fue aceptada por el juez, éste no citó la norma legal correspondiente (art. 1643 del Código Civil), que exige varios requisitos: que sea hecha por una persona capaz de pagar; que sea hecha al acreedor, siendo éste capaz de recibir el pago, o a su legítimo representante; que, si la obligación es a plazo o bajo condición suspensiva, haya expirado el plazo o se haya cumplido la condición; que se ofrezca ejecutar el pago en el lugar debido; y, que el deudor ponga en manos del juez una minuta de lo que se debe, con los intereses vencidos, si los hubiere, y los demás cargos líquidos, comprendiendo en ella una descripción individual de la cosa ofrecida. Al resolver favorablemente la demanda, el juez no examinó el cumplimiento, en el caso bajo juzgamiento, de ni uno solo de los requisitos previstos por la ley. Tratándose de amparos constitucionales, un caso cuyas características correspondían típicamente a las previsiones normativas del amparo (448-2006, 8.8.06) fue objeto de rechazo por el juez al que se sometió su conocimiento. Una empresa comercializadora de gas licuado de petróleo, que era abastecida por la empresa estatal proveedora –que tiene la obligación constitucional de proveer ininterrumpidamente el recurso–, vio reducida la cuota necesaria para cubrir el mercado de la ciudad en la que operaba. La empresa interpuso recurso de amparo contra la omisión de la proveedora, que ocasionaba daño grave a sus derechos y a los de la comunidad. El juez negó el recurso sosteniendo que no procede contra los actos de gobierno, en este caso, un decreto ejecutivo; además afirmó que el amparo también era improcedente por tratarse de una relación contractual. Adjudicar ambas calidades al negocio resulta contradictorio pero, lo que importa más, el amparo fue planteado contra una omisión, y no contra un acto, y cumplía con todos los requisitos en cuanto omisión ilegítima de autoridad pública que conculca derechos y ocasiona daños graves inminentes tanto a la demandante como a la población. Otro elemento característico del manejo jurídico que aparece en las resoluciones examinadas es la falta de análisis e interpretación de las normas, rasgo que se halló en algo más de cuatro de cada cinco resoluciones (84,75%). A la mayor parte de aquellos jueces que sí citan normas legales, les basta con designarlas luego de examinar los hechos. Este rasgo corresponde a una manera de conceptualizar el derecho en la cual las normas “no se interpretan, se

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aplican”, enfoque que ha sido sometido a crítica desde diversas concepciones o escuelas teóricas en derecho. Actualmente es generalmente aceptado que las normas legales –unas más que otras– contienen una gama de posibilidades entre las que el intérprete debe optar razonadamente cuando se encuentra ante el desafío planteado por los términos de un caso concreto. Finalmente, en el pequeño sector de sentencias en las que sí había elementos de interpretación presentes, más de la mitad (62,63%) optaron por una interpretación literal del texto normativo. En cuanto al uso de fuentes del derecho, la ley quedó perfilada como la única fuente en la abrumadora mayoría de sentencias analizadas, aunque esta tendencia fue más marcada en primera instancia que en segunda instancia. En 13,69% de los casos apareció citada alguna norma constitucional. Las normas de origen internacional –aquéllas que por haber sido suscritas y ratificadas nacionalmente forman parte del orden jurídico interno– aparecieron en apenas 5,23% de los casos de la muestra. Otros componentes no legales del razonamiento jurídico exhibieron también una baja presencia en las sentencias: los principios generales del derecho (3,64%), la doctrina (4,6%) e incluso la propia jurisprudencia nacional (4,38%). Adicionalmente, debe notarse que en los casos en los que sí se recurrió a fuentes del derecho distintas a la ley, su uso no siempre resultó justificado en las circunstancias bajo análisis o contribuyó muy poco, en términos efectivos, al razonamiento del juzgador26. La excepción a esta caracterización está dada por las sentencias en materia tributaria, en las que resultó frecuente y útil el recurso a la jurisprudencia y la doctrina. Se puede intentar la agrupación de los rasgos, generalmente presentes en las sentencias examinadas, para trazar un perfil profesional del juez promedio a quien imaginamos como responsable de su formulación. Es un juez que aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos aún, interpretarla; que se sirve sólo ocasionalmente de una base constitucional y se apoya muy esporádicamente en la jurisprudencia; que no hace uso de las elaboraciones disponibles en la teoría jurídica acerca de los asuntos que aborda; y que cita, alguna vez, una norma de origen internacional en busca de la legitimidad que pueda brindarle invocarla. Este perfil del juez tipo que las sentencias 26 En un caso de asesinato (395-06, 16.3.07), la sentencia citó doctrina sobre flagrancia siendo así que este elemento no se daba en el caso bajo juzgamiento.

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analizadas sugieren, se corresponde con la formación jurídica que ha prevalecido, y aún prevalece, en facultades de derecho tradicionales de América Latina, en las cuales la enseñanza está restringida al aprendizaje memorístico de los códigos, especialmente los procesales. Desde esa comprensión, estos resultados no son sorprendentes. Las sentencias –como producto esencial del juzgador– son fruto de la constitución profesional de un abogado con determinados rasgos que provienen de una formación académica débil, lindante con la pobreza jurídica. Otros de los hallazgos encontrados en las sentencias se mueven en la misma dirección. Así, casi dos de cada cinco sentencias (39%) eran portadoras de deficiencias técnicas importantes; una tercera parte del total (32,72%) hubiesen requerido de una mejor fundamentación y otro tanto (32,91%) dejaron sin resolver algún aspecto del caso o algún planteamiento formulado por las partes. Además de algunos casos de deficiencia técnica ya mencionados, un caso llamativo fue el de divorcio (394-2006, 14.9.07) en el que la demanda se planteó basada en las causales de injurias graves y amenazas (art. 110, 3 y 4 del Código Civil) pero, con base en los testigos, la sentencia disolvió el vínculo conyugal en razón de abandono del hogar. En cuanto a la necesidad de mejor fundamentación, un ejemplo ilustrativo es el caso de drogas (44-06, 2.2.08) en el que, entre un grupo de comercializadores, fueron sentenciadas dos personas respecto de las cuales se contó con peritajes psicológicos. Uno era un fármaco-dependiente y la otra también era adicta pero se hallaba al borde de la deficiencia mental. La sentencia da cuenta de los peritajes pero no se apoya en ellos para valorar que ambos acusados tenían sus facultades disminuidas, condición en la que en aplicación del art. 35 del Código Penal hubiese sido posible llegar a la inimputabilidad, por lo menos en el caso de la acusada. Las sentencias deben ser convincentes. Su autoridad emana no sólo de aquel poder con el que el juez está investido. Claridad, base legal y razonamiento sobre pruebas y normas, concurren para que la decisión, aun para el perdidoso, resulte persuasiva. La razón que exhiba la sentencia debe ser dominante. En el análisis se indagó por la capacidad persuasiva de la sentencia, que resulta negada cuando no hay fundamentos legales explícitos para adoptarla y cuando “no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho” (Constitución, art. 76, l), cuando no se sabe qué elementos de

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prueba constituyeron aquello que el juez consideró la “verdad legal”, o cuando la pensión alimenticia o la pena no se razonan. Aplicados esos criterios a las sentencias muestreadas, tres de cada diez (30,63%) no pasaron la prueba, y quedaron agrupadas en dos categorías: 7,04% del total carecían de fuerza persuasiva, esto es, resultaban inaceptables; y 23,54% estaban dotadas de muy escasa capacidad de persuasión. Estos porcentajes resultan bastante congruentes con los otros factores que se ha venido analizando. Uno de los casos penales en cuya resolución se halla escasa fuerza persuasiva fue el homicidio (80-06, 27.3.07) de una mujer cometido por su hijo, quien valiéndose de un instrumento punzante le ocasionó 17 heridas. El acusado fue sometido a una evaluación psicológica en la que se concluyó en que padecía pseudo alucinaciones auditivas, y sus ideas eran obsesivas y pseudo delirantes. Había intentado suicidarse en dos ocasiones, por lo que estuvo ingresado en un hospital psiquiátrico con un diagnóstico de psicosis esquizo-afectiva. Sin embargo de todos estos elementos, no se le sometió a un peritaje psiquiátrico para precisar si padecía una enfermedad mental que condujese a la declaración de inimputabilidad. Fue condenado a 12 años de reclusión. Un caso de menor gravedad fue el de amenazas (172-06, 18.9.06), denunciadas por una mujer respecto de otra. Varios testigos sostuvieron que el conflicto existente entre ambas había conducido a que las dos se insultaran y amenazaran. Sin embargo, la denunciada fue la condenada a ocho días de prisión. Entre los casos civiles, uno con poca fuerza persuasiva fue el de divorcio por abandono (650-2006, 8.2.06), seguido en rebeldía sin que se sepa cómo fue citada la demandada, y en cuya sentencia no se cita la normativa legal pertinente, se da por probado el abandono mediante testigos –que la sentencia no precisa quiénes fueron ni cuál fue el contenido de sus testimonios– y, finalmente, se declara disuelto el vínculo conyugal. Prácticas judiciales A menudo, cuando se interroga a los jueces latinoamericanos acerca de determinados resultados de su actividad jurisdiccional, que socialmente se consideran indeseados o son objeto de rechazo, la respuesta que se escucha gira en torno a: “Nosotros sólo aplicamos la ley. Si se quiere otro tipo de decisio-

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nes, que se cambie la ley y nosotros cambiaremos nuestras resoluciones”. Es decir, el juez tiende a presentarse a sí mismo como si estuviera atado, por un lazo estrechísimo, a los textos legales y su producción fuera, directa y exclusivamente, un resultado inevitable de lo que esos textos disponen. Sin embargo, al examinar las resoluciones judiciales en cualquier país es frecuente hallar determinados criterios que se usan, o de exigencias que se imponen, que no corresponden a criterios legales o que en los hechos son manejados por los actores del sistema de un modo que la ley no previó. Sin duda, es inevitable que la práctica judicial desarrolle ciertos criterios de actuación que no fueron previstos por el legislador; lo que no es sano es que se niegue ese margen de creatividad judicial que, al dejar de ser reconocido, no puede ser ni justificado por el juez ni discutido socialmente en el caso de que sus efectos sean cuestionables o negativos. A lo largo del trabajo se identificó unas cuantas de estas prácticas, algunas de las cuales han sido aludidas antes en este informe, que convendría examinar con cuidado y someter a análisis y crítica para evaluar sus efectos. • citación al demandado mediante la prensa. Ésta es una práctica con base legal en el Código de Procedimiento Civil27 que, sin embargo, llama la atención por la frecuencia con la que se aplica, especialmente en casos de divorcio y en casos de prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio. En estos casos, el demandante presenta al juez una declaración jurada en la que afirma que le es imposible determinar la residencia del demandado y este requisito es suficiente para que se proceda a citarlo mediante tres publicaciones sucesivas en un diario que, como es de prever, dan por resultado que el demandado no se presente, lo que desemboca en la declaración de su rebeldía. Si bien la base de la citación mediante la prensa es legal, el uso de la figura sin que el juez se pregunte por la verosimilitud de la declaración jurada 27 Véase Código de Procesamiento Civil, Art. 86.- A personas cuya individualidad o residencia sea imposible determinar se citará por tres publicaciones que se harán, cada una de ellas en fecha distinta, en un periódico de amplia circulación del lugar; de no haberlo, se harán en un periódico de la capital de la provincia, asimismo de amplia circulación; y si tampoco allí lo hubiere, en uno de amplia circulación nacional, que el juez señale. La publicación contendrá un extracto de la demanda o solicitud pertinente, y de la providencia respectiva. La afirmación de que es imposible determinar la individualidad o residencia de quien deba ser citado, la hará el solicitante bajo juramento sin el cumplimiento de cuyo requisito, el juez no admitirá la solicitud.[...] Los citados que no comparecieren veinte días después de la última publicación, podrán ser considerados o declarados rebeldes.

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del demandante en la que dice desconocer cómo citar al demandado abre el camino a la forma más fácil y sencilla –pero también más tramposa– de litigar: en ausencia del demandado. En la muestra aparecieron cierto número de casos de divorcio en el que el demandante afirmaba desconocer la residencia de la demandada. En uno de ellos (11-52-06, 30.11.07), en el que el divorcio fue otorgado por el juez, el actor solicitó que se confiara la tenencia de los menores a la madre, siendo así que había sostenido en la demanda haber sido abandonado por ella y desconocer su dirección, por lo que fue citada por la prensa y no compareció a juicio. Con acierto, el juez determinó que la tenencia de los menores quedara a cargo del padre. En otro caso (7152006, 17.6.06), el demandante afirmó igualmente desconocer el domicilio de la madre, que era quien tenía a su cargo a los hijos menores de la pareja y recibía del demandante, según él, una pensión de alimentos. El caso puede constituir un extremo en el que la figura ha degenerado en corruptela, pero la facilidad con la que el juez admite la citación mediante la prensa es el primer paso en esa dirección. Debe notarse la importancia del tema a partir de su impacto en el estado civil de las personas, tratándose del divorcio, y en el régimen de propiedad, dado que la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio –para probar la cual existen también ciertas facilidades en la práctica judicial, según se verá en seguida– es una forma de adquirir bienes inmuebles que, a partir del número de casos de este tipo que fueron capturados por la muestra, parece dotada de cierta importancia28. • prueba del abandono de hogar mediante dos testigos. En relación con el divorcio demandado en razón del abandono del hogar, otra práctica judicial reiterada consiste en aceptar como prueba suficiente lo dicho al respecto por dos testigos. En la mayor parte de los casos de este tipo que quedaron comprendidos en la muestra, los testigos no eran una de las pruebas presentadas 28 La alta incidencia de la citación mediante la prensa en asuntos como divorcio por abandono y prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, en conjunción con la complacencia judicial ante el uso de testigos para probar los hechos alegados, evoca el difícil tema de la corrupción en la administración de justicia. Las sentencias no son la vía más apropiada para abordarla porque es obvio que no es en ellas donde podrá hallarse sus huellas más importantes. Pero, sin duda, las comprobaciones efectuadas a lo largo de este trabajo empírico, indican áreas prioritarias de atención a cualquier acción específica sobre la corrupción judicial.

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por el cónyuge demandante del divorcio; constituían “la” prueba sobre la cual la sentencia consideraba probado el abandono. Como señalan los procesalistas, la prueba de testigos es la menos confiable de las pruebas; pero, cuando se usa testigos para demostrar no sólo el hecho del abandono sino, como se suele indicar en las sentencias, que desde el día del abandono “voluntario e injustificado” del hogar conyugal no se han reanudado las relaciones conyugales entre los demandantes, el juez tendría que apreciar que los testigos han afirmado algo que está más allá de su conocimiento posible. La combinación entre citación a través de la prensa y prueba del abandono mediante dos testigos está usualmente presente en la corruptela a la que se refirieron algunos abogados entrevistados, que aseguraron haber conocido en su práctica profesional casos de cónyuges que, viviendo con su pareja legal, un día se enteran de que han sido judicialmente divorciados por abandono del hogar conyugal, sin que se hubiera producido el abandono y sin haber recibido nunca una citación judicial. • prueba de la posesión mediante dos testigos. El punto resulta de gran importancia tratándose de la prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, en la que, de acuerdo al Código Civil (arts. 2410 y 2411), “basta la posesión material” durante el lapso de quince años. Se trata, pues, de demostrar que se ha poseído, con ánimo de señor y dueño, durante ese lapso, por cuanto, pese a que otra persona exhiba un título de propiedad registralmente inscrito, el demandante tiene derecho a que judicialmente le sea reconocido el derecho de dominio. Bajo esos términos, el asunto clave es cómo probar que durante quince años se ha poseído el inmueble como señor y dueño. Según numerosas sentencias comprendidas en la muestra, dos testigos son suficientes. Éste es uno de los casos más sorprendentes del uso de testigos en la práctica judicial ecuatoriana porque no estamos ante un hecho negativo –como lo es la ausencia de relaciones conyugales, por ejemplo– y porque la posesión de un inmueble durante lapso tan prolongado debe haber dejado múltiples “huellas”, provenientes de haber ejercido la posesión como señor y dueño: cultivos realizados y vendidos, construcciones contratadas o para las que se solicitó alguna autorización, mejoras en cuya ejecución intervinieron determinadas personas, impuestos pagados a alguna entidad pública, etc. Nada de eso es exigido; basta con dos testigos que sostengan que la posesión –un hecho ma-

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terial que deja efectos– tuvo lugar a todo lo largo del periodo exigido por la ley (entre otros, 198-2006, 11.10.07). Igual que en el caso del divorcio por abandono de hogar, si la facilidad para probar la posesión durante el lapso legalmente requerido se combina con la citación del demandado (usualmente el propietario) mediante la prensa, se está ante una figura con una significativa potencialidad de impacto sobre el acceso y la distribución de la propiedad. • cuando hay acuerdo de las partes, el juez lo aprueba sin ejercer control sobre el contenido. Trátese de la liquidación de una sociedad conyugal, un acuerdo entre los cónyuges en materia de pensiones para sus hijos, o cualquier otro asunto, lo que sugieren las sentencias examinadas es que el juez se limita a aprobar el acuerdo, como lo haría un notario cuya función se restringe a dar fe de la identidad de los intervinientes y la autenticidad de sus firmas. Esto es, el juez usualmente no supervisa la legalidad del contenido de los acuerdos o, siendo así que se trata de un proceso judicial, que en éstos se haya respetado los derechos de las partes o de terceros afectados por aquéllos. Esto último es lo que resalta en los casos de pensiones de alimentos, donde el interés del menor puede no hallarse debidamente salvaguardado mediante el acuerdo al que llegaron los padres. No obstante, la intervención del juez consiste en incorporar como decisión propia aquello que fue acordado por las partes, sin ejercer control de legalidad sobre los términos del acuerdo. Entre los casos integrantes de la muestra que pusieron en evidencia esta práctica judicial, en asuntos de niñez y adolescencia, se pueden señalar: 41-2006, 12.9.06; 1712006, 9.6.06; 557-2006, 18.9.06; 946-2006, 19.7.07 y 515-206. 17.11.06. En este último caso, como parte del acuerdo entre las partes, el padre aceptó la paternidad, además de la pensión de alimentos. Al aprobar el acuerdo, el juez incluyó la declaración de paternidad sin señalar los fundamentos legales por los que procedía declararla. • subrogación en el patrimonio familiar sin que el bien subrogante haya sido adquirido. El Código Civil autoriza a que se declare judicialmente extinguido el patrimonio familiar, constituido sobre determinados bienes, cuando sea sustituido por otro patrimonio familiar (art. 851, 4°). Los casos de extinción del patrimonio familiar que integraron la muestra frecuentemente apelaron

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a la subrogación, que respaldaron con una promesa de compraventa de otro bien, que en algunos casos sería adquirido precisamente mediante la venta del patrimonio familiar original. Al sentenciar (p. ej. 53-2006, 17.5.06; 542006, 27.4.06 y 127-2006, 19.4.06), el juez no sólo declaraba extinguido el primer patrimonio familiar sino que constituía el segundo respecto de un bien que aún no había sido adquirido. Esta práctica judicial podría dar lugar a serios conflictos atingentes a casos en los que en definitiva no se adquirió aquel bien subrogante que, sin embargo, quedó bajo el régimen de patrimonio familiar en razón de una resolución judicial. • valor probatorio decisivo del testimonio policial; condena sin otra prueba. El peso que el juzgador otorga al testimonio policial se hace evidente en dos tipos de situación. Una es cuando aquello que dice el parte de aprehensión y sus autores ratifican ante el tribunal resulte contradictorio con otros elementos de prueba. El juez tenderá a dar mayor importancia al testimonio policial. La otra situación es cuando el parte de aprehensión es el único elemento de prueba. El juez, en este caso, considerará suficiente lo que la policía dice para considerar probado el hecho. Con gran frecuencia, esta prueba única de origen policial que da lugar a la condena aparece en materia de drogas, donde a menudo un individuo “en actitud sospechosa” –o a partir de una “llamada telefónica anónima” o de “información reservada”– es intervenido por dos agentes, quienes al registrarlo encuentran en algún lugar de su vestimenta unas bolsitas cuyo contenido, luego de ser enviado al laboratorio, se comprueba que es una sustancia prohibida. Que el individuo tenía en su poder la droga es algo que sólo se prueba a través del dicho de los policías. Para los jueces, usualmente, es suficiente. En contrario a la tendencia señalada, el Segundo Tribunal Penal del Guayas utilizaba, en las sentencias muestreadas, el criterio de que el informe investigativo es únicamente referencial y por tanto insuficiente al momento de constituirse como única prueba de cargo, consideraba con fundamento doctrinario que se lo debe valorar como un testimonio propio más, sin brindarle peso decisivo. De tal postura, que giraba en torno a la presunción de inocencia y fue desarrollada con fundamentos doctrinarios, son ejemplo las sentencias 296-06, 29.8.07; 73-06,15.8.06; 309-06,26.7.07; y 210-06, 31.7.07.

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• en materia penal, la pena no se razona. Los códigos penales establecen rangos dentro de los cuales debe situarse la pena a ser impuesta en el caso de un delito determinado; esto permite individualizar la sanción de acuerdo con las características del hecho y a las condiciones personales del responsable; así como no todos los homicidios son iguales, tampoco lo son quienes los cometen; de allí que la ley no establezca una pena fija o tasada para cada delito sino límites inferiores y superiores de pena, entre los cuales el juez debe establecer cuál es la sanción aplicable. Esa decisión no puede ser arbitraria; tiene que haber razones para determinar la sanción a esa persona en ese caso concreto. Esas razones tienen que ser establecidas en la sentencia como forma de justificar la pena impuesta. Como se ha visto antes, en más de una cuarta parte de las sentencias examinadas en materia penal, no se encontraba ningún razonamiento sobre la pena impuesta y en la mayor parte del resto de sentencias, el razonamiento fue manifiestamente insuficiente. Esta práctica judicial desautoriza las sentencias. Si la sentencia no explica por qué en este caso una violación sexual fue sancionada con tantos años de prisión y en otro caso, con más o con menos, la legitimidad de la condena queda erosionada. Eso es precisamente lo que ocurre en Ecuador en razón de esta práctica judicial que, por lo demás, contradice claramente no sólo la teoría penal sino las disposiciones legales vigentes. Posicionamiento del juez Algunos de los elementos que han ido señalándose en este informe suman, al perfil profesional que antes se ha trazado acerca del juez que las sentencias expresan, un componente actitudinal que gira en torno a su pasividad. Entre tales elementos podemos listar la falta de iniciativa para ordenar pruebas cuando así se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhibición para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcanzados por las partes en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia, asuntos sin resolver o dudosamente resueltos en el pleito del que conoce. Un caso que ilustra esa caracterización es el de impugnación de paternidad (181-2006, 5.2.07) en el que el actor demandó tanto a la madre como a quien había registrado al hijo como suyo, pero no al hijo. La jueza no ordenó aclarar o completar la demanda, en uso de las facultades que le otorga

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el art. 69 del Código de Procedimiento Civil; no dispuso escuchar al menor (de 16 años) y tampoco ordenó que se practicara la prueba de ADN, para lo cual tenía facultad legal; más bien, dejó continuar el proceso, en el que los demandados se allanaron, hasta que, en la sentencia, declaró sin lugar la demanda. El caso es importante porque se trata de un cambio de paternidad en el que todas las partes intervinientes estaban de acuerdo. La actitud pasiva de la jueza impidió que el asunto encontrara resolución. Como se anotó antes, el juez que revelan las sentencias examinadas no parece situarse a cargo del proceso sino que está a lo que las partes propongan y hagan. Él resolverá, en su oportunidad, sin siquiera haber hecho uso de las facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver. En una sentencia incluida en la muestra (98, 27.3.07), la pasividad del juez se amparó en el reconocimiento constitucional del principio dispositivo (art. 194 de la Constitución de 1998 y art. 168.6 de la Constitución de 2008) que, en su interpretación, lo obligaba a no ir más allá de lo dicho por las partes. La actora había solicitado que se declarase disuelto su vínculo matrimonial, en el que tres hijas habían sido procreadas, en razón de que su cónyuge mantenía una actitud hostil para con ella, manifestada en injurias graves continuas y reiteradas, dentro y fuera del hogar, en lugares públicos, al punto de deteriorar su dignidad. En su demanda, la actora dio como fundamento de derecho al art. 109 del Código Civil –que se refiere al divorcio de un menor de 18 años–, en lugar de señalar el art. 110, causal 3, correspondiente al divorcio por injurias graves y actitud hostil. El juez negó la demanda por improcedente y sostuvo que el principio dispositivo no permite al juzgador aplicar sino únicamente las disposiciones legales invocadas por la actora en la demanda. Es difícil comprender que debido a un error del abogado en la cita legal, el juez, que sabe que la norma invocada no es la correcta y que conoce cuál es la norma que corresponde a la pretensión del actor, deseche la demanda diciendo que “la autoridad no puede interpretar lo que presumiblemente se pretendió”. Le hubiese bastado, para no dejar de administrar justicia, utilizar el art. 69 del Código de Procedimiento Civil para solicitar a la actora que aclarase o completase la demanda en lo que se refiere a la norma invocada. Como el caso demuestra, la pasividad afecta principal aunque no únicamente la cuestión probatoria. Pero es en esta materia donde más se muestra

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la pasividad del juzgador. Así, en materia laboral, resalta la falta de uso del art. 577 del Código del Trabajo, que faculta al juez para “ordenar la realización de pruebas que estime procedentes para establecer la verdad de los hechos materia del juicio”. Del mismo modo, como se ha señalado, en materia penal entre los casos examinados no se encontró uno solo en el que el presidente de un tribunal penal se valiera del art. 301 del Código de Procedimiento Penal, que establecía “la facultad de llamar a cualquier persona para interrogarla y de ordenar que se exhiban ante el tribunal los objetos o documentos que considere necesarios para esclarecer el hecho o alguna circunstancia alegada por las partes”. A la pasividad hay que sumar algo más sutil. Se trata de un encastillamiento en un mundo de legalidad que lo distancia de la posibilidad de responder adecuadamente a los rasgos del mundo real en el cual se desenvuelven los actores de los conflictos concretos que el juzgador debe resolver. Una ilustración puede ser proporcionada por el caso de divorcio por abandono de hogar durante más de tres años (448-2006, 6.3.07), en el que la demandada es citada por la prensa y no comparece a lo largo de todo el proceso; sin embargo, la sentencia entrega a ella la custodia del hijo menor de edad de la pareja. En materia de menores, aparecieron con cierta frecuencia casos en los que, de los elementos de prueba disponibles, parecía dudoso que el padre pudiera cumplir con la obligación de pagar la pensión alimenticia impuesta en la sentencia. Sin embargo, el juez –que tenía ante sí los elementos de juicio para formarse un cuadro de situación– usualmente no recurrió a los obligados sustitutos que el Código de la Niñez y Adolescencia estableció (art. 129) y cuyo orden de prelación fue modificado por ley posterior para incluir, en esa colocación, a abuelos, hermanos mayores de edad y tíos. La forma de la sentencia Las sentencias en Ecuador son breves, rara vez incurren en repeticiones y, en general, son claras. A diferencia de lo que ocurre en otros países, no es preciso leerlas varias veces para descifrar aquello que se dice detrás de un lenguaje innecesariamente recargado o rebuscadamente técnico. Son virtudes que deben ser apreciadas. Sin embargo, esos rasgos positivos no son suficientes para contar con buenas sentencias desde el punto de vista de la forma.

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El principal problema de forma tal vez resida en la ausencia de una estructura común en las resoluciones. Aún tratándose de los mismos asuntos, la organización de la resolución varía no sólo entre una corte y otra sino incluso en el mismo tribunal, dependiendo al parecer de quién la formula. La carencia de una estructura común hace que, en particular: • los datos consignados en los encabezamientos varíen y, sobre todo en primera instancia, resulten insuficientes para identificar el tribunal que conoce y resuelve, la fecha de la resolución, las partes del caso y el asunto que es objeto de litigio. En 14% de la muestra, luego de leer media página de la sentencia no era posible saber quiénes eran las partes y cuál el asunto en litigio. En ocasiones fue preciso leer dos páginas de la resolución para enterarse de cuál era el delito perseguido o la materia del conflicto. Todas las sentencias muestreadas en un juzgado civil, de una de las diez ciudades escogidas, carecían de fecha. • el resumen de los antecedentes del caso varíe marcadamente de un caso a otro, aunque en general prevalece la tendencia a que se carezca de una síntesis hecha por el juzgador y, más bien, se relate los términos de la demanda, primero, y la contestación, después, o bien se repita los términos del parte policial o la denuncia y, luego, el testimonio del acusado. En segunda instancia es más frecuente encontrar al comienzo de la resolución un resumen claro del asunto que se trata pero, si se mira al conjunto de las sentencias, se constata una preferencia por resumir textualmente los argumentos de las partes; en ocasiones, estas síntesis son excesivamente extensas y en otras son demasiado sucintas. En ocasiones, la Corte Suprema (hoy Corte Nacional) ha criticado duramente este estilo desestructurado de las resoluciones: Revisada la extensa y mal estructurada sentencia que no contiene más detalles que el acta de la audiencia pública de juzgamiento, cabe censurar que los juzgadores tanto en el voto de mayoría como en el voto salvado se han dedicado a transcribir in extenso la referida acta, por lo que resulta una sacrificada tarea encontrar los requisitos de la sentencia prevista en el Art. 309 del Código de Procedimiento Penal, de manera especial la exigencia del numeral 2 esto es: “La enunciación de las pruebas practicadas y la relación precisa y circunstan-

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ciada del hecho punible de los actos del acusado que el Tribunal estime probados”; en verdad la extensa sentencia, si los contiene entre mezclados con muchas transcripciones del acontecer de la audiencia de juzgamiento que inexplicablemente forman parte de la sentencia sin ser necesaria su narración; razón por las que la Sala llama la atención al Tribunal para que tengan más cuidado en la redacción organizada de la sentencia. (Corte Suprema de Justicia, Tercera sala de lo penal, Expediente 401, 28.8.06, Registro Oficial 103, 12.6.07)

Desde el punto de vista de la forma, las resoluciones dejan que desear, pues, especialmente en el encabezamiento y el resumen del caso. Enterarse de los datos esenciales del caso toma más tiempo y esfuerzo del que sería necesario si hubiese una suerte de formato o plantilla común que, en un párrafo breve, sintetizara los datos esenciales del caso. Debe notarse que las sentencias de los tribunales fiscales constituyen una excepción a esta caracterización. En ellas es sencillo identificar los elementos que las componen, a partir de una clara identificación numérica, y una referencia inicial al asunto que se litiga así como los nombres de actor y demandado, datos que son seguidos por un recuento breve y claro de los términos de la controversia. Un caso donde las carencias de forma afectaron garantías de fondo fue el seguido en procedimiento abreviado (50-06, 14.3.06), en el que se condenó al acusado en aplicación del art. 239 del Código Penal, por un hecho que la sentencia no menciona. Sólo consta que, valiéndose del procedimiento abreviado, el fiscal se limitó a solicitar una pena de multa. Tampoco se establece si el defensor del acusado acreditó el consentimiento de su defendido para que el caso fuera sometido al procedimiento abreviado, ni se señala la oportunidad en la que el imputado fue escuchado por el tribunal penal. En suma, la sentencia no establece los requisitos ni sigue los procedimientos previstos en los artículos 369 y 370 del Código de Procedimiento Penal. El estilo de redacción de las resoluciones también está sujeto a marcadas variaciones, como consecuencia de lo cual en 10,18% de la muestra se constató que la sentencia establecía con cierta claridad sólo algunos de los hechos bajo juzgamiento. Mientras los argumentos de las partes –tanto los presentados por escrito como oralmente en las audiencias– reciben una atención considerable en la resolución, los elementos de prueba son presentados apre-

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tadamente y, en ocasiones, resultan materia de una simple enumeración, sin precisiones sobre su contenido. Destaca el uso indistinto de términos que conceptualmente difieren, como “se rechaza”, “se desestima”, “se niega” o incluso se declara “improcedente” la demanda, términos que son usados como sinónimos mientras que la doctrina procesal los diferencia. Algunos detalles de importancia son descuidados. Uno, particularmente notorio, corresponde a las referencias acerca de edades. La de los menores, para comenzar, en aquellos casos que los involucran. Del total de este tipo de casos que formaron parte de la muestra, en casi la mitad (46,21%) no se consignó la edad del menor, dato relevante tanto tratándose de la fijación de una pensión alimenticia como de un delito en el cual el menor hubiese sido la víctima. Algo similar ocurre con los adultos en general –no se consigna la edad de la mujer violada, por ejemplo– y ocurre también con las personas mayores en quienes, más que en otros casos, la edad determina limitaciones y capacidades que pueden cobrar relieve en el momento de caracterizar los hechos o establecer responsabilidades. Otro detalle de importancia está dado por las fechas que se consignan en la sentencia para situar determinados actos de trascendencia en el caso. Así en la sentencia del caso de divorcio 448-2006, 6.3.07, se dio por probado el abandono del hogar conyugal por más de tres años, pero se fijó como fecha del hecho el 20 de enero de 2005, día desde el cual, al momento de sentenciar habían transcurrido poco más de dos años. Finalmente, en materia penal ocurre en muchos casos que no se deja constancia expresa acerca de si el acusado tenía o no antecedentes penales. Un caso muestreado que exhibió descuido en una medida sorprendente fue uno de divorcio por mutuo acuerdo (605-2006) respecto del que se encontraron dos sentencias, de fechas distintas (18.12.06 y 22.12.06), con un contenido similar. Detrás de este error puede imaginarse dos autores distintos que escribieron las sentencias y ambas fueron firmadas por el juez. Observaciones por materia Tratándose de asuntos penales, uno de los rasgos importantes, ya señalado, es la condena con base en el parte de aprehensión y su ratificación por los

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autores ante el tribunal penal. El parte formaliza los testimonios de los agentes participantes en los hechos posteriores al delito y contiene algo así como la teoría del caso que formula la policía. Resultó frecuente en las sentencias integrantes de la muestra que la versión policial de los hechos fuera recogida, para resumir las declaraciones de denunciante y acusado, y apropiada por el juzgador para ser convertida en la versión que de tales hechos hacía suya la sentencia. En algunas de las sentencias examinadas en la muestra, no hay otra evidencia para respaldar la acusación –y, en su momento, la condena– que la teoría del caso formulada por la policía y respaldada por el testimonio de los agentes participantes. Tal es el caso de un asalto (230-06, 15.11.06) en el que dos personas son víctimas del despojo de sus pertenencias personales por cuatro asaltantes que usaron un arma de fuego. Los agraviados solicitaron el auxilio de un patrullero que localizó minutos más tarde a tres de los supuestos asaltantes que sólo tenían en su poder una billetera vacía que no fue identificada por los agraviados. En la sentencia tampoco consta que los agraviados reconocieran a los acusados, a quienes no se les encontró ninguna arma y ningún objeto de los robados. Ellos sostuvieron que acababan de salir de una fiesta cuando fueron detenidos. Ninguno registraba antecedentes. A dos de ellos se les impuso la pena de cinco años y al tercero, 9 meses de prisión. En otro caso de asalto (70-06, 11.10.07) la única prueba para dictar condena consistió en el parte de aprehensión, en el que los policías dieron fe de que el agraviado reconoció al acusado. Otro rasgo de las sentencias penales, que ya ha sido adelantado como práctica judicial, es la falta de razonamiento de la pena. En más de un tercio de los casos en los que se impuso una condena (37,28%) no hubo razonamiento alguno sobre la pena impuesta y en otro 56% la pena tuvo como respaldo un razonamiento superficial, generalmente restringido al señalamiento de la existencia del atenuante de la falta de peligrosidad del sujeto. La ausencia de razonamiento de la pena y los marcados contrastes entre condenas impuestas en las sentencias de la muestra sugirieron examinar el asunto con mayor atención en 81 sentencias condenatorias. La mayor parte de ellas correspondían a robos y hurtos (37), drogas (11), delitos sexuales (10), y homicidios (9). Sometidos estos casos a examen y cotejo, aparecieron dos aspectos llamativos. De una parte, las altas penas aplicadas en casos de

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drogas29 y delitos de naturaleza sexual. De otra, la desproporcionalidad entre penas impuestas por el mismo tipo de delito y, además, entre diversos tipos delictivos30. En el conjunto de casos, los de drogas –generalmente correspondientes a transporte o tenencia de drogas para comercialización– comprometían claramente a minoristas del tráfico o simples “mulas”. Sin embargo, las penas aplicadas correspondieron a un rango que iba entre 4 y 8 años. El sujeto que pretendió enviar una encomienda a Madrid con 152 g. de cocaína camuflados recibió 8 años de reclusión mayor ordinaria (100-06, 7.12.07). Dos acusados en cuya casa se encontró algo menos de medio kilo de marihuana (465 g.) recibieron la misma pena: 8 años (218-06, 23.11.06). La mujer que pretendió introducir 551 g. de marihuana en un penal recibió asimismo una pena de 8 años (30-06, 4.9.06). Dos procesados fueron condenados también a ocho años de reclusión (40-06, 25.9.06), el primero por haberse hallado en su casa 232 g. de marihuana y el segundo por habérsele hallado en la ropa 601 g. de base de cocaína. Del texto de las sentencias no se llega precisar por qué razones otros procesados por el mismo delito recibieron penas menores. Quienes pretendían salir del país portando droga fueron condenados a 4 o 5 años de prisión (122-06, 23.8.06; y 213-06, 20.10.06). Pero el caso más sorprendente fue el de dos acusados de haber alquilado una bodega en la que se halló 5 kg. de cocaína, datos que apuntaban a comercializadores de cierta importancia; uno fue sentenciado a la pena modificada de 4 años de reclusión y el otro, en calidad de cómplice, a 2 años de prisión. El contraste más llamativo, sin embargo, fue encontrado en dos decisiones de tribunales penales de una misma provincia. El primero de ellos condenó al capitán y al maquinista de un barco donde se halló dos toneladas de cocaína a ocho años de re29 Las altas penas aplicadas en casos de drogas forman parte de una política del sistema penal que persigue estos delitos de manera desproporcionada. En el trabajo de Farith Simon incluido en este volumen se observa cómo, en materia de drogas, en el año 2007 se produjeron 937 denuncias, que representaban apenas 0,47% del total de denuncias, pero se emitieron 507 sentencias, que constituyeron 18,55% del total de sentencias penales producidas en ese año. 30 El examen que puede hacerse de este asunto sólo a partir de la sentencia dista de ser completo. Sin embargo, pese a sus limitaciones, este examen llama la atención acerca de disparidades que pueden ser estimadas como poco razonables y, en consecuencia, desde el lado de la sospecha social alimentan el problema de credibilidad de la justicia y, tratándose de los casos que reciben penas relativamente menores, robustecen la percepción de un sistema corrupto.

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clusión, mientras otros cuatro tripulantes fueron sentenciados a cuatro años, en calidad de cómplices (128-06, 7.11.07). Algo menos de seis meses después, otro tribunal de la misma provincia sentenció a doce años de reclusión a quien se halló 12 g. de cocaína en su casa, que él sostuvo que estaban destinadas a su consumo personal (146-06, 28.4.08). De los diez casos de delitos sexuales, nueve fueron cometidos en perjuicio de niñas y una tercera parte de ellos correspondieron a violación de la propia hija. De estos últimos tres casos, quien violó a su hija mayor de catorce años fue condenado a 12 años de reclusión (20-06, 14.8.06); el mismo tribunal había sentenciado a otro padre, que había venido violando a su hija de doce años desde que tenía cinco años de edad, a 16 años de reclusión (08-06, 29.5.06). Pero un tribunal distinto condenó a 20 años de reclusión a quien violó a su hija de 13 años en repetidas ocasiones (87-06, 20.10.06). Al lado de estos casos, hubo uno de pornografía infantil en el que el acusado de tomar fotos de niñas desnudas aparecía acariciando sexualmente a la menor de ocho años en una de las fotos (64-06; 19.12.06). Fue condenado a 12 años de reclusión, la misma pena que se le impuso a uno de los padres violador de su hija. En tres casos, en los que el violador no fue un pariente se impuso penas de entre 10 y 16 años de reclusión (6206, 27.5.06; 204-06, 7.1.08; 253-06, 24.8.07). Finalmente, resaltó el contraste entre dos casos correspondientes al mismo delito, que fueron sentenciados por el mismo tribunal penal. En uno de ellos (39-06, 11.7.07), el acusado fue aprehendido luego de ser sorprendido por su conviviente cuando manoseaba a la hija de ella, de ocho años; se le impuso la pena de ocho años de prisión; en el otro (169-06; 21.9.07), el condenado, también conviviente de la madre, manoseó y sometió a juegos sexuales a la menor entre los siete y los nueve años de edad; recibió una pena de 3 años de prisión atenuada. Frente a la dureza de la sanción aplicada a los casos de drogas y a los delitos sexuales, otros hechos delictivos de cierta importancia recibieron penas benignas. Una mujer que mató al marido con un cuchillo, luego de una discusión, fue condenada a 1 año de prisión (133-06, 16.9.06). En particular, la tipificación del delito como “abuso de confianza” pareció conducir a cierta condescendencia de parte del juzgador. Así, una empleada de confianza que sustrajo más de diez mil dólares estadounidenses de las cuentas del propie-

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tario de la empresa recibió como sanción 5 meses de prisión correccional (178-06, 11.6.06); el encargado del área financiera de una empresa que se apropió de algo más de medio millón de dólares estadounidenses recibió como pena 18 meses de reclusión (92-06, 14.8.06), y la empleada que desvió, en beneficio suyo, fondos de cuentas de la empresa en la que trabajaba que se acercaron al millón de dólares fue condenada a 2 años de reclusión. Recibieron penas similares a estas últimas quienes incurrieron en hurtos simples o, tratándose de robos agravados por el uso de un arma, se apropiaron de bienes de muy poco valor. En un mismo tribunal penal se impuso 22 meses de reclusión a quien robó un reloj y 20 dólares (79-06, 19.7.07), 2 años a quien se apoderó de una cartera en la que sólo había un celular y 10 dólares (36-06; 16.7.07), 25 meses a quien asaltó a un transeúnte y lo despojó de sus zapatos (70-06; 11.10.07), 2 años a quien incurrió el robo simple de dos bicicletas (110-06; 9.10.07), pero 14 meses a quienes robaron un vehículo (165-06; 14.9.06), 26 meses a quien asaltó a un taxista y lo despojó de 25 dólares (128-06; 7.11.07), y poco más, 3 años y 33 meses de prisión, respectivamente a los dos asaltantes a mano armada de un bus urbano (76-06; 24.1.07). Al comparar las penas impuestas sobre hechos de la misma familia delictiva, aparecen diferencias notorias. Una acusada de haber pretendido identificarse con una cédula adulterada (17-06, 4.7.07) fue condenada a 3 años de prisión; el mismo tribunal penal condenó al pago de una multa a quien admitió ser autor del delito de falsedad en la identificación (50-06,14.3.06). Al efectuar las comparaciones entre delitos distintos, las diferencias resaltan. Quien fue capturado inmediatamente después de herir con un disparo a un policía que lo perseguía por haber asaltado un camión fue condenado a la pena atenuada de 20 meses de prisión (09-06, 22.9.06) y quien disparó a su víctima en el rostro fue sancionado a 4 meses de prisión (44-06, 1.6.06). En cambio, el acusado que fue aprehendido portando un arma de fuego sin tener autorización para ello fue sentenciado a 3 años de prisión (406-06, 8.6.07); quien fue detenido en flagrancia luego de haber robado el radio de un vehículo recibió como pena 2 años de prisión (370-06, 2.1.07), bastante más que los 14 meses que correspondieron a aquéllos que robaron el vehículo completo (165-06; 14.9.06); y el padre que intentó realizar una segunda inscripción de sus hijas en las que no apareciese el nombre de la madre, valién-

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dose para ello de documentos de origen no oficial y declaraciones falsas, fue sentenciado a 6 años de reclusión (141-06, 6.9.06)31. Una especie de patrón que se repitió varias veces en las sentencias muestreadas que habían surgido del procedimiento abreviado fue que la pena solicitada por el fiscal coincidía con el tiempo de detención que llevaba el detenido. Pero un caso especialmente llamativo fue el de una banda dedicada a robar bienes que luego eran revendidos (122-06, 31.3.08). En la banda participaba un policía en actividad que se encargó de alquilar la bodega donde se depositaban los artículos robados, en cuyo ocultamiento el tribunal le encontró participación. Pese a la evidencia disponible, el fiscal prefirió el procedimiento abreviado y el policía fue condenado –por un delito sancionado en el art. 369 del Código Penal con pena de entre seis meses y cinco años– a ocho días de prisión. En dos de los casos incluidos en la muestra (76-06, 1.6.07 y 139-06, 31.10.07) los acusados sostuvieron haber sido golpeados o torturados por la policía, luego de su detención. En un tercer caso (395-06, 16.3.07), el abogado de uno de los acusados hizo notar que el domicilio de su defendido había sido allanado sin orden de autoridad competente. En los tres casos el tribunal penal no tomó ninguna determinación al efecto, en contra de su obligación de poner los hechos en conocimiento del Ministerio Público. De igual modo, en un caso de violación de una menor de 11 años de edad (6206, 29.5.06), se dejó sin resolver la denuncia proveniente del testimonio de la hermana de la víctima, de 9 años de edad, quien aseguró que ella también fue objeto de abuso sexual por el acusado. El tribunal no remitió el expediente al Ministerio Público para que se abriera la investigación pertinente. En asuntos de menores, el examen de 461 sentencias correspondientes a casos donde estaba involucrado el interés de niños y adolescentes sugiere que no se escucha a los mismos. El principio general, que es incumplido, está contenido en el art. 60 del Código de la Niñez y Adolescencia: “Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a ser consultados en todos los asuntos que les 31 La flagrante desproporción entre penas, trátese o no del mismo tipo delictivo, en parte es consecuencia de la desatención existente respecto de las decisiones judiciales. Así como los jueces imponen penas sin razonarlas, determinan la magnitud de la sanción de modo discrecional, sabiéndose en la impunidad de aquél cuyas decisiones no están sometidas al escrutinio y control sociales. En esto, en particular, el desinterés académico por los contenidos de las sentencias judiciales juega un papel cercano a la complicidad.

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afecten. Esta opinión se tendrá en cuenta en la medida de su edad y madurez” (art. 60). La opinión fue recibida en sólo 31 (6,72%) de los casos examinados. Tratándose de la patria potestad, el Código especifica que el juez deberá “oír al adolescente, al niño o niña que estén en condiciones de expresar su opinión” y distingue al respecto dos situaciones: “La opinión de los hijos e hijas menores de doce años, será valorada por el Juez, considerando el grado de desarrollo de quien lo emita. La de los adolescentes será obligatoria para el Juez, a menos que sea manifiestamente perjudicial para su desarrollo integral” (art. 106). Cuando el mismo cuerpo legal aborda el juicio de tenencia incluye en la motivación del auto resolutorio que “debe considerar obligatoriamente la posición del niño, niña o adolescente durante la audiencia, cuidando de no revelar lo que declaró en ejercicio de su derecho a ser oído” (art. 291). Y, tratándose de la adopción, el Código dispone que en la audiencia el juez “oirá en privado al niño o niña a quien se pretende adoptar que esté en condiciones de edad y desarrollo para expresar su opinión. Si se trata de un adolescente, se requerirá su consentimiento” (art. 285). Más que en otros aspectos del análisis de sentencias efectuado, estas disposiciones mostraron ser letra muerta en la práctica judicial. Cuando el mismo Código establece que “El interés superior del niño es un principio de interpretación de la presente Ley” (art. 11), agrega: “Nadie podrá invocarlo contra norma expresa y sin escuchar previamente la opinión del niño, niña o adolescente involucrado, que esté en condiciones de expresarla”. Sin embargo, en la muestra hubo muchas sentencias en las que el juez invocó el interés superior del niño sin escuchar la opinión del menor involucrado en el caso. En lo que se refiere al asunto de pensiones alimenticias, como se ha adelantado, la falta de prueba sobre necesidades del alimentado y de las capacidades de los obligados fue una constante casi generalizada en las sentencias integrantes de la muestra. La invocación del “interés superior del menor” y, en ocasiones, incluso alguna norma de la Convención sobre los Derechos del Niño, parecía suplir en la actuación judicial a la prueba necesaria. Una especie de caso típico en materia de pensión de alimentos es la sentencia en la que, habiéndose probado la paternidad, usualmente mediante la presentación de la partida de nacimiento del menor o los menores, el juez impone al obligado el pago de una pensión alimenticia sin otra consideración que respalde el

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monto de la misma. Un caso extremo de este tipo es 2171-06, 27.6.07, en el que la actora demandó a su cónyuge una pensión alimenticia de US$ 300 mensuales para sus dos hijos. El juez dio por probada “la existencia legal” de los menores y resolvió que la pensión fuera de US$ 90, sin siquiera enunciar qué pruebas fueron analizadas ni qué razones llevaron a fijar el monto impuesto en la resolución. De este modo, el examen de los parámetros que la ley dispone –necesidades del alimentado y capacidad económica de los obligados– no estuvo presente en la mayor parte de sentencias sobre pensión alimenticia que integraron la muestra. El monto de las pensiones alimenticias impuestas en las sentencias pareció corresponder a ciertos estándares de vigencia local, lo que se tradujo en variaciones más notorias entre una ciudad y otra que entre un caso y otro del mismo lugar. Asimismo, las pensiones dictadas por jueces civiles parecían ser algo más altas que las impuestas por jueces de niñez y adolescencia. Un caso de tutela y custodia legal (1118-2006, 31.8.06) mostró la falta de mejor fundamentación en esta área. La actora era abuela de tres menores, de quienes se hizo cargo cuando la madre se fue del país, y demandó a ambos padres la tutela y custodia legal de los niños. La jueza citó el art. 106, 6 del Código de la Niñez y Adolescencia, pero no siguió las correspondientes exigencias probatorias para establecer, conforme prevé la norma, si existió falta o inhabilidad de ambos progenitores y concluir que, en virtud de esta situación, procedía otorgar la tutela y custodia legal a la abuela, como efectivamente decidió en su resolución. Un caso que deja la impresión de conflicto sin resolver es el de pensión alimenticia (146-2006, 21.7.06) en el que una madre demanda alimentos para la hija que, dice, ha sido descuidada por su padre. En la sentencia no se establece claramente los hechos ni se cita base normativa. Como pruebas se ofrece un testimonio y algunos documentos probatorios de gastos en los que ha incurrido la madre. El juez concluye en que la demandante no ha probado el hecho principal y rechaza la demanda. Si bien es verdad que, en aparente ausencia de reconocimiento de la hija, sólo la madre podía solicitar la prueba de ADN para probar la paternidad, el juez no hizo nada para probar la relación entre la menor y el demandado. Otro caso, particularmente singular, en el que se dejó un asunto central sin resolver fue uno de divorcio por mutuo acuerdo en el que debía resolverse

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también la pensión alimenticia (605-2006, 18.12.06). Atendiendo a que las partes residían en Estados Unidos, y pese a que los menores residían en Ecuador, el juez delegó en los jueces de aquel país la fijación del monto de la pensión debida. Respecto de los amparos constitucionales, como se ha indicado antes, el problema principal parece residir en la comprensión de la institución de parte de algunos jueces, cuyo foco de atención no parece situarse en el cumplimiento de los requisitos fundamentales para que el amparo sea planteado: acción u omisión ilegítima de autoridad pública, que conculca derechos y ocasiona daños graves inminentes. En la muestra aparecieron 33 resoluciones en esta materia, correspondientes a seis juzgados del país. La diversidad de problemas que el juez constitucional debe resolver es muy grande e incluía, en los casos de la muestra, asuntos como la procedencia o no del silencio administrativo, el pago de una indemnización por expropiación, si ha habido o no maltrato físico y psicológico a un menor, si la indemnización que ha recibido un empleado público corresponde a ley, si un comisario actuó correctamente al clausurar un bar, si los nombramientos de dos profesores debían realizarse o no, si se debió sancionar o no a un militar o policía, si un menor era lo bastante incapaz como para ser considerado apto para recibir pensión de montepío de su padre fallecido, la imposibilidad de nombrar al ganador de un concurso público de merecimientos para el puesto concursado, la competencia de una autoridad para emitir una resolución, si se podía ordenar la rotación de un funcionario de carrera diplomática, la existencia o falta de motivación de un acto administrativo, si una organización gremial podía sancionar a un particular, la indemnización correspondiente a un incumplimiento contractual, etc. Para conocer y resolver estos y otros asuntos, el juez constitucional parece enfrentar una gran dificultad para comprender a cabalidad que la norma aplicable es la Constitución. Postergar leyes y reglamentos, alejarse de la interpretación literal para servirse de métodos interpretativos que garanticen los derechos fundamentales y hacerlo creativamente, parecen vías difíciles de recorrer para el juez ecuatoriano. En las resoluciones examinadas se verifica que el juzgador vela por el cumplimiento estricto de la ley, aunque de él se deriven violaciones de derechos fundamentales.

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Como en cualquier otro caso, lo primero que el juez debe precisar son los hechos, en los que, tratándose del amparo, debe constatar –según lo dispuesto por el art. 95 de la Constitución de 1998– si se está ante “un acto u omisión ilegítimos de una autoridad pública, que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente, y que, de modo inminente, amenace con causar un daño grave”. En las sentencias analizadas el juez tenía dificultades para reconstruir los hechos en una versión propia. En varias ocasiones se limitó a exponer las versiones de la parte actora y de la parte demandada, sin sacar una conclusión, pero en la mayoría de los casos únicamente se expuso la versión de una de las partes. Como consecuencia, el juez resolvió los casos sin citar las pruebas respecto de los hechos alegados o citando medios de prueba escasos, que no analizaba. En sólo seis de las 33 sentencias se da por probado o no el acto o la omisión y apenas un tercio del total de resoluciones hace referencia a algún medio probatorio. El caso 708-2006 puede resultar ilustrativo. El accionante solicitó que se dejase sin efecto la suspensión del cargo de rector de un colegio en razón de que tal acto fue adoptado sin haberse verificado la veracidad de las denuncias y comprobado las circunstancias. El juez consideró que: “En el presente caso la concurrencia simultánea de los elementos señalados en el considerando anterior, deben estar presentes en el acto impugnado, esto es el acuerdo Nro. 006-AJ de 16 de noviembre de 2006, emitido por el Subsecretario Regional de Educación, el emplazado […]. El actor ni en su escrito de demanda, ni en la audiencia pública llevada a cabo supo establecer la violación de ninguno de sus derechos individuales garantizados en la Constitución Política del Ecuador, pues el acto impugnado… emitido por el Subsecretario Regional de Educación, cumple con todos los requisitos legales que esta clase de actos requieren para su validez…”. Más allá de si efectivamente se probó la existencia del acto (que no consta en la sentencia), el juez omitió reconstruir los hechos y dejó de analizar el contenido del acto impugnado con el objeto de establecer las razones por las que se había emitido, cumpliendo los requisitos legales y sin producir una violación de derechos. Una razón que podría considerarse para explicar por qué los jueces no establecen los hechos que son alegados en los recursos de amparo puede estar referida a los tiempos establecidos en la Constitución de 1998. Parecería que

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la práctica de pruebas es imposible en el término de 72 horas. No obstante, el artículo 59 de la Ley Orgánica de Control Constitucional dispone: “No se admitirán incidentes de ninguna clase durante los […] recursos para las garantías constitucionales, los mismos que deben atenerse a los principios de celeridad procesal e inmediatez […] Sin embargo, de existir hechos que deban justificarse, de oficio o a petición de parte podrá disponerse o solicitarse así como actuarse la práctica”. En ninguno de los casos de la muestra ordenó pruebas de oficio. Un ejemplo de incomprensión de la figura del amparo por los jueces es el de 623-2006, 24.7.06, en el que un policía impugna la destitución de la que fue objeto por el Tribunal de Disciplina de la Policía Nacional en razón de haber sellado el pasaporte, con visa presuntamente falsa, de dos ciudadanas guatemaltecas. El accionante observa que el Tribunal nunca verificó, ni le otorgó la posibilidad de probar, si las visas eran efectivamente falsas, hecho que, según sostiene, debió declararse en sentencia judicial. Interpuesto el amparo y solicitada la suspensión de los efectos del acto impugnado, el juez negó el amparo al sostener que la resolución del Tribunal de Disciplina no era susceptible de amparo debido a no tratarse de un acto administrativo. Añadió que se estaba pretendiendo desviar la finalidad del amparo al solicitar que se reviera la prueba. Si la decisión del tribunal policial fue arbitraria, como parece colegirse de los hechos resumidos en la sentencia, el recurso de amparo tenía base suficiente dado que tal decisión ocasionó al accionante un daño consistente en perder su trabajo sin causa justificada. En el caso 413-2006, 18.7.06, se dejó sin resolver un asunto de gran importancia planteado por el recurso de amparo. La Agencia de Garantía de Depósitos incautó los activos de una empresa, aduciendo que estaba vinculada con los ex administradores de un banco deudor de la AGD. La empresa presentó el recurso, negó la vinculación y solicitó dejar sin efecto la resolución de la AGD. Lo que debió analizarse fue si AGD tenía motivos suficientes para decretar la incautación o más bien fue un acto arbitrario, como alegaba la recurrente, pero el juez centró su resolución en las facultades legales que la entidad tenía para decretar la incautación. Como se ha recordado, la acción de amparo se entabla contra un acto u omisión ilegítimos de autoridad pública que viole o pueda violar cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio interna-

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cional vigente y de modo inminente amenace con causar un daño grave; o contra la conducta de un particular que afecte grave y directamente un interés comunitario, colectivo o un derecho difuso. Con esta acción se busca que el juez adopte medidas urgentes destinadas a evitar o cesar la comisión del daño grave o remediarlo inmediatamente. En las sentencias de la muestra, el análisis gira usualmente en torno a establecer qué implica que un acto u omisión sean ilegítimos y, en particular, a precisar si se ha incumplido las garantías del debido proceso, si existe falta de motivación del acto o si la administración pública ha incumplido el principio de legalidad establecido en el art. 18 de la Constitución. No se encontró ninguna sentencia que sostuviese que la mera violación de derechos hace que el acto sea ilegítimo, ni se halló sentencias que analicen en profundidad cuándo un acto u omisión es ilegítimo. En lo que se relaciona con el daño, pese a que la norma constitucional no exige que el daño haya ocurrido, la tendencia encontrada en la muestra fue que los jueces determinasen que el daño debe ser material y palpable, calificándose la gravedad del mismo sin fundarla en un análisis, como puede verse en el caso siguiente, representativo de tal tendencia: “sin embargo, únicamente para abundar el infrascrito tiene a bien destacar que la incautación de los activos y la prohibición de enajenar los bienes inmuebles de la reclamante, si bien vulnera su derecho de propiedad, derecho que el Estado está obligado a reconocer y garantizar, el supuesto daño no es grande ni cuantioso en cuanto a los avalúos de los bienes prohibidos de enajenar, conforme se infiere de la escritura de compraventa acompañada, por lo que el daño alegado no puede ser calificado de grave, como lo requiere el Art. 95 de nuestra carta política para la admisión del recurso”. (413-2006). El daño moral, y en general, los daños inmateriales, así como los daños futuros, parecieron quedar excluidos por el criterio del juzgador. En una tercera parte de casos de la muestra (12/33), los jueces de primera instancia resolvieron que el amparo era procedente. En estos casos, la medida más usual fue la de suspender los efectos del acto ilegítimo, pero en muy pocos casos se estableció remedios para la violación de derechos o los daños ocasionados. Importa notar que las deficiencias constatadas en materia de amparos constitucionales no corresponden sólo a los jueces. A menudo, según se puede deducir de las resoluciones, los abogados no señalaron claramente los

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derechos violados, ni argumentaron al respecto, ni ofrecieron las pruebas conducentes a demostrar la violación. Patrocinio profesional y administración de justicia La calidad del patrocinio con el que contaban las partes no fue objetivo central del estudio pero respecto a él se recogió cierta información, al efectuar el análisis de las sentencias muestreadas. Aunque el texto de la sentencia no es la entrada más completa para evaluar la actuación de los abogados de las partes, en ocasiones en la resolución judicial hay claros indicios de la calidad de su participación. Por de pronto, se encuentra indicios desfavorables al patrocinio prestado en cada uno de los casos en los que la parte demandante equivocó la base legal de su pretensión, algunos de los cuales han sido ya referidos. Entre los asuntos civiles destacó, respecto a esta temática, uno de divorcio por abandono (116-08, 24.6.08) en el que tanto en primera como en segunda instancia, la defensa de la demandada no organizó la prueba necesaria para que el juez tuviera por disuelto el vínculo. En primera instancia, el juez concluyó en que no se había probado la fecha del abandono; apelada esta decisión, la sala concluyó en que no se había probado, por los testigos, que el abandono ocurriera de forma voluntaria y sin causa alguna. Que la defensa dejara la prueba librada a lo que ocurriera en el proceso perjudicó severamente a la clienta. Asimismo, en la muestra aparecieron varios casos (entre otros, 398-06, 5.4.06) en los que la defensa presentó extemporáneamente las excepciones. En materia penal, cuando el acusado no se acoge a su derecho constitucional a guardar silencio, el abogado defensor parece desempeñar usualmente un rol pasivo al que no corresponde, por ejemplo, el ofrecimiento de pruebas. Desde esa actitud, la defensa se circunscribe con frecuencia a ofrecer testimonios de buena conducta que brindan quienes conocen al acusado y, en el mismo sentido, el certificado emitido por el centro de rehabilitación social donde hubiere estado detenido. Otra práctica de la defensa penal, en aquellos casos donde el hecho no llega a culminar el propósito delictivo del agente debido a la acción policial persecutoria, es sostener que se trata de tentativa, para luego solicitar la aplicación de una menor pena.

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En un amparo constitucional (15915, 31.1.08), el recurrente, funcionario de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, sostuvo que un traslado a Quito –dispuesto luego de abrírsele un sumario administrativo inconcluso en razón de un conflicto con un embajador– transgredió sus derechos y no le dio derecho de defensa. El abogado reveló su desconocimiento de una acción en la que debía sustentar y probar la ilegitimidad del acto, lo que no hizo. Centró su argumentación en que no se podía disponer el traslado por no haber cumplido el accionante con el mínimo legal de permanencia, de tres años, en sus funciones en el cargo. Al parecer el abogado contó mal el tiempo. El amparo fue denegado. Tanto en materia civil como en asuntos de niñez y adolescencia, resalta un estilo de ejercer la defensa en el que presentar una diversidad de excepciones en la contestación a la demanda32 –que usualmente son rechazadas al sentenciar– recarga inútilmente los términos del litigio sin beneficio alguno para la parte defendida. En ese mismo estilo, es usual que se tache a los testigos que la otra parte “llegare a presentar”, impugnándolos sin saber quiénes son, y que esto se haga incluso en el caso de un demandado que se halla en rebeldía. El abogado parece golpear en el vacío cuando “impugna y redarguye de falsas, improcedentes, ilegales y mal actuadas las pruebas presentadas y que presentare el demandado” o contradice “desde ya todo lo que vaya a manifestar la parte demandada”. Desde el punto de vista de los intereses de la administración de justicia, estos recursos muy probablemente restan sustancia y seriedad a la defensa ante los ojos del juzgador, puesto que constituyen maniobras retóricas sin mayor eficacia. Conclusiones 1. Alrededor de tres de cada diez casos muestreados ofrecían dificultades en materia de prueba. La falta de análisis y evaluación de las pruebas, y la insuficiencia tanto de aquello que se da por probado como del razonamiento que lo respalda desembocan en sentencias que no establecen claramente cuáles de los hechos en controversia se consideraron 32 La excepción de “negativa pura y simple de los fundamentos de hecho y de derecho”, usada rutinariamente, en ocasiones se contradice con determinadas afirmaciones formuladas en la contestación de la demanda o en la etapa probatoria.

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probados. Las diversas falencias concurren, en definitiva, a mostrar falta de prueba suficiente para llegar a la decisión adoptada. 2. Una quinta parte de los casos muestreados exhibían insuficiencias en la base normativa utilizada para sentenciar. La mitad de ellos no contenían mención alguna de la base legal. La otra mitad citaban normas de manera insuficiente, errónea o impertinente en el caso bajo juzgamiento. 3. 20% de casos con problemas en la base normativa y 30% de casos con dificultades en materia de prueba33 apuntan a un problema relativamente serio en la justicia ecuatoriana. Las razones de estas proporciones deben guardar relación con varios factores. Entre ellos, probablemente esté el hecho de que algunas sentencias no son hechas por quienes han sido designados para desempeñar la tarea. Otra causal posible es el no haberse utilizado procedimientos de reclutamiento que establecieran la competencia efectiva para ejercer la función de juez. Sin duda, una tercera razón explicativa reside en la inexistencia de mecanismos de monitoreo de las decisiones judiciales. 4. El manejo profesional que surge del análisis de las sentencias muestreadas sugiere un juez promedio, responsable de su formulación, que aplica literalmente la norma sin analizarla y, menos aún, interpretarla; que se sirve sólo ocasionalmente de una base constitucional y se apoya muy esporádicamente en la jurisprudencia; que no hace uso de las elaboraciones disponibles en la teoría jurídica acerca de los asuntos que aborda; y que cita, de vez en cuando, una norma de origen internacional, más que por la utilidad que pueda tener en el razonamiento adoptado, en busca de la legitimidad que pueda brindarle invocarla. El perfil del juez tipo que las sentencias analizadas sugieren, se corresponde con la formación jurídica que ha prevalecido, y aún prevalece, en facultades de derecho tradicionales de América Latina, en 33 Un cruce entre los datos hallados sobre ambos temas mostró que 11,42% del total de sentencias muestreadas padecía tanto de problemas en la base normativa como de insuficiencia probatoria. Estos casos constituirían el núcleo profesionalmente más endeble de la muestra. El siguiente círculo estaría conformado aproximadamente por otro 30% con dificultades técnicas importantes, entre las que aparecen asuntos normativos y debilidades probatorias.

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las cuales la enseñanza está restringida al aprendizaje memorístico de los códigos, especialmente los procesales, vía que es propia de una formación académica débil, de la que emerge un profesional que padece una pobreza jurídica marcada. A los rasgos formativos, en el desempeño de la función jurisdiccional hay que agregar, como rasgo resaltante en el juez promedio, la pasividad, que se manifiesta en: la falta de iniciativa para ordenar pruebas cuando así se requiere para alcanzar la verdad de los hechos, la inhibición para ejercer el control de legalidad sobre los acuerdos alcanzados por las partes en el proceso y el dejar, con cierta frecuencia, asuntos sin resolver o dudosamente resueltos en el pleito del que conoce. Las sentencias examinadas no revelan, pues, un juez a cargo del proceso sino a uno que está a lo que las partes propongan y hagan. Él resolverá, en su oportunidad, sin haber hecho uso de las facultades que la ley pone en su competencia para mejor resolver. Los dos puntos precedentes constituyen falencias demasiado severas como para pensar que pueden ser subsanadas mediante simples acciones de capacitación. Aquéllos que las padecen con gravedad no deberían seguir ejerciendo el cargo de jueces. Esta conclusión aconseja la urgencia de efectuar la evaluación de jueces prevista en el Código Orgánico de la Función Judicial (Disposición Transitoria Quinta). Un tercio de sentencias con falta de capacidad persuasiva es un hecho de una magnitud suficiente como para restar legitimidad a la justicia. Si las sentencias que finalmente se pronuncian carecen de fuerza para convencer a quienes conocen su contenido –abogados y partes, en primer lugar–, este hecho erosiona la confianza en el sistema de justicia. Que un juez produzca una decisión no es razón suficiente para que los ciudadanos se consideren satisfechos en la sociedad democrática contemporánea. Tiene que ser una decisión con base jurídica, que aprecie adecuadamente los hechos y que sea razonable. El número de sentencias de la muestra que no correspondió a este patrón no fue mayoritario pero sí fue notoriamente alto. La frecuencia en el uso de la citación mediante la prensa, y su conjunción con la complacencia judicial para probar determinados hechos sólo mediante testigos, puede facilitar juicios en los que la otra

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parte queda en indefensión o, incluso, en los que mecanismos de corrupción son los que explican el curso del proceso y el resultado. 9. En materia penal, la disparidad en las penas aplicadas –incluso por el mismo tribunal– a delitos del mismo tipo y la falta de proporcionalidad en las condenas que reciben hechos pertenecientes a distintos tipos delictivos merece ser resaltada a partir del somero examen de sentencias condenatorias hecho en este estudio. Sobre la base de la ausencia de razonamiento de la pena, estas disparidades y desproporciones alimentan una imagen social de la justicia en la que aparece la arbitrariedad y, tras ella, puede intuirse la corrupción. 10. En cuanto a aspectos de forma, el examen de sentencias efectuado pone de manifiesto: • la ausencia de una estructura común de las sentencias en Ecuador; • insuficiencias y falta de claridad en el encabezamiento de las resoluciones; • resúmenes de los hechos que no son propios del juzgador sino que siguen la versión ofrecida por las partes; • mayor atención a la descripción de los hechos que al análisis de las pruebas; y • descuido de detalles relevantes como la edad, que en ciertos casos es clave para caracterizar los hechos o el conflicto. 11. El monitoreo y la evaluación de la calidad de las sentencias de la Función Judicial debe ser una tarea permanente, cuyo sentido y alcances van mucho más allá de la valoración del trabajo individual del juez. Importa evaluar los criterios que se utilizan, la aplicación efectiva de las instituciones jurídicas, el uso de la jurisprudencia, las prácticas judiciales que se desarrollan –y su grado de conveniencia–, etc. Sin esta información –acerca de lo que efectivamente hacen los jueces– no se tiene una base cierta tanto para orientar políticas judiciales, en general, como para perfilar sistemas de reclutamiento y diseñar la formación judicial, en particular. 12. El desempeño profesional afecta tanto los intereses del cliente como la calidad del sistema de justicia. Aunque este estudio de sentencias

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no efectuó un seguimiento sistemático de la calidad del patrocinio profesional, a lo largo del análisis de las decisiones judiciales se encontró diversos casos en los que el abogado había equivocado la base legal invocada para fundar su pretensión, presentó excepciones extemporáneamente, no supo organizar la prueba o, simplemente, se mantuvo en una pasividad que, en el caso penal, apenas se limitó a presentar certificados de buena conducta. Ciertamente, el clásico rol de “auxiliar de la justicia” no parece estar reflejado en estos comportamientos. Pero, además, un estilo de ejercicio en el que se plantea todas las excepciones posibles, aunque luego no se las fundamente, y en que se impugna todo lo que legalmente se puede impugnar, no sólo es infructuoso para el cliente sino que entorpece y traba el funcionamiento del sistema de justicia. Con esta observación, apenas se intenta llamar la atención sobre un factor de cuyo desempeño también depende el servicio de administrar justicia.

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Anexo A Causas ingresadas, resueltas y pendientes, según tipo de tribunal Instancia judicial (nº en 2009)

Año

Ingresadas

Resueltas

Pendientes

Salas de cortes provinciales (45) Cortes Superiores (48) Cortes Superiores (49) Cortes Superiores (49) Cortes Superiores (49) Cortes Superiores (49) Cortes Superiores (49) Tribunales penales (43) Tribunales penales (43) Tribunales penales (43) Tribunales penales (43) Tribunales penales (44) Tribunales penales (44) Tribunales penales (44) Juzgados civiles (244) Juzgados civiles (244) Juzgados civiles (245) Juzgados civiles (249) Juzgados civiles (248) Juzgados civiles (251) Juzgados civiles (253) Juzgados penales (150) Juzgados penales (151) Juzgados penales (152) Juzgados penales (155) Juzgados penales (152) Juzgados penales (152) Juzgados penales (152) Juzgados de trabajo (31) Juzgados de trabajo (31) Juzgados de trabajo (31)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004

44.773 56.731 84.261 37.974 37.470 35.403 31.209 4.968 5.748 5.087 4.452 5.862 6.918 7.202 79.995 93.269 102.097 108.614 121.095 125.942 139.128 23.394 26.756 27.975 33.845 44.714 27.629 30.296 10.183 8.315 7.174

41.449 52.501 47.156 44.302 43.508 37.824 35.739 2.464 2.861 2.785 2.329 3.163 4.346 5.058 97.908 103.202 97.184 96.854 104.097 93.504 96.287 59.005 50.717 46.260 38.544 45.789 29.718 28.133 15.490 12.445 5.600

34.553 38.714 49.182 43.079 39.477 43.155 38.625 4.796 6.051 6.839 9.160 10.009 10.212 12.356 687.058 673.973 634.318 643.155 637.961 540.278 583.119 302.885 276.751 259.816 238.211 219.745 201.841 204.004 52.999 34.827 7.863

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Instancia judicial (nº en 2009)

Año

Juzgados de trabajo (31) Juzgados de trabajo (31) Juzgados de trabajo (32) Juzgados de trabajo (33) Juzgados de inquilinato (16) Juzgados de inquilinato (16) Juzgados de inquilinato (16) Juzgados de inquilinato (15) Juzgados de inquilinato (13) Juzgados de inquilinato (13) Juzgados de inquilinato (13) Juzgados de tránsito (50) Juzgados de tránsito (51) Juzgados de tránsito (48) Juzgados de tránsito (44) Juzgados de tránsito (44) Juzgados de tránsito (40) Juzgados de tránsito (41) Juzgados de niñez y adolescencia (88)

2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2002 2003 Juzgados de niñez y adolescencia (34) 2004 Juzgados de niñez y adolescencia (43) 2005 Juzgados de niñez y adolescencia (44) 2006 Juzgados de niñez y adolescencia (45) 2007 Juzgados de niñez y adolescencia (47) 2008 Juzgados fiscales (0) 2002 2003 2004 2005 Juzgados fiscales (6) 2006 Juzgados fiscales (5) 2007 Juzgados fiscales (4) 2008 Tribunales contencioso-administrativos 2002 2003

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Ingresadas

Resueltas

Pendientes

11.829 12.228 16.903 15.687 10.172 9.705 13.649 6.479 6.816 5.758 5.972 6.991 8.470 11.461 13.017 12.723 6.693 63.316 — — 53.608 63.393 79.626 82.893 76.016 — — — — 421 465 602 1.743 1.750

8.826 9.244 12.610 10.892 7.794 7.840 12.630 5.599 5.234 4.422 5.484 4.981 7.038 12.333 11.665 13.192 3.597 32.245 — — 20.475 27.405 41.008 45.616 46.946 — — — — 547 486 386 1.302 1.082

10.523 7.946 12.932 17.877 25.281 23.946 23.579 24.827 25.688 19.824 20.312 30.316 30.324 28.776 31.258 30.859 31.618 62.659 — — 43.501 72.164 106.826 150.370 179.440 — — — — 492 498 707 6.802 7.429

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Instancia judicial (nº en 2009)

Año

2004 2005 2006 2007 2008

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Ingresadas

2.746 3.015 2.346 1.717 3.310

Resueltas

Pendientes

1.434 1.606 1.592 1.247 1.980

8.552 9.283 9.882 9.191 11.712

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Anexo B Ficha analítica de sentencias Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD Responsable: _________________________________ Vº Bº______________ MATERIA y ASUNTO: Civil y Comercial ___ Cobro por título ejecutivo ___ Divorcio ___ Otro ___ Niñez y A. ___ Pensión alimenticia ___ Paternidad ___ Tenencia ___ Otro ___ Penal ___ Contra la vida ___ Contra la propiedad ___ Drogas Otro ___ Laboral ___ Despido intempestivo ___ Otro ___ Inquilinato ___ Fiscal ___ Contencioso-Administrativo ___ Constitucional ___ Acción de protección ___ Amparo constitucional ___ INSTANCIA: Juzgado ____________________ Sala ____________________ Expediente ________-________ Fecha de la sentencia ___ /___ /____ 1. CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DEL CASO Y DE LOS HECHOS: 1.1. Luego de leer la primera media página de la sentencia, ¿es posible saber quiénes son las partes y cuál es el asunto materia de litigio? Sí __ No __ 1.2. ¿Establece la sentencia claramente cuáles son todos los hechos bajo juzgamiento? Sí, todos ___ Sí, algunos ___ No ___ 1.3. ¿La sentencia se refiere a las diversas versiones de los mismos o a los aspectos controvertidos que fluyen del expediente? Sí ___ No ___ N/A ___ 1.4. ¿Cuáles son los hechos según la sentencia? _______________________________________________________________

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1.5. ¿La sentencia ubica todos los hechos en los supuestos normativos pertinentes? Sí ___ No ___ ¿Por qué no? ____________________________________________________ _______________________________________________________________ 2. PRUEBA: 2.1. ¿Cuáles son las pruebas relevantes de las que se da cuenta en la sentencia? _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ 2.2. ¿Alguna de ellas fue ordenada por iniciativa del juez? N/A ___ No ___ Sí ___ ¿Cuál/es? _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ 2.3. ¿Se analiza las pruebas? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ 2.4. ¿Se ha sopesado adecuadamente los medios de prueba relevantes en relación con los hechos materia del conflicto? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ Explicación: ______________________________________ _______________________________________________________________ 2.5. ¿A qué prueba/s se otorga mayor peso en la sentencia? Testigos ___ Pericias ___ Prueba documental ___ Inspección judicial ___ Otra ___ ¿Cuál? _________________________________________________ 2.6. ¿Se circunscribe la actividad probatoria a testigos cuando probar los hechos requería de otras pruebas? Sí ___ No ___ Explicación: _________________________________________ 2.7. ¿Se establece qué hechos controvertidos se considera probados? Sí ___ No ___ N/A ___ 2.8. ¿Es clara acerca de qué se establece probado? Bastante ___ Algo ___ Poco ___

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Nada ___ Explicación: ____________________________________________ _______________________________________________________________ 2.9. ¿Se razona qué se establece como probado? ¿Se sabe qué pruebas crearon convicción en el juzgador respecto a qué? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ 2.10. ¿Para considerar probados o no los hechos y la responsabilidad se usa criterios de costumbre o práctica judicial, que no aparecen en la ley? No ___ Sí ___ Ejemplos: __________________________________________________________ ______________________________________________________________ 2.11. ¿Se constata prueba suficiente acerca de los hechos materia de la sentencia? Más que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula ___ Explicación: _____________________________________________________ _______________________________________________________________ 3. USO E INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS: 3.1. ¿La sentencia cita disposiciones legales sustantivas? Sí ___ No ___ ¿Las citas son pertinentes? Sí ___ No ___ ¿Las citas son incompletas? Sí ___ No ___ ¿Además de citar disposiciones legales, la sentencia las analiza? Sí ___ No ___ 3.2. En caso de haber interpretación de las normas, ¿es sólo literal? Sí ___ No ___ N/A ___ 3.3. ¿Si la interpretación fue sólo la literal, debió usarse otra? N/A ___ Sí ___ No ___ ¿Por qué? ___________________________________ ______________________________________________________________ 3.4. En caso de que se haya usado otra interpretación que la literal, ¿cuál es? ¿cómo se usó? N/A _____________________________________________________ _______________________________________________________________

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3.5. ¿Usó el razonamiento de la sentencia alguna norma constitucional? No ___ Sí ___ ¿Cuál? ____________________________________________ ¿Era pertinente? Sí ___ No ___ 3.6. ¿Se aplicó alguna norma de derecho de origen internacional? No ___ Sí ___ ¿Cuál? ______________________________________ ¿Era pertinente? Sí ___ No ___ 3.7. ¿Se invocó algún principio general del derecho? No ___ Sí ___ ¿Cuál? _____ ________________________ ¿Era pertinente? Sí ___ No ___ 3.8. ¿Se incorporó alguna consideración de doctrina? No ___ Sí ___ ¿Era pertinente? Sí ___ No ___ 3.9. ¿Se apoyó la decisión en jurisprudencia nacional? No ___ Sí ___ ¿Era pertinente? Sí ___ No ___ 4. CALIDAD DE LA DECISIÓN: 4.1. ¿El uso de un “modelo” en la sentencia distorsiona la consideración del caso? Sí ___ No ___ ¿Por qué? ___________________________________________ _______________________________________________________________ 4.2. ¿Cuántas veces tuvo que leer la sentencia? Una ___ Dos ___ Tres ___ Más ___ 4.3. ¿Cuán clara es la sentencia? Muy clara ___ Clara ___ Poco clara ___ Nada clara ___ Ejemplo de falta de claridad: _________________________________ _______________________________________________________________ 4.4. ¿Cuán repetitiva es la sentencia? Muy repetitiva ___ Repetitiva ___ Poco repetitiva ___ Nada repetitiva ___ 4.5. A la luz de los elementos disponibles en la propia sentencia, ¿era posible tomar una decisión que diera al caso una solución distinta? No ___ Sí ___ ¿Mejor? ___ Explicación: _____________________________________________________

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4.6. ¿Era posible dar una mejor fundamentación a la solución dada en la sentencia? No ___ Sí ___ Explicación: _________________________________________ _______________________________________________________________ 4.7. ¿Hay proporcionalidad entre la complejidad de los hechos y el análisis hecho en la sentencia? Alta ___ Regular ___ Escasa ___ Nula ___ ¿Desarrollo excesivo ___ o insuficiente? ___ 4.8.¿Cuál es la fuerza persuasiva de esta sentencia? (Imagínese la perspectiva de las partes y de la opinión pública) Más que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula ___ Explicación: _______ _______________________________________________________________ 4.9. ¿El caso fue decidido en más de una instancia? No__ Sí__ ¿Se tuvo acceso a la otra sentencia? No ___ Sí ___ ¿Ambas sentencias son similares? No ___ Sí ___ ¿En qué difieren? _________________________________________________ _______________________________________________________________ 5. OBSERVACIONES ADICIONALES SOBRE EL CASO: 5.1. ¿Algún aspecto del caso o algún planteamiento formulado por las partes se dejó sin resolver? Sí ___ No ___ ¿Cuál? ________________________________ _______________________________________________________________ 5.2. ¿Encontró deficiencias técnicas importantes en la sentencia? Sí ___ No ___ ¿Cuáles? ________________________________________________________ 5.3. De la lectura de la sentencia, ¿qué se deduce acerca de la calidad de la defensa ejercida? ________________________________________________________ 5.4. ¿Recomendaría esta sentencia para ser destacada en un informe o para ser usada como material de enseñanza? No ___ S ___ ¿Por qué? ________________ _______________________________________________________________

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5.5. Otras observaciones: _______________________________________________________________ _______________________________________________________________ SÓLO PARA ASUNTOS PENALES: 1. ¿Se ha sopesado adecuadamente los medios de prueba relevantes en relación con la responsabilidad del/los acusados? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ Explicación: __________________________________________ _______________________________________________________________ 2. ¿El contenido de la sentencia corresponde básicamente al del dictamen fiscal? Sí ___ No ___ ¿En qué se diferencia?___________________________________ _______________________________________________________________ 3. ¿Se constata prueba suficiente acerca de la responsabilidad del sentenciado? Más que suficiente ___ Suficiente ___ Escasa ___ Nula__ Explicación:________ _______________________________________________________________ 4. ¿Se razonó la pena impuesta? En detalle ___ En buena medida ___ Algo ___ Nada ___ SÓLO PARA ASUNTOS EN LOS QUE HAY INTERESES DE MENORES: 1. Habiendo de por medio intereses de menores, ¿se consignó la edad del/las/los menor/es? Sí ___ No ___ 2. Se recogió la versión del menor respecto a la controversia? Sí ___ No ___ SÓLO PARA ASUNTOS LABORALES ¿Cómo entendió el juez que resultaba/ría probado el despido intempestivo? Con el visto bueno ___ Con testigos ___ Con documentos ___ Otros medios adecuado ___ ¿Cuáles? ________________________________________________ _______________________________________________________________

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SÓLO PARA CASOS DE PENSIÓN ALIMENTICIA: 1. ¿Se examinó la capacidad económica de ambos padres? Sí ___ No ___ 2. ¿Se razonó el monto de la pensión impuesta? En detalle ___ Algo ___ Nada ___

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2 La justicia vista desde la reforma procesal penal Fundación ESQUEL

El Código de Procedimiento Penal fue aprobado por el Congreso Nacional el 11 de enero del 2000 y publicado en el Registro oficial del 13 de enero del mismo año. Inicialmente estuvieron vigentes 47 artículos referidos a las garantías del debido proceso y para el resto del articulado hubo una vacatio legis de 18 meses. Así, el Código entró en vigencia el 13 de julio del 2001. El Proyecto de ley se redactó en función de la reforma constitucional de 1998, pero se utilizó como base un proyecto de 1992, que había sido aprobado en primer debate y que luego se retomó en el 2000. Esto explica, en parte, la existencia de normas contrarias a la oralidad, a la contradicción, a la publicidad y aquellas que han contribuido a la formalización excesiva del proceso. El nuevo proceso estableció una fase preprocesal, la indagación previa y tres etapas procesales: la instrucción fiscal, la etapa intermedia y la etapa de juicio. Le otorgó al Ministerio Público la facultad de prevenir en el conocimiento de las causas y conducir la investigación preprocesal y procesal, y le concedió el monopolio del ejercicio de la acción en los delitos de acción pública. Incluyó además, algunas vías alternativas cuya esfera de aplicación es reducida. La evaluación de la reforma procesal penal tiene como punto de partida observar si los objetivos que, en su momento, motivaron el proceso de reforma al sistema procesal penal ecuatoriano, y que se encuentran plenamente reconocidos en la Constitución ecuatoriana y en el Código de Procedimiento Penal, están siendo cumplidos. Estos son: el principio dispositivo en la actuación de la prueba que excluye la posibilidad de que el juez tenga iniciativa probatoria, el principio de oralidad, de contradicción, de inmediación y pu-

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blicidad, la ineficacia de la prueba ilegal, el derecho a la defensa, a la presunción de inocencia, la eficiencia y la celeridad. Luego de más de cuatro años de vigencia del nuevo sistema procesal penal, se ha confirmado lo indicado en cuanto a la estructura administrativa del despacho y el número de funcionarios en la Primera Evaluación del 2002: la entrada en vigencia del nuevo sistema no ha implicado un diseño funcional o mutación en el número de funcionarios por despacho judicial. Los juzgados penales están constituidos por: juez, secretario, oficial mayor, ayudante judicial 1, amanuense y auxiliar de servicios; en el caso de los tribunales, presidente, dos vocales, secretario, ayudante judicial 2, amanuense y ayudante de servicio. En el aspecto económico, desde el último informe ha existido una variación importante, pues el presupuesto de la Función Judicial ha aumentado. En el 2002 era de 81’551.664,56 dólares, pero en el 2005 llegó a 141’279.510,86, lo que significa un crecimiento de 173 por ciento y un incremento en el presupuesto del Estado del 0,74 por ciento al 1,92 por ciento, lo que deja en evidencia un cambio de actitud importante en la inversión del Estado ecuatoriano para la Función Judicial. En lo referente al ingreso individual, la remuneración total mensual de un juez asciende actualmente a 3.655,91 dólares. Infraestructura En términos generales, la infraestructura aún responde a los mismos lineamientos señalados en la Primera Evaluación, es decir, no hay cambios relevantes que anotar. La descripción realizada está vigente e incluimos algunos elementos centrales para entender la realidad. La utilización de edificios particulares y de una arquitectura inadecuada, incluso en los inmuebles propios, trae deficiencias en muchos despachos judiciales como: funcionamiento en edificios dispersos (no en Guayaquil), la falta de servicios básicos como letreros que identifiquen los servicios, parqueaderos, ascensores, las oficinas operan en habitaciones no funcionales, falta de servicios higiénicos para el público, no existen accesos diseñados para personas discapacitadas, no se cuenta con teléfonos públicos, con accesos independientes para detenidos, ni celdas de seguridad donde los detenidos puedan esperar su audiencia, etc.

