EL CRECIMIENTO DESIGUAL EN CENTROAMERICA ( )

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EL CRECIMIENTO DESIGUAL EN CENTROAMERICA (1950 - 2000)

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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

D'"ECTO"

Marzo de 1982

El Instituto para la Integraci6n de Am6rica Latina (INTAL) presenta en este estudio un anilisis de las principales caracteris ticas del desarrollo centroamericano en los últimos 20 afios,coñ la intenci6n de proyectar la evoluci6n mis probable del proceso de integraci6n centroamericano en la presente d6cada. A tal fin se sefialan las caracteristicas de exclusi6n y concentraci6n del crecimiento econ6mico de la subregi6n, asi como la evoluci6n registrada, en forma paralela, en las actividades pr~ ductivas, donde se ha logrado una mayor diversificaci6n junto con una mayor dependencia econ6mica. . El autor del trabajo enfatiza el agravamiento de las desigualda des que el proceso de desarrollo e integraci6n ha provocado en Centroam6rica. Al respecto, debemos observar que estudios empi ricos econom~tricos efectuados utilizando datos de crecimientoy distribuci6n del ingreso en 100 paises de todo el orbe, revelan-que, en una primera etapa, el crecimiento econ6mico aparece unido, inexorablemente, a aumentos en las desigualdades de los ingresos. Luego, se reducen dichas diferencias en las etapas finales del proceso. No se trata, pues, de un fen6meno exclusi vo de Centroamérica. Aunque, quizá, dichas desigualdades inexo rabIes pudieron haberse morigerado mediante el uso de apropmdos instrumentos de politica econ6mica. En materia especifica de integraci6n, el trabajo pasa revista a

los principales instrumentos juridicos que conforman la estructura institucional del Mercado Común Centroamericano y realiza una evaluaci6n de las distintas dimensiones del proceso, sefialando como principales aspectos pos i ti vos 1 as áreas canercial, industrial, monetaria, financiera y de infraestructura, incluyendo, además, un análisis de los problemas distributivos y su interrelaci6n con la integraci6n.

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Finalmente, el estudio recQmienda la consolidaciÓn de sistemas politicos viables en la subregiÓn, asi como cambios en el mode lo de crecimiento desigual, como marco general para poder rees tructurar la integraci6n centroamericana, sin perjuicio de los avances que puedan lograrse, en cualquier circunstancia, en el campo de la integraciÓn por proyectos. El estudio que el INTAL pone a disposiciÓn de los estudiosos del tema centroamericano, fue realizado por el consultor Romin Mayorga Quir6s, con la coordinaci6n del seftor Martln Arocena, Jefe de la DivisiÓn Esquemas de Integraci6n del INTAL, y el economista Luis Ignacio De Maria.

/

Eduardo R. Conesa Director

-

'-

I

N D

ICE Pago

1.

EL CRECIMIENTO ECONOMICO EXCLUYENTE y CON CENT RADOR . . . . . . . .' . . . . 1.1 1.2

2.

3.2

11

4.2

21 21 27

y MINIFUNDISMO EN EL AGRO

36

Estructura agraria Crecimiento agropecuario

36 43

INDUSTRIALIZACION CON DESEMPLEO EN LAS CIUDADES .........•..•. 4. 1

. 5.

5

Mayor diversificación económica. Mayor dependencia económica . . .

LATIFUNDIS~~

3.1

4.

. .. .

DIVERSIFICACION PRODUCTIVA CON DEPENDENCIA CRECIENTE ........... . 2.1 2.2

3.

El crecimiento excluyente . El crecimiento concentrador

1

El proceso de industria1izaci6n . Aumento del desempleo . • . • . .

..

....

49

.

INTEGRACION y DESINTEGRACION CENTROAHERICANAS. . • 5.1 Aspectos Institucionales . 5.2 Aspectos exitosos de la integraci6n centroamericana; comerciales, industriales, mone tarios, financieros y de infraestructura. ~ 5.3 Aspectos distributivos y el problema de la desintegración . . . . . . . . . . .

...

.....

51

60

66 67

89 102

Pago 6.

EPILOGO SOBRE EL 6.1 6.2 6~3

A~O

2000 . . . . . .

Establecer y consolidar sistemas politicos viables . . . . . . . . . • . . . . . . . Cambiar el modelo de crecimiento desigual. Rehacer la integraci6n centroamericana..

115

117 121 127

1.

