EL DESARROLLO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA

N A C IO N E S U N ID A S

Santiago de Chile, 1 98 5

Capítulo I

VISION GENERAL DEL DESARROLLO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA Y PROBLEMAS QUE CONFRONTA

1.

EvoluciSn h istó ric a

La seguridad s o c ia l ha evolucionado en América Latina siguien do dos formas b á s ic a s , una que llamaremos "e stra tific a d a " y otra ’’relativam ente un ificada". a)

Los países pioneros y l a e s tr a tific a c io n

En un grupo pequeno de países pioneros, que eran lo s más desarrollados (C h ile, Uruguay, Argentina, Cuba, B ra sil) e l sistema de seguridad so cia l surgió temprano (en la década de 1920) pero de manera gradual y fragmentada, dando lugar a una m ultiplicidad de in stítu eion es gestoras que protegían a d ife ­ rentes grupos ocupacionales a través de subsistemas independientes con su propia le g is la c io n , administración , fin an ciamiento y prestaciones. El Estado contribuyó a l financiamiento de estos subsistemas mediante la creacién de impuestos especí­ fic o s o e l apoyo directo dei presupuesto. Los subsistemas incorporaron progresivamente a grupos ocupacionales o sectores laborales más amplios, así como a sus dependientes pero, generalmente, con prestaciones más frugales j condiciones de adquisicion de derecho más exig en tes. El proceso de aparición de lo s subsistemas fue aproximadamente como sigue: Primero fuerzas armadas, empleados públicos y maestros; después empleados y obreros dei transporte, energia, banca, comunicaciones y otros s e rv icio s públicos; mucho más tarde la masa de empleados y obreros urbanos ( a menudo separados en dos grandes grupos); y , por últim o, trabajadores agríco las y por cuenta propia (independientes), pequenos granjeros y empresá­ r io s , y servidores domésticos. Este tip o de evolución resu ltó en una seguridad so c ia l e s tra tific a d a ya que ésta asumió una estructura piramidal con grupos relativam ente pequenos de asegurados protegidos por subsistemas p rivile g iad o s en e l ápice y e l centro, y la mayoría de la población con su b siste­ mas más pobres de proteccion en la base. 5

Las te o ria s e x p lica tiv a s de la evoluciôn de la segaridad id e n tifica n entre sus causas "básicas e l desarrollo econômicc3/ y la difusiôn o efecto de demostraciôn generados por organis­ mos internacionales y países pioneros.l;/ pero dichas te o ria s no explican e l fenômeno de la e s tr a tific a c ió n . Un importante debate ha surgido hace una década en torno a la s dos p rincip a­ le s fuerzas impulsoras de ese fenômeno: lo s grupos de presiôn y e l Estado. Los grupos ocupacionales antes indicados, basan su poder en l a tenencia de la s armas, la administraciôn dei gobierno, la escasez de sus c a lific a c io n e s en e l mercado labo­ r a i y la organizaciôn s in d ic a l, y ejercen sú presiôn sobre el Estado -a veoes aliados con partidos p o lític o s - para obtener concesiones de seguridad s o c ia l. Estúdios sobre varios p aíses de la regiôn demuestran que, a mayor poder dei grupo de pre­ siôn , generalmente êste recibe cobertura más teinprana y comple_ t a , prestaciones más generosas y medios de financiamiento más ven tajo sos. 5 / El estado puede no ser un simple receptor de presiones de grupos sino tambiên e je rce r su in ic ia t iv a u t i l i ­ zando la seguridad so c ia l como instrumento para cooptar, n eu tra liza r y controlar a dichos grupos a fin de mantener un determinado orden s o c ia l .fj La evoluciôn con predomínio dei papel de lo s grupos de presiôn es t íp ic a de sistemas p o lític o s populistas y dem ocrático-pluralistas como lo s de Chile y Uruguay durante la s primerae s ie te décadas dei s ig lo XX. La evoluciôn con predomínio dei ro l dei estado es más representa­ t iv a en sistemas p o lític o s tambiên populistas pero a u to ritá ­ rio s con corte co rp o ratista como lo s de B ra sil bajo Getulio Vargas y Argentina bajo Juan Perôn, En la p rá ctica ambas fuer_ zas (los grupos de presiôn y e l Estado) funcionaron en trelazad.os en ambos tip os de sistemas p o lític o s siendo a veces d i f í ­ c i l de determinar cuãl era la predominante. 7/ A medida que avanso e l proceso de d esarro llo econômico, urbanización, sindicalism o y m ovilizaciôn p o lít ic a en lo s países pioneros, lo s grupos desprovistos de protecciôn adquirieron su ficie n te poder para obtener la cobertura dentro de subsistemas ya ex isten tes o propios. En algunos países fueron incluso capaces de conseguir cie rta s prestaciones que estaban reservadas para los sistemas antiguos dando lugar a lo que se ha llamado "m asificaciôn dei p r iv ile g io " . El costo dei proce­ so de u n iversalizaciô n de la cobertura, unido a prestaciones generosas y condiciones de adquisioiôn lib e r a le s , lle g ó a hacerse excesivo y provocô e l d eseq u ilíb rio fin an ciero en muchos subsistemas. La reforma de la seguridad s o c ia l, auspi­ ciada por estúdios técn icos nacionales e in tern acio n ales, p re scrib ía la u n ifica ciô n y uniformidad de lo s subsistemas, a s í como l a eliminacíôn de lo s costosos p r iv ilé g io s . Pero e l poder de lo s grupos era t a l que e l Estado se vio obligado a posponer la reforma, a veces por décadas. El vuelco in s t it u ­ cion al ocurrido en estos p aíses en la s décadas dei 60 y e l 70

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reforzo e l poder e s ta ta l fren te a lo s grupos de presion (los que en muchos casos fueron desmobilizados y Bu poder notablemente reducido) y f a c i l i t ô e l proceso de reforma de la seguri_ dad s o c ia l. 6 / En algunos países ( v r .g r ., Cuba, B ra sil) todo e l sistema fue prácticamente un ificado, en otros ( v r .g r ., Argentina, Uruguay) se creô un organismo cen tral integrador o coordinador que agrupo diversas in stitu cio n es dotándolas de un sistema uniforme, y finanlmente en uno (Chile) se introdujeron c ie r ta s medidas de uniformidad y eliminaciôn de p r iv ilig io s en e l sistema antigua pero se creo un nuevo sistema fuertemente inspirado en e l seguro privado que favorece la individualidad y m u ltip licid ad . b)