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La infraestructura interna de los despachos judiciales es conveniente analizarla con una división entre despachos judiciales tradicionales y juzgados corporativos. En términos generales, los juzgados corporativos proyectan una imagen más adecuada del servicio de administración de justicia, pues los espacios son más funcionales. Por ejemplo, existen ventanillas de recepción de denuncia, salas de espera y revisión de expedientes, los archivos presentan un mejor aspecto; gracias al uso de divisiones modulares existe mayor funcionalidad en las oficinas y se ha creado un ambiente más confortable, en cierto sentido se ha ordenado el flujo de usuarios y profesionales en las instalaciones judiciales. Pero, como se verá más adelante, también existen problemas serios de diseño. La infraestructura interna de los despachos judiciales tradicionales, en términos generales, responden a la siguiente descripción: su funcionamiento se desenvuelve en dos espacios, el primero, es el del personal de apoyo que se encarga del archivo, atención al público, recepción de documentos, sala de espera y revisión de expedientes por parte de los usuarios; no tienen divisiones, muebles modulares, los estantes de archivo son poco funcionales, los muebles son antiguos y en general crean un ambiente de poco orden, no propicio para trabajar y atender al público. El segundo espacio está destinado al despacho del juez, donde habitualmente se realizan las audiencias preliminares. Hay despachos judiciales que tienen problemas de iluminación, espacio y hasta de mantenimiento. A este mismo esquema, en el caso de los tribunales, hay que agregar una sala de audiencias. Además, el problema se ve agravado porque funcionan en edificios arrendados que no permiten hacer obras para generar espacios más funcionales por una parte y, por otra, se debe compartir el espacio con un sinnúmero de actividades privadas. Administración institucional de los despachos judiciales Dada la relevancia que tendrá el análisis del aspecto administrativo en cada institución, este apartado se iniciará con un breve comentario sobre la importancia del tema para el funcionamiento de la Función Judicial y las demás entidades del sistema penal.

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Dentro del proceso de implementación, probablemente el punto más débil ha sido el diseño de gestión de las distintas instituciones. Lamentablemente, se ha impuesto la visión tradicional de la “particularidad de lo judicial”, que concibe a la justicia como una entelequia en lugar de un verdadero servicio público. Esto ha limitado la búsqueda de una administración técnica que se ocupe de problemas trascendentes como la escasez de recursos. Esta visión, poco realista, ha ocasionado que el interés se centre únicamente en los principios que deben regir a la Función Judicial, sin una reflexión profunda sobre los medios disponibles y la forma como deben aplicarse para cumplir las tareas encomendadas. La falta de preocupación por la economía institucional entendida en una doble vertiente, priorización de actividades y mejor empleo de los recursos en las tareas desarrolladas, ha generado un problema muy serio en la calidad del servicio y un profundo distanciamiento con las demandas de la sociedad. Las mejoras en materia de productividad y calidad del servicio público, no solo tienen que ver con incrementos en los recursos humanos, económicos, tecnológicos y de infraestructura, sino con innovaciones organizacionales y de gestión. De hecho, inversiones cuantiosas en factores como los anotados pueden repercutir en simples mejoras en las condiciones laborales de los funcionarios y tener un influjo marginal en la calidad del servicio, si no van acompañadas de una revisión de los procesos y prácticas instaladas en cada institución. Desde hace algún tiempo, en el contexto latinoamericano existen experiencias que muestran que para conseguir avances, más que buena voluntad de los actores, se requieren objetivos claramente definidos, diseños funcionales adecuados, metas, procedimientos de monitoreo y de depuración temprana. Es importante dejar constancia que la justicia ecuatoriana sufre la mayor crisis de legitimidad de los últimos tiempos. Un informe del 2005 del Latinobarómetro señala que tiene el nivel más bajo de credibilidad, entre 17 países medidos: ocho por ciento; para el 2006, la confianza en la justicia cayó, aproximadamente, un 400 por ciento. En este mismo estudio existe un indicador muy relevante para el área penal sobre la confianza ciudadana en que la justicia sanciona a los culpables. Ecuador, en una escala sobre 100 alcanza apenas 30; mientras que el penúltimo país, Argentina, tiene 38; y el país más alto, Uruguay, alcanza 70 puntos

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En el indicador del grado de percepción sobre si el Estado consigue que se cumpla la ley, nuevamente Ecuador se ubica en el último lugar, con un grado de cumplimiento de 3,9 sobre 10, frente al primero, Uruguay, que alcanza 6,3. Otras fuentes también confirman esta tendencia, si se toma el índice de opacidad legal en el año 2004, Ecuador también muestra el más alto índice de 12 países estudiados: 72 sobre 100, mientras que Chile el más bajo con 32. Desde nuestra perspectiva, la erosión de la confianza social generada en la última década más que deberse a actos flagrantes de corrupción o incorrecta aplicación del derecho, se debe más a la baja calidad del servicio público, manifestada concretamente en aspectos como: denegación de justicia, lentitud de trámites, mala atención al usuario, poca accesibilidad del usuario al servicio, falta de transparencia y falta de respuesta. Aspectos que en gran medida dependen de la administración y gestión de las distintas instituciones del sector justicia y en este caso de su área penal. Para abordar el problema de diseño de gestión en la Función Judicial, en esta Segunda Evaluación se ha decidido cambiar el enfoque. Con el objeto de dotar mayor proyección al estudio, se ha preferido adoptar un enfoque centrado en dos experiencias que directamente se ocupan de la Función Judicial, antes que repetir la descripción que ya fue realizada en la Primera Evaluación y que en lo esencial está vigente. A pesar de la poca relevancia que tradicionalmente se le ha dado a la materia administrativa, si se toma en cuenta la proyección de la propuesta del cambio funcional de los juzgados corporativos o la creación del Consejo de la Judicatura se verá que ambos se ocupan de temas centrales y tienen el potencial para construir verdaderos pilares para una administración técnica. Por tanto, resulta de interés evaluar su funcionamiento y rescatar el acervo de experiencia que dejan. Antes de comenzar el análisis de estas dos experiencias es importante explicar la razón por la cual este estudio prácticamente no se ocupará del modelo de gestión de los juzgados tradicionales. En términos generales, se mantiene inalterado el esquema funcional de un siglo atrás: las funciones administrativas están mezcladas con las judiciales; las responsabilidades son imposibles de determinar por rangos administrativos o cualquier otro referente porque varían de una judicatura a otra, en razón de la confianza del juez o tribunal en cada uno de de sus funcionarios; el diseño hace que las respon-

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sabilidades se diluyan y sea imposible tener un referente del trabajo individual y, por último, se trata de un esquema funcional que está asentado en una sistemática delegación de funciones judiciales a funcionarios administrativos. En resumen, su diseño funcional no guarda ninguna coherencia con el sistema oral y su análisis muy poco puede aportar para un modelo técnico de gestión. Con el objeto de tener una relación de la cobertura de cada uno de los modelos funcionales, es útil tener en cuenta que el plan piloto de implementación de juzgados corporativos alcanzó al 14 por ciento de los juzgados del país y a ninguno de los tribunales34.

1.

Experiencia de los juzgados corporativos

Cualitativa y cuantitativamente es el esfuerzo más importante de modernización judicial del que se tenga memoria. Tuvo el gran mérito de conseguir una genuina preocupación de gran parte del sector justicia e incluso una cierta repercusión social. Logró comprometer e ilusionar a muchos actores con la posibilidad de modernizar el servicio público de la administración de justicia y, sobre la base de un tratamiento técnico, incidir de manera directa en la calidad del servicio a la ciudadanía. Su funcionamiento comenzó en el 2000 y la filosofía que los inspiró era crear unidades de mayor tamaño, con el fin de estructurar servicios comunes que permitieran generar ahorros a escala. En general, se agrupó en unidades de cuatro y cinco juzgados, donde se crearon espacios de atención a la ciudadanía, revisión de expedientes y archivo, oficina de auxiliares judiciales, una oficina de coordinación y una para cada uno de los jueces y secretarios. A pesar de que hubo problemas serios, de los cuales se informó en la Primera Evaluación, referentes a una defectuosa implantación del diseño anotado35, para este estudio es mucho más relevante centrarse en el análisis 34 Para más información, véase La Evaluación del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad,Fundación Esquel-USAID. 35 Entre los problemas anotados en la Primera Evaluación se encuentran: un modelo conservador que no llegó a compartir efectivamente los recursos humanos, los auxiliares judiciales de varios juzgados están en un mismo espacio físico, pero cada equipo se ocupa del trabajo de sus despachos

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conceptual del modelo, pues sus repercusiones para el futuro de la justicia son más profundas y enriquecedoras. Así, dado que el principal problema, desde nuestra perspectiva, atañe al diseño mismo del modelo de los juzgados corporativos, las debilidades que se analizan surgen de simples observaciones tanto de la normativa interna, como del funcionamiento de los juzgados. Estas son: • • • •

Un diseño funcional único para juzgados civiles y penales. El mantenimiento de una misma estructura jerárquica administrativa. La no disminución del recurso humano. La falta de creación de nuevas unidades.

En primer término, mucho dice del proceso la constatación fáctica de que el modelo corporativo mantiene una estructura administrativa única tanto en los juzgados civiles como penales. Es cierto que, en el momento en que se introdujo este diseño funcional, todavía no había entrado en vigencia el nuevo sistema acusatorio-oral y que las dos materias compartían un modelo escrito, pero también que se conocía que en un plazo relativamente corto iba a ser instaurado el nuevo diseño procesal penal. Y si bien se intentó tomar los correctivos del caso, lo cierto es que la Función Judicial ecuatoriana estableció la misma estructura administrativa y funcional tanto en los juzgados civiles, que actúan como un modelo escrito, como para juzgados penales que lo hacen bajo un diseño acusatorio-oral. El segundo aspecto se relaciona con la jerarquía administrativa del personal de apoyo, que presenta problemas de fondo. Si se toma la estructura administrativa de juzgados y tribunales que se introdujo más arriba, se observa que hay seis grados jerárquicos distintos, tanto en los juzgados como en los tribunales. Esta estructura vertical, que existe en los despachos judiciales penales, tenía sentido cuando la preocupación central era repartir responsabilidades en la elaboración de distintos documentos de acuerdo a su trascendencia. En este momento, parece necesario crear estructuras más horizontales y cargos con perfiles específicos para nuevas tareas, porque en térjudiciales; no hay secretarías compartidas, el archivo sigue separado por juzgados con un responsable perteneciente a cada despacho, cada juzgado mantiene personal propio en las ventanillas de revisión de documentos y atención al público, etc.

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minos generales una gran cantidad de actividades que antes cumplían los juzgados, hoy en día carecen de sentido o de facto han pasado a la Fiscalía. Es evidente que no se puede pensar en un cambio estructural profundo al esquema administrativo-funcional, sin una reforma integral de la normativa orgánica funcional y de la posición de los distintos funcionarios dentro de la institución, pero un análisis de la normativa referente a la estructura interna, comenzando por la propia Ley Orgánica Funcional de la Función Judicial y sus distintos reglamentos, hasta instrumentos internos como el Orgánico Funcional de la Función Judicial, muestran que una reforma profunda no se ha producido. De hecho la normativa sigue regulando jerarquías para todas las otras áreas del sistema judicial. De la misma manera que ciertas actividades propias del perfil de ciertos cargos desaparecen o su relevancia disminuye radicalmente, con el nuevo sistema procesal han surgido necesidades que para su satisfacción demandan la inclusión de personal técnico en profesiones distintas al derecho. Es preocupante que a nivel normativo y fáctico no se haya revisado estructuralmente los cargos, perfiles, funciones y actividades asignadas a cada funcionario; es más, cuando de manera excepcional se ha creado un nuevo cargo, en lugar de definirlo y darle su propia jerarquía administrativa, se lo ha asimilado a un cargo ya existente. Este es el caso, por ejemplo, de los coordinadores de los juzgados corporativos a quienes se les has concedido el rango de oficial mayor. El diseño corporativo en la práctica no afectó al empleo de recursos humanos. Si bien el orgánico posicional de la Función Judicial, proporcionado por el Consejo de la Judicatura, muestra que existen variaciones importantes en el número de funcionarios entre los distintos juzgados penales del país, un estudio más detenido refleja que esto no se debe a que el diseño corporativo ha permitido reducir el personal de apoyo por juzgado. De hecho, la proporción de personal existente entre los juzgados corporativos y tradicionales de Quito refleja que la diferencia en lo absoluto se debe a esta causa, pues el promedio de personal muestra que los juzgados corporativos, en esta ciudad, poseen 6,25 funcionarios, en tanto que los tradicionales 5,6. Por tanto, los juzgados corporativos no produjeron un recorte de personal de apoyo o un aumento de juzgados que permitiesen capitalizar las economías de escala ofrecidas. La oferta realizada al momento de la introducción del diseño corporativo, referente a que con tareas administrativas afrontadas por

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un mismo equipo de apoyo para varios juzgados (recepción de denuncias, el manejo de archivos y atención al público), se conseguiría disminuciones importantes en materia de recursos humanos, quedó en nada. Las variaciones existentes parecen tener origen en otras situaciones, como la diferencia entre ciudades grandes y pequeñas o la ausencia de determinadas partidas para ciertos juzgados. Al no haberse realizado una proyección empírica de funcionamiento, teniendo claros los requerimientos de un nuevo diseño procesal y un diseño funcional capaz de soportarlo, se generó un esquema que perdió su soporte técnico y fácilmente sucumbió ante la visión tradicional y el “statu quo”, olvidando cualquier intento de economía para la institución. Si bien se podría considerar que se trató de un simple error de implantación, porque reconocemos que el esquema corporativo sí posee el potencial para generar una economía de escala, el problema de fondo radica en que no se analizaron las necesidades funcionales del nuevo esquema con lo que mal se pudo visualizar el recurso humano requerido y realizar un redimensionamiento. Además, la discusión se vuelve superflua y cualquier ahorro que se pudiese obtener se vuelve irrelevante frente a la constatación de que el andamiaje funcional sufre un divorcio con el sistema procesal. El último dato fáctico relevante surge del mismo orgánico posicional de la Función Judicial, que es la falta de creación de unidades administrativas nuevas. Resulta preocupante que hoy en día coexistan funciones y tareas que no están siendo cumplidas a cabalidad por falta de unidades especializadas, personal responsable y recursos humanos desperdiciados. La falta de diseño de nuevas unidades y de personal específico con formación acorde al perfil profesional que se ocupe de las nuevas tareas introducidas por el sistema oral, ha generado que no exista una conciencia de su relevancia y que sean implementadas desde la perspectiva de los usos tradicionales. Así por ejemplo, la tarea de organizar audiencias se transforma en enviar notificaciones, atender a los testigos, dotar de una sala de espera y llevar registros mecanografiados de audiencias. En este escenario se comprende que a pesar de las múltiples deficiencias no existe una consciencia de la necesidad de transformar las prácticas. En las entrevistas con jueces, miembros de tribunales y funcionarios del Consejo de la Judicatura, se ha constatado la ausencia casi total de consciencia sobre la relevancia que estas tareas administrativas tienen para el funcionamiento

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adecuado del sistema de justicia penal, En una entrevista, un vocal de tribunal penal señala: Pregunta: ¿En el aspecto administrativo, por ejemplo en la forma cómo se organizan las audiencias, ha habido algún cambio o estamos como hace cuatro años? Respuesta: Es exactamente lo mismo, no podemos cambiar, son pasos que deben seguirse religiosamente. P: ¿No hay ninguna práctica nueva, como por ejemplo, usar el teléfono para comunicarse con testigos o peritos? R: No, no, no.

De la misma forma, el siguiente extracto de una entrevista con un vocal de tribunal de Cuenca, muestra un desentendimiento por una labor administrativa fundamental como el registro. P: ¿El tribunal ha establecido algún criterio o política para escoger qué parte de las audiencias se transcribe en el acta? R: No, no, en lo absoluto, es responsabilidad del secretario y el tribunal no puede inmiscuirse en eso.

Si se reflexiona sobre la pesada estructura administrativa de juzgados y tribunales, donde la tarea principal de estos funcionarios era “generar expedientes”, no queda muy claro qué funciones cumple este equipo laboral ahora con un sistema acusatorio-oral, donde todas las decisiones relevantes se deberían tomar en audiencias y donde los juzgados ya no deberían “fabricar expedientes”. Téngase en cuenta que a pesar de ser cierto que la justicia ecuatoriana no ha conseguido librarse de la cultura del expediente y que la mayoría de decisiones se toman en forma escrita, este hecho no justifica la estructura administrativa escogida, porque hoy en día donde se elaboran los expedientes es en la Fiscalía y aquel personal que anteriormente estaba destinado a la realización de escritos, está subutilizado u ocupado en tareas totalmente inútiles36. 36 Por ejemplo, como ya se dio cuenta en la Primera Evaluación, en la ciudad de Guayaquil existen funcionarios que transcriben palabra por palabra las actas de los juicios.

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La lógica de los juzgados corporativos se basó en un modelo de división de funciones, destinado a separar las labores de impulso de la investigación, trámite de peticiones de los usuarios y toma de resoluciones, de la tarea de atender al público. Esta filosofía tiene mucho sentido en un modelo de justicia en el cual todas las funciones anotadas inicialmente implican la manufactura de documentos, labor que constantemente se ve interrumpida por los requerimientos realizados por los usuarios. Por este motivo, se introdujo donde labora la mayor parte del personal de apoyo y el juez, establecer citas a horas determinadas para hablar con los juzgados y dedicar personal exclusivo para cumplir las tareas de atención al público mediante ventanillas (como recepción de documentos y entrega de expedientes para su revisión). Sin embargo, resulta difícil entender cómo este modelo puede funcionar en juzgados que ya no tienen iniciativa probatoria y por tanto no hacen expedientes, con un diseño donde se debería tomar las decisiones relevantes en audiencias y que demanda una estructura funcional muy activa que se ocupe de resultados concretos como conseguir que todos los participantes comparezcan el día fijado a la audiencia, coordinar el traslado de los privados de libertad, contar con una sala de audiencia y con el personal de apoyo listo. Modelo de dirección del diseño corporativo El modelo de dirección de un juzgado corporativo descansa en tres figuras: El Comité de Jueces, el Juez Delegado y el Coordinador de los Juzgados Corporativos. Respectivamente constituyen el órgano de dirección del juzgado, el portavoz de las necesidades y requerimientos del personal y la actividad jurídica hacia el andamiaje administrativo, cuyo enlace es el Coordinador y su máximo representante el Consejo de la Judicatura. En el primer informe se dio cuenta de que este diseño se había desestructurado en la ciudad de Quito, debido a que se habían suprimido las figuras del Juez Delegado y del Comité de Jueces. En tanto que en Guayaquil y sobre todo en Cuenca, para ese entonces el modelo se consideraba vigente. En la actualidad el panorama ha variado radicalmente; las palabras de un juez penal de esta última ciudad reflejan claramente el estado actual del diseño.

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P: ¿Cuál es la función del comité de jueces y del juez delegado? R: Creo que el comité de jueces al momento no existe, no funciona, no he visto una sola acción del juez coordinador o delegado que convoque a reuniones para conciliar situaciones que deben superarse o proponer unificación de criterios, analizar resoluciones; ninguna de esas cosas se ha dado.

El modelo de administración corporativa en la práctica no consiguió echar raíces, los problemas de diseño y una débil implementación generaron que el nuevo diseño sucumbiese ante los usos tradicionales. En buena medida, la falta de vigencia real de estas instancias se explica por la forma como se implemento la figura del coordinador del despacho judicial. Así, el poco valor otorgado al aspecto administrativo generó que desde su concepción el cargo de Coordinador tuviese un papel secundario y un margen de acción muy reducido. De cierta manera al perfil se lo vació de sus principales funciones. Al no concebirlo como el administrador técnico de los despachos judiciales y en general del servicio de administración de justicia, jamás se pensó en otorgarle tareas como el manejo técnico de los tiempos de los funcionarios, cambios de puesto del personal acorde a los requerimientos del servicio, manejo de agendas, y monitoreo del servicio. A pesar de que, como se verá más adelante, es el coordinador de la ciudad de Cuenca quien de manera fáctica mayor influencia tiene en el servicio público que se presta, sus palabras son gráficas para definir sus funciones e incluso reflejar cómo concibe su puesto. P: ¿Cuál es básicamente su función como coordinador? R: Mi función es en el ámbito administrativo, para procurar que todos los funcionarios del juzgado corporativo tengan los útiles de escritorio y todo lo indispensable para poder realizar de una manera adecuada su función; yo llevo las inquietudes a los delegados del Consejos de la Judicatura. Aparte, manejo los permisos de menos de cuatro horas. P: ¿Del cien por ciento de su tiempo, cómo lo reparte en porcentaje, respecto a sus actividades diarias? R: Soy como una especie de dueño de casa del edificio, estoy encargado de ver los baños, las chapas de las puertas, el sistema eléctrico; entonces, todo el tiempo la gente me está llamando, ocurre que no funciona un interruptor,

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entonces tengo que ver un electricista, si está dañado el baño tengo que ver al personal adecuado para repararlo. P: ¿De ese 100 por ciento cuánto calcula que se va en estas actividades? R: Creo que un 50 por ciento. P: El otro 50 por ciento ¿en qué actividades se iría? R: Solucionando problemas de los compañeros, conversando con ellos, aparte de eso algo importante son los archivos. P: ¿Qué hace en ese aspecto? R: Ahora les voy a dar directrices para que todos los archivos se homologuen. P: ¿Qué porcentaje de tiempo le tomaría esta reorganización? R: La gente está renuente al asunto, no quiere adoptar este sistema que, por ejemplo, en los juzgados civiles funciona bien; P:¿Qué más hace en el 50 por ciento de tiempo del que estamos hablando? R: Pasar informes, llevo un registro de permisos, asistencia y tengo a mi cargo el reloj marcador; todos los empleados marcan en un reloj digital y mensualmente tengo que sacar un reporte y pasar al Consejo de la Judicatura, pero es poco, en el mes me tomará una mañana. Cuando hay deficiencias de personal, incluso, apoyo a los compañeros en la atención al público.

De la descripción realizada se desprende que la tarea del coordinador en el ámbito administrativo, se ha sumido en ámbitos periféricos. En una institución evidentemente profesional, donde su mayor recurso es el personal técnico, el centrarse en aspectos como el manejo de suministros y manutención de la infraestructura, siendo importante, no resulta una tarea medular. Si se analiza que la administración del recurso esencialmente va a influir en la calidad del servicio, es aún más clara la superficialidad de tareas que el administrador asumió: control de horarios, otorgamiento de pequeños permisos y elaboración de informes. Éstas definitivamente no son tareas que pueden ser consideradas como centrales en la administración de recursos humanos. La mutilación de facultades en el rol del coordinador influye de forma directa en la macro-estructura de la Función Judicial. El equilibrio que se programó debía existir entre la Dirección de la Corte Suprema y el área administrativa regentada por el Consejo de la Judicatura, se rompe cuando este último pierde injerencia en el servicio diario que otorga la justicia penal, debido a que hoy en día la principal herramienta para influir de forma directa

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en el servicio efectivamente prestado, se halla disminuida. Esto genera que la actividad del Consejo de la Judicatura resulte en materia de administración más bien lejana, posterior e incompleta. Por ejemplo, conociendo denuncias contra ciertos funcionarios o reclamos por el funcionamiento de tal servicio; pero incidir directamente en la planificación y ejecución del servicio público, por el momento, le está vedado de facto. Sobre este tema se volverá más adelante. Aparte de esta dificultad de concepción, existe un problema cultural trascendente, que fue generado por el perfil de los profesionales escogidos para el cargo. El extracto de la siguiente entrevista capta la parte medular del problema. P: ¿Cuál es su formación? R: Soy doctor en jurisprudencia y también egresado de periodismo. P: Al no ser profesional en administración, ¿recibió alguna capacitación en esta materia antes de empezar a realizar su función? R: En realidad no, pero tuve experiencia porque siempre intenté colaborar dando ideas al coordinador de los juzgados civiles. P: ¿Alguno de sus compañeros coordinadores tiene formación en administración, ingeniería comercial o alguna área afín? R: No, todos son abogados, hay uno que todavía no termina derecho, pero todos se han preparado en esta rama… P: ¿Cree que es una debilidad el que no hay administradores o cree que es ventajoso que sean abogados? R: En ciertos asuntos me ayuda ser profesional del Derecho, porque entiendo las cosas que pueden ocurrir en el despacho, eso me permite un mejor control. Naturalmente en el aspecto administrativo, debe haber muchas falencias que nosotros no percibimos y que si hubiera la posibilidad de que un administrador nos indique “esto se debe hacer de esta forma o a esto hay que darle un cambio” y que nos diera muestras de que eso va a dar resultados positivos, estaríamos encantados.

La ausencia de personal técnico generó que las tareas eminentemente administrativas fueran comprendidas desde la óptica de la visión jurídica tradicional, desnaturalizando el papel que debía cumplir el coordinador en el

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proceso de modernización de la justicia. Lo que se hizo fue escoger personal con formación jurídica y que, por haber estado cierto tiempo en la carrera judicial, contaba con una visión forjada en los usos tradicionales, lo que impide que se incorpore una nueva visión técnica capaz de armonizar los procesos internos con los requerimientos de un sistema de justicia penal que ha variado de forma total. Adicionalmente, la visión jurídica predominante ha impedido que se otorgue un tipo de capacitación que al menos parcialmente compense la falta de formación profesional. Esta limitante cultural ha impedido que dentro de la Función Judicial surja un discurso que desde el punto de vista de la gestión institucional y la administración del servicio público cuestione el “statu quo”. Otros problemas a destacar están relacionados con el rango administrativo otorgado al coordinador y al extracto del cual provinieron los funcionarios que ocuparon este cargo. Si se recuerda que el rango administrativo que se les confirió es el de oficial mayor, es evidente que los funcionarios que accedieron a este cargo fueron de un rango similar o inferior al anotado. Esta realidad, dentro de una institución tradicionalmente forjada sobre la base de una estructura vertical y jerarquizada provocó que desde el principio exista una fuerte dependencia de los coordinadores hacia los funcionarios judiciales e impidió que tengan la posibilidad de cuestionar los usos y las labores que tradicionalmente estaban centradas en jueces y secretarios quienes, incluso por rango, continúan concentrando de facto el poder suficiente para imponer su visión. La totalidad de entrevistas obtenidas dan cuenta de esta realidad como muestra un par de testimonios de jueces de Quito y Cuenca. P: En la práctica, ¿quién dirige el trabajo del personal, usted o el coordinador? R: Si la causa principal del juzgado es el juez obviamente es el juez quien debe organizar el trabajo, eso sí, con la ayuda y colaboración del secretario que es la máxima autoridad en el ámbito administrativo. P: ¿El trabajo del personal de apoyo es dirigido por usted o por el coordinador? R: El juez, definitivamente, el juez; el coordinador únicamente sugiere, por ejemplo el manejo de la agenda, pero es el juez quien resuelve.

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En resumen, la falta de una idea real de la función que debía cumplir el coordinador, un proceso de selección acorde al perfil profesional del puesto, un proceso de capacitación adecuado y un rango administrativo acorde a sus funciones terminaron generando que el cargo fundamental llamado a introducir la dimensión administrativa al funcionamiento del juzgado corporativo, carezca de la fuerza necesaria para producir un cambio perceptible desde el punto de vista del servicio público efectivamente brindado. Así se explica cómo la figura llamada a administrar el funcionamiento de los despachos judiciales y otras unidades del servicio de justicia, se convirtiera casi en un tramitador de pedidos de suministros y controlador de cumplimiento de horarios del personal de apoyo medio y bajo. La situación descrita sirve para comprender por qué nunca asumieron el papel las dos restantes figuras llamadas a dirigir los juzgados corporativos, el Juez Delegado y el Comité de Jueces. Al no haber variado el modelo administrativo-funcional, en el fondo siguió primando el diseño tradicional donde cada juzgado tiene tal grado de independencia y autonomía que prácticamente ha dado lugar a una atomización de la organización, donde cada juzgado es un mundo y reproduce muchos de los problemas anotados para el caso de los juzgados tradicionales. Por mucho que varios funcionarios de diversos despachos compartieran un espacio físico, jamás tuvieron sentido ni vigencia práctica instancias creadas para un modelo de dirección que responde a una organización que quedó en el papel. Cuando prima un diseño autárquico de administración en cada despacho judicial, la calidad del servicio público queda confiada a la visión y voluntad de ciertos funcionarios. Por ejemplo el siguiente extracto, da cuenta que un juez de la ciudad de Quito ha adoptado un patrón laboral curioso: pasar audiencias solo las mañanas. P: Del total de su tiempo, ¿cuánto lo dedica a pasar audiencia? R: Hay audiencias que por el número de implicados demoran toda una mañana o una tarde, generalmente las fijo solo por la mañana.

Resulta revelador que en un sistema oral, donde la tarea casi exclusiva de un juez debería ser precisamente llevar adelante audiencias, un funcionario resuelva no hacerlo en el 50 por ciento de su jornada laboral.

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Es conveniente volver a destacar un primer avance sobre el que se hizo referencia en el primer informe. De una manera embrionaria en la ciudad de Cuenca, el coordinador ha comenzado a influir sobre la utilización del recurso humano37. Él lleva el manejo de la agenda de las audiencias de todos los juzgados y tribunales, y en el caso de los juzgados coordina el uso de la sala de audiencias. P: En cuanto al manejo de audiencias, ¿usted interviene? R: Sí, yo si intervengo debido a que no hay salas de audiencias para cada juzgado; para los juzgados penales hay una sala y para formulación de cargos otra. Entonces, todos los juzgados me tienen que enviar la información sobre las audiencias para que no existan cruces, tanto en el uso de la sala como de los fiscales. Los cuatro juzgados y los tribunales me envían la información. P: Es decir, ¿también tiene que coordinar con los tribunales? R: Sí, yo recojo en una hoja todos los días las audiencias y envío a los tribunales para que se fijen, porque por ejemplo también se pueden cruzar los fiscales. P: ¿En la práctica ha tenido problemas para realizar esta tarea? R: Pocas veces, por ejemplo, por negligencia, el secretario omite ponerme una audiencia en esta lista, yo no la hago constar y como ellos ya notifican, están todos presentes y hay problema con la sala. P: ¿Cada qué tiempo se presenta este tipo de problemas? R: En los cuatro meses que estoy, me ha ocurrido una vez.

El rol descrito cuenta con el reconocimiento de los restantes funcionarios, un juez al respecto comentó: P: ¿Con qué criterio se fijan las audiencias, prefiere ciertos días, las mañanas o tal vez las tardes? R: Aquí se maneja el criterio de la coordinación, el manejo de la agenda lo hace al compañero coordinador, él nos pone todos los días a consideración para que no se den cruces. Pero también se considera, por ejemplo, que las personas privadas de libertad tienen un trato prioritario y urgente. Con respecto al horario, 37 Durante la reunión de validación de esta investigación, que se realizó con la Red de Justicia de Guayaquil, se indicó que desde la segunda semana de julio de 2006 existe un coordinador del área penal también en Guayaquil.

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también depende mucho de la agenda, si otros juzgados están utilizando la sala de audiencias, hay que adaptarse sea de mañana o de tarde. P: De uno a diez, ¿con cuánto califica la labor que cumple el Coordinador? R: Con un nueve. P: ¿Existe algún criterio, que la experiencia le haya mostrado, que sirve para organizar mejor su trabajo o el de su equipo? R: La coordinación, no duplicar el trabajo, no tener audiencias fallidas. Resulta que la hora en que el fiscal tenía que asistir a la audiencia estaba en un tribunal penal pasando otra; para evitar ese tipo de situaciones se realiza una coordinación en la agenda.

Es evidente la repercusión que la adopción de un criterio u otro para fijar las audiencias puede tener en la calidad del servicio. Los extractos referidos a Quito y Cuenca muestran dos visiones totalmente distintas, la primera basada únicamente en el sano entender del funcionario y la segunda que introduce temas como la utilización de recursos, el trato preferente a casos prioritarios. Es importante dejar constancia que a pesar de que Cuenca es la circunscripción que más ha avanzado en materia de coordinación, todavía tiene problemas centrales. Por ejemplo, se ha detectado que esta labor de planificación de la agenda no toma en cuenta a la defensa pública y por el personal disponible, en la práctica, sí se están suspendiendo por cruces. Al respecto reproducimos las palabras de un defensor. P: ¿Hay ocasiones en las que no puede asistir a una audiencia porque debe ir a otra, y de ser así, existe algún criterio para dar preferencia a una de ellas? R: Sí, en este caso damos preferencia a las audiencias de juicio, porque como usted conoce, cuando la defensa pública no asiste a estas audiencias la misma ley faculta a que se nos multe, entonces damos preferencia a éstas y las preliminares fijadas el mismo día lamentablemente tienen que suspenderse.

Otros componentes del diseño corporativo Un error de concepción tiene graves repercusiones sobre todos los componentes de la reforma funcional. Por ejemplo, una herramienta informática,

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para una institución como la Función Judicial, debería haber significado un incremento sustancial en efectividad, debido a que su trabajo básicamente se desarrolla sobre la base de la información. Lamentablemente, un error de concepto en su diseño generó que sus beneficios no alcancen aspectos medulares. Como se dio cuenta en la Primera Evaluación, una debilidad es que la herramienta informática instalada no contiene una agenda común, cuando de acuerdo al nuevo sistema, una de las tareas más importantes que debe cumplir la Función Judicial es organizar con efectividad las audiencias. Resulta llamativo que un complejo programa informático de seguimiento de casos, diseñado con un crédito de organismos multilaterales, que demoró años en desarrollarse y depurarse, no haya previsto una agenda judicial compartida. Más adelante, cuando se analice el tema de la realización de audiencias, quedará en evidencia con cifras estadísticas la repercusión de este problema. Similar situación sucede con otras herramientas, como el programa de seguimiento de casos y su función en materia de monitoreo de trabajo del personal administrativo. Como criterio de desempeño se han adoptado referentes tales como el número de escritos recibidos y despachados. Un sistema que evalúa por la cantidad de papeles que ingresan y salen, refuerza ciertas prácticas que el nuevo sistema intenta desterrar como el formalismo y la burocratización, y desestimula prácticas más acordes al sistema oral como coordinaciones realizadas de manera oral o vía telefónica, usos que a gran escala significan ingentes recursos para todas las instituciones. Es importante anotar que el sistema sí cuenta con mecanismos que permiten evaluar la gestión, por ejemplo, el estado de los casos y fechas de ingreso. Por otro lado, no se buscó que la herramienta sirva para comunicarse con otros actores del sistema. No se concibió como un mecanismo para sustituir el peregrinar de boletas que retardan el servicio e implican gastos fuertes. De la misma manera tampoco se previó que sirviese para el manejo de aspectos como la coordinación del uso de salas de audiencias comunes o captura de información que permita el registro informático de las audiencias y evitara el desperdicio del recurso humano. También se perjudicó al rediseño físico; por ejemplo, la falta de una idea clara de las funciones que se debieron cumplir, generó que no se diseñaran salas de audiencias, que los despachos de los jueces siguieran en zonas res-

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tringidas a pesar de que en ellas se realizan las audiencias preliminares y que se sobredimensionaran zonas como las de revisión de expedientes y recepción de documentos. Al final del proyecto corporativo, existía una situación tan caótica que cada uno de los tribunales tenía su propia sala de audiencias, las mismas que normalmente estaban desocupadas por los continuos fracasos de las convocatorias y, por otro lado, no existía siquiera una para los juzgados. Este aspecto ha tenido relevancia tan directa en el funcionamiento de la justicia y ha evidenciado que las dos principales razones para que las audiencias preliminares tengan restricciones a la publicidad, se debe a que se realizan en los despachos de los jueces que no prestan las facilidades para que esté presente el público y porque están ubicadas en zonas restringidas, donde el diseño arquitectónico no permite acceso a la ciudadanía. Sin embargo, es justo anotar que por iniciativa propia, los juzgados de Guayaquil y cuenca han adecuado salas de uso común para el desarrollo de las audiencias preliminares, las cuales son utilizadas de manera compartida, aspecto que demuestra que incluso en infraestructura se puede conseguir ahorros importantes y optimización de los recursos con un poco de organización. Existe cierta consciencia de que el modelo administrativo no responde a las necesidades del servicio. Lamentablemente, la falta de preocupación y estudio que tradicionalmente ha existido por la calidad del servicio público, ha generado que no se haya articulado una crítica que apunte al problema central y al modelo de gestión escogido para la administración judicial, y más bien se convierta en una bandera de lucha de un sector. En este sentido, las palabras de un funcionario del Consejo de la Judicatura dejan entrever el estado de la discusión. P: ¿Hay algún proyecto para rediseñar los juzgados pilotos y tradicionales con el fin de adaptarlos administrativamente al sistema oral? R: Hay una discusión en este momento, sobre si debe o no mantener el tema de los juzgados corporativos, pero no precisamente obedece a un criterio de aplicación de la reforma, sino a una discusión de operatividad, sin que sea exclusivo de la materia penal, sino que abarca también los otros juzgados corporativos, por ejemplo, civiles, pero sí se está pensando en cambiar su estructura.

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P: ¿Pero un rediseño pensado en el sistema oral? R: No, eso no se ha dado.

De hecho, quienes cuestionan el modelo corporativo, lejos de propender a un nuevo esquema funcional que responda al sistema acusatorio-oral, propugnan volver a los juzgados tradicionales. Básicamente, el modelo corporativo ha conseguido un cambio cosmético, la justicia hoy en día presenta un ambiente más adecuado de trabajo y espacios más dignos para la atención al público, pero tras este nuevo ropaje, la concepción inherente sigue siendo la misma. Desde nuestra perspectiva, el mayor daño generado por la experiencia de los juzgados corporativos consiste en haber generado, en gran parte de integrantes de la Función Judicial, Consejo de la Judicatura y de la comunidad jurídica, la falsa percepción de que el proceso de modernización de los despachos ya fue realizado, y que el diseño acusatorio-oral no demanda una revisión a profundidad del modelo de gestión. De esta manera se ha privado a la reforma, al menos a mediano plazo, de una herramienta básica para su funcionamiento y se ha cerrado la puerta a una discusión trascendente para enfrentar la crisis de la justicia penal. Marco legal El marco legal es en parte responsable de todo el problema administrativo generado en los distintos actores, debido a que resulta poco propicio para incentivar un cambio administrativo profundo en el funcionamiento de juzgados y tribunales. El haber adoptado un modelo híbrido, donde solo se prevé la existencia de dos audiencias, la de la etapa intermedia y la de juicio, ha dificultado de manera importante la creación de sistemas más lógicos y coherentes, debido a que en el Ecuador no es posible, por ejemplo, intentar una fórmula administrativa únicamente pensada en la realización de audiencias, cuando en la etapa investigativa, todas las decisiones deben ser tomadas sobre la base de los papeles presentados por las partes. El problema del marco legal poco coherente, adoptado por el Ecuador, va más allá de hacer más complejo el diseño administrativo requerido, sino que adicionalmente crea la falsa sensación en los actores que es posible fun-

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cionar de una manera adecuada en el nuevo sistema con el mismo diseño funcional sin que el servicio público se vea afectado.

2.

Experiencia de la introducción del Consejo de la Judicatura

El segundo esfuerzo relevante en materia de modernización y búsqueda de calidad de servicios llevado adelante, es la introducción de un órgano rector en materia administrativa y disciplinaria para la Función Judicial. Consideraciones generales La creación del Consejo Nacional de la Judicatura se debió a la constatación de que el modelo anterior, en el que se concentraban las máximas responsabilidades judiciales y administrativas en la Corte Nacional de Justicia, en la práctica había implicado que esta última responsabilidad sea en ocasiones subvalorada y en otras simplemente olvidada. Un aspecto distinto de nuestra cultura jurídica, ha sido el tener una preocupación casi exclusiva por el marco normativo y un olvido sistemático del aspecto administrativo y la calidad del servicio público efectivamente brindado. Se debe tener consciencia de que entre las tareas administrativas que han sido relegadas, se hallan algunas de tanta relevancia como el diseño de gestión, la introducción de procesos y prácticas acordes al modelo procesal elegido, el monitoreo de los resultados obtenidos y la depuración del modelo funcional. En pocas palabras, las tareas no asumidas son precisamente aquellas que le otorgarían un norte a la institución. La propuesta de creación de un organismo técnico encargado de la administración de la Función Judicial era prometedora, porque en teoría estaba destinada a ocuparse de la principal debilidad de la institución. Lamentablemente, no existió una ruptura con los criterios tradicionales y la implantación del organismo técnico encargado de generar la reforma al interior de la Función Judicial, fue realizada bajo los lineamientos de los viejos paradigmas. Las dificultades comenzaron desde su estructuración. En teoría, el Consejo de la Judicatura es el órgano ejecutor de las políticas establecidas por la

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Corte Nacional de Justicia, pero resulta paradójico que el organismo técnico encargado de dirigir administrativamente el sector judicial carezca de una estructura funcional. Lejos de contar con un modelo gerencial efectivo, está organizado en base a un diseño funcional pesado y poco flexible, donde todas las tareas de dirección y la toma de decisiones básicamente se ven forzadas a pasar por un cuerpo colegiado central de máximo nivel. Su conformación está dada por juristas que deben cumplir requisitos muy similares a los estipulados para los miembros de la Corte Nacional de Justicia, esquema que reproduce el problema de confiar la administración de la Función Judicial a personal no técnico en la materia. No se sostiene que deba estar vedado para los juristas el ser parte del Consejo de la Judicatura, pero la presencia de cierto número de administradores, por ejemplo, parece indispensable. Muchas instituciones profesionales han afrontado problemas de liderazgo similares, clínicas administradas por médicos, universidades administradas por docentes, etc., pero como regla general se ha aceptado que es preferible instaurar administraciones técnicas conocedoras del servicio que presta cada una de estas entidades. El problema se agrava cuando subestructuras regionales también carecen de personal formado en el área administrativa, deficiencia que produce que se pierda capacidad de percepción y critica de las realidades locales, así como la falta de respuestas técnicas en la búsqueda de efectividad en el servicio. Un coordinador de despacho corporativo dice: P: ¿Entre sus jefes o el personal de este distrito del Consejo de la Judicatura, hay alguien con formación administrativa? R: No, entiendo que están recibiendo algunos cursos, porque frecuentemente viajan a Quito y algunos deben ser del tema; pero no hay profesionales administrativos. R: ¿Cree que es una debilidad el que no haya administradores o cree que es ventajoso que sean abogados? R: En ciertos asuntos me ayuda ser profesional del Derecho, porque entiendo las cosas que pueden ocurrir en el despacho, eso me permite mejor control. Naturalmente en el aspecto administrativo, debe haber muchas falencias que nosotros no percibimos.

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El que los funcionarios que constituyen la columna vertebral del área administrativa –vocales del Consejo de la Judicatura, delegados distritales y coordinadores– provengan del área jurídica es una de las razones fundamentales para que no se haya generado una preocupación creciente por la calidad del servicio público y que la introducción de un órgano regente del área administrativa no haya conseguido el vuelco funcional que se esperaba. La distorsión generada por la falta de formación técnica de los actores coadyuvó a que las funciones de esta nueva institución sean interpretadas con el prisma de las viejas tareas asumidas por la Corte Suprema de Justicia. Una vez más, la labor administrativa fue circunscrita a limites estrechos, pues prácticamente las tareas asumidas entre otras han sido: un cierto control del trabajo personal, recepción de quejas, implementación de un régimen disciplinario y aspectos administrativos secundarios como el manejo de suministros y temas de infraestructura. Otro problema ha generado la adopción de un modelo centralista. El marco normativo no otorga funciones propias a las delegaciones provinciales; simplemente otorga al Presidente del Consejo la posibilidad de delegar una o más de sus funciones. En este escenario las delegaciones provinciales mas allá de constituir verdaderos núcleos de dirección administrativa que otorguen respuestas prontas a las necesidades locales, en un cierto sentido, se han convertido en intermediarios de los requerimientos regionales con el Consejo Nacional de la Judicatura38. Es importante anotar que un modelo centralista, puede, según las circunstancias, ser beneficioso, pero en el momento histórico que vivimos, donde afrontamos un cambio de diseño en la justicia penal y se requiere transformaciones profundas, la falta de administradores locales fuertes ha disminuido la posibilidad de experimentación de nuevas alternativas de gestión y, con ello, el surgimiento de procesos y prácticas más acordes al modelo acusatorio oral. 38 Durante la reunión de validación de esta investigación, realizada con operadores de justicia, se recalcó lo problemática que resulta esta situación, pues temas como la provisión de insumos pueden tardar semanas en resolverse, como consecuencia de una administración centralizada. Un ejemplo de esta situación es lo ocurrido durante varias semanas de enero en Guayaquil: cuatro salas de audiencias tuvieron que funcionar sin aire acondicionado debido a que no llegaban los repuestos de Quito.

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Funciones de gestión institucional Sin negar que las labores tradicionales estén siendo mejor atendidas por un organismo encargado específicamente de su realización, la Función Judicial requiere que el Consejo de la Judicatura asuma el papel de responsable de la gestión de juzgados y tribunales. Lamentablemente existen indicios de que esta labor no está siendo cumplida a cabalidad. La no incorporación ni la eliminación de un solo juzgado corporativo, desde que Projusticia y los organismos de crédito externos dieron por terminado el proyecto, conlleva una reflexión profunda sobre la forma como se está cumpliendo la tarea administrativa. La debilidad anotada va mas allá de la divergencia de criterios que puede haber con respecto a si el modelo corporativo es conveniente para un sistema oral, pues deja en evidencia que el Consejo de la Judicatura no ha asumido un verdadero liderazgo en el diseño de gestión. Si la posición fuese que el diseño corporativo no es el adecuado, debería haberse producido una extensión de la experiencia a otros juzgados y, a la inversa, si la posición fuese que el diseño no responde a las necesidades del sistema oral, debió haber un proceso de reestructuración funcional o un proyecto alternativo. Las entrevistas confirman la inexistencia de una preocupación real por el modelo funcional de la justicia penal. Reproducimos un extracto obtenido de una entrevista a un funcionario del Consejo de la Judicatura, que abarca la opinión recogida entre los actores de la Función Judicial: P: ¿Ha habido alguna prioridad para el tema de la introducción de un nuevo modelo oral en materias como penal, laboral o niños, niñas y adolescentes? R: Sí, en el momento especifico de la entrada en vigencia de la oralidad, las medidas adoptadas por el Consejo, que yo haya tenido conocimiento, son básicamente en materia de capacitación. P: ¿En la parte administrativa hubo alguna política especial para adaptar la estructura funcional de los juzgados u otras unidades al sistema oral? R: En materia penal no; los juzgados siguen teniendo la misma estructura y organización que tenían antes de la reforma y no se ha tomado ninguna resolución a este respecto; no hay variación funcional.

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La última pregunta, adicionalmente, confirma que en la macroestructura se replica el problema detectado cuando se analizó el papel del coordinador dentro del despacho corporativo. Todavía el área administrativa no consigue introducir una administración técnica del recurso humano. Por la relevancia que este factor tiene en una institución profesional de servicios, se debe insistir en que no se conseguirán variaciones relevantes en la calidad del servicio público si no se potencia su empleo. Se debe tener presente que en la región, las reestructuraciones profundas de diseño que han afectado al recurso humano, no solo han conseguido bajar radicalmente el personal de apoyo en proporción al número de juzgadores, sino que adicionalmente han logrado que pase a pertenecer a unidades destinadas a labores administrativas concretas y que los juzgadores dejen de ser el centro de la estructura para convertirse en una unidad más al servicio de la administración de justicia. Lo arcaico del modelo basado en estructuras administrativas autónomas, formadas alrededor de cada juzgador queda en evidencia cuando se observan prácticas tan burdas como los encargos de juzgados enteros. En estos casos puede ocurrir que en una misma ciudad exista un juez con el doble de trabajo que el resto, a pesar de que se cuenta con un equipo de más de diez juzgadores. Otro aspecto central, en el que se percibe una importante debilidad es en la tarea propia de dirección del servicio público. Las palabras de este juez de Cuenca resultan reveladoras al momento de destacar la situación actual: P: Desde el año 2002 en alguna materia como formas de organización y gestión, capacitación, infraestructura, recursos tecnológicos, humanos, ¿han existido cambios relevantes? R: Creo que no, hay esfuerzos aislados que realizan la Fiscalía y el Consejo de la Judicatura, pero como señalaba son aislados. No existe una programación, no hay una propuesta de objetivos, de ejes fundamentales sobre los que se va a trabajar en el año o metas; creo que hay que trabajar sobre estas acciones para que estas deficiencias se eliminen.

Estas expresiones, que son una muestra de otras recogidas en el mismo sentido, reflejan una falta de norte en el servicio que la función judicial ofrece

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e, indudablemente, tiene una repercusión directa en todas las tareas de administración y dirección. Hoy en día es evidente la necesidad de diseñar un modelo de monitoreo que apuntale el funcionamiento institucional que se pretende conseguir. Si se requiere una administración de justicia con alta calidad, en la atención que ofrece al público, sería muy útil la introducción de indicadores como la efectividad en la organización de audiencias, los lapsos que median entre el ingreso de una solicitud de audiencia y el día en que ingresa en agenda, la satisfacción del usuario, etc. Existen testimonios gráficos sobre la falta de una evaluación efectiva en este sentido. P: ¿Llegan periódicamente datos que reflejan la productividad del tribunal? R: No, no, no, nadie se preocupa de eso. P: En su tribunal, ¿se ha fijado algún tipo de metas en el servicio que se presta? R: No, tampoco.

Adicionalmente, estas palabras dejan entrever cómo la falta de una dirección central clara repercute para que dentro de los despachos judiciales tampoco se fijen políticas de dirección tendientes a la efectividad del servicio. Resulta justo anotar que se llega a esta realidad a pesar de que se cuenta con las herramientas necesarias para poder cumplir de una manera bastante adecuada esta tarea: P: ¿Llegan a su mano, periódicamente, datos que reflejen la productividad de su juzgado? R: En el sistema se registra permanentemente el manejo de causas, tenemos estadísticas por día, semana y por mes, las mismas que se reportan a la Corte Superior y al Consejo de la Judicatura. P: ¿Estas estadísticas las utiliza para tomar decisiones sobre cómo afrontar su trabajo o el del personal de apoyo? R: No, estas estadísticas sirven fundamentalmente para el sistema de evaluación que realiza el Consejo de la Judicatura, cada año se nos somete a evaluación […]. De otro lado creo que debería haber estímulos, así como existen sanciones el Consejo de la Judicatura debería establecer estímulos para quienes pasan una meta establecida.

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Los párrafos anteriores denotan que no se ha conseguido introducir a la información como un insumo de trabajo, para la toma de decisiones diarias en las unidades que conforman la Función Judicial. Todavía no es una práctica corriente que la información de productividad, utilización de recursos o satisfacción de usuarios, sea utilizada a diario como un instrumento para la toma de decisiones. De hecho, normalmente la información al respecto no existe; está levantada de forma tan gruesa que no permite la evaluación funcional de unidades concretas o simplemente, a pesar de estar disponible, no es utilizada. En este sentido, pensar en los modelos de administración técnica, cuando los funcionarios encargados de administrar estas unidades carecen o no utilizan la información existente, es simplemente utópico. En resumen, en un momento tan decisivo como la implementación de un nuevo diseño de justicia penal, se echa de menos una dirección administrativa firme que impulse una serie de iniciativas tendientes a adaptar a la institución a este nuevo reto. Deberían haberse evidenciado en cascada iniciativas como la promulgación de nuevos reglamentos de funciones, supresión o creación de nuevos cargos, diseños de perfiles profesionales para asumir nuevas tareas, nuevos procesos internos, identificación de prácticas funcionales, determinación de paquetes de indicadores por funciones, procesos de capacitación dirigidos, evaluaciones permanentes, modelos de estímulos y sanciones que apuntalen el esquema funcional, toma de correctivos a las iniciativas introducidas, etc., Es comprensible que por la inexperiencia en el funcionamiento de un sistema acusatorio oral se cometan errores; lo que no es justificable es que con problemas funcionales tan graves como los que hoy vive la justicia penal ecuatoriana, el órgano encargado de la administración técnica todavía no muestre capacidad de experimentación y aprendizaje. A manera de conclusión Las experiencias de los juzgados corporativos y del Consejo de la Judicatura son dos ejemplos de proyectos de modernización de la administración de justicia que, a pesar de poseer la filosofía adecuada y estar diseñadas para atacar problemas centrales de su funcionamiento, por la falta de criterios claros en su instauración legal y sobre todo por la debilidad de su implementación,

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el momento de ser aplicados, no contaron con la fuerza necesaria para vencer la cultura tradicional y en la práctica carecen de un impacto real en la calidad del servicio público otorgado a la ciudadanía. La repercusión del fracaso constituye la mejor manera de asegurarse que el statu quo permanezca inalterable debido a que resulta una “demostración grafica” de la falta de efectividad de la reforma propuesta, debilita la posición de aquellos sectores que pretenden conseguir un nuevo modelo de administración de justicia y crea la falsa percepción de que la reforma se hizo cuando en la práctica está por introducirse. En el caso de la justicia ecuatoriana, hoy en día se ve más distante la posibilidad de conseguir una administración técnica de la Función Judicial y la implantación de las mencionadas estrategias, debido a que en este momento se debe volver a instalar un tema que para gran parte de la sociedad está agotado.

3.

Conclusiones

Con el fin de comparar los resultados de la investigación del 2002 con los del 2004, tomaremos los mismos temas que fueron analizados en la I Evaluación del Sistema Procesal Penal. La Función Judicial en este periodo, al igual que cuando se llevo a cabo la I Investigación sobre el Sistema Procesal Penal, no ha realizado ningún cambio en sus métodos de gestión y sistemas de trabajo; únicamente se puede señalar que a partir del 2002 se creó un nuevo tribunal penal y cuenta con un presupuesto considerablemente mayor. En cambio, la Fiscalía incrementó el número de fiscales, hizo mejoras en la infraestructura, mobiliario y medios tecnológicos. Desarrolló un programa de depuración de denuncias que permite no solo dar una respuesta inmediata al usuario sino también descongestionar el sistema. Este programa se aplica en Quito y Cuenca. La Policía Judicial continúa dependiendo de la Policía Nacional y en su relación con la Fiscalía sigue primando el formalismo. En la I Evaluación se señalaba las consecuencias de la alta movilidad de los miembros, circunstancia que no ha cambiado y que influye en la capacitación y en la relación con los fiscales. Los métodos de trabajo con el Ministerio Publico se pueden de-

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sarrollar únicamente en las unidades antinarcóticos, donde policías y fiscales forman equipos. La Defensa Pública aún no cuenta con la Ley Orgánica de la Defensoría Publica, necesaria para dar institucionalidad a este sector de la justicia. El proyecto de ley se encuentra en el Congreso Nacional desde 2004, listo para el segundo debate, pues la Comisión de lo Civil y Penal presentó en junio de 2006 el informe. La Defensa Pública es una necesidad inminente en nuestro país, no solo porque no puede funcionar un sistema procesal penal cuando falta una de las piezas fundamentales como es la Defensa Pública, sino también porque el Estado tiene la obligación de cumplir la norma constitucional y los tratados y convenios internacionales que ha suscrito. La indefensión limita el acceso real a la justicia, pues en una población de más de 12 millones de habitantes hay apenas 0,26 defensores por cada 100.000. Actualmente el país cuenta con 31 defensores públicos. La Defensa Publica sigue sin una estructura administrativa funcional, y tampoco tiene una organización jerárquica mínima que permita tener políticas claras que orienten su trabajo. No existe ningún aporte económico para que los defensores cuenten con peritajes o investigadores para la defensa de sus casos. Pero aún así, con todas estas limitaciones, en esta investigación se constata que la actividad probatoria de la defensa en 2005 frente a 2002 muestra un progreso importante con la sola excepción de los peritajes en Cuenca. Otro punto importante es que la Defensa Pública ha intervenido en menos casos que en 2002. En 2002, en el 42% en Quito, en el 64% en Guayaquil, y en el 35% en Cuenca tuvieron defensores públicos, mientras que en el 2005 estos bajaron a 16,3% en Quito, 31,1% en Guayaquil y 13,3% en Cuenca. Ello ocurre porque los acusados tienen la posibilidad de contar con abogados de los servicios legales de universidades, Iglesia, ONG, colegios de abogados, quienes ofrecen una defensa más técnica. Respecto a las vías alternativas, por la importancia que estas tienen en la racionalización de la carga de trabajo de los operadores, en brindar una respuesta efectiva y oportuna a la víctima, agilizar procesos menos costosos en delitos menores, entre otros, es necesario ver los avances que se han dado desde 2002. Cabe señalar que en el Ecuador continuamos con muy pocas vías alternativas y procedimientos rápidos –como son la desestimación, la

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conversión y el procedimiento abreviado–, pues el proyecto de reformas al Código de Procedimiento Penal, presentado al Congreso Nacional en 2004, no se le ha dado tramite. Con esta limitación normativa señalada anteriormente, es necesario manifestar que a nivel general se detecta un alto incremento en el uso de las vías alternativas al juicio oral, entre la Primera y Segunda Evaluación: mientras que en el año 2002 la suma de todos estos mecanismos permitió responder a un 2,02% de las denuncias, en esta segunda Evaluación alcanzo el 9,6%, lo cual significa un incremento del 475%. Al hablar de las medidas cautelares es necesario resaltar la experiencia de la ciudad de Cuenca, que permite evidenciar el impacto que tiene una buena práctica al garantizar los derechos de las personas. El realizar las audiencias orales, públicas y contradictorias de calificación de flagrancia produjo un cambio en el comportamiento tanto de los fiscales como de los jueces. En los fiscales, el aumento reportado en la abstención de pedir medidas cautelares en la ciudad de Cuenca ha pasado de 3,9% a 19,4%; esto representa un incremento casi del 500%. En Quito y Guayaquil, donde no se realiza este tipo de audiencias, la petición de medidas cautelares en delitos flagrantes es una regla absoluta. En Quito y Guayaquil la única medida cautelar que se pide es la prisión preventiva, mientras que en Cuenca se solicitan prisiones preventivas en un 80,6% de los casos e incluso no se piden mediadas cautelares en un 19,4%. En Cuenca, en la muestra analizada, con las audiencias orales se consigue que en uno de cada cuatro casos no se aplique la prisión preventiva en delitos flagrantes. En Quito y Guayaquil se les concede la medida cautelar en el 100% de los casos. Un dato que es importante señalar son los tiempos que se toman para decidir la prisión preventiva, pues en Cuenca con el sistema de audiencias orales es de 22 horas con 25 minutos. Mientras que en Quito, con el sistema escrito, es de 23 días, 23 horas y siete minutos, y en Guayaquil, de 10 días, 12 horas y 50 minutos. La toma de decisión sobre la prisión preventiva en Cuenca, en comparación con lo que sucede en Quito dura aproximadamente 25 veces menos y frente a Guayaquil 11 veces menos.

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Los datos que constan en esta investigación sirven únicamente para evidenciar la necesidad urgente de realizar un análisis profundo sobre la etapa intermedia y su objetivo dentro del sistema procesal penal ecuatoriano. Respecto a la organización de audiencias, los datos nos indican que el problema persiste y se ha agudizado más en este periodo, pero el número de audiencias que se llevó a cabo aumentó. Por ejemplo, en 2002 se realizaron 59 audiencias frente a 2005 que hubo 82; esta variación representa un incremento de un 149%. Si analizamos las tres ciudades, vemos que en Guayaquil el incremento es de 21 más que en 2002, y en cifras totales existe una mejora de 217%; en Quito hubo dos audiencias mas y en Cuenca una más. Pero si analizamos las audiencias fallidas versus las audiencias programadas, constatamos que hay un problema grave en la realización de audiencias que desgasta al sistema y repercute en la calidad del servicio que se está brindando a la ciudadanía. Los datos nos dicen que en 2002, en Quito el 47 por ciento de audiencias sí se realizaban, ahora solo se llevan a cabo el 23,7 por ciento; en Guayaquil era del 12 por ciento en 2002, ahora es el 10,9 por ciento; en Cuenca hay un retroceso grande, porque en 2002 se realizaban el 71,40 por ciento de audiencias, mientras que en 2005 solo se desarrolló el 26,8 por ciento. Hay varias causas por las cuales hay audiencias fallidas; entre estas tenemos la no presencia del acusado, del fiscal, de peritos o testigos y policías que no llegan a las audiencias. Estas causas las hemos dividido en: división de responsabilidades y modelo de gestión. La división de responsabilidades se refiere al problema que se suscita cuando ninguno de los actores asume realmente la obligación de que las audiencias se den. Esta responsabilidad debe ser compartida por los actores, pero lastimosamente ellos no lo conciben de esa manera; por lo tanto los tribunales notifican y los fiscales esperan para ver si vienen los testigos. Respecto al modelo de gestión, entre la Primera y Segunda evaluación no ha existido ningún cambio sobre la organización de audiencias, éstas no son responsabilidad de ninguna de las partes, solo hay un cumplimiento de las formalidades. Para dar una solución a este problema es necesario crear una unidad que se encargue de organizar las audiencias, lo que implica asegurarse de la presencia de los testigos, peritos, no solo por medio de notificaciones sino uti-

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lizando todos los medios que se requiera para contar con la asistencia de estos. Además, se requiere llevar a cabo todos los aspectos logísticos que permitan que las audiencias fallidas sean una excepción y no la regla. Otro punto que se debe tomar en cuenta es el manejo de las agendas de las audiencias, que no pueden ser administradas por cada juzgado o tribunal, sino tener un sistema que permita que todos manejen la misma información y por lo tanto se evite cruces en los tiempos de los operadores. En las prácticas que afectan el sistema veremos los adelantos o retrocesos respecto a 2002, en cuanto a la oralidad y al principio acusatorio. Cuando hablamos de la oralidad queremos saber si las pruebas se están practicando en audiencias o los operadores introducen la prueba como en el anterior sistema. En términos generales, la investigación nos demuestra que existe un retroceso de los datos de 2002, que sin ser muy profundo, es necesario trabajarlo por medio de la capacitación de los operadores. Respecto a los peritos, continúa la práctica que se detectó en 2002, en la cual no había una acreditación del perito, presentación del peritaje con especificidades como, por ejemplo, la técnica que utilizó o una contradicción de este informe, sino únicamente se solicita el reconocimiento de su firma. En cuanto a las sentencias, la decisión del tribunal se debe conocer inmediatamente de terminada la audiencia, pero esto no se da en la práctica. En 2002 la notificación de la sentencia tardaba de cuatro a seis días en Quito; de cuatro a diez en Guayaquil, y en Cuenca se daba después de cuatro días. En 2004, esta notificación se la hizo en 21 días en Quito, 13 en Guayaquil y cinco en Cuenca, datos que nos demuestran que sobre todo en Quito hay un retroceso bastante fuerte. Cabe añadir que en siete casos de Quito y cinco de Guayaquil, no se pudieron introducir los datos relacionados con la sentencia, a pesar de que se esperó dos meses en Quito y un mes en Guayaquil, pues los tribunales no dictaron sentencias. Estos tiempos nos demuestran que los miembros de los tribunales revisan los expedientes antes de dictar sentencia y sobre la base de ésta resuelven y no sobre lo que sucede en la audiencia de juicio. Principio Acusatorio: en la primera evaluación se señaló que el Código de Procedimiento Penal dio iniciativa probatoria al tribunal penal, violando

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la norma constitucional que habla del principio dispositivo que consiste en que únicamente tienen iniciativa probatoria las partes, al tribunal le corresponde juzgar. En este periodo los datos de la investigación dan cuenta que la capacitación a los operadores ha tenido un impacto favorable, pues los miembros de los tribunales respetan el principio dispositivo. Los datos de 2002 frente a los de 2004 lo confirman; por ejemplo, el porcentaje de audiencias en las cuales el presidente del tribunal simplemente se abstuvo de preguntar es en Quito 27,2 por ciento, en Guayaquil 42,1 por ciento y Cuenca 27,2 por ciento, cifras que demuestran que hay un avance frente al año 2002, donde el presidente prácticamente realizaba toda la práctica probatoria. Celeridad: en 2002, el promedio de duración de los procesos, desde el cometimiento del delito hasta el juicio, era de 263 días en Quito, 324 en Guayaquil y 218 en Cuenca; en la muestra de 2004 estos periodos de tiempo han aumentado a 665 días en Quito, 785 en Guayaquil y 730 en Cuenca. Ámbitos de Intervención Para conseguir que el sistema procesal penal tenga una aplicación efectiva y oportuna, es necesario trabajar en los siguientes ámbitos. 1.- Las reformas del Código de Procedimiento Penal son fundamentales para la aplicación del sistema, pues no solo que la ley tiene normas contrarias a éste sino que además limita su aplicación. 2.- Es necesario contar con la Defensa Pública Nacional, no solo porque es una de las partes fundamentales del sistema, sino también porque es necesario mejorar el acceso a la justicia de las personas por medio de una defensa técnica y humana. 3.- Se requiere implementar nuevas reformas de gestión tanto en la Función Judicial como en la Fiscalía, porque son elementos esenciales que deben estar acordes a las demandas del nuevo sistema. 4.- Se requiere reactivar a la Comisión para la Aplicación de la Reforma Procesal Penal como un espacio estatal que permita dar una visión en conjunto, permanente y continua de la aplicación del sistema.

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5.- La protección a víctimas y testigos debe ser una prioridad del Ministerio Público, programa que se debe desarrollar de forma descentralizada y ampliando sus áreas de trabajo. 6.- Capacitación especializada a los operadores de justicia en temas que se han identificado en las diversas evaluaciones y estudios que se han llevado a cabo. 7.- Mejorar la relación de la Fiscalía con la Policía, para que realmente sean un equipo de trabajo que garantice la persecución del delito cumpliendo las garantías del debido proceso.

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3 Criminalidad y respuestas del sistema penal Farith Simon Campaña

Es fundamental establecer qué se entiende por “criminalidad” para estudiar las relaciones con el sistema penal y la impunidad. Una definición bastante aceptada es la que considera a la criminalidad como el “conjunto de infracciones que se cometen en un tiempo y lugar dados”39. Esta definición obliga a alertar respecto de la brecha que existe entre los delitos que se cometen efectivamente y los que llegan a conocimiento de las autoridades. Para ello se diferencia entre criminalidad real, que es el conjunto de delitos que se cometen efectivamente en un lugar y en un tiempo –sin considerar si se presentó una denuncia, si se investigó o sancionó–; para determinar su alcance se suele utilizar los estudios de victimización que indagan, precisamente, sobre los delitos cometidos. De ellos, aquellos delitos que son denunciados a las autoridades o que llegan a su conocimiento, pero que no son juzgados por las autoridades, se conocen como criminalidad aparente. A la diferencia entre la criminalidad aparente y la legal o judicial, constituida por la porción delictiva que sí es sometida a proceso, se le conoce como criminalidad impune40. Finalmente, la diferencia entre la criminalidad real y la aparente se conoce como cifra negra41. Las razones para la no denuncia son variadas; los estudios dan cuenta de que no se denuncia por razones que pasan por con-

39 Rico, José M., Crimen y justicia en América Latina, Editorial Siglo XXI, Quinta edición, México D.F., 1998, p. 32. 40 Ibídem. 41 Ibídem, p. 33.

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fianza en el sistema de justicia42, acceso a él y sus costos, valoración del costobeneficio, temor a represalias, etc.43 De manera general, la impunidad es la falta de castigo o respuesta por una infracción44. Siguiendo el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los elementos de la impunidad se concretan en relación a un delito cuando la víctima o sus familiares no tienen acceso a la justicia y, por tanto, no pueden conocer la verdad de lo sucedido, no tienen acceso a la reparación de los daños y a estar protegidos contra la repetición del hecho. El derecho a la justicia se concreta en el acceso a recursos judiciales efectivos que permitan “obtener de los órganos competentes del Estado el esclarecimiento de los hechos violatorios y las responsabilidades correspondientes”45. En este derecho se considera subsumido el derecho a la verdad46; es decir, el derecho que tienen, tanto las víctimas y sus familiares como toda la sociedad, de ser informados de todo lo sucedido con relación a las violaciones (en este caso, de los delitos). Este derecho a la verdad debe ser reconocido y ejercido en una situación concreta y constituye un medio importante de reparación47. 42 El índice de confianza en la justicia en el año 2006 era en Ecuador de 32,8 sobre 100 puntos; había caído en 8 puntos desde 2004. Véase Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditoría de la Democracia: Ecuador 2006, Vanderbilt University, 2007. 43 CYMACIT, “Encuesta de victimización DMQ – 2008”, Quito: MDMQ, 2008, Internet, http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-informe_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008. 44 La Corte Interamericana de Derechos Humanos entiende a la impunidad como “…la falta en su conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derecho protegidos por la Convención Americana, toda vez que el Estado tiene la obligación de combatir tal situación por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares”. Entre otras sentencias, la Corte se ha pronunciado sobre la impunidad en los casos: Bulacio vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de Septiembre de 2003. Serie C No. 100, párrafo 120; Caso Juan Humberto Sánchez vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 junio 2003. Serie C No. 99, párrafos 143 y 185. Caso Las Palmeras vs. Colombia. Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 noviembre 2002. Serie C No. 96, párrafo 53.a); y, Caso del Caracazo vs. Venezuela. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 agosto 2002. Serie C No. 95 párrafos 116 y 117. 45 Caso Bámaca (párrafo 201) fondo. 46 No se considera que el “derecho a la verdad” existe como derecho autónomo; por eso se encuentra ligada al debido proceso. 47 Gómez Paquiyauri 230. Cfr. Caso Tibi, supra nota 3, párr. 257; Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, supra nota 251, párr. 230, y Caso 19 Comerciantes, supra nota 254, párr. 261. Caso Molina eissen. Reparaciones, supra nota 9, párr. 81. Caso Myrna Mack Chang, supra nota 2,

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Límites del sistema procesal penal Podemos decir que la garantía de no impunidad de un delito está dada por la investigación, sanción y reparación del mismo. Para evaluar el funcionamiento del sistema procesal penal se verifica el número de “respuestas” que el sistema ofrece a las denuncias que se presentan. Cuando “hablamos de respuesta nos referimos a las denuncias que se consideran cerradas, sea porque llegaron a una sentencia, fueron desestimadas, se arreglaron por una salida alterna (procedimiento abreviado, conversión) o, porque el caso fue sobreseído”48. Recordemos que las denuncias cubren el ámbito de la criminalidad aparente, ya que no han sido juzgadas y, por tanto, no se conoce si efectivamente las mismas corresponden a delitos reales (criminalidad real). La respuesta en algunos casos, especialmente de delitos menores, puede no ser la investigación sino la información a la víctima de que el caso no va a ser procesado porque el Estado ha decidido que el caso no lo amerita. En esta situación, no existe una consecuencia para el responsable del delito, lo que es lamentable pero corresponde al hecho de que ningún sistema puede perseguir todos los delitos que se cometen y se denuncian; se lleva a investigación y se intenta sancionar solo una porción de ellos, según una política de persecución que opta por dedicar los recursos disponibles a aquellos casos en los que hay un interés social prioritario. En consecuencia, el estudio sobre la impunidad debe referirse a dos niveles: la respuesta en el sentido más amplio que incluye desde la desestimación hasta la sentencia; y la respuesta en sentido estricto que implica una respuesta efectiva del sistema de justicia, esto es: sentencia, sobreseimiento, procedimiento abreviado o conversión. Como dan cuenta los estudios, es “normal” que a partir de una denuncia la misma se “pierda” –lo que puede llegar a constituir “impunidad”– debido a diversas razones49: autor ignoto o no identificado; fracaso de la investigación; hechos inexistentes o no delictivos; errónea calificación provisional; párr. 274; Caso Trujillo Oroza. Reparaciones, supra nota 51, párr. 114; Caso Bámaca Velásquez. Reparaciones, supra nota 51, párr. 76. 48 Simon, Farith, “Administración de Justicia y Seguridad ciudadana: la ley del más débil”. Boletín Ciudad Segura, nº 6, 2006. 49 Gutiérrez, 1973; citado por Rico, José M., op. cit., p. 33.