EL CRECIMIENTO ECONOMICO EXCLUYENTE y CONCENTRADOR

En los treinta aftos transcurridos entre 1950 y 1980 la pob1aci6n centroamericana experimentó uno de los más elevados indi ces de crecimiento natural en el mundo. Con altas tasas de ña ta1idad más o menos constantes en todo el periodo y tasas demortalidad decrecientes por efecto de las mejoras sanitarias, el crecimiento demográfico a1canz6 cifras superiores al 3\ anual en promedio y mu1tip1ic6 por dos veces y media la población del área (de 8 millones aproximadamente en 1950 a m4~ de 20 millones en 1980). (Ver Cuadro 1). La expansión econ6mica fue tambi~n notable. El Producto inter no Bruto (PIB) de la regi6n, medido a precios constantes de 1970, se multiplicó por más d~ cuatro veces en aproximadamente el mismo lapso (ver Cuadro 2), originando as! un incremen-. to superior al 75\ del producto per cápita centroamericano. Las tasas de crecimiento real del PIB para toda la regi6n oscilaron entre 4.5\ y 6.0\ anual, con un promedio general para todos los afios del periodo de 5.3\. Hubo también algunas diferencias en las tasas de crecimiento por paIses, las cuales se ubicaron entre 4.2\ y 6.7\. (Ver Cua4ro 3). Habiendo procedido el caecimiento econ6mico a tasas indiscuti b1emente superiores a las del crecimiento demográfico, la vie ja presunci6n de los economistas clásicos y neoc14sicos acer7 ca de la producción por persona como indice primordial de desarrollo, cuyos beneficios se fi1trarIan gradualmente a los es tratos de menores ingresos, habria hecho esperar una sustan-cia1 mejora de los niveles de bienestar material de la pob1aci6n centroamericana. Todos los datos disponibles, empero,po nen en tela de juicio la e1evaci6n de tales niveles para la mi' yor parte de los habitantes de la región y más bien ofrecen evidencia de conjunto de un empeoramiento del problema de pobreza masiva.

2

CUADRO CENTROAHERICA:

1

POBLACION TOTAL y URBANA (miles)

O

P

B

L

1950

Total Centroamérica

Uro ana

~

A

C

O 1980 a7 Total Uroana 1

N \

8.082

1. 300

16

20.696

8.904

43

801

208

26

2.213

1.015

46

El Salvador

1. 856

334

18

4.797

2.130

44

Guatemala

3.006

421

14

7.262

2.791

38

Honduras

1.369

137

10

3.691

1.484

40

Nicaragua

1.050

200

19

2.733

1.484

54

Costa Rica

FUENTE :

!./

CELADE

Estimaciones

CUADRO CENTRo~mRICA:

2

EVOLUCION DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO A PRECIOS CONSTANTES (Millones de d6lares de 1970)

1950

1955

1960

1965

1970

1975 -

1978

CentroamSrica

1.955.1

2.424.9

3.064.5

4.188.8

5.413.7

6.987.0

8.260.0

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

257.3 376.9 767. 1 320.2 233.6

383.8 470.9 859.3 362.3 348.6

512.4 594.1 1.114.3 453.8 389.9

703.3 827.4 1.439.2 583.7 635.0

985.1 1.028.6 1.904.0 714.8 781.2

1.

320~0

1.592.0 1.526.0 3.067.0 1.011.0 1.064-;.0

FUENTE:

1.325.0 2.498.0 832.0 1.012.0

CEPAL, con base en cifras oficiales.

(,,1

CUADRO

3

TASAS DE CRECIMIENTO REAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO TOTAL Y POR HABITANTE

CENTROAMERICA:

(Precios de 1970)

Producto Interno Bruto por Habitante 1950-1978

1950-1955

1955-1960

1960-1965

1965-1970

1970-1978

D61ares 1950 1978

Variélci6n Porcencual 1978/1950

Centroám@rica

5.3

4.7

4.6

6.0

5.1

5.4

242

428

76.9

Costa Rica

6.7

8.3

6.0

6.5

7.0

6.1

322

758

135.4

El Salvador

5.1

4.6

4.7

6.8

4.5

5.2

203

347

70.9

Guatemala

5.1

2.2

5.3

5.2

5.8

6.1

255

451

76.9

Honduras.

4.2

2.5

4.6

5.2

4.1

4.4

234

297

26.9

Nicaragua

5.6

8.3

2.3

10.2

4.2

4.0

223

409

83.4

FUENTE:

CEPAL, con base en cifras oficiales.