Los países con sistemas relativam ente unificados

La segunda forma de evoluciôn de la seguridad so c ia l se da en países cuyos sistemas p rin cip ales se establecen a p a rtir de la década dei HO, influenciados por la s nuevas tendências en la materia que emanaban de la OIT y del informe Beveridge, y tratando de e v ita r los problemas creados en lo s países pione ros. Algunos de estos países eran entonces relativam ente desarrollados ( v r .g r ., México) pero la mayoria tén ia un escaso d esarrollo in d u stria l y , en prácticamente todos, e l sector ru ral predominaba sobre e l urbano. En estos p aíses se creô un in s titu to gestor general encargado eventualmente de cubrir a toda la poblacion aunque e l sistema inicialm ente se circunscri^ bio a la c a p ita l y p rin cip ales ciudades. Debe notarse, sin embargo, que en lo s países mas desarrollados de este segundo grupo, e x is t ia antes de l a creaeién dei in s titu to gestor gene­ r a l una se rie de in stitu cio n e s de seguridad so c ia l que protegían a lo s grupos de presión más poderosos: fuerzas armadas, emple&dos p ú b licos, maestros, y tra b a jadores en energia y fe rr o c a r rile s ( v r .g r ., Colombia, Costa Rica, México, Paraguay, Perú, Venezuela). Más aûn en algunos p a íse s, despuês de la creación dei in s titu to gestor general se h icieron excepciones con e l objeto de estab lecer subsistemas separados para cie rto s grupos casi siempre en e l sector público ( v r .g r ., México, Costa Rica). Pero estos grupos separados son generalmente pocos y representan (con excepciôn de la s fuerzas armadas y lo s empleados públicos) un porcentaje pequeno en relaciSn con la proporción cu bierta por e l in s titu to gestor general. En todo caso aunque bay c ie rto grado de e s tr a tific a c ié n en varios de estos p a ís e s , nunca ha llegado a aproximarse a l n iv e l de e s tr a tific a c io n que lle g ó a alcanzarse en e l primer grupo. Debido a la aparicion más ta rd ia de la seguridad so c ia l en este segundo grupo, así como a su unidad y uniformidad r e l a t i ­ vas, y a si) cobertura más baja de riesgos y poblacién, estos sistemas generalmente no confrontan lo s problemas administratif vos y financieros dei primer grupo y , por tan to , no han necesi_ tado reformas d rá stica s. Sin embargo lo s países que se colocan a la cabeza de este grupo (con la cobertura más a lt a ,

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madurez creciente del programa de pensiones y a lto s costos) comienzan a s u frir de lo s problemas financieros típ ic o s 'dei primer grupo. En este sentido Costa Rica es e l caso más agudo puesto que, debido a su p o lít ic a de aceleraciôn de la cobertu­ ra poblacional en la s décadas dei 60 y e l 70, prácticamente se s a lió de este grupo y sus costos de seguridad s o c ia l son simi­ la res a los de los países del primer grupo a pesar de que su programa de pensiones aún no ha madurado dei todo. c)

Los países de aparición tard ia de la seguridad so c ia l

Podríamos, por últim o, id e n tific a r un te rc e r grupo de países que tienen tambiên sistemas de seguridad so c ia l r e l a t i ­ vamente unificados pero en mayor grado que lo s dei segundo gru po. Se tr a ta de los países de menor desarrollo de la region: Centroamérica -con excepciôn de Costa Rica y Panamá- y e l Caribe latinoamericano con excepciôn de Cuba. En este grupo, la seguridad so cia l no aparece generalmente hasta la s décadas dei 50 y e l 60, e l organismo gestor general prácticamente cubre a todos lo s asegurados (aunque la s fuerzas armadas y , a veces, lo s empleados públicos tienen subsistemas aparte) y la cobertura de la poblaciôn es muy baja y a menudo c ircu n scrita a la ciudad ca p ita l y eiudades más populosas. Estos países usualmente no confront an d ificu lta d e s fin an cieras a corto y mediano plazo y su p rin cip a l problema es extender la cobertura poblacional.

2.

Estructura Organizativa

Después de la s reformas adm inistrativas de la s dos últimas décadas hoy e x is te más sim ilitu d en cuanto a l grado de unidad en la gestiôn de los sistemas de seguridad so c ia l puesto que su u n ifica ciô n t o t a l o p a rcia l en los p aíses pioneros ha reducido notablemente la e s tr a tific a c iô n (con la excepciôn -de C h ile). No obstante muchos sistemas necesitan aún fusionar a lo s subsistemas p rivile g iad o s e in te g ra r, o a l menos coordinar, la s p o lític a s de salud. La gestiôn de lo s sistemas generales de seguridad so cia l e stá a cargo de in s titu to s autónomos en 15 p a íse s, de m inisté­ rio s o agencias dei Estado en cuatro países (Argentina, B r a s il, Cuba y Uruyay) y de una combinaciôn de agencias dei estado y organismos privados en C h ile. El programa general de pensio­ nes siempre está administrado por e l in stitu to /m in isté rio gestor pero se mantienen, en la mayoría de lo s p a íse s, subsis­ temas independientes para la s fuerzas armadas y lo s empleados públicos y , en algunos casos, para otros grupos ocupacionales poderosos ^ Pr 06 rama de riesgos profesionales usualmente e sta administrado por e l in stitu to /m in isté rio gestor pero en unos pocos países (Costa Rica, Uruguay) hay un organismo inde-