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acción prescrita; querella mal presentada; carencia o insuficiencia de pruebas; dilación o morosidad judicial; injerencias políticas, presiones populares o conveniencias personales del juez (en el sistema penal vigente en Ecuador, de los fiscales); procedimientos lentos o engorrosos; congestión de causas en los tribunales; incapacidad, intrigas y corrupción de los funcionarios; laxitud en la apreciación de la prueba o en la interpretación de la ley; carencia de medios materiales; sustracción, desaparición o pérdida de expedientes; escasa colaboración de técnicos, expertos y auxiliares de la justicia; e insuficiente cooperación de los ciudadanos. En un análisis más minucioso, uno podría incluir aquellos casos que no son adecuadamente procesados por el sistema judicial y que por eso son sobreseídos u obtienen sentencia absolutoria; sin embargo, es imposible realizar este estudio a partir de los datos disponibles. La respuesta de la reforma procesal penal Con la reforma de 2000 se anunció la puesta en vigencia del sistema acusatorio en el país. Los jueces dejaron de ser quienes investigaban los delitos, asumiendo esta responsabilidad el Ministerio Público (en coordinación con la Policía) en nombre de la sociedad. Por un lado, los jueces penales asumieron el papel de garantes del respeto de los derechos en todo el proceso penal, así como el de ser los responsables de examinar los méritos para que una persona sea llevada a juicio. Por otro lado, los tribunales penales deciden respecto de la culpabilidad o inocencia de las personas enjuiciadas, de acuerdo a los méritos aportados por las partes: el Ministerio Público y la defensa. Esta división de funciones judiciales garantiza, al menos funcionalmente, la independencia e imparcialidad de la justicia, y distribuye el poder de persecución del delito entre varias agencias para evitar abusos y arbitrariedades. La reforma intentó poner en marcha un proceso contradictorio, es decir basado en el accionar de las partes, por medio de juicios orales, como medio para hacer efectiva la inmediación –es decir el contacto directo del juez con la producción de la prueba–, y asegurar una mayor publicidad del proceso, lo que busca evitar abusos y corrupción y disminuir la impunidad, gracias a la posibilidad de control social sobre los juicios.

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Las evaluaciones realizadas a la aplicación del nuevo sistema procesal penal han dado cuenta de los graves problemas que este presenta50. Algunos de los problemas detectados son resultado de: • una serie de limitaciones normativas: vacíos y contradicciones en el Código de Procedimiento Penal, inadecuadas reglas de manejo de audiencias, normas sobre valoración de la prueba incompatibles con el sistema acusatorio, limitadas disposiciones sobre salidas anticipadas a los procesos, etc. • problemas de implementación: equivocada distribución de recursos, inexistencia de una verdadera defensa pública, reducidos procesos de capacitación en la oralidad, limitados recursos para el manejo de audiencias, casi inexistentes sistemas de protección de víctimas y testigos, etc. • problemas de coordinación y acción institucional, especialmente entre el Ministerio Público y Policía, inadecuada asignación de recursos, métodos de trabajo incompatibles con las nuevas normas procesales, etc. • la resistencia cultural a los cambios: una mentalidad inquisitiva y de la formalidad que pone por delante el cumplimiento de “ritos” por sobre el descubrimiento de la “verdad”, etc. Si se mira a la Función Judicial, en 2003 la justicia ecuatoriana se situó entre las de productividad más baja en América Latina, conjuntamente con Nicaragua, ya que ambas fueron capaces de resolver algo menos de uno de cada cinco casos ingresados51. En el caso de los tribunales penales el número de sentencias emitidas en 2005 disminuyó 36,55 % en relación con 2004. Si se suman sobreseimientos y llamados a juicio de parte de los juzgados penales, en el año 2005 se tuvo un promedio de 29 casos por juez, es decir 2,43 casos por mes. Si se realiza un examen equivalente en los tribunales penales, cada juez dictó un promedio anual de sentencias de 24,83; es decir, dos sentencias por mes. En el año 2002 se efectuaron un total de 1.143 audiencias de juicio en todo el país, es decir, 2,21 audiencias por mes en cada tribunal. 50 Véase Fundación Esquel, La Evaluación del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad, Quito, 2003 y 20006, Internet, www.esquel.org.ec o en www.cejamericas.org. 51 CEJA, “Informe sobre el Estado de la Justicia de las Américas 2004-2005”, Santiago de Chile, 2005.

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Las evaluaciones disponibles dan cuenta de que, pese a los problemas identificados, el sistema actual tiene ventajas frente al reemplazado por las reformas, al menos en dos rubros: celeridad y publicidad. La comparación en el tiempo de duración de los casos penales antes y después de la reforma da cuenta de la notable reducción del tiempo entre la realización de la infracción y el juicio. Criminalidad aparente; evolución de las denuncias Para determinar la criminalidad aparente tenemos dos fuentes oficiales en el Ecuador: los informes sobre denuncias de delitos52 que maneja el Ministerio Público y las querellas que se presentan ante los juzgados penales53. El Ministerio Público, de acuerdo al inciso primero del artículo 219 del Código de Procedimiento Penal, previene “en el conocimiento de las causas, dirigirá y promoverá la investigación preprocesal y procesal. De hallar fundamento, acusará a los presuntos infractores ante los jueces y tribunales competentes, e impulsará la acusación en la sustanciación del juicio penal.” Por otro lado, el artículo 33 del mismo código sostiene: “el ejercicio de la acción pública le corresponde exclusivamente al Fiscal”, pero establece dos excepciones, una en cuanto a la “acción pública de instancia particular” que procede solamente previa denuncia del ofendido, y otra referida la acción privada que corresponde únicamente al ofendido, quien la ejerce mediante querella. El presente texto aborda únicamente los delitos (no las contravenciones) de acción pública de instancia oficial y los de acción pública de instancia particular, dejando de lado contravenciones y querellas; en consecuencia, la fuente principal de análisis serán las estadísticas del Ministerio Público. Contamos con datos de seis años y cinco meses de funcionamiento del nuevo sistema procesal penal54. A partir de julio del año 2001 se ha recibido un total de 1’034.197 denuncias de acuerdo a los datos disponibles, y desde 52 En el artículo 10 del Código Penal se establece que las infracciones son “los actos imputables sancionados por las leyes penales y se dividen en delitos y contravenciones, según la naturaleza de las pena particular”. 53 De acuerdo al artículo 32 del Código de Procedimiento Penal, la acción penal es de tres clases: pública de instancia oficial, pública de instancia particular y privada. 54 El Código de Procedimiento Penal se aprobó el 11 de enero del 2000, se publicó en el Registro Oficial de 13 enero del mismo año y entró en vigencia el 13 de julio de 2001.

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el primer año completo de funcionamiento del sistema (2002) la criminalidad aparente se ha incrementado en 38,43% (cuadro 1). Este dato, el incremento de la criminalidad aparente, se obtiene de la comparación del porcentaje de incremento de las denuncias entre el año 2002 (primer año completo de funcionamiento del sistema) y 2007. Cuadro 1 Número de denuncias 2001-2007 Año 2001* 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total

Denuncias 56.037 122.542 136.826 160.830 178.611 180.332 199.019 1’034.197

Incremento --11.66% 17.54% 9.96% 0.95% 9.39% ---

Fuente: Ministerio Público (2008). Elaboración propia *julio-diciembre

Del total de denuncias presentadas, hay que separar aquellas que fueron desestimadas, como se hace en el cuadro 2. La desestimación puede implicar una de tres situaciones: que la denuncia no constituye delito; que existe algún obstáculo legal para el desarrollo del proceso (Código de Procedimiento Penal, art. 38); o que, si bien se trata de un delito, se lo considera “no investigable”.

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Cuadro 2 Denuncias y desestimaciones Año

Denuncias

Desestimaciones aceptadas

Denuncias

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

56.037 122.542 136.826 160.830 178.611 180.332 199.019

889 2.323 8.926 14.978 21.748 27.125 67.932

55.148 120.219 127.900 145.852 156.863 153.207 131.087

% desestimaciones

1,61% 1,93% 6,98% 10,27% 13,86% 17,70% 34,13%

Fuente: Ministerio Público (2008). Elaboración propia.

El incremento de desestimaciones de denuncias es marcado. En el año 2002 fueron 2.323 desestimaciones que representaban 1,93% del total de las denuncias recibidas, en contraste con el año 2007 en que se dieron 67.932 desestimaciones que representan 34,13% (ver cuadro 2). El incremento porcentual se aprecia en el gráfico 1. Esto se puede explicar por un mejor funcionamiento del sistema, al incorporar formas de revisión preliminar de las denuncias, o por otras razones.

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Gráfico 1 Incremento porcentual de las desestimaciones 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Incremento desestimaciones por año

Fuente: Ministerio Público (2008).

Respuestas del sistema Los sistemas procesales penales más consolidados sólo llevan a juicio una pequeña porción de los casos que reciben, pero tienen una diversidad de respuestas a los mismos. Una respuesta al procesamiento de un caso puede ser, en sentido estricto, tanto una salida anticipada, el cierre del caso por sobreseimiento o la sentencia (sea ésta absolutoria o condenatoria) (Simon, 2006). Los datos de estos años demuestran un incremento importante en el rendimiento del Ministerio Público. Las respuestas a las denuncias han crecido significativamente, incluyendo las desestimaciones, las cuales obviamente no son una respuesta a la criminalidad. Conforme se aprecia en el gráfico 2, mientras en 2002 el sistema dio respuesta a sólo 4,18% de casos, en 2007 había llegado a responder a más de un tercio de los casos recibidos (37,19%). Sin embargo, una comparación de este rendimiento resulta muy desfavorable para el Ministerio Público ecuatoriano. Mientras en el Ecuador, incluyendo las desestimaciones, en 2007 se dio respuesta a 37,19 % de las denuncias, en Chile el promedio de respuesta es mayor a 89% en todas las etapas de implementación del nuevo sistema procesal penal (Vargas, 2008).

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Gráfico 2 Respuesta del sistema a casos recibidos (%) 40.00%

37.19

35.00% 30.00% 25.00% 20.00%

18.52 15.06

15.00%

12.60

10.00% 5.00% 0.00%

9.98 4.18 Año 2002

Año 2003

Año 2004

Año 2005

Año 2006

Año 2007

Respuestas incluyendo desestimaciones

Fuente: Ministerio Público (2008).

Cuando se examina la respuesta del sistema en sentido estricto, esto es, sin incluir desestimaciones, pero utilizando como universo aquellas denuncias que no fueron rechazadas por esa vía, el porcentaje de respuesta es bajo. En el año 2007 las respuestas representan sólo 4,74% de las denuncias no desestimadas; no obstante, 2007 fue el año con mayor porcentaje de respuesta desde que se instauró el procedimiento penal reformado, según se ve en el cuadro 3. Cuadro 3 Respuestas a denuncias no desestimadas Año

Denuncias no desestimadas

Número de respuestass

% de respuestas

2002 2003 2004 2005 2006 2007

120.219 127.900 145.852 165.354 144.465 131.087

2.800 4.731 5.290 4.546 4.661 6.218

2,33% 3,70% 3,63% 2,75% 3,23% 4,74%

Fuente: Ministerio Público (2008). Elaboración propia.

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La desagregación de los datos por tipo de delito provee información relevante. En 2007, el último año para el cual se obtuvo información y aquel donde el porcentaje de respuestas fue el más alto, se presentaron 105.819 denuncias de delitos contra la propiedad, que representaban 53,17% del universo de denuncias (199.019). Se desestimó 43,58% de esas denuncias; de las restantes apenas se obtuvo respuesta para 4,67 % de las mismas. Apenas se dictó 781 sentencias (que representan 0.74% del total de denuncias no desestimadas), de las cuales 626 fueron condenatorias y 155 absolutorias. Estas sentencias representan 28,57% de las emitidas ese año (2.733). Con respecto a delitos contra las personas (lesiones, homicidios, asesinatos, etc.) en el año 2007 se presentaron 23.417 denuncias que representaban 11,77% del total de denuncias. Se desestimó 28,11% de ellas; entre las restantes se obtuvo respuesta para 4,42% de ellas. Se dictó 375 sentencias, cifra que representa 1,6% del total de denuncias no desestimadas; de esas sentencias, 316 fueron condenatorias y 59 absolutorias. Estas sentencias representan 13,72% de las emitidas ese año. Tratándose de delitos sexuales y de violencia intrafamiliar se presentaron 10.204 denuncias, que representaban 5,13% del total de denuncias, se desestimó 20,05% y se dio respuesta a 8,09% de las denuncias no desestimadas. Se dictó 320 sentencias, 41 absolutorias y 279 condenatorias, que representan 3,14% de las denuncias recibidas, y 11,70 % del total de denuncias. Si contrastamos estas cifras con las de delitos vinculados a drogas, tenemos que en 2007 se presentaron 937 denuncias, las cuales representaron 0,47% del universo de las mismas; el porcentaje de desestimaciones bajó a 6,19%. Respecto de las 879 denuncias no desestimadas, el sistema respondió a un 104,48%, es decir, a un número superior a las denuncias no desestimadas en ese año, lo que no ocurrió en ningún otro tipo de delito. Se dictó 507 sentencias (48 absolutorias y 459 condenatorias), las cuales representan un 54,11% de las denuncias presentadas. Estas sentencias constituyeron 18,55% de las que emite el sistema. Como se puede ver, la respuesta del sistema frente a delitos que no causan mayor alarma social es mucho mayor que en aquellos que efectivamente tienen un impacto más significativo, sea por su número o por la trascendencia que tienen.

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Algunas hipótesis Se puede proponer algunas hipótesis sobre la falta de respuesta adecuada a los delitos y el incremento tanto de la desconfianza en la justicia como de la sensación de inseguridad. La primera tiene que ver con la inexistencia de una política global de manejo de la conflictividad, en la que el derecho penal debería ser un recurso de última instancia relacionado únicamente con las conductas calificadas como inaceptables. En los últimos años se ha incrementado el “catálogo de delitos” y las penas para enfrentar algunos fenómenos sociales que han generado alarma social, pero el aumento legal de delitos y penas no significa una respuesta más efectiva por parte del sistema a la inseguridad. Baste recordar que una de las características del sistema penal es la selectividad social de su actuación, que provoca que sean las personas más pobres y vulnerables las más expuestas a su acción. Esto se evidencia, por ejemplo, en el caso de los delitos vinculados a drogas, en los que una buena parte de las personas sentenciadas lo han sido por transportar pequeñas cantidades de estupefacientes, en calidad de “mulas”55. La segunda hipótesis tiene que ver con la constatación de los problemas de funcionamiento del sistema de justicia que surgen de las cifras analizadas. Desde 2001 (a partir del 13 de julio) al 31 de diciembre del 2007 se han recibido 1’034.197 denuncias y se han desestimado 143.032, por tanto, el sistema debió investigar 891.165 de ellas. De éstas se brindó alguna respuesta en sentido amplio (se emitió un dictamen, conversión, procedimiento abreviado, llamamiento a juicio, sobreseimiento o sentencias) en 142.256 ocasiones, lo cual representa 15,96% de las denuncias no desestimadas, resolviéndose efectivamente (conversión, procedimiento abreviado, sobreseimiento y sentencia) 3,41% de estas. Las sentencias representaron un 1,28% del total de denuncias no desestimadas; de ellas, 9.305 fueron condenatorias (81 %) y 2.169 absolutorias (18,9%). En apariencia, no se ha dado respuesta 55 De esto da cuenta el considerando octavo del indulto aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente para los responsables de estos delitos: “en el caso concreto de las personas que transportan pequeñas cantidades de sustancias psicotrópicas y estupefacientes, denominadas “mulas”, que se dedican al pequeño comercio de las mismas, han recibido sentencias desproporcionadas entre el ilícito cometido y la sentencia, sin que exista la debida proporcionalidad entre el daño causado y la pena impuesta”.

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alguna a 727.705 denuncias, es decir, la criminalidad impune se presentaría en 82,74% de las denuncias no desestimadas. Si en el periodo estudiado usamos las categorías inicialmente propuestas, tenemos una criminalidad aparente de 891.165 casos y una criminalidad judicial o legal (sentencias condenatorias) de 9.305 casos, equivalentes a 1,044% del total de las denuncias recibidas por el sistema. Al revisar exclusivamente las sentencias que se dictaron en 2007 (2.733), se constata que, por un lado, 18,55% se relacionan con los delitos vinculados a drogas, cuando estos únicamente representan 0,47% de las denuncias; mientras, por otro lado, los delitos contra la propiedad, que representaron 45,54% (59.075) de las denuncias no desestimadas, han obtenido apenas 28,75% de sentencias en el mismo año. Este contraste permite entender por qué existe sensación de ineficacia del sistema, ya que la clase de delitos que reciben atención prioritaria de este son fundamentalmente casos vinculados con drogas, que son los que menos alarma social causan, sea por su incidencia o por la poca gravedad que les asigna la sociedad, ya que no aparecen entre los temas de preocupación que recogen las encuestas. Los pocos datos sobre victimización56 existentes en el país permiten avizorar la magnitud del problema de la llamada “cifra negra”. Según la última encuesta realizada por el Municipio de Quito acerca de este tema57, en la capital el promedio de no denuncia se sitúa entre 60 y 88%. Este estudio revela que 25,7% de hogares fueron víctimas de robo a vivienda, vehículos o accesorios en los últimos 12 meses; y que 18,3% de las personas fueron víctimas de un delito de robo con o sin fuerza, ataques y amenazas. En cuanto a la percepción de inseguridad58, ésta se ubica en el nivel de 46,7% en todo el Distrito Metropolitano. 56 Los datos citados corresponden al estudio de victimización realizado por FLACSO en marzo del 2008. También se puede encontrar datos en la “Encuesta de victimización de Quito, Guayaquil y Cuenca”, realizada en mayo del 2003 (Villacrés, 2004). Lamentablemente, las diferencias en las metodologías utilizadas y los ámbitos de estudios diversos no permiten una comparación de resultados. 57 CYMACIT, “Encuesta de victimización DMQ – 2008”, Quito: MDMQ, 2008, Internet, http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-informe_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008. 58 El Índice de Percepción de Inseguridad (IPI) indica el porcentaje de hogares que han manifestado cualquiera de las siguientes opciones: se sienten nada o poco seguros al caminar en su barrio; creen que en los últimos seis meses no habido alguna mejora en la seguridad ciudadana; califican al ser-

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La falta de denuncia podría deberse a: • desconocimiento acerca de dónde hacerlas; en el área urbana reportan no saber dónde denunciar 45,6% de las personas y en la zona rural, 56,9%59; • problemas de acceso; en el informe Latinobarómetro 2007 únicamente 17% de los ecuatorianos/as encuestados consideraban que todos los nacionales tienen acceso a la justicia (el valor más alto es de 38% en Venezuela y el más bajo de 8% en el Perú; el promedio para la región es de 22%); • desconfianza en el sistema de justicia; y • poco apoyo de la autoridad a víctimas y testigos. Los bajos índices de confianza en la justicia (incluyendo en la misma a la Función Judicial, la Policía Nacional y el Ministerio Público) corresponden a la aparición de formas de respuesta de “justicia por mano propia”, mediante linchamientos y la privatización de resolución de conflictos a través de vías como las juntas campesinas; dos prácticas que suelen conllevar mayores abusos y desprotección. Las limitaciones del aparato institucional encargado de la persecución y juzgamiento de los delitos han dado como resultado una grave deslegitimación del mismo. Los problemas de funcionamiento, sumados a los de naturaleza política por los que ha venido atravesando la Función Judicial, las alegaciones de corrupción en contra del Ministerio Público y las denuncias de abuso policial, han desembocado en el incremento de iniciativas destinadas, por un lado, a “privatizar” los medios de defensa frente al delito y, por otro, a la disminución práctica de las garantías del debido proceso, abusando de la prisión preventiva, buscando que se resuelvan los casos con base en los partes policiales y limitando la concesión de hábeas corpus. Esto ha provocado una serie de abusos que a la larga generan mayor desconfianza en el sistema e incrementan la sensación de inseguridad. vicio de la policía del sector como malo o regular; se han organizado en el barrio para mantener la seguridad; en las últimas semanas han tenido alguna conversación sobre delincuencia y seguridad. 59 Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditoría de la Democracia: Ecuador 2006, Vanderbilt University, 2007.

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El “círculo vicioso” resultante consiste en: baja denuncia de los delitos, poca respuesta a los delitos denunciados, incremento de la desconfianza en el sistema, pocas salidas alternativas para la resolución de los conflictos en el marco de una sociedad democrática, incremento de formas violentas o abusivas de resolución de los conflictos60, aumento de los delitos, etc. De acuerdo con Mitchell Seligson en el Ecuador la confianza en la justicia de manera global61 alcanza 32,8 puntos sobre 100 (8 puntos menos que en 2004). En el caso de la Fiscalía, para 2001 el índice de confianza era de 30,1 sobre 100, para 2004 subió a 34,4 y en 2006 descendió a 27,8. En el caso de la Corte Suprema de Justicia, el índice de confianza en 2001 era de 29 puntos, en 2004 subió a 31,7 y en 2006 bajó a 24,7 sobre 100 puntos62. Es indispensable que se desarrolle una política integral del manejo de la conflictividad63, pero sin perder de vista la necesidad de realizar una profunda reforma del “catálogo” de conductas amenazadas con sanciones penales. Es necesario incrementar otra clase de respuestas y mejorar el funcionamiento del sistema procesal penal, lo cual incluye una reforma legal profunda para crear una diversificación de respuestas a los casos que se denuncian y la modificación de prácticas de trabajo por parte de todos los actores del sistema. Si no se toman medidas urgentes, se incrementará la sensación de impunidad, de inseguridad y de desconfianza en las instituciones encargadas de garantizar la protección de la ciudadanía.

60 En una encuesta de la Policía Nacional citada por Alfredo Santillán, 42% de las personas encuestadas dicen que harán justicia por mano propia si detienen a personas que han cometido un robo. Véase Santillán Alfredo, “Ajusticiamiento popular en tiempos de la seguridad ciudadana”, Boletín Ciudad Segura, nº 22, FLACSO, Quito, 2008. 61 Incluye Fiscalía, Corte Suprema, Tribunal Constitucional y Defensoría del Pueblo. 62 Un dato relevante es la necesidad de pago de sobornos: 45,5 % de las personas reportan haber pagado coimas en la justicia. Véase Seligson, Mitchell y otros, op. cit. 63 Uno de los temas que ha estado en el centro del debate seguridad-inseguridad ciudadana en nuestro país es el papel de la justicia, tanto en las alegaciones acerca de su mal funcionamiento y de su “contribución”, de acuerdo con diversas opiniones, en la expansión del delito y de la delincuencia, como en la búsqueda de “soluciones” para enfrentar el asunto, sea por medio de una casi fallida reforma procesal penal, o posteriormente a través del establecimiento de ciertas reformas legales, específicas y desordenadas, que han respondido a una mirada exclusivamente legalista-represiva.

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Referencias bibliográficas CEJA, “Informe sobre el Estado de la Justicia de las Américas 2004-2005”, Santiago de Chile, 2005. Corporación Latinobarómetro, “Informe Latinobarómetro: 2007”, Santiago de Chile, 2007. CYMACIT, “Encuesta de victimización DMQ – 2008”, Quito: MDMQ, 2008, Internet, http://www.observatorioseguridaddmq.net/anteriores/2-in forme_enc_vic.htm, Acceso: 1 julio 2008. Fundación Esquel, La Evaluación del Sistema Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad, Quito, Internet, www.esquel.org.ec o en www.cejamericas.org. Rico, José M., Crimen y justicia en América Latina, Editorial Siglo XXI, Quinta edición, México D.F., 1998. Santillán Alfredo, “Ajusticiamiento popular en tiempos de la seguridad ciudadana”, Boletín Ciudad Segura, nº 22, FLACSO, Quito, 2008. Seligson, Mitchell y otros, Informe Auditoría de la Democracia: Ecuador 2006, Vanderbilt University, 2007. Simon, Farith, “Administración de Justicia y Seguridad ciudadana: la ley del más débil”. Boletín Ciudad Segura, nº 6, 2006. Vargas, Juan Enrique, “La Nueva Generación de Reformas Procesales Penales en Latinoamérica”, Revista URVIO, nº 3, 2008, pp. 33-46. Villacrés, Nilhda, “Encuesta de victimización de Quito, Guayaquil y Cuenca”, en Jarrín, Oswaldo (comp.), Memoria del Proyecto Política Pública de Seguridad Ciudadana: Primera Fase, FLACSO – ESQUEL, Quito, 2004.

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4 Diseño y práctica del amparo constitucional Ramiro Ávila Santamaría

Introducción64 La Constitución del Ecuador reconoce varios mecanismos para la garantía jurisdiccional de los derechos. Las garantías pretenden prevenir potenciales violaciones a los derechos y reparar aquéllas que ya han ocurrido. Entre las garantías preventivas encontramos las medidas cautelares Entre las garantías reparadoras encontramos a la acción de protección de derechos65. Este panorama “garantista” es completamente nuevo en el sistema jurídico ecuatoriano. El diseño normativo y la práctica de las garantías tienen mucho que ver con el modelo de Estado. Un Estado liberal se sustenta en garantías que protegen con particular énfasis los derechos individuales de los propietarios y 64 Este trabajo fue escrito como resultado de una investigación financiada por el Fondo de Investigación de la Universidad Andina Simón Bolívar, dentro de un proyecto denominado “La acción de amparo constitucional en Ecuador como mecanismo efectivo de protección de derechos humanos entre 1997 y 2006”. Una primera versión fue publicada, bajo el título “El amparo constitucional: entre el diseño liberal y la práctica formal”, en Un cambio ineludible: la Corte Constitucional, Tribunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2008. El autor agradece a Carolina Silva Portero por su colaboración en la recolección y análisis de los datos, a Angélica Porras, Roque Albuja y al profesor Luis Pásara por sus agudos y enriquecedores comentarios para actualizar, editar y publicar esta nueva versión. 65 Constitución de la República del Ecuador, art. 88. La Constitución de 2008 distingue con claridad la diferencia entre una medida cautelar, antes y durante la violación de un derecho, y una acción reparadora, después de la violación de derechos. La Constitución de 1998, en cambio, confunde las dos situaciones y da una solución condicionada a violaciones inmediatas de carácter urgente. Sin duda, en el texto vigente existe un avance enorme en cuanto a la concepción de la garantía jurisdiccional.

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los derechos derivados de los contratos, en los que jurídicamente las personas tienen igualdad de condiciones; en este Estado, las garantías de los otros derechos, como los sociales o del buen vivir, son protegidos sólo cuando hay daños graves e inminentes. En cambio, en un Estado constitucional de derechos y justicia, las garantías protegen con particular énfasis los derechos de las personas más débiles de la sociedad, que se encuentran en situación de opresión, vulneración, subordinación, sumisión o discriminación. En este Estado se amplían tanto los derechos como las personas protegidas. La Constitución del año 1998 instituyó el amparo, que era una garantía jurisdiccional de naturaleza cautelar que tenía como objetivo prevenir, cesar y restaurar las violaciones de derechos provenientes de acciones u omisiones de autoridad pública o de particulares que prestaban servicios públicos (Constitución de 1998, art. 95)66. La Constitución de 2008 amplió las posibilidades de la garantía jurisdiccional e introdujo la figura de la acción de protección, que es una acción de conocimiento que tiene como objetivo reparar integralmente la violación de derechos provenientes de autoridad pública o particulares (sin importar si prestan servicios públicos). El cambio normativo, entonces, no fue solo de nombre67. Existen muchas diferencias en el diseño normativo entre el amparo y la acción de protección que no serán analizadas en este trabajo68. Pero, si se trata de semejanzas, una de ellas es que los mismos operadores de justicia que resolvían el amparo ahora están resolviendo la acción de protección y, muy posiblemente, con los mismos criterios y la misma actitud con la que resolvían el amparo.

66 A lo largo del trabajo se analizará los elementos del amparo con más detenimiento. 67 El amparo constitucional no equivale a la acción de protección y se parece más bien a las medidas cautelares de la vigente Constitución, art. 87. 68 Véase Silva Portero, Carolina, “Las garantías de los derechos ¿invención o reconstrucción?”, en Ávila Santamaría, Ramiro (editor), Neoconstitucionalismo y Sociedad, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 1, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito, 2009; Ávila Santamaría, Ramiro, “Las garantías: herramientas imprescindibles para el cumplimiento de derechos. Avances conceptuales en la Constitución de 2008”, en Ávila Santamaría, Ramiro, Rubén Martínez y Agustín Grijalva, Desafíos constitucionales. La Constitución ecuatoriana de 2008 en perspectiva, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 2, V&M Gráficas, 2008; “Los retos de la exigibilidad de los derechos del buen vivir en el derecho ecuatoriano”, en Ávila Santamaría, Ramiro y Christian Courtis, La protección judicial de los derechos sociales, Serie Justicia y Derechos Humanos nº 12, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2009.

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Aún es prematuro hacer un balance de la práctica judicial de las garantías establecidas en la Constitución vigente. Sin embargo, se puede presumir que el mero cambio normativo no ha significado una transformación de la práctica judicial en la resolución de las acciones constitucionales de protección. Por ello, puede ser útil revisar y recordar cuál ha sido la práctica del amparo, a fin de no reiterar los errores cometidos y fortalecer los aciertos, si los hubiere. Este trabajo puede servir, además, para evidenciar las diferencias entre el diseño normativo de 1998 y el de 2008, así como encontrar justificaciones al cambio de modelo constitucional en cuanto a la garantía jurisdiccional. Nos hemos puesto como objetivo analizar el diseño y la práctica judicial del amparo y demostrar que, en el marco de la Constitución de 1998, funcionó para proteger los derechos de las personas propietarias, y que la apuesta por la resolución definitiva sobre violación de derechos humanos en el sistema normativo ordinario fue inadecuada para proteger los derechos fundamentales de la gran mayoría de personas. El trabajo, en consecuencia, comenta y critica la realidad del sistema jurídico ecuatoriano y su funcionamiento en materia de protección de derechos. Aunque estudia una figura derogada por la Constitución vigente, sin duda muchas afirmaciones y hallazgos valen para la actual garantía jurisdiccional. Para este trabajo, hemos recurrido a varias fuentes. En primer lugar, tomamos dos registros de jurisprudencia constitucional oficiales. De un lado, la Gaceta Constitucional nº 1, octubre de 2000 y, de otro, la Gaceta Constitucional nº 18, marzo de 2005 (última publicada en el momento de efectuar el análisis). El objetivo de tomar la primera y la última publicación oficial fue apreciar si se había producido algún cambio en las resoluciones del Tribunal Constitucional. En segundo lugar, recurrimos a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y a las estadísticas del Consejo Nacional de la Judicatura para determinar si la justicia ordinaria había receptado la competencia constitucional de forma adecuada. En tercer y último lugar, hicimos entrevistas de percepción a operadores judiciales para tratar de conseguir datos de los que no existe registro, tales como el nivel de cumplimiento de las resoluciones de amparo o la cantidad de derechos sociales resueltos por jueces y juezas ordinarios. Para analizar la eficacia del amparo constitucional tomaremos en cuenta algunos parámetros: (1) la titularidad del derecho para accionar, que se co-

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noce en derecho procesal como la legitimación activa, (2) la legitimación pasiva, es decir, a quién se puede demandar, (3) el ámbito material del amparo, (4) la argumentación jurídica y fáctica, (5) la reparación, (6) el cumplimiento, (7) la competencia material de los jueces y juezas que conocen el amparo, y (8) el rol de los juzgadores al conocer el amparo.

La legitimación activa Si la legitimación activa es cerrada, es decir, admite solo al titular del derecho (derecho subjetivo), estamos en una acción propia de un Estado liberal-individual. Si la legitimación activa es abierta, actio popularis, lo que hace posible la interposición por terceros o por cualquier persona, entonces estamos en un régimen garantista. La Constitución de 1998, artículo 95, establece que “cualquier persona, por sus propios derechos o como representante legitimado de una colectividad, podrá proponer una acción de amparo”. Esta Constitución optó por una legitimación activa cerrada al exigir al titular del derecho y la formalidad de un representante que demuestre ser tal en los colectivos69 y, si bien vía interpretación progresiva podía haberse ampliado las posibilidades procesales, la práctica judicial confirmó una interpretación literal de la Constitución.

69 En contraste con esta visión restringida, que solo permite presentar la acción al titular del derecho individual, el sistema interamericano de protección de derechos y la Constitución de 2008 establecen un modelo abierto, bajo la premisa de que las violaciones a los derechos humanos no pueden ser toleradas por la colectividad ni tampoco se puede esperar niveles de conocimiento de las víctimas para interponer el recurso. Más aún cuando en nuestro país las violaciones son masivas y no necesariamente vinculadas a grupos con identidades históricas, como los indígenas. Piénsese, por ejemplo, en el problema de la mortalidad infantil y la desnutrición crónica.

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Cuadro 170 Legitimación activa en amparos

Legitimación cerrada Legitimación abierta Total

Gaceta # 1 (2000) 13 1 14

Gaceta #18 (2005) 10 1 11

Las cifras revelan que, después de cinco años, el peso del derecho subjetivo en la legitimación activa y el uso de la acción con carácter individual no variaron. Según este análisis comparativo no hubo cambios en este aspecto, a pesar de que la Constitución de 1998 permitía la legitimación abierta en los derechos colectivos y difusos.

Legitimación pasiva Dentro de la teoría de los derechos humanos correspondiente a un Estado clásico liberal, el único responsable de la violación de derechos humanos es el Estado y, excepcionalmente, por delegación o concesión, los particulares cuando prestan servicios públicos. En un régimen garantista, la protección constitucional lo es contra cualquier acto de poder, no importa si éste proviene del Estado o de un particular (que puede ejercer poder económico, político o físico)71. Cuando los particulares están en relación de igualdad, la vía adecuada debe ser la acción ordinaria. La Constitución de 1998 determinó que los legitimados pasivos son dos: las autoridades públicas y los particulares. Estos últimos solo en dos circunstancias: (1) cuando se tratase de personas que presten servicios públicos o actúen por delegación o concesión de una autoridad pública y (2) cuando la conducta de los particulares afecte grave y directamente un interés comuni70 Todos los cuadros han sido elaborados por el autor. 71 La Constitución de 2008 avanza en la concepción garantista al determinar que la acción de protección se puede presentar contra particulares cuando se trate de situaciones de indefensión, discriminación y subordinación. En este sentido, la Constitución de 2008 es más garantista que la de 1998.

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tario, colectivo o un derecho difuso (art. 95). Como se puede apreciar, la Constitución avanzó hacia una apertura tímida para hacer responsables a los particulares como violadores de derechos humanos. Cuadro 2 Legitimación pasiva en amparos

Amparos contra el Estado Amparos contra particulares Total

Gaceta # 1 (2000) 13 1 14

Gaceta #18 (2005) 10 1 11

Las cifras revelan que, pese al paso de cinco años, siguió predominando la teoría clásica. En lo que respecta a amparos contra particulares, el caso del año 2000 fue contra una petrolera por parte de una comunidad indígena y corresponde a derechos colectivos. El caso de 2005 negó el amparo por falta de legitimación activa (no abordó siquiera el tema de la legitimación pasiva). Llama la atención este dato en un país como Ecuador, donde las violaciones a los derechos humanos contra grupos sociales constituyen un hecho evidente y más cuando existen movimientos que reivindican el tema en sus luchas políticas.

El ámbito material del amparo El profesor Luigi Ferrajoli distingue entre derechos fundamentales y patrimoniales72. Los primeros tienen que ver con derechos reconocidos en la Constitución, que no pueden ser limitados sino excepcionalmente ni pueden ser transigidos. Estos derechos son primarios. Los derechos patrimoniales, 72 Los derechos fundamentales son derechos “contra poder”, que funcionan como límites y vínculos a los derechos secundarios, no se pueden transigir, disminuir y son universales; en cambio, los derechos patrimoniales son derechos “poder”, que tienen que ser limitados y vinculados porque de lo contrario se acumulan hasta el punto de violar los derechos de los más débiles; estos derechos son transigibles y particulares; entre ellos Ferrajoli menciona a los derechos patrimoniales, a las libertades de comercio y los derechos de ciudadanía. Véase Ferrajoli, Luigi, “Derechos fundamentales y patrimoniales”, en Los fundamentos de los derechos fundamentales, Editorial Trotta, España, 2001, pp. 29-35.

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en cambio, son derechos que por su naturaleza son limitables y transigibles; por ello Ferrajoli los llama secundarios. A los derechos fundamentales o primarios les corresponde procedimientos constitucionales y a los derechos patrimoniales, en cambio, procedimientos ordinarios. La Constitución de 1998, artículo 95, determina que se puede invocar el amparo por “cualquier derecho consagrado en la Constitución o en un tratado o convenio internacional vigente”73 y excluía, expresamente, a las decisiones judiciales74. Esto quiere decir que, normativamente, todos los derechos reconocidos (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y colectivos) podrían ser invocados en el amparo. Entre los derechos reconocidos encontramos aquéllos que Ferrajoli denomina patrimoniales y, desde una perspectiva meramente formal, su distinción se torna irrelevante. Sin embargo, no sería razonable pensar que todos los conflictos normativos deban ser constitucionalizados, debido a dos razones. La primera es que la administración de justicia constitucional colapsaría; la segunda razón es que los derechos patrimoniales tienen su protección en la vía ordinaria. De este modo, los derechos primarios, que no tienen vía ordinaria, y sus titulares, que son los más vulnerables de la sociedad, deberían ser los usuarios y destinatarios de la acción. Luego, tiene sentido la distinción de Ferrajoli y contribuiría a aclarar el uso del amparo. En esta lógica, el Tribunal Constitucional debió –si es que se adscribía al análisis doctrinal realizado– conocer exclusivamente los conflictos relacionados con derechos fundamentales primarios, mientras que la justicia ordinaria debió conocer todos los conflictos patrimoniales. Esta afirmación se sustenta en el principio de subsidiariedad, desarrollado por el sistema de protección internacional de derechos humanos, según el cual los recursos judiciales deben ser adecuados y eficaces y, en su defecto, cabe la protección especial de derechos humanos. En este sentido, los derechos patrimoniales regulados por los códigos civiles tienen su vía adjetiva, desarrollada por los códigos de procedimientos civiles; y los derechos fundamentales no tienen vía ordinaria sino constitucional, que es el amparo. 73 El art. 88 de la Constitución vigente tiene una disposición semejante. 74 Resultaba curioso que si el amparo se dirige contra todo poder público, se excluya una de las manifestaciones de aquél. La Constitución del año 2008, artículo 94, corrige este defecto e incorpora la figura de la acción extraordinaria de protección.

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Para efectos prácticos, consideremos como derechos patrimoniales todos aquéllos relacionados con la propiedad y con la autonomía de la voluntad, que son, primordialmente, los casos relacionados con comercio y contratación (incluso en materia laboral)75. El resto de derechos, tales como los sociales y colectivos, serán considerados como fundamentales. Cuadro 3 Amparos según derechos invocados Año 2000 2005

Derechos Patrimoniales 11 9

Derechos Fundamentales 3 2

Total 14 11

En el año 2000 el TC resolvió 14 casos de amparos; 11 de los cuales, hemos considerado casos como de carácter patrimonial y 3 como fundamentales. De los 11 casos patrimoniales, 7 correspondían a conflictos laborales que tenían pretensión patrimonial, 1 versó sobre contratación pública (empresa que impugnaba licitación), 1 sobre propiedad intelectual, y 2 sobre debido proceso. Podría pensarse que estos últimos deberían ser considerados fundamentales; sin embargo, uno de los casos fue interpuesto por una empresa en razón de no estar conforme con una resolución administrativa que consideraba que la afectaba, y el otro fue interpuesto por un comité de trabajadores de una telefónica que no estaba conforme con una resolución que asimismo les afectaba; en ambos casos se trataba de problemas de carácter patrimonial. En general, se alega una violación del debido proceso mediante amparo en lugar de impugnar la resolución por medio de las vías ordinarias existentes; esto es, la única razón por la que, en el fondo, se invoca el debido proceso y corresponde a una inconformidad con la resolución administrativa (la vía adecuada, en estos casos, debería ser la contenciosa administrativa). 75 Si bien los derechos laborales se consideran como intangibles y no renunciables, los entendemos como derechos secundarios por haber una vía administrativa y jurisdiccional diseñada para la protección de los derechos laborales y por reducir las pretensiones a cuantificaciones económicas o patrimoniales (remuneración, indemnización, multa). Esto no obsta para considerar, en otras circunstancias, que el derecho al trabajo pueda tener dimensiones de derecho primario, en casos tales como la discriminación laboral, la esclavitud, el trabajo forzado, el despido sin debido proceso y, en general, cuando las pretensiones son no patrimoniales.

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En el año 2005, el TC resolvió 11 casos de amparos; 9 de los cuales fueron patrimoniales y 2 fundamentales. De los 9 casos patrimoniales, 2 eran de comercio, 2 correspondieron a relaciones laborales individuales y 5 invocaron el debido proceso, por la razón ya mencionada. De los dos casos de derechos fundamentales, uno era del derecho a la salud y el otro del derecho a un medio ambiente sano. Predomina, entonces, la litigación ordinaria en sede constitucional. Los abogados y abogadas prefieren llevar sus casos vía el amparo por ser un medio rápido, preferente y sumario en lugar de seguir los juicios por las vías adecuadas ordinarias. Desde la lógica de la parte interesada, esta utilización no es más que una estrategia para lograr la satisfacción de su interés en un conflicto jurídico. Lo que resulta inaceptable es que jueces y juezas no hagan la distinción y permitan la litigación de derechos patrimoniales, que tienen sus propios mecanismos, por la vía de los derechos primarios o fundamentales.

Argumentación jurídica En el diseño del amparo de 1998, el juez o la jueza, después de oír a las partes, debía resolver. No se preveía la posibilidad de prueba y se ha sostenido que no era necesaria. Sin embargo, como en cualquier otro procedimiento judicial, probar los hechos es una actividad imprescindible. La práctica judicial y la doctrina se encaminaron hacia una argumentación meramente formal76. La administración de justicia formal se caracteriza por un razonamiento comúnmente llamado “subsunción”, que consiste en la aplicación mecánica de un silogismo jurídico compuesto por tres premisas: una premisa mayor, que es el precepto normativo; una premisa media, que es el hecho; y una conclusión, mediante la cual el hecho de la premisa media se subsume en la hipótesis normativa de la premisa mayor. La conclusión corresponde a la decisión de la sentencia. Las premisas suelen ser supuestas y no demostradas de forma adecuada en el razonamiento judicial. En otras palabras, no hay argumentación jurídica ni fáctica. Este razonamiento simple da lugar a una 76 La Constitución vigente, en cambio, prevé la práctica de pruebas, además de mecanismos novedosos, como las comisiones para recabarlas, art. 86 (3).

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gran arbitrariedad por parte de los jueces y juezas. Cuando esto sucede, se suele denominar a esta omisión como un “salto argumental”. En cambio, en una administración de justicia más técnica, las premisas del silogismo deben ser sometidas a verificabilidad (en el caso de la premisa mayor) y a verificación (en el caso de la premisa media o hechos). La verificabilidad y la verificación implican que el derecho y los hechos pueden ser sometidos a demostración y refutación77. La premisa normativa requiere interpretación y la premisa fáctica requiere prueba. En este razonamiento judicial, que es propio de sistemas que exigen de jueces y juezas motivación en sus resoluciones, encontramos argumentación jurídica y fáctica previa a la subsunción. En la justicia constitucional, el problema de la argumentación es más complicado, en razón del tipo de normas que se debe aplicar. La justicia ordinaria suele aplicar normas que se les denomina “hipotéticas” o simplemente “reglas”, que son aquéllas provenientes del legislador y que prevén en su estructura una hipótesis de hecho y una obligación como consecuencia. La justicia constitucional, en cambio, suele aplicar normas que la doctrina denomina “téticas”78 o principios y que, en su estructura, carecen de hipótesis de hecho y de consecuencia; tal como se enuncian, por ejemplo, los derechos humanos79. En las reglas, el juez o la jueza simplemente deben subsumir y, en los principios, deben, previamente a aplicar la norma, construir una regla o una norma hipotética. Para arribar a la creación de una regla a partir de un principio, la jueza o el juez deben valerse de múltiples fuentes normativas, tales como los instrumentos internacionales de derechos humanos, la jurisprudencia nacional e internacional, y la doctrina. De ahí que se diga que en la justicia constitucional los jueces deben ser activos y creativos. Para evaluar la diferencia entre un razonamiento formal simple y un razonamiento complejo, como el que exige la justicia constitucional, utilizaremos un parámetro sencillo (aunque harto incompleto), que es la invocación de fuentes, bajo la consideración de que la construcción de normas a partir 77 Véase Ferrajoli, Luigi, “Cognotivismo o decisionismo”, en Derecho y razón, Teoría del garantismo penal, Trotta, Séptima edición, Madrid, 2005, pp. 33-70. 78 Ferrajoli, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2001, p. 34. 79 Véase, por ejemplo, el derecho al hábitat, art. 30 de la Constitución vigente: “las personas tienen derecho a un hábitat seguro y saludable”.

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de principios no se puede realizar sin el manejo de múltiples fuentes distintas a la ley. Si los jueces y juezas no recurren a múltiples fuentes presumiremos que siguen siendo pasivos; en estos casos, si la casilla del cuadro 4 corresponde a la palabra “no”, denota no uso o no invocación de las fuentes. En cambio, si encontramos en las sentencias que los jueces y juezas recurren a múltiples fuentes, presumiremos que muy posiblemente el juez o jueza argumentó o intentó argumentar (y así consta en la casilla “si”). Cuadro 4 Argumentación jurídica Criterio general

Criterio Específico

Aplicación de doctrina Aplicación de jurisprudencia Nacional Construcción de Internacional normas a partir de fuentes del derecho Aplicación de propios precedentes Aplicación de principios Aplicación de normas constitucionales

SI 1

2000 NO 13

SI 0

2005 NO 11

0 0 0 1

14 14 14 13

0 0 0 0

11 11 11 11

0

14

0

11

Los resultados del cuadro 4 son muy claros: el TC no argumenta y aplica las normas sobre derechos humanos como si fueran normas hipotéticas o reglas. El juez constitucional no está creando derecho y está renunciando a su poder de controlar y definir el alcance de los derechos en casos concretos.

Reparación En materia de derechos humanos, cuando se constata una violación de derechos, la forma de enmendarla es por medio de lo que se denomina reparación integral. Este concepto es mucho más amplio que el concepto civilista de enmienda de un daño, que se restringe al lucro cesante y al daño emergente. La reparación debe considerar el restitutio in integrum, la garantía de

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no repetición, la satisfacción, la indemnización y la rehabilitación80. En el caso de que el juez o la jueza no reparen integralmente o simplemente no dispongan medida alguna para afrontar la violación de derechos, el juzgador asumiría el rol de “juez boca de ley”, propio de la justicia ordinaria y, cuando repare integralmente, sería un juez o jueza garantista que toma medidas positivas para atender cada caso en su particularidad. La Constitución de 1998 determinó que, luego de constatar una violación de derechos, la jueza o el juez deben adoptar “medidas urgentes destinadas a cesar, evitar la comisión o remediar inmediatamente las consecuencias de un acto u omisión ilegítimos” (art.95). La Constitución no especificaba las medidas y utilizó el concepto de remediar. Sin embargo, la Constitución determinaba que son medidas urgentes y, en consecuencia, no definitivas. Por tanto, no estaba claro que se podía reparar integralmente por medio de una resolución que no declara violación de derechos. De los amparos, en el año 2000 hubo 6 aceptados y 8 negados. En el año 2005 hubo 5 amparos aceptados y 6 negados. En los aceptados, interesa saber si la resolución simplemente reiteró la fórmula “confirma la resolución del juez... y concede el recurso planteado” (Gaceta Constitucional, nº 1, octubre de 2000, p. 65) o si dispuso las medidas adecuadas para reparar el daño ocasionado por la violación de derechos. Cuadro 5 Medidas de reparación Año 2000 2005

No toma medidas de reparación 6 5

Toma medidas de reparación 0 0

Como muestra el cuadro 5, el TC adoptó la fórmula tradicional de aceptar el amparo sin extraer las consecuencias de esa aceptación en materia de reparación de derechos. Tuvimos dudas en un caso. En el año 2005, el TC ordenó tomar medidas: 80 Doctrina y práctica sobre la novísima institución de la reparación en caso de violación de derechos humanos; véase Berenstain, Carlos Martín, Diálogos sobre la reparación. Qué reparar en los casos de

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RESUELVE: 1. Confirmar la resolución del Tribunal de Instancia que transcrita textualmente dice: “se adopten de inmediato, las medidas conducentes a remediar los daños irrogados e impedir que sigan causándose... los Ministerios demandados... ejecutarán las providencias tutelares y de reparación necesarias (...)81. (Gaceta Constitucional, nº 18, marzo de 2005, p. 114.)

La pregunta es si este tipo de resolución es de las que ordena medidas positivas. En definitiva, creemos que no. El juzgador constitucional no ha dispuesto medida alguna de reparación y existe una especie de remisión a las entidades que han violado los derechos por omisión para que, discrecionalmente, tomen las medidas que crean convenientes. Conviene aclarar, aunque en la muestra no se manifestó otra forma de reparación, que el Tribunal Constitucional más de una vez ordenó el reintegro del servidor público (incluidos militares y policías) a su puesto de trabajo. Ésta quizás es la excepción a la regla de la aceptación mera y simple del amparo. De todos modos, las otras formas de reparación, como la de tomar medidas para evitar que el caso se repita o las disculpas públicas, no han sido tomadas en cuenta. En consecuencia, debe concluirse en que el TC no reparó adecuadamente la violación de derechos mediante sus resoluciones.

Cumplimiento Una vez que el TC resuelve un caso de amparo, como sucede con cualquier otro órgano jurisdiccional, lo decidido debe ejecutarse. Todo juez o jueza tiene mecanismos contemplados en la ley para que pueda cumplirse lo que la sentencia ordena. Si no fuese así, la garantía no tendría sentido. La Constitución de 1998 incluía, en su texto, un amplio abanico de potestades para garantizar el cumplimiento de la resolución: la orden de ser ejecutada de inmediato permitía la inclusión legal sanciones de carácter

violaciones de derechos humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos nº 10, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2009. 81 Véase Gaceta Constitucional, nº 18, marzo de 2005, p. 114.

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normativo y administrativo, la adopción de cualquier medida que se considerase pertinente, incluso el uso de la fuerza pública (art. 95, último inciso). No existen estadísticas, registro o alguna forma de control para saber cuántas resoluciones de amparo fueron cumplidas. Por esta razón, hicimos una encuesta de percepción entre los asesores del TC, dado que ellos habían permanecido en tal función de forma estable, a pesar de que los integrantes de algunos tribunales constitucionales fueron cesados. De otro lado, creemos que los asesores son quienes más conocimiento tienen sobre los amparos que resuelve el TC. Diez asesores del TC fueron entrevistados. Las preguntas fueron las siguientes: 1. Cuáles son las normas legales y constitucionales que regulan el cumplimiento de las resoluciones. 2. De qué forma garantizan el cumplimiento de las resoluciones. 3. Según su percepción, cuántas resoluciones del total de aceptadas (en el amparo) se han cumplido. 4. Qué solución propone. Acerca de las normas legales y constitucionales que regulan el cumplimiento de las resoluciones, tres de los asesores consideraban que no hay normas y que el cumplimiento puede ser impuesto mediante lo regulado para el desacato (medio indirecto); otros siete dijeron que la norma que regula el amparo es suficiente (como se indicó, la normativa determinaba que para ejecutar el amparo se puede utilizar cualquier medio disponible). Tres de los asesores sostuvieron que no existe garantía del cumplimiento de las resoluciones. Seis manifestaron que el tema compete a los jueces de primera instancia y uno sostuvo que la norma que reconoce el amparo es suficiente y que el cumplimiento solo depende del juez. En cuanto al cumplimiento efectivo de los amparos aceptados, cinco asesores dijeron que no podían saber nada al respecto porque el asunto está fuera del alcance del TC. Los otros cinco arriesgaron porcentajes que fueron mayores a 60%. En torno a las razones para explicar el incumplimiento del amparo, ocho de los asesores manifestaron razones diversas: la ley de Control Constitucional no faculta al TC a tomar medida alguna para el cumplimiento; la falta

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de competencia profesional de abogados y abogadas; la ley no establece sanciones claras, tales como la destitución; los jueces no se involucran con el sentido de garantía del amparo; los jueces tienen una percepción equivocada del amparo; y el juez no tiene conocimiento constitucional sobre el tema. Otros dos asesores admitieron no saber por qué no se cumplen las resoluciones. Uno de los entrevistados sostuvo que debería restringirse los derechos respecto de los cuales se podría interponer el amparo, y ofreció un ejemplo: si bien un narcotraficante tiene derecho a salir en libertad en razón de la caducidad de la prisión preventiva, él no le dejaría salir porque su hijo está intoxicándose y eso choca con sus creencias íntimas; concluyó sosteniendo que el único derecho por el que podría interponerse un amparo es el derecho a comer y no el derecho a la libertad. En esta opinión encontramos un criterio lleno de prejuicios y, peor aún, de manifiesta resistencia a cumplir la Constitución. No parece razonable contar con un asesor en amparos que duda del carácter imperativo de las normas constitucionales.

La competencia material de jueces y juezas que resuelven el fondo de las violaciones a derechos humanos En el diseño constitucional de la Carta de 1998, el amparo es una acción de naturaleza cautelar, esto es, resuelve el daño grave e inminente proveniente de una acción u omisión de los poderes públicos que violan o podrían violar un derecho humano. La medida cautelar se manifestaba además por la naturaleza de la decisión, que era meramente resolutiva. Si el amparo es cautelar, esto significa que hay una remisión a los mecanismos ordinarios de resolución de conflictos para resolver el fondo de la violación del derecho humano, lo que incluye la emisión de una sentencia que declare la violación de un derecho, la determinación de la responsabilidad estatal y la reparación del daño causado. La pregunta que se debe hacer es si los procedimientos ordinarios son adecuados para resolver violaciones de derechos humanos. Para responder a esta pregunta, acudimos a dos fuentes de información: la ley y la jurisprudencia. Por la primera vía se revisó la competencia material que las leyes ecuatorianas dan a los jueces y juezas de la justicia ordinaria. En la segunda vía se

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revisó, aleatoriamente en un año, el tipo de resoluciones que conoció la Corte Suprema de Justicia. Por estas dos vías llegamos a la conclusión de que la justicia ordinaria no está diseñada para resolver derechos humanos reconocidos en la Constitución, dado que en la práctica los jueces conocen exclusivamente derechos secundarios o patrimoniales. Los jueces ordinarios normalmente tienen un ámbito de competencia definido en la ley82. Cada juez o jueza tiene una competencia directamente asociada con su denominación. Los derechos humanos no son materia de competencia explícita de los jueces, salvo cuando ejercen control constitucional en materia de amparo que, recordemos, es cautelar. En definitiva, no existe juez alguno que tenga competencia para resolver los asuntos de fondo relativos a derechos humanos83. La conclusión es que las vías civiles fueron diseñadas y están siendo utilizadas en el Ecuador para reclamar derechos relacionados con la propiedad y la autonomía de la voluntad. Por tanto, no son vías adecuadas para reparar los demás derechos humanos.

El papel del juzgador En términos formales, todos los jueces y juezas, sin distinción, tienen competencia en Ecuador para resolver sobre derechos humanos en los casos que conocen (Constitución de 1998, art. 272) y algunos, en particular, resuelven 82 Judicatura penal, Código de Procedimiento Penal, Registro Oficial Suplemento No. 360, 13 de enero de 2000, art. 16; judicatura civil, Código de Procedimiento Civil, Codificación No. 11, Registro Oficial Suplemento No. 58, 12 julio 2005, art. 59; judicatura de inquilinato, Ley de Inquilinato, Resolución Legislativa, Registro Oficial No. 196, 1 noviembre 2000, art. 42; judicatura laboral, Código del Trabajo, Codificación No. 17, Registro Oficial Suplemento No. 167, 16 diciembre 2005, art. 568; judicatura de tránsito, Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, Ley No. s/n Registro Oficial No. 1002, 2 agosto 1996, art. 92; judicatura tributaria, Código Tributario, Codificación No. 9, Registro Oficial Suplemento No. 38, 14 junio 2005; judicatura de niñez y adolescencia, Código de la Niñez y Adolescencia, Ley No. 100, Registro Oficial No. 737, 3 enero 2003, art. 255; judicatura contencioso administrativa, Ley de la jurisdicción contencioso administrativa, Ley 35, Registro Oficial No. 338, 18 marzo 1968, art. 8. 83 De ahí la necesidad de superar la noción de acción cautelar para pasar a una de conocimiento, como en efecto sucedió en el año 2008, cuando se determinó que en el juicio de protección se prueba y se declara la violación de derecho en sentencia (art. 86, 3).

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casos específicos de violación de derechos (Constitución de 1998, art. 95). Desde esta perspectiva, tendríamos un aparato judicial garantista. Para comprobar si lo estipulado en la norma se cumple en la práctica, conviene revisar algunos datos estadísticos e intentar responder a la pregunta: ¿La administración de justicia es una garantía ordinaria o constitucional? Desde la Constitución de 1998, que provocó un cambio teórico inmenso en la administración de justicia, al introducir una acción apta para conocer todas las violaciones de derechos, había que esperar una modificación de la estructura de la administración de justicia. Partimos del supuesto de que, antes de la Constitución de 1998, la garantía era exclusivamente liberal y que, después de 1998, la garantía es progresivamente social. Por lo tanto, esperábamos ver un antes y un después de 1998. Para verificar si se produjo algún cambio en la administración de justicia, se tomó una muestra delimitada territorialmente a jueces y tribunales de Pichincha y que temporalmente comparó tres momentos: 1) 1997, antes de que los jueces tuvieran el control difuso de la Constitución; 2) 1999, después de que la Constitución de 1998 entrara en vigencia; y 3) 2004-2007, cinco y diez años después de la entrada en vigor de la Constitución. Las variables comparadas fueron el número de jueces y juezas, para determinar si el añadir una competencia más significó un aumento en los servidores judiciales; y el número de causas, para determinar si los casos de amparo “competían” realmente con las causas ordinarias. Como se puede apreciar en el cuadro 6, desde 1997 en el nivel de los juzgados de primera instancia hubo el incremento de un juez de lo civil y uno de lo penal; se redujeron dos jueces de inquilinato. En la justicia ordinaria, el número de jueces no cambió. En cuanto a niñez y adolescencia, debido a la expedición del Código de la Niñez y Adolescencia, se crearon cinco juzgados entre 2004 y 2007. En la Corte Superior, desde 2004, se incorporaron dos salas. En la Corte Suprema de Justicia se redujo una sala de lo laboral y se aumentó una sala penal.

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Cuadro 6 Juzgados (Pichincha)84 Juzgados Penal Civil Trabajo Inquilinato Tránsito Fiscal Niñez y Adolescencia

Salas Tribunal dist. fiscal T. contencioso-adm. Tribunal penal

1997 19 24 5 5 7 1

1999 19 24 5 5 7 1

2004 20 25 5 3 7 1 4

2006 20 25 5 3 7 1 5

2007 20 25 5 3 7 1 5

Corte Superior de Pichincha85 1997 1999 2004

2006

200786

8 3 2 5

8 3 2 5

6 3 2 5

6 3 2 5

8 3 2 5

Corte Suprema de Justicia Salas Presidencia De lo penal De lo civil y mercantil De lo laboral y social De lo contencioso administrativo De lo Fiscal

1998

1999

2004

2006

2 3 3 1 1

2 3 3 1 1

2 3 3 1 1

3 3 2 1 1

84 Los datos de 1997, 1998, 1999 y 2006 fueron obtenidos a través del Consejo Nacional de la Judicatura, Dirección Nacional de Personal, del documento “Distributivo de sueldos 1997”. No existe un registro ni estadística sobre el número de jueces y su distribución nacional según los años. 85 Véase Internet,Acceso, julio 2007. 86 Consejo Nacional de la Judicatura, Dirección Nacional de Personal, “Reporte de Juzgados y Tribunales”, abril de 2007, obtenido mediante petición de acceso a la información.

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Se hubiera podido suponer que, en razón de la carga de trabajo que implicaba la incorporación del amparo, la Función Judicial debería haber crecido sustancialmente, pero esto, en Pichincha, no sucedió. Analicemos las cifras desde otra perspectiva cuantitativa. De todos los jueces que existen, en el nivel nacional, apreciemos cuántos tienen competencia exclusiva para resolver violaciones de derechos humanos vía amparo. Si la mayoría resuelve cuestiones ordinarias, no sería una administración de justicia garantista. En el nivel nacional, en el año 200487, existían 678 dependencias judiciales (incluidas salas, juzgados y oficinas auxiliares). Tres años después, en 2007, la cifra era la misma88. La justicia constitucional estaba inserta en los juzgados civiles y los tribunales distritales de lo contencioso administrativo, que contaban con 254 jueces y tribunales. A primera vista, la justicia ordinaria predomina. Cuadro 7 Número de jueces según tipos de justicia Justicia exclusivamente ordinaria89

424 62%

Justicia ordinaria compartida con la constitucional

254 37,4%

Total de jueces

678 100%

Algo más de la tercera parte de los jueces ordinarios (37,4%), ejercían competencia constitucional, combinando sus tareas con la competencia ordinaria. La justicia constitucional, dentro del esquema ordinario, no tiene jueces de apelación ni jueces en la Corte Suprema, puesto que es el Tribunal Constitucional el que conoce en apelación. 87 Consejo Nacional de la Judicatura, “Estructura de la Función Judicial”, 2004. 88 Véase Consejo Nacional de la Judicatura, Dirección Nacional de Personal, “Reporte de Juzgados y Tribunales”, abril de 2007, obtenido mediante petición de acceso a la información; también Internet, http://www.funcionjudicial-pichincha.gov.ec/corte/pichincha.php, Acceso, julio 2007. 89 En el diseño constitucional de 1998, las cortes superiores y Suprema no tenían competencia para conocer causas de amparo; la apelación la conocía exclusivamente el Tribunal Constitucional. En cambio, en la Constitución de 2008, las cortes provinciales conocen las causas de protección por apelación y la Corte Constitucional decide discrecionalmente qué causas conocer.

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Preguntémonos, en términos también numéricos, cuál es el peso de la justicia constitucional dentro de la tarea de esos jueces ordinarios que representan 37,4% del total de jueces. La pregunta vendría a ser: ¿es el amparo un recurso excepcional en la judicatura ordinaria? Para responderla presentamos en el cuadro 8 el número de amparos, conocidos por los juzgados de lo civil de Quito, dentro del total de causas correspondientes al año 2006. Cuadro 8 Causas ordinarias y amparos conocidos por juzgados civiles de Quito, 2006. Juzgados Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto Séptimo Octavo Noveno Décimo Décimo primero Duodécimo Décimo tercero Vigésimo Vigésimo primero Vigésimo tercero Vigésimo cuarto Vigésimo quinto Total

Total de causas90 1284 1278 1282 1282 1274 1272 1271 1272 1272 1278 1276 1285 1272 1283 1282 1268 1262 1237 22.930

Amparos91 36 35 36 35 34 30 34 36 29 37 36 35 40 38 34 37 37 34 633

% 2,8 2,7 2,8 2,7 2,6 2,3 2,6 2,8 2,2 2,8 2,8 2,7 3,1 2,9 2,6 2,9 2,9 2,7 2,76

90 Oficina de Sorteos y Casilleros Judiciales, Palacio de Justicia, lista de causas ingresadas por cada judicatura, de 2 de enero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2006. Información obtenida mediante petición de acceso a la información. 91 Departamento de Informática del Consejo Nacional de la Judicatura, Oficio N. DI-CNJ-DDP2007-R151, de 17 de abril de 2007.

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De cada cien causas que conocieron los juzgados civiles en Pichincha en 2006, algo menos de tres fueron constitucionales. Entre 22.930 casos, 22.297 se refirieron a problemas de carácter civil-patrimonial y apenas 633 casos eran causas relacionadas con derechos humanos. Se pueden formular, entre otras, dos hipótesis: no se violan los derechos humanos en el Ecuador o el sistema de amparos no funciona. La primera es improbable y para demostrarlo basta ver las cifras de pobreza que reflejan violaciones sistemáticas y generalizadas de los derechos sociales. La otra hipótesis es la que confirman las cifras. En los siete juzgados correspondientes a otros cantones de Pichincha en 2006 aparecieron 114 amparos entre 4.143 causas, lo que arrojó el mismo porcentaje que en Quito: 2,76%. Si tomamos el juez que más ha conocido amparos (cuadro 8, Juzgado Décimo Tercero), éste lo ha hecho en un 3,1% del total de sus casos, y el que menos en 2,2% (Juzgado Noveno). Las cifras evidencian que la competencia constitucional de los jueces civiles es apenas ejercida. Los jueces civiles se encargan, sobre todo, de aquellos asuntos que han conocido tradicionalmente y no de los conflictos sobre derechos constitucionales. La situación se hace algo más dramática si consideramos los casos en que los abogados y abogadas utilizan el amparo para agilizar o entorpecer causas propias de la jurisdicción ordinaria; es decir, que las acciones de amparo no responden a violaciones de derechos primarios. Otro ribete dramático proviene de aquellos casos en los que los jueces se han negado a admitir causas atinentes a derechos constitucionales, por defectos de forma, y que ni siquiera constan en los registros del Consejo Nacional de la Judicatura. Si a esto sumamos los amparos rechazados, el número total de acciones de amparo que han cumplido su finalidad de proteger derechos disminuiría considerablemente. A los datos cuantitativos acerca del limitado impacto del amparo, podemos sumar las percepciones de los jueces acerca de estas acciones: ¿Cómo perciben los jueces su competencia constitucional al resolver las acciones de amparo? En busca de las percepciones de los 15 jueces entrevistados92 que resolvieron ese 2,76% de las causas que ingresan, se preguntó sobre el número 92 Entrevistas a 15 de los 18 jueces de lo civil en el cantón Quito, realizadas entre mayo y julio de 2007.

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de causas, el tiempo en el que las resuelve, el número de casos que deniega y el número de casos que acepta, los relacionados con derechos sociales, cómo se sentían frente a los amparos y si tenían capacidad para resolver amparos. Los jueces tienen percepciones distintas en cuanto al número de causas ingresadas. Tres jueces tenían una percepción correcta sobre el número de casos que conocen, nueve jueces afirmaron conocer tres veces más amparos de los que constan en el registro, y otros tres no tenían idea al respecto. La percepción sobredimensionada de las causas parecería reflejar una visión del amparo como carga extra de trabajo. En cuanto al tiempo que utilizan semanalmente para resolver y tramitar las causas de amparo, cinco jueces consideraron que de cinco días útiles, uno lo dedican a resolver amparos; ocho jueces dijeron que dejan de un lado todo y, a veces, resolver un caso les toma una semana entera; dos jueces dijeron que depende de los casos y que no podrían precisar. Los jueces que afirmaron que dedican al amparo la quinta parte de su tiempo, reconocen que el amparo es marginal, percepción que corresponde con el pequeño número de causas que conocen. Parecería que, en cambio, la mayoría de los jueces intentaron demostrar que para ellos el amparo era prioritario. De los otros dos jueces, podría pensarse que el tiempo que dedican a los amparos es tan corto que no les representa nada. Preguntamos a los jueces su percepción en relación con los amparos concedidos y negados. Dos jueces dijeron desconocer el número de unos y otros. Un juez consideró que se admite la mitad de los amparos. Otro entrevistado consideró que 85% de los casos corresponden a aceptaciones del amparo. Pero once jueces sostuvieron que la mayoría de amparos son negados93. Dado que el amparo implica la responsabilidad de controlar el ejercicio del poder del Estado, acaso sea más fácil y menos comprometedor negar amparos. Llama la atención que tres jueces sostuvieran que aceptan entre 1 y 2% de los amparos. Dado que la Constitución de 1998 protege mediante el amparo todos los derechos humanos reconocidos nacional e internacionalmente, y tanto los derechos civiles como los sociales, interesaba saber en qué cantidad llegaban a los jueces civiles casos sobre derechos sociales. De los quince jueces entrevis93 La proporción de estos jueces de aceptado/negado, fue respectivamente: 20/80, 25/75, 2/98, 1/99, 10/90, 10/90, 30/70, 10/90, 20/80, 1/99, 10/90.

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tados, seis dijeron no recibir ni un caso de éstos; cuatro dieron datos inferiores a 3%; uno afirmó que 80% de los amparos tienen que ver con derechos laborales; otros dos dijeron que muy pocos y tres jueces dijeron no saber. Preguntamos a los jueces si consideraban la competencia constitucional como un reto, una carga, una función social, les era indiferente, si se veían en ella como garantes de los derechos humanos o si consideraban una atribución impertinente por la materia que son especialistas. Cuadro 9 El amparo visto por los jueces ¿Qué es para usted el amparo? Carga Reto Indiferente frente al amparo Función Social Garante de la Constitución y derechos humanos Impertinencia por la materia

Número de jueces 4 1 1 0 9 2

Las respuestas fueron matizadas y algunos jueces escogieron más de una opción (de ahí la variedad de resultados en el cuadro 9). Si bien la mayoría se ven como garantes, a muchos les parece inconveniente este encargo. No les parece que deben conocer los amparos por ser una materia muy especializada, por tener mucho trabajo en su competencia ordinaria y porque deben resolver los amparos en tiempos muy breves. Seis de los quince jueces no se veían como garantes ni de la Constitución ni de los derechos humanos. Estos seis jueces son los mismos que dijeron rechazar los amparos en un 99%; son jueces que simplemente no están cumpliendo con su función y, en términos jurídicos, probablemente están prevaricando al incumplir normas constitucionales. Puede afirmarse, en pocas palabras, que una parte de los jueces de lo civil trabajan “de mala gana” al resolver las acciones de amparo. Finalmente, se preguntó a los jueces si estaban capacitados para resolver amparos y si habían recibido capacitación. Diez jueces sostuvieron que están capacitados y que su especialidad para conocer asuntos civiles es suficiente para resolver amparos. Cuatro jueces contestaron que no se consideran adecuada-

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mente capacitados y un juez contestó que no podría responder. Algunos jueces reconocieron que la competencia constitucional es distinta a la civil, que requieren conocimientos especializados y que podrían equivocarse. Otros jueces, a pesar de reconocer haber sido capacitados, dijeron no tener idea alguna sobre ciertos temas constitucionales, como los derechos difusos. Otros afirmaron que ya tienen experiencia y que el tiempo les ha dado la técnica para resolver amparos, reconociendo que un juez civil que se inicia tendría serias dificultades. Un juez consideró “que se ha prostituido la acción de amparo porque interponen por todo”. Otro juez afirmó que del derecho civil se derivan todas las ramas del derecho: “el derecho civil es derecho común del cual nacen las otras ramas del derecho y si no se sabe derecho civil no se sabe nada”. Ocho jueces afirmaron haber recibido capacitación y siete que no la recibieron. La capacitación, según los jueces, correspondió en gran parte a una iniciativa particular y, en pocos casos, a iniciativa del Consejo Nacional de la Judicatura.

Conclusiones •

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El amparo de 1998 tenía deficiencias normativas en el diseño constitucional que no eran graves y que podían ser corregidas jurisprudencialmente, tales como la legitimación activa sustentada en el concepto de derecho subjetivo y la legitimación pasiva concentrada en el Estado. La práctica jurisprudencial no estuvo a la altura de producir desarrollos doctrinarios para hacer que la acción de amparo cumpla con el objetivo de proteger derechos constitucionalmente reconocidos y que nunca antes tuvieron mecanismos judiciales. El amparo ha sido utilizado como un mecanismo para exigir derechos patrimoniales y contractuales. La legitimación activa “por sus propios derechos” no es adecuada para reclamar derechos de personas que no tienen conocimiento de que aquéllos les están siendo violados y fomenta sociedades no solidarias. La legitimación pasiva del amparo de 1998 está asociada directamente con violaciones producidas por el Estado o por quien éste ha autorizado a prestar servicios públicos. Ésta es una forma restringida de considerar

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la protección de derechos, que no considera que los derechos humanos pueden ser vulnerados por cualquier actor con poder económico, político o físico, aún si no es servidor o servidora público. La garantía debe funcionar para dar protección a las personas o grupos humanos que se encuentran en situación de violación de derechos. Conviene distinguir las acciones que tienen vías procesales ordinarias de aquéllas que no la tienen, y que se conocen como derechos primarios o derechos contra poder. Las jueces y jueces no argumentan fáctica ni jurídicamente sus resoluciones, lo que es una grave violación al principio de motivación. Los hechos deben ser probados y los derechos interpretados. La violación de un derecho genera la obligación de reparación. La reparación ha sido entendida de forma harto restrictiva. Las jueces y jueces no han establecido las medidas de reparación y, cuando lo han hecho, se han limitado a los efectos patrimoniales de la violación. No se puede establecer la eficacia del amparo y no se tiene conocimiento oficial sobre el cumplimiento de las resoluciones de amparo. Los jueces y juezas tienen una formación civilista y formal, lo que hace que no valoren la importancia de las garantías de derechos y que, cuando las conocen, las resuelvan con los criterios propios del derecho privado. La capacitación de jueces y juezas resulta un imperativo en materias tales como teoría general de derechos humanos, interpretación constitucional y argumentación jurídica. El amparo no ha cumplido con la finalidad fundamental de proteger todos los derechos de todas las personas. Su uso y aplicación se ha restringido a los derechos patrimoniales correspondientes a personas privilegiadas. Esta distorsión debe ser corregida. El registro de ingreso de causas, procedimientos, resoluciones y cumplimiento no es unificado y es harto incompleto. Urge, para poder apreciar el funcionamiento de la garantía jurisdiccional, sistemas de registro completos y accesibles al público. Parecería que la reforma normativa es un elemento, y no el más importante, para resolver las acciones constitucionales. Es curioso constatar que la diferencia entre la Corte Constitucional de Colombia y el Tribunal Constitucional de Ecuador, en relación con la calidad de la jurispru-

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dencia, teniendo diseños normativos similares, es enorme. ¿Qué es lo que hace que una constitución o una acción de garantía sea efectiva en un lugar y no en otro? Sin duda, una de las respuestas la encontramos en la cultura jurídica. Nuestra cultura jurídica, basada en una educación formal-memorística, difundida por todas las universidades del país, lo que hace es perpetuar una administración de justicia que tramita expedientes de forma burocrática y no resuelve conflictos sociales94. Los funcionarios de Estado, y entre éstos en particular los jueces cuando ejercen competencias constitucionales, deben tener una “disposición política a materializar el proyecto de Estado social de derecho y de defensa de los derechos fundamentales”95. El Estado constitucional de derechos y justicia exige jueces que ejerzan el control constitucional, que sean activistas y creativos. Sin éstos, cualquier reforma normativa está condenada al fracaso y la promesa de los derechos es una ilusión.

94 Sobre este tema véase Ávila Santamaría, Ramiro, “Cultura jurídica, facultades de derecho y función judicial”, en Andrade, Santiago y Luis Ávila, La Transformación de la Justicia, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Serie Justicia y Derechos Humanos, Tomo 8, V&M Gráficas, 2009. 95 López Medina, Diego Eduardo, Teoría impura del derecho, la transformación de la cultura jurídica latinoamericana, Universidad de los Andes y Universidad Nacional de Colombia, Legis, Bogotá, 2004, p. 449.

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5 Uso y funcionamiento de la justicia constitucional Agustín Grijalva y Alex Valle

El presente trabajo busca contribuir a la investigación judicial empírica. Para su realización se integran el análisis cuantitativo y el cualitativo. Sobre muestras técnicamente diseñadas se analizan las resoluciones del Tribunal Constitucional (TC) en el periodo 1997-2004, que es quizás uno de los periodos de mayor estabilidad en la historia de la justicia constitucional ecuatoriana. Se analizan variables claves respecto al amparo, hábeas corpus, hábeas data, y la acción de inconstitucionalidad. De este modo, se analiza la aplicación de la Ley Orgánica de Control Constitucional durante la mayor parte de su vigencia. La evaluación de las experiencias del país en esta materia, en el mencionado período, puede ser de utilidad para evaluar comparativamente los cambios generados por la Constitución de 2008. Puesto que el amparo es la garantía más universal, en el sentido de que protege el mayor número de derechos constitucionales de los ciudadanos, el estudio da especial énfasis al análisis de esta acción. Estas causas, además, son las más numerosas y contienen mayor variedad de información. Posteriormente; se aplican variables similares, en cuanto ha sido posible, tanto al hábeas corpus como al hábeas data. Finalmente se estudia la acción de inconstitucionalidad. El material central del estudio lo constituyó la base de datos del TC del Ecuador que compila en formato digital sus fallos en el periodo 1997 – 2004.

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Amparo En esta sección buscaremos medir la eficacia de la garantía del amparo en el Ecuador. El estudio de la muestra estadística96 a revisar, servirá para conocer con mayor certeza el alcance, las limitaciones y demás elementos que en la práctica constitucional procesal han impedido que la acción de amparo tenga la eficacia y celeridad ofrecida en el texto constitucional. Para lograr tal propósito fue necesaria la construcción de las siguientes variables: Variable de tiempo, Variable de argumentación jurídica, Variable respecto de la tipología del derecho, Variable de origen jurisdiccional, Variable de origen geográfico. Desarrollaremos el estudio de cada variable y los resultados alcanzados mediante el análisis de los casos: a) Variable de tiempo.- Esta variable tiene como propósito medir el tiempo transcurrido entre la apelación de las acciones de amparo interpuestas ante el TC y su resolución definitiva por parte del mismo. Para realizar la medición se ha procedido a calcular el promedio de tiempo que tardan en resolverse las acciones de amparo en número de días, promedio que ha sido diferenciado según el año al que corresponde cada expediente. En el gráfico 1 se presentan comparativamente los años estudiados. El promedio general de tiempo calculado en todo el periodo es de 140,38 días; es decir, el TC tarda aproximadamente 5 meses en resolver una acción de amparo, lo cual viola lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Control Constitucional que estipula un plazo máximo de diez días para resolver un amparo subido en consulta o apelación.

96 El presente trabajo fue realizado sobre una muestra de 455 acciones de amparo apeladas ante el TC entre los años 1997 y 2004, muestra que proviene de una base de datos de un total de 6.399 expedientes. La muestra fue seleccionada por la economista Nancy Medina, experta en métodos y cálculos estadísticos, quien realizó ponderaciones en relación al número de salas, los casos resueltos por el Pleno del TC y según el año calendario, para obtener una muestra representativa con un margen de error correspondiente al 10% (ver anexo estadístico al final del capítulo).

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Gráfico 1 Número de días promedio en que el TC resuelve amparos constitucionales 250 248

200

NUMERO DE DIAS

217

PROMEDIO DE DIAS DE TODOS LOS AÑOS

150 151 120

100 101

92

1997

1998

100

94

50 0

1999

2000

2001

2002

2003

2004

En el gráfico 1 se observa que el año con el promedio máximo de tiempo tomado por el Tribunal para resolver las apelaciones de las acciones de amparo fue el año 2000, con 248 días, que equivalen aproximadamente a 8 meses de trabajo. Se observa además una constante relativa en la disminución de días desde el año 2000 en adelante, siendo 2004 el que exhibe uno de los promedios más bajos, con una media de 94 días. De los datos señalados podemos inferir que la acción de amparo no es resuelta con la debida celeridad en el TC, lo que afecta su objetivo como medida garantista de derechos fundamentales y, peor aún, si se la requiere como medida cautelar. Es improbable que esta significativa demora sea atribuible al número de amparos o de otros tipos de causas ingresadas, puesto que el número de amparos se ha mantenido más bien limitado, si bien estos han representado la gran mayoría de los casos conocidos por el Tribunal. Así en el año 2001 –en el que se registra un promedio que equivale al de tramitación de un amparo para todo el periodo 1997-2004– el número de causas fue de 1.044 que representaron más de tres cuartas partes (78,4%) del total de causas ingresadas al Tribunal97. En el año 2002 las acciones de amparo fueron 828 y represen97 Tribunal Constitucional, Informe al H. Congreso Nacional, 2001.