~

'5.

T6mese, por ejemplo, la deficiencia en la alimentaci6n como un indice revelador de pobreza absoluta o indigencia en las perso nas. Los estudios realizados en este campo por el Instituto de Nutrici6n de Centroam~rica y Panamá (INCAP) proveen datos confiables acerca de la actu.al insuficiencia de la ingesta pro teíca y ca16rica de no menos de la mitad de la poblaci6n cen-troamericana, es decir, unas 10 millones de personas. Si se toma en cuenta que en 1950 5610 habia ocho millones de habitan tes en Centroam6rica es evidente que el problema del hambre es ahora absolutamente mayor.

1.1

El crecimiento excluyente

El ejemplo anterior sugiere la posibilidad de complementar los indices usuales con que se mide el desarrollo econ6mico -los cuales son, en última instancia, indices de satisfacci6n de ne cesidades humanas- con otros que intentarian cuantificar nive 7 les de insatisfacci6n de tales necesidades. Ello es importante para distinguir entre estilos fundamentalmente distintos de desarrollo, pues no es 10 mismo un proceso que, de manera creciente, satisface las necesi4.4es materiales de toda la poblaci6n a otro donde los incremeritos de satisfacci6n-ocurren en forma tan desigual que aumenta continuamente el número absoluto de los severamente insatisfechos. Es enteramente posible que las variables econ6micas de ambos casos mostrasen iguales o similares promedios, aunque se refieran a realidades completamente diferentes. En el caso de Centroamérica, son insuficientes los datos disponibles para ofrecer un cuadro completo de los cambios en la pobreza, pero los que existen permiten vislumbrar el orden de magnitud y la tendencia del problema. .

Nutrici6n* El SO por ciento de la poblaci6n centroamericana consume menos calor1as y prote1nas de las que se consideran adecuadas para .*

entroamerlcano,

6

el ser humano. En tres paises de la regi6n el SO por ciento mAs pobre de la respectiva poblaci6n apenas alcanza un nivel de s at is facción de las necesidades nutricionales del orden del 60 por ciento. La problemática de la desnutrici6n tiene caracter!sticas dramáticas en la niftez. Las últimas informaciones disponibles se ftalan que aproximadamente un 33 por ciento de los niftos meno-res de cinco aftos sufren desnutrici6n proteíco-ca16rica en gra dos dos y ,tres. En tres paIses de la regi6n tal porcentaje aí canza el 38 por ciento. Los datos nutricionales antes indicados encuentran su contrapartida en las caracterIsticas y tendencias de la estructura productiva regional. Destaca, en primer lugar, el grado de utilizaci6n de los mejores recursos agr!colas en la producci6n de articulos para la exportaci6n o para usos industriales. Estimaciones realizadas para Centroam6rica indican que el 83 por ciento de los suelos de alto potencial y el 69 por ciento de los de potencial mod~rado se ~ncuentran en manos del seis por ciento de las empresas agricolas, las cuales generalmente se dedican a la agroexportaci6n. Los productores de granos b§;icos en la regi6n son prin·cipalmente minifundistas que trabajan en condiciones precarias. Lo anterior significa que la estructura productiva agricola esti esencialmente orientada a la satis facci6n de la demanda de grupos sociales distintos de aquellos que padecen los cuadros de desnutrici6n descriptos. En cuanto a las tendencias, en el periodo 1960-1978 Guatemala y Costa Rica disminuyeron su capacidad de autoabastecimiento en maiz, frijol y sorgo, y Honduras redujo su capacidad exportadora de los mismos productos. INCAP estima que el irea cultivada de maiz se contrajo entre los aftos 1965-1975 en cinco de los seis paises del istmo centroamericano y que similares tendencias existian en los casos del frijol y del arroz. Es decir, hay indicios de merma en la disponibilidad de los alimentos esenciales en la dieta de la población centroamericana pobre. Es muy probable, entonces, que el estrato poblacional desnutri do de Centroamérica haya aumentado en nÚMeros absolutos entre 1950 y 1980 en más o menos la misma proporci6n en que ha creci do la poblaci6n; es decir, de unos 4 millones a 10 mi1lonesde desnutridos. Prácticamente todo ese aumento se produjo en los cuatro paises ubicados al noroeste de Centroam6rica: Guate mala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. El cuadro nutricional de Costa Rica, si bien presenta también algunas deficiencias, es notablemente mejor que el de los otros paises.