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pendiente e s ta ta l que tie n e e l monopolio de este programa, mientras que en e l resto funcionan seguros privado o mutuales supervisados por e l in stitu to /m in isté rio gestor. El programa de asignaciones fam iliares e stá administrado por e l In stitu to / m inistério gestor o por fondos autónomos supervisados por una agencia e s ta ta l. La administraciôn dei programa de enfermedad-maternidad es la más compleja. Hay tre s sistemas de atencion medica: a) d ire c to , donde e l in stitu to /m in istério gestor opera todas la s in stalacio n es y contrata a l personal; b) in d ire c to , donde e l in stitu to /m in isté rio gestor no tien e in stalacio n es propias y subcontrata con otros organismos y personal publico y p riva­ do; y c) mixto, donde e l in stitu to /m in isté rio gestor tien e in stalacio n es y personal propio pero este es in su ficie n te y , por tanto tie n e que subcontratar con otros se rv ic io s . El s i s ­ tema d irecto puro e x is te en Cuba y Nicaragua (con e l m inisté­ rio de salud operando lo s se rv icio s) y en Costa Rica y Panamá (donde lo s se rv icio s dei in s titu to y e l m inistério están a lt a ­ mente integrados y operados por e l primero). El sistema in d i­ recto puro no e x is te en América Latina. El sistema más común es e l mixto, que funciona en los países restan tes: en México lo s se rv icio s se prestan por dos p rin cip ales in s titu to s gesto­ res (que cubren a lo s trabajadores asalariados dei sector privado y dei gobierno fed eral) pero éstos subcontratan en c ie rta s áreas geográficas con otros sum inistradores; en Colom­ b ia , Ecuador, El Salvador y Paraguay, e l in s titu to gestor cubre a un porcentaje pequeno de la poblacián y la gran mayor ía es atendida en in stalacio n es dei m inistério de salud; en B o liv ia , B r a s il, Guatemala, Haiti y Venezuela e l in s titu to gestor no tie n e su ficie n te s se rvicio s y contrata con otros suministradores públicos y privados; y en Argentina, C h ile, Peru, Uruguay y l a República Dominicana e l asegurado tien e algún tip o de lib r e eleccion entre lo s se rv icio s suministrados por e l in s titu to g esto r, e l m inistério de salud y/o entidades privadas (en Argentina y Uruguay e xiste un importante sector de mutualidades y cooperativas médicas, mientras que en Chile hay un sector privado in cip ien te pero vigoroso). A todo esto hay que anadir que prãcticamente en todos los países las fuerzas armadas tienen sus propias in stalacion es y se rvicio s (a veces separadas por e l e jê r c it o , la armada y la aviaciôn) y en algunos países hay grupos ocupacionales poderosos ( v r .g r ., p etréleo) que también tienen sus se rvicio s propios. Por ú l t i ­ mo en la mayoría de lo s países hay una clara d istin ció n y separación entre la medicina curativa otorgada por la seguri­ dad so c ia l y l a ofrecid a a la poblacién no cubierta a través dei m inistério de salud y otros organismos de a siste n c ia públi_ ca o ben eficencia privada, La m u ltip licid ad subsistente de entes gestores de la

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seguridad s o c ia l es usualmente in e fic ie n te , incrementa lo s costos adm inistrativos d ific u lta d e l re g istro único, e l con­ t r o l y la inspección {fa cilita n d o la evasion), créa problemas de continuidad a l asegurado (para combinar tiempos de s e r v icios acumulados bajo d istin to s entes) y es fuente de p r i v i lé ­ gios y desigualdades ir r it a n te s . La u n ificaciôn de l a seguri_ dad so cia l (en salud a l menos,la integraeión o coordinación de se rv icio s) ha sido recomendada por organismos técn icos in te r nacionales y régionales pero freeuentemcnte es obstaculizada por lo s grupos de presiôn.

3. a)

Cobertura de riesgos y de l a poblacion

Cobertura de lo s riesgos

La cobertura de lo s riesgos por la seguridad s o c ia l ha evolu­ cionado gradualmente como puede apreciarse en e l cuadro 1 , y salvo excepciones, la cobertura e stá siempre supeditada a l empleo, El primer riesgo en cubrirse fue e l de accidentes del trab ajo y enfermedades profesionales basado en la te o r ia de la responsabilidad dei empleador. El segundo riesgo fue e l de enfermedad y accidente no lab orai y la maternidad pero, como e l a n terio r, se conecté con e l empleo, a si la atencion a la maternidad se concediô solo a la s empleadas y obreras (luego se extendiô la cobertura de maternidad a l a esposa o companera del trabajador y l a de enfermedad a algunos de sus depend ien tes). Casi a l mismo tiempo se introdujeron la s pensiones de vejez e in valid ez y , un poco mas tard e, la s de sobrevivient e s . A p rin cip io s de l a década del 80 todos lo s países la tin o americanos tenían estos tr è s programas en vigor aunque su cobertura poblacional era un iversal sólo en una minoria de aquéllos. Los últimos programas en aparecer fueron la s asigna ciones fam iliares y e l subsidio de desempleo, lo s que existen sélo en unos pocos p aíses: la s asignaciones fam iliares en Argentina, B o liv ia , B r a s il, Colombia, Costa R ica, Chile y Uruguay; y e l subsidio de desempleo en Argentina, B r a s il, C h ile, Ecuador y Uruguay. En general, la extension de l a co­ bertura de lo s riesgos ha sido mucho más rápida que la cober­ tu ra poblacional. E llo se debe a que se ha dado prioridad a la extension v e r t ic a l sobre l a h orizon tal: con frecuencia una minoria de l a poblacion esta cubierta contra todos lo s riesgo s pero la mayoría no tien e protección contra riesgo alguno. b)

Cobertura le g a l y e s ta d is tic a de l a poblacién

En la cobertura de l a poblacion hay que d istin g u ir la le g a l y l a e s ta d is tic a , la primera viene p re sc rita por la le y pero no siempre es ejecutadai la segunda proviene de estimaciones de l a poblacion protegida la s que son más representati_ vas de la realidad pero no siempre co n fia b les. Generalmente