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taron 76% del total de causas98. En el periodo examinado, el número de amparos ha tendido a subir temporalmente de 621 en 1998 a 994 en 1999, para luego disminuir de un máximo de causas de 1257 en el año 2000, a 671 en el año 200499. La demora en el trámite del amparo, según otros hallazgos de la presente investigación expuestos más adelante, tiene que ver más bien con el modelo procesal formalista adoptado para su trámite. b) Origen Jurisdiccional.- Con la presente variable se identifica el origen procesal de la acción de amparo, es decir, se determina si el juez que tramitó el amparo en primera instancia es un juez ordinario o un juez de lo contencioso-administrativo. El gráfico 2 muestra en porcentajes el resultado del análisis de los 455 casos que conformaron la muestra. Gráfico 2

Casos

Origen jurisdiccional

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

CASOS

84.84%

Juzgados ordinarios

14.73%

0.44%

Contencioso

Otros

La mayoría de los casos ingresados al TC provienen de jueces ordinarios, sean estos competentes en materia civil o penal, mientras que los tribunales 98 Tribunal Constitucional, Informe al H. Congreso Nacional, 2002. 99 Base de Datos de Resoluciones del TC del Ecuador 1997-2004. A conclusión similar llega Ramiro Ávila mediante un muestreo de amparos publicados en Gacetas Constitucionales. Véase Ávila Santamaría, Ramiro, “Los Problemas de la Protección de los Derechos Humanos en el derecho procesal constitucional ecuatoriano”, en Varios, Un Cambio Ineludible: La Corte Constitucional, Tribunal Constitucional, Quito, 2007.

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de lo contencioso-administrativo se han ocupado de resolver algo menos de la sexta parte del total de los amparos apelados. Estos tribunales son órganos especializados en asuntos de carácter administrativo; por ello, los empleados públicos deben acudir a este organismo para presentar sus demandas y reclamos de carácter laboral. De la muestra total, los legitimarios activos pertenecientes a instituciones públicas suman 31,43%; los miembros de la Policía Nacional suman 7,25% y los militares 2,54%; dando un total de 41,23% de legitimarios que trabajan para el Estado, de ellos algo menos de la tercera parte (14,73% del total) acude primero al tribunal contenciosoadministrativo y luego al TC. La mayoría de estos legitimarios activos interponen sus amparos ante los jueces ordinarios y luego apelan al TC. Son los jueces contencioso-administrativos quienes deberían revisar en apelación todos los actos administrativos con efectos particulares que pudieren ser violatorios de la Constitución. La Corte Constitucional, como establece la Constitución de 2008 en el artículo 436.4, debe limitarse a conocer, para efectos de dictar jurisprudencia y eventual revisión, solo los actos administrativos con efectos generales. Es necesaria una mejor distribución institucional del trabajo, en la cual los jueces contencioso-administrativos desempeñen una labor especializada, tanto respecto de la constitucionalidad como de la legalidad de actos administrativos particulares. c) Origen Geográfico.- Esta variable pretende identificar el grado de acceso a la justicia constitucional en el Ecuador, considerando la ubicación geográfica. Se revisa el número de casos apelados ante el TC según la provincia de origen. Debe notarse que se contaba con 22 provincias durante el periodo de revisión de los casos (1997 - 2004). Se puede constatar en el gráfico 3 la preeminencia del centralismo en la presentación de apelaciones del recurso de amparo, debido seguramente al hecho de que el TC queda ubicado en la ciudad de Quito. Por el contrario, existen provincias como Nueva Loja y Galápagos en las cuales los legitimarios activos, pese a presentar el amparo constitucional en primera instancia, no pueden acceder al TC debido a la distancia y a los recursos económicos que implica la referida etapa procesal.

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Gráfico 3 Origen geográfico

200 168

CASOS

150 97

100 50

37 25

19

0

. ch Ar

0

8 8 4 7 6

9

16 12 9

3 5 1

14 3

4 0

s bí o o z a s e ja a a y ar ar hi xi o o as as ra ja s) go ua lív añ rc pa raz Or ld ay u Lo s Río ana tiag Nap asta inch bío rahu chip Lo n pa Az Bo C Ca oto bo El era Gu bab P ich cum gu hin eva Lo M o Sa alá C him sm Im u un C Nu P S G E ( T ra C on n r o o ló m M Co Za

El gráfico 4 presenta de otro modo el grado de acceso al TC por los legitimarios activos existentes en cada provincia del Ecuador. Gráfico 4 Amparos ante el TC según Provincia de origen El Oro 5%

Azuay 4%

Resto del País 20% Guayas 21%

Loja 4%

Pichincha 38%

Manabí 8%

Cuatro de cada cinco casos (80%) pertenecen a seis de las 22 provincias: Pichincha, Guayas, Manabí, El Oro, Loja y Azuay; la quinta parte restante proviene de 16 provincias, pese a que en ellas habitaba más de 35% de la

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población según datos oficiales del INEC100. Pichincha por sí sola concentra casi 40% del total de apelaciones, cuando según el censo de 2001 representaba solo 19.62% de la población nacional. En definitiva, hay un relativo centralismo, o al menos una parcial marginación de varios provincias en el procesamiento de apelación de los amparos, seguramente en razón de las mayores dificultades de acceso a un organismo ubicado en la ciudad de Quito. Estos datos indican que la reforma introducida por la Constitución de 2008 en cuanto a la apelación del amparo o recurso de protección a nivel provincial es correcta. Al transferir a las cortes provinciales101 la competencia para conocer apelaciones de amparos se está acercando la justicia constitucional a los ciudadanos, especialmente en el caso de las provincias más relegadas, en las cuales derechos como los económicos y sociales pueden sufrir mayores violaciones. La mayor cercanía de los jueces al lugar donde acontecen el acto violatorio o su efecto, sin duda, provee una condición más adecuada para conocer estas apelaciones. d) Accionante o Legitimario Activo.- Es necesario conocer quiénes utilizan con mayor frecuencia la justicia constitucional en el Ecuador, según la pertenencia a una agrupación social o étnica, una determinada profesión, su vinculación al Estado o su ejercicio profesional dentro del ámbito privado. Se puede constatar en el gráfico 5, que la mayor parte de personas que acceden al TC para presentar su recurso de apelación en una acción de amparo son particulares; estos representan 32,75% de casos frente a 31,43% de casos que pertenecen a empleados públicos. Si a estos últimos sumamos los casos de la burocracia y los miembros de la Fuerza Pública, alcanzan 40, 18% del total de la muestra, constituyéndose entonces los empleados del Estado en los legitimarios activos que con mayor frecuencia apelan amparos ante el Tribunal Constitucional. Esta es una situación en cierta medida anómala para un órgano jurisdiccional de última instancia, al cual legalmente pueden acudir no solo los funcionarios públicos sino todos los ciudadanos que reclaman por la violación de sus derechos constitucionales. 100 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador. Censo poblacional 2001, Internet, http://www.inec.gov.ec/web/guest/ecu_est/est_soc/cen_pob_viv 101 El artículo 86.3 establece en la parte pertinente que “Las sentencias de primera instancia podrán ser apeladas ante la corte provincial (…)”.

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Gráfico 5 Amparos por tipo de accionante 160 140

0%

13.19%

0.44%

3.74%

Empresario (p. jurídica)

2.64%

Empresario (p. natural)

20

1.32%

7.21%

40

1.54%

60

5.71%

80

32.75%

100

31.43%

Casos

120

Otros

Gremios Profesionales

Indígenas

Sindicatos

ONG’S o similar

Particular

Militar

Policía

Empleado público

0

De otra parte, se puede constatar que la apelación en la acción de amparo por parte de organizaciones no gubernamentales, indígenas, gremios y sindicatos, es mínima. Por ejemplo, pese al fuerte desarrollo de los derechos colectivos y de las organizaciones indígenas en el periodo, estas casi no han acudido al TC para reclamar por violaciones a sus derechos; tampoco recurren al amparo como opción primaria las ONG, los sindicatos o los gremios profesionales. Esta baja utilización del amparo por parte de las organizaciones de la sociedad civil se corrobora más adelante, al verificar que el amparo casi no se utiliza para reclamar violaciones a derechos sociales, como el derecho a la salud, la educación o la vivienda, que son reivindicaciones propias de tales organizaciones. Dicho de otra manera, el uso prevaleciente del amparo es marcadamente individualista, pues atiende a titulares de derechos individuales, marginando a los titulares colectivos. e) Legitimario Pasivo.- Con la presente variable se identifica el origen del acto administrativo ilegitimo, el acto lesivo entre particulares, las resoluciones u otro tipo de acto que presuntamente viola los derechos constitucionalmente reconocidos. Se pretende identificar la autoridad o persona que generó dicha violación.

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Es lógico determinar que si los amparos proceden contra actos administrativos de autoridad pública, sean los organismos estatales centrales, provinciales y cantonales los que más frecuentemente han sido demandados por la emisión de actos ilegítimos. Su incidencia aparece en el gráfico 6. Gráfico 6 Amparos por tipo de legitimario pasivo 300 250

0.22% Congreso

2.86%

0.66%

3.74% Juez

Presidente de la República

3.52% Particular (persona)

1.54%

0.66%

19.56%

Concejo Provincial

50

2.64%

100

Municipio

55.82%

150 8.79%

Casos

200

Otros

Particular (persona)

Policía

Administración Pública

Fuerzas Armadas

0

Como muestra el gráfico 7, más de 94% de los legitimarios pasivos eran funcionarios del Estado, sea de la administración pública central o de las seccionales, mientras que menos de 6% de los amparos analizados se interpusieron contra particulares. Este último porcentaje es demasiado bajo si se considera la cada vez mayor prestación de servicios públicos por parte de delegatarios o concesionarios privados de servicios públicos, contra cuyos actos violatorios también puede interponerse amparo según el artículo 95 de la Constitución de 1998. Nuevamente, la explicación de tal marginación apunta al modelo procesal constitucional que excluye o restringe la reclamación de derechos sociales y colectivos.

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Gráfico 7 Diferencia entre legitimarios pasivos particulares y funcionarios públicos Otro 6

Administración Pública 94

f) Tipo de Derecho.- La presente clasificación se ha realizado conforme al derecho reclamado en la acción de amparo por parte de los legitimarios activos. Los amparos interpuestos por los funcionarios públicos en casos que son de competencia exclusiva del tribunal contencioso-administrativo han sido ubicados o denominados como derechos administrativos para no distorsionar las estadísticas sobre otros tipos de derechos, como los de carácter social o económico. En el gráfico 8 se constata que precisamente los problemas laborales de los empleados públicos son los más demandados vía acción de amparo y no por medio del tribunal contencioso-administrativo. Gráfico 8 Amparos por tipo de derecho Colectivo 0.88%

Difuso 0.44% Político 3.08%

Administrativo 36.26%

Económico 27.47%

Otro derecho 0.44%

Social 22.20%

Civil 9.23%

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Porcentualmente, los conflictos laborales de los funcionarios públicos que son objeto de apelación de amparo ante el TC llegan a 36,26%; a este segmento lo hemos denominado de carácter administrativo. El segundo lugar, en las acciones de amparo interpuestas, corresponde a violaciones a derechos económicos (27,47%); en tercer lugar encontramos a los derechos sociales (22,20%); y en cuarto puesto, los derechos civiles (9,23%). Sumando los derechos colectivos y difusos no llegan a 2% de los casos analizados, en concordancia con el número de legitimarios activos pertenecientes a organizaciones no gubernamentales e indígenas que equivalen a 1,72%, según se mostró en el gráfico 5. Análisis por años, según el tipo de derechos violados.- El gráfico 9 muestra la variación existente en la interposición de acciones de amparo según el derecho violado en cada año. Se puede ver que no existe una tendencia definida a proteger en mayor o menor grado determinados tipos de derechos. Solamente en el caso de los derechos económicos hay un incremento moderado del número de amparos, mientras que en otros tipos de derechos se evidencian ligeros incrementos seguidos por descensos moderados. Asimismo, se podría inferir, del bajo porcentaje que representan los amparos referidos a derechos sociales, difusos y colectivos, que la acción de amparo no los protege. Gráfico 9 Tipos de derechos

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

1997

1998

D. Civiles D. Sociales

1999

2000

2001

D. Económicos D. Colectivos

185

2002

2003

D. Difusos D. Políticos

2004 Otros

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Revisaremos cada derecho enunciado con los subtipos más importantes: f. 1) Asuntos Administrativos.- Como se vio en el gráfico 5, dos de cada cinco casos (40,18%) tienen que ver con problemas laborales o disciplinarios de funcionarios públicos. Queda así en evidencia que el amparo en Ecuador ha venido a derivar en una vía procesal para solucionar problemas de trabajo de los empleados públicos –que muchas veces son de pura legalidad–, mientras que la defensa de otros derechos, especialmente sociales, queda totalmente marginada de las tareas del Tribunal, como se mostrará más adelante. f.2) Derechos Civiles.- Se incluyen en este ámbito derechos como la libertad personal, libertad de expresión, libertad de asociación, derecho a la vida, derechos inherentes al debido proceso102; entre otros considerados derechos civiles por la Constitución Política de 1998 en su artículo 23. El conjunto de estos derechos civiles representan uno de cada diez casos (9,23% del total de los casos analizados). Para visualizar e identificar los derechos pertenecientes al ámbito civil, que son más protegidos o reclamados por medio de la acción de amparo, el gráfico 10 muestra la clasificación de derechos materia de acción. Gráfico 10 Peso de los amparos sobre derechos civiles Libertad 2.64%

Vida 0.44% Debido proceso 4.40% Otros derechos civiles 1.76%

Otros tipos de derechos 90.77%

102 En algunos casos investigados los legitimarios activos aducían una violación al debido proceso y al derecho al trabajo; siendo este último el de fondo, fueron codificados en esta categoría, ya que el accionante reclamaba primordialmente su reintegro al trabajo u otra solución laboral.

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Entre los derechos del ámbito civil, el más reclamado es el derecho al debido proceso, seguido por el derecho a la libertad en general (libertad de pensamiento, libertad de expresión, etc.), luego tenemos el derecho a la vida y, finalmente, otro tipo de derechos civiles. El gráfico 11 reúne únicamente los subtipos de derechos pertenecientes al ámbito civil. Gráfico 11 Amparos por tipo de derecho civil

Otros 19.05%

Libertad 28.57%

Vida 4.76%

Debido proceso 47.62%

f.3) Derechos Sociales.- Se han incluido en esta categoría aquellos derechos considerados como sociales por la Constitución Política de 1998: derecho a la vivienda (art. 32); derecho al trabajo (art. 35 y siguientes); derecho a la salud (art. 42 y siguientes); y otros derechos sociales, los de seguridad social, familia, entre otros. Los derechos sociales apelados ante el TC por medio del amparo son algo más de una quinta parte (22.2º%) del total de casos analizados. De este conjunto, como muestra más adelante el gráfico 13, el derecho al trabajo ocupa más de la mitad del total (56%), mientras que el derecho a la salud tiene 2%, el derecho a la vivienda 28% y el derecho a la educación tiene 6%. El gráfico 12 muestra los datos referentes a estos derechos respecto al total de la muestra.

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Gráfico 12 Peso de los amparos por derechos Salud 0.44%

Vivienda 6.15%

Educación 1.32%

Trabajo 12.31% Otros derechos sociales 1.76%

Otros tipos de derecho 78.02%

Si comparamos estos derechos sociales entre sí, con apoyo del gráfico 13, sorprende que en áreas como la salud, donde hay graves violaciones a los derechos constitucionales, el amparo llegue apenas a 0,44% del total de casos analizados y a 2% del total de casos sobre derechos sociales. Esta situación contrasta con casos como el de Colombia, donde un significativo número de tutelas se interponen contra los servicios de seguridad social en los que se incluye los servicios de salud103. También el porcentaje correspondiente a educación (1,32%) en el total de casos (gráfico 12) es llamativamente bajo, así como su reducido porcentaje comparativo (6%) con relación al total de derechos sociales (gráfico 13). Sin embargo, es conocido que en la práctica en el país existen violaciones a este derecho, sea mediante impedimento o discriminación en el acceso a la educación, como por situaciones discriminatorias creadas por la normativa disciplinaria o las políticas de las autoridades de los establecimientos educativos. Estas violaciones de derechos constitucionales son resueltas administrativamente –y en la mayoría de casos más bien diluidas–, en las propias escuelas o colegios, o por las autoridades del Ministerio de Educación. Muy rara vez se recurre a la garantía constitucional. Los padres de familia y estudiantes no conocen suficientemente sus derechos ni las garantías para reclamarlos. El 103 Alrededor de 12% de las tutelas son interpuestas por esta razón. Véase García, Mauricio, Justicia Constitucional y Acción de Tutela, Universidad de los Andes, Bogotá, 1996.

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control constitucional del derecho disciplinario en el Ecuador, que incluye instituciones como universidades, Policía o Fuerzas Armadas es más bien incipiente. Gráfico 13 Amparos por tipo de derecho social Educación 6.00% Otros 8.00%

Salud 2.00% Vivienda 28.00%

Trabajo 56.00%

Un porcentaje algo mayor es el de casos de vivienda, que representan 6,15% del total de casos de la muestra en general y 28% del total de casos referidos a derechos sociales. En parte, estos casos guardan relación con problemas de invasiones o tomas de tierras y posteriores desalojos, que constituyen un problema cada vez más frecuente en el país. Pese a que existe normativa internacional de rango constitucional vigente en el Ecuador, en la que se precisan las prácticas violatorias de derechos humanos en desalojos forzosos, estos con frecuencia violan tales derechos. Frente a ello, el TC no ha desarrollado una jurisprudencia que pondere el derecho de propiedad frente al derecho a la vivienda, sino que con frecuencia se limita al análisis puramente legal priorizando absolutamente el derecho de propiedad por sobre cualquier otro derecho. En síntesis, y como criterio general se infiere que la protección de derechos sociales vía amparo es marginal en el Ecuador. Cabe plantear al respecto varias hipótesis. De una parte, puede ser que los ciudadanos no conozcan el procedimiento de amparo y por tanto no lo accionen para reclamar estos derechos; como se ha visto, la mayoría de quienes apelan sus amparos ante el

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TC son funcionarios públicos, militares y policiales, que exigen sus derechos laborales en la administración pública por medio de abogados. Por otra parte, es posible que influyan las restricciones a la admisión de amparos en esta materia por parte de jueces en quienes predomina una ideología jurídica formalista e individualista, que no admite a los derechos sociales como derechos jurídicamente exigibles. f.4) Derechos Económicos.- Se han agrupado en esta categoría aquellos derechos considerados como derechos económicos por la Constitución Política de 1998: derecho a la propiedad (art. 30); libertad de empresa (art. 23, num. 16); libertad de contratación (art. 23, num. 18), entre otros104. En conjunto, los derechos económicos ocupan el segundo lugar en derechos reclamados vía acción de amparo mediante apelación ante el TC (27,47%). El gráfico 14 muestra la composición porcentual de derechos que pertenecen al ámbito económico. Sobresale el derecho a la propiedad con las tres cuartas partes de los derechos económicos reclamados vía amparo (73,98%). Esta preponderancia coincide con la constatación de la investigación de Ramiro Ávila acerca de que los derechos patrimoniales están más protegidos que los derechos fundamentales105.

104 No todos los problemas jurídicos relativos al derecho de propiedad implican violaciones directas a la Constitución, sino solo aquellos que representen violaciones a derechos constitucionales, tales como el derecho a acceder a la propiedad. Si los problemas de propiedad son puramente patrimoniales y están regulados por la ley, su conocimiento corresponde a la justicia ordinaria y no al Tribunal Constitucional. 105 Ávila Ramiro, “El amparo Constitucional: entre el diseño liberal y la práctica formal”, en Un Cambio Ineludible: La Corte Constitucional, Tribunal Constitucional del Ecuador, Quito, 2007.

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Gráfico 14 Amparos por tipo de derecho económico

Libertad de empresa 24.39 Otros 1.63%

Propiedad 73.98%

f.5) Derechos Colectivos y Difusos.- Se ha considerado como derechos colectivos a aquellos que la Constitución Política de 1998 estipuló en sus artículos 83 y siguientes; los derechos difusos se encuentran en los artículos 86 referente al medio ambiente, y 92 que trata sobre el derecho de los consumidores. Es alarmante que el número de acciones de amparo interpuestas para la protección de derechos colectivos y difusos, según la muestra analizada, sea tan bajo. Como se indicó, la cifra es proporcional al número de legitimarios activos titulares de dichos derechos, lo que sugiere que dichas personas tienen difícil acceso a la justicia constitucional o simplemente no confían en la acción de amparo como garantía de dichos derechos. En efecto, como mostró el gráfico 8, tan solo 1, 32% del total de la muestra pertenece a acciones de amparo apeladas ante el TC por violaciones a derechos colectivos y difusos, incluidos los derechos de pueblos indígenas, el derecho a un medio ambiente sano y los derechos de los consumidores. Del total de amparos contra violaciones a derechos colectivos y difusos, la mitad pertenece a derechos que tienen que ver con el medio ambiente, un tercio representan amparos contra posibles violaciones a derechos de pueblos indígenas y la menor parte restante (16,67%) pertenece a derechos de los consumidores, según se ve en el gráfico 15.

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Gráfico 15 Amparos por tipos de derechos colectivos y difusos D. 16.67%

D. pueblos indígena 33.33%

Medio 50.00%

f.6) Derechos Políticos.- En la presente categoría se han considerado aquellos derechos que la Constitución Política de 1998 ha estipulado en su artículo 98 y subsiguientes, concernientes a la participación democrática (derecho a ser elegido, derecho al voto, derecho a ser candidato, entre otros). Vistos los resultados, respecto de estos derechos, podemos inferir que los actores políticos no plantean la acción de amparo en forma recurrente por la violación de derechos políticos o, por otra parte, que dichos derechos son menos violados con relación a los derechos civiles, políticos, administrativos, económicos y sociales. El total de acciones de amparo propuestas ante el TC por violación a derechos políticos es de 2,42% del total de la muestra seleccionada. Del total de derechos políticos, como muestra el gráfico 16, casi dos tercios (63,6%) corresponden a problemas generados en la posesión de un cargo de elección popular, y 27,27% de acciones guardan relación con violación de derechos de partidos políticos. Según los artículos 45, 94, 96, 97 y 164 de la Ley de Elecciones, el TC desempeñaba una serie de funciones de tipo contencioso-electoral, en algunos casos como segunda instancia luego de las decisiones del Tribunal Supremo Electoral, y en otros ámbitos extraños a los propios de un órgano de justicia constitucional, puesto que no todo problema jurídico-electoral deriva necesariamente en una violación constitucional.

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Gráfico 16 Amparos por tipo de derecho político

8 7

63.64%

CASOS

6 5 4 27.27%

3 2

9.09%

1

0%

0

D. voto

D. candidato

D. partido político

D. ejercer cargo

g) Número de acciones de amparo concedidas y negadas.- El número de acciones de amparo concedidas en el periodo comprendido entre 1997 y el año 2004 alcanza 23,39%, mientras que las acciones de amparo negadas llegan a 63,92%. Esto significa que menos de la cuarta parte de acciones apeladas ante el TC son aceptadas. El gráfico 17 incorpora los datos acerca de las resoluciones correspondientes a la aceptación parcial de la acción de amparo, a la devolución del expediente para completar algún requisito de forma, la inadmisión de la acción por improcedente y finalmente a los casos de desistimiento. Gráfico 17 ¿Se concede la acción de amparo?

80 70

63.92%

23.39%

20 10 0

NO

1.56%

2.67%

DESISTIMIENTO

30

INADMITE

40

DEVUELVE

50 PARCIALMENTE

CASOS

60

8.24%

SI

193

0.22%

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Aceptación de acciones de amparo según los años investigados.- El año con el mayor número de acciones aceptadas es 1998, con 19,05% del total de casos analizados; en segundo lugar, los años 1999 y 2003 con 14.28%. Por otro lado el año 2000, con 7,62%, es el más bajo, seguido del año 2002 con 9,52% y el año 1997 y 2004 con 11,43%, según se ve en el gráfico 18. Gráfico 18 Recursos de amparo concedidos por año

20

19.05%

15

14.28%

14.28% 12.38%

11.43%

11.43% 9.52%

10 7.62%

5 0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

h) Variable de Argumentación.- Con esta variable cualitativa se pretende determinar cuál ha sido la motivación de las resoluciones de amparo en los casos de negativa de dicha acción. Se toma en cuenta los siguientes elementos para determinar cuál fue la razón de la negativa de la acción: 1) Negativa de la acción de amparo apelada debido a falta de formalidades jurídicas sustanciales.- Hemos considerado como tales a aquellas formalidades no subsanables, incluyendo actos que de suyo hacen improcedente la interposición del amparo: “1) Actos extinguidos, pues si no tienen vigencia no se pueden suspender sus efectos; 2) Decisiones judiciales, por disposición constitucional expresa en la Constitución de 1998; 3) Actos simplemente ilegales, pues la declaratoria de ilegalidad corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa; 4) Normas inconstitucionales, pues para ello se han previstos las acciones de inconstitucionalidad de actos normativos (...); 5) Actos de

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naturaleza contractual o bilateral (regulados por el derecho privado), pues los actos de autoridad pública son unilaterales”106. 2) Negativa de la acción de amparo apelada debido a falta de formalidades jurídicas no sustanciales.- Hemos considerado como tales a aquellas formalidades que pueden ser subsanadas, pero que dieron motivo a la inadmisibilidad de la acción, tales como: 1) Competencia del juez (territorial u otra no correspondiente); 2) Que el proponente no se encontrara debidamente legitimado; 3) Que el accionado no es quien emitió el acto administrativo; 4) Falta de juramento, según lo estipulado en la Ley Orgánica de Control Constitucional. 3) Razones de fondo.- Son aquellas que resultan de la inexistencia de los elementos básicos que dan lugar a la interposición de la acción de amparo, según la Constitución de 1998, Art. 94: 1) Acto u omisión ilegítimo de autoridad pública; 2) Existencia de daño grave e inminente; 3) Que se viole o pueda violar un derecho subjetivo protegido constitucionalmente o por un instrumento internacional. 4) Otros.- Cualquier categoría no incluida en las anteriores. Con los parámetros citados se procedió a la revisión de cada argumentación dada en las resoluciones de las salas o del Pleno, seleccionadas en la muestra107. El gráfico 19 presenta el resultado de dicho estudio.

106 Morales, Marco, La acción de amparo y su procedimiento en el Ecuador, Ed. Peñaloza, Machala, 2003, pp. 98 y 99. 107 Muchos de los casos resueltos por el TC se basan en precedentes jurisprudenciales que hacen referencia a la falta de alguno de los requisitos de forma; no se entra entonces al análisis individual del caso concreto y se procede directamente a rechazar la acción.

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Gráfico 19 Variables de argumentación Amparos aceptados 24.84%

F. jurídica sustancial 24.40%

Razones de fondo 47.25% Otros 0.88%

F juridicano sustancial 2.64%

Las motivaciones o razones de fondo (47,25%) en la mayoría de los casos fueron sustentadas por los vocales con base en resoluciones de la Corte Suprema de Justicia108 que hacen referencia a los tres elementos necesarios (acto ilegitimo, daño inminente o grave, y derecho constitucional violado) para admitir la acción de amparo. En numerosas resoluciones, el Tribunal se limita a repetir o reproducir estos requisitos sin realizar un adecuado análisis del caso en examen. En otras resoluciones, el examen de legitimidad del acto desvía el análisis del Tribunal hacia problemas de pura legalidad, descuidando la determinación acerca de la violación del derecho constitucional. i) Ubicación del derecho violado en la argumentación de la acción de amparo.- Esta variable sirve para identificar los argumentos de derecho expuestos por quienes apelan un amparo ante el Tribunal Constitucional. La argumentación de las solicitudes puede incidir directamente en el éxito (aceptación) o fracaso (negativa) de la acción apelada. 11,92% del total de casos analizados presentan dificultad al juzgador al momento de identificar el tipo de derecho violado, sea porque no se expone cuál ha sido el derecho violado, porque se ha hecho una enumeración demasiado extensa de varios derechos o porque la argumentación es demasiado vaga o ambigua. En 88% de los 108 RO 378: 27-jul-2001 y RO 559: 19-abr-2002.

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casos apelados se identifica en forma clara los derechos reclamados por el accionante. El gráfico 20 presenta estos resultados. Gráfico 20

Casos

¿Se identifica el derecho con claridad?

500 450 400 350 300 250 200 150 100 5 00

88.08%

11.92%

NO

SI

j) Análisis del tipo de decisión adoptada en la aceptación de la acción de amparo.- Esta variable se refiere al tipo de acción positiva o negativa ordenada por la respectiva sala o por el pleno del TC al aceptar una acción de amparo interpuesta. Para determinar dicha variable se analizó la parte resolutiva de las acciones que concedían la acción de amparo. El gráfico 21 muestra que en 43,30% del total de casos analizados, el Tribunal se limita a aceptar o negar el amparo, sin precisar el alcance de su decisión o determinar las medidas positivas o negativas para proteger efectivamente el derecho. Gráfico 21 Resolución sobre la acción de amparo Suspendió acto administrativo 10.77%

Se negó el amparo motivadamente 37.80%

Ordenó medidas positivas de acción 4.62% Ordenó medidas de inacción 0.44% Ordenó suspensión y medidas pos de acción 3.08% Se limitó a conceder o negar el amparo 43.30%

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Como se ha visto, solo en 23,08% de casos, el TC acepta apelaciones de amparo; de estos casos, tan solo 4,62%, contenían en su parte resolutiva medidas positivas de acción referentes al derecho solicitado. Únicamente 0,44% de las resoluciones adoptadas por el TC ordenaban medidas de inacción, mientras que 3,08% contenía medidas de suspensión del acto administrativo y medidas positivas subsidiarias. Conclusiones sobre el amparo El amparo en el Ecuador se caracteriza por proteger especialmente derechos laborales de empleados públicos, policías y militares. Estos conflictos no necesariamente implican la violación de derechos constitucionales. En consecuencia, en esto, el TC ha desempeñado funciones que son propias de un tribunal de lo contencioso-administrativo. Esta situación se ha reflejado además en el tipo de razonamiento y argumentación del TC, el cual mediante teorías del derecho administrativo, como la del acto ilegítimo, ha superpuesto conceptos y lógicas administrativistas al análisis constitucional. Los derechos sociales, colectivos y difusos son poco reclamados o protegidos vía amparo. El Tribunal ha prestado mayor atención a derechos económicos de tipo patrimonial que no necesariamente involucran derechos constitucionales. Como causa y consecuencia de ello, las organizaciones de la sociedad civil acuden muy poco al Tribunal a reclamar sus derechos. La apelación de amparos ante el TC ha generado dos problemas: 1) su centralización en Pichincha y Guayas, y 2) demora en su trámite. Respecto a lo primero, tal centralización revela un grave problema de acceso a la justicia constitucional, que la nueva Constitución puede solucionar al eliminar la apelación ante el TC y transferirla a las cortes provinciales. Respecto a lo segundo, la mora en resolver la apelación de amparos desnaturaliza esta garantía, caracterizada por su sencillez, brevedad, preferencia e informalidad. La nueva Constitución y la nueva Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, al des-formalizar las garantías y ponerlas en manos de la justicia ordinaria, bajo la orientación jurisprudencial de la Corte Constitucional, pueden también proveer condiciones de renovación en este sentido.

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Hábeas Corpus En este acápite se desarrolla un análisis cualitativo y cuantitativo de las resoluciones emitidas por el TC sobre los recursos de hábeas corpus apelados ante dicho organismo. Con el fin de medir la eficacia de esta garantía, que protege la libertad personal en el Ecuador, fue necesaria la construcción de las siguientes variables: variable de tiempo, variable de argumentación jurídica, variable de origen geográfico, entre otras que se utilizarán en seguida. El estudio de la muestra utilizada109 evidencia el alcance, las limitaciones y demás elementos que en la práctica constitucional procesal han incidido en el funcionamiento real de esta garantía constitucional110. Se desarrolla a continuación el concepto de cada variable y los resultados del análisis de casos. a) Variable de tiempo.- Esta variable tiene como propósito medir el tiempo transcurrido entre la apelación de los recursos de hábeas corpus interpuestos ante el TC y su resolución definitiva por éste. Se calculó el promedio en número de días que tardan en resolverse los hábeas corpus y se ordenó los resultados por año. En el gráfico 22 se presenta los resultados durante el periodo estudiado. El promedio general de tiempo es de 97 días; es decir, aproximadamente 3 meses y una semana tarda el TC en resolver un recurso de hábeas corpus, lo cual viola el principio de celeridad propio de esta garantía y el artículo 32 de la Ley Orgánica de Control Constitucional que establece un tiempo máximo de 15 días como plazo para que el TC resuelva la apelación de un hábeas corpus.

109 El presente trabajo fue realizado sobre una muestra de 277 recursos de hábeas corpus apelados ante el TC entre los años 1997 y 2004, muestra que proviene de una base de datos de 620 expedientes. La muestra también fue seleccionada por la economista Nancy Medina, experta en métodos y cálculos estadísticos, quien realizó ponderaciones en relación al número de salas, casos resueltos por el Pleno del TC y según el año calendario, para obtener una muestra representativa con un margen de error de 10%. 110 Los resultados de la presente investigación han orientado la determinación de los elementos formales y de fondo en la elaboración de la nueva Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, previendo los cambios necesarios para corregir aspectos como la falta de celeridad y eficacia del hábeas corpus.

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Gráfico 22 Número de días promedio en que el TC resuelve Habeas Corpus

250

235

230 NUMERO DE DIAS

200

PROMEDIO DE DIAS DE TODOS LOS AÑOS (97)

150 101

100 50 0

38

1997

1998

1999

2000

49

44

41

39

2001

2002

2003

2004

b) Origen Geográfico.- Esta variable busca identificar el grado de acceso a la justicia constitucional, en el ámbito del hábeas corpus, según provincia de origen. Se debe tomar en cuenta que se contaba con 22 provincias durante el periodo (1997 a 2004) de los casos muestreados. La preeminencia del centralismo en la presentación de apelaciones del recurso de hábeas corpus es mayor aún que en el caso de las acciones de amparo, pues el porcentaje correspondiente a Pichincha llega a 68% del conjunto de apelaciones. En el gráfico 23 se presenta el número de casos apelados, desde cada provincia, ante el Tribunal Constitucional. Las provincias han sido ubicadas en orden alfabético.

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Gráfico 23 Origen geográfico

200

188

150 CASOS

100 50 0

. ch Ar

30 0 0 3 1 2 2 4 1 5

14

7 1 1

6

7 0

2

3 0 0

s bí o o za s e ja a a y ar ar hi xi o o as as ra ja s) go ua lív añ rc pa raz Or ld ay u Lo s Río ana tiag Nap asta inch bío rahu chip Lo n pa Az Bo C Ca oto bo El era Gu bab P ich cum gu hin eva Lo M o Sa m alá C him Im P Su un C Nu Es n (G T a C o or or lón m M Co Za

En el gráfico 24 se observa la concentración correspondiente a las provincias de Guayas, Manabí y Pichincha, que juntas representan 84% del total de apelaciones de hábeas corpus, mientras que las 19 provincias restantes tan solo llegan a 16%. Pichincha en 2001 tenía alrededor de 20% de la población nacional, pero 68% de las apelaciones de hábeas corpus. Estas diferencias revelan la desigualdad en el acceso al Tribunal: Si siete de cada diez apelaciones venían solo de una provincia, es claro que la segunda instancia no se garantizaba adecuadamente a todo el país.

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Gráfico 24 Recurso de Hábeas Corpus ante el TC según origen geográfico

Guayas 5% Resto del País 16% Manabí 5%

Pichincha 68%

Tanto la concentración en el origen de las apelaciones como el tiempo empleado por el TC para resolver las mismas —un mínimo de treinta días y un máximo de tres meses– confirman como adecuada la innovación introducida por la Constitución de 2008, mediante la cual se transfiere a las cortes provinciales la competencia para conocer apelaciones de hábeas corpus. Las cortes provinciales sin duda facilitarán el acceso a los ciudadanos que residen en provincias distintas a Pichincha; bajo una adecuada organización y administración judiciales deberían atender con agilidad estas apelaciones. c) Accionante o legitimario activo.- Según lo estipulado en el artículo 93 de la Constitución de 1998, puede interponer el hábeas corpus la persona privada de libertad o un tercero, aún sin mandato. En la mayoría de casos estudiados, las personas acuden a un abogado patrocinador para formalizar su pedido; dicha variable representa 82,67% del total de recursos presentados, según se ve en el gráfico 25.

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Gráfico 25 Hábeas Corpus por tipo de Accionante

250 82.67%

200 Casos

150 100 50 5.42%

0

10.47% 1.44%

Por si mismo Por interpuesta Abogado persona Patrocinador

Otros

El porcentaje de personas que presentan las apelaciones por sí mismas es mínimo (5,42%); podemos inferir que este grupo de solicitantes no pudo o no tuvo los recursos necesarios para acceder a un abogado patrocinador, ni a un tercero oficioso que actuase en su favor. 10,47% de personas detenidas apeló el recurso por intermedio de alguno de sus familiares o amigos, mientras que 1,44% lo hizo por medio de alguna organización de asesoría jurídica gratuita. Estos datos también destacan la gran importancia que tienen instituciones como la Defensoría Pública y la Defensoría del Pueblo en cuanto a la prestación de servicios de asesoría legal a quienes son detenidos, especialmente cuando carecen de suficientes recursos para pagar abogados particulares. c.1) Accionante por sexo y edad.- La diferencia existente respecto del acceso al recurso de hábeas corpus entre hombres y mujeres, así como los casos correspondientes a niños, niñas y adolescentes aparecen en el gráfico 26. De esos datos se evidencia una desproporción entre hombres y mujeres: Solo 18,41% de los recursos de hábeas corpus apelados corresponden a mujeres, mientras que los recursos planteados por detenciones ilegales de niños, niñas y adolescentes llega a un 6,14 por ciento.

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Gráfico 26 Hábeas Corpus por tipo de Accionante

250 75.45%

200 Casos

150 100 18.41%

50

6.14%

0

Hombre

Mujer

Niño(a) Adolecente

Esta misma diferencia se refleja en la población masculina y femenina de los centros de rehabilitación. Las estadísticas de la Dirección Nacional de Rehabilitación muestran que entre enero y agosto de 2008 hubo 15.392 hombres detenidos en los centros carcelarios del país, aproximadamente 90% de la población encarcelada, mientras que el número de mujeres detenidas fue de 1.673111. d) Legitimario Pasivo.- Si bien es cierto que todos los recursos de hábeas corpus están planteados en contra de la administración de justicia por las detenciones ilegales o arbitrarias, es posible identificar a la autoridad o persona que generó dicha violación al derecho a la libertad personal. Los resultados aparecen en el gráfico 27.

111 Las cifras incluyen a personas condenadas, procesadas y contraventoras. Dirección Nacional de Rehabilitación del Ecuador, Internet.

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Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

Gráfico 27 Hábeas Corpus según el tipo de Legitimario

300 250

89.17%

Casos

200 150 100 5.42%

1.44%

0.36%

Policía

Militar

Particular

2.17% No consta en el proceso

1.44% Autoridad Administrativa

0

Juez

50

La mayor parte de causas apeladas (89,17%) corresponden a hábeas corpus contra decisiones de jueces penales que ordenaron las detenciones o en su defecto que no dispusieron la libertad correspondiente ante el mandato constitucional del artículo 24 numeral 8, referente a la caducidad de la prisión preventiva. 5,42% corresponden a las detenciones arbitrarias realizadas por la policía sin orden de juez competente, 1,44% a jueces de contravenciones, y 1,44% a militares que detuvieron a civiles. Finalmente tenemos que en casos de delitos flagrantes han actuado los particulares con 0,36%, casos en los cuales está involucrada también la denominada justicia indígena. En 2,17% de los casos se desconoce el origen por falta de registro en el expediente. El alto porcentaje de hábeas corpus contra decisiones de jueces penales sugiere que muchos detenidos o sus abogados prefieren interponer un hábeas corpus constitucional antes que el amparo de libertad establecido en el Código de Procedimiento Penal, cuya apelación se realizaba ante el presidente de la respectiva corte superior. Posiblemente, esta preferencia se deba a la mayor agilidad procesal que en algunos lugares se puede lograr interponiendo el hábeas corpus ante el alcalde en lugar de echar mano al amparo de libertad ante el presidente de la corte superior. Este alto porcentaje revela también problemas en cuanto al cumplimiento del debido proceso por parte de operadores jurídicos especializados que deberían garantizarlo.

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e) Autoridad que resolvió el recurso de hábeas corpus.- La autoridad competente para resolver el hábeas corpus era el alcalde, conforme al artículo 93 de la Constitución Política de 1998, pero en muchos de los casos analizados dicha autoridad no resolvía por sí misma sino que delegaba la tarea a un procurador síndico, a un concejal y, en otros casos, al vicealcalde, especialmente ante la ausencia del principal. El gráfico 28 ofrece el porcentaje de casos resueltos por la principal autoridad municipal y por sus diversos delegados. Gráfico 28

Casos

Autoridad que resolvió

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

58.84%

37.91%

3.25%

Alcalde titular

Alcalde encargado

Delegado

En rigor, se encontró 41,16% de hábeas corpus resueltos por alcaldes encargados o delegados, pero solo 37,91% habían sido designados administrativamente como alcaldes encargados con plena competencia para resolver dichos recursos. En otras palabras, en dos de cada cinco amparos el alcalde titular delegaba a otro el conocimiento y resolución del hábeas corpus; esta frecuencia podría sugerir que el alcalde titular percibía el juzgamiento de hábeas corpus como una tarea extraña a sus funciones o de la que simplemente podía y debía desembarazarse. Además de esa situación, hay razones de fondo para justificar la transferencia de la competencia para conocer hábeas corpus, de alcaldes a jueces. El hábeas corpus es una garantía y un proceso constitucional; por tanto, es

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mucho más razonable que sea resuelto por órganos jurisdiccionales, donde se cuenta con la formación y los conocimientos adecuados para resolver112. f) Posibles causas de la detención.- Esta variable generalmente consta en el mismo proceso y para el análisis ha sido dividida según el tipo de delitos más frecuentes encontrados en la muestra: Los relativos a drogas, delitos contra la propiedad, delitos contra las personas, delitos de tránsito y contra la fe pública. En el gráfico 29 se puede visualizar que el delito con el mayor porcentaje de concurrencia es el de drogas, al que corresponde más de una cuarta parte de las apelaciones de hábeas corpus (27,44%). Gráfico 29 Posibles causas de detención

80

27.44%

70 60 50

Casos

10.83% 8.30% 7.58%

6.86%

No consta en el Expediente

Otros

Fines investigación

Delitos contra la Adm. pública

Delitos contra la fe pública

Delitos de tránsito

Delitos contra las personas

Delitos contra la propiedad

4.33%

Drogas

40 30 20 10 0

18.05%

16.61%

El Código Penal de 22 de enero de 1971, en su artículo 114-A, señalaba que las personas detenidas sin recibir auto de sobreseimiento, apertura a plenario o sin recibir sentencia en el tiempo señalado en dicho artículo, debían ser puestas inmediatamente en libertad por el juez que conozca el proceso, salvo el caso de aquellos que estuvieren encausados por delitos sancionados por la Ley sobre Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas. Dicha disposición era la base de la negativa del hábeas corpus en delitos de narcotráfico y fue 112 García Berni, Aida, “El hábeas corpus”, en Oyarte, Rafael, Procesos Constitucionales en el Ecuador, Corporación Editora Nacional, Quito, 2005, p. 148.

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declarada inconstitucional por razones de fondo en la Resolución del TC 119, publicada en Registro Oficial Suplemento 222, de 24 de diciembre de 1997. Los delitos contra la propiedad, como hurtos y robos, ocupan el segundo lugar con 16,61% de recursos, mientras que los delitos contra las personas, como lesiones y vida, acumulan 10,83%. Los delitos de estafa y abuso de confianza, correspondientes a delitos contra la fe pública, ocupan el cuarto lugar con 6,86% y los delitos de tránsito tienen 4,33% de casos. 7,58% de casos corresponden a otro tipo de delitos que no están incluidos en el gráfico y 8,30% de detenciones no corresponden a delitos sino que se refieren a detenciones con fines investigativos, pudiendo ser estas últimas las de mayor riesgo para la persona por la incertidumbre jurídica que suponen. Cabe indicar que 18,05% de casos analizados no tenían registrado el motivo de la detención. De los 71 casos analizados por delitos relacionados con drogas, 11 recursos de hábeas corpus fueron concedidos, es decir, 15,49% del total. Este porcentaje no es significativamente menor del que corresponde a hábeas corpus aceptados en relación con otros delitos, cuyo promedio llega a 17,15%, según se muestra más adelante en el gráfico 31. En todo caso, esta conclusión merece mayor examen, pues de los hábeas corpus por drogas aceptados, 5 fueron de mujeres en estado de gestación y los 6 restantes correspondieron a hombres cuya prisión preventiva caducó. g) Motivo de la solicitud del recurso de hábeas corpus.- Casi un tercio de las apelaciones muestreadas (32,13%) correspondieron a casos en los que se alegaba el incumplimiento de requisitos necesarios para legalizar la detención, como se aprecia en el gráfico 30, que recoge los motivos del hábeas corpus apelado ante el TC.

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Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

Gráfico 30 Motivo de la solucitud de Hábeas Corpus 100 32.13%

9

31.77%

8 7

23.10%

6 5 4 3 6.50%

2 1 0

6.14% 0.36%

Inexistencia de orden privativa

Incumplimiento de requisitos

Mujeres en gestación

Si es mayor de 65 años

Retardo injustificado

Archivado por libertad

El artículo 93 de la Constitución Política de 1998 hacía referencia a las causales para plantear un recurso de hábeas corpus; entre ellas, la existencia de vicios de procedimiento en la detención, la no exhibición de la orden de detención, y otras violaciones al debido proceso constitucional. Además, por disposición constitucional no se puede ordenar la privación de libertad de mujeres embarazadas y de personas mayores de 65 años, pudiendo el juez, en dichos casos, ordenar medidas sustitutivas a la privación de libertad. Sin embargo, entre los casos de la muestra hubo 6,50% de mujeres detenidas en estado de gestación que interpusieron el recurso e incluso llegaron a apelar ante el TC. La causal de retardo injustificado en el tiempo de detención corresponde al mandato constitucional del artículo 24 numeral 8 de la Constitución de 1998, que determinaba que la prisión preventiva caduca en seis meses en los delitos sancionados con prisión y en un año en los delitos sancionados con reclusión. 31,77% de casos muestreados habían sido planteados por violación a tal disposición. h) Casos aceptados por la sala y el Pleno del Tribunal Constitucional.Como muestra el gráfico 31, del total de casos apelados ante el TC solo 17,15% fueron aceptados, mientras que la gran mayoría (86,61%) fueron

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negados. 3,28% de casos fueron devueltos al inferior por falta de ciertas formalidades o luego de ordenar su resolución en primera instancia. 0,73% no fue admitido por falta de competencia o de requisitos. Finalmente, 10, 22% de los casos fueron archivados porque los detenidos que plantearon el recurso de hábeas corpus ya habían sido puestos en libertad por medio de otras acciones legales. El tiempo de demora en la resolución de los recursos de hábeas corpus, desde la detención hasta al momento de resolver, es tan prolongado que muchas veces los detenidos recobran su libertad antes de que se pronuncie el TC; esto había ocurrido en uno de cada diez casos de recursos negados (10,47%), entre los comprendidos en la muestra, según se puede advertir en el gráfico 32. En otros casos se archiva el expediente porque los detenidos no constan registrados en ningún centro legal de detención del país. Gráfico 31 ¿Se concede el recurso de Hábeas Corpus?

200 68.61%

Casos

150 100 17.15%

50

10.22% 3.28%

0

No

Sí

Devuelve

0.73%

Inadmite

Archivo

i) Argumentación para la negativa de los recursos de hábeas corpus.Es fundamental conocer cuáles han sido los argumentos jurídicos que las salas o el pleno del TC han hecho suyos para negar un recurso de hábeas corpus. Por ello hemos identificado como principales los motivos de argumentación, los que aparecen en el gráfico 32.

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Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

Gráfico 32 Argumentación de la negativa del recurso de Hábeas Corpus

120

40.07%

100

60 10.47%

10.47%

20

2.17%

3.25% 0.72%

0.36% Incumplimiento del plazo de caducida de PP

Se ordenó la libertad del recurrente

Omitir disposición constitucional

Exclusión de HC para casos de droga

Observancia al debido proceso

Existencia de prisión preventiva

Presentación de orden de detención

0

Recurso de HC aceptados

40

18.41% 14.08%

Prisión en firme

Casos

80

Como se ve en el gráfico 32, el mayor porcentaje de recursos negados guarda relación con la observancia del debido proceso. En efecto, el hábeas corpus constituye una suerte de juzgamiento no del detenido sino del procedimiento de detención. Se entiende correctamente motivada la resolución que niegue el hábeas corpus cuando sostiene haberse comprobado la existencia de la orden de detención legalmente expedida, haberse verificado la existencia de prisión preventiva ordenada por el juez penal competente y cumplido con los requisitos de forma y de fondo necesarios para su legalidad, haberse constatado que se ha ordenado ya la libertad del accionante, o haberse puesto al detenido bajo la figura de la llamada detención en firme, hoy declarada inconstitucional. En muchos de los casos de la muestra, la orden de detención era tramitada y expedida durante el lapso transcurrido entre la detención y la audiencia de hábeas corpus. De esta manera, tardía e irregular, se justificaba aquello que efectivamente había sido una detención inconstitucional. j) Medidas tomadas con la aceptación del recurso de hábeas corpus.Finalmente, hemos analizado cuáles fueron las medidas positivas o negativas

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tomadas por el TC al decidir la aceptación de un recurso de hábeas corpus, las cuales generalmente constan en la parte resolutiva de cada expediente. En la gran mayoría de los casos el TC se limitaba a aceptar o negar el recurso, sin ordenar ni explicar el tipo de medida que debía llevarse a cabo para proteger los derechos conculcados o violados. La motivación en las resoluciones de hábeas corpus, como en las de amparo analizadas, no contienen la suficiente argumentación para su cumplimiento efectivo. Según se puede ver en el gráfico 33, entre las resoluciones muestreadas, solo 18,41% ordena medidas administrativas positivas que viabilicen la libertad de los peticionarios y 3, 97% ordena medidas sustitutivas a la prisión preventiva para favorecer a personas mayores de 65 años y mujeres en estado de gestación que se hallan ilegalmente privadas de libertad. Gráfico 33 Resolución sobre el recurso de HC

200

64.98%

Casos

150 100 18.41%

50

12.64% 3.97%

0

Se limitó a negar o conceder

Ordenó medidas sustitutivas a la prisión

Ordenó medidas positivas

Archivo de expediente por improcedente

Conclusiones sobre el hábeas corpus El funcionamiento del hábeas corpus muestra resultados positivos y negativos. El hecho de que los detenidos y sus abogados recurrieran con frecuencia a él, en lugar del amparo de libertad, lleva a inferir que funcionaba con mayor agilidad que éste, pese a que en la regulación normativa el amparo de libertad protegía más derechos y contaba con un procedimiento más desarrollado.

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Sin embargo, se producía una grave deficiencia en el tiempo de la apelación ante el Tribunal Constitucional, el cual excedía en promedio cinco veces el plazo máximo establecido legalmente para resolver. Por otra parte, una sorprendente mayoría de apelaciones de hábeas corpus provenían de Pichincha, lo cual revela que la ubicación del TC en Quito dificultaba grandemente las apelaciones desde las provincias. Ambas situaciones, la lentitud procesal y los problemas de acceso a la apelación, deberían resultar corregidas ahora que la Constitución de 2008 transfiere la competencia para conocer estas apelaciones a los jueces de las cortes provinciales; se trata de una descentralización que bajo condiciones institucionales y normativas adecuadas debería mejorar el funcionamiento de la apelación del hábeas corpus.

Hábeas Data El hábeas data es una garantía menos ejercitada que el amparo y el hábeas corpus; así, frente a 6.399 casos de amparo y 620 casos de hábeas corpus apelados ante el TC en el periodo 1997-2004, el número de hábeas data llega a 484 casos en el mismo periodo. Sin embargo, puede notarse que el hábeas data va cobrando creciente importancia como garantía, dado el actual desarrollo tecnológico en el almacenamiento y la transmisión de información electrónica personal y sensible. En suma, el hábeas data es un proceso constitucional que va siendo progresivamente usado por los ciudadanos para reclamar su derecho a acceder a información sobre sí mismos, actualizarla o corregirla. El gráfico 34 muestra cómo a partir de 1997 el número de recursos de hábeas data fue creciendo de forma constante hasta el año 2000. A partir del año 2001 hubo una fuerte disminución del número de casos durante tres años, pero luego se inició nuevamente un incremento que deriva en una presencia mucho más importante de esta acción.

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Gráfico 34 Recursos de Hábeas data concedidos por año 1997 1.39% 1998 8.33%

2004 36.81%

1999 16.67% 2003 6.94%

2000 18.06%

2002 6.25% 2001 5.56%

En cuanto a la cantidad de apelaciones de hábeas data aceptadas, como ilustra el gráfico 35, su incidencia respecto de los recursos presentados es de 29,94%, si se suman aceptaciones parciales y totales. Este porcentaje se halla en un rango relativamente igual al del amparo y el hábeas corpus, esto es, entre 20% y 30% de casos aceptados. Las devoluciones e inadmisiones suman alrededor de 9%, las que posiblemente junto con algunos rechazos al recurso corresponden con la confusión de ciudadanos, e incluso abogados, entre la garantía de hábeas data y el procedimiento civil de exhibición de documentos113.

113 García Berni, Aida, “La Acción de Hábeas Data”, en Oyarte, Rafael (coordinador), Procesos Constitucionales en Ecuador, Corporación Editora Nacional, Quito, 2005, pp. 165-166.

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Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

Gráfico 35 ¿Se concede el recurso de Hábeas data? Devuelve 6.24%

Inadmite 2.70% Archiva 0.21 Desistimiento 0.21

Si totalmente 24.95%

No se identifica 1.66% NO 59.04% Si parcialmente 4.99%

La Constitución de 2008 no solo mantiene la garantía sino que la fortalece. Para este efecto se incluye como objeto del hábeas data los datos genéticos y los archivos de datos personales; la acción puede interponerse sin importar si la información se halla en forma electrónica o manual. El titular tiene derecho a conocer la finalidad, el propósito, el origen y el destino de su información personal. Si los datos son sensibles, el titular podrá pedir que se adopten medidas de seguridad adecuadas.

Acciones de inconstitucionalidad En el gráfico 36 se muestra que el tiempo promedio en que el TC resolvió una acción de inconstitucionalidad en el periodo estudiado (1997-2004) fue de 163 días (aproximadamente 5 meses). El año 1999 tiene el promedio más alto, que llega a 278 días (aproximadamente 9 meses), mientras que el año con menor tiempo es 1997 con 60 días (aproximadamente 2 meses). No ha existido una constante en estos promedios anuales sino entre 2001 y 2004, periodo en el que la resolución de las acciones de inconstitucionalidad fluctuó entre 4 y 5 meses aproximadamente.

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Gráfico 36 Número de días promedio en los que el TC resuelve inconstitucionalidades

300

278 NUMERO DE DIAS

Casos

250 200

191

PROMEDIO DE TODOS LOS AÑOS (163)

206

148

150

132

167 116

100 6

5 0

1997

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

En general, los plazos para resolver la inconstitucionalidad de una norma han sido sistemáticamente excedidos por el TC. Conforme a los artículos 20 y 21 de la Ley Orgánica de Control Constitucional, el plazo máximo que tiene el Tribunal para resolver, desde el ingreso de un proceso, es de 48 días; pero en la práctica, como se indicó, el promedio para resolver ha sido de 163 días. Es decir, el Tribunal en promedio se demora para resolver alrededor de cuatro veces más del tiempo máximo establecido por la ley. Como hemos visto, este incumplimiento de plazos máximos afecta también a otros procesos constitucionales, como el hábeas corpus y el amparo, lo cual confirma la existencia de problemas de congestionamiento de causas o de eficiencia institucional. En el gráfico 37 podemos identificar el tipo de accionantes que han interpuesto acciones de inconstitucionalidad. Hemos analizado las principales fuentes de la citada acción y 42, 91% de todas las causas corresponden a los particulares con informe de Defensor del Pueblo; siguen aquellas peticiones respaldadas por la firma de mil ciudadanos, con 17,91%; y en tercer lugar encontramos los informes de inaplicabilidad, con 9,63%. Las acciones de inconstitucionalidad presentadas por el Presidente, el Congreso Nacional y la Corte Suprema, no rebasan 1% del total.

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Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

Gráfico 37 Acciones de inconstitucionalidad según tipo de actor

300 42.91%

250

Casos

200 150

20.61% 17.91%

100

9.63%

7.94%

5 Otros

Miembros de fuerza pública

Informes de inaplicabilidad

Defensor del Pueblo

Mil ciudadanos

Gobierno Seccional

Corte Suprema

Congreso

0.51% 0.17% 0.00% 0.34% Presidente

0

Estos datos muestran que los órganos e instituciones públicas (Presidente, Congreso, Corte Suprema, etc.) muy rara vez recurren como legitimarios activos a la acción de inconstitucionalidad. 20,61% de acciones de integrantes de la fuerza pública corresponden a demandas de inconstitucionalidad en los primeros años del Tribunal Constitucional, planteadas por policías y militares contra decisiones de darles de baja o sancionarlos. En los años siguientes estas impugnaciones usaron el amparo. Son principalmente los ciudadanos, individualmente o de forma colectiva, quienes demandan la inconstitucionalidad de normas jurídicas; a ellos corresponde 60,82% del total de demandas, si sumamos las demandas presentadas por particulares y por grupos de mil ciudadanos. Esto no significa que quienes demandan lo hagan exclusivamente por intereses individuales privados o en calidad de particulares, puesto que, como veremos más adelante, en la gran mayoría de casos se trata de ciudadanos dirigentes o representativos de organizaciones y movimientos sociales. La Constitución de 1998, en el artículo 277 numeral 5, establecía como requisito para que un ciudadano demandase la inconstitucionalidad un informe previo y favorable de procedibilidad por parte del Defensor del Pueblo114. Este informe no hacía sino retardar u obstaculizar innecesariamente 114 El Reglamento de Trámite de Quejas de la Defensoría del Pueblo establecía (art. 41) que debían constatarse, entre otros datos, el nombre y la calidad del demandante, la entidad que dictó la

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este proceso constitucional. Jurídicamente, el informe debía referirse estrictamente al cumplimiento de requisitos formales en la demanda, pero esta verificación podía realizarla directamente una comisión de admisiones del TC. Cuando el examen de procedibilidad iba más allá de estos requisitos formales, la Defensoría del Pueblo estaba juzgando sobre el fondo, lo cual estaba fuera de sus competencias, pues tal actividad es de orden jurisdiccional, propia del Tribunal o Corte Constitucional. En uno u otro caso, la procedibilidad retardaba el proceso u obstaculizaba la demanda incluso inconstitucionalmente. La Constitución de 2008, en su artículo 439, prescinde del informe de procedibilidad y establece la posibilidad de que cualquier ciudadano pueda demandar la inconstitucionalidad de una ley o de otra norma jurídica. Esta apertura requiere un adecuado sistema de evaluación de admisibilidad por parte de la Corte Constitucional. El gráfico 38 muestra el tipo de accionante político identificado en la demanda de inconstitucionalidad; entre estos tipos, los dirigentes populares o miembros de un movimiento social conforman más de la mitad del total de accionantes (53,33%), dato que confirma que, a diferencia de lo que sucede con la interposición de amparos115, la acción de inconstitucionalidad sí es un procedimiento al cual recurren de forma importante las organizaciones de la sociedad civil. Esto sugiere que el TC, pese a sus falencias, es percibido por estos actores sociales y políticos como un foro al cual acudir para reclamar contra la inconstitucionalidad de leyes y otras normas jurídicas. No obstante, como se analiza más adelante, este hecho respondía también al carácter corporatista del Tribunal Constitucional.

norma, y las normas que se demandan como inconstitucionales. 115 Ver la variable respecto a legitimación activa en la sección sobre amparo de este trabajo.

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Y FUNCIONAMIENTO DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

Gráfico 38 Acciones de inconstitucionalidad según tipo de accionante político

250 53.33%

200 Casos

150 28.06%

100 5

11.11% 4.44%

3.06%

0

Legisladores

Dirigentes Dirigentes o Combinación de un partido miembros de de los político un movimiento anteriores social

Otros accionantes

En el gráfico 39 se ha identificado a los accionantes políticos que en el gráfico 38 fueron agrupados como dirigentes de organizaciones civiles o movimientos sociales; el conjunto de estos dirigentes es desagregado en los porcentajes correspondientes a cada subtipo. La fuerte presencia de sindicatos (24,40%) y empresarios (18,66%) coincide con la integración corporatista que tenía el Tribunal Constitucional, puesto que el artículo 275 de la Constitución de 1998 daba participación a estos sectores en la integración de ternas de las cuales el Congreso nombraba parte de los vocales del Tribunal116. Este procedimiento llevaba a que tales sectores tuvieran una suerte de “representantes” en el Tribunal, algo no solo inapropiado sino contrario al perfil de un órgano jurisdiccional.

116 El artículo 275 de la Constitución de 1998 establecía que un vocal del TC debía ser designado de una terna enviada por las centrales de trabajadores y las organizaciones indígenas y campesinas, y otro vocal de una terna enviada por las cámaras de la producción.

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Gráfico 39 Acciones de inconstitucionalidad según tipo específico de accionante

6 24.40%

5 18.66%

Casos

4

17.70% 15.31%

3 11.00%

2

7.18% 3.83%

1

Otros accionantes políticos

Gremios profesionales

Educadores

Funcionario público individual

ONG o similar

Indígenas

Campesinos

Empresarios

Sindicatos y Cooperativas

0.96% 0.96%

0

En el gráfico 40 se presenta los diversos tipos de normas o actos administrativos que han sido objeto de demanda de inconstitucionalidad. El mayor porcentaje (30,67%) corresponde a resoluciones administrativas; seguidas de actos administrativos117 (17,55%); estas dos variables suman casi la mitad del total (48,22%). Gráfico 40 Acciones de inconstitucionalidad según tipo de norma o acto jurídico demandado

Casos

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

30.67%

17.55% 14.54% 10.82% 8.16%

6.91% 4.61%

4.08% 1.60%

0.71%

0.35%

117 Como se ha indicado, a partir de 1997 y durante los primeros años del TC se presentaron numerosas demandas de inconstitucionalidad de actos administrativos que daban de baja a miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas. Posteriormente se usó el amparo para estos efectos.

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Tales cifras significan que la mitad de los casos que el Tribunal resuelve por demandas de inconstitucionalidad tiene relación con la actividad administrativa pública, frente a lo cual el control constitucional sobre leyes y reglamentos aparece como marginal. Cabe preguntarse cuántos de estos problemas sobre materia administrativa implican realmente conflictos constitucionales y no exclusivamente legales, y cuántos de ellos, incluso teniendo relevancia constitucional, podrían ser mejor conocidos y resueltos por la justicia contencioso-administrativa. Al igual que en el caso del amparo, son muy numerosos los casos administrativos que congestionan al órgano de control constitucional. Es entonces indispensable una reforma de la normativa y de la institucionalidad de lo contencioso-administrativo que permita canalizar estos casos hacia una eficiente solución en la justicia administrativa, y que brinde así al Tribunal o Corte Constitucional mejores condiciones para concentrarse en el control constitucional de la ley. En este sentido, la Constitución de 2008 marca cierta pauta innovadora al establecer, en su artículo 436 numeral 4, que la Corte Constitucional tiene competencia solo para conocer actos administrativos con efectos generales118. Si el acto administrativo tiene solo efectos particulares lo que procedería es el amparo o recurso de protección, cuyas sentencias ya no se apelan ante la Corte Constitucional sino ante las cortes provinciales. De esta forma, las competencias de la Corte Constitucional deberían diferenciarse y especializarse respecto a las de la justicia administrativa. Respecto de las acciones de inconstitucionalidad planteadas ante el TC contra normas con carácter general, las leyes ordinarias registran el mayor porcentaje con 14,54%; luego tenemos a los decretos ejecutivos con 10,82%; los reglamentos con 8,16%; las ordenanzas con 6,91%; las leyes orgánicas con 4,61%; los decretos ley con 1,60%; los estatutos con 0,71%; las leyes interpretativas con 0,35%; otro tipo de normativa suma 4,08%. La adición de las normas que provienen del legislativo (leyes ordinarias, leyes orgánicas, ley interpretativa) llega a 19,5%, mientras que la suma de las normas que provienen del ejecutivo (reglamentos, decretos con fuerza de ley y decretos ejecutivos) llega a 20,58%. 118 Sobre este asunto en la Constitución de 1998, véase Trujillo, Julio César, Teoría del Estado en el Ecuador, Corporación Editora Nacional, Quito, 2006, pp. 225-226.

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En el gráfico 41 se refleja el grado de relevancia política de las acciones de inconstitucionalidad presentadas. La categoría se ha construido utilizando como criterios: a) asuntos que impliquen un carácter nacional; b) casos que estén referidos en la prensa; c) casos en los que en la audiencia respectiva haya intervenido el presidente de la República o su representante. Tres cuartas partes (74,83%) de las solicitudes de inconstitucionalidad no tienen relevancia política, mientras que las que sí tienen relevancia llegan a 17,57%; en 7,60% de casos no fue posible identificar la referida variable. Este dato confirma que numerosos casos de control constitucional que llegan al Tribunal tienen una importancia más administrativa que jurídico-política. Como sabemos, el control abstracto de constitucionalidad debería estar referido fundamentalmente a la ley u otros actos normativos que afecten derechos constitucionales. Gráfico 41 Casos de alta relevancia política

500 74.83%

400 300 200 17.57%

100

7.60%

0

No

Si

No se identifica

En el gráfico 42 tenemos los diversos tipos de “legitimarios pasivos”119 respecto del acto administrativo o la norma jurídica demandada. La clasificación se realizó conforme a la autoridad que emitió la norma o el acto administrativo reclamado como inconstitucional. Las normas aprobadas por ejecutivo y legislativo conjuntamente, es decir principalmente las leyes, al119 Puesto que la demanda se dirige contra la norma y no contra quien la emite, la denominación de legitimado pasivo es más bien inexacta, y la usamos aquí con propósitos referenciales.

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canzan el máximo porcentaje (19,50%), dato que coincide con la suma de porcentajes en el cuadro 43 respecto a leyes orgánicas y ordinarias. En segundo lugar se ubica la Fuerza Pública (17,41%), alto porcentaje que se explica sobre todo porque, como se ha indicado, en los primeros años del TC un gran número de actos de autoridades policiales y militares, respecto especialmente a bajas y otras sanciones disciplinarias, fueron objeto de demanda de inconstitucionalidad. En tercer lugar, se ubica el presidente de la República (con 16,87%), cuyos actos administrativos adoptan la forma de decretos y reglamentos. Es llamativo que los organismos de control (15,99%) y autónomos (9,41%) registren demandas de inconstitucionalidad de sus actos y normas en un porcentaje más alto que los ministerios (6,75%). En todo caso, la suma de estas tres instituciones explica un alto porcentaje de resoluciones demandadas. En cuanto a los gobiernos seccionales y locales estos alcanzan 5,33%; el Congreso Nacional, cuando se trata de actos distintos a leyes registra 3,20%, y otros tipos de legitimarios pasivos llegan a 5,15% del total de casos estudiados. Gráfico 42 Acciones de inconstitucionalidad según el tipo de legitimario pasivo

120 100

19.89% 16.87%

17.41% 15.99%

8 6

9.41% 6.75%

4

5.33%

Otros

Fuerza Pública

Gobiernos seccionales y locales

Organismos de control

Ministro

Organismos autónomos con participación del Ejecutivo

Congreso

Ambos (Ley orgánica ordinaria y decreto ley)

Presidente

0

5.15%

3.20%

2

En el gráfico 43 se puede identificar los tipos de materia que son objeto de la demanda de inconstitucionalidad. Los derechos civiles y políticos ocupan el primer lugar con 45,73% de todos los casos, es decir, casi la mitad de

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todas las causas. Esta es una constante en muchos tribunales constitucionales que enfatizan la protección de estos derechos contra legislación que los viole y limitan la protección de los derechos sociales y económicos; sin embargo, en el caso ecuatoriano estos últimos tienen igual jerarquía constitucional que los civiles. En segundo término encontramos a los derechos económicos con 22, 60%, mientras los derechos sociales o colectivos están en tercer lugar con 14,59%; luego encontramos a los casos de carácter político con 3,74%, reserva legal con 8,90% y finalmente existe 4,45% de los casos en los que no fue posible identificar claramente la materia de la norma demandada como inconstitucional. Gráfico 43 Acciones de inconstitucionalidad según la materia de la normativa demandada

300

45.73%

250

22.60%

100

14.59% 8.90%

Derechos civiles y políticos

Electoral / Partidos políticos

Económicas

00

4.45%

3.74%

No consta en la demanda

5

Reserva legal

150

Derechos sociales o colectivos

Casos

200

En el gráfico 44 podemos medir la aceptación de las demandas de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional. Más de la mitad (58,84%) de los casos planteados han sido negados, mientras que 37,91 han sido aceptados en forma parcial, y solo 3,25% de los casos fueron aceptados como inconstitucionales en su totalidad.

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Gráfico 44

Casos

Aceptación de las demandas de inconstitucionalidad

450 400 350 300 250 200 150 100 5 00

58.84%

37.91% 3.25%

No

Si, parcialmente

Si, totalmente

Conclusión sobre la acción de inconstitucionalidad La acción de inconstitucionalidad, al igual que el amparo, ha tendido a concentrarse en aspectos de tipo administrativo. Prácticamente, una de cada dos normas respecto de las cuales el TC juzga su constitucionalidad, son resoluciones y actos administrativos. Este predominio plantea una superposición entre las competencias del TC y la justicia contencioso-administrativa, la cual podría conocer aquellos problemas que sean de pura legalidad e incluso problemas de constitucionalidad de actos administrativos. Es urgente entonces delimitar y coordinar mejor las competencias de la justicia constitucional y la administrativa.

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Anexo Sobre el diseño de las muestras Para emprender cualquier investigación que utilice un gran número de datos es importante determinar una muestra, pues los recursos son limitados y es necesario optimizarlos. Para esto es necesario considerar que la muestra debe ser representativa, lo cual significa que debe reflejar las características de la población. Según la teoría del muestreo también es importante que los elementos muestrales (casos de la muestra) hayan sido seleccionados de forma totalmente aleatoria; de lo contrario habrían sesgos inducidos hacia un resultado determinado. Para hacer el muestreo es importante, primero, tener muy en claro cuál es el universo, pues éste constituye la base sobre la que se calcula el tamaño de la muestra. Es posible que se conozcan otras características de la población como desviación estándar o varianza y medias; en ese caso hay que utilizar una fórmula adecuada. En nuestro caso, los datos mencionados no son conocidos por lo que se utilizó la siguiente fórmula:

n=

Npqz2 ÜN - 1Üe2Üpqz2

Donde: N = Población o universo z = Variable normal tipificada, z ~ N (µ = 0, s2 = 1) (corresponde a un nivel de 1- %) e = Nivel de error p = Probabilidad de acierto q = Probabilidad de desacierto Debe mencionarse que la información obtenida de los diferentes casos se agrupó por años, de 1997 a 2004, y por salas en donde se revisaron los casos. Para lograr mayor representatividad se aplicó la fórmula considerando cada año como un universo diferente; es decir, se calculó el tamaño de la

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muestra para cada año. Luego para cada año se hizo un muestreo ponderado según la participación de casos en cada sala. Esto significa que se calculó un tamaño de muestra individual por cada año y luego un ponderado por sala. En todos los casos se utilizó para la fórmula un margen de error de 10% y con el ello el valor de la variable z el que corresponde al 90% de confianza (1,645). Se consideró igual probabilidad de acierto y de desacierto, es decir, los valores de las dos probabilidades corresponden a 50%. Y, finalmente, el universo específico para cada año. De los cálculos mencionados se obtuvieron los resultados presentados en el cuadro A. Cuadro A Tamaño de la Muestra por año Año 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total

Recursos de Amparo Universo 107 617 961 1208 1027 806 828 669 6223

n (10%) 40 62 63 63 64 63 62 61 478

Hábeas Corpus Universo 19 120 73 79 68 72 98 78 620

n (10%) 15 43 35 37 34 35 40 36 275

Fuente: Estudio. Elaboración: Nancy Medina

Con los resultados obtenidos se procedió en cada año a contar los casos de cada sala para encontrar el ponderador con respecto al total de casos del año, con lo cual se calculó el tamaño de muestra ponderado en cada sala. En el cuadro B se pueden observar los resultados.

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Cuadro B Tamaño de la Muestra por año Año

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total

Recursos de Amparo

Hábeas Corpus

Pleno

Sala 1

Sala 2

Sala 3

Total

Pleno

Sala 1

Sala 2

11 10 8 6 8 8 14 10 75

9 20 19 21 21 19 14 15 138

7 16 19 20 20 19 16 16 133

13 16 17 16 15 17 18 20 132

40 62 63 63 64 63 62 61 478

2 5 4 4 2 5 7 4 33

7 15 12 10 12 13 12 11 92

2 15 9 11 11 11 9 11 79

Sala 3 Total

4 9 10 12 10 7 13 10 75

15 44 35 37 35 36 41 36 279

Fuente: Estudio. Elaboración: Nancy Medina.

Una vez calculados los tamaños de muestra se procedió a numerar todos los casos, a fin de que mediante la generación de números aleatorios se pudieran seleccionar los casos, en cada año y por sala. La muestra de análisis es representativa porque tendrá las características según cada sala donde se revisó el caso y de acuerdo al año en el que se trató.

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6 Comisarías de la mujer y acceso a la justicia en Cuenca Gloria Camacho Z. y Kattya Hernández B. Este artículo centra su atención en el impacto que han tenido las Comisarías de la Mujer y la Familia (CMF) en la sociedad y en la vida de las mujeres que acuden a ella, tanto en términos de facilitar el acceso a la justicia como de detener la violencia por parte de su pareja. En primer lugar, haremos una breve revisión del contexto en que surgen estas instancias; de las percepciones sobre acceso a la justicia que tienen las usuarias de las CMF y otros actores relacionados. Analizaremos luego los distintos caminos que siguen las mujeres buscando poner fin a la violencia. Finalmente examinaremos la respuesta institucional que reciben las mujeres que acuden a denunciarla. Todos estos aspectos formaron parte de una investigación120 que tuvo tres objetivos esenciales: 1) indagar en qué medida estas instancias especializadas han contribuido a que las mujeres en situación de violencia puedan acceder a la justicia; 2) investigar hasta qué punto las comisarías de la mujer (CM) sirven para eliminar la violencia doméstica; y 3) producir información para mejorar las políticas públicas en este ámbito, tanto a nivel nacional como regional. En Ecuador, la investigación fue ejecutada en el cantón Cuenca y estuvo a cargo de un equipo interdisciplinario del CEPLAES121 y contó con el apoyo de la Corporación Mujer a Mujer (Cuenca) COMAM. La selección de este cantón se basó en los criterios definidos a nivel regional: que las CM locales tuvieran un funcionamiento de alrededor de cinco años, que fueran represen120 Investigación realizada en el marco del proyecto “Acceso a la justicia para mujeres en situación de violencia. Estudio comparativo de las Comisarías de la Mujer en América Latina”, ejecutado en Brasil, Ecuador, Nicaragua y Perú, entre octubre de 2007 y agosto de 2009. 121 El equipo estuvo conformado por las autoras y contó con el apoyo de Verónica Redrobán.

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tativas del conjunto de comisarías especializadas del país, que atendieran a población urbana y rural, que a la vez fuera representativa de la diversidad poblacional, y que tuvieran apertura o iniciativa de participar en el estudio. Al igual que en el estudio comparativo regional, la investigación en Cuenca recogió las perspectivas de los distintos actores relacionados con las comisarías especializadas de la localidad: mujeres usuarias y funcionarios/as de las CMF, actores estatales y de la sociedad civil relacionados, organizaciones de mujeres, movimiento feminista, formuladores de políticas públicas y población femenina en general. La dimensión de género constituyó la entrada principal para el análisis y la reflexión, en tanto ésta nos acerca a las relaciones desiguales de poder que se entretejen, entre otras, dentro de las relaciones de pareja y que dan origen a la violencia contra la mujer. Este enfoque ha sido conjugado con otras categorías analíticas como poder, violencia doméstica, ciudadanía, derechos y justicia de género; y variables como la diversidad socio-cultural. Como es sabido, el concepto de género plantea que los contenidos de “ser hombre” y “ser mujer” no responden a un determinismo biológico sino que el contexto histórico, social, económico y cultural define las identidades de género, otorgándoles valoraciones desiguales que producen discriminaciones, sobre todo contra las mujeres. Estas categorías marcan la distribución del poder –que es también una construcción histórico-social que incluye un juego de relaciones asimétricas no sólo en el ámbito público, sino también en las relaciones cotidianas entre los sujetos–, lo que se traduce en relaciones inequitativas y jerárquicas entre hombres y mujeres. Para este estudio se asume que las construcciones de género atribuyen poder a lo masculino y ahí se encuentra la base explicativa de la violencia doméstica. Por otro lado, se entiende aquí la ciudadanía como una construcción social dinámica en estrecha relación con el tema de los derechos. En este terreno, el Estado juega un papel central, como responsable de crear los mecanismos y ofrecer las garantías para que las personas puedan defender y ejercer sus derechos. Esto nos lleva a incluir la categoría de la justicia de género, que relaciona de manera crítica la justicia con los derechos, la ciudadanía y las relaciones entre los sexos, buscando garantizar la igualdad de todas las personas no sólo a nivel discursivo, sino en la práctica legal, social e institucional. Desde esta perspectiva, el género, la ciudadanía, el derecho y la

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justicia de género están ligados al tema del poder. Desde allí proviene un posicionamiento crítico y político frente a la violencia contra las mujeres. En términos metodológicos, el estudio del caso se apoyó en un enfoque cualitativo y cuantitativo que combinó técnicas de investigación socio-antropológicas y de análisis estadístico. Para obtener una mirada micro y macro a la vez, de una parte, se recogió testimonios y se aplicó entrevistas a mujeres usuarias de las CMF de Cuenca, funcionarios/as de dichas dependencias y distintos actores relacionados con el tema, y de otra parte, se aplicó una encuesta dirigida a la población femenina del cantón. La temática explorada mediante estos instrumentos giró en torno a las percepciones y concepciones respecto a la violencia, los derechos de las mujeres y el acceso a la justicia para mujeres que viven maltrato de pareja, así como la calidad del servicio de las CMF y sus aportes para hacer frente a esta problemática. El proceso de investigación incluyó un mapeo nacional de los modelos vigentes de las CMF, la realización de la encuesta poblacional en el cantón (área urbana y rural), con representatividad de toda la localidad. En seguida se realizó, a la salida de las CMF, 30 entrevistas cortas a usuarias para recoger las primeras impresiones sobre la calidad del servicio. La siguiente fase fue de corte cualitativo, centrada en la realización de 25 entrevistas en profundidad a las mujeres usuarias de las CMF, 5 entrevistas a funcionarios/as de las CMF del cantón, y 17 entrevistas a otros actores y servicios locales relacionados, tanto gubernamentales como no gubernamentales. Se complementó la información con varias visitas de observación a las CMF. Finalmente, se realizó un foro en Cuenca para socializar los resultados del estudio y recoger recomendaciones que contribuyeran a mejorar las políticas públicas para que las mujeres ejerzan su derecho a una vida sin violencia.