7

Educaci6n* En cuatro de los cinco paises de la regi6n la tasa de ana1fabe tismo excedia el 40 por ciento en 1978, Guatemala sobrepasabael 50 por ciento y Costa Rica se ubicaba en 11 por ciento. Bn cuatro paises las matriculas de niftos en edad legal para asistir a la enseftanza primaria como tanto por ciento del total de nifios de la misma edad alcanzaba alrededor -del 60 por ciento, mientras que en Costa Rica superaba el 90 por ciento. En tres paises el 50 por ciento de la pob1aci6n econ6micamente activa no tenia ningún grado de estudios aprobados y cerca de las dos terceras partes estaba comprendida en niveles educacio na1es que no llegan al tercer grado de estudios aprobados. Tomando el analfabetismo como manifestaci6n de indigencia educativa, se habia reducido entre 1950 y 1975 la proporci6n de personas con esa carencia básica de 62.3 por ciento a 42.9 por ciento (CEPAL/MEX/ODE/34, enero de 1980, pago 10), pero, nue vamente, habia aumentado el número absoluto de analfabetos ce~ troamericanos (mayores de 15 afios) de 2.6 millones en 1950 a 4.5 millones en 1978. El problema de indigencia educativa era, por tanto, 73 por ciento mayor al final del periodo considerado respecto del principio. Esta situaci6n es, sin embargo,muy diferente en Costa Rica, en donde el número absoluto de ana1fa betos se ha mantenido bajo y más o menos constante (en poco~ de cien mil).

Vivienda El indice más confiable de pobreza respecto al tipo de V1V1enda que se habita es, en Centroam6rica, la carencia de agua potable. Dicho indice de carencia mejor6 relativamente de alrededor de 80 por ciento en 1950 al 61 por ciento en 1978.**

* Véase CEPAL, Antecedentes aara el estudio sobre la breza. (CEPAL/MEX/SEM 275), marzo e 1980, pags. 29-31. ** CEPAL/MEX/SEM 2/5, marzo de 1980, pago 29.

po-

8

Aplicando, sin embargo, dichas proporciones al total de poblaci6n en los respectivos anos, aument6 el número absoluto de personas que habitan viviendas miserables de 6.5 millones a al unos 12 millones; es decir, el incremento fue superior 80 por ciento. El caso de Costa Rica es, nuevamente, diferente de los otros paises centroamericanos. La proporci6n de viviendas sin agua potable habia descendido de aproximadamente 45 por ciento en 1950 a 20 POL ciento en 1978 y el número absoluto de la poblaci6n afectada se mantuvo más o menos constante (en alrededor de 400.000).

Salud" Las expectativas de vida al nacer se elevaron para los centroamericanos en el periodo considerado, de menos de 50 aftos en 1950 a 60 aftos aproximadamente en 1978. (Costa Rica 70 aftos). Ello ocurri6 a causa de, principalmente, un mayor control de las enfermedades susceptibles de evitarse mediante la vacunaci6n y de un continuo descenso de las tasas de mortalidad infantil. Dichas tasas, sin embargo, con excepci6n de las de Costa Rica, se mantenian a niveles relativamente altos por com paraci6n con paises desarrollados e incluso con algunos latino americanos. Todavia en 1978, el 12 por ciento de las defuncio nes totales en Centroamérica se originaban en enfermedades dia rr6icas, sarampi6n y desnutrici6n, las cuales producen la muer te en nifios menores de cinco aftos, principalmente. Si en forma un tanto arbitraria se toma comó atenci6n "adecuada" de la salud la que resulta de los servicios de un médico por cada 800 habitantes (10 cual corresponde a la media aritmé tica entre Argentina y Cuba en 1974) resulta que solamente Uñ tercio de la poblaci6n cent~oamericana tenia atenci6n "adecuada" a la salud en 1978 (aproximadamente 8.000 médicos para la regi6n o un médico por cada 2.425 habitantes, Organizaci6n Mun dial de la Salud, World Health Statistics. Ginebra, Suiza, 1979) .

" CEPAL/MEX/ODE/34, enero de 1980, pago 10 y CEPAL/MEX/ SEM 2/5, marzo de 1980, pags. 29, 32 Y 33.