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e l programa de enferraedad-maternidad es e l que tien e la cober­ tura le g a l más amplia; en la niitad de lo s países se extiende a la fuerza lab orai empleada (a veces solo en re la cio n de dependencia) y en la otra mitad s6lo a parte de lo s empleados, usualmente en e l sector publico y en la in d u stria , minera, comercio y s e rv icio s fin an ciero s. No obstante,en Cuba todos lo s resid entes son legalmente cubiertos mientras que en Chile y Costa Rica se cubre a toda la población excepto a la no t r a ­ b a jadora con a lto s ingresos. Por lo co n trario, en lo s países centroamericanos re sta n te s, más en H a iti, la cobertura le g a l normalmente se lim ita a la c a p ita l y la s ciudades más importai; t e s . Solo en se is países la le y protege a lo s trabajadores por cuenta propia pero en ca si todos lo s p aíses cubre a lo s dependientes dei asegurado (normalmente l a esposa o companera e h ijo s) y a lo s pensionados. En resumen, de acuerdo con la cobertura le g a l, en la mayoría de lo s p aíses lo s asegurados son lo s asalariados urbanos (y sus dependientes más cercanos), mientras que lo s trabajadores por cuenta propia, ag ríco la s y de se rv icio doméstico (a si como los desempleados) y sus depen­ dientes no están cubiertos por la seguridad s o c ia l; además en una cuarta parte de lo s países (los menos desarrollados) la cobertura se lim ita a l a c a p ita l y la s ciudades más importan­ te s . Los estimados de l a cobertura e s ta d ís tic a en América Lati_ na no son siempre acuciosos. Por ejemplo un informe recien te de la OIT sobre e l B ra sil reconocio que la s c ifr a s disponibles en salud eran tan especulativas que no permitían ca lcu la r e l margen de error: no había un re g istro de lo s asegurados y la s c ifr a s de contribuciones estaban tan afectadas por errores que no se podían u t i li z a r como su b stitu tiv as dei r e g is t r o . 9 / En lo s p aíses en que e x iste m u ltip licidad de in stitu cio n e s gesto­ ras es muy d i f í c i l o imposible estimar l a cobertura to t a l porque hay c ifr a s sobre la s in stitu cio n es mayores pero no sobre la s menores. Así en México es f á c i l obtener c ifr a s de cobertura de la s dos in stitu cio n e s gestoras p rin cip ales (que cubren a lo s trabajadores asalariados dependientes en e l sec­ tor privado y e l gobierno fed eral) pero muy d i f í c i l obtenerlas de lo s in s titu to s y h osp itales que cubren a la s fuerzas arma­ das y otros grupos menores. (Las c ifr a s de cobertura publica­ das por organismos internacionales y regionales frecuentemente se re fie re n a la s in stitu cio n es mayores y , por ta n to , su b estiman la cobertura t o t a l ) . El cuadro 2 presenta la cobertura t o t a l en lo s países en que hay m u ltiplicidad y son objeto de lo s se is casos de estúdio, pero solo presenta l a cobertura dei in s titu to general en aquellos países en que no se pudo hacer un estúdio profundo ( v r .g r ., Colombia, Paraguay, Venezue l a ) . Otro problema es confrontado por Argentina y Uruguay donde un porcentaje a lto de lo s se rv icio s de salud se prestan por sociedades mutuales, cooperativas médicas y c lín ic a s

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privadas cuyas c ifr a s son muy d i f i c i l e s de obtener. El efecto co n trario, sobrestimación, a veces re su lta en programas de pensiones cuando hay m u ltiplicidad de in stitu cio n e s que permiten cobertura doble o t r ip le { v r .g r ., Uruguay), pero este fenô meno se ha reducido bastante en lo s últimos anos. La cobertu­ ra de salud de lo s dependientes, importanti s ima pues es e l cohorte mayor, se ca lcu la en muchos países usando una razón estimada de dependientes/asegurado; câmbios pequenos en dieha razôn pueden producir notables bajas o alzas en l a cobertura. Así pues, l a cobertura de l a PEA es generaimente más con fiab le que la de la poblacion t o t a l. Por último hay problemas de comparabilidad, por ejemplo en e l caso de Cuba,el cuadro 2 da la cobertura le g a l porque no existen e s ta d ístic a s de cobertura. Los países en que e x is te sólo un in s titu to gestor y éste es e l m inistério de salud ( v r .g r ., Nicaragua) proveen c ifr a s to ta le s de cobertura, pero otros p a íse s, auti con sistemas altamente integrados, reportan l a cobertura dei in s titu to gestor p rin c i­ pal pero no la dei m inistério de salud y , a veees, tampoco la de atención de indigentes por dieho in s titu to ( v r .g r ., Costa R ica ). A pesar de la s d e fic iê n c ia s senaladas, e l cuadro 2 presen ta la s c ifr a s de cobertura mas co n fia b le s, comparables y recien tes (198O) que se hayan publicado hasta e l presente. En base a l a cobertura en pensiones de la PEA lo s países se ordenan como sigue: 75 a l 100 $ en Cuba (cobertura le g a l) B ra sil y Uruguay; 50 a l en Argentina, Costa R ica, Chile (en estos dos últimos países la cobertura es más a lta s i se incluyen la s pensiones a s is te n c ia le s ) y Venezuela; 25 a l 9 % en Panamá, México, Perú y Guatemala; y 1 a l 2 k% en Ecuador, Colombia, Nicaragua, B o liv ia , Honduras, Paraguay, República Dominicana, El Salvador y H aiti. El ordenamiento de lo s países en base a la cobertura de salud es como sigue: 75 a l 100 $ en Cuba, Bra­ s i l , Argentina y Costa Rica; 50 a l îW en Uruguay, C h ile, México y Panama (los dos primeros probablemente en e l primer grupo s i se anade la atención a lo s indigentes y por mutuales) 25 a l b9 % en Venezuela y B o liv ia ; y 1 a l 2 k% en Paraguay, Perú Guatemala, Colombia, Nicaragua, Ecuador, República Dominicana, Honduras, El Salvador y H a iti. En g en eral, la cobertura es mayor en lo s países más desarrollados y con lo s sistemas más antiguos de seguridad s o c ia l; en e sto s, ademãs, la cobertura de l a poblacion t o t a l es mayor que la de la PEA debido aque e l número de pensionados y de dependientes con derecho aproteccion de salud es proporcionalmente mucho mayor que en lo s países menos desarrollados y con sistemas más nuevos. En la penúltima lin e a del cuadro 2 se hace un estimado de la cobertura global de América Latina que da e l 6 l% para la poblacion to t a l y la PEA. No hay duda que en este aspecto la region está a la cabeza de lo s países en d csarrollo y que un