Comisarias de la mujer y familia La situación de la violencia doméstica en el contexto local y nacional El cantón Cuenca (conformado por 21 parroquias rurales y 15 urbanas) es uno de los quince cantones de la provincia del Azuay, ubicada en la región centro sur del Ecuador. Su extensión territorial es de 319.651 hectáreas y su

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población total asciende a 436.688 habitantes, de los cuales únicamente 20,8% se localiza en el área rural. 86,4% de las personas se autoidentifican como mestizas, 9,5% como blancas y 2,7% como indígenas. La alta tasa de migración masculina al extranjero se ve reflejada en la mayoría de población femenina (53,1%). Se trata de un cantón con un desempeño económico relativamente bueno dentro del contexto nacional: de acuerdo al SIISE (2003), la población con necesidades básicas insatisfechas en este cantón es de 42% frente al 76,8% registrado en el resto del país. Además, los indicadores de educación (tasa de escolarización básica: 87,5 para mujeres y 88,2 para hombres; y universitaria: 20,4 para mujeres y 20,9) superan significativamente los registrados a nivel nacional; es uno de los cantones con tasas de analfabetismo más bajas. No obstante presentar, en términos generales, mejores condiciones socioeconómicas, las brechas de género aún persisten en el nivel local como en todo el territorio ecuatoriano122. En el Ecuador, a mediados de la década de los ochenta aparecen las primeras noticias y acciones públicas en torno a la violencia contra las mujeres, hasta entonces silenciada y considerada un asunto privado en el que Estado y aparato de justicia no tenían injerencia. La violencia doméstica no estaba tipificada como delito o contravención, por lo que no podía ser denunciada y el Código de Procedimiento Penal prohibía expresamente cualquier denuncia entre cónyuges bajo la justificación de preservar la unidad familiar. Frente a esta realidad, las organizaciones y el movimiento de mujeres empezaron a colocar el tema en la agenda pública, demandar cambios en la legislación, y exigir la intervención estatal para crear espacios especializados destinados a atender y sancionar este tipo de violencia. En la segunda mitad de los 80, salieron en medios periodísticos los primeros escritos alusivos al problema. En este mismo periodo, varias ONG incorporaron a su trabajo el tema de la violencia y abrieron servicios legales alternativos para la atención a mujeres. Además, durante estos años se realizaron foros, seminarios y eventos de reflexión y de capacitación, junto a un 122 Las desventajas que las mujeres ecuatorianas enfrentan en el ámbito laboral incluyen menores remuneraciones, mayor desempleo y subempleo, y menor acceso a la seguridad social. La discriminación étnica profundiza esta inequidad de género. La discriminación que vive la población femenina se expresa también en altos índices de violencia de género que enfrenta tanto en el ámbito público como en el privado, y que constituye una de los principales problemas que se vive a nivel nacional, como ocurre en varios países de América Latina.

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proceso creciente de organización y movilización de las mujeres, y de un trabajo orientado hacia la incidencia política. En el marco internacional, las convenciones adoptadas para garantizar los derechos de las mujeres repercutieron en el país en dirección hacia la creación de las CMF. La primera preocupación del Estado ecuatoriano por esta situación se manifestó en 1979, con la creación de la Oficina Nacional de la Mujer, que en 1986 adquirió mayor estatus y se transformó en la Dirección Nacional de la Mujer, DINAMU. Esta institución impulsó iniciativas como la creación de una casa de acogida para las mujeres en situación de violencia, la organización de cursos de capacitación en violencia y género, y la instalación de una línea telefónica Hilo Lila, que daba apoyo emergente a mujeres violentadas. Al iniciar la década de los años noventa se multiplicaron las organizaciones de mujeres123, así como las iniciativas y los estudios para combatir la violencia de género. Todo este accionar, apoyado por la cooperación internacional, posibilitó ciertas reformas legales y la puesta en marcha de las CMF en 1994, principal acción política estatal para enfrentar la violencia contra la mujer. En 1995 se promulgó la ley 103 contra la violencia a la mujer y la familia, que dio base a las comisarías para su accionar. En 1998, la Constitución Política del Ecuador, recogió muchas de las demandas de las mujeres, reconociendo a la violencia de género como una violación a los derechos humanos. Pese a todos los avances alcanzados en la materia, la violencia de género en el país continúa siendo un problema grave según varios indicadores sociales. En la encuesta ENDEMAIN, realizada en todo el país en 2004, 9,6% de mujeres entre 15 y 49 años reportan haber sufrido delitos sexuales; entre 2005 y 2007 se presentaron 26.818 denuncias por estos delitos (Informes Ministerio Público), cifra que debe estimarse teniendo en cuenta que muchos de estos casos son silenciados por diversos motivos; entre las mujeres con relaciones de convivencia, 41% declara haber sufrido violencia psicológica o maltrato verbal por parte de la pareja, 31% violencia física y 12% violencia sexual124. La complejidad de este problema se evidencia cuando se advierte 123 En los años noventa se consolidaron tres organizaciones nacionales: el Foro Permanente de la Mujer Ecuatoriana (1994), la Coordinadora Política de Mujeres (1996) y el Movimiento de Feministas por la Autonomía (1997). 124 Centro de Estudios y Desarrollo Social, CEPAR, Violencia de Género. Encuesta Demográfica y de Salud Materno Infantil - ENDEMAIN 2004, Quito, 2006.

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que más de la mitad de las mujeres que sufrieron violencia física o sexual de pareja no buscaron ayuda de alguna persona o institución125. Las CMF Las CMF en el Ecuador no son instancias policiales como en el resto de países latinoamericanos sino que constituyen espacios especializados, de carácter administrativo, para conocer, juzgar y sancionar las contravenciones por violencia intrafamiliar. Esto se debe a que hasta hoy126 el sistema de administración de justicia, en materia penal, divide las competencias de acuerdo a la gravedad de la falta: mientras los delitos son conocidos por los jueces y tribunales de la Función Judicial, las faltas o contravenciones (conflictos o infracciones de menor entidad) son tramitadas por instancias que dependen del Ejecutivo como son las intendencias, las comisarías nacionales de policía, las CMF y las tenencias políticas. Las CMF, desde su creación hasta hoy, han pasado por tres etapas, en las que su modelo de gestión y atención se ha modificado, sin que hayan dejado de ser espacios orientados a brindar un servicio específico e integral a las mujeres en situación de violencia, finalidad que no siempre se ha hecho efectiva por diversas circunstancias. Actualmente, estas instancias se encuentran en un proceso de transición para convertirse en juzgados especializados y dejar de depender del Ejecutivo, en el contexto del proceso de reforma institucional y legal emprendido en el país. En los últimos años, las políticas públicas para enfrentar la violencia contra las mujeres se han ampliado; en el contexto del gobierno del presidente Correa se han dando profundos cambios en la normativa, en la estructura y en la gestión del Estado, pero también en el enfoque y alcance de las políticas en general, sobre todo en las relacionadas con los derechos humanos y con el derecho a una vida libre de violencia. Estos cambios se concretan, entre otros, en varios instrumentos legales, y en particular en el decreto ejecutivo Nº. 620 por medio del cual la erradicación de la violencia de género se cons125 Ibídem. 126 En 2009 se aprobó el Código Orgánico de la Función Judicial que dispone la unicidad del sistema judicial, a partir de lo cual las CMF deben integrarse a la Función Judicial; sin embargo, este mandato aún no se ha hecho efectivo.

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tituye en una política de Estado que cuenta con recursos económicos específicos para su implementación. Se enfrenta así una problemática que afecta a un gran porcentaje de mujeres ecuatorianas y del cantón Cuenca, donde –de forma similar a lo que acontece en el resto del país– la violencia contra la mujer es un problema de grandes dimensiones, como lo atestiguan las 6.580 denuncias presentadas por las mujeres en las CMF de este cantón entre 2005 y 2007. Tanto la sociedad civil como el Municipio de Cuenca127 han emprendido acciones para enfrentar esta problemática; lo propio se ha hecho desde el Estado que creó en dicho territorio 2 CMF: la primera en 1994, y la segunda en 2004. Desde 1999, con la conformación de la Red interinstitucional de atención y prevención de la violencia intrafamiliar (RIAP-VIF), integrada por 32 organizaciones de la sociedad civil, se han realizado varios aportes a estas instancias desde sectores como salud, educación y asesoría legal. Violencia doméstica, derechos y acceso a la justicia A lo largo del siglo XX, con la crisis del Estado liberal, el tema de la justicia y de los derechos fundamentales de las personas como simple declaración de principios fue puesto en cuestión: desde diversos sectores se planteó que la consagración formal de los derechos no garantiza su plena realización y se buscó avanzar hacia el establecimiento de garantía plenas para el ejercicio de tales derechos, como responsabilidad directa del Estado. A partir de este cuestionamiento se inició un debate que no ha logrado construir un solo significado o definición de justicia y acceso a la justicia, más allá de reconocer a este último como un derecho que hace posible exigir el conjunto de los derechos humanos. No todos ven el acceso a la justicia de la misma manera. Por un lado, están quienes privilegian la igualdad legal en el acceso a la justicia. Esta posición es ampliamente cuestionada por diversos movimientos sociales –entre ellos los de mujeres y los feministas– porque no toma en cuenta la desigualdad socioeconómica ni la distinta posición que, respecto al acceso efectivo a la justicia, ocupan los diferentes sujetos socioculturales. Planteando el re127 Desde 2002 el Municipio cuenta con el Plan de igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, marco desde el cual ha apoyado el trabajo de las CMF y de la RIAP-VIF.

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clamo de la equidad dentro de la diversidad, esta postura alternativa cobró fuerza en los años noventa con los movimientos feministas, quienes sostienen que no habrá verdaderos derechos humanos sin derechos de las mujeres, ni existirá justicia social sin justicia de género; la cual implica no sólo una responsabilidad directa por parte del Estado sino el empoderamiento de las mujeres y su consolidación como sujetos sociales y políticos. Desde este enfoque se ha logrado un proceso de expansión del marco tradicional de los derechos humanos, reconociendo a la violencia de género como una violación de ellos. La población femenina ecuatoriana es muy diversa en los ámbitos social, económico e ideológico-cultural; estas diferentes mujeres requieren de tratamientos particulares que recojan sus necesidades y que sean acordes a su realidad, sus demandas e intereses específicos. Entender cuáles son las diversas percepciones y discursos que circulan en la práctica cotidiana de las mujeres, en torno a este tipo de violencia es esencial, pues brindará las pautas para comprender hasta qué punto las CMF constituyen o no una puerta de entrada a la justicia para las diversas mujeres en situación de violencia, dónde radican sus fortalezas y cuáles son sus principales debilidades. Perspectivas sobre los derechos y la violencia de género Una primera noción está contenida en la legislación nacional y plasmada, entre otros textos, en la Constitución del Ecuador y en la ley 103. En ambos instrumentos se reconoce los derechos de las mujeres como parte integrante e indisoluble de los derechos humanos, y la violencia en contra de las mujeres, como una violación de ellos. La Constitución reconoce la igualdad de todas las personas ante la ley, y dispone que “el Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real a favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad” (art. 11, numeral 2) y sancionará todo tipo de discriminación. De igual modo, protege “el derecho a la integridad personal”, entendida como “integridad física, psíquica, moral y sexual” y a “una vida libre de violencia en el ámbito público y privado”, haciendo especial referencia a la violencia ejercida contra las mujeres, niñas, niños y adolescentes (art. 66, numeral 3). En el mismo tenor se sitúa la Ley contra la violencia a la mujer y la familia (ley 103) que protege la integridad física, psíquica y la libertad sexual de la mujer y los miembros de su familia

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mediante la prevención y la sanción de la violencia intrafamiliar. Se dispone que “los derechos que se consagran en [esta] ley son irrenunciables” (art. 4). Sin embargo, a pesar de que la ley resalta y se apega a un enfoque de derechos, y establece la protección de las mujeres en situación de violencia, desplaza a las mujeres como sujetos centrales de atención, al incluir a toda la familia e ignorar la desigualdad en las relaciones de poder dentro de la pareja, postura que dista de fomentar, garantizar y proteger la ciudadanía plena y el acceso a la justicia de las mujeres en situación de violencia. En la dinámica de la microesfera social (entidades públicas y privadas) del cantón Cuenca, de acuerdo con la información que recogimos en las entrevistas con diferentes actores, una de las percepciones que circulan sobre la violencia contra las mujeres es que se trata de una violación a sus derechos, coincidiendo con lo preceptuado en la legislación. Por lo general, son las organizaciones de mujeres quienes apoyan este enfoque y evidencian que esta violencia es resultado de las relaciones desiguales de poder entre hombres y mujeres que, como sostiene Rico, perpetúan la desvalorización de lo femenino y su subordinación a lo masculino128. Desde esta perspectiva, las mujeres son concebidas como sujetos de derechos y como sujetos centrales de atención; y la violencia de género como un asunto público, desmontándose la noción tradicional de que la violencia es un problema privado e individual. Ciertas instituciones privadas que prestan servicios y algunas instancias públicas coinciden con esta concepción, como es el caso del Municipio de Cuenca. Sin embargo, no se trata de una concepción generalizada entre todos los funcionarios/as. En el interior de estos espacios interactúan y conviven diversas formas de percibir los derechos y la violencia. Esta situación se manifiesta claramente en el interior de la CMF analizada, en la que más allá de la visión estipulada en la normativa, circulan diversas concepciones al respecto. Por un lado, hay empleados que asumen su trabajo como una responsabilidad social y se alinean con la noción de que la violencia doméstica es una violación a los derechos de las mujeres. En el otro extremo, están quienes piensan en la violencia como un problema individual. Cada visión incide en la atención que se ofrece a las mujeres que acuden a denunciar. 128 Rico, Nieves, Violencia de género: un problema de derechos humanos, Serie Mujer y Desarrollo, Unidad Mujer y Desarrollo, Santiago de Chile: Naciones Unidas, 1996.

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Muchos de los actores –incluso aquéllos que consideran a la violencia como un atentado contra los derechos de las mujeres– entienden la violencia desde un enfoque que privilegia la unidad familiar en desmedro de los derechos de las mujeres. Este enfoque, presente en la sociedad e institucionalidad cuencanas, se encuentra también en la legislación nacional, particularmente en la ley 103 que define como eje a la violencia “intrafamiliar”, lo que oculta las relaciones de poder que subyacen a la violencia en contra de las mujeres dentro del hogar. Desde esta perspectiva lo que se privilegia es “la institución familiar sobre la vulneración de los derechos y libertades de las víctimas […] la mujer no es asumida como sujeto individual de derechos, [sino que] se la reduce al rol de cuidadora, responsable de la unidad familiar” (Londoño, 2001:26). Es necesario puntualizar que las formas de aprehender la violencia, hasta aquí analizadas, no se presentan de forma aislada ni autónoma; por el contrario, la mayoría de veces éstas se entretejen, se superponen y conviven tanto en el interior de las instituciones como en la subjetividad de las personas, en un juego de contradicciones y tensiones que inciden en las prácticas institucionales. Según los resultados de la encuesta aplicada a la población femenina del cantón Cuenca y de las entrevistas en profundidad con mujeres usuarias de las CMF, entre ellas también circula más de una forma de concebir la violencia doméstica. Principalmente, sus percepciones giran en torno a dos enfoques que no son excluyentes sino que se entrecruzan y matizan con el tiempo. El primero está vinculado a esa visión que privilegia la unión familiar por encima del maltrato doméstico, pues de acuerdo con la encuesta realizada, sólo una de cada cinco mujeres (20,4%) propuso la separación conyugal como alternativa para salir de la violencia y más de la mitad (54%) planteó que la unión familiar es más importante que una vida libre de maltrato. Otro dato que confirma esta tendencia proviene de la encuesta aplicada a la población del cantón: casi 70% de la población femenina manifestó que las CMF deberían tratar, en casos de violencia, de que la pareja se reconcilie. Esta opinión es más marcada entre las mujeres del área rural. Esta primera perspectiva incluso está presente en varias de las mujeres que habían vivido o seguían viviendo situaciones de violencia doméstica. Es por ello, que al acudir a la CMF, buscan primordialmente que sus maridos

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recapaciten, que cambien su comportamiento y actitud, que dejen de agredirlas, sobre todo “por el bien de los hijos y del hogar”, aunque también por su propio bienestar. Mas, como ya hemos visto, las percepciones que tienen las mujeres no son únicas ni estáticas. Sus relatos y testimonios evidencian cómo estas concepciones se matizan y modifican con el tiempo: a medida que pasan los años y debido a múltiples factores, mientras tratan de mantener la unión familiar, empiezan a repensar la noción de “la familia” y a cuestionarse críticamente una relación de pareja marcada por la violencia. Así, de pronto asoma la conciencia de que, en palabras de una entrevistada, “no porque una es mujer, le van a agredir como ellos quieran”. Entre algunas de estas mujeres circula la noción de que la violencia ejercida por su esposo va en contra de un derecho que les asiste, al cual no deben renunciar. Aunque no es una percepción generalizada, este criterio alternativo se encuentra más entre las mujeres urbanas que han vivido la violencia, que han “golpeado varias puertas” –incluida la CMF– intentando frenar las agresiones y que han logrado detenerla. Varias de ellas eran mujeres jóvenes, con pocos años de relación, que acudieron a las CMF al primer episodio de violencia, lo que sugiere que las nuevas generaciones tienen una mayor conciencia de sus derechos. Los datos de la encuesta cantonal reflejan cuánto se ha avanzado en esa línea: 42% de las mujeres del campo y de la ciudad afirmaron que uno de sus principales derechos es tener una vida libre de violencia y 40% hicieron referencia a la igualdad entre hombres y mujeres, siendo más extendida esta noción entre la población femenina urbana. Más allá, tres de cada cuatro mujeres encuestadas (77,3%) señalaron que dada una situación de violencia por parte de sus esposos, las mujeres deberían denunciarla. Ahora bien, la puesta en práctica de esos discursos resulta siempre compleja, pues no es suficiente que las mujeres conozcamos nuestros derechos para defenderlos, sino que es necesario que nos sintamos y reconozcamos como sujetos de derechos. Esta condición no es frecuente entre quienes han sufrido discriminación y negación de la ciudadanía, peor aún en el caso de las mujeres indígenas, afroecuatorianas y de sectores populares, excluidas socialmente no sólo por ser mujeres sino por su pertenencia étnica y su condición de clase. Al igual que en las entidades públicas y privadas, la población femenina del cantón Cuenca y las mujeres usuarias manejan al menos dos tipos de per-

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cepciones sobre la violencia y los derechos que se entrecruzan, unas veces se oponen y otras se funden. En definitiva, son percepciones que pintan de distintos matices –en ocasiones, contradictorios– sus formas de actuar ante la violencia doméstica. Estas percepciones incidirán, sin duda, en las representaciones que estas mujeres se hagan en torno al acceso a la justicia. Significado del acceso a la justicia en distintos actores/as El derecho de las mujeres ecuatorianas al acceso a la justicia está amparado tanto por la legislación nacional como por normas internacionales. Existen varios instrumentos normativos, en el nivel internacional, que proclaman los derechos de todas las personas a contar con recursos efectivos ante los tribunales competentes para ser amparadas contra actos que violen sus derechos fundamentales e instan a los Estados a proveer de procedimientos eficaces de denuncia, reparación e indemnización, y adoptar las medidas necesarias para proteger, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. En algunos de estos instrumentos, se coloca a las mujeres en el centro de atención, como sujeto social con derechos propios y se concibe a la violencia en contra de las mujeres como un asunto social que demanda la protección y acción del Estado para eliminarla. La Constitución ecuatoriana reconoce y garantiza “el derecho a la integridad personal”, incluyendo el derecho a “una vida libre de violencia en el ámbito público y privado” (art. 66), además se estipula que “las víctimas de violencia doméstica y sexual recibirán atención prioritaria y especializada en los ámbitos público y privado (art. 35), y que “toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses” (art. 75), garantizando a las mujeres, además, la potestad de “declarar en juicio penal contra su cónyuge, pareja o parientes… [en caso de] violencia intrafamiliar, sexual y de género” (art. 77, numeral 8). La Ley 103 sanciona a los agresores de la mujer y otros miembros de la familia y la obligatoriedad de las autoridades judiciales de dar protección inmediata a la persona agredida, mediante la aplicación de las medidas de amparo contempladas en ella. Los principales enfoques de acceso a la justicia contenidos en la legislación oscilan entre tres posiciones: una de corte feminista, otra centrada más en la defensa de los derechos humanos, y otras que priorizan la unidad de la familia.

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¿Tienen resonancia estas nociones formales de acceso a la justicia en las percepciones que manejan las mujeres en situación de violencia?129 Los resultados del estudio muestran que las concepciones de las “mujeres usuarias” no coinciden con el significado formalmente establecido para el acceso a la justicia. En términos generales, el significado que manejan los diferentes cuerpos legales gira alrededor de la tríada “protección-reparación-sanción” que, muchas veces, da prioridad a la sanción; las mujeres que denuncian violencia doméstica tienen otras expectativas y comprensiones de justicia. De sus testimonios se desprende que, sobre todo para aquéllas de escasos recursos o que viven en la zona rural, el objetivo de tener acceso a la justicia no es, necesariamente, “que metan preso” al agresor. Es decir, dentro de su imaginario, la sanción penal no constituye la forma prioritaria de que se haga justicia, ya que debido a varios factores –sobre todo económicos– esta acción es contraproducente para ellas, o la consideran “demasiado drástica” y que supone un proceso de confrontación directa con el agresor. Este último factor, podría generarles peores represalias e incluso conflictos con terceras personas, pero sobre todo consigo mismas. Surge de allí una contradicción entre el deseo de salir de la situación de violencia y un sentimiento de culpa, de pena porque “aún le quieren”, de remordimiento que se mezcla con el miedo, la inseguridad y la incertidumbre de estar cumpliendo o no con “el deber ser” de una “buena madre y buena esposa”. Estos imaginarios sociales constituyen aún una de las principales barreras para poner fin a la violencia. Los resultados de la encuesta cantonal confirman que el principal significado de acceder a la justicia no está relacionado de manera directa con la sanción penal, ya que al preguntar sobre la ley contra la violencia a la mujer y la familia, únicamente 8,1% de las encuestadas señaló que sirve para “castigar a los hombres”, mientras que 70% de respuestas la concebía sobre todo como un mecanismo de protección para las mujeres130. La idea de que acceder a la justicia implica más bien que las mujeres cuenten con protección, 129 Al referirnos, en general, a “las mujeres en situación de violencia” aludimos a un colectivo diverso tanto por razones de edad, pertenencia étnica, situación socioeconómica, nivel de instrucción, etc. En atención a esa diversidad, en el estudio se procuró entrevistar a mujeres diferentes en razón de edad, área de residencia y nivel socioeconómico. 130 Camacho, Gloria y Kattya Hernández, “Derechos, violencia, Comisarías de la mujer y acceso a la justicia. Percepciones de las mujeres del Cantón Cuenca”, CEPLAES, Quito, 2009, Internet, www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/

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antes de que se dicte prisión para los agresores, era también la más generalizada entre las mujeres cuencanas que acudían a las CMF, independientemente de su edad, nivel de instrucción, área de residencia e incluso de su experiencia particular de violencia. Pero para muchas de estas mujeres víctimas de la violencia, acceder a la justicia también significa que alguien con autoridad las escuche sin juzgarlas, que crean en lo que ellas dicen y, sobre todo, que las ayuden a ver que ellas no son culpables de lo que está sucediendo y que tienen razón en defenderse. Esta noción de acceder a la justicia no se corresponde, en ciertos casos, con el servicio brindado por los funcionarios de la CMF, en razón de que entre algunos de ellos prevalecen determinadas ideas sobre la familia, el deber ser femenino y los roles de género que inciden de manera negativa en su actuación, al anteponer el supuesto bienestar familiar y el de los hijos/as, a los derechos de las mujeres. En definitiva, en estas actitudes se encuentra otro importante obstáculo para que las mujeres accedan a la justicia. Otro enfoque desde el cual es visto el acceder a la justicia por las mujeres usuarias de la CMF se vincula fuertemente con la reparación del daño causado, consistente en obligar al agresor a pagar por los perjuicios ocasionados y proteger así económicamente a las mujeres agredidas y a sus hijos/as. Esta idea es un elemento clave para las mujeres ya que, en el común de los casos, son ellas quienes se quedan a cargo de su prole y asumen solas los gastos del hogar; situación que viene a ser uno de los mayores obstáculos para salir de la violencia. A pesar de que, entre las mujeres víctimas de violencia, prevalecen las nociones analizadas, también hay mujeres que expresan que se accede a la justicia si se sanciona al agresor. Sin embargo, son pocas las que plantean de manera categórica esta idea y, por lo general, son aquéllas que han recibido el apoyo de una organización, de algún profesional o de familiares. Las mujeres que vinculaban “acceso a la justicia” con “sanción al agresor” eran, en términos gruesos, por un lado, mujeres adultas (de más de 45 años) que han pasado por una larga experiencia de violencia doméstica y que, luego de no lograr detenerla mediante diversos esfuerzos, la denunciaron y frenaron; y, por otro, mujeres jóvenes que acudieron a la CMF luego de los primeros episodios de violencia y que tenían cierta independencia económica.

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Importa retener, empero, que estas diversas formas de concebir la justicia, y el significado de acceder a ella, muchas veces se superponen, entran en conflicto o se entrelazan según matices propios del imaginario de cada mujer. Más aún, puede afirmarse que, para la mayoría de mujeres, la lucha en contra de la violencia y la defensa de la unión familiar no son necesariamente dos aspectos opuestos, sino que ellas desearían conciliar la mantención de la familia con la eliminación de las prácticas agresivas. Como se ha planteado, las y los sujetos sociales construyen su propia visión sobre la norma y sobre los diferentes hechos sociales. Una multiplicidad de factores (pertenencia étnico-cultural, situación socio-económica, nivel de instrucción, creencia religiosa, experiencia personal, etc.) inciden en las formas en que se concibe, piensa y se imagina “la justicia” y el significado del acceso a la misma. Estas construcciones sociales (individuales y colectivas) son dinámicas y por ello se reconfiguran y resignifican en un proceso permanente de interacción dialéctica entre lo “personal” y lo “social”, entre el “yo/nosotros” y los “otros” (Hernández, 2005). En definitiva, esta cambiante interrelación entre las diversas perspectivas marcará la praxis de estas personas ante la violencia, guiará los distintos caminos emprendidos por cada mujer para intentar poner fin a la violencia, y la resultante actuará como motivador o inhibidor para que acudan o no a la CMF y, luego, para que continúen con el proceso, iniciado con la denuncia, hasta el final. Los caminos recorridos por las mujeres para frenar la violencia Nuestra indagación mostró que las mujeres, debido a múltiples factores, reaccionan de distintas maneras y siguen diversos caminos para frenar el maltrato. Lamentablemente, estas acciones no han sido visibilizadas ni reconocidas suficientemente; prevalece aún la opinión de que las mujeres son víctimas pasivas y hasta “cómplices” de la violencia, ignorándose tanto su capacidad de acción como los varios factores que entran en juego para inhibirlas o impulsarlas a tomar una determinada decisión/acción. De ahí nuestro interés en evidenciar la actuación de estas mujeres, analizando los distintos caminos –incluidas las CMF– que ellas recorren y las estrategias que utilizan en busca de poner fin a la violencia. De sus testimonios se desprenden, cuando menos, cuatro momentos clave por los cuales ellas transitan, en cada

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uno de los cuales actúan una serie de factores que obstaculizan, facilitan o restringen su accionar. Las opciones y decisiones que tomen dependerán de diversas circunstancias como la peligrosidad de la violencia, las ayudas y oportunidades a su alcance, sus expectativas frente a la relación, su percepción sobre el sistema de justicia, las barreras que deben superar, la información que manejan, su concepción sobre la violencia, sus derechos, la familia, etc. Así, ante los primeros actos de violencia, o lo que ellas denominan “al principio” (momento 1), la gran mayoría de entrevistadas (22 de 25) no acudió a presentar ningún tipo de denuncia. En general, ellas caracterizan a este momento como un periodo en el que vivieron esta situación solas y en silencio, o la comentaron muy poco con personas muy allegadas, “para no preocupar a la familia”, “por miedo a él”, “porque me daba vergüenza”, “porque yo veía que mi mami también se quedaba callada”. Sin embargo, aunque estas mujeres manifestaron no haber hecho “nada”, de sus relatos se desprende que todas adoptaron ciertas medidas en el intento de lograr que su pareja cambiase y que la violencia cesara. Entre éstas se encuentran: el silencio casi total frente al agresor, el cambio de actitud propia pensando que allí podría estar la solución, limitarse a escuchar y evitar hacer cosas que podrían disgustar a su pareja, tratar de ignorar la situación, conversar con él para que reflexione, reclamarle por su comportamiento, buscar un refugio espiritual, comentar muy superficialmente a alguna persona, etc. El testimonio siguiente permite observar algunas de las actitudes tomadas por muchas mujeres: Desde prácticamente la luna de miel empezó su maltrato… Yo soy muy apegada a mi papá, entonces yo le comentaba a mi papá: ‘papá, paso mal con él,… me insulta por simples cosas, me grita… Yo me siento mal, yo no quiero seguir casada…’. Y él me decía: ‘Mijita, el matrimonio es así, Jesús dijo: coge tu cruz, y sigue. Imagínate, son dos mundos diferentes… y de la noche a la mañana, tener que vivir juntos, en la mañana, en la tarde, en la noche, o sea no va a haber esa comprensión, pero es así mismo, es difícil. Pero al paso del año, ya uno se va conociendo poco a poco’. ‘Está bien papá sigo sus consejos’. Y así seguía con él (esposo). Seguía él con sus cosas, me hacía la loca, me hacía la que no escuchaba, no le daba pie para seguir discutiendo… A los dos años, vuelta volví donde mi papá: ‘papá no puedo, no puedo, no me trata

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bien, sufro mucho’, pero no le decía que me pegaba (Florencia, 38 años, área urbana).

Aunque muchas de las acciones desplegadas coincidan, en cada caso la situación de violencia se vive de forma particular, por lo que las estrategias utilizadas por cada mujer están matizadas por sus experiencias. Por este mismo motivo, la fase que llaman “al principio” no tiene un tiempo establecido ni dura igual para todas las mujeres; para cada una este periodo tiene un significado particular. Por lo general, estas mujeres ejecutan varias medidas de manera simultánea, en un ejercicio de “prueba/error”. En cierto momento priorizan determinadas acciones; en otras ocasiones cambian de estrategia para encontrar la “fórmula” que ponga fin a la violencia sin que ello implique un rompimiento con su pareja. De hecho, en este tiempo inicial, casi nadie se plantea la posibilidad de poner fin a su relación como forma de acabar con el maltrato. Esta respuesta tiene sentido desde que un orden ideológico-cultural ha naturalizado la violencia en contra de las mujeres en el ámbito doméstico y ha asimilado esta conducta como parte de la relación conyugal. En ese mismo sentido, las mujeres no desean la finalización de la relación porque se tiende a idealizar y defender a la familia a costa de lo que sea; así como por las presiones familiares y sociales que las obligan a vivir según los mandatos culturales dominantes131. Estas presiones se expresan más cuando las mujeres ven que las estrategias desplegadas no han tenido efecto y deciden romper el silencio; comenzando a buscar ayuda y orientación, al transitar por nuevos caminos que definen como “el después” (momento 2). Buscan apoyo entonces en sacerdotes o en organizaciones de ayuda social para solicitarles que aconsejen a su esposo o asista a reuniones de pareja. De forma paralela, otras mujeres aseguraron haber acudido a centros o a médicos particulares para encontrar cierto apoyo personal. Al igual que “al principio”, las mujeres despliegan diversos esfuerzos para que termine la violencia; éstos combinan la búsqueda de ayuda profesional o espiritual en el nivel personal, pero también orientada a sus parejas, pues persiste su intención de ayudarlos a que cambien de actitud. Se asume, 131 Rico, Nieves, op. cit.

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de esta manera, que el problema de la violencia doméstica es un tema de conducta individual. Las vías expuestas no excluyen otros caminos que toman las mujeres, como acudir donde familiares directos o políticos, amistades u otras personas allegadas, haciendo ya mención directa de la violencia sufrida. Estas mujeres manifiestan haber optado por estas medidas en la búsqueda de un espacio donde desahogarse o donde encontrar ayuda y orientación. Incluso algunas abandonaron su casa, ensayando separaciones temporales; mas ninguna de las entrevistadas acudió a alguna organización local de ayuda especializada para mujeres en situación de violencia, menos aún a las CMF. Los resultados de estas acciones fueron diversos –en ocasiones contradictorios, confusos y contraproducentes–, ya que en ciertos casos sólo desataron actitudes hostiles y amenazas sobre todo de parte de la familia política y “consejos” de su propia familia y amistades que, lejos de ayudarlas a salir de la violencia, frenaron cualquier decisión y hasta volvieron a victimizarlas. En otros casos hubo personas que las motivaron a actuar de forma más decidida y, en unos pocos casos, fueron animadas a buscar ayuda de las autoridades locales. Para estas mujeres, las personas de quienes recibieron apoyo decidido se constituyeron en pilares fundamentales para tomar otro tipo de decisiones (como separarse de la pareja) y para denunciar la violencia, como se expone en el testimonio siguiente: …yo a mi mamita le contaba. Mi mamá decía ‘mija tienes que sufrir vos, para eso te has casado, ya no tienes más que hacer, vos tienes que sufrir por tus hijos’ y como… es muerta mi mamá… más antes así yo pasaba donde el padre, donde el párroco, el párroco también decía, que él también no puede hacer nada, que yo vaya, más antes no había así las comisarías de la mujer, decía que vaya donde las autoridades… también como aquí es el PAI (policía de intención inmediata), yo le pregunté a los policías, ‘Señora, dijo, vaya a poner una denuncia en la Comisaría de la Mujer, usted cómo va a estar sufriendo’, y así, más antes no había nada, no había… (Miriam, 45 años, área rural).

Hay que tener en cuenta, igualmente, las diversas y grandes barreras que las mujeres enfrentan cuando deciden separarse de su pareja o presentar la

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denuncia. Estos obstáculos pueden postergar su decisión porque les generan conflictos internos: dudas de estar haciendo lo correcto, temor a represalias, inseguridad porque sus acciones podrían acabar con la relación conyugal (situación que no siempre se desea), vergüenza de acudir a estas instancias y el temor al rechazo de su entorno. Nuevamente, es necesario puntualizar que los caminos recorridos por las mujeres que viven en violencia no son lineales, excluyentes ni unidireccionales; más bien se entrelazan y superponen, marcan un “ir y venir” y un caminar en diversas direcciones aunque siempre se busca el mismo fin: frenar la violencia. Tampoco estos caminos son comunes ni transitados de la misma manera por todas, ya que los procesos y ritmos de cada quien son distintos. Sin embargo, lo que sí es común a todas las mujeres, es que en este “periodo” rompieron el silencio, de una u otra manera, y “sacaron” el problema a la luz pública. A pesar de que los resultados de la encuesta indican que 92,4% de las mujeres irían a la CMF ante una situación de violencia doméstica, los relatos de las experiencias vividas muestran que las comisarías no son el primer lugar adonde acuden las mujeres que sufren violencia; por el contrario, incursionar en este tipo de instancias (momento 3) es uno de los últimos recursos al cual ellas echan mano. Sólo 2 de las 25 mujeres entrevistadas acudieran a estas instancias especializadas después del primer acto de violencia física, lo que se explicaría debido a que las mujeres prefieren buscar otras vías para enfrentar el maltrato, pues desean acabar con la violencia, mas no con la relación. Existen otros factores que también influyen; uno de ellos es cierta desconfianza respecto de las CMF y del sistema de justicia en general. Es una idea que prevalece entre mujeres campesinas e indígenas en razón de que dentro de sus universos culturales, la justicia no está necesariamente regulada por códigos o instancias formales; la misma idea se asienta entre mujeres que pertenecen a sectores populares, a partir de la percepción de que la justicia es sólo para “los de corbata”, es decir, para quienes gozan de una situación económica buena y pertenecen a grupos hegemónicos. Estas razones actúan como inhibidores en estos sectores, como se manifiesta en los testimonios: …yo trabajaba aquí en el mercado, de allí me decía, ‘vaya mija’, yo decía No, de allí decía como le digo, hay que tener valor… porque uno es muy aparte, será porque uno no se pone terno, será porque uno se ve sencilla por eso no

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nos dan oído a nosotros, es poca importancia, pero ya cuando están de terno allí le toman atención… (Yazmín, 38 años, área rural).

No sólo las mujeres en “situación de desventaja social” desconfían de estas instancias; también lo hacen las mujeres de sectores medios y acomodados, aunque los motivos sean diferentes y giran en torno a la influencia o a la presión económica que su pareja puede ejercer gracias a sus contactos o a su posición social. A estos temores se suma, para todas las mujeres, el desconocimiento de la ley y del procedimiento a seguir. Luego de la primera visita a las CMF, la mayoría de mujeres continúan con el proceso hasta obtener alguna medida de amparo, por lo general, la boleta de auxilio, que simboliza un “escudo” para defenderse de la violencia. Esto porque no desean que el agresor sea sancionado con prisión sino que buscan protección y apoyo para sí, y un freno a su pareja. Aunque a veces las agresiones se atenúen, en general no cesan y, en ocasiones, hasta se vuelven más peligrosas, por lo que las mujeres deben usar la boleta de auxilio para que su pareja sea detenida y solicitar nuevas medidas de amparo, como la orden de alejamiento del agresor. Este proceso no siempre es entendido por algunos funcionarios de las CMF que responsabilizan a las mujeres de querer continuar viviendo en violencia, reproduciendo así la ideología sexista y reforzando los mecanismos de género. Las mujeres son portadoras de una expectativa acerca del significado de acceder a la justicia cuyo contenido es la protección. De allí que, una vez conseguidas las medidas de amparo, las mujeres deciden, por el momento, terminar el proceso. Así señaló una mujer: “ya lo más importante se logró, que no haya más violencia, que él no se me acerque”. A tal efecto, varias mujeres se plantean, con más claridad, usar las boletas de auxilio o, de ser necesario, recurrir nuevamente a las CMF, en el caso de nuevos intentos de violencia o de transgresiones de la orden de alejamiento. Insistimos en que estrategias, acciones, caminos y experiencias vividas por cada mujer no son idénticas ni corresponden a iguales periodos de tiempo. Sus historias personales demuestran que los procesos internos y externos no pasan por fases definidas, ni siguen una misma secuencia. No se puede decir, pues, que sus caminos concluyan en un momento determinado, en relación con los procesos de acceso a la justicia, pero sí se puede hablar de

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pausas marcadas por cada mujer, que serán terminadas ante nuevos actos de violencia, los que harán que el proceso tome nuevos matices y direcciones. El grado de mayor peligrosidad que va adquiriendo la violencia se constituye en uno de los detonantes para que las mujeres se acerquen a las CMF, decididas esta vez “a no tolerar más las agresiones” (momento 4). Por lo general toman esta medida luego de haber vivido largos años de violencia y haber hecho “hasta lo imposible” para que su pareja cambie, o cuando ellas mismas se sienten en una situación límite al ver que su vida corre peligro, o cuando su esposo también agrede a sus hijos/as. En estos casos, las mujeres no sólo solicitan la boleta de auxilio, sino también la orden de alejamiento del agresor, dada la gravedad de las circunstancias. Tal paso implica la decisión de separarse de su pareja y de poner fin a su relación, si bien esto no significa necesariamente que se continuará el proceso para que el agresor vaya a prisión. Hay quienes también emprenden otras acciones (divorcio, juicios de alimentos), en distintas instancias de administración de justicia, pero estas mujeres son pocas. Por lo general, estas últimas han transitado varias veces por la comisaría y han recibido ayuda psicológica y se han fortalecido; de allí que empiecen a plantearse de manera más decidida la defensa de sus derechos y la de sus hijos/as, por sobre la defensa de la supuesta unidad familiar. Como resultado, también han repensado los significados de acceder a la justicia, dándole nuevos significados: a la noción de protección se suman entonces las nociones de sanción, reparación del daño y, quizás, la restitución de derechos. Por ello señalan que: …tal vez si todas las mujeres tendríamos más oportunidad de conocer nuestros derechos, si desde la escuela nos enseñaran a conocer o más bien desde nuestro hogar, para que nosotras mismas podamos decir NO… no más maltrato… (Renata, 29 años, área urbana).

Contrariamente a una idea aceptada, la trayectoria que se ha descrito sugiere que las mujeres no son víctimas pasivas ante la violencia; al contrario, son actoras que están en permanente resistencia, búsqueda y lucha por detenerla. Sin embargo, son múltiples los factores y elementos que obstaculizan este camino. Por un lado, están los aspectos socioeconómicos, que incluyen, además de los costos que implica el proceso, el temor a no poder

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mantener a su prole si se produjera una ruptura con su pareja. Por otro lado, están las barreras de carácter cultural, social e ideológico –que se asocian con otras concepciones de justicia o con las visiones que privilegian la unidad familiar– y que vienen por intermedio de la presión social y familiar, y se refuerzan con el desconocimiento de la ley, la desconfianza del sistema judicial, etc. También se encuentran las barreras institucionales que incluyen deficiencia en la atención, dilación de los procesos, respuesta no siempre efectiva de la policía, prácticas de funcionarios/as que reproducen la discriminación y el maltrato, formalismos que predominan sobre la defensa de los derechos. Y, finalmente, están las barreras personales o internas, resultantes de las concepciones de género prevalecientes y de la propia situación de violencia. En contraposición a estos factores, existen elementos “facilitadores” que posibilitan el acceso de las mujeres a la justicia: las redes familiares y sociales de apoyo (cuando éstas no constituyen un obstáculo) y la ayuda o protección brindada por la CMF y por otros servicios u organizaciones vinculadas. De allí la importancia de contar con una red de organizaciones públicas, privadas y personales que trabajen de manera coordinada en pro de la defensa de los derechos de la mujer, y de reforzar no sólo las instancias especializadas como la CMF, sino también otros servicios.

Respuestas de las CMF y de otros actores ¿Qué tipo de respuesta recibe la mujer que busca protección en una CMF? ¿Cuál es la respuesta institucional en relación a la defensa de los derechos de las mujeres, y, a facilitar su acceso a la justicia? ¿Hasta qué punto la acción institucional responde a las expectativas de estas mujeres? Antes de adentrarnos en este análisis, puntualicemos el funcionamiento y las competencias de las CMF y de los actores relacionados. Las CMF: competencias y relaciones Estas comisarías pertenecen al Ejecutivo y sólo atienden faltas o infracciones menores; no de denuncias de maltrato a menores de edad, ni tampoco casos

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de delitos sexuales, pues éstos constituyen un delito y deben ser conocidos por los jueces penales. Para encarar la violencia doméstica, las CMF llevan adelante dos tipos de trámites: el contravencional (penal), que concluye con una sentencia, y el de tipo civil (generalmente usado para los casos de violencia psicológica) que termina con una resolución. Las CMF mantienen relaciones con otras instancias del Estado, diversas instituciones de la sociedad civil y del movimiento de mujeres, dentro de una estrategia para viabilizar la atención integral a las mujeres, ya que las CMF no cuentan con recursos humanos ni financieros para cubrir todas esas necesidades. Un primer actor con el cual las CMF coordinan es la Policía y su Departamento de Violencia Intrafamiliar (DEVIF), que se encarga de realizar citaciones y notificaciones a los agresores, y de la ejecución de las medidas de amparo. Otros actores relevantes son los médicos/as legistas, responsables de determinar la gravedad de los daños causados por la agresión. Las ONG de mujeres han sido de vital importancia porque ofrecen servicios especializados de asistencia legal y de apoyo psicosocial a las mujeres usuarias. En Cuenca, este rol lo ha cumplido la COMAM, organización autónoma pero que tiene su oficina en el mismo inmueble donde funcionan las CMF. Los consultorios jurídicos gratuitos de la Universidad Católica y de la Universidad de Cuenca, aunque no son un servicio especializado, así como la casa de acogida “María Amor”, también han formado parte de esta red de apoyo integral. Finalmente, es necesario mencionar al Municipio de Cuenca, pionero en la institucionalización de una política de género en el país, y a la Red Interinstitucional de Atención y Prevención de la Violencia Intrafamiliar, Cuenca (RIAP-VIF)132 que ha buscado articular sus acciones con las CMF y ha trabajado en distintas áreas: salud, educación, asesoría legal, psicológica, comunicación, etc. La respuesta institucional Aunque las expectativas de las mujeres al acercarse a las CMF son diversas, todas ellas buscan protección, detener las agresiones y esperan alcanzar cierta tranquilidad y paz en sus vidas. Por esto, una de las principales demandas de 132 Conformada por 32 organizaciones tanto de la sociedad civil como del Estado.

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las mujeres es ser escuchadas, comprendidas y recibir ayuda; no necesariamente demandan una sanción para el agresor. Las medidas de amparo y, más concretamente, la boleta de auxilio materializan el objetivo de buscar protección frente a nuevas agresiones que pudieran darse. La boleta permite que las mujeres pidan la intervención de la policía si fueran agredidas nuevamente o si su pareja incumpliese cualquiera de las medidas establecidas por la CMF. A pesar de que la boleta de auxilio es lo que más se solicita en las CMF del cantón Cuenca (87%), dos terceras partes de las mujeres (67%) piden la medida de amparo, que “busca evitar que el agresor, por sí mismo o a través de terceras personas realicen actos de persecución o de intimidación a la víctima” (ley 103, medida de amparo 5) y más de la mitad de las mujeres (57%) también solicitan que se les otorgue la medida que prohíbe o restringe el acceso del agresor a la víctima (ley 103, medida de amparo 4). La boleta de auxilio es la más solicitada y la más conocida; las mujeres se sienten protegidas con ella porque la usan como un recurso disuasivo para asustar al agresor y lograr que cambie su conducta. Esta última idea es bastante relevante, dado el deseo de las mujeres de no sancionar al agresor, sino de ejercer una advertencia fuerte sobre su pareja. Sin embargo, los funcionarios de las CMF hacen distintas lecturas de estas demandas. El Comisario intenta “empoderar” a las mujeres usuarias, explicándoles los derechos que tienen, para que ellas impulsen y culminen el proceso de la denuncia; otros empleados ponen en duda la veracidad de los relatos femeninos e, incluso, afirman que las mujeres se “aprovechan” de este espacio y de las medidas de amparo. Evidentemente, sus percepciones se traducen en actitudes y acciones que incidirán para que las mujeres continúen con la defensa de sus derechos o abandonen la causa. Al igual que la expectativa de protección que tienen las mujeres, en general, la efectividad de las medidas de amparo se cumple parcialmente. Si bien muchas de las mujeres valoran las medidas, ya que las protegieron y lograron disminuir o acabar con las agresiones, para otras mujeres las medidas no han cumplido su función: en algunos casos no fueron acatadas por los agresores o no fueron atendidas por los policías e, incluso, resultaron contraproducentes. Las boletas de auxilio tienen una limitación en el hecho de que no siempre sean emitidas como indefinidas; las mujeres que no las renuevan quedan

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desprotegidas. Otra limitación se presenta en el área rural, donde las boletas tienen poca efectividad, dado que allí el acceso a la policía es prácticamente nulo. A pesar de que muchas mujeres manifiestan que se sienten más seguras con las medidas de amparo otorgadas, con frecuencia, contar con ellas no ha sido suficiente para cambiar la situación de violencia doméstica. Las historias personales revelan que, para que las medidas de amparo tengan efectos positivos, se requiere de una oportuna y eficiente respuesta institucional, que las mujeres tengan respaldo en sus allegados y, sobre todo, un acompañamiento especializado y comprometido a lo largo de todo el proceso. La actuación de las propias mujeres juega un papel primordial, que depende de la motivación que hayan tenido al solicitar las medidas, del grado de decisión en cuanto a seguir el proceso y obtener que se imponga una sanción, y de sus expectativas con respecto a terminar o continuar la relación de pareja. Se ha observado que, generalmente, las mujeres utilizan más decididamente las boletas de auxilio cuando (i) las estrategias conciliadoras han fracasado, (ii) ya no tienen interés en mantener la relación con el agresor, y (iii) en situaciones extremas de violencia y de riesgo. Como se indicó antes, este proceso está lleno de temores, contradicciones, dificultades y sentimientos ambivalentes que hacen que muchas mujeres se arrepientan de haber denunciado a su pareja y abandonen su accionar en las CMF. Esta actuación es poco comprendida por la mayor parte de las personas que atienden en los servicios y concurre a una desmotivación en la realización del trabajo y a un deterioro de la atención que revictimiza a estas mujeres y no contribuye a que avancen en sus intentos de hacer frente a la violencia. La prevalencia de las concepciones que privilegian el mantenimiento de la unidad familiar –no sólo entre las mujeres usuarias, sino también entre varios funcionarios de las CMF y de algunos de los servicios a los que acuden cuando sufren violencia– incide en una atención que no siempre prioriza los derechos de las víctimas. Puede ocurrir que al analizar el hecho denunciado prevalezca aquella concepción sobre la evaluación del riesgo que corre la denunciante; éste podría ser uno de los factores del bajo porcentaje de casos en los que se ordena la salida del agresor del hogar: 11% en el país y 15,6% en el caso de Cuenca. Percepciones, obstáculos y presiones sociales que enfrentan las mujeres violentadas deben ser comprendidos por quienes las acompañan, no sólo

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para ayudarlas en el proceso legal, sino en el proceso interno que ellas viven. Sólo así se evitará afectar su ya lastimada autoestima y se abonará para que se reconozcan como sujetos de derechos. Al igual que ocurre en el nivel nacional, en el cantón Cuenca existe una disparidad entre la gran cantidad de casos atendidos (denuncias) y el número de casos que concluyen el procedimiento, pues de acuerdo con los registros de la DINAGE, para el periodo entre 2005 y 2007, sólo 2,4% de los casos han concluido con una sentencia condenatoria y sólo en 1,8% se dictaminó prisión, la cual debe ser ejecutada por la Policía. ¿Cómo se explican esos datos, que en ocasiones son percibidos como una falta de decisión o como un comportamiento contradictorio de las mujeres? Es necesario recordar la discrepancia entre las expectativas de la mujer víctima de violencia y aquello que el sistema –de sanciones– puede ofrecerle. Las mismas sanciones que pueden ser impuestas no son demasiado duras (máximos de siete días de prisión y de USD 28 de multa). Asimismo, debe tenerse presente la vigencia de una concepción que otorga mayor valor al mantenimiento de la unidad familiar que al derecho a vivir libre de violencia. Sin embargo, tal vez uno de los mayores impedimentos para concluir el proceso sean los diversos y grandes obstáculos que deben superar estas mujeres para obtener una sentencia o una resolución, sumados a los costos y al tiempo que debe destinarse al proceso. La ruta que siguen las usuarias de las CMF El primer paso es ubicar la comisaría, ante el desconocimiento y la falta de información sobre el lugar exacto en que funcionan estas instancias y acerca de los días y horarios de atención. En Cuenca, que las dos CMF funcionen en el mismo local, da lugar a confusiones, especialmente para las mujeres que viven en el sector rural. Una vez localizada la comisaría, las mujeres deben conseguir un abogado/a o un servicio para la redacción de la denuncia; a pesar de que según la ley 103 presentar una denuncia en la CMF es un trámite gratuito, la redacción de la misma casi siempre tiene un costo. De este modo, de acuerdo a la disponibilidad de recursos que tengan, las mujeres deben elegir una de estas opciones: pagar un abogado/a particular, acudir a la COMAM o ir a

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los consultorios jurídicos gratuitos de las universidades. Aunque estos últimos son servicios gratuitos, se debe incluir gastos de movilización y disponibilidad de tiempo para acudir a ellos y ser atendidas. Redactada la denuncia, las mujeres tienen que ir a la Intendencia de Policía, que se encuentra en el mismo edificio donde están las CMF, y esperar un turno para que su caso sea sorteado entre las dos comisarías y se establezca cuál llevará adelante el proceso. La atención en la Intendencia es deficiente ya que el encargado del sorteo también despacha otros asuntos, que le merman tiempo y disposición para servir de manera eficiente a las mujeres que acuden. En el trabajo verificamos que este funcionario revisa la denuncia sin que le competa, lo que atenta contra el carácter confidencial de la misma. A continuación, la mujer se dirige a la comisaría que le ha tocado en el sorteo para presentar su denuncia, junto con fotocopias de la misma y una carpeta con 10 hojas de papel que debe haber adquirido. Dependiendo de su disponibilidad, el o la Comisaria recibe y lee la denuncia, entrevista a la mujer, determina las medidas de amparo y solicita los informes respectivos. Luego, el secretario debe registrar la denuncia y, si se ha emitido alguna medida, como la boleta de auxilio, ésta es únicamente provisional, hecho que obliga a que las mujeres vuelvan a las CMF para obtener la definitiva. El siguiente paso es recibir la orden de citación (generalmente emitida el mismo día en que se recepta la denuncia) para que el acusado se presente a la audiencia y sea notificado de las medidas de amparo que se han dictado, documento con el que las mujeres deben ir al DEVIF para concertar el día y la hora en la que acompañarán a los oficiales para este trámite, que resulta bastante delicado y difícil para ellas, dado que son las víctimas. Además de tener que acompañar al policía responsable de la citación del acusado, las mujeres deben cubrir los costos de movilización de este personal, ya que el Departamento no cuenta con un patrullero o fondos para el traslado. Cuando los agresores viven en el sector rural, los obstáculos que se presentan son aún más grandes. De ahí que resulte fácil explicar el elevado porcentaje de casos (40%), en que la orden de citación se emite pero la citación no se realiza. Cuando la citación se ha producido, el paso siguiente en la ruta es la audiencia de conciliación y juzgamiento, fase a la cual sólo llegan 1 de cada 3 casos citados; en dos terceras partes de los casos, el denunciado no se presenta

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y si bien la autoridad puede ordenar su detención, esto casi nunca ocurre, pues nuevamente las mujeres tendrían que acompañar a la policía y pagar su movilización para lograrlo. Cuando el denunciado comparece en audiencia, generalmente niega la agresión y descalifica a la mujer. Esto obliga a abrir un periodo de prueba, que implica nuevos trámites, costos y tiempo para las mujeres. De ser ése el caso, para las valoraciones psicológicas y para los peritajes psicosociales y socioeconómicos, la mayoría de las mujeres acuden al Instituto de Criminología que brinda gratuitamente sus servicios; sin embargo, el examen médico legal constituye un obstáculo más, no sólo por su costo sino porque se convierte en una situación en la que la mujer puede ser revictimizada. Una vez reunidas las pruebas, se procede a presentarlas y se inicia el periodo de su estudio que puede alargarse hasta tres meses, dependiendo del caso. Finalmente, se da a conocer la sentencia, fase del proceso a la que llegan únicamente 4,9% de las denuncias presentadas. Sin embargo, con la sentencia no concluye el accionar de las usuarias de las CMF. Muchas veces ellas tienen que apersonarse para gestionar ante la Policía que se cumpla la resolución o se efectivice la sentencia. Parte de esta última dificultad radica en que no se dispone de mecanismos efectivos para exigir el pago de las indemnizaciones o de las multas impuestas. La ruta descrita revela el “calvario” que deben seguir las mujeres que han sufrido violencia para obtener una sentencia, y las deficiencias de las CMF, que distan de ofrecer un servicio integral, ágil y de calidad que garantice el acceso a la justicia a las usuarias. Calidad de atención y diligencia en las CMF La calidad de atención abarca todos los aspectos relacionados con la respuesta institucional que reciben las usuarias de las CMF; tanto las condiciones materiales, como el personal, el ambiente y el espacio en que se ofrece este servicio son aspectos que deben ser considerados. De un lado, el hecho de que las dos CMF se ubiquen en el mismo edificio, junto a la Intendencia de Policía y a una Comisaría Nacional de Policía, crea confusiones y un ambiente que, por la falta de privacidad, no es adecuado para las mujeres víctimas de violencia. Por otro lado, el deterioro de

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la infraestructura y el descuido general en el mantenimiento del lugar, hacen de estas comisarías espacios poco acogedores. La mayoría de empleados de las CMF han tenido poca formación en género y en derechos humanos; sus conocimientos sobre cómo atender a las mujeres en situación de violencia son limitados o poco especializados. De ahí que la atención no sea la apropiada y, según se constató en nuestro trabajo de campo, el personal tenga una actitud poco amable. Otra deficiencia que se encontró es que dentro de las instancias especializadas no hay información disponible para las usuarias en relación a la ley 103, los requisitos para poner una denuncia, las medidas de amparo o sobre el procedimiento en general que deben seguir. Tampoco es posible hacer consultas telefónicas. A pesar de todas las carencias de las CMF, éstas son referentes importantes para las mujeres y constituyen espacios que, en cierta medida, responden a sus expectativas de recibir ayuda, protección y ser reconocidas como sujetos de derechos. Por ello, estas instancias han contribuido a iniciar procesos de autovaloración por las mujeres que han sufrido violencia y a mejorar el ejercicio de su ciudadanía. En esto radica la importancia de no perder estos espacios, pero también de repensarlos, de elevar su estatus y de dotarlos de los recursos y herramientas necesarias para cumplir con su objetivo original: prevenir y sancionar la violencia contra las mujeres, y brindar atención de calidez y calidad a las usuarias.

Impacto de las Comisarías de la Mujer en las usuarias y en la sociedad En esta última sección del artículo, se pondrá atención a los efectos que las CMF han tenido en la vida de las mujeres usuarias y se indagará por los cambios que han producido en la población y en la sociedad en general. Se parte del reconocimiento de que las CMF han contribuido a visibilizar el problema de la violencia contra las mujeres como un asunto público, colectivo y punible, pero se propone la hipótesis de que no han logrado reducir –menos aún eliminar– la violencia, ni garantizar el acceso por parte de estas mujeres a la justicia.

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Efectos a nivel social y en la reducción de la violencia En cuanto a los efectos en la sociedad en general, las CMF han sido fundamentales para visibilizar la magnitud de la violencia contra las mujeres como un problema social que demanda y requiere de la intervención de múltiples actores, en particular del Estado. Demuestra esta afirmación el que un alto porcentaje de mujeres rurales y urbanas del cantón Cuenca sepa tanto de la existencia de las CMF (98%) como de la ley 103 (86%), según la encuesta cantonal. 45% de las mujeres encuestadas señalan haber tenido noticias de las CMF a través de los medios de comunicación, lo que muestra el carácter destacado que éstas han tenido públicamente, debido sobre todo al trabajo de las ONG y del movimiento de mujeres para que estas instancias se conozcan y para que quienes sufren violencia de pareja rompan el silencio y defiendan sus derechos133. Resalta también el papel jugado por otras mujeres en la divulgación de estos hechos, pues 31% menciona que conocieron de las comisarías por medio de amigas y 27% dice que recibieron dicha información de sus vecinas, dato que, al tiempo que indica de la importancia de las redes informales, revela que el problema es un tema de preocupación entre las mujeres. Estos datos reflejan no sólo que las CMF son ampliamente conocidas por la población, sino que el accionar de estas instancias, junto con la promulgación de la ley 103 y las acciones desplegadas por diversos actores que hemos mencionado, han contribuido a que el problema de la violencia contra las mujeres cada vez más se conciba como un asunto público que debe ventilarse en el ámbito del Estado, lo que mostraría que “se ha iniciado un proceso de desnaturalización por lo menos de la violencia física”134. Desde esa perspectiva, la violencia contra las mujeres dentro del hogar ha dejado de ser anónima y callada, se ha puesto al descubierto sus causas y las discriminaciones de género que la sustentan y se ha evidenciado que es un problema social “que demanda el trabajo de múltiples actores para solucionarlo”135. 133 Camacho, Gloria y Kattya Hernández, op. cit. 134 Arroyo, Roxana y Ana Lucía Herrera, “Memorias Evento Nacional. Evaluación del cumplimiento de deberes del Estado de la aplicación de la Ley 103 y de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra las Mujeres”, Corporación Humanas, Quito, junio 2007. 135 Camacho, Gloria y Nelly Jácome, “Mapeo de las Comisarías de la Mujer y la Familia en el Ecuador”, CEPLAES – IDRC, Quito, 2008, Internet, www.ceplaes.org.ec/AccesoJusticia/, p. 42.

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Sin embargo, al hablar específicamente de los efectos en la reducción o la eliminación de la violencia doméstica, las percepciones de la población son diversas y no siempre muy positivas. Por un lado, al preguntarse en la encuesta poblacional acerca de los aportes que han hecho las CMF para enfrentar la violencia, cerca de las dos terceras partes de mujeres (63,5%) señalaron que estas instancias han contribuido a disminuir el maltrato de pareja; mientras 23,8% dijeron desconocer si se ha producido o no ese efecto y 12,7% opinaron que no han logrado reducir la violencia. 88,6% de las mujeres del campo y de la ciudad, opinó que las CMF son espacios que facilitan el acceso a la justicia de las mujeres en situación de violencia, desde haber sido escuchadas, haber obtenido protección o conseguido la salida del agresor del hogar, hasta haber logrado una sentencia condenatoria para el denunciado. Según aquellas mujeres encuestadas que consideraron que las CMF han tenido un impacto positivo en términos de bajar la incidencia de la violencia, esto ha ocurrido básicamente debido al temor de los agresores a ser denunciados o sancionados, que corresponde a la posibilidad que las mujeres tienen actualmente de defender su derecho a una vida sin violencia en su hogar, situación impensable en el Ecuador de hace apenas 15 años. Como se sostiene en el documento de análisis de la encuesta hecho con la población femenina del cantón Cuenca: Estas respuestas aluden a un cambio de las concepciones y actitudes tradicionales de las mujeres, pues ya no prevalecen los discursos de resignación callada, sino que la noción de la violencia de género como una violación de derechos va ganando terreno, como también la denuncia de estos hechos en las instancias especializadas. Sin desconocer la importancia de este cambio, aún hay un largo camino por recorrer para que la defensa y ejercicio de los derechos de las mujeres sean una práctica cotidiana, con la respectiva sanción a los agresores136.

Quienes señalan que las CMF no han contribuido a detener la violencia (12,7%) destacan que la atención y el proceso demoran demasiado y que no 136 Camacho, Gloria y Kattya Hernández, op. cit., p. 26.

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hay una orientación a las mujeres en torno a sus derechos, poniendo el acento en las barreras y dificultades que enfrentan quienes se acercan a denunciar. Probablemente, quienes respondieron así vivieron directamente tales dificultades o acompañaron algún caso en que la experiencia en las comisarías fue negativa al no obtenerse los resultados esperados. Al consultar sobre si las CMF han aportado a reducir la violencia hacia la mujer, la opinión del personal que trabaja en los distintos servicios y en las propias comisarías, es diversa. Aunque todos comparten el criterio de que la existencia de esta instancia ha contribuido a la lucha para erradicar la violencia a las mujeres, hay quienes tienen un balance más positivo: Yo creo que sí, dando la oportunidad de que, al menos, el caso sea denunciado y motivando la comparecencia, eso ha contribuido a frenar la situación con los esposos… como que los hombres tienen miedo de un documento legal, saben que les pueden llevar presos. Me parece que sí ha aportado con un poco más de seguridad para las mujeres (Directora Trabajo Social, Área de Salud N° 2). Yo pienso que definitivamente sí han aportado las CM a la gente, porque las mujeres ya sienten que hay alguien que les puede proteger. Hay alguna gente que ha venido y dice ‘yo he ido a la comisaría y tengo la boleta de auxilio’ y se sienten protegidas (funcionaria de Trabajo Social, Clínica Humanitaria, Fundación Pablo Jaramillo). La creación de comisarías y de una ley, yo creo que sí ha hecho cambiar en algo la mentalidad de las mujeres. Las mujeres ya dicen ‘no, hay una ley, ya no se puede pegar’… Uno escucha a las mamás y dicen: ‘si yo hubiera sabido que había esto, qué me iba a dejar pegar tanto tiempo’, entonces ahora muchas jóvenes recién casadas, ellas son las primeritas que van y sacan una boleta de auxilio porque no quieren que les peguen (Coordinadora Red RIAP-VIF).

Al parecer, si bien se valora la existencia de un espacio para la denuncia en una instancia legal especializada, el énfasis se centra más en la protección de las denunciantes y en la disuasión preventiva a los agresores. Una de las opiniones citadas alude a un cambio generacional, pues las mujeres jóvenes ya no concebirían a la violencia como una “cruz” que deben cargar en nombre del matrimonio y la familia, lo que significaría una menor tolerancia a

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las agresiones y, por tanto, una mayor capacidad para frenar la violencia o salir de ella. En cambio, otras personas entrevistadas relativizan los logros de las CMF, en cuanto a eliminar el comportamiento agresivo de los hombres: Parece que se detiene al comienzo, y en algunos casos, cuando los hombres tienen miedo de que les lleven presos. Pero, cuando se dan cuenta de que el sistema no funciona, que la mujer llama a la policía y no llega, o de que el policía llega y los niños lloran, él también y no les llevan… los hombres ya no le tienen el mismo miedo ni el mismo respeto que al principio. Cuando se han ido presos sí tienen un poco más de miedo (Directora, Casa Acogida María Amor). Yo creo que sí han contribuido, no sólo la comisaría sino todas las instituciones que han ayudado a la difusión, hacen que se incrementen los procesos. Disminuir la violencia, creo que no, la violencia creo que siempre estuvo, siempre estará. Lo que sí puede disminuir es los ciclos posteriores o ayudar a las señoras a que acudan o accedan a los servicios (Comisario encargado, CMF 2ª). Ciertas personas sí han accedido a la justicia, pero que se hayan solucionado los hechos por los que se acudió, o que haya sido una instancia que ha permitido disminuir la violencia, tendría un poco de reservas, no podría decir a ciencia cierta que sí… (Funcionaria Departamento Equidad Social, Municipio Cuenca). Ahora que ya hay un espacio que antes no había, muchas mujeres denuncian, pero creo que el hecho no cambia la vida de las personas. La violencia es un círculo y eso se seguirá dando toda la vida (amanuense, CMF 2ª).

A pesar de las percepciones escépticas acerca de que con la acción de la justicia –más concretamente, de las CMF– se llegue a erradicar este problema en la sociedad, estas instancias han posibilitado que algunas mujeres –no todas– logren salir de una relación violenta, más allá de que hayan concluido o no el proceso legal o de que los agresores hayan sido sancionados o no. Sin desconocer las dificultades y limitaciones en la actuación de estas dependencias, una buena porción de usuarias valora el aporte de las comisarías no sólo para sí mismas, sino para las demás mujeres:

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Yo creo que la comisaría de la mujer sí ha aportado a la comunidad. Yo tengo algunas compañeras que han puesto también la boleta de auxilio, señoras adultas incluso, y creo que sí les ha servido. Verá, yo tengo una compañera que sí le ha servido; incluso a ella le habían ayudado porque el señor no quería salir de la casa, le ayudaron a que él se lleve sus cosas y ella se quede con la casa. No conozco ningún caso en el que no les hayan ayudado o que no les haya servido (Susana, 22 años, área urbana).

En los casos que conocimos, por medio de las conversaciones con las usuarias de las CMF, vimos que, con mucho esfuerzo, con dolor, en medio de contradicciones, de idas y vueltas, hay mujeres que logran romper el círculo de la violencia; y que, en ese proceso, las comisarías especializadas y los servicios de apoyo jugaron un rol sumamente importante, sobre todo aquellos que tienen un compromiso específico con la defensa de los derechos de las mujeres, y donde las mujeres se sintieron comprendidas y respaldadas: Después de tanto problema, me sentía bastante mal pero, gracias a Dios, con todos los papeles que yo hice, le logré ganar y, desde ahí, eso fue como un pare ya, ni más. La comisaría me ha ayudado porque desde ahí nunca más me ha vuelto a decir nada, nada. Fue un cambio drástico porque siempre me llamaba, me encontraba en la calle, donde sea me insultaba, pero ahora ya no, ya no me está insultando nada (Cristina, 29 años, área urbana). Sí, sí hubo un cambio. Yo sobreentiendo que a él ya le hicieron llegar el escrito porque ya no ha venido… Cuando yo llegaba del trabajo, a eso de la diez que sé llegar, él ya estaba parado detrás del poste de luz, esperándome; pero, luego de que fui a la comisaría de la mujer, hasta la fecha no se ha asomado. (Susana, 22 años, área urbana). … tuve miedo de tomar la decisión y me aguanté un mes más. Al siguiente mes, después de una serie de problemas con el padre de mis hijos, volví a la C.M., y el doctor Favio [Comisario] me dijo: ‘Doña Bárbara, es la segunda vez que usted viene, y que usted tiene oportunidad, tome la decisión, la decisión que usted va a tomar es dura…’. Y él me ayudó, me ayudó tanto, me dio todas las facilidades. Vine a esta casa, le tuve que mandar sacando al padre de mis hijos, después de haber sufrido tanto físico, pero más fue el psicológico… el vivir en un eterno maltrato. Ahora estoy viviendo duro en lo eco-

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nómico, porque ser padre y madre es duro, pero no me importa… La Comisaría de la Mujer para mí es todo, es todo. Hasta ahora yo vivo refugiada en la C.M. (Bárbara, 46 años, área urbana).

Salir de una relación de pareja en la cual la mujeres ha sido maltratada, supone casi siempre la ruptura del matrimonio o el fin de la convivencia; pues, como se vio al analizar los caminos recorridos por las mujeres agredidas, la mayor parte de ellas acuden a las CMF cuando la situación ha traspasado los límites de la tolerancia, se ha puesto en juego su integridad, y ya no existen condiciones para una reconciliación ni para compartir el hogar. En efecto, esta investigación ha revelado que quienes logran poner fin a la violencia de forma definitiva, son aquéllas que están dispuestas a terminar la relación de pareja, lo que generalmente ocurre luego de haber agotado todos los intentos y de haber acudido varias veces a las comisarías de la mujer. No obstante, según el testimonio de varias funcionarias de los servicios de apoyo, hay mujeres que siguen en la relación luego de haber denunciado la violencia en las CMF y que, en algunos casos, vuelven a ser agredidas, reproduciéndose el ciclo de la violencia. En otros casos ha cambiado el tipo de violencia que sufren. Por ejemplo, una señora que denunció la violencia que su hija sufría por parte del marido, comentó: Él ahora asustado está andando y después de lo que supo de la denuncia no le ha vuelto a pegar, por eso la boleta y la denuncia sí ha valido un poco… Ahora ya no le pega a mi hija, pero destroza toda la casa, bota la comida por los aires, rompe los espejos, rompe las ventanas, rompe todo lo que puede (Jacinta, 60 años, área urbana)137.

Rocío Salgado, quien fuera Directora de la Corporación Mujer a Mujer durante más de 12 años, y tiene una amplia experiencia de trabajo con las CMF, manifestó que: Hay algunos casos de reincidencia en los que he puesto mucho interés. Hay señoras que regresan y te hablan del insulto, la amenaza y de cómo ha parado 137 Jacinta (nombre ficticio de la informante) es madre de una mujer que vive violencia por parte de su esposo, y es quien se acercó a la CMF a denunciar esta situación.

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la violencia física… los hombres se miden más y ya saben que eso no debe ser parte del comportamiento normal […] Lo que es más limitado es el acceso a la justicia, pero también pasa por lo que las mujeres quieren.

Desde las percepciones y desde la experiencia de algunas usuarias de las comisarías, como desde la de diversos actores relacionados, las CMF constituyen una oportunidad o un camino para que las mujeres que han decidido poner un alto a la violencia, encuentren un mecanismo que contribuye a su propósito. En unos casos logran un alto definitivo al problema, mientras que en otros logran un cambio parcial: consiguen detener o disminuir la violencia física, mas no la psicológica; y, por supuesto, hay otros en que las agresiones persistirán debido a diversos factores. Muestra de ello es el número de usuarias de las CMF que han acudido a ellas más de una vez que, de acuerdo con la encuesta hecha por CEPAM (2005) en cinco ciudades del país (Quito, Guayaquil, Portoviejo, Cuenca, Esmeraldas), es de 37% en promedio y, en el caso de Cuenca, de 44%. Si se quiere ir más allá de las percepciones y de unos pocos estudios parciales, en el Ecuador no disponemos de información cuantitativa que posibilite la medición del impacto de las CMF, en cuanto a detener o rebajar la incidencia de la violencia contra la mujer en la relación de pareja. Como señalan algunos trabajos, resulta imposible conocer el impacto de las comisarías en términos de disminuir la incidencia de este tipo de violencia, pues no existe una línea de base que permita determinar si se han producido o no cambios a lo largo del tiempo; menos aún, conocer el papel jugado por las comisarías de la mujer en ello (Camacho y Jácome, 2008; Arroyo y Herrera, 2007; Reyes y Camacho, 2001). Este planteamiento también fue señalado por algunos/as informantes clave consultados en Cuenca: No tenemos datos con qué medir, no sabemos qué tipo de lectura podemos dar al hecho de que las denuncias vayan aumentando, si es porque hay más violencia o mayor población, o porque la gente conoce más y se acerca a denunciar (Funcionaria Departamento Equidad Social, Municipio de Cuenca).

Si bien el número de denuncias por violencia hacia la mujer es un indicador importante que, al mostrar su magnitud, ha reafirmado el carácter so-

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cial del problema, el incremento constante de un año a otro que se observa en las estadísticas de la DINAGE y en los registros de las comisarías de Cuenca, no significa que esta práctica haya aumentado. El incremento en las cifras podría responder a variables como una mayor conciencia de derechos y de búsqueda de justicia por parte de las mujeres, la existencia de servicios especializados que patrocinan la denuncia, una actuación adecuada de las CMF, o los resultados conseguidos por algunas usuarias de estas instancias. Tampoco un hipotético descenso en el número de denuncias podría leerse como una tendencia hacia la baja de los hechos violentos. De ocurrir, sin contar con otros elementos de juicio, podría pensarse en una pérdida de credibilidad en las comisarías como un mecanismo para detener la violencia, una desmotivación por una mala calidad del servicio, o que éste no responde a las expectativas de las mujeres. Compartimos la aseveración hecha en el Evento Nacional de “Evaluación del cumplimiento del Estado de la aplicación de la Ley 103 y de la Convención de Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer”, de que “tanto la ley como las Comisarías de la Mujer (justicia contravencional) han abierto una vía para la denuncia pero han resultado ineficientes, para enfrentar la gravedad de la violencia que viven las mujeres en el ámbito familiar”138. Las CMF ¿han mejorado el acceso de las mujeres a la justicia? Al iniciar este texto, analizamos las distintas concepciones de acceso a la justicia que circulan entre académicos, activistas y la sociedad en general, y encontramos que un elemento común a ellas es que se trata de un principio de derechos humanos, cuyo ejercicio debe ser garantizado a toda la población, sin distinción de sexo, etnia, clase social, edad u otro motivo. Sin embargo, como sostiene Alda Facio139, en la práctica jurídica no se concreta dicha igualdad porque el acceso a la justicia se concibe como “una mera declaración de la posibilidad de toda persona de acudir al sistema previsto para la resolución de conflictos de acuerdo con el ordenamiento jurídico de cada 138 Arroyo, Roxana y Ana Lucía Herrera, op. cit., p. 11. 139 Facio, Alda, “La modernización de la administración de justicia y la igualdad de género”, ponencia presentada en el IX Congreso del CLAD, Madrid, 2-5 noviembre, 2004.

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país”, y no se lo mira como “un derecho humano que involucra tanto el deber estatal de proveer un servicio público, como el ejercicio por los habitantes de ese Estado, de un derecho”140. Desde esta comprensión, asegurar el acceso a la justicia no se reduce al establecimiento de determinada normativa jurídica, ni a la creación de ciertas instancias judiciales; implica una disponibilidad real de instrumentos y mecanismos judiciales para que se aplique la ley de manera ágil y transparente. Además, es necesario atender las necesidades específicas de los distintos grupos de población, sobre todo los que se encuentran en situación de vulnerabilidad, como las mujeres que sufren violencia. Entendiendo así al acceso a la justicia, varios estudios141 y también nuestra investigación han encontrado que el Estado no está cumpliendo con la debida diligencia para garantizar plenamente este derecho a las mujeres que viven violencia, particularmente, a las usuarias de las CMF. No se ha actuado de forma decidida para adoptar medidas positivas o para eliminar obstáculos que dificultan o impiden el ejercicio efectivo del derecho a la justicia. Sin desconocer los esfuerzos hechos en los últimos años142, persisten diversos tipos de deficiencias en dichas dependencias. En el acápite anterior analizamos la respuesta institucional y pudimos constatar las múltiples dificultades que enfrentan las mujeres En consecuencia, puede afirmarse que el acceso a la justicia para las mujeres en situación de violencia es aún muy precario y que los niveles de impunidad siguen siendo altos en el país. No obstante, las percepciones y experiencias de las propias usuarias de las CMF ofrecen una valoración bastante positiva en cuanto una porción de ellas considera que se les ha hecho justicia, de acuerdo a sus. Algunos de los testimonios recogidos indican que las mujeres consideraban que accedieron a la justicia –más allá de si hubo una sanción para el agresor– porque fueron 140 Ibídem, p. 6. 141 Véanse Arroyo, Roxana y Ana Lucía Herrera, op. cit.; Torres, Andreina, “Justicia condicionada: pobreza y género en espacios de encuentro entre mujeres y justicia”, Concurso de becas CLACSOCROP, 2006; Centro Ecuatoriano de Promoción y Acción de la Mujer, CEPAM, “Análisis de las encuestas sobre calidad de la atención en las Comisarías de la Mujer y la Familia”, Quito, 2005. 142 Como se indicó, en el gobierno de Rafael Correa se han adoptado algunas medidas que pueden contribuir en este sentido (Decreto 620, cambio de estatus de las CMF a juzgados contravencionales, auspicio a los servicios especializados en algunos cantones), cuyo impacto está pendiente de evaluación, pues se trata de medidas recientes, en proceso de concretarse.

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bien atendidas, se sintieron respaldadas, consiguieron una medida de amparo, y, principalmente, porque se detuvo la violencia. En cuanto al acceso a la justicia todo fue bueno, todo fue bien clarito, rápido. Yo no me puedo quejar. La justicia se portó muy bien con el caso que yo pedí [boleta de auxilio], con lo que necesitaba (Liliana, 21 años, área urbana). … ayudar a todas las mujeres maltratadas para que puedan llegar a la justicia, ayudarlas porque nos apoyan bastante allá [en CMF]... uno psicológicamente se dice, bueno pues yo también, yo soy mujer y yo no quiero seguir maltratada… nos ayuda en la comisaría es como ponerle un alto (Nancy, 38 años, área urbana). Mejor me siento apoyada por el sistema, lo que significa tener un lugar de poder ir a denunciar y poder ser escuchada y no sentirse solita, que alguien viene hace lo que le da la gana y encima está muy campante… (Clara, 40 años, área urbana). Yo creo que [las CMF] sí ayudan a frenar estas cosas… creo que sí hay justicia porque así se para que le maltraten, ¿no ve que por falta de conocimiento estas cosas van en cadena? porque cuando una está sola, tiene miedo… pero si ya hay quien le ayude, entonces ya no (Dolores, 43 años, área urbana).