Dicho en otra forma, las dOI terceras partes de la poblaci6n centroamericana no ten!an, segOn el anterior criterio. atenci6n "adecuada" a la salud. La magnitud absoluta de la pobl! ci6n involucrada en esa proporci6n en 1978, unos 13 millones de personas con atenci6n "inadecuada" a la salud, excede en cinco millones la poblaci6n total de Centroam6rica en 1950. Tomando en conjunto los anteriores !ndicel de insatilfacci6n de necesidades elementales. alimentaci6n, educaci6n, vivienda y salud (los cuales se resumen en el Cuadro 4).resultan inevitables las siguientes conclusiones sobre el crecimiento econ6mico centroamericano. Ha sido un crecimiento altamente excluyente en el sentido de no haber permitido a las grandes y crecientes masas una adecua da satisfacci6n de sus necesidades materiales bAsicas. No me 7 nos de la mitad de los centroamericanos sufren en la actualidad, de importantes deficiencias nutricionales y se encuentran, por tanto, en un estado que se puede legítimamente calificar de "indigencia" o pobreza absoluta. . Probablemente mAs de las dos terceras partes de la poblaciÓn cen trosmeri cana de ahora sea "muy pobre" en el senti do de sufrir alguna carencia fundamental, como no saber· leer y escribir, no disponer de agua potable, habitar una vivienda insalu bre o no poder acudir a servicios m6dicos y hospitalarios adecuados en caso de quebrantos importantes en la salud. Al cons iderar la magnitud absol uta de la poblaci6n "indigente" (unos 10 millones de personas) o que sufre una o varias carencias bAsicas (no menos de 13 millones de personas), no queda duda de que el problema de pobreza masiva se ha duplicado en dimensiones, por lo menos, en lo que va de la segunda mitad del presente siglo. Las circunstancias vitales de las dos terceras partes de la poblaci6n centroamericana se han visto agravadas en la última década (1970-1979) por fen6menos inflacionarios importados,que habían sido pricticamente inexistentes. en Centroam6rica en los decenios anteriores y por el extraordinario n6mero de desutres naturales que ocurrieron en la regi6n en un periodo muy corto (cuatro afios de sequía entre 1970 y 1977; terremotos en Nicaragua, 1972, y Guatemala, 1974; huracin "Fifí" en Honduras, 1974) .

CUADRO CENTROAMERICA:

4*

CRECIMIENTO ABSOLUTO DE LA POBREZA

1950

lo

Nutrici6n

\ del Total

(1950-1980)

1980

\ del Total

Auaento 1980':1950

4.000.000

50

10.000.000

SO

6.000.000

2.600.000

62

4.600.000

43

2.000.000

6.500.000

80

12.000.000

60

5.500.000

6.500.000

80

13.000.000

65

6.500.000

(N6mero de personas severamente desnutridas)

z.

Educaci6n (Nümero de analfabetos adultos)

3.

Vivienda (Nümero de personas que habitan viviendas sin agua potable)

4.

Salud (N6mero de personas sin adecuados servicios m~dico-hospita1arios)

*

Elaborado por el autor, de la manera indicada en el texto, y aproximado para 1980.

o

11

1.2

El crecimiento concentrador

Los incrementos en los niveles de exc1usi6n que se indicaron en las consideraciones precedentes, solamente son compatibles con un largo y sostenido crecimiento real del producto interno por persona cuando los beneficios de dicho crecimiento econ6mico se reparten en la sociedad de manera agudamente desigual. I

El crecimiento econ6mico centroamericano ha sido altamente con centrador en el sentido de haber aumentado mucho (y continua-mente hasta'1978) la brecha entre los niveles de vida de ricos y pobres. Este incremento en diferencias absolutas es extraoL dinariamente agudo si se toma como referencia el cinco por cien to más rico de la pob1aci6n, por un lado, y el SO por ciento más pobre por otro; pero es tambi6n muy notable si se comparan los niveles del 20 por ciento mis afluente con los del 80 por ciento restante. Los datos que existen sobre distribuci6n de los ingresos en Centroamérica no son suficientemente c'onfiab1es para presentar cuantificaciones precisas; pero si permiten ofrecer cilcu10s gruesos de los aumentos en la desigualdad econ6mica r.al, los cuales han ocurrido en todos los paises centroamericanos con la posible excepci6n de Costa Rica. Después de estudiar y contrastar diferentes estimaciones, la Comisi6n Econ6mica para Am6rica Latina de Naciones Unidas (CEPAL) considera que la probable distribuci6n del ingreso en Centroam6rica hacia 1978 es la que aparece en el Cuadro S, e1a borado por la CEPAL* (y reproducido aqui con algunas variantes para excluir las cifras de Panami). No existe una estimaci6n de confiabi1idad comparable que se refiere a 1950 o afio cercano, por 10 que resulta necesario explorar la racionalidad de varias hip6tesis para efectuar alg6n cAlculo de 10 ocurrido en el periodo 1950-1978. Dichas hip6tesis se explican a continua ci6n y sus implicaciones se resumen en los Cuadros 6 y 7. -