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grupo de países latinoamericanos ha alcanzado n iveles sim ila­ res a lo s de p aíses desarrollados; a sí en lo s países pioneros y unos pocos dei grupo intermédio, l a cobertura se ha extendido con rapidez y , s i se toma en cuenta la protección de in d i­ gentes en salud y en pensiones, lle g a ca si a ser u n iv ersa l. Pero en la mayoría de lo s países de América Latina la cobertu­ ra de seguridad so c ia l es muy baja y su extensiôn se ob staculi za por barreras e stru ctu ra le s. Un a n ã lis is más minucioso dei cuadro 2 rauestra que la cobertura global de la región está influenciada fuertemente por l a a ltísim a cobertura dei B r a s il, país que concentra más de la mitad de todos lo s asegurados; por cuanto la s c ifr a s de B ra sil requieren mayor p recisión es probable que l a cobertura global de América Latina estê sobreestimada. Cuando se excluye a l B ra sil de lo s cálculos dei cuadro 2 (última lín e a ) los porcentajes de cobertura de Améri­ ca Latina caen a menos dei b3 % de la poblacion to t a l y de la PEA; más aún, en la mitad de lo s países la cobertura es in fe ­ r io r a l 25$. c)

Desigualdades en la cobertura poblacional

Al problema de la baja cobertura global debe anadirse, en la mayoría de lo s p a íse s, e l de la desigualdad en e l grado de cobertura entre grupos ocupacionales, ramas económicas y uni­ dades geográficas. La cobertura tiende a e star correlaciona­ da positivamente con e l ingreso, la c a lific ió n lab orai y e l poder de lo s grupos de presión. Investigaciones realizadas en s ie te países (Argentina, Costa Rica, Cuba, C h ile, México, Perú y Uruguay) demuestran que l a aparición h istó ric a de la cober­ tura de d istin to s grupos ocupacionales respondió en gran medi­ da a l poder de dichos grupos, con una brecha de casi 200 anos entre lo s primeros y lo s últimos grupos cubiertos con pensio­ nes: lo s m ilita re s y empleados públicos comienzan a ser cubiei^ tos desde p rin cip io s de l800 a p rín cip ios de 1900; lo s maes­ tro s desde 1880 a 1930; la p o lic ia desde 1890 a la década de los b0; la a r is to c ra c ia lab orai (se rv icio s públicos, banca, marina mercante) desde 1910 a la década de lo s b0; e l grueso de la fuerza lab orai urbana (empleados y obreros) desde 1920 a la década de lo s b0; lo s trabajadores a gríco las desde 1930 a la década de lo s 50 ; lo s servidores domésticos desde 1930 a la década de lo s 70; y lo s trabajadores por cuenta propia desde 1930 a la década de lo s 7 0 . 10 / Téngase en cuenta que en estos países todos lo s grupos estan cubiertos aunque hoy e x is ­ ten d iferen cias notables en e l grado de su cobertura a pesar de lo s procesos de un iversalidad, u n ificación y uniformidad que han tenido lugar en la mayoría de dichos p aíses. Las re fe rid a s d iferen cias son mucho más notables en lo s países con baja cobertura global por cuanto la mayoría de l a poblacion está excluída dei sistema de seguridad s o c ia l. Un a n á lisis recien te de B ra sil también muestra una eorrelaeión p o sitiv a

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entre e l grado de cobertura y la e a lific a c iô n o statu s lab orai y e l ingreso, registrando la cobertura mas baja entre lo s desempleados, trabajadores no ca lifica d o s (especialmente agríco la s y por cuenta propia) y lo s de mãs bajo in greso- 11 / Informa cion de cuatro países (Colombia, Costa R ica, Chile y México) sobre e l grado de cobertura actual ( 1979 - 8 1 ) de la PEA por ramas econômicas, indica que l a mãs a lta se r e g is tr a en e le c tr ic id a d , gas y agua (75 a l 100$), manufactura (51 a l 90$) y transporte y comunicaciones (3 ^* a l 71$) mientras que la mãs baja se encuentra en l a ag ricu ltu ra (U a l 59$, con lo s porcenta je s mayores en Costa Rica y C h ile, lo s países que se aproximan a la u n iversalid ad ) 12 / Por últim o, informaciôn de se is países (Costa Rica, C h ile, Guatemala, México, Panamã y Perú) sobre d iferen cias en e l grado de cobertura geográfica actu al (1979-81) prueban que lo s estados/provincias/departamentos mãs desarrollados (in d u stria liza d o s, sin d ica liza d o s, urbanos, con mayor porcentaje de asalariados e ingreso per ca p ita mãs a lto s ) tienen una cobertura notablemente mayor que lo s estados províncias/departamentos menos desarrollados (a g r íc o la s , poco sin d ica liza d o s, ru ra le s, con mayor porcentaje de trabajadores independientes e ingreso per cap ita mãs b a jo s). El rango extremo de cobertura geográfica flu ctú a entre 5*+ y 100$ en Costa R ica, 39 y 95 $ en C h ile, o . 2 y 33 en Guatemala, 5 y 100 $ en México, 13 y 73 $ en Panamã, y 3 y 27 $ en Peru. Con una excepciôn, la provincia/estado/departamento donde se encuentra la ciudad c a p ita l es l a que tien e la cobertura mãs a l t a , 13/ En resumen, lo s grupos mãs necesitados (incluyendo e l sedúòr de pobreza c r ít ic a ) estan desprovistos de protección de la seguridad s o c ia l en la gran mayoría de lo s p a ís e s ; l a cuestiôn clave es s i es v ia b le extender la cobertura para in c lu ir a dichos grupos. d)

Factores estru ctu rales que fa cilita n / o b sta c u liza n la expansion

Varios e s p e c ia lis ta s han apuntado que e l modelo bismarckiano de seguro so c ia l no ha podido funcionar adecuadamente en América Latina debido a que en lo s p aíses desarrollados de Europa l a mayor parte de l a fuerza lab orai estaba compuesta de trabajadores asalariados urbanos mientras que en nuestra re giôn la mayoría de la fuerza lab orai estã compuesta por traba­ jadores a g ríco la s e' independientes. qk/ El modelo bismarckiano fin an cia l a seguridad so c ia l con co^ízaciones dei trabajaàor y e l empleador basadas en e l sa la rio dei primero, pero en Améri­ ca Latina e l trabajador independiente no puede aportar la contribución d ei empleador y e l trabajador a g ríco la tie n e bajo ingreso, e stá disperso y a menudo es migrante y cambia de empleador con frecuencia.