Otro grupo de las mujeres usuarias de las CMF, en cambio, consideraban que se hizo justicia porque su denuncia fue probada, se supo la verdad, se desvirtuaron las falsas acusaciones de sus agresores, aunque la sanción o resolución haya sido mínima o no se haya podido efectivizar: Yo, por mí, sí veo que se está haciendo justicia por lo que él me ha hecho. Es justicia porque no se quedó no más ahí en la audiencia, como yo creía que era, sino que fue un trámite largo para ver si realmente hubo agresión o no (Norma, 23 años, área urbana). Yo le gané porque inclusive él puso falsos testigos y en la CM, en lo que van declarando, los testigos se confunden y dicen fechas equivocadas, entonces ahí estaba clarito que eso era mentira… salió perdiendo él y yo le gané porque el abogado de él no pudo hacer nada, en eso sí fue lo justo. Sólo a una audiencia fue y después él ya sólo mandaba al abogado porque ya estaba con orden de captura (Cristina, 29 años, área urbana).

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Pero, aunque se trata de una minoría, también se encuentra usuarias que consideran que se hizo justicia porque el agresor fue sancionado y porque se cumplieron las expectativas que tenían al ir a las comisarías. Cuando se les preguntó si consideraban que en las CMF habían accedido a la justicia, algunas de las respuestas indicaron: Yo lo único que quería es que se vaya preso y, en base a la comisaría de la mujer y la denuncia, hice que fuera así. Sí me respondieron a lo que quería (Belén, 23 años, área rural). Sí, sí obtuve lo que quería; bueno, le metí preso, además de que me ayudaron con todos los trámites en el consultorio gratuito, me ayudaron a que salgan todas las cosas que yo quería. El caso ya fue sentenciado y se hizo justicia: le mandaron a la cárcel por 3 días y en eso yo creo que ya me ayudaron bastante, y él le quedó ya como un escarmiento para no seguir agrediéndome (Ángela, 25 años, área urbana).

Al narrar sus casos, dos o tres de las usuarias entrevistadas manifestaron que, a pesar de haber concluido la causa y haber obtenido una sentencia, la justicia les llegó “a medias”, o que su acceso a la justicia fue parcial, debido a que no existen mecanismos de exigibilidad para que se ejecuten las sentencias o resoluciones dictadas: Después de que hubo la sentencia, él no pagó y yo no hice nada para que pague porque no había cómo hacer nada. Yo pregunté y me dijeron que eso es ya como por voluntad de ellos. Eso sí creo que es un absurdo porque entonces para qué le sacan la sentencia de pagar si no va a pasar nada. En parte se hizo justicia porque me quedé con la boleta, pero por otra parte no hubo justicia, no hubo nada porque no se hace cumplir lo que se pone en la sentencia (Rosario, 27 años, área urbana).

En otros casos las mujeres que consultamos pensaban que, a pesar de haber obtenido una medida de amparo y de sentir que contaban con alguna protección, esto no era suficiente y que la justicia no les llegó porque “¿no ve que [en la comisaría] más le creyeron a él, le favorecieron a él?”. La misma conclusión provino de casos en los que, aunque la o el Comisario/a proce-

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dieran de acuerdo a ley, alguno de los operadores (funcionarios/as, policías) no actuaron ágil o correctamente para cumplir lo ordenado por la autoridad; o de casos en los que fueron mal informadas en los servicios legales gratuitos, dando como resultado el incumplimiento de la sanción, como ocurrió con Fernanda, cuyo marido agresor fue liberado antes de que ella denunciara que su detención obedecía a que incumplió con las medidas de amparo: La denuncia ya como está hecha, por esa parte estoy tranquila, porque sé que la boleta está hecha y que mediante la boleta cualquier agente me va ayudar; en eso no tuve problema, o sea los agentes estuvieron en el momento en que requería, o sea en ese aspecto él rápido fue detenido y todo; pero cuando él salió fue la peor decepción para mí porque como se dice, con dinero se movía todo y no podía hacer nada. Ése fue el problema que tuve, que no se logra realmente hacer justicia, sino más bien el caso quedo así como que no hubiera pasado nunca, ni con las mismas leyes se pudo hacer nada (Rosario, 27 años, área urbana).

Este tipo de experiencias no sólo generaron en ellas más desconfianza respecto del sistema de justicia sino que las colocó en situación de mayor vulnerabilidad, como consecuencia de la falta de respeto de sus derechos. A la falta de información adecuada a las usuarias, las deficiencias en el servicio y los complicados y tediosos trámites que deben realizar las mujeres para que la justicia se haga efectiva, se suman prácticas corruptas de algunos agentes relacionados con las CMF y triquiñuelas usadas por los abogados de los agresores para que éstos evadan la justicia. Se niega así a las mujeres sus derechos ciudadanos y se deja en la impunidad la violencia perpetrada por su pareja. Cambios en la vida de las mujeres usuarias de las CMF “Nadie pasa en vano por el fuego” reza un dicho popular que refleja bien lo que acontece con las mujeres que han vivido violencia de pareja y han logrado salir de ella mediante, entre otros factores, el proceso seguido en la CMF. Por eso puede proponerse como hipótesis que una mujer que pasa por un proceso formalizado contra su pareja experimenta cambios en sus percepciones, valoraciones, actitudes y en muchos otros aspectos de su vida. En nues-

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tras conversaciones con las usuarias de las comisarías, constatamos que, a pesar de dudas y temores y de las dificultades que debieron enfrentar a lo largo de todo ese proceso, poco a poco ellas se fueron reafirmando en su decisión de denunciar a su pareja y redescubrieron la fuerza interna que se había mermado por efecto de la violencia. Así fue como empezaron a defender sus derechos: Era una mujer de no ver, me volvía ya la muerte porque mi vida antes… tenía que ir a dormir por las chacras llevando a mis guaguas, dormía tras los cercos, donde las vecindades, porque llegaba borracho y mandaba sacando con mis guaguas. Dando gracias a Dios, digo no, ahora ya no tengo ese problema porque con la Comisaría de la Mujer mi vida sí ha cambiado bastante (Miriam, 44 años, área rural). Mi vida sí cambió mucho porque ya no lo tenía a él conmigo, porque ya no tenía los insultos, las humillaciones, y ya estaba sólo con mi hija (Nancy, 38 años, área urbana).

Como se indicó antes, un cambio radical para buena parte de las usuarias es haber terminado la relación con su cónyuge o conviviente y haber roto así el círculo de violencia en el que estuvieron atrapadas y del cual no creían que podrían salir. Aunque no se trata de procesos lineales y sin contradicciones, varias mujeres narraron cómo fueron alcanzando cierto bienestar, despojándose de las ataduras que las sometían: Yo definitivamente corté todo tipo de relación con él, me alejé, no quiero volver a recordar nada de lo que me pasó. A pesar que fue una persona que quise mucho, me siento mejor así, sin tener ningún tipo de relación con él… Actualmente no tengo a nadie, pero sé que no me tengo que dejar que nadie me agreda ni nada por el estilo, entonces fue algo que pasó y que ojala nunca más se vuelva a repetir porque tampoco voy a dejar que suceda (Liliana, 21 años, área urbana). Yo me siento tranquila, más aliviada de todas las agresiones de él. Estoy muy bien conmigo y sigo luchando. Sí me afecta, sí pienso y sufro, pero no es que por eso me voy a morir. Al principio sí fue más duro porque 15 días que no supe nada de él porque se había ido a trabajar a Baños, y mijo pre-

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guntaba por el papá de noche, fue duro, pero ahora como él ya viene a verle al niño, ya es una tranquilidad para mí (Norma, 23 años, área urbana). Ahora ya vivo más tranquila con mis hijas, claro que un poco más ajetreada porque hay más responsabilidad; pero vivo más tranquila al ver que ellas ya están en un lugar en donde no hay violencia, no hay agresión… Ahora estoy más tranquila conmigo y con mis hijas. Ahora yo me siento más segura, me siento protegida; siento que yo puedo hacer las cosas que quiero hacerlas (Ángela, 25 años, área urbana).

Se trata de un proceso largo, con dificultades, costos y esfuerzos, pero también con ganancias: haber dejado de ser agredidas, haber encontrado cierta paz y tranquilidad, ir perdiendo el miedo y la culpa, ir dejando de lado la tensión permanente e irse fortaleciendo a sí mismas. En este proceso, las CMF, las medidas de amparo obtenidas y el respaldo recibido en los servicios de apoyo especializados, han hecho que ellas sientan que ya no están solas, que están protegidas, que ya conocen el camino para evitar las agresiones. Esas percepciones fueron reiteradas por aquellas usuarias que tuvieron una buena experiencia de su paso por la CMF, aparte de hasta dónde haya llegado su causa. Ya no tengo miedo. Ése es el cambio. Él dejó mi casa, yo le dije que tengo una boleta de auxilio, le dije ‘no tienes ningún derecho a llevarte nada de la casa’. Ahí fue cuando me sentí respaldada. Mi vida es más tranquila porque ya no estoy pendiente de lo que él abusaba de mí y de mis hijos porque no eran palabras con las que debía tratarles (Amanda, 34 años, área urbana). Mi vida cambió porque ya, con las medidas que yo tenía, él incluso ya no se podía acercar a mí. Por eso me he sentido más tranquila, me he sentido más apoyada (Manuela, 27 años, área urbana). Llevo una vida más tranquila, yo sé, igual, que en cualquier momento él no va a poder ingresar a la casa o lo que sea porque sé que tengo una boleta de auxilio, aunque sea para saber que si él estuviera cerca, lo que sea, que ese rato va a haber alguien que esté listo a prestar sus servicios y ayudarme (Fernanda, 25 años, área urbana).

Aquellas mujeres que no se quedaron en la denuncia, sino que de una u otra manera lograron que la violencia se detuviera, iniciaron procesos de

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redescubrimiento de sí mismas, de recuperación de su valía, de sus potencialidades y de su autoestima, dando paso a nuevas perspectivas para ellas y renovando el sentido de su vida. Estos sentimientos y la positiva percepción de sí, empezaron a formar parte de discursos y prácticas de algunas de ellas: Vivo con más tranquilidad porque antes tenía que estar allí y si me atrasaba… pero ahora no tengo. Así puedo trabajar tranquilamente con mis hijos; si es de llorar, lloramos con mis hijos; si es de reír, reímos; pero más tranquilos. Sobre todo, cuando una mujer sabe trabajar, no vence nada en la vida. Uno piensa cómo ya nos tiene atemorizada, uno piensa cómo, cómo, pero no, pensándolo bien, el hombre que tenemos no vale la pena, de botarles y dejarles y de seguir en adelante como una mujer mismo salir adelante con nuestro sudor (Yazmín, 38 años, área urbana). Ahora veo diferente la vida, ahora me siento más libre porque él no me dejaba que vaya a ningún lado, no le gustaba que salga porque era medio celoso. Entonces, ahora con la separación me siento libre y salgo con mijo, me voy donde mi familia, ya no hay quién me esté controlando (Norma, 23 años, área urbana). Ahorita estoy estudiando Leyes y creo que es lo que más le indigna a él [el ex marido], es verme que estoy estudiando y que me estoy superando. Ahora estoy consciente de que soy libre (Dolores, 43 años, área urbana).

Ese redescubrimiento de las oportunidades que se habían negado, de las limitaciones que había implicado la convivencia con los agresores, del valor de su autonomía y de sus potencialidades, junto al apoyo recibido de los servicios especializados para mujeres maltratadas, han permitido que algunas de las usuarias de las CMF se reconozcan como ciudadanas con derecho a tener derechos, que deben luchar para defenderlos y para exigir justicia: … un cambio en mí, sí, por haber ido a la Comisaría de la Mujer, sí, sí porque ahora me doy cuenta de que tengo que hacer valer mis derechos. Claro que todavía tengo miedo de enfrentarme a esas personas que me han afectado, pero sí tengo por lo menos un poco más de valor para hacer valer los derechos de mis hijos también… (Azucena, 29 años, área urbana).

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Ahora estoy consciente y un consejo que les doy a las mujeres es que no importa si se casan, no dejan de ser libres. Se tienen más responsabilidades por los hijos, que hay que estar en la casa y atenderles, pero que no por eso dejan de ser libres, que no tienen que privarse de salir, de estudiar, de estar con la familia, de hacer lo que quieren (Dolores, 43 años, área urbana).

Tal como se aprecia en el último testimonio, quienes empiezan a percibir a la violencia desde un enfoque de derechos asumen, también, una cierta militancia y una actitud de apoyo para con otras mujeres que son maltratadas, según lo refiere la señora Norma: Ya cuando se va conociendo, ya se va diciendo igual a otras personas que ahí hay ayuda, que acudan allá y no se dejen maltratar. Así se va aprendiendo poco a poco y se va enseñando también a otras personas para que acudan allá y no sean agredidas y hagan valer sus derechos (Norma, 23 años, área urbana).

Varias entrevistadas señalaron que, cuando tienen oportunidad, aconsejan a sus amigas, vecinas, hermanas, a mujeres que apenas conocen, que rompan el silencio, que “hagan valer sus derechos”, que acudan a las CMF y denuncien, y que no dejen trunco el proceso; en otras palabras, las aconsejan a que busquen poner fin a la violencia mediante la acción del Estado, recordándoles que “ahora tenemos una ley… tenemos a dónde ir, no como antes…”. Aunque casi no disponemos de información de usuarias de las CMF que se limitaron a denunciar las agresiones, que no continuaron con la causa, o que volvieron a la relación con la esperanza de que se superase el problema, los testimonios presentados en el último acápite son un indicador importante de los efectos positivos que puede tener una respuesta institucional adecuada a las expectativas de las mujeres, o una correcta aplicación de la ley y de la administración de justicia. Vemos que no sólo se detiene la violencia, sino que mejora la calidad de vida tanto de la mujer como de sus hijos. Por esta vía se sienta precedentes en el entorno social, contribuyendo así a desnaturalizar la violencia y a prevenir su práctica; se mejora la percepción en torno a la justicia; se crea condiciones favorables para que las mujeres desarrollen

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sus potencialidades; y se abre puertas a procesos de ciudadanización de las mujeres. De ahí la importancia de mejorar el desempeño de las CMF, de aligerar el proceso o la ruta que deben seguir las usuarias, de ampliar el número de casos que concluyen con sentencias pues, como dijo la abogada de la Casa María Amor, cuando le pedimos su opinión sobre si las comisarías especializadas pueden provocar cambios en la vida de las mujeres: Creo que sí. En el caso de haber conseguido resoluciones, por ejemplo, creo que sí porque es un primer paso en la reivindicación; es una pauta para saber que una vida libre de violencia sí es posible, que alguna vez sí fui escuchada, que en realidad hay una autoridad que dice que en verdad fui víctima de violencia y no es que estaba loca o que me estaba inventando. Entonces, creo que es un primer paso de un largo cambio que debe dar la vida de una mujer que vivió años siendo víctima de agresiones físicas y psicológicas. Para mí es imprescindible que den el paso.

Compartimos el criterio de la importancia fundamental de que las mujeres que se acercan a denunciar la violencia de su pareja, reciban una atención adecuada; pero sobre todo que su caso termine con una resolución o sentencia y con mecanismos que permitan la exigibilidad de sus derechos y su acceso a la justicia. Sin duda, la adecuada aplicación de la ley y el cumplimiento de las sanciones impuestas tienen un efecto educativo y preventivo, indispensable para ir erradicando la violencia basada en relaciones desiguales de poder, como la ejercida contra las mujeres por su pareja. Conclusiones El acercamiento a la problemática del acceso a la justicia de mujeres en situación de violencia, que proponemos dentro de este ejercicio investigativo, pone en cuestión los enfoques convencionales de justicia y acceso a ella – centrados en una visión jurídico-formal– para adoptar una visión que coloque como eje a las mujeres, en tanto sujetos de derechos. Desde un enfoque apoyado en las perspectivas de género, derechos y ciudadanías múltiples, y desde la propuesta de la justicia de género, concluimos en que es urgente re-

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pensar estos temas en estrecha relación con la exclusión social y la necesidad de concebir el acceso a la justicia como un derecho de las y los “diversos”, considerando la heterogeneidad social, cultural y de género, entre otras variables. Para ello, se debe trascender las declaraciones formales del derecho de acceder a la justicia y demandar del Estado y de la sociedad un accionar comprometido y decidido a favor de los sectores más desprotegidos. Es necesario, también, desplazar los discursos “legalistas” y dar paso al acercamiento a esta problemática desde los diversos actores, en especial desde las mujeres en situación de violencia y usuarias de las CMF. El análisis mostró que si bien los instrumentos legales del Ecuador (Constitución y ley 103) abordan la violencia doméstica desde un enfoque de derechos, persiste una visión que concibe este tema como un problema de la familia y desconoce las relaciones de poder y desigualdades que alberga, así como las especificidades de género que colocan a las mujeres en situación de mayor vulnerabilidad. Algo similar encontramos en las entidades públicas –incluidas las CMF– y la mayoría de organizaciones de la sociedad civil, aunque en el interior de ellas convive una diversidad de concepciones en torno a la violencia y al acceso a la justicia. Estas visiones, presentes también en la subjetividad de los funcionarios/as, no se manifiestan de manera pura ni unívoca, sino que están matizadas y conviven no sin conflicto; las resultantes influyen en las acciones que se impulsan desde dichas instancias, así como en el tipo y la calidad de servicio que brindan a las mujeres. En contraposición a aquellas posiciones, constatamos que los planteamientos y acciones de las organizaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las mujeres (sobre todo la COMAM y la Casa de acogida María Amor) se acercan a las concepciones feministas de violencia y acceso a la justicia, y abogan por la construcción de la justicia de género. El estudio puso en evidencia que también entre la población femenina del cantón Cuenca y entre las usuarias de las CMF, circula más de una forma de concebir la violencia doméstica. Sus percepciones oscilan entre una visión que privilegia el mantenimiento de la unidad familiar y una más cercana al enfoque de derechos; siendo esta última la menos frecuente. Estas perspectivas no son excluyentes ni estáticas; se entrecruzan continuamente, generando una serie de variaciones en el tiempo. Constatamos, igualmente que frente a esta problemática persiste una distancia entre el discurso y la práctica,

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pues aunque muchas mujeres manifiestan que la violencia doméstica constituye un atentado a los derechos, esta posición se diluye cuando se ven enfrentadas a optar entre “la unidad familiar” y su bienestar personal. En lo que respecta al significado de acceder a la justicia, las concepciones de la mayoría de las usuarias de las CMF no coinciden con la noción contenida en los diferentes cuerpos legales y en las comisarías especializadas. Mientras la noción institucional gira en torno a la tríada “protecciónreparación-sanción”, dando muchas veces prioridad a la sanción, la concepción que prevalece entre las diversas mujeres está asociada a la protección/ayuda para frenar la violencia y, en menor medida, a la reparación del daño y la sanción penal para el agresor. Los resultados de la investigación muestran que las mujeres en situación de violencia transitan por diferentes caminos y, generalmente, despliegan diversas estrategias para conciliar una alternativa de mantenimiento de la pareja con la eliminación de las prácticas agresivas. El accionar de estas mujeres y las decisiones que adoptan para tomar una u otra dirección dependen de muchos aspectos y circunstancias de las experiencias vividas por cada una de ellas (peligrosidad de la violencia, ayudas y oportunidades a su alcance, expectativas frente a la relación, percepciones, etc.). No se trata de caminos lineales ni excluyentes entre sí, ni de procesos recorridos de la misma manera por todas las mujeres; no obstante dentro del estudio hemos identificado cuatro momentos comunes a todas, independientemente de su edad, adscripción étnico-cultural, situación socioeconómica o procedencia: “Al principio”, cuando guardan silencio y solas ensayan estrategias para evitar el conflicto; “el después”, cuando salen a buscar ayuda en diferentes lugares y con distintas personas para lograr el cambio por medio de la intervención de terceros y de cierta presión personal; las primeras visitas a la CMF, cuando buscan principalmente protección personal y advertir al agresor sobre las consecuencias de su maltrato; y un cuarto momento, que se da cuando las mujeres emprenden acciones más decididas, ya sea por la peligrosidad que la violencia ha alcanzado o porque las estrategias previas no han dado resultado. En estos casos, las mujeres están dispuestas a continuar y concluir el proceso legal y poner fin a la relación con su pareja. Todas estas medidas empleadas muestran, por un lado, que estas mujeres no son víctimas pasivas ante la violencia doméstica sino actoras en permanente resistencia, búsqueda y lucha por frenar estas situaciones; y, por

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el otro, que las CMF no son ni la única ni la primera puerta que tocan estas mujeres, mas sí un espacio al que recurren en busca de protección. Las medidas de amparo emitidas por las CMF son muy valoradas por la mayoría de las usuarias, ya que constituyen una de las razones para que sientan que acceden a la justicia. Para ellas, estas medidas representan una protección real y simbólica; son consideradas como una sanción para el inculpado y constituyen uno de los factores más importantes para frenar la violencia. No obstante la efectividad de estas medidas es relativa ya que su objetivo final, por diversas razones, no siempre se cumple. El bajo porcentaje de causas que concluyen con una sentencia o resolución (4,4% en el caso de Cuenca, 11,7% en el país), puede ser explicado por la percepción, antes señalada, en relación con las medidas de amparo o por el poco interés que la mayor parte de las mujeres tiene en que su pareja vaya a prisión. Sin embargo, esta cifra también denota las múltiples dificultades que entorpecen la lucha en contra de la violencia de género y el acceso a la justicia por parte de las mujeres que la sufren. Entre estos factores se distinguen: obstáculos de carácter cultural, socioeconómico e ideológico, barreras institucionales y de orden personal o internas. Así mismo, en esas cifras se reflejan las deficiencias que tienen las CMF al no ofrecer un servicio integral y efectivamente gratuito, y no poseer mecanismos eficaces para exigir al agresor que cumpla con lo dictaminado por la autoridad. De ahí que estas instancias, de cierta manera, reproduzcan las desigualdades sociales que confluyen en discriminaciones y que limitan el acceso de sus usuarias accedan a la justicia. A esto se suman las restricciones económicas y las deficiencias de otras instancias relacionadas, como es el caso de la policía que obliga a que sean las propias mujeres las principales gestoras del proceso. Las experiencias que estas mujeres tienen que vivir y el proceso por el que pasan, sumados a los imaginarios de poder masculino y de visión de la familia presentes en la sociedad, y, a las consecuentes presiones sociales, inciden para que muchas mujeres se arrepientan de haber denunciado la violencia y abandonen el proceso. Esta actuación es poco entendida y muy criticada por la mayor parte de los funcionarios de las CMF. A pesar de lo expuesto, el estudio también evidenció que buena parte de las usuarias de las CMF logra romper el círculo de la violencia y, que en este proceso, las comisarías y los servicios de apoyo jugaron un rol muy impor-

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tante al brindar orientación, comprensión, protección y ayuda. Las mujeres encontraron, de alguna manera, acogida y respuestas a sus expectativas, se reconocieron como sujetos de derechos y, aunque en pocos casos, pasaron por un proceso de reafirmación personal que les llevó a ser más asertivas en el ejercicio de su ciudadanía. Estos casos muestran los efectos positivos y los cambios que pueden ser promovidos en la vida de las mujeres cuando hay una respuesta institucional adecuada a sus expectativas y una adecuada aplicación de la ley y de la administración de la justicia. Finalmente, si bien durante los últimos años se han realizado en el país significativos avances en relación a esta problemática, es indispensable la construcción y puesta en marcha de un sistema de justicia plural e interdisciplinario, que tome en cuenta la diversidad social, económica y cultural de las mujeres, y que, apoyado en los planteamientos de la justicia de género, promueva, defienda y garantice el derecho de estas mujeres a vivir sin violencia. Hacerlo supone • diseñar e impulsar acciones, planes y políticas que sean acordes a estas distintas realidades y a las demandas y necesidades específicas de estas mujeres; • crear una institucionalidad ágil, eficiente, comprometida y especializada para la atención de las mujeres en situación de violencia; y • disponer de una red de organizaciones públicas y privadas que trabajen de forma conjunta y coordinada para brindar una atención integral.

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7 Gestión y recursos humanos en el Consejo de la Judicatura Fernando Grafe Este artículo tiene por objeto mostrar los rasgos principales del funcionamiento del modelo de gestión del Consejo de la Judicatura. Desde la Constitución de 2008, esta institución tiene bajo su responsabilidad el gobierno y la administración de la Función Judicial, incluyendo como tal los juzgados, tribunales y cortes, el Ministerio Público y la Defensoría Pública. Estos dos últimos órganos gozan de autonomía administrativa de acuerdo con el Código Orgánico de la Función Judicial. Aunque está pendiente de ser implementado, este nuevo esquema de organismos amparados bajo la institucionalidad de Función Judicial añade una enorme complejidad a un modelo de Consejo de la Judicatura que presenta evidentes carencias en muchas áreas de la gestión. En este trabajo, el foco del análisis se coloca en dos ámbitos relevantes. El primero se refiere a la interrelación de procesos, procedimientos, herramientas, sistemas y culturas organizacionales existentes, que configuran el modelo de gobierno y gestión institucionales del actual Consejo de la Judicatura. Por tanto, este órgano será objeto de un análisis detallado. Entre los aspectos que serán revisados cabe destacar los relacionados con los diseños de políticas, los procesos de toma de decisiones y la gestión estratégica, así como la gestión de los recursos humanos, tanto en los aspectos meramente procedimentales, como en la relación entre políticas remunerativas, la evaluación de los resultados y el sistema de incentivos El segundo ámbito de análisis hace referencia a la implementación del Código Orgánico de la Función Judicial y a las restricciones y desafíos que representa en materia de gestión. Esto supone hasta cierto punto imaginar

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cuál podría ser el modelo de gestión resultante de las previsiones legales y hasta qué punto el modelo auspiciado por el COFJ puede resultar un factor condicionante para una administración eficaz y eficiente de los recursos.

La gestión estratégica del Consejo de la Judicatura Rasgos básicos de la estructura organizacional La principal norma de regulación del Consejo de la Judicatura es el Código Orgánico de la Función Judicial (COFJ) promulgado el 31 de octubre de 2008. Como tal, pretende establecer los distintos aspectos que convergen en la Función Judicial: criterios básicos de la carrera judicial, el régimen disciplinario, competencias de los distintos juzgados y órganos judiciales, servicios de apoyo, órganos de gobierno y administración, órganos auxiliares, etc. De acuerdo con el COFJ, la Función Judicial está compuesta por los órganos jurisdiccionales (tribunales y juzgados), órganos administrativos (Consejo de la Judicatura), órganos auxiliares y órganos autónomos (Fiscalía General del Estado y Defensoría Pública). En su art. 254, el COFJ define al Consejo de la Judicatura como “órgano único de gobierno, administración, vigilancia y disciplina de la Función Judicial”. Además, en el párrafo segundo indica que “el Consejo de la Judicatura es un órgano instrumental para asegurar el correcto, eficiente y coordinado funcionamiento de los órganos jurisdiccionales, autónomos y auxiliares” (énfasis añadido). Por otra parte, en los artículos 281 y 285 del COFJ, se indica que la Fiscalía General del Estado y la Defensoría Pública, respectivamente, son organismos autónomos de la Función Judicial “con autonomía económica, financiera y administrativa”. Es importante resaltar estos dos artículos, porque de ellos se desprende la incorporación de dos órganos autónomos de la Función Judicial a la esfera competencial del Consejo, lo que no era el caso en el anterior Consejo Nacional de la Judicatura ni lo es en el actual Consejo transitorio. Para el cumplimiento de su mandato legal, el COFJ en su art. 261 dispone que el Consejo de la Judicatura cuente con la siguiente estructura orgánica básica:

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Tabla 1 Estructura básica del Consejo de la Judicatura Órgano Pleno Consejo Consultivo Presidencia Comisiones especializadas: • Administrativa-Financiera • Recursos Humanos • Mejoramiento y Modernización • Asuntos relativos a los Órganos Auxiliares Dirección General Dirección de Asesoría Jurídica Direcciones regionales Direcciones provinciales Unidades administrativas143

Tipología Colegiado Colegiado Unipersonal Colegiadas

Unipersonal Unipersonal Dirección unipersonal, con estructura orgánica dependiente Dirección unipersonal, con estructura orgánica dependiente Dirección unipersonal, con estructura orgánica dependiente

Además, se crea la Unidad de Estadística y Archivo Central de la Función Judicial, que “tendrá a su cargo la documentación de la doctrina jurisprudencial, la elaboración de estadísticas de gestión de la Función Judicial, la publicación de la Gaceta Judicial, de obras de interés científico y anteproyectos de ley; así como el manejo del archivo central de la Función Judicial” (COFJ, arts. 277 y 278). Esta estructura puede caracterizarse por dos rasgos principales: • Por ser fuertemente piramidal, con gran número de niveles jerárquicos y escasa claridad conceptual en cuanto a las líneas de mando, lo que sin duda puede plantear en el futuro no pocos problemas de funcio143 La creación, organización, funciones, responsabilidades y control de las unidades administrativas se establecen y regulan en el COFJ y el Estatuto Orgánico Administrativo de la Función Judicial (art. 261).

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namiento, tal y como pueden observarse con gran nitidez en el actual Consejo de la Judicatura transitorio. • Por la abundancia de órganos colegiados para la gestión estratégica, bajo una lógica similar a la de un modelo jurisdiccional (cortes y tribunales colegiados). El COFJ agrega mayor complejidad orgánica a la que existía anteriormente, al establecer cuatro comisiones especializadas colegiadas –cuando en el anterior CNJ sólo había dos–, e instala el Consejo Consultivo como un órgano de coordinación de políticas entre los organismos autónomos. Además, y éste es un tema no menor e insuficientemente valorado, el nuevo Consejo de la Judicatura deberá gobernar y supervisar a la Fiscalía General y a la Defensoría Pública –y administrar las carreras respectivas. Las restricciones del modelo de distribución competencial El COFJ aloja en el Pleno del Consejo de la Judicatura las competencias en materia de gobierno y definición de políticas (art. 264). Además, el COFJ incorpora un nuevo órgano, denominado Consejo Consultivo, asignándole también facultades en materia de gobernanza (art. 265). Surgen tres tipos de inquietudes al analizar estos dos órganos. La primera inquietud está relacionada con la articulación del proceso de toma de decisiones entre el Pleno del Consejo y el Consejo Consultivo. De la definición competencial se entiende que el Consejo Consultivo es el que fija (o debería fijar) las políticas judiciales y establece los mecanismos de coordinación. Sin embargo, las resoluciones del Consejo Consultivo podrían ser revisadas o reformuladas por el Pleno del Consejo de la Judicatura, de acuerdo con las previsiones competenciales del art. 264. Las comisiones especializadas también podrían hacerlo en aquellas materias de su competencia. Por tanto, existe una probabilidad muy alta de que hasta tres órganos colegiados acaben en mayor o menor grado redefiniendo, interpretando, aprobando y ejecutando políticas. El efecto no deseado de este proceso sería la ruptura del criterio de unicidad de responsabilidad, con el consiguiente riesgo de posibles conflictos interorgánicos. En cualquier caso, todo ello iría contra el criterio básico de racionalidad y eficiencia en la gestión.

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La segunda de las inquietudes se refiere a la consistencia lógica, implícita en el COFJ, entre las políticas, la planificación estratégica y la planificación presupuestaria. El COFJ ubica el dictado de políticas en el Consejo Consultivo, mientras que la aprobación del plan estratégico de la Función Judicial es alojada en el Pleno del Consejo144. La buena práctica aconseja que sea el mismo órgano el que apruebe las políticas y el plan estratégico institucional. Este razonamiento es perfectamente extensible a la formulación del presupuesto. Si las políticas y el plan estratégico no cuentan con el soporte del presupuesto –principal herramienta de gestión de un organismo público–, difícilmente podrán revertirse los problemas, actualmente existentes en el Consejo de la Judicatura, de desarticulación entre políticas, planes y presupuesto. El hecho de que incluso el COFJ establezca que los presupuestos proforma de los órganos autónomos (Ministerio Público y Defensoría Pública) deben ser incorporados al presupuesto general proforma de la Función Judicial, añade más confusión a un proceso que es crítico para toda institución pública (artículos 264, numeral 10, 284, numeral 9, y 288, numeral 9). ¿Qué se entiende por incorporar? ¿Tienen que ser aprobados por el Pleno del Consejo de la Judicatura? ¿Qué sucede si entre el Fiscal General y el Pleno del Consejo de la Judicatura no hay acuerdo sobre el presupuesto proforma de la institución, por ejemplo? ¿Cómo se dirime el reparto de los créditos aprobados en la Asamblea Nacional? ¿Quién asume la responsabilidad de la ejecución de todo el presupuesto de la Función Judicial? Finalmente, la tercera de las inquietudes tiene que ver con la responsabilidad por las decisiones. Del esquema legalmente establecido de reparto competencial no queda muy claro cómo se debe producir la rendición de cuentas y quién es el responsable efectivo de los resultados. Dado que el Pleno tiene capacidad para “definir y ejecutar políticas para el mejoramiento y modernización de la Función Judicial dictadas por el Consejo Consultivo” (énfasis añadido), parecería lógico que el Consejo de la Judicatura también rinda cuentas del cumplimiento de las políticas al Consejo Consultivo, pero no hay ninguna previsión legal acerca de ello. Por tanto, el Consejo de la Judi144 Numeral 7 del art. 264 de la COFJ. Esta situación se hace aún más compleja, porque los presupuestos pro forma de los órganos autónomos deben ser incorporados sin modificaciones, por el Pleno del CJ, al presupuesto pro forma de la Función Judicial (numeral 10 del art. 264).

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catura podría negarse a ser evaluado por un órgano de carácter supuestamente consultivo145. Similar consideración se puede hacer con respecto a las políticas relacionadas con la carrera judicial, fiscal y de defensoría pública, ya que según el art. 264, numeral 6, el Pleno del Consejo de la Judicatura deberá “establecer las políticas para la selección […], de conformidad con las políticas generales dictadas por el Consejo Consultivo” (énfasis añadido). Y para enredar aún más la situación, existen dos órganos, Comisión de Administración de Recursos Humanos y Comisión de Mejoramiento y Modernización, que deben aprobar la planificación sobre sus áreas respectivas y supuestamente supervisar la ejecución. Lo lógico sería que la ejecución correspondiera a las unidades administrativas que son dirigidas por el director general. Ante este panorama de indudable complicación institucional, se podría alegar que una buena reglamentación de las disposiciones contenidas en el COFJ en materia competencial serviría para eliminar, o al menos amortiguar, los posibles conflictos inter-órganos. En este sentido, la elaboración pendiente del nuevo Estatuto orgánico administrativo de la Función Judicial, que deberá ser aprobado por el nuevo Consejo de la Judicatura, podría ser una oportunidad para ello. Sin embargo, este proceso no estaría exento de grandes dificultades para poder asentar un nuevo modelo de gestión en el Consejo de la Judicatura. Una de las lecciones aprendidas de los diversos intentos de reforma de la Función Judicial en Ecuador es que sus órganos de gobierno, especialmente en el periodo del Consejo Nacional de la Judicatura, no fueron receptivos a cambios profundos en su modelo de gestión, a pesar incluso de las fuertes presiones externas que tuvieron que soportar. La dispersión de la potestad regulatoria El art. 264 del COFJ establece que el Pleno del Consejo de la Judicatura tiene la competencia para “expedir, modificar, derogar e interpretar obligatoriamente el Estatuto Orgánico Administrativo de la Función Judicial”. Este 145 Numeral 5 del art. 264 del COFJ. No deja de sorprender, igualmente, que un órgano de carácter consultivo dicte políticas.

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estatuto deberá ser previamente aprobado por la Comisión de Mejoramiento y Modernización (art. 275, numeral 5). Esto significa que el Pleno del Consejo de la Judicatura, por medio del Estatuto orgánico administrativo, deberá establecer la regulación básica que regirá el ordenamiento de todos los órganos administrativos dependientes del Consejo, es decir, de todos los órganos de la Función Judicial. Sin embargo, de la lectura del COFJ no puede identificarse de forma evidente el alcance competencial de la aplicación del Estatuto sobre los órganos autónomos. Los artículos 281 y 285 otorgan autonomía a la Fiscalía General y a la Defensoría Pública, respectivamente, en materia económica, financiera y administrativa. Además, de acuerdo con los artículos 284 y 288, se establece que el Fiscal General y el Defensor Público son competentes para expedir el respectivo reglamento orgánico funcional. Si bien se le otorga al Estatuto orgánico administrativo un rango superior, parece evidente que distintos órganos presionarán para tener una amplia autonomía reflejada en sus reglamentos. La implementación de este esquema puede resultar en la práctica un proceso muy complejo y no exento de tensiones. Cada órgano involucrado va a tratar de lograr que sus posiciones se vean reflejadas en el Estatuto, y no en todos los casos se podrá asegurar un resultado cooperativo. Estas consideraciones son extensibles al otro conjunto de normas internas, como son los reglamentos y demás resoluciones, que el nuevo Consejo de la Judicatura deberá emitir en el plazo máximo de un año de acuerdo con la Disposición Transitoria Novena del COFJ. Por todo ello, resulta conveniente anticiparse a estos riesgos. El nuevo Consejo de la Judicatura deberá huir de la tentación de convertir el Estatuto Orgánico Administrativo de la Función Judicial en un texto articulado de abundantes y detalladas reglas procedimentales para todo caso. En un contexto institucional donde la gestión de los recursos se entiende bajo criterios jurídicos y procesales, la probabilidad de que se reproduzca los esquemas normativistas es muy grande. Frente a esta concepción hiperformalista cabe proponer un modelo de estatuto donde se establezcan de forma nítida: • los criterios de responsabilización en el proceso de toma de decisiones; • las reglas de funcionamiento de las relaciones interorgánicas; y

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• los procesos de gestión bajo criterios de estricta delimitación de responsabilidades, de medición de resultados y de transparencia, todos ellos expresados mediante instrumentos, herramientas y mecanismos de gestión146. El modelo colegiado de toma de decisiones en materia estratégica Según el COFJ, los órganos de gobierno del Consejo de la Judicatura están concebidos de forma colegiada. El Consejo Consultivo tiene cuatro miembros, cada uno de ellos presidente de su órgano correspondiente. El Pleno del Consejo de la Judicatura está formado por nueve vocales, siendo uno de ellos presidente que, a su vez, participa en el Consejo Consultivo. Todos ellos se supone que tienen dedicación a tiempo completo, aunque el COFJ no hace ninguna mención explícita a ello. El presidente del Pleno tendrá un mandato de tres años, sin reelección. Por debajo del Pleno del Consejo se ubican cuatro comisiones especializadas. Dos de ellas están constituidas por tres vocales y las otras dos por dos vocales del Consejo de la Judicatura. Estos vocales son asignados a las comisiones por el Pleno del Consejo (art. 270 del COFJ). Cada comisión designa un presidente. Los principales efectos negativos de este modelo decisorio basado en órganos colegiados son los siguientes: • Problemas de liderazgo. En el caso del modelo de gobierno establecido en el COFJ, la dirección estratégica puede radicar en dos órganos colegiados: Consejo Consultivo y Pleno del Consejo de la Judicatura. El COFJ no delimita con claridad los límites competenciales de ambos órganos. En estos dos órganos se asientan las decisiones en materia de diseño de políticas y aprobación de estrategias, y su supervisión. Incluso para algunos temas las comisiones especializadas también deben intervenir. Estos roles de autoridad asentados en distintos órganos pueden 146 La gama de instrumentos y mecanismos a instalar puede ser muy extensa: planes de gestión de todo tipo (estratégicos, operativos, presupuestarios, etc.), informes de avance y seguimiento de actividades y cumplimiento de objetivos, actas razonadas de las tomas decisiones, sistemas de metas y resultados de gestión, informes periódicos de carácter público, etc.

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generar cacofonías en cuanto a la identificación del liderazgo ante otras instituciones y en el interior de la Función Judicial. • Dificultades de medición de los resultados de la gestión. En el articulado del COFJ existen dos referencias que pueden asociarse al control de la gestión de los órganos colegiados y de los vocales del Consejo de la Judicatura (art. 259 y 264, numeral 9). Ahora bien, el problema se plantea en cómo separar la gestión individual del vocal de la gestión del órgano colegiado al que pertenece, especialmente si un vocal forma parte del Pleno del Consejo de la Judicatura y, al mismo tiempo, es miembro de una comisión especializada. Un gobierno de la Función Judicial sin un compromiso público de metas y resultados tendría escasos incentivos para asumir la responsabilidad de encabezar el proceso de modernización de la Función Judicial que una parte importante de la ciudadanía reclama –pero al mismo tiempo enfrenta no pocas resistencias–, ni tampoco ayudaría a modificar la opinión pública respecto a la actividad de las autoridades judiciales, la calidad de sus servicios y la probidad de sus servidores. En consecuencia, la medición de los resultados de los vocales individuales debería asentarse sobre un mecanismo transparente y público de gestión147. • Alto costo transaccional. En una organización con predominio de las decisiones colegiadas, la cantidad de interacciones que debe producirse hasta la toma de decisiones es significativamente más elevada al comparar con otros diseños con responsabilidades más individualizadas. Para recabar información antes de la decisión, cada miembro del órgano decisorio debe interactuar con las unidades gerencias y operacionales, que habitualmente son las que poseen la información relevante, lo que suele ser un proceso iterativo, lento y costoso. Cuando se producen las deliberaciones internas para la toma de decisión por parte del órgano correspondiente, las dificultades de encontrar las mayorías necesarias se incrementan proporcionalmente al número de miembros. 147 Éste es un aspecto que deberá ser incluido en el Estatuto Orgánico Administrativo pendiente de elaboración.

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Figura 1 Red de nodos y flujos en el Consejo de la Judicatura según el COFJ

En consecuencia, las gerencias tienen de facto nueve vocales que ejercen activamente de mandantes. La figura 1 pretende diagramar de forma simplificada la red de nodos y flujos. Se puede destacar lo intrincado de la maraña de relaciones que pueden producirse entre los niveles de gobierno (1, 2 y 3) y los gerenciales (4 y 5)148. Por tanto, puede concluirse que el diseño colegiado de los órganos de gobierno y gestión estratégica del Consejo de la Judicatura contenido en el COFJ puede suponer: • un obstáculo para la determinación de las responsabilidades individuales y colectivas de los vocales y de distintas instancias en el desempeño institucional; • un incentivo para que se generen confusiones indeseables entre los distintos niveles de la organización (estratégico, general y operativo); y • un alto costo en términos de ineficiencias para el proceso de toma de decisiones. 148 La figura no representa la realidad exacta del diseño institucional expresado en el COFJ, entre otras razones porque no individualiza las relaciones que de facto se producen hoy en día. Por ejemplo, no incorpora algunos actores que son relevantes, como puede ser el presidente del Pleno. Su incorporación al gráfico haría aún más compleja la red nodal.

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Los datos existentes acerca del funcionamiento del actual Consejo de la Judicatura confirman que los riesgos inherentes al diseño conceptual del COFJ son hechos integrantes de la realidad actual de la institución. La ausencia de herramientas para la gestión estratégica A lo largo de los últimos 15 años se han sucedido distintas iniciativas de mejoramiento de la Función Judicial. En casi todos estos intentos hubo coincidencia en que una de los grandes problemas que subyacían en el accionar de la Función Judicial era la ausencia de una mirada estratégica. Para paliar esta deficiencia, se financiaron diversas iniciativas promovidas por sectores externos al Consejo de la Judicatura, con el fin de dotar a la Función Judicial de un plan estratégico que le permitiera, entre otras ventajas, establecer un marco mediano y largo de prioridades. El último de ellos, el Plan Estratégico de la Función Judicial para el Mejoramiento de los Servicios de Justicia 20072012, nunca fue aplicado a pesar de contar con el respaldo de las principales autoridades judiciales de aquel momento149. El balance de esos intentos puede calificarse, por tanto, de insatisfactorio. Esta falta de visión estratégica tiene implicaciones evidentes en la gestión de la institución, pero sin embargo no parece que se le esté dando la prioridad necesaria en el actual Consejo de la Judicatura. En la actualidad, las iniciativas de planificación en el seno del Consejo de la Judicatura siguen siendo dispersas y existe una manifiesta carencia de capacidades técnicas en la materia: a) De acuerdo con la información relevada, no existen en la institución metodologías, manuales o documentos para la realización de la planificación estratégica150. Para la planificación operativa se han seguido las metodologías de SENPLADES, pero los resultados obtenidos son limitados.

149 Es importante hacer notar que en el mencionado Plan Estratégico no se identifica la necesidad de modificar el modelo de gestión del CNJ como una línea estratégica y, por tanto, como una prioridad. Ello refleja la escasa relevancia que se le dio a los aspectos de gobierno y de gestión de los recursos por parte de las instituciones nacionales e internacionales que auspiciaron las distintas iniciativas de reforma. 150 Un indicador bastante evidente de esto es que los PAI 2010-2013 han sido elaborados por un equipo externo, cuyos responsables fueron contratados a fines de 2009 mediante una consultoría.

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b) En los últimos años se ha producido una sub-ejecución crónica del presupuesto aprobado. Estos problemas de ejecución están básicamente relacionados con dos factores: (i) la incapacidad de definir adecuadamente las necesidades en el mediano y largo plazo, lo que implica que la planificación presentada para cumplir con el expediente no es otra cosa que un conjunto de actividades cuya ejecución es dudosa; y (ii) la insuficiente capacidad técnica de ejecutar proyectos de inversión. A pesar de estas debilidades gruesas, el Consejo de la Judicatura volvió a presentar para el ejercicio presupuestario 2010 un presupuesto proforma muy superior a su capacidad de ejecución. c) La planificación y programación presupuestarias no están apoyadas en una planificación estratégica coherente, de tal modo que el presupuesto proforma que se presenta a las autoridades del Ministerio de Finanzas suele sufrir significativas reducciones tras el trámite parlamentario, dada la inconsistencia de los planteamientos. No obstante, las autoridades judiciales siguen elaborando planes que, en todos los casos, demandan recursos presupuestarios adicionales. Ejemplos de ello pueden ser la solicitud de créditos para financiar el Plan Nacional de Modernización del Sistema de Administración de Justicia o el Plan de Mejora y Modernización de los Juzgados de la Niñez y Adolescencia (ver oficio nº 2.455 –P-CJ-WNR-2009). En el COFJ, la planificación estratégica, y la planificación en general, poseen una mayor relevancia, pues se encarga al Pleno del Consejo de la Judicatura la aprobación, actualización y supervisión del plan estratégico de la Función Judicial (art. 264, numeral 7). Se entiende que este plan deberá ser coherente con las políticas dictadas por el Consejo Consultivo. Pero la planificación sectorial está dispersa en tres de las cuatro comisiones especializadas, lo que de alguna forma podría interpretarse como que cada Comisión debe planificar los aspectos sectoriales que están bajo su competencia151. Sin embargo, se observan algunas inconsistencias con esta interpretación. Por ejemplo, de acuerdo con el art. 275 numeral 1 del COFJ, la Comisión de Mejoramiento y Modernización tiene también la facultad de aprobar la pla151 La Comisión de Asuntos Relativos a los Órganos Auxiliares no tiene atribuciones en materia de planificación.

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nificación y supervisar la ejecución de los planes estratégicos, en abierto contraste con la facultad atribuida al Pleno en esta materia152. Con el grado de madurez institucional, la capacidad técnica instalada y la calidad de la información disponible que tiene el actual Consejo de la Judicatura, la realización de un plan estratégico no deja de ser un ejercicio cuya utilidad efectiva para la gestión puede ser limitada. Difícilmente, en el estado actual de la institución, puede acometerse un proceso de planificación estratégico. En sentido estricto del término, un plan estratégico debería considerarse más bien como el resultado de un largo periodo de mejora de las herramientas de gestión en vez del arranque de un proceso. Esto es especialmente apropiado para el actual Consejo de la Judicatura, cuya debilidad en materia de gestión es notoria. Ausencia de mecanismos de control de gestión En materia de control de gestión, el panorama no es nada alentador. En la actualidad, salvo la información que proporciona el e-SIGEF sobre la ejecución presupuestaria, el resto de la actividad de la Función Judicial está sumido en una oscuridad casi absoluta en materia de datos sólidos acerca de su gestión153. Es decir, no existen instalados sistemas de gestión, informáticos y no informáticos, que proporcionen información oportuna y confiable acerca de las actividades que se realizan en la Función Judicial, tanto en el área jurisdiccional (juzgados, tribunales y cortes) como en el área administrativa. De esta forma difícilmente se puede gobernar y gestionar de forma estratégica la institución por parte del Consejo de la Judicatura154. La información acerca de la actividad jurisdiccional es de escasa robustez informativa y produce grandes dudas acerca de su confiabilidad. El sistema informático de trámites judiciales, denominado SATJE, está instalado en 18 de las 24 provincias del país, y en aquéllas donde está implantado no alcanza 152 De nuevo surgen dudas acerca de la capacidad de mantener una coherencia estratégica en materia de planificación cuando la responsabilidad de la planificación se atribuye a órganos colegiados. 153 El e-SIGEF es un sistema de gestión instalado en toda la administración pública ecuatoriana, por iniciativa del Ministerio de Finanzas. 154 No deja de ser llamativo que el COFJ, tan detallista para otros aspectos que son de importancia relativamente secundaria, no otorgue en cambio la necesaria relevancia a las herramientas de control de gestión y su instalación obligatoria en la institución.

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la totalidad de judicaturas ubicadas en cantones. En cada capital de provincia está instalada la base de datos, donde se vuelcan los datos de los distintos operadores de la red que tienen el sistema. Las capitales de provincia no están conectadas con el Consejo de la Judicatura, de tal manera que el dato queda aislado en el lugar donde se produce155. Las estadísticas judiciales no se generan a partir de los registros informáticos existentes en los niveles provinciales, sino que trimestralmente cada juzgado descarga los registros de su sistema –en el caso de que tenga SATJE instalado– o de los libros de control, rellena manualmente los formularios estadísticos y los transmite a los servicios centrales del Consejo de la Judicatura en soporte papel. Además de los problemas de confiabilidad de este proceso manual de recolección de la información, el mismo dato que se ofrece es muy limitado, pues es caracterizado por tres categorías: número de causas ingresadas, causas terminadas y causas pendientes. La sospecha de que no exista un entendimiento compartido de lo que corresponde a cada una de las categorías es bastante sólida156. No se ha realizado nunca una auditoría forense de las estadísticas generadas, con el fin de determinar los márgenes de error con los que se está operando. Con tan escasa calidad de la información estadística sobre la carga de trabajo, resulta difícil de comprender cómo puede llevarse a cabo la toma de decisiones atingentes al área jurisdiccional (nuevas judicaturas, asignación de recursos de personal, etc.). El área jurisdiccional absorbe más del 75% de los servidores judiciales y una parte muy significativa del presupuesto institucional, y sin embargo se carece de información precisa acerca de su actividad. Si los datos acerca de la producción judicial son deficientes, es aún más escasa la información acerca de la finalidad del gasto real del presupuesto de la Función Judicial en sus distintos órganos jurisdiccionales y administrativos. 155 En la actualidad está prevista la interconexión de todos los sistemas. En una primera fase se tratará de conectar las capitales de provincia con los servicios centrales en Quito. 156 Es frecuente que se compute como causa una autorización de viaje al exterior de un menor de edad, por ejemplo. En cuanto al procedimiento, es muy ilustrativo que sea el personal de la Dirección Nacional de Informática el que en muchos casos vuelque la información del SATJE a un formulario en soporte papel para generar una primera versión de estadísticas, que posteriormente es revisada por el secretario (responsable de las estadísticas) y finalmente visada por el juez. Ya en soporte papel, la información es enviada al Departamento de Estadística ubicado en los servicios centrales del Consejo de la Judicatura.

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Se conoce la información por unidad ejecutora, que proporciona el e-SIGEF, pero son inexistentes los datos desagregados que permitan realizar un análisis del costo de un juzgado, o de una unidad administrativa. De esta forma, en lo que sería la actividad nuclear de la Función Judicial, el modelo de gestión desconoce cuánto gasto absorbe un juzgado frente a otros juzgados, por ejemplo, y su relación con la producción judicial. En estas circunstancias resulta difícil determinar si el presupuesto de la Función Judicial es suficiente o no, pues no existe vínculo entre lo que serían las necesidades reales, la producción judicial y los recursos asignados. Estas carencias de información de carácter estratégico afectan a macroprocesos relevantes de la Función Judicial. Difícilmente se puede elaborar un buen plan estratégico institucional, o cualquier otro tipo de plan, si no se conocen de antemano los costos de los factores. Igualmente resulta complicado formular un nuevo modelo de gestión de juzgados o despachos judiciales si no se dispone de la información básica sobre costos, producción y productividad. Y obviamente el presupuesto es apenas sostenible cuando el único dato confiable es el de ejecución presupuestaria proporcionada por el e-SIGEF.

El gerenciamiento de los los recursos Estandarización de procesos y procedimientos operativos Una de los aspectos más llamativos del modelo de gestión existente en el Consejo de la Judicatura es la ausencia de manuales de procedimientos aprobados y que estén actualmente en uso. Excepto en lo que es el proceso de compra –y solo en algunas de las etapas–, que está sujeto a las reglas fijadas por el Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, el proceso de ejecución del presupuesto y el proceso de gestión de remuneraciones, que se rigen por las leyes financieras y presupuestarias del Estado, en el resto de áreas de gestión la estandarización de los procedimientos es casi nula. En efecto, una parte significativa de los procedimientos administrativos instalados en el Consejo de la Judicatura son de utilización obligatoria, de acuerdo con las leyes vigentes, y comunes al conjunto de la administración pú-

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blica del Estado. Básicamente esto sucede en el área de gestión de compras y contratación, que está regulada por el Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, y en el área económico-presupuestaria, que está regulada tanto por el Sistema de Administración Financiera (SAFI), para los asuntos relativos a la contabilidad presupuestaria, como por el Sistema Presupuestario de Remuneraciones y Nómina del Sector Publico (e-SIPREN), para la gestión salarial. Además de la regulación, estas normas obligan a las distintas entidades del Estado a utilizar los sistemas de gestión diseñados específicamente para registrar la ejecución de los procedimientos establecidos. Estos sistemas son propiedad del Ministerio de Finanzas y, como es lógico, dan cobertura a aquellas partes de los procesos que interesan a este Ministerio a efectos del control de la gestión. La utilización de estas herramientas podría llevar a la conclusión de que al menos en los tres procesos troncales de la gestión administrativa, que además soportan una gran parte del gasto presupuestario, están ya prácticamente resueltos los aparentes problemas de estandarización de los procedimientos. Nada más lejos de la realidad. Estas tres herramientas permiten soportar básicamente la interrelación entre los sistemas nacionales y la gestión del Consejo de la Judicatura en lo que afecta a dichos sistemas, pero de ello no cabe deducir que en el interior de la Función Judicial se estén gestionando adecuadamente los recursos. Es cierto que en fases de la gestión de recursos humanos existen fragmentos de procedimientos reglados pero, además de no estar aprobados, su utilización queda limitada a la voluntad de los funcionarios responsables. También existen algunos sistemas muy limitados –de forma más precisa cabría decir que existen algunos pasos informatizados– pero todos ellos se hallan aislados, no son comprehensivos de todo el proceso y carecen de garantías de que sea el correcto el dato que incorporan. Muchos e importantes procesos quedan fuera de su normalización e informatización. A título de ejemplos, es casi imposible obtener un dato cien por ciento confiable acerca del personal existente en la Función Judicial por categorías, o resulta imposible de ubicar un expediente administrativo y su secuencia en el trámite, o conocer exactamente los recursos que se están asignando a cada juzgado157. 157 No existen centros de gasto o de costo, como ya se ha mencionado anteriormente.

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A esta falta de estandarización, hay que agregar el erróneo entendimiento que se tiene de que los procesos operativos de carácter administrativo hay que regularlos con la misma consistencia formal de una norma legal. Para ello se considera que por debajo de la ley está el reglamento y que por debajo del reglamento están los instructivos y los manuales de procedimientos, todos ellos concebidos de forma articulada como un texto legal. De esta forma quedarían establecidos los basamentos formales sobre los que se asentaría la gestión. Este planteamiento hiperformalista plantea diversos problemas que afectan a la eficacia y eficiencia de la gestión de los recursos: • Los reglamentos no son otra cosa que interpretaciones de la ley, en este caso del COFJ y su existencia no constituye en sentido estricto una garantía de observancia de la ley. • Salvo los sistemas nacionales mencionados (SNCP, e-SIGEF y el e-SIPREN), el resto de sistemas de gestión instalados en el Consejo de la Judicatura para el apoyo a la gestión administrativa o son fragmentarios –alguno de ellos desarrollado intramuros por falta de recursos económicos– o se trata simplemente de soluciones apoyadas en hojas de cálculo que no deberían considerarse sistemas como tales. De tal manera que, además de no existir una normalización de los procedimientos ni de las herramientas que los soportan (reportes de actividades, informes mensuales de gestión, informes de incidencias, informes de rendición de cuentas, etc.), gran parte de ellos se apoyan en procesos manuales. • Esta combinación simultánea de exceso de formalismo, falta de estandarización y escasez de sistemas de apoyo constituye un serio obstáculo para que el conjunto de la organización pueda desempeñarse con eficacia y eficiencia. Si a ello se le agrega los problemas de capacitación de una parte significativa del personal, el panorama se vuelve más complicado de cara al futuro. Similar consideración cabría señalar para la gestión de la innovación y el aprendizaje. La concepción formalista tiende a pensar que las reglas fijadas y aprobadas (reglamentos y manuales) deben contener la amplia casuística que pueda presentarse en el procedimiento administrativo y que su diseño debe

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ser persistente a lo largo del tiempo. Es decir, importa más el cumplimiento del procedimiento que los resultados que puedan obtenerse con la aplicación del mismo, de tal manera que no se aprecia la importancia de la innovación como factor de mejoramiento continuo del desempeño. Por tanto, la gestión del conocimiento y de la innovación es muy difícil que pueda instituirse en un entorno donde prevalece una concepción tan normativista como la que existe en el Consejo de la Judicatura. Por ejemplo, de forma errónea se sigue pensando que bastaría con establecer reglamentos y manuales de procedimientos para que la Función Judicial tenga sus planes de trabajo. Es decir, cúmplanse los reglamentos y las ordenanzas, y habrá plan. La experiencia contrastada con el sector privado y en el sector público permite afirmar rotundamente que éste no es el camino. La fragmentación de los sistemas de gestión Puede afirmarse que las autoridades del Consejo de la Judicatura, como las del anterior Consejo Nacional de la Judicatura, han sido incapaces de entender la importancia estratégica de los sistemas de gestión. Los recursos económicos asignados fueron sistemáticamente escasos, no se establecieron áreas ni procesos prioritarios, y no se entendió –o no se quiso entender– que toda gestión requiere buena información para el proceso de toma de decisiones. Cualesquiera que hayan sido los motivos, el resultado es una situación de gran debilidad. En cuanto a los sistemas de apoyo a la jurisdiccional, se ha mencionado anteriormente que el SATJE constituyó la apuesta más seria de la Función Judicial en materia informática. Sin embargo, como se ha indicado antes, la cobertura geográfica de su implantación es aún limitada –está instalado en 18 de las 24 provincias– y allí donde está instalado no abarca la totalidad de los cantones. Es decir, hay judicaturas que no tienen el sistema instalado y operan con soporte manual. Además, las bases de datos instaladas en las capitales provinciales no se consolidan en una base de datos nacional158.

158 Está previsto para 2010 la implantación de la denominada Red Nacional de Informática Judicial de Ecuador (RENIJE), que trataría de resolver algunas de las carencias mencionadas, fundamentalmente la interconexión entre el Consejo de la Judicatura y las capitales de provincia.

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Por otra parte, a las limitaciones de cobertura hay que agregar sus limitaciones funcionales. El SATJE está concebido como un sistema que, a la presentación de una demanda o de un escrito en la mesa de entrada, sortea la judicatura que deberá llevar la causa, y a partir de aquí registra los distintos pasos procesales que se producen en el juzgado. Es decir, permite hacer un seguimiento de la causa de acuerdo con la información que, en su momento, introduzca el operador (funcionario) en el sistema. Este diseño como herramienta registral puede ser satisfactorio –aunque nunca el mejor– siempre y cuando los operadores del sistema introduzcan la información de forma adecuada y oportuna. Dado que los expedientes pueden seguir su tramitación sin que se requiera introducir la información respectiva en el sistema, existe la sospecha de que la alimentación permanente del sistema no forma parte del comportamiento usual en las distintas judicaturas, aunque lamentablemente tampoco es posible encontrar evaluaciones o auditorías del uso real de esta herramienta. Además de estos aspectos, los cambios procesales ocurridos en Ecuador deberían haber obligado al SATJE a una reparametrización. Según las opiniones recogidas, no siempre se han hecho los ajustes o, en el caso de haberlos efectuado, no hay garantías de que los cambios introducidos en el sistema sean los correctos. Este problema está inducido por la inexistencia, en el seno del Consejo de la Judicatura, de una unidad o departamento, especializado en temas jurídicos y procesales, que apoye a los servicios de informáticas en la realización de tales ajustes. En cuanto a los sistemas administrativos de apoyo, el panorama es bastante desolador. Si se descuentan los sistemas entregados por el Ministerio de Finanzas antes mencionados, lo que queda disponible son pequeños sistemas que apoyan determinadas tareas. Por ejemplo, en materia de gestión de personal, existen dos módulos para la selección de personal (formularios de solicitud, precalificación e informe al aspirante) y de exámenes de oposición (banco de preguntas y sorteo aleatorio), respectivamente. También existe un sistema en fase de pruebas que permitirá registrar las modificaciones en el padrón de personal (altas, bajas, licencias, etc.), así como un módulo de generación de un padrón para las remuneraciones. La historia laboral está digitalizada, pero no existe un módulo de consulta que permita la utilización de dicha información para la gestión.

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En cuanto al control de activos fijos y almacenes, existe un sistema instalado en todas las direcciones provinciales, cuya robustez sería necesario comprobar. Este sistema es de tipo registral, por lo que la veracidad de la información que contiene depende del correcto registro de altas, bajas y cambios en la ubicación de los bienes. Existen dudas razonables de que haya una alimentación adecuada de esta información159. Durante las primeras semanas de 2010 se ha instalado en los servicios centrales del Consejo de la Judicatura un pequeño sistema de seguimiento de flujo documental –concebido y desarrollado con recursos propios–, de tal forma que va a ser posible hacer supuestamente un seguimiento del trámite. En la actualidad se está instalando en Quito y está prevista su extensión al resto de direcciones provinciales en el marco de la extensión de la red corporativa. La asimetría en el esquema descentralizado De acuerdo con el COFJ, desde un punto de vista de la gestión de los recursos, el Consejo de la Judicatura está articulado territorialmente con una estructura orgánica dotada de un alto grado de descentralización. Puede estimarse que aproximadamente 643 funcionarios del Consejo de la Judicatura radican en las 24 direcciones provinciales. Desde un punto de vista competencial, las direcciones provinciales poseen una amplia autonomía para la gestión de las partidas presupuestarias relacionadas con adquisiciones y otros gastos de mantenimiento, para lo cual deben tener confeccionados los planes correspondientes en el presupuesto proforma. Tras la aprobación del presupuesto en el Poder Legislativo, estos planes de compras y planes de obras deben ser reajustados de acuerdo a los créditos disponibles. Es importante subrayar que, desde un punto de vista presupuestario, cada dirección provincial es una unidad ejecutora a efectos del gasto. Este amplio grado de autonomía no lo es tanto en dos materias importantes: la gestión de los recursos humanos y la gestión informática. En el caso 159 Ver Informe-Diagnóstico de Procesos de Compra y Control de Almacenes, elaborado por Oscar Angulo (2010a) en el marco de las consultorías financiadas por el PNUD.

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de los recursos humanos, el proceso de contratación de nuevo personal y el control de los movimientos para la elaboración de la nómina salarial radican casi en su totalidad en los servicios centrales del Consejo de la Judicatura. En el caso de la gestión informática, la dotación existente en las provincias es mínima, reducida casi exclusivamente a dar soporte a usuarios. Se constata la falta de políticas de mantenimiento preventivo de los equipos. Todo ello genera tensiones con los usuarios y que una parte del equipamiento esté funcionando en condiciones más que dudosas. Este mecanismo parcialmente descentralizado que son las direcciones provinciales procura mantener un cierto rigor en el manejo de los recursos que tienen disponibles. Sin embargo, las relaciones con los servicios centrales no están exentas de tensión. Así, las direcciones provinciales alegan que no participan de ningún proceso de planificación auspiciado por los servicios centrales, de tal manera que las necesidades de las judicaturas en las provincias supuestamente no están asumidas por las unidades centrales de planificación. En las direcciones provinciales tampoco existen métodos o sistemas instalados que les permitan conocer las necesidades de las judicaturas ubicadas bajo su competencia y, por tanto, establecer criterios racionales de asignación de recursos. Su traducción en términos presupuestarios se limita a los incrementos anuales por debajo de un techo establecido por el Ministerio de Finanzas. No obstante, las direcciones provinciales tienen al menos sus planes de compras, y en algunos casos de obras menores, que aunque no se hayan consultado a los usuarios, les permiten organizar mejor su trabajo. A todo este panorama hay que añadir la inexistencia de sistemas troncales que articulen toda la gestión administrativa. El soporte papel es omnipresente, de tal manera que es completamente imposible tener información fidedigna de la actividad que desempeñan el conjunto de las direcciones provinciales, salvo en el caso de la ejecución presupuestaria, cuya información puede consolidarse por medio del e-SIGEF.

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Figura 2 Organización descentralizada del Consejo de la Judicatura, según el COFJ 2

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La opción de descentralización adoptada por el Consejo de la Judicatura es heredera del anterior esquema existente con el CNJ. Este planteamiento viene ratificado en el COFJ al señalar que el Consejo de la Judicatura “ejercerá su potestad administrativa en todo el territorio nacional en forma desconcentrada y descentralizada” (art. 256). Es más, por intermedio de las direcciones regionales (art. 261) incorpora un nuevo nivel organizativo al actual esquema de distribución territorial por provincias. En la figura 2 se muestra de forma simplificada la complejidad organizacional que puede derivarse del cumplimiento de las previsiones legales establecidas en el COFJ. Los niveles descentralizados están identificados con los números 6 y 7. El esquema final resultante sería el siguiente: seis instancias de decisión política y estratégica –con alto riesgo de que se ocupen también de los asuntos gerenciales–, aproximadamente nueve instancias de gerenciamiento central de los recursos (dirección general y direcciones nacionales), siete instancias para la dirección regional, y 24 instancias para el gerenciamiento provincial. Todo ello para una organización de poco más de 3.700 funcionarios. Cuesta entender el sentido de la propuesta del COFJ a la luz de las debilidades observadas en los niveles centrales del Consejo de la Judicatura y de las dimensiones de la propia organización. En teoría organizacional, un

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criterio básico es que los procesos de descentralización o desconcentración son fecundos si los niveles centrales muestran una fuerte capacidad de gestionar mecanismos y herramientas gerenciales muy potentes. La interrelación con las judicaturas La actividad de las judicaturas constituye la función sustantiva de la Función Judicial. Aproximadamente 2.900 funcionarios, entre jueces de distintas instancias y personal administrativo de apoyo, desempeñan sus labores en el ámbito jurisdiccional. Esto equivale a poco más del 77% del total de funcionarios. Cuadro 1 Personal en juzgados y cortes de la Función Judicial Categoría de personal Jueces de todas las instancias Personal administrativo de apoyo directo en juzgados, tribunales y cortes Total Personal en juzgados y cortes

Número 750 2.167 2.917

Fuente: Consejo de la Judicatura

La estructura dominante de los juzgados es una relación biunívoca: un juez, un juzgado, una oficina judicial. Se estima un promedio de casi 3 funcionarios de apoyo por juez, pero esta medida puede variar en función de la carga de trabajo del juzgado y de la materia de que se trate. En cualquier caso, esta cifra es inferior a la ratio personal de juzgado por juez que se puede encontrar en el sistema judicial chileno (4,4 de personal administrativo en juzgados por juez) y en el sistema judicial peruano (6,9). Sin embargo, la productividad del juez chileno, medida por el número de causas resueltas por juez, es de más de cinco veces la productividad del juez ecuatoriano160. 160 Con datos de 2009, la productividad por juez es la siguiente: Chile, 1.729 causas, Perú, 431 causas y Ecuador, 351 causas. Las conclusiones que puede elaborarse a partir de estos datos no forman parte del objeto de este estudio. En el caso de Perú, los datos pueden consultarse en la web del Poder Judicial y en los servicios estadísticos de la Gerencia General. Los datos de Chile provienen

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En la actualidad, la información que se obtiene de la actividad en los juzgados y cortes es escasa y de baja fiabilidad: se desconoce datos básicos acerca del funcionamiento real de los juzgados como la carga real de trabajo que soportan, la carga teórica de trabajo que pueden soportar y la calidad del trabajo de los jueces. Las relaciones entre el Consejo de la Judicatura y sus direcciones provinciales se basan casi exclusivamente en intercambios de oficios, en soporte papel, solicitando recursos adicionales (material de oficina, mantenimiento de instalaciones, etc.), información –o el inicio de un expediente administrativo– relacionada con la gestión de los recursos de personal del juzgado. La interlocución principal se canaliza a través del director provincial, que despacha con el juez o el secretario del juzgado. Son frecuentes las intervenciones de los vocales de las cortes provinciales, que de alguna forma canalizan las inquietudes o las presiones de los jueces y las retransmiten a la dirección provincial o, también, a alguno de los vocales del Consejo de la Judicatura. Estos acuden al director general para recabar información adicional o para ordenar una resolución de la consulta en un determinado sentido. Tampoco existe en el seno del Consejo de la Judicatura, ni en los servicios centrales ni en las direcciones provinciales, estructuras permanentes que apoyen a las judicaturas en los aspectos jurisdiccionales (mejora de la calidad de las resoluciones, detección de necesidades, etc.). Por tanto, el papel que desempeña el Consejo de la Judicatura se limita en gran parte a la provisión de los servicios que se consideran necesarios para el funcionamiento de los juzgados, y al ejercicio de sus facultades en relación con el régimen disciplinario. Los sesgos en la distribución de las macrofunciones de personal De acuerdo a la información proporcionada por la Dirección Nacional de Personal del Consejo de la Judicatura, a diciembre de 2009 existían 4.725 puestos en nómina, de los cuales estaban ocupados 3.772. Por tanto, se contabilizan 953 vacantes. El cuadro 2 describe la distribución de los recursos humanos segmentados en tres grupos ocupacionales o macrofuncionales, rede la web de la Corporación Administrativa del Poder Judicial (CAPJ) y de los servicios de planificación de la CAPJ.

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feridos a la Corte Nacional de Justicia, al Consejo de la Judicatura y a los juzgados a nivel provincial. Cuadro 2 Distribución de recursos humanos en la Función Judicial Puestos Jueces de 1a instancia Jueces 2ª instancia Jueces Corte Nacional de Justicia Personal administrativo de apoyo directo en juzgados, tribunales y cortes Personal administrativo en los servicios centrales del CJ Personal administrativo en las direcciones provinciales del CJ Total

Número 548 182 20

(%) 14,5 4,8 0,5

2.167 212

57,4 5,6

643 3.772

17,0 100,0

Fuente: Consejo de la Judicatura

De los datos contenidos en el cuadro 2, puede comprobarse cómo el personal perteneciente a la carrera judicial supone aproximadamente el 20 por ciento del total de funcionarios. El personal de apoyo administrativo, tanto en juzgados y cortes, como en los servicios centrales y provinciales del Consejo de la Judicatura, y por tanto susceptibles de ser administrados bajo la regulación de la carrera judicial administrativa, representa el restante 80 por ciento. Si se compara esta estructura de personal con otras instituciones judiciales, como por ejemplo el Poder Judicial chileno, se observa una distribución bastante similar en cuanto al peso de los jueces en el total de los funcionarios judiciales. En Chile el 17,5 por ciento del personal son jueces de las distintas instancias, mientras que en el caso de Ecuador esta misma categoría representa casi el 20 por ciento.

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Cuadro 3 Distribución del personal judicial en Chile y Ecuador Chile Nº 1.651 7.287 521 9.459

Jurisdiccional (jueces y magistrados) Personal de juzgados y tribunales Personal administrativo Total

% 17,5 77,0 5,5 100,0

Ecuador Nº % 750 19,9 2.167 57,4 855 22,7 3.772 100,0

Fuente: Poder Judicial de Chile. Consejo de la Judicatura de Ecuador. Elaboración propia.

Donde se observa una disparidad mayor es en el caso del personal administrativo. En Chile existe una fuerte concentración de funcionarios en labores propias de juzgados y tribunales: el 77 por ciento del total. En otros términos, más de 9 de cada 10 empleados con funciones administrativas desempeñan sus labores de apoyo jurisdiccional en las judicaturas. Este dato contrasta fuertemente con lo que se pueda encontrar en la Función Judicial ecuatoriana: el 57,4 por ciento del personal trabaja en los juzgados y cortes, es decir, 7 de cada 10 funcionarios de carrera judicial administrativa. En consecuencia, el personal dedicado a labores de apoyo administrativo fuera del ámbito jurisdiccional, básicamente de gestión de recursos y soporte operacional, también muestra una distribución diferente entre el Poder Judicial de Chile y la Función Judicial de Ecuador. Mientras que en Chile tan solo el 5,5 por ciento del total del personal se dedica a estas funciones, en el caso de Ecuador este porcentaje se eleva al 22,7 por ciento. En otros términos, en Chile 1 de cada 10 del escalafón administrativo se ocupa de la parte operativa, cuando en Ecuador son 3 de cada 10. El elevado gasto en remuneraciones y su escaso retorno en términos de desempeño El gasto en remuneraciones supuso el 78,6 por ciento del gasto total de la Función Judicial en el año 2009. Esto supone que una parte muy significativa de los recursos disponibles para financiar los servicios judiciales se dedica a la retribución del personal.

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Cuadro 4 Destino del gasto en la Función Judicial, 2009 Gasto (USD) 151.205.090,2 192.449.643,8

Remuneraciones Presupuesto total

(%) 78,6 100,0

Fuente: Consejo de la Judicatura. Elaboración propia.

El hecho de que el gasto de personal esté absorbiendo una parte significativa del gasto de la Función Judicial es coherente con una función de producción donde el factor trabajo es mucho más relevante en términos de costo que el factor capital. Sin embargo, en el caso de la Función Judicial del Ecuador, la fracción que se destina a personal es excesiva en comparación con otros sistemas judiciales de la región. Tomando de nuevo el Poder Judicial chileno como referencia, los datos del año 2009 muestran que el gasto en personal ascendió a algo menos del 70 por ciento del gasto total, lo que contrasta con el ya mencionado 78,6 por ciento del sistema judicial ecuatoriano. En este contexto, cabría preguntarse, de un lado, si los niveles remunerativos en la Función Judicial están alineados de forma razonable con las condiciones del mercado de trabajo en Ecuador y con las retribuciones de la administración pública ecuatoriana, y de otro lado, si son consistentes con el nivel de productividad del factor trabajo. Sobre el primero de los aspectos, cabe señalar que no se han encontrado estudios o análisis que permitan analizar el encaje de los niveles salariales en la Función Judicial con funciones similares en el sector privado. De todos modos, en otros países donde se han realizado, los resultados a efectos comparativos tampoco han resultado de fácil interpretación, dadas las peculiaridades contractuales del estamento judicial161. Estas objeciones no existen en el caso de la comparación de las escalas salariales de los funcionarios de la Función Judicial con escalas similares del sector público ecuatoriano. En el cuadro 5 pueden consultarse los resultados. 161 No se ha considerado conveniente establecer comparaciones con las remuneraciones en otros poderes judiciales de la región. La razón principal es la inexistencia de tipos de cambio confiables que permitan expresar las magnitudes en paridades de poder adquisitivo. Por ello se ha optado por comparar remuneraciones dentro del mismo sector público ecuatoriano.

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Ministro Juez Presidente Corte Suprema Ministro Juez Corte Suprema Vocal Consejo Nacional de la Judicatura Director Ejecutivo Consejo Nacional de la Judicatura Ministro Juez Presidente Ministro Juez Asesor Corte Suprema Presidente Tribunal Penal Juez Defensor Público Asesor 2 Asesor 1 Director Nacional Jefe Distrital Administrativo Financiero Secretario Relator de la Corte Superior Jefe Departamental Oficial Mayor Abogado Secretario Tribunal Penal Supervisor

Puestos de la Administración de Justicia 18 17 17 17 16 15 15 14 13 12 12 11 16 13 11 11 10 10 10

Grado 4.995 4.980 4.980 4.980 4.600 4.600 4.600 3.600 3.200 2.900 2.900 2.500 4.600 3.200 2.500 2.500 2.400 2.400 2.400

Remu.

Función Judicial

8 7 7 6 5 5 5 5 4 4 4 3 2 14 14 14 13 13 12

Grado 4.830 4.705 4.705 3.935 3.240 3.240 3.240 3.240 2.745 2.745 2.745 2.280 2.140 1.600 1.600 1.600 1.523 1.523 1.286

Remu.

Sector Público

Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Nivel Superior Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera

Escala

Cuadro 5 Comparativo de remuneraciones en la Función Judicial respecto de puestos similares en el sector público, 2009

165 275 275 1.045 1.360 1.360 1.360 360 455 155 155 220 2.460 1.600 900 900 877 877 1.114

Diferencia

3,3 5,5 5,5 21,0 29,6 29,6 29,6 10,0 14,2 5,3 5,3 8,8 53,5 50,0 36,0 36,0 36,5 36,5 46,4

Dif. (%)

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Secretario de Delegación Distrital 3 Analista 4 Secretario de Delegación Distrital 2 Analista 3 Secretario de Delegación Distrital 1 Analista2 Oficial Mayor de Juzgado Analista 1 Ayudante Judicial 2 Asistente Administrativo 3 Ayudante Judicial 1 Asistente Administrativo 2 Amanuense (servidores fueron redistribuidos) Asistente Administrativo 1 Alguacil Auxiliar de Servicios 2 Auxiliar de Servicios 1

Puestos de la Administración de Justicia 9 9 8 8 7 7 6 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1

Grado 2.300 2.300 2.100 2.100 1.900 1.900 1.800 1.800 1.700 1.700 1.600 1.600 1.400 1.400 1.300 1.300 1.200

Remu.

Función Judicial

12 12 11 11 10 10 9 9 8 8 7 7 6 6 5 2 1

Grado 1.286 1.286 1.102 1.102 987 987 987 987 819 819 741 741 667 667 612 504 478

Remu.

Sector Público

Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera Carrera

Escala 1.014 1.014 998 998 913 913 813 813 881 881 859 859 733 733 688 796 722

Diferencia 44,1 44,1 47,5 47,5 48,1 48,1 45,2 45,2 51,8 51,8 53,7 53,7 52,4 52,4 52,9 61,2 60,2

Dif. (%)

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A pesar de que existe el mandato constitucional que establece que a igual trabajo igual remuneración, éste no se cumple en el caso de la función judicial respecto al sector público ya que mientras la escala pública comienza con USD 478,00, el grado más bajo de la función judicial comienza con USD 1.200,00. Analizando más en detalle los datos, puede observarse que no existe ninguna remuneración dentro de la Función Judicial que sea menor a la escala pública en cualquiera de los grados analizados (ver gráfico), con diferencias en algunos casos de más del doble.