*

CEPAL/MEX/SEM 2/5, marzo de 1980, pag. 23.

CUADRO CENTROAMERICA:

5

PROBABLE DISTRIBUCION DE INGRESO HACIA 1978 (Dólares de 1970)

Porcentaje del Ingreso·

Producto Interno Bruto/ Habitante

Población por Estratos

3.1

65.8

3.894.400

12.9

182.4

5.841.600

27.7

391.7

5.841.600

20~

más

pobre

30%

bajo

la

30\

sobre

20%

más

rico

56.3

1.194.1

3.894.400

5\

más

alto a /

27.9

2.367.0

973.600

427.2

19.472.000

mediana

la

mediana

(Ingreso Promedio) (Población Total) FUENTE:

a/

Estimaciones del Estudio Region.a1 sobre el Grado de Satisfacción de las Necesidades B!sicas en el Istmo Centropmericano, con base en estudios y documentos oficiales y cifras inéditas de los países. (CEPAL/MEX/SEM. 2/5, marzo de 1980, p. 23). Incluido en el 20\ más rico.

IN

13

Hipótesis 1 Se supone, en esta hipótesis, que no han ocurrido cambios significativos en la estructura de la distribuci6n del ingreso en Centroamérica durante el lapso considerado; es decir, que las participaciones porcentuales de los estratos seftalados en el conjunto de los ingresos fueron similares para el comienzo y el final del periodo 1950-1978. A favor de esta hipótesis pu~ de aducirse la inexistencia de cambios drásticos en la propiedad de la tierra y otros activos productivos, el mantenimiento de niveles relativamente bajos y constantes de la carga tributaria (relación entre impuestos efectivamente pagados y PIB del orden del 10 al 12 por ciento) y la conocida rigidez de la diferenciación social por clases en Centroamérica. Con esta hipótesis, los resultados serian los siguientes: el 5 por ciento más rico de la población habria aumentado sus ingresos reales por persona en una cantidad absoluta que es 17.4 veces el correspondiente aumento por persona del 50 por ciento más pobre de la poblaci6n. Si se comparan los aumentos por persona del 20 por ciento más rico y del 80 por ciento res tante, el primero seria 5.2 veces mayor que el segundo.

Hip6tesis 2 Se supone que el 20 por ciento mis rico de la poblaci6n centro americana ha incrementado su participaci6n porcentual en la distribuci6n del ingreso a costa de reducir la respectiva participaci6n de los demás estratos. En los Cuadros 6 y 7 se con sidera el limite de esta situación que consiste en suponer una distribución del ingreso perfectamente igualitaria en 1950 (la curva de Lorenz coincidiria con la diagonal). La distribuci6n habria evolucionado hasta la muy desigualitaria situaci6n de ' 1978. En este caso los estratos de alto ingreso (el 5 por ciento y el 20 por ciento más ricos) habrian aumentado enormemente sus ingresos por persona mientras que se habr·ia reducido absolutamente el ingreso real por persona de los demás estratos (50 por ciento y 80 por ciento mis pobres). En contra de esta hipótesis puede argumentarse que supone cier ta igualdad básica en la distribución del ingreso en 1950, lo cual no ha sido el caso durante siglos en la historia centroamericana, y/o una reducci6n absoluta en los ingresos reales por

CUADRO

6

DISTRIBUCIONES HIPOTETICAS DEL INGRESO HACIA 1950

CENTROAMERICA:

(D61ares de 1970) Pob1aci6n Hipótesis 1 por \ Ingreso Estratos Ingreso Habit.

Hipótesis 2 \ Ingreso Ingreso Habit.

HipÓtesis 3 '-Ingreso Ingreso Habit.

Hipótesis 4 , Ingreso Ingreso Habit.

Hipótesis 5 , Ingreso Ingreso Habi t.