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El primer segmento del cuadro 3 muestra que, en lo s p aí­ ses más desarrollados de la region, lo s asalariados co n stitu yen dei 63 a l 89$ de la fuerza laborai ( v r .g r ., B r a s il, Costa Rica, C h ile, Panamá, Uruguay y Venezuela) y menos de un te r c io de la fuerza lab orai tra b a ja por cuenta propia o sin paga para un fa m ilia r. Esto exp lica por quê e l seguro so c ia l bismarckia, no ha podido funcionar y extender la cobertura en estos países Por lo co n trario, en e l resto de los países ( v r .g r ., B o liv ia , Guatemala, Honduras, Perú) dei b8 a l 58 $ de la fuerza lab orai r e a liz a trabajo por cuenta propia o sin paga para un fa m iliar (y una proporción sim ilar se desempena en la a g ricu ltu ra ). Estos países son precisamente lo s que tienen la cobertura más baja de seguridad so c ia l y re su lta obvio que con e l modelo bismarckiano la extension de la cobertura es muy d i f í c i l o imposible en e llo s más a llá de la frontera de la fuerza labo­ ra i asalariada. El segundo segmento dei cuadro 3 presenta la distribu ción de la fuerza lab orai entre sectores siguiendo e l método de PREALC. Cuando se compara e l porcentaje de la PEA en e l sec­ tor urbano-formal con e l porcentaje de l a PEA cubierto por la seguridad s o c ia l, se aprecia en la mayoría de lo s países una coincidência muy marcada entre ambos. Unos pocos países han sido capaces de extender la cobertura algo más a llá dei sector urbano-formal, ya sea porque.tienen un sector rural r e la t iv a ­ mente moderno y sin d icalizad o ( v r .g r ., Costa Rica, Chile) o porque teniendo un sector ru ra l-tra d icio n a l importante han creado métodos nuevos de financiamiento para que e l sector ur­ bano sostenga a l menos parcialmente la extension de la cobertu ra a l campo ( v r .g r ., B ra s il). En Colombia y Venezuela la cobertura de seguridad s o c ia l es substancialmente in fe rio r al sector urbano-formal, indicando que estos países -especialmen­ te e l segundo que tie n e recursos relativam ente abundantespueden hacer un mayor esfuerzo para extender la cobertura aun dentro de lo s lim ite s estrechos dei modelo bismarckiano. En solo dos países (B rasil y Uruguay] la cobertura de seguridad s o cia l sobrepasa la suma de lo s sectores urbano-formal y ru ral -moderno,, lo que in dica lo s impedimentos para entrar en e l campo de lo s sectores urbano-informal y r u ra l-tra d ic io n a l. En éstos encontramos a trabajadores por cuenta propia y sin paga para un fa m iliar lo s que son tipicamente subempleados y tienen bajo ingreso, por lo que d ificilm en te pueden autofinanciar su cobertura. Las posibilidades de extender con rapidez la cobertura de seguridad s o c ia l pero a l paso dei crecim iento natural dei sec­ to r formal-moderno parecen ser remotas para muchos p a íse s. Entre 1950 y 1980 a l sector urbano-formal creció en más de lb puntos porcentuales en la región pero e l sector rural-moderno se redujo en c a s i 10 puntos porcentuales. El crecimiento dei

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sector formal fue in su ficie n te para absorber e l aumento de la o fe rta lab orai y de la s tasas de p a rticip a cio n , a s í como la intensa migraciôn rural-urbana y lo s niveles p re-existen tes de subempleo, Los métodos de produccion intensivos de c a p ita l no contribuyen a una mayor absorción de mano de obra. En e l mis_ mo período e l sector in form al-tradicional en la region se redu jo en 4 puntos porcentuales (e l tra d icio n a l disminuyô en casi 10 puntos porcentuales pero e l informal aumentS en ca si 6 pun­ tos ), aunque la disminución fue más marcada en p aíses dinâmi­ cos ( v r .g r ,, Colombia, México, Venezuela). Para reducir e l sector in form al-trad icio n al en una tercera parte en e l ano 2.000 se ca lcu la que se ria necesaria una tasa anual de c r e c imiento de PIB dei 7 . 5%, pero de acuerdc con la proyección de la tendencia de 1950-80 (6.2%) la situación se ria prácticamente la misma en e l afio 2.000, y la grave recesion en 1981-83 no hace alentar muchas esperanzas de una aceleraciSn futura dei c r e c i m i e n t o , D e hecho la cobertura de seguridad so c ia l se ha contraído- desde 1980 en muchos países debido a l aumento dei desempleo abierto y la reversiôn en e l crecimiento dei sector formal-moderno. Recientemente un e s p e c ia lis ta ha apuntado como remedio para romper e l círcu lo v ic io s o , l a incorporacián de la seguridad s o c ia l a una p o lít ic a in te g ra l de d esarrollo que incluya un cambio en favor de métodos de produccién inten­ sivos de trabajo que promuevan e l pleno empleo y la s a tis fa c cién de la s necesidades básicas.qg j Pero este enfoque ha sido critica d o por ser poco reaiisTTa y no tener en cosideracion la hcterogcneidad de lo s países de la region y sus d iver­ sos grados de in d u stria liz a c io n , modernización a g ríco la y la tran sicio n demográfica, a sí como otras prioridades dei desa­ r r o llo . De acuerdo con e sta c r í t i c a la universalidad es solo p osible en lo s países más avanzados (Argentina, Uruguay, C h ile, Cuba) y quizás en e l futuro cercano er, países de desarrollo intermedio (Costa Rica, Panamá) pero no en e l r e s to . -yj/ Otra p o sib ilid ad para extender la cobertura es s u b stitu ir e l modelo bismarckiano de seguro so c ia l por e l modelo de seguridad que im p licaria reformas substanciales en e l financiamiento y en la s p restacion es.

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7.