35 33 31 29 27 25 23 21 19 17 15 13 11 9 7 5 3 1

RMU comparativo S. Público RMU Función Judicial

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Estas diferencias son extensibles a la modalidad de contratación. Así, la escala pública está dividida a su vez en dos grandes grupos: el de conducción superior (designación por libre nombramiento y remoción o periodo fijo) y el de carrera administrativa (a partir del nivel 13). En ambos grupos también existen diferencias significativas en las remuneraciones, con incrementos del 53% en el nivel de conducción superior y hasta el 60% en el nivel de carrera. De estas diferencias favorables en las remuneraciones a los servidores de la Función Judicial con respecto a sus pares del resto de la administración pública cabría deducir que también debería existir una exigencia mucho mayor acerca de su desempeño, tanto en términos de eficacia como de calidad en el trabajo. Nada más lejos de la realidad. Puede afirmarse que los resultados de gestión muestran una baja productividad generalizada, deficiencias en la calidad de las resoluciones judiciales, graves problemas asociados con la gestión

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de los recursos y una ausencia casi total de sistemas que permitan medir los resultados institucionales y el desempeño individual162. El diseño burocratizado de las carreras judiciales El art. 42 del COFJ distingue entre carreras sustantivas (judicial, fiscal y defensoría pública) y carreras administrativas. Las primeras están reguladas en el propio COFJ, el Estatuto Orgánico Administrativo de la Función Judicial y los reglamentos (art. 43, primer párrafo), mientras que las segundas se rigen por el COFJ y subsidiariamente por la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa (art.43, segundo párrafo). Además, de acuerdo con el art. 44, los trabajadores que prestan sus servicios en la Función Judicial, pero ejercen actividades físicas, materiales y manuales, están regulados por el Código del Trabajo163. El COFJ diseña el modelo de carrera de acuerdo con lo que podría denominarse modelo clásico o burocratizado de carrera. Es decir, se entiende que un servidor judicial, o un aspirante a serlo, deberá pasar por una serie de etapas en las que mediante una combinación de antigüedad (o años de servicios) y evaluación del desempeño se va progresando hasta el cese de las funciones o el retiro (art. 50 del COFJ). El progreso en la carrera se fija a través de las denominadas categorías, que es un sistema de escalafón graduado del 1 al 10 (COFJ, art. 45). El ingreso en la carrera se realiza por la categoría 1, y se establece un sistema de promoción profesional de acuerdo con la categoría que se alcance. Parecería que el COFJ limita este criterio escalafonario o por categoría a las carreras sustantivas, no así a las administrativas. Ésta parece ser la interpretación más plausible de los artículos 45, 46, 48 y 50, en los que las referencias son explícitas a las carreras sustantivas, pero no hay un cierre tajante a la posibilidad de que el resto de carreras estrictamente administrativas tengan un modelo similar. En este último caso habrá que entender que si no es regulado internamente por el Consejo de 162 Al final de este trabajo pueden encontrarse las principales referencias de estudios e investigaciones que abordan el funcionamiento de la Función Judicial ecuatoriana. 163 Esta salvedad no deja de ser sorprendente y posiblemente suscite no pocas dificultades de interpretación. Por ejemplo, el personal de mantenimiento de la red eléctrica (electricista) y el personal de mantenimiento de la red informática (ingenieros de sistemas), ¿estarían bajo el mismo régimen regulador?

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la Judicatura, será la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa la que de forma subsidiaria establezca los criterios. Los dos subsistemas que reciben un tratamiento diferenciado en el COFJ son el manejo de los escalafones de las carreras sustantivas (artículos 45, 46 y 48 del COFJ), denominados categorías, y el régimen disciplinario (art. 102 en adelante del COFJ). Se entiende que el resto de carreras administrativas están sujetas a lo que se disponga sobre estas materias en la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCCA). Esto significa que el diseño del escalafón (categorías) para los jueces, fiscales y defensores públicos deberá tener en consideración los distintos aspectos que intervienen en su carrera, gran parte de ellos directamente relacionados con el sistema de evaluación del desempeño; esto es que los resultados de la evaluación del desempeño de los jueces deben alimentar los puntajes que éstos obtengan para su ubicación en el escalafón o categoría. A su vez, eso significa que la lógica del diseño y administración del sistema de evaluación del desempeño para los jueces deberá ser diferente que la que se aplique al personal administrativo, donde los factores que intervienen en la determinación de la gestión son distintos a los que intervienen en la labor jurisdiccional. Cabe entender que los sistemas de medición de la gestión del personal administrativo deberán adaptarse a conceptos más relacionados con los objetivos de gestión de las unidades administrativas164. La inexistencia de mecanismos de evaluación del desempeño En los últimos años, el Consejo de la Judicatura ha tratado de establecer un sistema de evaluación del desempeño, para lo cual se hizo al menos dos experiencias piloto. Los resultados de ambas fueron decepcionantes. Según las opiniones recogidas, estas dos pruebas piloto solamente sirvieron para encontrar un hallazgo no buscado: comprobar la baja calidad de los registros de personal. La conclusión fue que existían fuertes discrepancias entre estos registros y la realidad, lo cual no debería considerarse sorprendente, habida

164 Las mejores prácticas actuales aconsejan abandonar el habitual esquema escalafonario en el manejo del personal administrativo y gerencial para ir hacia un sistema directamente relacionado con el cumplimiento de metas de gestión.

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cuenta de los antecedentes existentes en el proceso de reclutamiento y selección del personal, jueces incluidos. Estas iniciativas truncadas son un claro ejemplo de la escasa voluntad que prevaleció en el Consejo Nacional de la Judicatura, y en el actual Consejo de la Judicatura, de implantar un sistema de evaluación del desempeño. No obstante las dificultades de diseño conceptual y de implementación operativa que todo modelo de evaluación pueda tener, el hecho es que no ha existido una gestión de los recursos humanos orientada a la medición de la actividad. Todo ello, a pesar del excelente nivel remunerativo del personal, en términos comparativos. Desde un punto de vista de la gestión, la unidad administrativa de evaluación del desempeño está ubicada de facto en la Comisión Administrativa de Recursos Humanos (órgano colegiado), en lugar de estar en la Dirección Nacional de Recursos Humanos, opción que permitiría dar una mayor coherencia a las políticas de personal. Ello constituye un ejemplo de cómo se ha entendido la gestión de los recursos humanos. El COFJ pretende reforzar especialmente la evaluación del desempeño vinculando los resultados de la misma a los cambios en las categorías escalafonarias en las carreras sustantivas (art. 50). Con este propósito, además señala que la ausencia de evaluación oportuna constituirá “falta disciplinaria grave del responsable de realizar la evaluación”. En cualquier caso, no parece que las dificultades detectadas en las experiencias piloto puedan ser superadas por el Consejo de la Judicatura actual, al menos en el estado en que se encuentra su capacidad de gestión. En efecto, todo proceso de evaluación del desempeño debe realizarse a partir de una combinación equilibrada de criterios objetivos y mensurables, con criterios subjetivos pero no arbitrarios. En ambos casos, se requiere de datos e información detallada de la actividad desempeñada por los servidores judiciales. La actual situación de los sistemas de información en la Función Judicial y la calidad observada de los datos estadísticos de los que dispone el Consejo no permiten afrontar con garantías un sistema de evaluación.

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Las debilidades de las herramientas para gestión de los recursos humanos Poco se puede analizar el modelo de funcionamiento de la gestión de personal, ante la gran debilidad que se detecta en materia de procesos, sistemas, herramientas instaladas y capacidad técnica instalada. Estas debilidades son consustanciales al modelo de gestión global existente en el Consejo de la Judicatura. Un ejemplo de ello podría ser el sistema de gestión de selección, ingreso y promoción. El COFJ señala que el proceso de selección se inicia con una resolución motivada del Pleno del Consejo de la Judicatura y que la Comisión de Administración de Recursos Humanos será la que lo dirija (art. 51). En los diferentes capítulos y secciones se detalla con exhaustividad las actividades y tareas que hay que realizar para la ejecución del proceso de selección y calificación. Es llamativo que sean órganos colegiados los que determinen, en un caso, la apertura del proceso de contratación, y en el otro caso, que incluso lo dirija. No existen argumentos de tipo gerencial u operativo que justifiquen la opción colegiada considerada en el COFJ. Al contrario, pueden encontrarse antecedentes de órganos colegiados similares en otras instituciones judiciales a nivel internacional, donde precisamente la configuración colegiada es un excelente blindaje para poder cuotear el reparto en el proceso de selección y dificultar la determinación de las responsabilidades en la gestión. De la lectura del COFJ no deja de sorprender que, por ejemplo, se detallen de forma exhaustiva los criterios que deben ser considerados para la promoción en el escalafón de las carreras sustantivas (art. 50). Sin embargo no se explicita disposición legal alguna para que todo el proceso esté sujeto a la máxima transparencia, sobre todo, cuando se están fijando criterios subjetivos en la calificación del desempeño (art. 50, numerales 1, 3, 5 y 11). Por otra parte, ya se ha mencionado, la evaluación del desempeño no ha tenido mayor desarrollo en la Función Judicial. Con recursos de la Fundación Esquel, en los años 2003 y 2004 hubo intentos para aplicar evaluaciones piloto a los jueces, particularmente en aspectos relacionados con el desempeño jurisdiccional, académico y administrativo. Un intento posterior, en 2006, que incluyó diversos estudios de medición del desempeño y una nueva me-

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todología para su medición, tampoco salió adelante, al no ser aprobada por el CNJ la nueva propuesta. En lo que respecta al manejo de las remuneraciones, la actualización de nómina se realiza en la Dirección Nacional de Personal, que cuenta con un área de informática encargada de ingresar manualmente las novedades mensuales (altas, bajas, licencias, cambios en la categoría profesional, etc.) remitidas por las direcciones provinciales, y subir dicha información al sistema público de remuneraciones denominado e-SIPREN165. Es la Dirección Nacional de Finanzas la encargada de los pagos. Como ya se ha mencionado, este proceso de generación de la nómina no está exento de debilidades, en especial en cuanto a la calidad de la información que refleje los movimientos de personal y su posterior reflejo en las remuneraciones. En lo que respecta a la cesación de funciones y la remoción, se están aplicando las normas fijadas por el COFJ aunque con limitaciones. La Dirección Nacional de Personal no tiene funciones o atribuciones determinadas en el COFJ, por lo que su actuación está limitada a seguir las disposiciones provenientes de la Comisión Administrativa de Recursos Humanos, cuerpo colegiado que cumple actividades operativas y no de formulación de políticas en la materia, como sería de esperarse de este tipo de comisión en el ámbito público. Además, la Comisión Administrativa de Recursos Humanos a su vez está subordinada al Pleno del Consejo de la Judicatura en los aspectos citados en la normativa, lo que supone, entre otras cosas, que el director de Recursos Humanos tenga que despachar con diversos mandantes, hecho que afecta negativamente en la eficacia y eficiencia de su trabajo. En el COFJ no se definen competencias específicas en materia de recursos humanos para las futuras direcciones regionales y las direcciones provinciales. Únicamente se indica que el futuro Estatuto orgánico administrativo de la Función Judicial determinará la creación, organización, funciones, responsabilidades y control de las demás unidades; y que las comisiones especializadas y las unidades administrativas, según corresponda, se encargan también de la planificación estratégica, la gestión del talento humano, la transparencia y la difusión a la comunidad de los resultados de su gestión. 165 Sistema informático desarrollado por el Ministerio de Finanzas, que funciona en un entorno web y por intranet.

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Conclusiones, retos y desafíos Aunque pueda sorprender la siguiente afirmación, no resulta fácil identificar un problema crucial o crítico de la actual gestión de los recursos humanos por parte del Consejo de la Judicatura sobre el que podría apoyarse un plan de mejora o de fortalecimiento de la gestión institucional. Son tan amplios y tan profundos los problemas detectados que, como conclusión, podría decirse que es necesario refundar una organización a partir de un modelo de gestión completamente nuevo, incluyendo obviamente la gestión de personal. Esta afirmación está en línea con las previsiones establecidas en el propio COFJ, especialmente la Disposición Transitoria Quinta. Los legisladores del COFJ entendieron la necesidad de modificar en profundidad la actual dotación de los servidores judiciales y fiscales, estableciendo que el nuevo Consejo de la Judicatura evalúe a la totalidad de los actuales funcionarios. Sin embargo, la evaluación general propuesta en el COFJ, con ser necesaria, sería absolutamente insuficiente si no se modifica el modelo de gestión, para lo cual es pertinente aquí sintetizar los principales problemas observados. En primer lugar, existe una ausencia de estandarización de todo el proceso de gestión de los recursos humanos, aunque se han producido avances en el mapeo del proceso en determinados fragmentos del mismo (licencias, traslados, vacaciones, subrogaciones, nombramientos definitivos y ascensos, renuncias y contratos de servicios). Estos avances están recogidos en un conjunto de instructivos que, aún sin aprobar, están siendo aplicados en la práctica. Un análisis de estos fragmentos muestra la persistencia de operar bajo el criterio de eslabones supuestamente decisorios, aunque en realidad simplemente validan lo ya validado de forma previa. Es decir, no agregan valor al proceso. Se mantiene, pues, pendiente la necesidad de rediseño del proceso de forma integral. Tal rediseño debe partir del reconocimiento de la necesidad de operar bajo la lógica de proceso dentro de un marco de unicidad de política de personal y con una fijación clara del nodo donde se ubica la responsabilidad del flujo y del resultado del proceso. En la actualidad, por ejemplo, los procedimientos relacionados con los movimientos de personal no están vinculados con los procedimientos de generación del rol de pago de las remuneraciones.

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Otro ejemplo: la evaluación del desempeño no está incluida dentro de la política de personal sino que esta responsabilidad está diluida en un conjunto de unidades; aparentemente es la Comisión Administrativa de Recursos Humanos la que finalmente asume el control de los resultados del proceso, a pesar de que su función debería limitarse a establecer políticas y estrategias. En realidad, esta comisión lo que hace es constituirse en una dirección nacional colegiada de personal y, por tanto, redundante a efectos de gestión. La evaluación del desempeño es inexistente, en parte porque los diseños que se utilizaron en las dos experiencias piloto dieron resultados insatisfactorios, pero también porque no existen sistemas de información instalados que proporcionen datos confiables. Este último aspecto es crítico para poder construir un sistema basado en información objetiva. La combinación de un diseño deficiente y la ausencia de información robusta acerca de la gestión dificultan enormemente establecer un sistema. Aunque ya se ha mencionado el punto anteriormente, conviene reiterar la gran debilidad de los sistemas de información instalados. El dato más elemental en la base de la gestión de los recursos humanos, como puede ser el número total de funcionarios de la Función Judicial por categorías, no está disponible de forma inmediata y su confiabilidad es dudosa. Es sorprendente que con los recursos económicos que tuvo disponibles la Función Judicial en los últimos años no se haya instalado un sistema integral de gestión de los recursos humanos. Estos son los rasgos básicos de la gestión de los recursos humanos por parte del Consejo de la Judicatura, en la que existe una gran debilidad en las herramientas instaladas, en los sistemas de gestión y en las capacidades técnicas existentes. El modelo de gestión del Consejo de la Judicatura se podría caracterizar con las siguientes pinceladas gruesas: • En primer lugar, la precariedad de la información originada en la propia gestión, que dificulta enormemente todo el proceso de toma de decisiones. No sólo el dato que se obtiene es de baja confiabilidad, como puede atestiguar cualquier investigador que ponga su foco en el funcionamiento del Consejo de la Judicatura, sino que además existe incertidumbre acerca de su disponibilidad de forma oportuna.

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• En segundo lugar, a la carencia de datos confiables y oportunos se agrega una baja capacidad técnica para afrontar el camino crítico en un proceso de toma de decisiones. Tal vez los ejemplos más claros sean: (i) la reiterada apuesta por las mismas soluciones para afrontar los problemas del retardo judicial, a pesar de que se ha podido comprobar que no han modificado de forma significativa el desempeño de juzgados y cortes, y (ii) que de manera sistemática el presupuesto proforma no refleje otra cosa que una lógica incremental, sin vincularlo a objetivos creíbles y resultados mensurables. • En tercer lugar, no están identificados los procesos estratégicos, sustantivos y de apoyo. La cultura que está arraigada en la organización es la de replicar los procesos administrativos con la misma lógica formal de códigos y leyes. • En cuarto lugar, la organización tal y como está actualmente diseñada es de una gran complejidad, pero no se alinea con los objetivos estratégicos de la institución. La implementación cabal del COFJ supondrá una complicación mayor a la ya existente. • En quinto lugar, y por último, la organización tampoco puede estar alineada con la misión institucional, entre otros motivos porque no existen objetivos estratégicos. Los PAI actualmente presentados para su aprobación al SENPLADES, o los proyectos auspiciados por la Comisión Técnica del Consejo Consultivo, no dejan de ser propuestas parciales y voluntaristas, sin un enfoque innovador y cuyas prioridades son discutibles. • Los factores listados abren paso a la posibilidad de que el modelo de gestión, supuestamente basado en un absoluto respeto a la legalidad y a las normas, en los hechos haga lugar a una alta dosis de arbitrariedad en el proceso de toma de decisiones. No es, pues, demasiado sorprendente que una institución como la Función Judicial –que remunera con niveles salariales altos a sus funcionarios en comparación con el resto del sector público– sea percibida por la ciudadanía como una institución de dudosa credibilidad y de baja respetabilidad. Si el Consejo de la Judicatura ya tiene problemas serios para poder administrar de forma eficaz, eficiente y de calidad lo que es actualmente la parte

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jurisdiccional, cuesta imaginar lo que será la capacidad de respuesta institucional cuando se le agreguen los órganos autónomos y los órganos auxiliares. Es cierto que, de acuerdo con el COFJ, estos órganos tienen autonomía para su funcionamiento, pero la gestión estratégica queda radicada en el Pleno del Consejo de la Judicatura, lo que supone sin duda una mayor complejidad en el modelo de gestión. Todas estas consideraciones permiten alcanzar una nueva conclusión. Los cambios que se tienen que generar son de muy largo aliento. Este horizonte requiere precisar adecuadamente los objetivos estratégicos y las prioridades, así como el camino crítico de mejoramiento de la calidad de los servicios y de la mejora de la gestión, poniendo el acento más en el rediseño de los procesos que en promover cambios organizacionales, con el fin de evitar que los cambios a producirse signifiquen en la práctica más de lo mismo que se ha tenido en una década de experiencia con la institución. El desafío que se le presenta al nuevo Consejo de la Judicatura es enorme: cómo responder a las legítimas aspiraciones de una buena parte de la sociedad ecuatoriana, de tener un sistema judicial que garantice la tutela judicial efectiva, en un contexto en el que va a ser objeto de un estrecho escrutinio público acerca de los avances en la mejora de la credibilidad de la institución. A este desafío hay que agregar otros adicionales, entre los que cabe destacar que el nuevo Consejo de la Judicatura va a tener una amplia responsabilidad sobre el funcionamiento de toda la Función Judicial, fiscalía general y defensoría públicas incluidas, así como sobre los denominados órganos auxiliares. A continuación se identifican los retos más significativos, que corresponden a la implementación del COFJ y absorberán gran parte de los esfuerzos: El primer gran reto es la evaluación de todo el personal del Consejo de la Judicatura, tal y como se establece en la Disposición Transitoria Quinta del COFJ, constituye una prioridad que no puede ser pospuesta por razón alguna. Para ello se proponen dos criterios: (i) la conveniencia de que las pruebas de examen sean específicas para cada una de las categorías y funciones que desempeñan sus actividades en todos los niveles del Consejo de la Judicatura, abordando las competencias de carácter general y específicas de acuerdo con las características de las tareas; y (ii) la gestión de las pruebas, incluyendo el diseño de las pruebas, deba ser efectuada por una institución,

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pública o privada, de alto prestigio en uno u otro caso, seleccionada mediante un concurso público y transparente. El segundo gran reto es la elaboración del Estatuto orgánico-administrativo. Es altamente probable que este Estatuto no vaya a ser el instrumento que proporcione la solución definitiva a los problemas del Consejo de la Judicatura. La razón es fácil de entender: los problemas que se han identificado no son fundamentalmente organizativos, que puedan ser resueltos con cambios más o menos profundos en el organigrama, sino que están vinculados al actual modelo de gestión. Se requiere, pues, modificar este modelo en profundidad, para lo cual el nuevo Estatuto debería reflejar los nuevos estilos de gestión que se pretenden instalar. Para ello se precisa una estrategia clara, de largo plazo, y un pacto de todas las instituciones implicadas, incluido el Ministerio de Finanzas como principal responsable de los recursos financieros necesarios. El COFJ fija un plazo de un año para la elaboración del Estatuto orgánico-administrativo, lo que es un periodo insuficiente para poder implementar un proceso de modernización razonablemente diseñado. El Estatuto orgánico-administrativo y los programas de reforma institucional van a tener que convivir durante un largo periodo. Por ello, conviene incorporar flexibilidad en el diseño del Estatuto, para permitir las adaptaciones necesarias que se vayan precisando en la medida en que se implementan los cambios en el modelo de gestión. En este sentido, el Estatuto debería dar más importancia a las herramientas que deben estar alojadas en la organización, y la ubicación de la responsabilidad en su aprobación y uso, que en el detalle exhaustivo de la misma organización. El tercer gran reto es la elaboración de los nuevos reglamentos. El COFJ especifica que el nuevo Consejo de la Judicatura deberá redactar y aprobar algunos reglamentos de funcionamiento internos. Como en el caso anterior, la recomendación es que estos reglamentos no deben ser instrumentos rígidos, sino que deben establecer básicamente criterios generales susceptibles de mejoras continuas. Por último, el cuarto reto es la descentralización. Un proceso no bien diseñado de descentralización tiene el riesgo de que la gestión de la institución resulte caótica. En este punto es aconsejable tener presente tres criterios:

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• No es posible ejecutar un proceso de descentralización fuerte hacia las regiones y provincias, como parece desprenderse de la lectura del COFJ, si previamente no existen unos servicios centrales fuertes, lo que no sucede en la actualidad. Esto implica que la primera prioridad será fortalecer los servicios centrales, en especial todo lo que son sistemas de medición y control de gestión. • El proceso de descentralización debería ser gradual, es decir, que las transferencias de facultades a las direcciones provinciales se produzcan en la medida en que éstas puedan ejercer dichas facultades. • La regionalización agrega complejidad a una gestión ya de por sí compleja y débil. Por ello se recomienda que la creación de direcciones regionales quede en suspenso hasta tanto no se hayan hecho realidad los esfuerzos de modernización de los servicios centrales y las direcciones provinciales. No obstante, se podrían considerar soluciones regionalizadas en aquellos casos concretos que se estime oportuno por razones de economías de escala y de alcance.

Referencias bibliográficas Angulo, O., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Informe-Diagnóstico de Procesos de Compra y Control de Almacenes, Quito, 20101a. Angulo, O., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Diagnóstico organizacional del proceso de compra, Quito, 2010b. Angulo, O., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Propuesta de reingeniería de procesos y reestructuración organizacional, Quito, 2010c. Banco Mundial, Implementation Completion Report, Washington, 2003. Chinchilla L. y David Schodt, Evaluación del Sector Justicia de Ecuador. Análisis legal y administrativo, Centro para la Administración de Justicia, Florida International University – USAID, 1991. Fundación Esquel – USAID, Fondo Justicia y Sociedad, Segunda evaluación del sistema procesal penal, Quito, 2006.

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Grafe, F., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Análisis del modelo de gestión del Consejo de la Judicatura de la Función Judicial, Quito, 2010a. Grafe, F., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Análisis del modelo de gestión de los recursos humanos, Quito, 2010b. Navarro, O., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Diagnóstico proceso de gestión presupuestaria. Análisis procedimientos vigentes. Diagnóstico organizacional unidades de gestión presupuestaria, Quito, 2010a. Navarro, O., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Informe Reingeniería del Ciclo Presupuestario. Manual de programación presupuestaria estratégica, Quito, 2010b. Navarro, O., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Informe Reingeniería del Ciclo Presupuestario. Manual de programación presupuestaria estratégica, Quito, 2010c. Pásara L., Programa de Implementación del Código Orgánico de la Función Judicial, Línea de base de la producción industrial—Aspectos cuantitativos, Quito, 2010.

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II La justicia mirada en perspectiva

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8 La Función Judicial en 1990 Laura Chinchilla y David Schodt

Volumen y manejo de causas •

Entradas y salidas de causas

El cuadro 1 contiene datos sobre el número de causas ingresadas, resueltas y acumuladas en los diversos tribunales del país entre 1987 y 1989. Las cifras indicadas deben interpretarse con gran cautela, ya que los informes mencionados que las sustentan contienen a veces datos erróneos e inconsistencias, por lo que han tenido que ser revisados. Además, una serie cronológica de solo tres años no se presta a establecer tendencias claras y consistentes. Por ello los datos de dicho cuadro se presentan únicamente como una primera aproximación al tema.

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Cuadro 1 Causas ingresadas, resueltas y acumuladas según judicaturas, 1987-1999 Judicatura Corte Suprema (Salas)

1987 I.

R.

1988 A.

I.

R.

1989 A.

I.

3.213

2.240

3.873

2.801

2.574

4.100

3.153

Cortes superiores

18.069

17.427

10.427

17.496

15.678

12.065

19.781

Tribunales penales

2.288

1.625

613

2.172

1.707

1.078

2.541

46.553 23.7291

R. 3.163

A. 4.090

17.933 13.913 1.793

1.826

Juzgados civiles

80.069

76.674

46.601 267.364

85.272

52.140 300.496

Juzgados penales

19.988

8.264

42.810

22.143

10.978

53.975

24.895

11.139 67.731

7.093

3.584

8.636

5.090

3.363

10.363

10.413

3.599 17.176

Juzgados de inquilinato Juzgados del trabajo

5.320

3.321

11.721

7.468

3.193

15.996

5.409

3.498

17.907

Juzgados de tránsito

6.650

2.289

1.687

6.133

2.216

5.604

6.713

2.191

10.119

Total Juzgados

119.120

64.011 302.145 117.508

66.351 353.302 132.702 72.567 413.429

Total Nacional

142.690

85.303 317.058 139.977

86.310 370.545 158.177 95.456 433.258

I. = Ingreso, R. = Resuelto, A. = Acumulado (*) Acumuladas con respecto a los años precedentes. Fuente: Informe anual de la Corte Suprema al Congreso Nacional. 1988-1990.

Con respecto a las causas ingresadas en el conjunto de los tribunales y juzgados del país, se observa, en general, una baja entre 1987 y 1988, y un incremento en 1989. Sin embargo, los juzgados penales registran alzas en cada año. En cuanto a las causas resueltas, la tendencia general es al alza continua (sobre todo en la Corte Suprema), con la salvedad de los juzgados de tránsito, que parecen resolver cada año menos causas y las cortes superiores y los juzgados de inquilinato y del trabajo, con tendencias imprecisas. Finalmente, se registra un alza considerable en el número de causas acumuladas en los diversos tribunales, en particular en los tribunales penales y en los juzgados de tránsito; solo en la Corte Suprema de Justicia la tendencia es oscilatoria. Las cifras referidas a esta categoría de causas deben ser interpretadas con prudencia, ya que pueden incluir numerosas causas legalmente prescritas o abandonadas sin la correspondiente anotación o notificación; según las entrevistas realizadas, esto suele ocurrir con bastante frecuencia en materia civil, que, como puede verse en el cuadro, constituye la categoría más importante de las causas conocidas por los tribunales.

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El mayor número de causas ingresadas se da en los juzgados civiles: en 1989, el 64% de todas las causas ingresadas en los juzgados y el 53% de las ingresadas en todos los tribunales del país. A continuación vienen los juzgados penales (el 19% y el 16%, respectivamente), las cortes superiores (el 15% y 12,60%) y los juzgados de inquilinato (el 82. % y el 6,6%), seguidos de lejos por los juzgados de tránsito y del trabajo y los tribunales penales. •

Número de causas por juez

El volumen de causas ingresadas y resueltas por los tribunales constituye un importante indicador de la eficiencia del aparato judicial, en particular si este aspecto se relaciona con el personal judicial que ha de tratarlas. Actualmente, en numerosos sistemas de justicia se está produciendo un congestionamiento considerable, fundamentalmente debido al incremento constante de las causas ingresadas, de las que han de ocuparse magistrados y jueces, cuyo número no ha experimentado un aumento similar. En el cuadro 2 se presenta el número de causas resueltas y acumuladas por juez en las diversas judicaturas del país. Cuadro 2 Número de causas resueltas y acumuladas por juez, 1989 Judicaturas Corte Suprema Cortes superiores

Total de jueces

Número de causas resultas

16 (1)

3.163

Número de causas resueltas por juez

Número de de causas acumuladas

Número de de causas acumuladas por juez

198

4.090

256 119

117 (1)

17.933

153

13.913

Tribunales penales

123

1.793

15

1.826

15

Juzgados civiles

233

52.140

224

300.496

1.290

Juzgados penales

100

11.139

111

67.731

677

Juzgados de inquilinato

19

3.599

189

17.176

904

Juzgados del trabajo

29

3.498

120

17.907

617

Juzgados de tránsito

51

2.191

43

10.119

198

Subtotal Juzgados

432

72.567

168

413.429

957

Total Nacional

688

95.456

139

433.258

630

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(1) Incluye presidentes Fuente: Informe de la Corte Suprema al Congreso Nacional 1990. * En el informe al Congreso Nacional se indica a veces que el número de ministros de la Corte Superior a finales de 1989 era de 107. En el presente documento se ha adaptado el número de 117 por corresponder, además, con el indicado en la escala de sueldos vigente en julio de 1990 para todo el personal judicial.

Como puede verse, existe variedad, a veces considerable, en la “productividad” de los jueces ecuatorianos. Así, el número de causas resueltas por juez era en 1989 de 15 en los tribunales penales y de 53 en los juzgados civiles, pero de 198 en la Corte Suprema y de 244 en los juzgados civiles. Esta variedad era aún más acentuada en lo que atañe al número de causas acumuladas por juez, que adquiere aspectos alarmantes en los juzgados civiles y de inquilinato, seguidos por los juzgados penales y del trabajo. Por supuesto, esta diversidad en la carga de trabajo del personal judicial puede explicarse por el tipo o la complejidad de la materia de que son competentes, así como por la existencia en algunas jurisdicciones de responsabilidades administrativas que ocupan un tiempo considerable de los jueces. De cualquier manera debería efectuarse una investigación más detallada sobre este problema. La variedad antes indicada se da asimismo en lo que respecta a las distintas dependencias de un mismo tribunal. En este sentido, el promedio de causas resueltas por juez en las diversas salas de la Corte Suprema de Justicia durante el periodo 1987-1989 fue de 149 en la Sala Primera, de 173 en la Sala Segunda, de 254 en la Sala Tercera, de 137 en la Sala Cuarta y de 341 en la Sala Quinta. Como puede observarse, los magistrados de la Sala Quinta han resuelto durante el periodo analizado más del doble de causas que los de las Salas Primera, Segunda Tercera y Cuarta. Este dato es tanto más significativo cuanto que, como ya se ha indicado, las salas del más alto tribunal del país no están especializadas sino que todas conocen de todas las causas que, según la ley, les pueden llegar. Finalmente, existe variedad en los tribunales que actúan en las diferentes zonas del país. El número de causas resueltas por juez en los juzgados penales de la sierra fue en 1989 de 133, mientras que en la costa fue de 85; en cambio, en materia civil la proporción se invierte, encontrándose un promedio de 261 causas resueltas por el juez en la sierra y de 186 en la costa. […]

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Problemas y recomendaciones El análisis de los diversos componentes y aspectos de la Función Jurisdiccional que acaba de realizarse contiene elementos suficientes para efectuar un diagnostico de este sector de la Administración de la Justicia. Dicho diagnostico enfatiza las áreas más conflictivas o problemáticas, que se exponen a continuación, seguidas de algunas recomendaciones al respecto. La secuencia en que se exponen los problemas no refleja necesariamente su orden de prioridad. 1.

Dispersión de la Función Jurisdiccional

Un enfoque macro-organizacional de la Función Jurisdiccional muestra la existencia de una gran variedad de jurisdicciones, tanto ordinarias como especiales. Con respecto a estas últimas, muchas de ellas no pertenecen a la Función Jurisdiccional, lo que va contra el principio de la unidad jurisdiccional. Es particularmente preocupante la situación de los llamados jueces de policía (intendentes, comisarios y tenientes políticos), dependientes de la Función Ejecutiva y con amplias atribuciones en el procedimiento penal, en especial durante el sumario, lo que puede suponer un menoscabo del principio de independencia judicial. Recomendación 1.1 Examinar la posibilidad y oportunidad de crear un órgano coordinador del sistema jurisdiccional ecuatoriano, cuya misión fundamental sería fortalecer el principio de unidad jurisdiccional mediante la incorporación progresiva de algunas jurisdicciones especiales al Órgano Judicial y emitir dictamen acerca de las reformas o proyectos de reformas de las legislaciones que regulan dichas jurisdicciones especiales. Este órgano, que podría denominarse Consejo Nacional de Coordinación Jurisdiccional, estaría integrado por los presidentes de la Corte Suprema, del Tribunal de Garantías Constitucionales, del Tribunal fiscal, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de un delegado de los tribunales y juzgados y de un representante designado por cada una de las funciones Ejecutiva y Legislativa.

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Designación, duración en el cargo y juicio político de los magistrados

El tema de la designación de los magistrados por parte del Congreso Nacional ha tendido a generar gran polémica, dando origen a muchos criterios y opiniones. La principal preocupación reside en los efectos que dicho mecanismo tiene sobre la independencia y autonomía de la Función Jurisdiccional, así como sobre la estabilidad y continuidad en el proceso de administración de justicia. De acuerdo con los resultados de la investigación de campo, existe en la Corte Suprema un criterio generalizado según el cual debería eliminarse el origen político en el proceso de designación de los magistrados de la Corte Suprema. Igualmente se cuestiona la coincidencia de las fechas de designación de los magistrados con las que corresponden a los procesos de elección presidencial y congresal. Tal situación se considera propicia al juego de intereses político-partidistas en la selección y designación de los miembros del Órgano Judicial y fuente de expectativas e incertidumbre en dicho órgano. En relación con el periodo de duración de los magistrados y del presidente de la Corte Suprema, también existe diversidad de criterios, aunque la mayoría de los entrevistados coincidieron en la opinión de que los actuales periodos de cuatro años para los magistrados y de dos para el Presidente son cortos para propiciar esfuerzos prolongados, coherentes y de largo plazo relacionado con el desarrollo y fortalecimiento de la Función Jurisdiccional. Con respecto al juicio político a los magistrados por el Congreso Nacional, las percepciones son encontradas. Por un lado, en el proyecto de reformas constitucionales presentado por la Corte Suprema al Congreso Nacional en 1989 se propone la supresión del juicio político a los magistrados de la Corte Suprema, Tribunal Fiscal y Tribunal de lo Contencioso Administrativo. A cambio, se sugiere la creación de un “Consejo de la Judicatura”, que conocerá y resolverá sobre aquellos casos de responsabilidad constitucional en que incurran los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Fiscal y de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, durante la investigación de campo, la mayor parte de los entrevistados se pronunciaron en el sentido de que el juicio político debe mantenerse tal como lo establece actualmente la Constitución Política, ya

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que esa disposición constituye en elemento regulador que puede frenar potenciales abusos de los magistrados, aunque señalan que el juzgamiento debería tomar características de mayor seriedad y llevarse a cabo como un proceso en el cual sean las pruebas de derecho las que determinan los resultados finales. Recomendación 2.1 Revisar el actual sistema de designación de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los demás tribunales de máximo rango de la Función Jurisdiccional, a la luz de los mecanismos existentes en otros países. Recomendación 2.2 Ampliar el periodo de duración de los magistrados y asegurarse que su término no coincida con el periodo presidencial. Una opción podría ser ampliar el periodo mencionado de cuatro a ocho años, renovando una tercera parte a los cuatro años mediante sorteo interno de cada tribunal, otra tercera parte a los seis años en la misma forma, de entre los nombrados originalmente, y otra tercera parte a los ocho años, igualmente por sorteo, entre los que no hubieren sido nombrados a los seis años. 3

Concentración de funciones administrativas en la Corte Suprema

Actualmente, la lista de funciones, atribuciones y responsabilidades de la Corte Suprema es amplia y diversa. Sin embargo, se da en esta institución una excesiva concentración de atribuciones de naturaleza administrativa, que incluyen algunas de jerarquía menor, tales como las relaciones con licencias, quejas y reclamos, tramitaciones y adquisiciones. Tal situación va en detrimento de las funciones propiamente judiciales que es lo propio de dicho Tribunal. Esta situación, que genera una concentración de actividades administrativas en la Corte Suprema, limita también la capacidad de acción de aquellos órganos distritales y de apoyo administrativo, que formalmente tienen asignadas responsabilidades administrativas.

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Recomendación 3.1 Redefinir y dimensionar adecuadamente las atribuciones y funciones de la Corte Suprema. Se considera apropiado que esta sea el órgano de mayor jerarquía para fijación de políticas y objetivos institucionales en materia judicial y administrativa, aprobación de planes y presupuestos, creación de jurisprudencia en fallos contradictorios, y control y supervisión de los procesos judiciales en los distritos. Adicionalmente, el pleno de la Corte conocería y aprobaría los proyectos referentes a las reformas a las leyes, a la uniformidad y simplificación de trámites judiciales y a otros de similar naturaleza, que hubieren sido previamente preparados y estudiados por la División Técnica. Las salas de la Corte Suprema estarían dedicadas, con mayor profundidad y tiempo, a la atención, trámite y resolución de las causas que les corresponda. Recomendación 3.2 Redefinir la integración de únicamente tres tipos de comisiones internas de la Corte Suprema: Fallos contradictorios, Asuntos presupuestarios y financieros, y Control y supervisión de causas judiciales. Recomendación 3.3 Delegar todas las demás atribuciones y funciones administrativas al presidente de la Corte Suprema y otros órganos de apoyo que se definen en la estructura básica para la organización interna. Las funciones que actualmente corresponden a la Comisión de Quejas y Reclamos deberían transferirse al presidente de la Corte Suprema y/o a la Comisión Nacional de Carrera Judicial. Recomendación 3.4 Relevar al presidente de la Corte Suprema de su condición de juez de primera instancia y transferir esta responsabilidad a la sala que corresponda en sorteo. La segunda instancia para estas causas sería transferida a un tribunal especial integrado por los presidentes de las salas, excepto el de la sala que hubiere conocido en primera instancia.

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Recomendación 3.5 Delegar a los presidentes de las cortes superiores, la ejecución y administración de los respectivos presupuestos distritales aprobados previamente por el Tribunal de la Corte Suprema, relevándolos de su condición de jueces de primera instancia, en forma similar a la sugerida en la recomendación anterior. Recomendación 3.6 Estudiar la posibilidad de crear salas especializadas que sustituyan a las actuales que conocen, tramitan y resuelven causas relacionadas con varias materias, según les corresponda en suerte. Dependiendo de los resultados del estudio, las salas podrían constituirse por materias especializadas y, a la vez, hacer las funciones de las comisiones jurídicas por materias. Los presidentes de las salas integrarían la Comisión de fallos contradictorios. 4

Modernización, racionalización y descentralización de la estructura administrativa

Si se considera que la Función Jurisdiccional tiene la misma edad que la vida republicana, es evidente que ha permanecido por mucho tiempo alejada de los avances tecnológicos en general, y de los avances en las técnicas administrativas, en particular. Sin embargo, existe un esfuerzo importante, especialmente en los últimos años, dirigido a mejorar y modernizar la estructura de la organización de sus órganos de apoyo. A partir de 1978, con la expedición del Reglamento Administrativo Financiero de la Función Jurisdiccional, se aprecia la buena intención de estructurar un conjunto de unidades económicas y administrativas designadas a prestar el apoyo necesario para facilitar el proceso de administración de justicia en el país. Más tarde, las modificaciones en la Carta Política y en la LOFJ han abierto la posibilidad de renovar esfuerzos para el mejoramiento de los órganos de apoyo. En mayo de 1989 se crea el Departamento de Asesoría y, en junio del 1989, los departamentos de Capacitación y Desarrollo, Planificación y Administración e Informática. Dentro de este proceso, se

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dicta el Reglamento para la Administración de la Caja Judicial, en septiembre del mismo año. Finalmente en noviembre de 1990, se expide el Reglamento de Carrera Judicial. A pesar de los esfuerzos señalados, subsisten aún diversos problemas que deben enfrentarse con premura pero de manera sopesada. En particular, pueden anotarse las siguientes situaciones problemáticas que resultan del análisis documental, así como de las observaciones recogidas durante la investigación de campo: • La creación de los órganos de apoyo no responde a un proceso previamente planificado de estructuración organizacional. Se han creado algunos departamentos sin definición de las funciones que habrían de llevar a cabo y con asignación de recursos muy escasos. • Las líneas de comunicación funcional en los órganos centrales de apoyo no obedecen a lo formalmente establecido. Existe una especie de superposición sociométrica que prevalece sobre los canales formales de autoridad y responsabilidad. • Algunos de los órganos de apoyo ubicados en segundo o tercer nivel funcional tienen poca o casi ninguna vinculación orgánica funcional con los niveles inmediatos superiores; y, viceversa. Existe, así, una marcada tendencia en los órganos de apoyo de segundo o tercer orden para tratar ‘sus’ asuntos directamente con la Presidencia de la Corte. Esta situación plantea la revisión del actual agrupamiento funcional. • Existe una excesiva centralización de funciones de naturaleza administrativa, lo que resulta en la marginación de los órganos judiciales en la fijación de metas y objetivos, elaboración del presupuesto y determinación de la distribución de recursos. • No se cuenta con un inventario actualizado de las facilidades de espacio físico disponible, propio o alquilado, ni con un plan definido de necesidades y proyectos en materia de espacio físico para las oficinas y dependencias judiciales.

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Recomendación 4.1 Adoptar los siguientes criterios básicos, premisas y conceptos para llevar a cabo el proceso de reformulación de la estructura orgánica interna de la Corte Suprema y sus dependencias: • Distinguir dos tipos de actividad claramente diferenciables: las funciones o tareas sustantivas, que son las que están directamente vinculadas con el cumplimiento de los fines institucionales; y las funciones o tareas adjetivas, es decir, las que sirven de apoyo para el mejor cumplimiento de las primeras. • Agrupar con racionalidad las actividades de la Corte Suprema, de modo que no se produzca superposición conflictiva entre funciones sustantivas y adjetivas. • Distinguir con claridad los órganos encargados de la formulación y fijación de políticas, objetivos y metas de aquéllos encargados de ejecutar y administrar las tareas adjetivas. • Redimensionar la concentración de tareas adjetivas en los niveles superiores de la Corte Suprema. Ello conlleva la necesidad de aplicar procesos decisivos de delegación y descentralización administrativa hacia los órganos sectoriales. Las tareas, especialmente las adjetivas deben delegarse al nivel más bajo de la organización que se encuentren en capacidad de ejecutarlas con responsabilidad. • La Corte Suprema necesita, además de su presidente, un Administrador Ejecutivo que asuma parte de la responsabilidad en la dirección de las tareas adjetivas a nivel central en Quito. Igualmente se hace necesario un administrador a nivel distrital que se encargue de las funciones económicas y de administración de personal de cada distrito, y comparta con el presidente las tareas de esta naturaleza. • El presidente de la Corte Suprema debe estar apoyado y respaldado por una plana mayor, constituida por profesionales especializados y con amplia experiencia, y encargada de la concepción, planificación y evaluación de la política general en materia judicial.

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• Reagrupar y redefinir los órganos de apoyo en concordancia con los criterios y principios antes indicados. Especial importancia debería otorgarse a los órganos de planificación y control de gestión, así como a los encargados de los sistemas informatizados de información estadística y de seguimiento de causas. • Reformular las disposiciones normativas para actualizar las cuantías reducir las instancias, introducir la claridad en los juicios, permitir flexibilidad organizativa, eliminar las rigideces, modificar los periodos de duración de los magistrados, y otras que resulten necesarias como producto de estudios especiales. Recomendación 4.2 Adoptar una estructura organizacional básica que procure incorporar los lineamientos generales antes descritos. 5.

Planificación

Una de las necesidades básicas de toda organización está referida a la tarea planificadora, entendida como instrumento previo e indispensable para llevar a cabo sus diversas actividades con cierta racionalidad. El enfoque básico de las unidades planificadoras ha de llevarse a cabo en base a la fijación de objetivos conectados estrechamente con la misión fundamental de la organización. Se puede afirmar que una vez que los objetivos y programas de las organizaciones están bien claros y son aceptables, puede solucionarse la mayor parte del problema de establecer la estructura de la organización. Bajo esta concepción teórica, gran parte del trabajo de las organizaciones radica en la discusión y concertación de objetivos, programas y metas que se encuadren en el marco de las funciones y responsabilidades definidas para cada organización en particular. En el sector público ecuatoriano existe la tendencia a identificar o confundir el proceso planificador con el proceso de aprobación presupuestaria. Más aún, los procesos toman sentido inverso: primero se obtiene y se aprueba el presupuesto y, luego, se adoptan políticas, planes y programas que se encuadren dentro de los límites presupuestarios.

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Cierto es que las limitaciones económicas aquejan de manera general a todas las instituciones públicas ecuatorianas, pero ello no justifica la falta de planificación. El Órgano Judicial no ha escapado a esta tendencia. De los resultados de la investigación se observa que no ha existido aún una adecuada asignación de funciones y de recursos humanos para poner en práctica un proceso de planificación integral y mucho menos una clara definición de objetivos y metas. Con excepción del documento denominado “Perfil del Primer Plan Bienal de Desarrollo de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador: 1991-1992”, que puede calificarse como un documento pionero en materia de planificación en la Función Jurisdiccional, pude afirmarse que tal actividad ha permanecido ausente dentro del Órgano Judicial. Además, el Departamento de Planificación no posee ni los recursos humanos ni materiales suficientes para fundamentar un proceso de planificación. En la investigación de campo se detectó que a nivel de judicaturas de los distritos, prácticamente se ignora la existencia y/o necesidad de la planificación. Cada judicatura establece sus propios planes de trabajo y lleva a cabos sus propios mecanismos de control de gestión. En ninguno de los dos casos se puede hablar de sistemas orgánicos de planificación y control de gestión. Recomendación 5.1 Reforzar los planteamientos y lineamientos existentes sobre planificación de las actividades de la Corte Suprema y sus dependencias en el país. Los objetivos y planes globales deberían formularse para periodos de por lo menos cuatro años; complementarse con programas operativos anuales que contengan programas y metas alcanzables; ponerlos en ejecución; y, reformular el ciclo al término de cada ejercicio económico, a la luz de los resultados alcanzados y evaluados mediante sistemas pre-establecidos para control de gestión. Recomendación 5.2 Dotar al departamento de Planificación de los recursos humanos y de las facilidades necesarias para sustentar los planes de desarrollo de la institución.

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Recomendación 5.3 Involucrar en el proceso de planificación a los órganos distritales y a las unidades centrales de apoyo, de modo que se obtenga su efectiva participación en su ejecución. 6.

Presupuesto y Financiamiento

En materia de presupuesto y financiamiento existen un conjunto de deficiencias. La primera de ellas es el incumplimiento de la disposición legal sobre la autonomía para el manejo de los recursos económicos. No se han aplicado las reformas legales introducidas en junio y septiembre de 1989 que otorgan autonomía e independencia a la Función Jurisdiccional en el proceso de ejecución presupuestaria. Además, pese a que el Reglamento para la Administración de la Caja Judicial establece que las reformas presupuestarias, incrementos, reducciones y traspasos de créditos deber ser aprobados por la Corte Suprema, en la práctica dichas reformas son sometidas a la aprobación de órganos externos (fundamentalmente, el Ministerio de Finanzas). El proceso de elaboración del presupuesto no se desarrolla sobres base solidas de planificación, evaluación de necesidades, etc. Esto da lugar a que el presupuesto aprobado por el Congreso Nacional no contenga objetivos, programas ni metas claramente definidos. Los recursos propios provenientes del rendimiento de los depósitos judiciales no se integran en el proceso de elaboración del presupuesto, pese a la existencia de disposiciones legales expresas al respecto. En los órganos distritales se desconoce en alto grado el funcionamiento del sistema presupuestario y financiero. A pesar de que hace pocos meses se inició un proceso de desconcentración del manejo económico, en esta materia se aplica, en buena parte, lo dicho sobre concentración de atribuciones y decisiones en las oficinas centrales de Quito. De acuerdo con las cifras examinadas en este estudio, no existen incrementos reales en las asignaciones estatales. Además, las peticiones de incrementos presupuestarios se debilitan frente a la realidad que demuestra falta de habilidad o capacidad de gasto, especialmente en las asignaciones y disponibilidades de recursos propios para inversiones.

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No se han planteado ni estudiado alternativas para la procuración de recursos de generación autónoma proveniente de fuentes distintas a las existentes. Las anotaciones anteriores configuran uno de los principales problemas de la Corte Suprema que, junto a la falta de planificación, definen una especie de fragilidad estructural a la que debe otorgarse especial atención, sin descuidar que en ello juega un papel importante lo relativo a la calificación de los recursos humanos necesarios y las acciones persuasivas que puedan llevarse a cabo con otros órganos del Estado. Recomendación 6.1 Diseñar y ejecutar un plan estratégico dirigido a lograr una reforma constitucional por la cual se asigne a la Función Jurisdiccional un porcentaje fijo del presupuesto general del Estado. Este plan debería ejecutarse en al año de 1991 para que la disposición tenga vigencia en el presupuesto de 1992. La asignación presupuestaria así conseguida debería constar como partida global en el presupuesto general del Estado. Recomendación 6.2 El tribunal de la Corte Suprema, en cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que le otorgan autonomía, debería aprobar el programa presupuesto operativo anual. En la elaboración de este programa presupuesto deberían tomarse en cuanta los planes previamente elaborados por el Departamento de Planificación con la participación de los órganos distritales y otros. Igualmente deberían incluirse todos los recursos disponibles. Recomendación 6.3 El programa presupuesto así aprobado debería comunicarse al Ministerio de Finanzas para que ordene las transferencias y créditos automáticos a la Caja Judicial de la Corte Suprema mediante cuotas mensuales equivalentes a una doceava parte de la asignación global constante del presupuesto general del Estado.

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Recomendación 6.4 El programa-presupuesto operativo anual aprobado por el Tribunal de la Corte Suprema debería ser difundido internamente y aplicado por los órganos responsables de alcanzar los objetivos definidos en los programas. El control de la ejecución sería llevado a cabo por el presidente de la Corte, los departamentos de Planificación y Financiero y, en materias de excepción, por la Comisión Interna del Tribunal. 7.

Cargas de trabajo y acumulación de causas

A pesas de las limitaciones metodológicas que se señalaron en el proceso de medición de la carga de trabajo, la aproximación a que se ha llegado refleja una progresiva acumulación de las causas que podría llegar a límites imprevisibles si no se adoptan oportunamente las medidas correctivas necesarias. • La acumulación en todas las judicaturas del país se ubicó en el orden de más de 430.000 causas pendientes de resolución hacia fines de 1989. • Más de las dos terceras partes de las causas acumuladas, a nivel nacional, corresponden a los juzgados de lo civil. • La “productividad” de los jueces difiere considerablemente según las judicaturas y regiones. Los problemas relacionados con la acumulación de causas pendientes especialmente en las judicaturas de primera instancia, toman dimensiones que producen preocupación. No obstante, existen serias dudas sobre la confiabilidad de las estadísticas que se publican. Los análisis que pueden hacerse con base en las estadísticas oficiales, conducen a resultados de dudosa realidad. Recomendación 7.1 Realizar con carácter prioritario una especie de censo nacional sobre el número y estado de las causas pendientes de resolución en cada judicatura. Ello

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permitirá contar con una base cierta para su seguimiento ulterior y para la planificación en este campo. Recomendación 7.2 Desarrollar, en una fase posterior, estándares o coeficientes que permitan identificar con propiedad los niveles de productividad de las judicaturas y los grados de concentración y/o necesidad de creación de nuevas judicaturas. 8

Administración de personal

La calidad de cualquier organización depende mucho de las de sus recursos humanos. Para ellos es preponderante la existencia y el efectivo funcionamiento de un sistema de personal. En Ecuador, aún no existe un sistema integrado de administración de personal para la Corte Suprema y sus dependencias. El proceso se encuentra en su fase inicial y debe ir adaptándose progresivamente, sin apresuramientos. Se cuenta con el Reglamento de Carrera Judicial, recientemente dictado, cuyo objetivo es regular el funcionamiento del sistema. Aunque resulta muy temprano para evaluarlo, es necesario advertir que el proceso de su aplicación y posible necesidad de reformulación debería subordinarse a los varios cambios estructurales, cuyos lineamientos generales se plantean en el “Perfil del Primer Plan Bienal de la Corte Suprema”, en trabajos desarrollados dentro del PRODAD y en las secciones precedentes de este estudio. La ejecución del referido plan y de las recomendaciones que a partir de este estudio puedan surgir conlleva cambios que afectan la organización y estructura de la institución y, en consecuencia, modifican o alteran las funciones, requisitos y responsabilidades de muchas posiciones ocupacionales. En este sentido, los esfuerzos que se vienen llevando a cabo, dentro del PRODAD, para el desarrollo de manuales destinados a varios subsistemas de la administración de personal, deben tomar en cuenta las potenciales reformas estructurales del Órgano Judicial. En particular, el estudio ha detectado problemas en áreas estratégicas para la administración de personal como: inventario, planeación, régimen de remuneraciones, etc. El inventario de personal que lleva a cabo el Órgano

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Judicial tiene serias limitaciones en cuanto a la información disponible. Además, el procesamiento de la información es todavía muy rudimentario y atrasado. Los cálculos del suministro interno de personal implican mucho más que la mera cuenta del número de empleados. Los encargados de la planeación investigan y clasifican los recursos humanos actuales a fin de conocer su calificación. Esta información permite prever tentativamente los nuevos puestos y las vacantes que se puedan llenar con los empleados actuales. Considerar a los empleados actuales para las nuevas oportunidades resulta de gran importancia en términos de incentivos que ayuden a mejorar el clima laboral de cualquier organización y genera mayor estabilidad ante la perspectiva de avance y progreso. Las organizaciones contratan personal a fin de efectuar labores que contribuyan a los objetivos que se han determinado. Para poder adquirir personal idóneo, las organizaciones determinan sus necesidades de recursos humanos y estudian los requerimientos de sus puestos. A continuación, el departamento de personal selecciona y contrata a los individuos que desempeñarán esos puestos, apelando a fuentes internas y externas de suministros de personal. La planeación de recursos humanos es una técnica para determinar en forma sistemática la provisión y demanda de recursos humanos que una organización requiere. La determinación del número y tipo de empleados necesarios, permite que el departamento de personal pueda planear sus labores de reclutamiento, selección, capacitación y otras. Todas las organizaciones, y principalmente las de gran tamaño como la Corte Suprema de Justicia, que cuenta con más de tres mil puestos a nivel nacional, necesitan aplicar un proceso de identificación de necesidades de personal a corto, mediano y largo plazo. Recomendación 8.1 Redimensionar el número y las atribuciones de órganos y funcionarios encargados de los distintos procesos de administración de personal, a la luz de los cambios que se apliquen en la organización.

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Recomendación 8.2 Configurar un departamento de personal central con recursos humanos altamente calificados para el desarrollo y aplicación de los subsistemas de personal e incorporar a esta división el proceso de capacitación y desarrollo de recursos humanos. Recomendación 8.3 Redefinir, desarrollar y actualizar, progresivamente, la normativa vigente y los manuales relacionados con la clasificación, valoración y evaluación del desempeño y otros procedimientos, en concordancia con los cambios que se produzcan en dicha normativa y en la estructura organizacional. Recomendación 8.4 Mejorar el nivel de remuneraciones para hacerlo corresponder con el practicado en otras instituciones del sector público, y modificar la escala de remuneraciones, para que esta sea el producto del análisis de los varios factores que configuran las distintas clases y posiciones ocupacionales. Recomendación 8.5 Mejorar y ampliar al universo de las dependencias la prestación de los servicios sociales. Recomendación 8.6 Modificar las denominaciones de los puestos, especialmente los que se relacionan con funciones adjetivas, en concordancia con la naturaleza de las tareas. Recomendación 8.7 Simplificar la administración de las remuneraciones mediante el uso de programas sencillos en equipos y sistemas informatizados.

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Sistemas de información: estadísticas judiciales

El análisis de los datos suministrados por la Dirección de Estadísticas Judiciales de la Corte Suprema permite detectar diversas deficiencias en el método utilizado para compilar y publicar la información referente al movimiento de causas en los tribunales del país. Por ejemplo, según los datos procedentes de esta unidad, el mayor número de causas ingresadas en 1989 en los tribunales penales corresponde al distrito judicial de Azuay (el 18%), seguido del de Guayas (el 15%) y del de Pichincha (el 14%), cuando estos dos últimos distritos tienen una población mucho mayor que el primero y un número superior de despachos judiciales. Existe, pues, un problema con respecto a la confiabilidad de la información estadística. Este problema tiene su origen básicamente en dos situaciones: captura de la información y la forma en que se procesa la misma. Con respecto a la primera situación, se ha comprobado la existencia de un grave problema de atraso en el envío que de la misma hacen las dependencias judiciales a la Dirección de Estadísticas Judiciales. El incumplimiento de tal obligación puede deberse a distintas causas, que van desde la limitada disponibilidad de recursos para atender dicha tarea hasta la falta de interés o desconocimiento de las posibilidades que ofrece este tipo de información para mejorar el planeamiento y control de la administración de justicia. En cuanto a la forma en que se procesa la misma, es evidente que el poco personal con que cuenta la Dirección de Estadísticas Judiciales y la carencia del equipo adecuado, provocan que un alto volumen de información sea procesada manualmente (935 cuestionarios trimestrales), causando una gran presión de trabajo, que podría ser fuente comprensible de errores. Otro problema detectado en el sistema actual de estadísticas, se refiere a los usuarios de las mismas. Las únicas estadísticas publicadas actualmente son las correspondientes a causas ingresadas, resueltas y pendientes, de poca utilidad para los usuarios interesados por ellas. Olvidándose que las estadísticas judiciales tienen diversas finalidades (información general, investigación, administración, etc.) y que en numerosos países, entre ellos los latinoamericanos, una de sus principales funciones debería ser la de servir de instrumento al administrador judicial, para la planificación, el seguimiento y el control del proceso de las causas ingresadas.

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Recomendación 9.1 Reorientar las estadísticas judiciales de manera que su principal usuario sea el administrador de justicia, para que este las utilice en el seguimiento y control del proceso de administración de justicia.

Recomendación 9.2 Diseñar un sistema de estadísticas judiciales y seguimiento de causas. 10.

Automatización de oficinas

Actualmente la Corte Suprema no posee ningún sistema de automatización de oficinas, aunque existe un proyecto en desarrollo dentro del PRODAD, con respecto al cual pueden hacerse las observaciones que a continuación se indican. En primer lugar, parece acertado escoger como opción principal a desarrollar, entre la gama de posibilidades disponibles actualmente en el ámbito de la automatización de oficinas, la de procesamiento de textos. Dada la naturaleza de los órganos judiciales como organizaciones productoras, procesadoras y usuarias de información escrita, esta aplicación seria indudablemente de gran utilidad. Sin embargo hay hacer notar que un programa de automatización de oficinas, no tiene que ser necesariamente uniforme a través de todo el ámbito nacional, sino más bien ajustado a satisfacer las necesidades de aquellos despachos judiciales de mayor volumen. Esto no significa que los despachos pequeños no puedan beneficiarse de este sistema, puesto que la adopción de una serie de “formularios o resoluciones tipo” uniformes para ciertas diligencias judiciales es independiente del medio (electrónico o no) en que se encuentren. En segundo lugar, con relación a la idea de capturar directamente la información a medida que se digita en estos “formularios o resoluciones tipo” electrónicos para incluirla en una base de datos a nivel nacional, se considera que si bien esta idea tiene un gran atractivo desde el punto de vista teórico por la unidad de la fuente de información, presenta a la vez una gran cantidad

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de dificultades prácticas por cuanto requiere una gran rigidez en la redacción. Esto se contrapone con el objetivo de flexibilidad dentro de la estandarización que provee la automatización de oficinas. Asimismo, desde el punto de vista práctico, este tipo de captura automática de la información electrónica requeriría necesariamente de interconexión, o sea no sería operativa con equipos microcomputadores no enlazados, que es precisamente la opción más barata de informatización. En consecuencia, los costos subirían, al necesitarse, según el plan esbozado, algún tipo de comunicación de datos a nivel nacional, lo que supone un tipo de almacén electrónico central. En cuanto a la propuesta de establecer bases de datos a nivel nacional, teniendo en cuenta la extensión territorial del Ecuador, el estado actual de subsistema de telecomunicaciones y el volumen de información a manejar, no debería planearse el acopio de datos a nivel nacional, sino más bien a nivel de distrito judicial, en la sede donde exista una corte superior. Esto tampoco implica que se avale como objetivo el informatizar todos los despachos judiciales. Por el contrario, si bien la informatización puede ser de gran ayuda en los despachos judiciales con un elevado volumen de causas, podría resultar una carga más en los despachos pequeños. Con respecto a lo anterior, se debe apuntar que, en sistemas de información lo importante no es definir como objetivo un “Plan Nacional de Desarrollo Informático”, sino un “Plan de desarrollo de sistemas de información”. Esto no significa que el desarrollo informático no sea considerado de utilidad para el Órgano Judicial del Ecuador. Lo que sugiere es que lo fundamental es identificar y sistematizar la información que maneja este organismo para luego definir el por qué, el cómo, el cuánto y el dónde de la utilización de la informática. La herramienta informática, si bien es de gran utilidad, no debe privilegiarse en sí misma sino en función de las necesidades que se pretende atender. Finalmente, se considera oportuno hacer dos breves comentarios respecto de algunas ideas expresadas por los funcionarios entrevistados, en cuanto a otras posibles aplicaciones informáticas que justificarían la creación del proyectado Centro de Cómputo Judicial. Primero, para que el Centro de Cómputo a instalarse procese la información y suministre estadísticas judiciales, se requiere previamente que se hayan diseñado los sistemas y procedimientos y, sobre todo, que se haya definido quiénes serían los usurarios de las esta-

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dísticas, tal y como se planteó anteriormente. Segundo, en cuanto a la posibilidad de desarrollar en este futuro Centro de Cómputo un sistema de referencia legislativa, vale la pena considerar un sistema existente en Ecuador y diseñado al efecto conocido como “LEXIS”, antes que embarcarse en un esfuerzo adicional y no necesariamente superior a lo ya disponible. Recomendación 10.1 Darle seguimiento al proyecto en desarrollo dentro del PRODAD, considerando sobre todo los siguientes aspectos: • Un programa de automatización de oficinas no tiene que ser necesariamente uniforme a través del país, sino más bien ajustado a satisfacer prioritariamente las necesidades de los despachos judiciales con mayor volumen de causas. • La adopción de una serie de “formularios o resoluciones tipo” electrónicas con la finalidad de incluirlos en una base de datos a nivel nacional puede oponerse al objetivo de flexibilidad y requiere necesariamente de interconexión, es decir de un equipo de macro-computadoras, de alto costo. • La base de datos debería establecerse a nivel de distritos judiciales, sobre todo en los que tienen un elevado volumen de causas. • Más que definir un Plan Nacional de Desarrollo Informático, lo más conveniente sería diseñar un Plan de Desarrollo de Sistemas Informáticos. • Para la creación de un Centro de Cómputo Judicial se requiere previamente que se hayan diseñado los sistemas y procedimientos y que se hayan definido quiénes serían los usuarios de las estadísticas. Asimismo conviene explorar las posibilidades que puede ofrecer al respecto el sistema LEXIS. 11.

Otros

Pese a la existencia en la Corte Suprema y en el Congreso Nacional de comisiones permanentes encargadas de codificar, actualizar y modernizar la legis-

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lación, pareciera que en el Ecuador, y particularmente en materia judicial, se ha detenido el transcurso del tiempo. La normatividad jurídica, los procedimientos, las instancias y las cuantías se mantienen desde hace años sin modificación alguna. Así por ejemplo, las disposiciones legales sobre instancias y cuantías se encuentran fuera de tiempo; muchas de ellas están expresadas en términos absolutos referidos a la realidad de hace algunas décadas; otras son rígidas en cuanto determinan cifras absolutas y definen a-priori detalles sobre la organización interna, y algunas no se cumplen simplemente porque en la actualidad no son aplicables. Además, los trámites y procedimientos, tanto judiciales como administrativos, no son uniformes en las distintas judicaturas y distritos. De la investigación de campo se pudo confirmar amplia dispersión de criterios sobre ellos. Recomendación 11.1 Revisar y fortalecer los procesos de reformulación de las leyes sustantivas y adjetivas. Recomendación 11.2 Promover la realización de seminarios o talleres periódicos de jueces, como medida apropiada para alcanzar los objetivos indicados en la recomendación anterior.

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9 Derechos humanos y administración de justicia Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997

El análisis de la situación de los derechos humanos en Ecuador indica que muchas de las violaciones de los derechos fundamentales tienen su origen en deficiencias de la administración de justicia. Prácticamente todas las personas con quienes habló la Comisión sobre este asunto, entre ellas funcionarios gubernamentales, miembros del poder judicial y del Congreso y personas que han tratado de obtener justicia dentro del sistema, indicaron que la administración de justicia constituía un problema grave, con lo que lleva a afectar el ejercicio de una amplia gama de derechos y libertades garantizados por la Convención Americana. Consecuentemente en este informe se hará referencia a la situación de la administración de justicia en otros capítulos. La disposición de la Convención Americana que se relaciona más directamente con el derecho de la persona a la protección judicial es el artículo 25, que establece el derecho a un recurso efectivo ante un tribunal competente para la protección de sus derechos fundamentales reconocidos por las leyes nacionales o la Convención Americana166. El artículo 8 de la Conven166 El texto completo del artículo 25 establece que: 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados partes se comprometen: a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.

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ción Americana especifica además que el derecho a un pronunciamiento judicial justo en cualquier acusación penal o denuncia de orden civil, laboral, fiscal o de otra índole requiere que la persona sea “oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente”. Finalmente, debe recalcarse que el compromiso de todo Estado parte en la Convención de “respetar y asegurar” el ejercicio de los derechos garantizados en virtud del artículo 1.1, exige que se establezcan los debidos mecanismos para hacerlos efectivos. Los tribunales, como mecanismo principal para interpretar y aplicar la ley, desempeñan una función fundamental para asegurar la efectividad de todos los derechos y libertades protegidos. Las deficiencias del sistema judicial y de la administración de justicia reducen la posibilidad del individuo de tener acceso a la justicia en todas las esferas de la vida. Las reformas de 1992 a la Constitución ecuatoriana constituyeron un esfuerzo significativo para dar solución a algunos de los problemas en este campo. Las reformas y los cambios legislativos comprenden: aumento en el número de magistrados de la Corte Suprema y modificaciones en su jurisdicción y la ampliación de sus atribuciones de apelación; la creación del Consejo Nacional de la Judicatura167; requisitos académicos y profesionales mayores para los jueces; nuevos métodos para determinar el presupuesto168 y los salarios de la rama judicial, y medidas para despolitizar el poder judicial. La misma Corte Suprema ha tomado medidas para solucionar los retrasos que experimenta la justicia169. En un esfuerzo por hacer más eficaz el sistema, las reformas constitucionales de 1996 incorporan medidas adicionales, como el fortalecimiento de las atribuciones del tribunal encargado de la vigilancia constitucional. Según informes, están bajo consideración propuestas para adoptar el procedimiento oral en determinados procesos judiciales. En contraposición al actual procedimiento sumarial, éste, por ejemplo, haría uso de fiscales para presentar los cargos, los que serían fundamentados mediante investigaciones 167 El Gobierno señaló en sus observaciones a este informe que el Congreso tiene en estudio un proyecto de ley orientado a determinar la integración, forma de elección de los miembros, estructura y funciones de este Consejo. 168 Sin embargo, informes preliminares indican que estas medidas para aumentar el presupuesto judicial fueron frustradas cuando el Congreso aprobó presupuestos judiciales substancialmente reducidos para 1994 y 1995. 169 Algunas de éstas se abordan con más detalle en la sección sobre la situación del sistema penitenciario, ver infra, capítulo VII.

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policiales. El fiscal y el abogado defensor tendrían la responsabilidad de suministrar las pruebas y el juez actuaría como árbitro neutral y vigilaría el cumplimiento de todos los requisitos procesales170. Este sistema ha sido promovido en algunas esferas como más eficiente, transparente y flexible171. En su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno indicó que el Poder Judicial está estudiando propuestas para adoptar el procedimiento oral en determinados procesos, considerando que éste podría ser eficiente, transparente y flexible. Con todo, subsisten problemas graves que continúan obstaculizando el ejercicio del derecho a la protección judicial. En forma breve, la información y denuncias recibidas por la Comisión indican que entre los obstáculos más serios están, primero, demoras generalizadas en todo el sistema judicial; segundo, barreras a la administración imparcial e independiente de la justicia, lo que incluye la corrupción dentro del sistema y la inestabilidad de algunos cargos judiciales; y tercero, carencia de acceso a los recursos judiciales debido a factores tales como la ausencia de defensores públicos y distribución inadecuada de los tribunales en las zonas rurales. También se recibieron denuncias en las que se alega que el sistema judicial no es eficaz en atender las quejas contra la policía y que los miembros de ésta y de las fuerzas de seguridad cometen delitos contra las personas impunemente. En general, parece que el sistema judicial del país carece de los recursos humanos y financieros indispensables y que ello contribuye en gran medida a cada uno de los problemas descritos anteriormente172. Muchos sectores de la sociedad ecuatoriana expresaron a la Comisión su falta de confianza en la capacidad de los tribunales para administrar justicia en forma eficiente. El artículo 25 de la Convención Americana garantiza el derecho de las personas a un “recurso sencillo y rápido” de protección judicial. El principio de que justicia demorada es justicia denegada encuentra eco en la estipulación del artículo 8, en el sentido de que la justicia exige que los procedimientos 170 Véase J. Espinoza Ramírez y E. Moreno, “Reforma Judicial en Ecuador”, en M. Rowat, W. Malik & M. Dakoulias (comps.), Judicial Reform in Latin America and the Caribbean, World Bank Technical Paper No. 280, 1995, pp.192, 193. 171 Ibídem, p. 194. 172 El Gobierno señaló en sus observaciones del 19 de marzo de 1997 que los recursos económicos asignados a la función judicial han sido incrementados, pero indicó que éstos resultan insuficientes, lo que genera retraso en los procedimientos judiciales.

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se realicen dentro de un plazo razonable. Las demoras son especialmente generalizadas en el campo de la justicia penal, como se indica más adelante en la sección sobre el derecho a la libertad y sobre la situación de los derechos humanos en el sistema carcelario ecuatoriano. La Comisión se halla actualmente tramitando una serie de casos individuales en los cuales los principales alegatos se relacionan con la detención preventiva injustificadamente prolongada173. En un caso el acusado estuvo en prisión preventiva por más de treinta meses y finalmente fue sentenciado a una pena de dos años de prisión. Otro caso similar se refiere a la situación de dos acusados que fueron detenidos por dos años y dos meses antes de que se aplicara una sentencia de dos años contra cada uno de ellos. En otro caso se examina la situación de un acusado detenido por espacio de 25 meses antes de que se desestimaran los cargos en su contra y fuera puesto en libertad. La Comisión también está tramitando un caso en el cual se alega que el acusado permaneció en situación de detención preventiva, mientras la investigación inicial (sumario) de los cargos, que no debe prolongarse por más de 60 días, se mantuvo abierta durante cuatro años. En otros dos casos en estudio, se ha confirmado que los acusados sufrieron detención preventiva durante cinco años. En cada caso, los cargos fueron desestimados. La demora en someter a juicio a una persona acusada se traduce en una grave injusticia para quienes llevan varios años detenidos, particularmente si al final del juicio se les encuentra inocentes, así como para aquellos que se mantienen en prisión por períodos más largos que los que prescribe la sanción del delito cometido. Tales demoras constituyen también injusticia para las víctimas de delitos que procuran un pronunciamiento judicial sobre el perjuicio recibido y exigen que la justicia identifique al responsable. La Comisión tramita actualmente varios casos en los que miembros de las familias de víctimas de asesinatos, cometidos hace varios años, han tratado en vano que se lleve ante la justicia a los agentes del Estado supuestamente responsables. Dos de esos casos se refieren a muertes ocurridas en 1992, dos a muertes ocurridas en 1993, y otro a un tiroteo triple ocurrido en 1993. 173 Referencias a los casos actualmente en trámite por la Comisión no indican un juicio anticipado sobre los hechos o las quejas; esas referencias son solamente ilustrativas y consisten en información que es del dominio público.

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En casos extremos, las demoras pueden dar como resultado una forma de impunidad para el transgresor. La Comisión ha recibido varios informes de casos en los que se denuncian asesinatos por parte de agentes del Estado cuya determinación judicial fue impedida debido a que, antes de terminarse el juicio, había expirado el plazo de 10 años fijado por la ley de prescripción para los homicidios. La Comisión se halla actualmente tramitando un caso relacionado con una demanda presentada contra un miembro de la Policía Nacional que supuestamente golpeó brutalmente a un menor en 1989. La demanda se presentó en 1990, y fue tramitada por el Segundo Tribunal del Primer Distrito de la Policía Nacional. El agente fue eventualmente expulsado del cuerpo, debido a varias demandas pendientes en su contra, pero la acción judicial fue declarada prescrita en 1995. Las demoras en el sistema judicial, sin embargo, no son exclusivas de los procesos penales. A la Comisión se le ha informado de personas que hace más de diez o doce años presentaron denuncias en materia civil y administrativa, cuyos casos siguen sin resolverse. Por ejemplo, la Comisión tramita actualmente una petición en la cual se alega que una demanda presentada en 1980 con respecto a una cuestión de propiedad de tierras no se había decidido aún en el momento en que la Comisión realizó la visita in loco en noviembre de 1994. En conversaciones con jueces del sistema judicial, se informó a la Comisión que en algunos casos la demora se debe a ciertas presiones. Altos funcionarios gubernamentales mencionaron problemas causados por el creciente número de casos relacionados con el tráfico de estupefacientes. Un conocido jurista ecuatoriano indicó que se han dado ocasiones en que los jueces que conocen de casos de drogas reciben visitas de representantes de los acusados con el objeto de sobornarlos o amenazarlos o ambas cosas. En tales casos, es posible que los jueces estén poco dispuestos a tomar una decisión. Las quejas de corrupción generalizada dentro del sistema se refieren tanto a jueces como a abogados. La creación del Consejo Judicial, mediante las reformas constitucionales de 1992, tenía el propósito de centralizar y fortalecer los controles disciplinarios de la judicatura. Han surgido dudas en cuanto a los períodos para los que se nombran a los jueces, así como sobre su remoción. Los magistrados de la Corte Suprema son nombrados por el Congreso de candidatos escogidos, por partes iguales,

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por cada una de las ramas del Estado. Su periodo es de seis años escalonados y pueden ser reelegidos. Los jueces del nuevo Tribunal Constitucional serán nombrados por el Congreso a través de una selección presentada por cada una de las ramas del Gobierno y por algunos grupos que representan intereses sociales. Su periodo es de cuatro años y también podrán ser reelegidos. A la luz de la necesidad de imparcialidad judicial e independencia en la toma de decisiones, la brevedad de esos períodos ha sido identificada dentro de la judicatura como una fuente de preocupación. Las preocupaciones expresadas acerca del sistema de remoción de jueces se concentraron en la incompatibilidad de los procedimientos y la falta de transparencia en el proceso. El acceso al recurso judicial es restringido para muchas personas. La ley requiere que todos los demandantes estén representados por un abogado; está prohibido entablar demandas pro se. Ante este requisito, la función del defensor público es obviamente de importancia decisiva para la cantidad de personas que carecen de recursos para obtener los servicios de un abogado privado. Se informó a la Comisión, sin embargo, que se dispone de sólo cuatro defensores públicos en cada una de las dos ciudades de mayor población, Quito y Guayaquil, las cuales tienen más de dos millones y tres millones de habitantes respectivamente. Según se informa, hay unas dos docenas de defensores públicos en todo el país. Lo que es más, estos abogados se encargan de una gran variedad de casos civiles, administrativos y penales174. Este número es obviamente inadecuado, incluso si se tratara únicamente de defensores públicos para casos penales. Las leyes del país requieren que las personas estén representadas por un abogado para poder tener acceso a la protección judicial. Según el sistema actual, los litigantes que no tienen los medios para contratar los servicios de un abogado de su elección deben esperar hasta que haya un defensor público disponible. Esas personas tienen que esperar a menudo por largos períodos para tener acceso a la justicia. Esto va claramente contra los dictados de la Convención Americana. Como lo ha indicado la Corte Interamericana de 174 Según se informa, algunas facultades de derecho y fundaciones privadas ofrecen servicios de asistencia legal ad hoc, pero estos esfuerzos no están organizados ni programados en forma centralizada y los estudiantes de derecho, como es obvio, no tienen experiencia. En su comunicación del 19 de marzo de 1997, el Gobierno señaló que han sido tomadas algunas medidas para mejorar la situación, y que ha implementado un programa de mejoramiento de este sistema con la asistencia del Instituto Latinoamericano de Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente.

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Derechos Humanos, la discriminación en el ejercicio o disponibilidad de las garantías judiciales por razones de situación económica está prohibida según las disposiciones de los artículos 1.1, 8 y 24 de la Convención Americana175. En ciertas zonas del país, particularmente en las zonas rurales, la incapacidad para acceder a la protección judicial es una consecuencia de la insuficiencia o la falta de los servicios y las instalaciones necesarios. La Comisión visitó una comunidad donde el tribunal más cercano estaba a nueve horas de viaje por carretera. La distribución y mantenimiento de las instalaciones tienen, desde luego, una relación directa con la disponibilidad de recursos, como la tienen muchos otros obstáculos que enfrenta el poder judicial. Los funcionarios judiciales comentaron a la Comisión, por ejemplo, que carecen aún de los elementos más rudimentarios de informática para llevar el control de los casos penales pendientes. Cualquier intento de solucionar la situación actual demandará el consenso entre las diferentes ramas del Gobierno en lo que respecta a la prioridad que debe darse a la administración de justicia y por ende al compromiso de asignar recursos adicionales. Aunque en algunos círculos gubernamentales se ha reconocido que se trata realmente de una situación crítica, el financiamiento continúa a niveles reducidos, no habiendo un incremento. Las personas que entablan recursos judiciales contra un miembro de las fuerzas de seguridad del Estado pueden verse obstaculizadas por la mala utilización de tribunales de jurisdicción especial. El ejercicio de tal jurisdicción por parte de los tribunales policiales y militares no se limita solamente a aquellos casos que involucran situaciones de conducta en el ejercicio de las obligaciones de los miembros de tales instituciones. Con frecuencia, los acusados policiales y militares son juzgados por tribunales especiales por cargos relacionados con delitos comunes. Se informó a la Comisión que esos procesos no se hacen públicos, las audiencias en esas instancias se realizan a puerta cerrada, y los resultados no son fácilmente accesibles. Además, varias ONG indicaron su preocupación por la renuencia de esas instancias a dictar sentencias contra sus propios miembros. Un informe presentado en noviembre de 1995 por el Subsecretario de Policía al Presidente de la Comisión de Derechos Hu175 Véase en general: Opinión Consultiva OC-11/90 de agosto 10 de 1990 “Excepciones al requisito de agotar los recursos de jurisdicción interna (artículo. 46(1), 46(2) y 46(2)(b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, Ser. A No. 11.

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manos del Congreso sobre acciones dentro de la jurisdicción de los tribunales policiales, indicaba que en casi ninguna de ellas se había dictado sentencia. De los 4.568 casos iniciados desde 1985, en 46 se habían dictado sentencias provisionales, y en 5 de ellos sentencias finales. La mayor parte de éstos seguían en trámite o habían sido archivados. Más de 50 se habían declarado prescritos.