20\ más pobre

1.616.400

3.1

37.5

20.0

241.9

0.0

0.0

0.0

0.0

6.4

77.4

30% bajo la mediana

2.424.600

12.9

104.0

30.0

241.9

0.0

0.0

16.0

129.0

9.6

77.4

4.041.000

16.0

77.4

50.0

241.9

0.0

0.0

16.0

77.4

16.0

77.4

30\ sobre la mediana

2.424.600

27.7

223.4

30.0

241.9

33.0

266.1

50.4

406.4

9.6_

77.4

20% más rico

1.616.. 400

56.3

681.0

20.0

241.9

67.0

810.4

33.6

406.4

74.4

900.0 .

404.100

27.9

1350.0

5.0

241.9

33.2 1606.3

8.4

406.4

36.9

785.3

8.082.000

100.0

241.9

100.0

241.9

100.0

241.9

100.0

241.9

SOl!.

S~

hpio la rediana al

más rico bl

100.0

241.9

al incluye los dos estratos anteriores

bl incluido en el 20% más rico ..... .a::.

CUADRO

7

CENTROAMERICA: INCREMENTOS EN LA DESIGUALDAD ECONOMlCA ENTRE 1950 Y 1978 CON DISTINTAS HIPOTESIS (D5lares de 1970) Atnentos absolutos de ingresos por persoml en el perlodo 1950-1978

5\ m&s rico B. 50\ más pobre

A.

C.

Diferencia de aumentos por per sana del 5' más rico y el sol más pobre (A-B)

Hipótesis 1

Hip6tesis 2

Hipótesis 3

Hipótesis 4

Hipótesis 5

1.017.0 58,3

2.125.1 -106.2

763.7 135.7

1.960.6 58.3

581.7 58.3

2.231. 3

628.0 5.6

1. 902.3

33.6

523.4 10.0

D.

Re1aci6n A/B

958.7 17.4

E. F.

20\ mAs rico 80\ restante

513. 1 99.6

952.2 -10.2

383.7 131.9

787.7 30.9

294.1 154.3

G.

Diferencia de aumentos por per sona del 20' más riro y el 80\ restante (E-F) Relaci6n E/F

413.5 5.2

962.4

251.8 2.9

756.8 25.5

139.8 1.9

Re1aci6n entre aunentos por per sona del 5\ más rico e ingresos por persona en 1978 del 50\ mis pobre

7.5

15.7

5.6

14.4

4.3

Re1aci6n entre aunentos por per sona del 20 \ m§s rico e ingre-sos por persona en 1978 del 80\ restante

2.2

4. 1

1. 7

3.4

1.3

H. lo

J.

VI

16

persona de vastos segmentos de la poblaci6n centroamericana, los cuales eran ya demasi~do bajos en 1950 para ser susceptibles de reducciones sustanciales en un largo periodo. Si el 20 por ciento más rico hubiese incrementado su participaci6n porcentual en la distribuci6n del ingreso, ello no pudo ocu~rir sino marginalmente y no en magnitudes remotamente simil~ res a las que se sugieren en las cuantificaciones de esta hip6tesis.

Hip6tesis 3 Se supone que el SO por ciento más pobre de la poblaci6n centroamericana aument6 su participaci6n porcentual en la distribuci6n del ingreso entre 1950 y 1978 a costa de reducir la par ticipaci6n del SO por ciento mis rico. Se ha llevado la hip6tesis al limite absoluto de suponer que en 1950 el SO por cien to más pobre no tenia ingreso real alguno, 10 cual es evidente mente falso, aunque útil por 10 que expresan los resu1 tados. Las disminuciones en las participaciones porcentuales de los estratos de altos ingresos se supusieron proporcionales a la disminuci6n del SO por ciento más rico de la poblaci6n del cual formaban parte. Los resultados en este caso serian los siguientes: el cinco por ciento más rico de la pob1aci6n, a pesar de la presunta re ducci6n en su participaci6n porcentual en el ingreso, habria aumentado su ingreso real por persona en una cantidad absoluta 5.6 veces superior al incremento por persona d~l SO por ciento mis pobre de la pob1aci6n. Al comparar los aumentos absolutos en el ingreso por persona del 20 por ciento mis rico y del 80 por ciento restante de la poblaci6n; el primero resulta 2.9 veces mayor que el segundo. Acerca de esta hip6tesis debe notarse Aue la participaci6n en el ingreso del 50 por ciento más pobre de la poblaci6n era tan reducid~ en 1978 (16 por ciento) que no pudo, sencillamente, haberse aumentado mucho desde 1950.