Ordenamiento de lo s países según e l d esarrollo de la seguridad so c ia l

El cuadro 6 presenta un ordenamiento y agrupación de lo s p a í­ ses latinoamericanos con base a once va riab le s que indican e l n iv e l de evolución de lo s sistemas de seguridad s o c ia l. Se hizo un esfuerzo para normalizar la s c ifr a s de base a fin de hacerlas estrietam ente comparables aunque sub sistieron algunas d ife re n c ia s, de escasa importância, en defin icion es y anos de observación. a)

Metodologia dei ordenamiento dê lo s p aíses

Las once va riab les fueron estandarizadas y se calcu lo una media no ponderada para cada país cuyo puntaje se uso en e l ordenamiento dei cuadro 6 (ver anexos 1 y 2 ). Se realizaro n otros se is e je r c ic io s de ordenamiento, dando d iferen tes pesos a va rias combinaciones de v a ria b le s, con resultados ligeramente d iferen tes pero todos con un c o e ficie n te de correlacio n de rango muy cercano a 1 . El puntaje dei ordenamiento selecciona do y lo s otros s e is muestran claramente tre s grupos de países que hemos categorizado como a lto , intermedio y bajo. Todos lo s e je r c ic io s dieron resultados altamente consisten tes en e l ordenamiento de lo s s ie te primeros y lo s s ie te últimos p aíse s, pero hulpo varios câmbios en lo s se is países dei centro (México a Ecuador) debido a que su puntaje es tan parecido que lo s hizo muy sensibles a eualquier cambio en la ponderación. Además e l puntaje indico que Costa Rica y Panamã (siempre ordenados en esa secuencia) son países de tra n sició n entre lo s grupos intermedio y a lt o , mientras que Venezuela y la Repúbli­ ca Dominicana (frecuentemente intercambiando su orden resp ecti vo) son países de tran sició n entre e l grupo bajo y e l intermé­ dio. No obstante, l a mayoría de la s va riab le s de Costa Rica cae dentro dei rango t íp ic o dei grupo a lto ; excepciones son la antigüedad dei programa de pensiones y , logicam ente, su escasa madurez y mãs baja razón p asivo /activo, y l a edad de l a poblaoiôn. Por e l co n tra rio ,prácticamente todas la s variab les de Panamã (excepto la s nos demográficas) caen dentro dei rango típ ic o dei grupo intermedio y lo mismo ocurre con Venezuela con excepciôn de tre s va riab le s (la antigüedad dei programa de pensiones, e l porcentaje de contribución y la edad de la pobla ciôn ). Por últim o, nueve de la s variab les de la República Dominicana caen dentro dei rango típ ic o dei grupo bajo (excep­ ciones son l a antigüedad dei programa de pensiones y e l porcen t a je dei gasto dedicado a ê s te ). Por la s razones anteriores y en aras de s im p lifica r e l agrupamiento se coloco a Costa Rica en e l último lugar dei grupo a lt o , a Panamã en e l primer lugar dei grupo intermedio, a Venezuela en e l último lugar dei grupo intermedio y a la República Dominicana en e l primer lugar dei grupo bajo.

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El o b jetiv o del cuadro 6 es dar una v isio n global de la tra y e c to ria en la evolucion de la seguridad so c ia l en la r e ­ gion, representada por lo s tre s grupos que c la s ific a n a lo s 20 p aíses. Si bieri algunas variab les son indicadoras de la excele n c ia de lo s sistemas { v r .g r ., 2 y 3 que miden la cobertura poblacional) otras se re fie re n a aspectos neutros que no deter minan necesariamente su bondad, como son la madurez del pro­ grama depensiones o la edad de la poblacion (7 y 1 0 ). Más aún la s variab les que miden la carga econômico-fis e a l y e s t a b ilidad fin an ciera del sistema () a 6, 0 y 9)se u tiliz a n como indicadores de un problema en vez de una ven taja. En resumen, e l cuadro muestra e l desarrollo de lo s sistemas de seguridad so cia l pero no se puede tomar estrictam ente como medidor de su excelencia. Por ejemplo, e l sistema de Costa Rica es menos antiguo que e l de Argentina, pero tien e una cobertura poblacio nal sim ila r, su carga fin an ciera es menor, goza de una situ a ci6n fin an ciera más solvente y su tendencia hacia e l desequili_ b rio parece ser menor. Así pues s i midiêramos estrictam ente la excelencia de ambos sistemas e l de Costa Rica se colocaria por encima dei de Argentina. Pero lo que nos in teresa aqui es mostrar lo que ha ocurrido a lo s sistemas mãs antiguos, como e l de Argentina, por cuanto sostenemos que e llo s indican la pauta de la tra y e c to ria evo lu tiva de la seguridad so c ia l en la region, b)

Tendencias en la s variab les

De acuerdo con e l cuadro 6, mientras más a lto se coloca e l país en e l ordenamiento, r e g is tr a la s siguien tes tendencias en la s va riab les: 1: mayor la antigüedad del programa de pensiones; 2 y 3 : mayor e l porcentaje de la poblacion t o t a l y de la PEA cubierta; b: mayor l a contribuciSn porcentual sobre l a nómina sa la ­ r ia l; 5 y 6: mayor e l porcentaje dei gasto de seguridad so c ia l en relaciSn a l PIB y a l gasto f is c a l; 7: mayor e l porcentaje dei gasto de seguridad so cia l que va a l programa de pensiones; 8: mayor e l desequ ilíb rio fin an ciero; 9: mayor la razón pasivo/activo; 1 0 : mayor e l porcentaje de la poblacion de 65 anos y más; y

11: mayor la esperanza de vida a l naeer. Estas tendencias fueron examinadas con un e je r c ic io de correlacíón m ultiple (ver anexo 3 ). Las variab les arrojaron co e ficie n tes de correlaciSn p o sitivo s entre s í , estaàísticam en

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te s ig n ific a tiv o s con un n iv e l de confianza dei 95% consideraji do 20 observaciones. De la s 55 correlaciones sôlo 3 no re su ltaron estadísticam ente s ig n ific a tiv a s con un 95% de confianza: la va riab le ^ e.Gn la variab le 8 (cotizacion lé g a l y d é fic it / sup erávit); l a t con la 11 (cotizacion le g a l y esperanza de vida) y l a 9 con la 11 (razon pasivo/activo y esperanza de v i ­ da). El resultado dei e je r c ic io indica que la tra y e c to ria de la seguridad so c ia l es t a l que e l avance de una va ria b le tie n de a i r acompanada dei avance en e l resto áe la s va ria b le s. Otras tendencias que no aparecen en e l cuadro 6 pero que han sido discutidas anteriormente y serãn analizadas con más profundidad en algunos de lo s casos de estúdio indican que a más a lto e l n iv e l, se coloca e l país en e l ordenamiento: . mayor e l grado de e s tra tific a e io n (aunque después de c ie r to punto ocurre una tendencia haeia l a u n ific a c ié n ), . mayor e l número de riesgos cu biertcs y de prestaciones o fre cid a s, así como condiciones más llb e r a le s de adquisicio n ; . mayor e l uso de regímenes técn ico fin an cieros de repar­ to en vez de regímenes de ca p ita liz a c ié n ; y . mayor e l inpacto neutro o progresivo enla d istrib u ción pero menor la generacion de ahorro e inversión dei s i s ­ tema. Una tendencia más d i f í c i l de probar, pero que también será objeto de estúdio, es la que se observa en algunos países pioneros (v r.g r. Argentina, Chile y IJrugue.y) hacia l a rever­ sion o c ie rre dei c ic lo en e l desarrollo de la seguridad s o c ia l, que se m anifiesta con: reduccion de l a cobertura (por desempleo y evasion), corte de prestaciones o endurecimiento de la s condiciones de adquisicion y , en algún caso, p r iv a tiz a ción dei sistema . c)