Conclusiones De conformidad con la Convención Americana, la protección judicial debe ser accesible, pronta y eficaz. El derecho a un proceso justo exige que la persona sea oída y que su caso se decida dentro de un plazo razonable. Como lo ha expresado la Corte Interamericana: “la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos el acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del artículo 1.1 de la Convención”176. Además, los Estados partes se han obligado, de acuerdo con el artículo 1.1 de la Convención Americana, a proteger y asegurar el ejercicio de todos los derechos allí consagrados “mediante medidas idóneas para que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia”177. Compete a los tribunales administrar la justicia y brindar recursos eficaces en todos los casos en que se violen los derechos del individuo reconocidos en la legislación interna o en la Convención Americana. El derecho a la protección judicial y la función de los tribunales son de fundamental importancia. Un poder judicial independiente y efectivo es elemento esencial de todo sistema democrático moderno. Es importante adecuar el sistema legal para que armonice con las metas económicas y de desarrollo del país, a fin de que no constituya una barrera al desarrollo y modernización del Estado.

176 Ibídem, párrafo 34. 177 Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987 “El Hábeas Corpus Bajo Suspensión de Garantías (artículos 27.2, 25.1 y 7.6) Convención Americana sobre Derechos Humanos”, Ser. A No. 8, párrafo 25.

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HUMANOS Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Recomendaciones La Comisión recomienda que el Estado tome medidas prontas y amplias para corregir la dilación crónica que caracteriza la administración de justicia. De acuerdo con el artículo 8.2.e de la Convención Americana, acerca del derecho de un demandado a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, la Comisión recomienda que se tomen medidas para dar prioridad a la protección de este derecho por medio de la asesoría de defensores públicos y para establecer normas que aseguren que quienes requieren este servicio lo reciban oportunamente. En vista de que los demandantes deben estar representados por un abogado para poder presentar sus reclamos, debe aumentarse el número de defensores públicos disponibles para asesorarlos, de manera tal que este servicio esté al alcance de toda persona que lo necesite para tener acceso a la protección judicial y para defender un derecho protegido. De acuerdo con los términos de la Convención Americana y su jurisprudencia en esta materia, la Comisión recomienda que el Estado adopte las medidas internas necesarias para limitar la aplicación de la jurisdicción especial de los tribunales policiales y militares a aquellos delitos de naturaleza específicamente policial o militar, y asegure que todos los casos de violaciones de los derechos humanos se sometan a los tribunales ordinarios. La Comisión reconoce los esfuerzos del Estado y lo anima para que continúe intensificando sus esfuerzos en favor de la reforma judicial, tanto a través de medidas internas como de la ayuda técnica y financiera que puedan brindarle las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales. Sin un incremento de recursos humanos y materiales y la creación de un sistema moderno, no se podrán superar los problemas de la administración de justicia.

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10 Las instituciones del sector justicia en 2002 Banco Mundial

A través de los últimos diez años, Ecuador introdujo más cambios en el sector judicial a través de modificaciones constitucionales, que durante los años 1812 a 1992. La Constitución de 1979, la décimo octava, fue reformada directamente o por referéndum, en 1992, 1995, 1997 y 1998, introduciendo cada vez más cambios estructurales en el sector judicial. Con las reformas de 1992 se estableció el Consejo de la Judicatura, se introdujo un sistema de casación para redefinir el rol de la Corte Suprema de Justicia, se creó un nuevo mecanismo para la selección de jueces, y se incrementó el presupuesto judicial y las remuneraciones de los jueces. Las reformas constitucionales de 1995 incluyeron: modificaciones relacionadas con la composición y los poderes del Tribunal Constitucional; independencia del Ministerio Público; creación de la Defensoría del Pueblo; descentralización de los servicios judiciales; reconocimiento de los métodos alternativos de solución de conflictos; y la expansión de la jurisdicción del Consejo Nacional de la Judicatura para establecer tasas judiciales. Dos reformas importantes fueron añadidas a la Constitución mediante referéndum en 1997. Se revocó la facultad del Congreso de enjuiciar a los jueces de la Corte Suprema y se abolió sus periodos fijos. Más aún, esta reforma constitucional eliminó la facultad del Congreso de nombrar jueces. Los periodos indefinidos, vistos por muchos como vitalicios, buscan garantizar la estabilidad de los jueces de la función judicial. Las reformas de 1998 también introdujeron: procedimientos orales; el principio de inmediación por el cual los jueces deben estar presentes en todos los procedimientos; los principios de “celeridad” y “publicidad” como columna vertebral del sistema;

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la aplicación del derecho consuetudinario indígena; y el establecimiento de la carrera judicial, que incluye un procedimiento de méritos y oposición para nombrar jueces y funcionarios judiciales. Adicionalmente a estos cambios constitucionales y legislativos, el sector judicial ha experimentado un proceso de reforma. Con base en el diálogo por el Diagnóstico del Sector Judicial de 1994, el gobierno inició un proceso de reforma que desembocó en un Plan Integral de Reformas178. Este plan identificó objetivos y prioridades de reforma del sector judicial, junto con áreas de cooperación financiera internacional y donantes. El plan comprende tres áreas: institucional, que incluye la función judicial, el Ministerio Público y la Policía; operacional, para coordinar actividades destinadas a ampliar el acceso a justicia, mejorar la infraestructura, preparar y aprobar nueva legislación con relación a los procedimientos civiles y penales, la estructura judicial y la organización del Ministerio Público, mejoras en la administración y los sistemas de manejo de causas; y recursos humanos, para mejorar la capacidad de los jueces, fortalecer la carrera judicial y la educación jurídica. Las reformas del marco constitucional dieron lugar a nueva legislación sobre la administración de justicia, incluyendo: la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley de Casación (1993), la Ley de Control Constitucional (1997), la Ley de Arbitraje y Mediación (1997), y la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Judicatura (1997). Alguna legislación que buscaba mejorar el sector ha probado ser inadecuada, y otras reformas vitales como una Ley Orgánica y el Código de Procedimiento Civil han experimentado retraso. Los nuevos esfuerzos de reforma deberían incluir la revisión de los códigos de procedimiento para incluir procesos orales, simplificar los procedimientos en sede administrativa, incrementar el uso de la mediación y el arbitraje, mejorar la administración de justicia , fortalecer la independencia del Tribunal Constitucional y el Ministerio Público, crear un programa de educación continua para abogados y jueces, mejorar el sistema de educación jurídica, establecer cortes de pequeña cuantía, incrementar el número de defensores públicos, y mejorar la infraestructura judicial. Generalmente, cambiar el marco legal requiere un significativo nivel de consenso entre los directamente afectados. Ecuador ha probado no ser la 178 “La Administración de Justicia en el Ecuador: Plan Integral de Reformas”, Quito, 1995.

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excepción. La falta de consenso ha impedido el proceso de reforma legal y ha limitado su alcance y resultados. Es claro que el proceso de reforma legal y judicial se beneficiaría de la construcción de consensos en el futuro programa de reforma y del incremento de la educación del público sobre el impacto potencial de tales cambios. Apoyo de donantes para la reforma legal del gobierno y el Plan de Reforma Judicial En febrero de 1996, la Corte Suprema de Justicia aprobó el plan final de reforma legal y judicial y lideró el proceso de reforma. Agencias internacionales como el Banco Mundial179, y el Banco Interamericano de Desarrollo180 proporcionaron asistencia financiera para la implementación del plan. Al respecto, la coordinación de donantes en Ecuador ha sido particularmente efectiva, contribuyendo a una cooperación más cercana y mayor eficiencia en el uso de recursos. El proyecto de Reforma Judicial del Banco Mundial181, recientemente concluido, comprende tres componentes. El primero, reforma de judicaturas, incluyó administración de casos, manejo de información, capacitación judicial e infraestructura. Este componente incluyó un pilotaje de nuevos sistemas de administración e información en veinte y ocho judicaturas en la primera etapa y en cuarenta y tres judicaturas en Quito, Guayaquil y Cuenca, en la segunda etapa182. El segundo componente, métodos alternativos anexados a los tribunales, piloteó centros de mediación y capacitación en Quito, Guayaquil y Cuenca. El tercer componente, el programa de Derecho y Justicia, apoyó actividades iniciadas en la sociedad civil e innovaciones a cargo de la judicatura, un programa de desarrollo profesional para profesores de derecho, un estudio sobre el estado de la educación jurídica, e investigación y evaluación del piloto de centros de mediación y centros de ayuda legal para mujeres pobres. Un fondo especial, el Fondo para Derecho y Justicia, financió 179 Un préstamo de USD 10,7 millones con una contraparte local de USD 3,6 millones. 180 Dos millones de dólares como cooperación técnica y otros USD 400.000 en fondos de contraparte local. 181 e World Bank, Staff Appraisal Report, Ecuador Judicial Reform Project (Report nº. 15385), 1996. 182 El piloto incluyó judicaturas tanto civiles como penales.

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veinte y cuatro donaciones para apoyar mujeres, niños, poblaciones indígenas, ONG y facultades de derecho. Como parte de las reformas originalmente llevadas a cabo en el plan de la Corte Suprema de 1998, el Banco Mundial está proporcionando fondos no reembolsables para varias iniciativas de reforma legal y judicial. La primera donación proporciona fondos para mejorar la educación jurídica pública y fortalecer la capacidad de mediación comercial de la Procuraduría General del Estado. La segunda donación proporciona fondos para expandir los centros de mediación, desarrolla un centro de información para mediación en zonas rurales y marginadas afectadas por la violencia, y crea un programa de apoyo institucional a grupos de trabajo para el estudio y desarrollo de una red nacional para el servicio de defensores públicos nacionales. El BID financió un “Programa para Modernizar el Sistema Judicial” que comprendió cuatro componentes. El primer componente, Desarrollo Legislativo, incluyó la reforma de la Carrera Judicial, el Consejo Nacional de la Judicatura y la Ley Orgánica de la Función Judicial, así como la investigación sobre el rol del Ministerio Público en el sistema penal ecuatoriano y en la defensa pública. El segundo componente incluyó capacitación y reforma del sistema disciplinario, y el diseño de un sistema institucionalizado para la capacitación permanente orientada a establecer una carrera judicial e identificar las necesidades de capacitación de jueces y funcionarios judiciales; implementó un sistema de capacitación y evaluación de desempeño de las actividades de enseñanza; y evaluó y recomendó cambios en el sistema disciplinario. El tercer componente, Fortalecimiento Administrativo de la Función Judicial, incluyó el diseño de un nuevo sistema administrativo que le permita trabajar en conjunto con el Consejo Nacional de la Judicatura, incentivó la descentralización y la adopción de nuevas metodologías de trabajo, y buscó el desarrollo de sistemas modernos de manejo de recursos humanos, financieros y de infraestructura, mejoró los sistemas de información incorporando un sistema informático de estadísticas, e implementó un sistema de capacitación. El cuarto componente, Acceso a Justicia y Sociedad Civil, replicó los esfuerzos del Banco Mundial, estableciendo un fondo especial para proporcionar recursos a las organizaciones de la sociedad civil para la implementación de pequeños proyectos de acceso a justicia.

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Otras agencias internacionales han participado en actividades específicas en una escala menor. UNICEF, por ejemplo, ha promovido acciones para reformar la legislación relativa a niños y adolescentes y, con el apoyo del Banco Mundial, a través de Projusticia183, financió actividades para fomentar la conciencia sobre los derechos de los niños. La Unión Europea ha organizado reuniones para promover discusiones sobre la reforma legal y judicial, el gobierno español ha financiado la capacitación de jueces, y la Agencia de Cooperación Francesa ha organizado un proyecto para proporcionar asistencia en el diseño de la escuela de fiscales. USAID ha concentrado su financiamiento en la justicia penal y la lucha contra la corrupción, principalmente mediante la provisión de fondos para ONG en esta área.

Jueces Nombramiento de jueces El nombramiento de jueces es de crítica importancia para la independencia judicial. Tanto los jueces como los funcionarios judiciales deben ser nombrados con base en los más altos estándares de mérito e integridad personal. Su reclutamiento y remuneración, con base en méritos, asegura que exista competencia institucional. Adicionalmente, los términos y las condiciones para el nombramiento de jueces juegan un papel importante al permitir que los jueces decidan con libertad de presiones externas. Existen diferentes mecanismos para nombrar jueces, dependiendo de si prestan servicios en primera instancia, en cortes de apelación o en la Corte Suprema de Justicia. Las vacantes de la Corte Suprema deben ser provistas por ella misma. Desde 1997, cuatro de las seis vacantes han sido provistas mediante este procedimiento. Dos vacantes recientes no fueron provistas debido a desacuerdos internos que dejaron a los candidatos sin la mayoría de dos terceras partes requerida para la selección. El proceso de selección, en sí 183 Projusticia es el acrónimo para “Programa Nacional de Apoyo a la Reforma de la Administración de Justicia del Ecuador”, una unidad de coordinación creada mediante Decreto Ejecutivo 3029 (08-30-95) y compuesto por consultores nacionales, la cual implementa proyectos de reforma legal y judicial.

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mismo, debe ser revisado. En tanto la Constitución establece una jerarquía de criterios para llenar las vacantes seleccionando candidatos de las cortes inferiores, universidades y abogados en el libre ejercicio profesional, los jueces en funciones de la Corte determinan si los candidatos cumplen los requisitos. Si la persona recibe los votos necesarios para ser designada, será seleccionada, independientemente de si cumple o no los requisitos constitucionales. No existe la oportunidad de que el público conozca y comente las nominaciones. Se encuentra en consideración una edad de retiro obligatorio para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Esta medida no fue considerada para su inclusión en la Ley Orgánica, pero cuenta con apoyo de parte de abogados y otros actores. Los jueces de las cortes superiores y tribunales son nombrados por la Corte Suprema de Justicia, y los jueces de primera instancia son nombrados por la corte superior de la provincia respectiva. Sin embargo, los nombramientos son el resultado de un proceso de selección llevado a cabo por el Consejo de la Judicatura, que presenta a la Corte Suprema una lista de candidatos para cada una de las vacantes. Cada candidato es examinado por el Consejo de la Judicatura, lo que contribuye a mejorar la objetividad, precisión y transparencia en el proceso de selección. Los jueces de primera instancia deben tener un mínimo de dos años de experiencia, y los jueces de corte superior, un mínimo de doce años de experiencia. Los jueces de primera instancia generalmente ya se encuentran trabajando en la función judicial; sin embargo, este no es siempre el caso de los jueces de las cortes superiores. Es difícil atraer a abogados altamente calificados, dadas las pobres condiciones de trabajo y la falta de estabilidad en la carrera. A pesar de que la Constitución reconoce el concepto de la carrera judicial, las normas regulatorias al respecto solo son observadas cuando resulta conveniente. Este es un campo en el que ha existido desacuerdo, retardando la promulgación de la Ley Orgánica de la Función Judicial. El borrador de la ley distingue la carrera judicial aplicable sólo a jueces y la carrera administrativa. Otra propuesta que genera debate establece que una Comisión del Consejo de la Judicatura debe administrar la carrera judicial y propone una evaluación permanente del desempeño que, entre otras reformas, minimiza el rol de antigüedad. De conformidad con la Constitución, actualmente los periodos de la Corte Suprema son indefinidos. La Corte Suprema ha extendido este prin-

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cipio a todos los jueces, excepto los jueces del Tribunal Constitucional. Esta decisión ha proporcionado la estabilidad necesaria al sistema judicial y ha eliminado la preocupación de los jueces de cortes inferiores de buscar apoyo para su reelección. Este principio puede fortalecer la independencia judicial puesto que los períodos vitalicios dan seguridad a los jueces. Al mismo tiempo, los problemas de mal desempeño de los jueces y de jueces involucrados en actos ilegales deben ser resueltos para mejorar la calidad de la justicia mediante un sistema de evaluación efectivo y justo. Remoción de jueces Dos cambios han tenido lugar en los sistemas disciplinarios y de control de la judicatura respecto del manejo de violaciones éticas y el combate a la corrupción. La primera fue la eliminación de la supervisión del Congreso. El segundo cambio fue la transferencia de poderes de la Comisión de Quejas de la Corte Suprema a la Comisión de Recursos Humanos del Consejo Nacional de la Judicatura. En 1996, el Congreso removió al presidente de la Corte Suprema y a dos jueces de la Corte Suprema mediante un juicio político que se centró en discrepancias sobre los criterios utilizados para decidir sobre los casos. Esta acción generó preocupación relativa a la independencia judicial. Las reformas constitucionales aprobadas en 1997 eliminaron el juicio político y el escrutinio del Congreso sobre los miembros de la Corte Suprema. Sin embargo, la Constitución no estableció un mecanismo alternativo para monitorear a la Corte y actualmente no existe un sistema para investigar a los jueces de la Corte Suprema por actos ilícitos. Este vacío ha creado una excepción de facto al principio constitucional que establece que ninguna autoridad está por encima de la ley. La Comisión de Recursos Humanos del Consejo Nacional de la Judicatura actualmente ejerce el control disciplinario de las cortes inferiores. El procedimiento comprende las acusaciones a cargo de la Comisión de Recursos Humanos y la apelación ante el pleno del Consejo. La decisión final es inapelable y la única vía adicional es la que corresponde al Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo. Las sanciones disciplinarias consisten en una notificación por escrito, una multa de hasta el 50 por ciento del salario

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básico del funcionario sancionado, la remoción temporal por noventa días sin pago, la suspensión y la remoción. El Consejo de la Judicatura también ha adoptado normas administrativas que son efectivas para combatir algunas prácticas de corrupción. El ejemplo más obvio se refiere a los nombramientos de peritos (expertos, especialistas). El Consejo prohibió el nombramiento de funcionarios judiciales como sustitutos, y estableció el requerimiento de nombrar profesionales especializados de una lista de la asociación profesional pertinente. 45. El Consejo ha demostrado su deseo y habilidad para sancionar casos de faltas disciplinarias y corrupción. Este mensaje claro ha dado lugar al incremento del número de quejas e investigaciones en contra de jueces en los pasados cuatro años. El informe anual de 2003 del Presidente de la Corte Suprema señala que las sanciones han sido aplicadas en más de mil casos en un período de cuatro años184. Tabla 1185 Quejas contra Jueces

Advertencia Multa Suspensión Remoción Absolución Archivado o expirado

1999 22 63 17 27 246 1.633

2000 88 50 25 19 413 1.237

2001 156 85 100 54 659 77

2002 136 75 66 36 813 0

Total 402 273 208 136 2.131 2.947

Actualmente no existe una disposición para sancionar a quienes presentan quejas falsas, un vacío sobre el cual el Consejo está trabajando para modificarlo. Los jueces removidos han denunciado la falta de un debido proceso. El uso de los poderes disciplinarios de la Comisión de Recursos Humanos ha 184 Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso Nacional, Anexo Estadístico, Quito, 2003. Debe notarse que existen 822 jueces y magistrados en el Ecuador. 185 Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso Nacional, Anexo Estadístico, Quito, 2002. (En adelante “Informe de la Corte Suprema”.)

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sido el objeto de protestas de la Federación de Funcionarios Judiciales, que ha acusado a la Comisión de dejar de garantizar el debido proceso. El Tribunal Constitucional, ocasionalmente, ha suspendido las sanciones impuestas, sobre la base del debido proceso. De igual importancia que las prácticas disciplinarias son los criterios utilizados para evaluar las quejas recibidas. La Ley Orgánica incluye normas generales que son usadas como estándares para determinar si un juez ha violado sus responsabilidades186. Sin embargo, la Ley Orgánica no proporciona estándares formales de conducta ni contiene una guía adecuada para el juez. La ausencia de estándares impide el desarrollo de un procedimiento administrativo capaz de abordar asuntos de corrupción. El desarrollo de un código de ética para jueces y su implementación sería un paso positivo hacia el combate de la corrupción dentro de la judicatura. Calidad de los jueces Los jueces son nombrados sin una capacitación previa especial. No existe revisión o evaluación de su desempeño; en consecuencia, la única información que el Consejo tiene de los jueces en relación con su capacidad profesional es su desempeño en la facultad de derecho, cursos ocasionales en los que han participado (generalmente sobre derecho sustantivo), y cualquier información sobre procedimientos disciplinarios en contra de ellos. La falta de predictibilidad –que es frecuentemente entendida por el público como corrupción– es en muchos casos el resultado de la limitada capacitación profesional proporcionada a abogados y jueces. La mayoría de abogados y jueces se enfocan en el análisis semántico de los textos legales en lugar del análisis conceptual, de precedentes o del desarrollo del derecho. La percepción de algunos abogados es que la calidad de los jueces ha declinado en los últimos veinte años. Puesto que las remuneraciones de los jueces históricamente han sido sumamente bajas, es difícil para la judicatura atraer a los mejores abogados para ser jueces. Además, las deficiencias en la calidad de la educación jurídica y la falta de requerimientos de educación adicional previa para desempeñar el cargo de juez, minan la competencia de 186 Ley Orgánica de la Función Judicial, Resoluciones y Reglamentos, febrero 1993.

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la judicatura. Adicionalmente, en ausencia de sistemas de evaluación permanente, las promociones frecuentemente se basan en influencias políticas o personales. Ni los jueces recién nombrados, ni aquellos jueces con experiencia que buscan educación adicional, tienen acceso a programas de capacitación continua para mejorar sus destrezas. Esto explica porque muchos jueces tienen dificultad en comprender y preparar adecuadamente casos complejos de propiedad intelectual o casos sobre asuntos económicos. Las partes en muchas ocasiones son renuentes a presentar este tipo de casos ante los jueces por temor a que su decisión sea arbitraria. Para encarar estas preocupaciones, el Consejo Nacional de la Judicatura ha creado una División de Capacitación Judicial, y se encuentra en proceso de establecer un programa de capacitación permanente mediante una donación de la Escuela Judicial de España. El objetivo del programa es capacitar a los jueces nombrados recientemente y a los jueces con mayor antigüedad, mediante un programa diseñado para desarrollar destrezas específicas en la práctica. USAID ha proporcionado recursos financieros para implementar un nuevo programa de entrenamiento para jueces penales en la aplicación del nuevo Código de Procedimiento Penal. El programa ofrece un cambio innovador respecto del típico entrenamiento ofrecido por el sistema judicial. Por ejemplo, el típico programa de capacitación consiste de conferencias y exposiciones relacionadas con la nueva legislación o los cambios introducidos en la legislación. En los nuevos programas de entrenamiento, el desempeño académico de los jueces es tomado en consideración como parte de su evaluación profesional. Mientras los jueces han sido extremadamente positivos acerca del programa de capacitación, no lo fueron comparablemente con respecto al uso de sus resultados académicos en la capacitación para la evaluación de su desempeño. Los jueces mal capacitados en un sistema legal con sobrecarga de trabajo son susceptibles a la corrupción y crean un ambiente en el que el imperio de la ley no puede ser garantizado. Familias (67%) y empresas (57%) perciben que los jueces no profesionales son uno de los más serios obstáculos al usar las Cortes187, y los abogados litigantes en materia civil (36,14%) recomien187 e World Bank Institute, Ecuador: Governance & Anticorruption Empirical Diagnostic Study, Preliminary Draft Report, no publicado, Washington, D.C., April 2000.

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dan programas educativos y continuo monitoreo y evaluación del desempeño judicial como medidas urgentes para mejorar el sistema judicial188. Remuneraciones de los jueces En Ecuador, las remuneraciones de los jueces han sido tradicionalmente bajas, en comparación con las remuneraciones de otros funcionarios judiciales. Desde 1993, las remuneraciones de los jueces se han incrementado consistentemente. Sin embargo, aún con el 40 por ciento de incremento producido en 2002, siguen siendo los jueces con las remuneraciones más bajas en la región, particularmente para los jueces de instancias inferiores y de cortes de apelación. Tabla 2 Remuneraciones de jueces (PPPD)189

Brasil Chile Colombia Ecuador Perú

Inferior 147,824 84,783 85,533 65,214 33,168

Apelación 155,604 111,307 163,563 94,000 43,955

Superior 172,415 142,745 298,316 179,738 122,238

188 Simon, Farith et al., Informe final de un estudio sobre la aplicación de la justicia civil, patrocinado por el Banco Mundial en octubre de 2002, a cargo de un equipo liderado por la Fundación Esquel (En adelante “Uso de la Justicia”). Este estudio fue desarrollado como componente de un estudio comparativo de cinco países preparado por Linn Hammergen, Uses of Empirical Research in Refocusing Judicial Reform: Lessons from Five Countries, World Bank, 2002, no publicado, en archivo. 189 Legal and Judicial Sector at a Glance: Worldwide Legal and Judicial Indicators (www.world bank.org/ljr, 2003). Las cifras citadas sobre las remuneraciones se han calculado en Dólares de Paridad según Poder de Compra (PPPD). Este es un indicador desarrollado por el Banco Mundial para asegurar que cualquier dato en dólares de los Estados Unidos de América (USD) sea comparable entre diferentes países. Las remuneraciones en PPPD fueron calculadas mediante la multiplicación de las remuneraciones en USD por la unidad de PDPC 2000. Para el propósito de estas estadísticas, la unidad PPPD 2000 es: Brasil (2.04), Chile (1.98), Colombia (3.0), Ecuador (2.42), y Perú (2.25).

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Existe una propuesta de ley del Ejecutivo para incorporar las remuneraciones judiciales en una escala unificada de remuneraciones del sector público.

Administración de Cortes El Consejo Nacional de la Judicatura fue establecido como un órgano administrativo, disciplinario y de gobierno de la Función Judicial (art. 206 de la Constitución). A pesar de que fue concebido originalmente en 1992, el Consejo no fue establecido sino hasta 1998, luego de la aprobación de su ley orgánica por el Congreso. La demora en establecer el Consejo fue el resultado del desacuerdo sobre el perfil de la nueva institución y el alcance de sus poderes. Finalmente, la posición de la Corte Suprema prevaleció y el Consejo permanece parcialmente sujeto a ella; el presidente de la Corte Suprema también es el presidente del Consejo de la Judicatura. Los siete miembros del Consejo son nombrados por la Corte Suprema. De ellos, cuatro deben ser escogidos de candidatos incluidos en listas preparadas por los jueces de cortes superiores, la Federación Nacional de Empleados Judiciales, los decanos de las facultades de derecho y los presidentes de los colegios de abogados. Pese a sus orígenes, el Consejo Nacional de la Judicatura se encontró en conflicto con la Corte Suprema de Justicia inmediatamente después de establecerse. Una definición poco clara de las “funciones de gobierno”, que no está explícitamente mencionada en la ley orgánica, ocasionó que la Corte Suprema y el Consejo tengan desacuerdo sobre cuál de los órganos tenía el poder de seleccionar y nombrar jueces. La opinión de la Corte prevaleció nuevamente, y el Consejo solamente retuvo la responsabilidad de presentar listas cortas a la Corte, la cual seleccionaría y nombraría a los candidatos. Las funciones del Consejo Nacional de la Judicatura son de naturaleza administrativa, disciplinaria y financiera. La Constitución requiere que las cortes inferiores remitan a la Corte Suprema un informe anual que describa las actividades y sugiera mejoras al sistema judicial. La Corte Suprema también debe emitir un informe anual al Congreso Nacional. A pesar de que estos reportes son un recurso para identificar áreas en las que se puede hacer mejoras, han sido significativamente

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inefectivos, dadas su falta de especificidad, las falencias al considerar objetivamente los problemas, y la ausencia de un procedimiento formal para considerar y comentar estos informes.

Presupuesto De acuerdo con la Constitución, la judicatura es independiente y maneja el presupuesto previsto en el presupuesto nacional que aprueba el Congreso. Cierto número de países latinoamericanos tiene un porcentaje fijo del presupuesto nacional para la judicatura. Por ejemplo, Costa Rica y Paraguay destinan 6 por ciento del total del presupuesto nacional a la judicatura. Dentro de esta tendencia, Ecuador estableció una norma que destinó no menos de 2,5 por ciento del presupuesto nacional a la administración de justicia. Esta norma, sin embargo, adicionalmente a los porcentajes fijos por ítems presupuestarios específicos, fue eliminada de la Constitución en las reformas de 1998. El presupuesto es un factor crítico en el mantenimiento de la independencia judicial. El presupuesto debe ser suficiente para permitir a la judicatura administrar justicia de forma eficiente y efectiva con personal calificado. El presupuesto asignado a la administración de justicia en Ecuador es el más bajo de la región andina, en relación con su población. Tabla 3 Presupuesto judicial per cápita en la región andina190 País Bolivia Chile Colombia Ecuador Perú Venezuela

Monto (USD) 64.166.666 155.339.806 347.631.979 22.489.700 132.319.506 653.059.868

Población (miles) 7.773 14.622 37.065 11.937 24.371 22.777

190 Comisión Andina de Juristas, Indicadores Judiciales, 2000.

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Relación 8,3 10,6 9,4 1,8 5,4 28,7

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Debido a la eliminación de la cuota presupuestaria mínima para la judicatura y la creciente deuda externa, el presupuesto judicial, aún en los años en que ha crecido en números reales, ha decrecido en cuanto a porcentaje del presupuesto total. Tabla 4 Presupuesto Judicial (1995-2002)191 Año

Monto (USD)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

54.768.400 68.578.900 78.101.400 74.621.100 57.115.800 22.489.700 40.249.700

Porcentaje del presupuesto del Estado 1,51% 1,72% 1,52% 1,39% 1,04% 0,62% 0,82%

La creación del sistema de tasas judiciales ha mitigado de alguna manera la reducción en el presupuesto, y permite que el Consejo utilice los recursos que fluyen directamente en las arcas judiciales sin ir al gobierno central. Las tasas judiciales corresponden sólo a una pequeña fracción del presupuesto judicial (cinco por ciento de los ingresos operacionales). Otro aspecto a ser considerado es la estructura del presupuesto. Noventa por ciento del monto total está destinado a gastos operativos, usualmente remuneraciones; como resultado, el monto disponible para capital de inversión es aproximadamente de 10 por ciento.

191 Con base en el Informe del presidente de la Corte Suprema de Justicia al Congreso, Anexo estadístico, Quito, 2002.

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Tabla 5 Destinos del presupuesto en 2001192 Remuneraciones Servicios Materiales y suministros Gastos de capital

83,53% 5,21% 1,56% 9,69%

El presupuesto es preparado por la División de Planificación del Consejo de la Judicatura, con base en la información obtenida de la visita a las Cortes. A pesar de la descentralización de la autoridad, las oficinas regionales del Consejo no están suficientemente equipadas para manejar fondos. En particular, los funcionarios no se encuentran capacitados de manera adecuada para el manejo de los fondos disponibles. Como resultado, se requiere de capacitación específica y destrezas en la preparación y el manejo de presupuesto.

Planificación Desde el establecimiento del Consejo de la Judicatura, su Comisión Administrativa y Financiera planifica, organiza y controla los recursos materiales y financieros de la Función Judicial (artículo 16a de la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura). Además, las tareas de planificación llevadas a cabo por la Comisión de Planificación –establecida por la Corte Suprema en 1990– fueron transferidas al Consejo de la Judicatura. Estas tareas incluyen llevar las estadísticas, efectuar estudios relacionados con el desarrollo del sistema de tribunales, conducir evaluaciones de las operaciones del sistema judicial y supervisar los proyectos de construcción. Esta capacidad analítica es esencial para abordar problemas de demora y desarrollar propuestas de nuevas reformas legales. Ya que la misma Comisión supervisa el desarrollo del presupuesto y su administración, cualquier problema de comunicación o de intercambio de información que pudiera surgir ha sido eliminado.

192 Informe de la Corte Suprema.

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Se estableció un sistema de estadística para el seguimiento de casos hace aproximadamente quince años atrás, el cual reemplazó un sistema previamente establecido en la década de 1950. Se requiere a cada judicatura el envío de reportes estadísticos trimestrales, incluyendo el número de casos ingresados, el número de casos resueltos y el número de casos pendientes al final del período. El sistema fue mejorado tecnológicamente luego de ser transferido al Consejo de la Judicatura. Se introdujeron computadores, así como software que permite la actualización de datos simultánea con los cambios en el sistema. Los juzgados piloto mantienen datos más confiables y actualizados, pero este sistema no se encuentra ampliamente utilizado y la mayoría de judicaturas todavía dependen de medios manuales para recolectar datos. Casi no existe distribución pública de dicha información. Inclusive los informes anuales enviados al Congreso presentan los datos en una forma limitada. Los expedientes de casos y otros documentos son retenidos indefinidamente en las judicaturas, aunque la ley determina un período específico de retención. El espacio de almacenamiento de expedientes se encuentra abarrotado, lo que hace difícil, si no imposible, la investigación para encontrar los archivos de que se trate. La manera en que se mantienen estos archivos es un peligro, dado el riesgo de pérdida por fuego y daños. En Quito, los expedientes son transferidos al Archivo Judicial Central. La visión aceptada era que los expedientes no podían ser destruidos porque la ley nada dice acerca de destruir archivos. El espacio para almacenar desaparecerá inevitablemente. Para completar el problema, no existe una lista sistemática de los expedientes transferidos al Archivo. Desafortunadamente, no existe un vínculo práctico entre el Archivo Nacional del Ecuador y la Judicatura, y no existe un mecanismo en Ecuador para asegurar que los expedientes de casos de valor duradero sean transferidos a un almacenaje apropiado, accesible bajo condiciones reguladas. Si el Archivo Nacional no está en condiciones de liderar u ofrecer consejo en el asunto, la judicatura debe tomar la iniciativa. Una gran cantidad de expedientes sin valor se acumula y, a la fecha, sólo ha existido una depuración de casos en los juzgados piloto financiada por el Banco Mundial, la cual fue diseñada para actualizar los sistemas de manejo de la carga procesal.

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Recursos humanos La División de Recursos Humanos fue creada en 1979 para manejar asuntos de personal de todos los empleados judiciales. Esta oficina es parte del Consejo de la Judicatura. En ella se estableció un sistema de manejo computarizado para la administración, incluyendo el pago de remuneraciones. Sin embargo, sin un sistema de evaluación no existen datos para establecer una política basada en méritos. Como resultado, el incremento de remuneraciones y los ascensos son otorgados con base en los años de servicio y no por el rendimiento. A pesar de la experiencia obtenida a través del nuevo proceso de selección judicial basado en méritos, este proceso no ha sido adoptado por el personal de la judicatura.

Manejo de información y tecnología El acceso a tecnología de la información es esencial para un proceso judicial imparcial y justo, y para mejorar la capacidad de los tribunales, la administración, el manejo de personal, y la estadística de casos. Existe, sin embargo, en el sistema judicial ecuatoriano insuficiencia de tecnología para apoyar tales esfuerzos. Aunque ha existido un esfuerzo para instalar computadoras en todas las oficinas administrativas del Consejo de la Judicatura y en los juzgados, su número no es suficiente para alcanzar un amplio impacto. El manejo de información y la tecnología es un área de infraestructura administrativa que necesita ser desarrollada de manera que el sistema judicial completo pueda empezar a desarrollarse efectivamente. La División de Informática requiere de un diagnóstico comprehensivo. En años recientes, en lugar de establecer una estrategia de largo plazo o una visión para modernizar la División, los esfuerzos han estado orientados a responder a necesidades inmediatas o de corto plazo. Como resultado, la División no ha sido capaz de responder a los rápidos cambios organizacionales y procedimentales del sector judicial. El acceso a una base de datos es también un paso vital para mejorar la capacidad del sistema judicial. El desarrollo de una base de datos de los casos y la legislación incrementa la rendición de cuentas de todo el proceso legal.

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Ha habido un logro considerable en este campo luego de la instalación de los sistemas de información SILEC y FIEL, que permiten que los jueces tengan acceso directo a legislación y jurisprudencia actualizadas. Sin embargo, su acceso está limitado a las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca. El acceso a información es también necesario para hacer que los derechos adquieran sentido pleno. Al incrementar el acceso a información por parte del público y la comunidad jurídica, existe mayor posibilidad de que las expectativas y los incentivos de quienes toman las decisiones en la economía, sean influenciados por el sector legal y judicial.

Infraestructura Las instalaciones de la judicatura en muchos casos no permiten acomodar a todos los funcionarios y las condiciones a veces llegan a ser poco habitables. Algunas judicaturas requieren renovación y otras requieren nuevas construcciones. Sin embargo, las construcciones necesitan ser solamente de uno o dos pisos para acomodar entre cinco y doce personas. La infraestructura existente, aún con las remodelaciones de los últimos años, requiere cambios para implementar el sistema oral que manda la Constitución que entró en vigor en agosto de 2002. Nuevos estándares de diseño fueron preparados y varias judicaturas fueron remodeladas para implementar las reformas de los juzgados piloto, que incluyeron el desarrollo de salas de justicia para permitir el sistema de procedimiento oral y una distribución más amplia del trabajo de los jueces entre el personal de los juzgados. Mejorar la infraestructura física debe ser una prioridad durante los esfuerzos de reforma, pero sólo como complemento de otras reformas. Es necesario contar con infraestructura apropiada para implementar la integridad de reformas que contempla este informe. Adicionalmente, mientras la tecnología disponible en la actualidad en los tribunales piloto es adecuada, el resto del país opera sin dicha tecnología.

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Eficiencia Cortes inferiores Uno de los mayores desafíos de la judicatura es contar con un mecanismo para atender la enorme carga procesal de los juzgados de primera instancia. La capacidad del sistema para manejar los casos es inadecuada. La productividad de los jueces de nivel inferior debe ser incrementada. En 1995, cada juez, en un promedio nacional, resolvió 986 casos193. En 2001, en la mayoría de las ciudades el promedio parece haber decrecido194. Tabla 6 Promedio de casos civiles resueltos por juez (2001)195 Quito Cuenca Guayaquil

539 735 636

Si el número de casos resueltos es menor al número de casos ingresados al año, esto usualmente desemboca en la acumulación de carga procesal en los años subsiguientes. Este fue el caso durante muchos años en los centros urbanos con mayor población (Quito, Guayaquil, Cuenca), y las áreas urbanas predominantes (Azogues, Loja, Portoviejo). Sin embargo, desde 2001, esta tendencia ha sido revertida y en muchas ciudades el número de casos resueltos es mayor al número de casos ingresados.

193 Dakolias, María, Court Performance Around the World. A Comparative Perspective, World Bank Technical Paper nº. 430, Washington, 1999 (En adelante “Desempeño de Cortes”), p. 12. Dakolias presenta los siguientes datos: Panamá, 693; Perú 1.408; Colombia 1.512; Chile 4.809. 194 Existe un promedio menor en las ciudades pequeñas: Portoviejo, 310; Babahoyo, 134; Azogues, 481. 195 Informe de la Corte Suprema.

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Tabla 7 Judicaturas civiles: datos anuales de seis distritos196 1998 Distrito

Número de Casos judicaturas ingresados

2001 Casos resueltos

%

Número de Casos judicaturas ingresados

Casos resueltos

%

Quito

22

33.725

13.576

40,25

23

21.539

12.416

57,64

Cuenca

19

15.195

12.693

83,53

20

8.201

14.712

179,39

Azogues

9

4.298

3.324

77,33

9

2.669

4.334

162,38

Portoviejo

24

11.144

4.778

42,87

24

6.838

7.444

108,86

Babahoyo

14

3.881

2.231

57,48

14

3.614

1.888

47,75

Guayaquil

30

24.338

8.207

33,72

30

15.979

19.089

119,46

Quito es una notable excepción a esa tendencia. Puesto que ingresaron pocos casos nuevos en 2001, el porcentaje de casos resueltos aumentó. Sin embargo, el número total de casos resueltos se mantuvo bajo, pese al hecho de que el número de judicaturas se incrementó. Tabla 8 Distrito Quito Flujo de la carga procesal197 Año 1998 1999 2000 2001

Número de Judicaturas 21 25 25 25

Casos ingresados 33.725 31.278 25.266 21.539

Casos resueltos 13.576 13.020 12.930 12.416

Aunque el número de casos ingresados ha bajado, y el número de jueces se ha incrementado, la carga procesal sigue siendo significativa. Los datos que comprenden la totalidad del sistema judicial demuestran que, a pesar de que existe un incremento en los casos resueltos por año, la carga procesal no ha disminuido significativamente. Para diciembre de 2001, los tres distritos

196 Ídem. 197 Simon, Farith y otros, Uso de la Justicia.

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más grandes tuvieron casi 450.000 casos represados, mientras la carga acumulada en las judicaturas civiles a nivel nacional alcanzó 778.437 casos. Tabla 9 Casos represados en judicaturas de lo civil198 Distrito Pichincha Guayas Azuay Total

Casos Ingresados 21.629 15.964 9.201 46.794

Casos Resueltos 12.948 19.134 14.622 46.704

Casos Represados 195.199 194.588 51.151 440.938

Un estudio reciente muestra que en Quito, sólo 39 por ciento de los casos ingresados en 1998 para la resolución de un asunto legal, llamados procesos de conocimiento (distintos de los juicios ejecutivos199), habían sido resueltos al 2002. La mayoría de aquellos casos no resueltos se encontraban en su etapa inicial (es decir, en la demanda, la notificación al demandado o en la contestación a la demanda). El mismo patrón puede ser observado en los juicios ejecutivos, en los que sólo 31 por ciento de los casos ingresados en 1998 habían sido resueltos a 2002. Nuevamente, la mayoría de los casos sin resolución se encuentran en la etapa inicial: 46 por ciento para calificar la demanda200; 13 por ciento para notificar al demandado; 7 por ciento a la espera de la contestación a la demanda201. El alto porcentaje de casos en los que la demanda no ha sido calificada demuestra que el demandante tal vez ha perdido el interés en el caso o que el conflicto se ha resuelto. De acuerdo a ley, en los casos civiles son las partes, y no el juez, quienes activan el proceso a través del sistema. Si las partes dejan de activar el caso por un periodo de tiempo, el juez puede descartar el caso. Sin embargo, los jueces son usualmente indulgentes, a menos que haya un requerimiento es198 Informe de la Corte Suprema. 199 Procedimientos sumarios para satisfacer una obligación basada en documentos, que otorgan el derecho de ejecutarla contra bienes del deudor. 200 Una declaración preliminar del juez, en la que admite la demanda y declara que cumple con los requerimientos formales de ley. 201 Simon, Farith y otros, op. cit.

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pecial de las partes. Por esta razón, muchos casos se listan como pendientes durante años. El promedio de 383 días para concluir un proceso de conocimiento y de 405 días para los juicios ejecutivos no tiene relación con lo que establece la ley. La inobservancia de los jueces al mandato de los términos procesales es causada, o por lo menos exacerbada, por lo que muchos jueces creen ser términos irreales determinados por los códigos. Los códigos no consideran el impacto del número de casos que ingresan cada día. Esta percepción persiste a pesar de las reformas recientes que han eliminado ciertas responsabilidades de los jueces, incluyendo las obligaciones administrativas, y, en algunos casos, la investigación. La vigencia de algunas de las garantías constitucionales ha sido problemática. Los jueces de primera instancia cuya jurisdicción se extiende solamente a casos civiles y penales tienden a percibir a los casos de amparo202 como una interferencia con sus obligaciones regulares. La evidencia empírica no sustenta tales percepciones. El Código de Procedimiento Civil está desactualizado y otorga poca autoridad al juez para manejar los procesos. Los términos procesales establecidos para cada etapa no responden a lo que ocurre en la actualidad. Especialmente en las ciudades de mayor población, los jueces tienen poco control sobre el desarrollo del caso, que usualmente es manejado por un asistente. Todos estos aspectos afectan la eficiencia y los niveles de producción. La inminente reforma de las normas procesales permitirá introducir la oralidad establecida constitucionalmente. Si bien esto puede contribuir a resolver estos desafíos, los problemas de gestión persisten. Parte de los problemas de gestión provienen de una falta de personal técnico para dar apoyo administrativo. En un intento de manejar este problema particular, la Constitución estipula que los retrasos injustificados en la administración de justicia están prohibidos por la ley. La Constitución establece 202 Toda persona titular de un derecho garantizado por la Constitución, el cual sea subsecuentemente amenazado por acciones de una entidad pública, cuyo resultado es un daño grave o la amenaza de un daño grave, puede presentar una acción de amparo ante cualquier juez de primera instancia, demandando la suspensión de tales acciones. Toda persona también tiene el derecho de interponer una acción de hábeas data ante un juez de primera instancia para obtener el acceso a archivos de información referida a ella, que se encuentre en poder de las autoridades gubernamentales. El Estado garantiza el derecho a un debido proceso a todo individuo.

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además que los jueces pueden ser removidos o ser responsables por los daños y perjuicios causados a las partes por retardo. Esta provisión, sin embargo, es escasamente aplicada. Aunque se introdujo audiencias de conciliación como parte del manejo de procesos, los jueces no tienen el poder de obligar a asistir a ellas. Esto restringe la habilidad del juez y de los tribunales para minimizar retardos. Un programa para establecer los servicios de mediación adscritos a las judicaturas de primera instancia, financiado por el Banco Mundial, ha empezado a mostrar resultados positivos, y proporciona un ejemplo para abogados y jueces de los beneficios y las ventajas de un acuerdo203.

Cortes Superiores En las Cortes de Apelación, la carga procesal total ha aumentado, principalmente debido al incremento de casos penales. Tabla 10 Carga procesal en cortes superiores204

Casos Civiles Casos Penales Total

1994 17.833 41,68% 24.788 58,19% 42.621

1998 25.610 39,93% 38.536 60,07% 64.146

2001 21.382 29,14% 194,588 70,85% 73.365

La disminución de la carga procesal en los casos civiles es el resultado del mejoramiento de los procesos de toma de decisiones de las cortes.

203 Se han instalado oficinas en Quito, Guayaquil y Cuenca. Las sesiones de conciliación han tenido lugar en 73% de los casos derivados por jueces, y se han alcanzado acuerdos en 32% de los casos. 204 Informe del presidente de la Corte Suprema al Consejo de la Judicatura, Anexo estadístico, Quito, 2002.

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Tabla 11 Casos Civiles: Cortes Superiores (2001)205 Distrito

Quito Cuenca Azogues Portoviejo Babahoyo Guayaquil

Número de salas

Casos ingresados

Casos resueltos

6 4 1 3 2 6

4.986 2.800 1.220 2.341 1.207 6.183

4.867 2.842 1.374 2.840 1.264 4.964

Promedio de casos Tasa de resueltos por sala resolución

811 710 1.374 947 632 827

97,61 101,5 112,66 121,31 104,72 80,28

Es también interesante notar que Azogues y Portoviejo tienen mayor carga procesal por sala que Quito; sin embargo, resuelven más casos y sus tasas de resolución son mayores que en Quito.

Corte Suprema En conjunto, la carga procesal en la Corte Suprema ha disminuido. En 1993, cuando la Corte se convirtió en un tribunal de casación, existía un estimado de 12.000 causas represadas, con 7.000 de ellas exclusivamente en la sala de lo civil206. La adopción del sistema de casación y la creación de salas temporales para manejar la carga procesal represada han contribuido a disminuir la carga total. A pesar de que la Corte Suprema ha disminuido la carga procesal en materia civil en 56,14 por ciento entre 1998 y 2001, la carga procesal en materia penal ha aumentado.

205 Ídem. 206 Dakolias, María, Desempeño de Cortes.

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2002

Tabla 12 Carga procesal en la Corte Suprema207 Sala Administrativa Tributaria Penal Laboral Civil Total

1998 203 144 668 100 1.594 2.709

2000 246 369 1.079 319 903 2.916

2001 289 276 1.214 318 699 2.796

A pesar de las diferencias considerables entre las salas de la Corte, ha existido un incremento en el número de casos resueltos por año: Tabla 13 Casos resueltos por la Corte Suprema de Justicia208 Sala Administrativa (1) Tributaria (1) Penal (2) Laboral (3) Civil (3) Total

1994 80 18 848 318 154 1.418

1998 256 99 990 1.029 1.827 4.201

2001 358 209 846 1.149 1.211 3.773

Una razón para el continuo represamiento de causas tanto en la Corte Suprema como en las Cortes Superiores parece estar relacionada con una ley que establece que cada caso debe ser presentado y discutido entre todos los miembros de la Corte. Los procedimientos escritos son enviados a la oficina del juez que prepara un proyecto de sentencia y lo reenvía a los otros jueces, quienes revisan el contenido para verificar la base legal de la demanda. Por lo tanto, cada juez lee cada expediente. Este proceso se repite si alguno de los 207 Informe de la Corte Suprema. 208 Ídem.

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jueces hace cambios en el proyecto de sentencia. Esta observación se encuentra respaldada por la estadística: en 1994, cuando existían cinco jueces en cada sala el número de casos resueltos fue de solo 1.418; mientras en 1998, cuando existían tres jueces por sala, los casos resueltos ascendieron a 4.201.

Juzgados Piloto El problema de retardo y represamiento de casos se ha atendido exitosamente mediante la implementación de un nuevo sistema de manejo de casos. Tomando en consideración la experiencia de todos los juzgados piloto, incluyendo los resultados menos exitosos reportados en Quito, los juzgados piloto han contabilizado un 85 por ciento de reducción en el promedio de duración por caso. Tabla 14 Promedio de duración de un caso civil en Quito209 Juzgado Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Décimo Primero Décimo Segundo

Promedio anterior 1.185 días 1.207 1.732 1.260 1.096 1.717 840

Promedio en la etapa piloto 266 días 175 332 297 204 422 236

Al mismo tiempo, la tasa de resolución se ha incrementado, por ejemplo, el 135 por ciento en Cuenca.

209 Simon, Farith y otros, op. cit.

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Tabla 15 Tasa de resolución en Juzgados piloto210 Ciudad Quito Guayaquil Cuenca

Porcentaje en 2000 8,5 19,1 44,0

Porcentaje en 2001 27,38 54,29 134,66

Si bien este es un paso positivo, las estrategias de reducción del retardo requieren también de infraestructura administrativa dentro de la judicatura, que no existe en la actualidad. Dicha infraestructura debe ser capaz de manejar tanto los recursos como el flujo de casos. El desarrollo de estas capacidades en los juzgados durante la fase piloto debe ser combinado con el desarrollo de capacidades similares en las cortes superiores y en la Corte Suprema. Mientras el objetivo es establecer sistemas eficientes para el procesamiento de datos, la eficiencia debe ser medida por la efectividad. El lento procesamiento de casos puede impedir a una parte la recuperación del valor real de los perjuicios asociados con un caso. El procesamiento efectivo de casos es esencial para evitar los costos de los litigantes y del público, así como para la producción efectiva de justicia211. Por ejemplo, la tasa anual de casos decididos se ha incrementado dramáticamente en los juzgados piloto y el promedio de duración de la toma de decisión ha disminuido.

Recomendaciones El fortalecimiento de la capacidad de las judicaturas debe ser la primera prioridad de Ecuador. En conjunto, la capacidad de manejo y administración debe ser mejorada, y la descentralización administrativa debe ser apoyada. Específicamente, el apoyo debe proporcionarse en: fortalecer las divisiones administrativas del Consejo de la Judicatura y establecer cargos administra210 Informe de la Corte Suprema. 211 Inicialmente, en la fase piloto, el programa incluyó 26 juzgados de primera instancia en Quito, Guayaquil y Cuenca. Cuando se escribía este informe, 45 nuevos juzgados de primera instancia habían sido incorporados en la fase de réplica.

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tivos en todas las provincias; mejorar el manejo presupuestario; identificar las causas del retardo en las decisiones judiciales; revisar los procedimientos judiciales; capacitar al personal; instalar sistemas de información para mejorar la eficiencia en el procesamiento de casos; mejorar la infraestructura judicial; desarrollar procedimientos disciplinarios y para la selección de jueces; y fortalecer el Código de Ética Judicial. Estas reformas deben mejorar la transparencia, promover la independencia y asegurar la rendición de cuentas de los jueces; todo lo cual es esencial para asegurar que el público tenga confianza en el sistema judicial.

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11 La visión de los usuarios

En 2007, ISVOS realizó a nivel nacional una encuesta a usuarios de servicios judiciales. Según se aprecia en el cuadro 1, poco más de la mitad de encuestas fueron aplicadas en la sierra (54%), algo más de la tercera parte en la costa (36%) y el resto en la Amazonía y la región insular (10%). Esa estructuración de la muestra correspondió al número de dependencias judiciales que funcionaban en el nivel provincial en cada región. Cuadro 1 Composición de la muestra Regiones Sierra Costa Amazonía Insular Total

Número de encuestas Muestra 817 542 133 20 1512

Levantadas 824 549 136 20 1529

% 53,9 35,9 8,9 1,3 100

% de cobertura 101 101 102 100 101

Del total de entrevistados, 61% eran hombres y 39%, mujeres. Más de la mitad de los usuarios entrevistados (53%) tenían aprobado algún año de instrucción superior o postgrado, lo que fue influido por el alto número de usuarios abogados que acuden a los servicios judiciales. Casi una tercera parte de los entrevistados (32%) tenía algún año aprobado en el nivel secundario. Los entrevistados sin instrucción no llegaron a 1%.

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Del total de entrevistados, algo más de la mitad (51%) eran usuarios particulares. Los abogados sumaban 37% y el restante 13% eran ayudantes o auxiliares de oficinas judiciales. Satisfacción con el sistema de justicia Más de la mitad de los entrevistados (57%) declaró no estar satisfecho con los servicios de justicia. Sólo 13% de usuarios entrevistados declaró encontrarse “satisfecho” y la respuesta “muy satisfecho” no llegó a 1%. 14% de los entrevistados manifestaron estar “totalmente insatisfecho” con el sistema de justicia, en porcentaje igual en costa y sierra (15%). Otro 43% declaró sentirse “insatisfecho”, pero en la sierra esta respuesta llegó a 46% y en la Amazonía a 49%. Los usuarios “satisfechos” se encontraban preferentemente en la costa (17%). Debe considerarse que 29% de usuarios entrevistados escogió la respuesta “ni satisfecho ni insatisfecho”, que alcanzó porcentajes mayores en la costa y en la Amazonía. Los entrevistados “insatisfechos” no se concentraron en algún tipo de dependencia judicial pero la insatisfacción resultó algo mayor entre usuarios de los juzgados penales y de tránsito. Los usuarios particulares estaban algo más insatisfechos (62%) que los usuarios abogados y ayudantes (53%). La insatisfacción apareció en niveles similares entre hombres y mujeres. Tiempo de tramitación de la causa Más de la mitad de los entrevistados (53%) calificó el tiempo de tramitación como “lento” o “muy lento”, encontrándose respuestas similares en costa y sierra, y un porcentaje algo más bajo en la Amazonía. Otro 30% de usuarios consideró “ni lento ni rápido” el tiempo de tramitación y sólo 16% consideró “rápido” el trámite. Aquéllos que consideraron “lento o muy lento” el trámite se concentraron, principalmente, en los juzgados de la Niñez y Adolescencia (58%) y en las Cortes entonces llamadas Superiores (56%). No se registraron diferencias importantes en la opinión de usuarios particulares y abogados, así como entre hombres y mujeres.

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LA

VISIÓN DE LOS USUARIOS

Trato recibido Casi dos terceras partes de entrevistados (64%) calificaron positivamente el trato recibido de parte del funcionario judicial; 47% lo consideró “bueno” y 17% lo calificó como “muy bueno”. Las respuestas resultaron similares en costa y sierra. En el otro extremo, 11% de entrevistados calificaron el trato como “malo” o “muy malo”. Y 29% eligieron la respuesta “ni bueno ni malo”. Los porcentajes de respuestas positivas (“bueno” y “muy bueno”) fueron mayores en las cortes entonces llamadas superiores (80%). El trato “malo” y “muy malo” fue algo mayor en los juzgados de tránsito (16%) y en los de la niñez y adolescencia (14%). Los calificativos “bueno” y “muy bueno” fueron mayores entre usuarios ayudantes o auxiliares (75%), algo menor entre abogados (67%) y todavía menor entre usuarios particulares (59%). No aparecieron diferencias significativas entre hombres y mujeres. Información sobre el trámite de causas Del conjunto de entrevistados, 43% dijeron haber recibido información “bastante bien” sobre el trámite de sus causas. Una tercera parte (33%) respondió “sí, algo” y la cuarta parte restante dijo haber recibido poca o ninguna información. La respuesta más positiva surgió de entrevistados en la Amazonía (54%), seguidos por los de la sierra (45%) y de los de la costa (38%). Las respuestas más positivas acerca de la información sobre las causas correspondieron a usuarios de las Cortes entonces llamadas Superiores, seguidas por los juzgados civiles y los de la niñez y adolescencia. Las respuestas más negativas provinieron de usuarios de los juzgados de tránsito. Los usuarios particulares dijeron recibir poca o ninguna información en una proporción mayor (29%) que los abogados (21%) y los auxiliares (13%). No aparecieron diferencias significativas entre hombres y mujeres. Propuesta y pedido de coimas Uno de cada diez entrevistados dijo haber propuesto una coima para agilizar los trámites de su causa. Pero el porcentaje fue casi el doble (18%) en la costa,

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bajó a 7% en la sierra y a 1% en la Amazonía. La propuesta de coima fue algo más frecuente entre usuarios de juzgados de tránsito y juzgados penales (entre 14 y 15%), en usuarios del tipo ayudantes o auxiliares (13%) y apenas superiores entre mujeres (11,4%). El 7% de entrevistados manifestó que algún funcionario judicial le había pedido una coima para agilizar los trámites; pero el porcentaje creció hasta 11% en la Costa y bajó a 6% en la Sierra; en la Amazonía fue de 1%. En concordancia con aquellos juzgados donde se ofreció más frecuentemente una coima, en los de tránsito y en los penales fue también más frecuente el pedido de coima (11 y 10%, respectivamente). Estos pedidos eran recibidos más frecuentemente por usuarios particulares (8,4%) que por abogados (6%), y más por mujeres (8,2%) que por hombres (6,8%).

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12 La visión de los ciudadanos Juan Carlos Donoso

El presente capítulo está basado en las opiniones y actitudes de los ciudadanos hacia el sistema de justicia y las instituciones encargadas de sostener el estado de derecho. Esto quiere decir que los datos a continuación presentados no pueden ser considerados como un análisis extensivo de la función judicial, ya que para ello sería necesario examinar detenidamente el nivel de independencia de la Corte Suprema o el número de causas despachadas por las cortes de primera, segunda y tercera instancia respectivamente, entre otras cosas. Los datos que son presentados en esta sección tienen que ver con la legitimidad que, en los ojos de los ciudadanos, tienen las instituciones que representan a la justicia y al estado de derecho en Ecuador. Para este efecto se ha desarrollado una batería de preguntas que mide la confianza de los ciudadanos en varias instituciones, como lo muestra la siguiente tabla. Tabla 1 Preguntas utilizadas para medir confianza en las instituciones del estado de derecho B1. ¿Hasta qué punto cree usted que los tribunales de justicia de Ecuador garantizan un juicio justo? B10A. ¿Hasta qué punto tiene confianza en el sistema de justicia? B15. ¿Hasta qué punto tiene confianza usted en la Fiscalía General de la Nación? B18. ¿Hasta qué punto tiene confianza usted en la Policía Nacional? B31. ¿Hasta qué punto tiene usted confianza en la Corte Suprema de Justicia?

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J UAN C ARLOS D ONOSO

Tradicionalmente, las instituciones del sistema de justicia en Ecuador han sido pobremente evaluadas por los ciudadanos, en comparación a otras instituciones políticas y de representación212. En el 2008 la tendencia se mantiene, como lo indica el gráfico 1. El gráfico muestra el resultado de la calificación, que, entre 0 y 100, le dieron ciudadanos ecuatorianos a varias instituciones públicas y privadas. Si uno se fija en las cinco instituciones enumeradas en la Tabla 1, se dará cuenta que ninguna de las cinco obtiene un puntaje mayor a cuarenta, es decir, no llegan ni siquiera al punto medio de la escala. También es preocupante el hecho de que la confianza en las instituciones legales y del estado de derecho supera únicamente a la de las obtenidas por el Congreso Nacional y los partidos políticos. Los resultados que arroja el gráfico 1 reflejan la realidad que viven actualmente estas instituciones en Ecuador. La Fiscalía es una entidad que ha estado bajo la lupa en los últimos meses, especialmente por la gestión que esta cumple respecto a los casos en contra de varias personas acusadas de estar involucradas con la crisis bancaria de finales de los noventa. El desempeño de la Policía Nacional se ha visto cuestionado debido a lo que se percibe como un incremento de actos criminales en los últimos meses. El caso de la Corte Suprema es bastante particular. Esta es una institución que aun busca consolidarse luego de su reestructuración en el 2005. Si bien el proceso de selección de la nueva corte fue público y transparente, hasta el 2006 los ecuatorianos todavía no se mostraban convencidos de que esta se encontrara libre de influencias políticas213. Casi tres años después de su instalación, la nueva corte todavía no logra consolidarse como una institución confiable para los ciudadanos.

212 Ver las referencias a Ecuador en Auditoría de la Democracia, 2001, 2004 y 2006. 213 Ver Auditoría de la Democracia, 2006, Ecuador, capítulo VI.

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LA

VISIÓN DE LOS CIUDADANOS

Gráfico 1 Confianza institucional en Ecuador Confianza en la Iglesia Católica

67.7

Confianza en las Fuerzas Armadas

56.9

Confianza en el Presidente de la República

56.6

Confianza en el Gobierno Nacional

53.2

Confianza en los medios de comunicación

52.6

Instituciones

50.4

Confianza en la Defensoría del Pueblo

49.7

Confianza en la Prefectura Provincial

44.8

Confianza en los empresarios

40.7

Confianza en el Servicio de Rentas Internas

39.9

Confianza en el Tribunal Supremo Electoral

38.9

Confianza en la Fiscalía General

38.2

Confianza en la Policía Nacional

37.6

Tribunales garantizan juicio justo

37.0

Confianza en el sistema de justicia

35.5

Confianza en la Corte Suprema

33.9

Confianza en los partidos políticos

22.6

Confianza en el Congreso

21.8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Promedio 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

A primera vista, parecería entonces que los resultados son desalentadores. Sin embargo no todo es negativo. Un análisis temporal de los niveles de confianza en estas instituciones muestra que, salvo el caso de la Policía Nacional, la confianza en las Cortes y en el sistema de justicia ha mejorado sustancialmente del 2006 hasta acá, como lo muestra el gráfico 2. Lo más llamativo del gráfico es el sustancial aumento en la confianza en la Corte Suprema de Justicia, Fiscalía y en el Sistema de Justicia Ecuatoriano en general. El aumento en la confianza de los ecuatorianos en estas instituciones parecería indicar que los esfuerzos que estas han realizado por mejorar su imagen ante los ciudadanos van lentamente rindiendo sus frutos, aunque esto será analizado en mayor detalle posteriormente. Por otro lado, es desalentador el descenso en los niveles de confianza de la ciudadanía en la Policía Nacional, que se debe en parte a los factores anteriormente mencionados.

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J UAN C ARLOS D ONOSO

Gráfico 2 Confianza en las instituciones del estado de derecho en Ecuador, 2006-2008

Confianza en la Corte Suprema

Tribunales

Confianza en en el sistema judicial

Confianza en la Fiscalía General

Confianza en la Policía Nacional

2008

33.9

2006

24.7

2008

37.0

2006

34.1

2008

35.5

2006

28.0

2008

38.2

2006

27.8

2008

37.6

2006

42.1

0

10

20

Promedio

30

40

50

95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

Índice de legitimidad del sistema de justicia Para facilitar el análisis de las variables institucionales del estado de derecho en Ecuador, hemos creado un índice de legitimidad del sistema de justicia, basado en las cinco preguntas mostradas en la Tabla 1. Cabe indicar que un análisis de fiabilidad arrojó que el índice tiene un coeficiente Alpha de 0,89, lo que sugiere que todas las variables que componen el índice son lo suficientemente congruentes teóricamente como para agruparlas bajo una sola variable compuesta. También es importante recalcar que si bien la policía es la única institución que presentó un descenso en los niveles de confianza de los ciudadanos, un análisis individual de cada variable reveló que todas se comportan de la misma manera al cruzarlas con otras variables de control, por lo que es coherente que forme parte del índice. El gráfico 3 muestra el nivel de confianza de los ecuatorianos en su sistema de justicia comparativamente con el resto de países del Continente Americano. Si bien el gráfico muestra a Ecuador como uno de los países con más bajo nivel de confianza en las instituciones del estado de derecho, hay

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LA

VISIÓN DE LOS CIUDADANOS

que mencionar que también ha habido un ascenso comparando el presente con los datos obtenidos en el 2006214. Gráfico 3 Índice de legitimidad del sistema de justicia en América Latina y el Caribe, 2008 Canadá

64.1

Colombia

58.0

Uruguay

54.7

Estados Unidos

54.2

Chile

52.6

Costa Rica

51.6

República Dominicana

50.5

México

49.7

Jamaica

49.1

Brasil

46.6

El Salvador

46.4

Panamá

45.9

Guatemala

43.9

Bolivia

43.9

Nicaragua

42.9

Haití

42.7

Honduras

42.5

Venezuela

39.7

Argentina

38.2

Ecuador

36.5

Perú

36.3

Paraguay

24.4

0 20 40 60 Legitimidad del sistema de justicia 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

80

Factores que afectan la legitimidad del sistema de justicia La sección anterior sirvió para conocer que a pesar de que las instituciones del estado de derecho en Ecuador tienen niveles relativamente bajos de legitimidad en los ojos de los ciudadanos, especialmente al compararlas con otras instituciones políticas y de representación, la confianza en estas ha aumen214 Revisar “Desafíos a la Democracia en América Latina y el Caribe: Evidencias del Barómetro de las Américas 2006-2007”, Internet, www.lapopsurveys.org

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J UAN C ARLOS D ONOSO

tado en los últimos dos años. ¿Cuáles son los factores preponderantes para este aumento? La primera explicación posible es una probable mejoría en los servicios ofrecidos por estas instituciones a la ciudadanía, reflejada en una satisfacción de los usuarios de estos servicios. Para esto, hemos recurrido a una batería de preguntas destinadas a medir la reacción de los usuarios ante el trato recibido en algunas instituciones de la administración de justicia. Tabla 2 Preguntas sobre satisfacción de los ciudadanos con trámites realizados en instituciones del sistema de justicia en Ecuador De los trámites que usted o alguien de su familia haya hecho alguna vez con las siguientes entidades, ¿se siente muy insatisfecho, algo insatisfecho, algo satisfecho, o muy satisfecho? ST1. La Policía ST2. Los Juzgados ST3. La Fiscalía

El gráfico 4 muestra los resultados a estas preguntas, con la escala recodificada del 0 al 100. Se puede observar que entre el 2006 y el 2008 existe un leve incremento en los niveles de satisfacción de los usuarios, pero en ningún caso estos llegan a superar la barrera de los 50. Esto quiere decir que la mayoría de los ciudadanos que realizaron algún trámite en estas instituciones quedaron insatisfechos con el trato recibido. También se observa que la diferencia entre el 2006 y el 2008 no es estadísticamente significativa, por lo que no ha habido ninguna mejoría en los servicios prestados por estas instituciones, al menos en los ojos de los usuarios que acudieron a realizar trámites en alguna de ellas.

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LA

VISIÓN DE LOS CIUDADANOS

Gráfico 4 Satisfacción con los servicios de instituciones del estado de derecho en Ecuador, 2006-2008 50

Promedio

40 30 46.4

48.6

35.2

38.6

2006

2008

36.3

38.1

20 10 0 2006

2008

2006

2008

Satisfacción con Satisfacción con Satisfacción con servicio de la Policía servicio de los juzgados servicio de la fiscalía 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

Otra posible explicación para el aumento que registran los ecuatorianos en cuanto a la confianza en las instituciones del estado de derecho puede estar en la disminución de la corrupción. De acuerdo a los estudios de LAPOP, los sobornos en los juzgados son la fuente más alta de corrupción en Ecuador. Sería plausible entonces que una reducción en la corrupción en los juzgados pudiera resultar en el aumento de la confianza en las instituciones del sistema de justicia. El gráfico 5 muestra el porcentaje de personas que tuvieron que pagar un soborno en los juzgados desde el 2001 hasta el 2008. El gráfico nos permite observar que en un período de siete años ha habido una disminución del nivel de corrupción en los juzgados, sin embargo esta sigue siendo bastante alta. En el 2008, casi uno de cada cinco ecuatorianos que tuvieron que asistir a los juzgados para realizar algún trámite reportan haber tenido que pagar un soborno solicitado por alguno de los empleados. Se observa también que la diferencia entre el 2006 y el 2008 es mínima y no significativa estadísticamente, lo que significa que realmente no ha habido una reducción importante en la corrupción en los juzgados.

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J UAN C ARLOS D ONOSO

Gráfico 5 Victimización por corrupción en los juzgados, Ecuador 2001-2008. 30 Soborno en los juzgados

25 20 15 10

27.1

20.5

2008

2004

23.2

21.6

2006

2008

5 0

Año

95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

Como se ha podido ver hasta ahora, los indicadores de desempeño del poder judicial no han sido los responsables del aumento en la confianza hacia las instituciones del estado de derecho. Esto no significa, sin embargo, que no existan otros indicadores o variables estructurales no medidos en este reporte, como la eficiencia o la independencia del sistema de justicia, que sean parcialmente responsables del aumento de confianza reportado por los ecuatorianos. Para poder descubrir los factores que influyeron en este aumento, hemos recurrido a un modelo de regresión lineal, como lo muestra el gráfico 6. Este modelo contiene variables socio-demográficas, como el sexo, la ubicación geográfica, edad, educación y riqueza individual. También existen otras variables que miden percepciones y experiencias, como la percepción de la generalización de la corrupción en el sector público, las experiencias personales como víctimas de la corrupción, la aprobación del presidente actual y la percepción de la situación económica familiar.

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LA

VISIÓN DE LOS CIUDADANOS

Gráfico 6 Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. Resultados de la regresión lineal. R-cuadro =0.072 F=11.117 N=2726 Percepción económica familiar Mujer Riqueza Oriente Sierra ¿Cuál es su edad en años cumplidos? ¿Cuál fue el último año de enseñanza que usted aprobó? Percepción de la corrupción Total de maneras de ser victimizado en año pasado Aprobación del trabajo del presidente Victimizado por crimen

-0.2

-0.1

0.0

0.1

0.2

0.3

95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

Los resultados de la regresión muestran que tan solo algunas variables afectan la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. La primera tiene que ver con la percepción de la situación económica familiar. El gráfico 7 ilustra la relación entre dicha variable y la legitimidad del sistema de justicia. Las personas que contestaron que el ingreso mensual que recibe su familia no alcanza o alcanza con dificultades para cubrir los gastos básicos, reportan niveles menores de confianza en las instituciones del estado de derecho que aquellas personas que consideran que el ingreso mensual de su familia les es suficiente para cubrir con los gastos básicos de la misma. Si bien la variable resulta ser estadísticamente significativa, la diferencia sustantiva entre unos y otros no es demasiado grande. La ubicación geográfica de las personas también afecta sus actitudes hacia las instituciones del estado de derecho. Para el caso de este modelo de regresión hemos considerado a las regiones geográficas como divisiones territoriales, exceptuando Galápagos, donde la encuesta no fue llevada a cabo. Luego creamos variables dicotómicas para cada una de las regiones, y dejamos

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J UAN C ARLOS D ONOSO

a la costa como referencia, por ser esta la región más poblada del país. Los resultados muestran que las personas que viven en el Oriente ecuatoriano tienden a confiar más en las instituciones del estado de derecho que aquellos que viven en la costa. La diferencia entre las personas de la costa y la sierra no es estadísticamente significativa, aunque hay una tendencia de las personas que allí viven de reportar menores niveles de confianza en las instituciones del estado de derecho con respecto a los primeros, como lo ilustra el gráfico 8. Uno de los motivos que causa estas diferencias es el menor grado de corrupción en los juzgados que se reporta en el oriente, a diferencia de las otras dos regiones donde la corrupción es más común. Otra de las posibles causas es la acumulación de causas. Es posible que en el oriente, que es la región menos poblada del Ecuador territorial, la acumulación de casos sea menor y estos sean despachados con mayor eficiencia. Gráfico 7 Efecto de la percepción económica familiar en la legitimidad del sistema de justicia, Ecuador 2008

Indice de legitimidad del sistema de justicia

50 40 30 20 34.2

34.7

38.8

38.7

10 0

No alcanza

Alcanza con Alcanza con dificultad lo justo Percepción economía familiar

Alcanza bien

95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

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LA

VISIÓN DE LOS CIUDADANOS

Gráfico 8 Efecto de la ubicación geográfica en las actitudes hacia el sistema de justicia, Ecuador 2008.

Indice de legitimidad del sistema de justicia

50 40 30 20

36.9

35.6

40,8

Costa

Sierra Región

Oriente

10 0

95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

La corrupción es uno de los factores que comúnmente afectan a las actitudes de los ecuatorianos. En este caso, tanto la percepción de la corrupción como las experiencias con la misma crean en los ciudadanos sentimientos de desconfianza ante las instituciones del estado de derecho, que erosionan la legitimidad de las mismas. El gráfico 9 ilustra los efectos que la victimización por corrupción tiene en la legitimidad del sistema de justicia ecuatoriano. La relación es bastante clara. Los resultados de la regresión lineal sugieren que las personas que piensan que la corrupción en el sector público es muy generalizada tienen menos confianza en las instituciones del estado de derecho que aquellos que perciben al sector público como poco o nada corrupto. La misma direccionalidad, aunque más notoria, existe cuando se mide la victimización por corrupción y su efecto en la legitimidad del sistema de justicia. El gráfico muestra que las personas que han sido víctimas de cuatro o más formas de corrupción, por ejemplo en los juzgados, en hospitales públicos y hasta en sus propios trabajos, tienden a confiar mucho menos en las instituciones del estado de derecho que aquellos quienes han sido victimizados en menor grado o quienes no han sufrido ningún incidente durante el último año.

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J UAN C ARLOS D ONOSO

Gráfico 9 Relación entre la corrupción y la legitimidad del sistema de justicia, Ecuador 2008 40

Indice de legitimidad del sistema de justicia

38 36 34 32 30 28 26 0

1

2

3

4

Total de maneras de ser victimizado en año pasado Sig. 0.05 Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

Tal vez la variable más importante en el aspecto sustantivo es la aprobación a la gestión del presidente. El gráfico 10 ilustra la relación entre la aprobación de la gestión presidencial y la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. La diferencia entre las personas que califican de muy mala a la gestión del Presidente Correa y las que la califican de buena o muy buena es notable, habiendo más de 10 puntos entre unos y otros. Lo que el gráfico muestra es el desbordamiento del apoyo a la gestión presidencial a otros ámbitos, convirtiéndose así en una especie de externalidad positiva. En este caso, los ciudadanos que confían en la gestión del Presidente Correa, confían también en el sistema de administración de justicia, aunque este no se encuentre localizado institucionalmente en el ejecutivo (Hetherington, 1998) y aun cuando los indicadores de desempeño de la función judicial no sean del todo alentadores y no han demostrado una mejoría tangible en los últimos dos años.

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LA

VISIÓN DE LOS CIUDADANOS

Gráfico 10 Efecto de la aprobación a la gestión presidencial en la legitimidad de las instituciones del estado de derecho, Ecuador 2008 50

Indice de legitimidad del sistema de justicia

40 30 20 28.2

29.5

33.3

39.9

41.5

Malo

Ni bueno ni malo

Bueno

Muy bueno

10 0

Muy malo

Aprobación del trabajo del presidente 95% I.C. (Corregido por efecto de diseño) Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

Legitimidad del sistema de administración de justicia y democracia en Ecuador La última sección de este capítulo está dedicada a describir el efecto que la confianza en las instituciones del estado de derecho puede generar en los diferentes aspectos de la democracia en Ecuador. El presente reporte contiene en sus capítulos iniciales una completa descripción de varios de los aspectos que interactúan dentro de un concepto tan complejo como es el de la democracia. El anexo 2, al final de este capítulo, contiene los resultados de cuatro modelos de regresión lineal, que tienen por objeto conocer el efecto que la legitimidad del sistema de administración de justicia tiene en varios aspectos de la democracia como el respeto a la participación de la oposición, el apoyo a la democracia como el mejor sistema de gobierno, la tolerancia política y la confianza interpersonal. Todos los modelos de regresión contienen variables de control socio-demográficas así como actitudes y percepciones de los ciudadanos en cuanto a temas políticos y económicos.

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Los resultados de las regresiones demuestran la importancia que la legitimidad de las instituciones del estado de derecho tiene en la democracia. Si bien el índice de legitimidad del sistema de administración de justicia no resulta estadísticamente significativo en todos los modelos, hay que rescatar que su efecto es positivo en todos los aspectos de la democracia. Es decir, mientras más confianza exista hacia las instituciones que administran la justicia en el estado, más apoyo existirá para la idea de que la democracia es el mejor sistema de gobierno, así como para la tolerancia política y el respeto a los derechos de la oposición. El efecto más tangible de la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador, como lo muestra el gráfico 11, es el que este causa en la confianza interpersonal. La confianza entre los miembros de la misma calle, el mismo barrio y la misma comunidad es un pilar básico de la democracia, porque crea tolerancia, entendimiento y fomenta la participación y el capital social, así como la confianza en el sistema de resolución de conflictos y en la capacidad del estado de brindar seguridad y administrar justicia generan sentimientos de seguridad y confianza en los que a uno le rodean. Gráfico 11 Efecto de la legitimidad del sistema de justicia en la confianza interpersonal, Ecuador 2008.

Confianza interpersonal

65

60

55

50 Muy baja

Baja Mediana Alta Legitimidad del sistema de justicia

Sig. 0.05 Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP

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LA

VISIÓN DE LOS CIUDADANOS

Conclusiones Este breve capítulo ha abordado el tema de la administración de justicia en Ecuador. Si bien ha existido un aumento en la confianza que los ecuatorianos tienen hacia las instituciones del poder judicial, estas todavía se mantienen entre las entidades públicas que menos niveles de legitimidad tienen en Ecuador. No se ha encontrado evidencias de que el aumento en el nivel de confianza de los ciudadanos hacia las instituciones del estado de derecho se deba a una sustancial mejora en los servicios que estas le ofrecen a los usuarios, ni a una drástica reducción en los niveles de corrupción en los juzgados. El apoyo a la gestión presidencial, en cambio, ha sido la variable con mayor influencia en la confianza individual en las instituciones del poder judicial y la policía. Hay que repetir que al ser este el reflejo de una extensa encuesta que trata sobre varios aspectos de la vida en democracia, los datos sobre el funcionamiento del sistema judicial son escasos, por lo que no se debe considerar a esta como una evaluación exhaustiva de la administración de justicia en Ecuador. Tampoco se debe ignorar la posibilidad de que el aumento en la legitimidad de las instituciones del sistema de justicia se deba a razones aquí no expuestas, como una mayor eficacia de la corte suprema en el despacho de causas, los esfuerzos de la fiscalía de transparentar su gestión, o las afirmaciones de que se vive un proceso de despolitización en la función judicial. Finalmente, se ha demostrado que la importancia de la confianza de los ciudadanos en su sistema de administración de justicia va más allá del ámbito judicial y afecta a otros aspectos de la democracia de manera positiva, especialmente a la confianza interpersonal.

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Anexos Anexo 1. Factores que afectan a la legitimidad del sistema de justicia en Ecuador. Resultados de la regresión lineal. Coeficientes -0.018 0.206* -0-059*

Victimización por crimen Aprobación del trabajo del presidente Total de maneras de ser victimizado en año pasado Percepción de la corrupción ¿Cuál fue el último año de enseñanza que usted aprobó? ¿Cuál es su edad en años cumplidos Sierra Oriente Riqueza Mujer Percepción económica familiar Constante R-cuadrado N. de casos * p