Estereótipos de lo s sistemas en lo s tre s grupos

El estereotipo de un sistema de seguridad so c ia l en e l grupo a lto es como sigue: lo s primeros programas de pensiones aparecen en l a década dei 20; la cobertura de seguridad so c ia l sobrepasa e l 60 % de la poblaeión t o t a l y de la PEA (y p rã ctica mente se hace un iversal cuando se incluye la atencién a los in d igen tes); e l porcentje de co tizacion s a la r ia l t o t a l sobre­ pasa e l 26%; lo s gastos de seguridad so c ia l se aproximan o sobrepasan un décimo dei PIB y la tercera parte dei gasto f i s ­ c a l; cerca de la mitad de dichos gastos se dedican a pagar la s pensiones (debido a la antigüedad dei sistem a, la maduración dei programa de pensiones y la muy a lta esperanza de v id a ); y la razôn pasivo/activo es muy a lt a , llegando a alcanzar 0.6, o sea, que un pensionado es mantenido por menos de dos co n tribuyentes (esto se debe a la s razones anteriores y , ademãs,

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porque se ha alcanzado ca si e l máximo de la cobertura y la tasa de crecim iento de la población es b a ja ). El sistema fue o es e s tr a tific a d o y su impacto actual tiende a ser negativo en e l ahorro (opera con un d é fic it pronunciado y e l regimen técn ico-fin an ciero es e l de reparto) pero neutral o ligeramente progresivo en la d istrib u cion (especialmente progresivo en e l programa de salud). El sistema enfrenta un d eseq u ilíb rio a ctu a ria l y fin an ciero serio y con tendencia a empeorar en e l futuro por lo que está urgido de una reforma glo bal. El estereotipo de un sistema en e l grupo intermedio es como sigue: lo s primeros programas de pensiones aparecen entre la década dei 30 y e l ^0 ; e l sistema cubre e l 18 y e l 52 % de la población; e l porcentaje de cotización s a la r ia l t o t a l prome dia e l 20$; lo s gastos de seguridad so cia l promedian e l 3$ dei PIB y fluctúan entre l i y 23 $ dei gasto f i s c a l; la mayoría de dichos gastos se dedican a l programa de salud (porque son p aí­ ses en tra n sició n demográfica y con un índice de dependeneia a lto ) mientras que sólo de 20 a l U0 % se paga en pensiones (por la r e la tiv a juventud dei sistema y la esperanza de vida más b a ja); y la razon pasivo/activo flu ctú a entre 0.05 y 0 .1 5 (por la s anteriores razones y l a potencialidad de extender la cobertura y una tasa de crecimiento de la población a lt a ) . El sistema es relativam ente unificado porque existen algunos sub­ sistemas independientes dei sistema general, y su impacto tiende a ser ligeramente regresivo en la distribu cion y modera damente p o sitiv o en la generaciôn de aborro (el, sistema genera un superavit contable y usa en e l programa de pensiones e l regimen técn ico financiero de prima media escalonada o reparto de ca p ita les de cobertura). El sistema generalmente acusa un d esequ ilíb rio a ctu a ria l y se abopa a uno financiero en e l mediano o corto plazo. El estereotipo de un sistema en e l grupo bajo es como sigue: lo s primeros programas de pensiones aparecen en la déca da dei 50 y 60; l a cobertura poblacional es muy reducida, menos dei 10 $ de la población t o t a l y dei 19 $ de la PEA, y se concentra en la ca p ita l y la s ciudades más importantes; e l porcentaje de co tización s a la r ia l es b ajo , entre 12 y 16$; lo s gastos de seguridad so cia l sólo alcansan e l 2 $ dei PIB y no sobrepasan e l 18$ dei ga.sto f i s c a l; unas cuatro quintas partes de dicho gasto se dedica a l programa de enfermedad (por la muy a lta tasa de crecimiento de l a población) y menos de una quin­ ta parte a l de pensiones (por la novedad de este programa y la esperanza de vid a muy b a ja ); y la razón pasivo/acativo es bají_ sima, entre 0.02 y 0.08 (debido a la s razones anteriores y a la a lta potencialidad de extender la cobertura y la altísim a tasa de crecimiento de la población*/). El sistema está b a s i­ camente unificado (exceptuando la s fuerzas armadas) y su impa£ to tiende a ser regresivo en la distribu cion y p o sitiv o en la

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d istrib u ción y p o sitiv o en la generación de ahorro (opera con un superávit substancial y e l método técn ico fin an ciero en pensiones es e l de l a prima media uniforme).. El sistema no se enfrenta, a l menos a corto y mediano p lazo, a l d eseq u ilíb rio fin an ciero pero debe aumentar la cobertura poblacional. Lo dicho anteriormente indica que, de no cambiar la tr a y e c to ria actual de seguridad s o c ia l, lo s países dei grupo intermedio (y eventualmente lo s dei grupo bajo) enfrentarán problemas sim ilares a lo s que hoy sufren lo s dei grupo a lto . Varios de estos últimos han experimentado con e stra té g ia s diversas para tra ta r de resolver l a c r i s i s . A lo s efecto s de profundizar en lo s problemas y a n a liza r dichas e stra té g ia s se han seleccionado, como casos de estúdio, cuatro p aíses en diversos n iveles dei grupo a lto (Uruguay, C h ile, Cuba y Costa Rica) a sí como dos países colocados en lo s n iv e le s superiores dei grupo intermedio (México y Perú). Estos se is p aíses representan d istin to s modelos socio-económicos y e stra té g ia s de seguridad s o c ia l y serSn analizados en lo s cap ítulos sigu ien tes.

V

No obstante, en algunos países l a razón aumenta debido a l congelamiento de la cobertura poblacional.