Hip6tesis 4 Se supone aqui que los extremos de la distribuci6n -el 20 por ciento más pobre y el 20 por ciento más rico-, aumentaron su participaci6n porcentual en el ingreso a costa de reducir la participaci6n de los estratos intermedios, el 30 por ciento

17

bajo la mediana y el 30 por ciento sobre la mediana, respectivamente. De nuevo se ha llevado la hip6tesis al limite de suponer que el 20 por cientó mis pobre no tenia ingresos reales en 1950 y que el 50 por ciento mis rico tenía dentro de sí una distribuci6n perfectamente igualitaria en ese afio. Los resultados serian en este caso los siguientes: al comparar los aumentos absolutos en los ingresos reales por persona del cinco por ciento mis rico y del 50 por ciento mis pobre la relaci6n serta de 33.6 a favor de los ricos; y si la misma comparaci6n se hace para el 20 por cient~ mis rico y el 80 por ciento restante, el incremento por persona del primero serta 25.5 veces la del segundo. En esta hip6tesis pueden comentarse dos cosas. Por una parte, la participaci6n del 20 por ciento mis pobre en el ingreso era tan r.educida en 1978 (3.1 por ciento) que la presunta mejora en dicha participaci6n desde 1950 no significa pricticamente nada (tampoco se muestra en los resultados, porque Estos se refieren al SO por ciento más pobre, cuando más bajo el ingreso). Por otra parte, la reducci6n porcentual en la participaci6n del 30 por ciento sobre la mediana no parece muy consistente con cier to fen6meno de extensi6n de las capas medias, ocurrido en Cen7 troamErica en el periodo considerado. Aunque seem~leara el argumento de que dichas capas medias están todav1a 1ncluidas en gran parte en el 20 por ciento más rico de la poblaci6n centro americana, parece poco realista suponer reducciones tan grandes en la participaci6n porcentual en el ingreso del 30 por ciento sobre la mediana, como lo hace esta hipÓtesis.

HipÓtesis S Se supone aquí que los estratos intermedios en la distribuci6n del ingreso -el 30 por ciento bajo la mediana y el 30 por cien to sobre la mediana- han incrementado su participaciÓn porcen~ tual en el periodo 1950-1978, a costa de disminuir la participaci6n de los extremos, el 20 por ciento más pob~e y el 20 por ciento más rico, respectivamente. Para llevar al limite la hi p6tesis se supuso para 1950 una distribuciÓn perfectamente igua litaria dentro del 50 por ciento más pobre de la poblaciÓn yun ingreso por persona del 30 por ciento sobre la mediana que seria equivalente al del 50 por ciento más pobre. La disminuci6n porcentual de la participaci6n en el ingreso del cinco por ciento más rico de la poblaci6n se supuso proporcional a la del 20 por ciento del cual forma parte.

l8

Los resultados en este caso serian los siguientes: el aumento del ingreso por persona del cinco por ciento más rico seria 10 veces el aumento correspondiente al SO por ciento más pobre; el aumento por persona del 20 por ciento más rico sería 1.9 veces el que correspondería al 80 por ciento restante. Esta seria la hip6tesis favorita de quienes piensan que se han extendido mucho las capas medias en Centroam6rica y que han a~ mentado enormemente su participaci6n porcentual en el ingreso. Sin embargo, habría que seftalar 10 siguiente: a)

Los niveles de exclusi6n de la adecuada satisfacci6n de necesidades básicas, presentados anteriormente, de ninguna manera permiten concluir que el 60 por ciento de la poblaci6n comprendida entre los extremos haya au mentado mucho su participaci6n porcentual en la distrI bución de ingresos. La evidencia empírica disponiblemis bien limita el grado en que pueden haberse extendi do los sectores medios que satisfacen razonablemente bien sus necesidades materiales.

b)

Aún en el caso extremo que hemos considerado en la hipótesis 5 el crecimiento econ6mico centroamericano habría sido altamente concentrador, en el sentido de haber aumentado mucho la disparidad econ6mica real entre estratos de altos y bajos ingresos.

c)

La suposici6n de aumento en la participaci6n relativa en el ingreso total de los estratos intermedios a costa de reducir la participaci6n de los extremos inferio res y superiores tiene un significado muy controv~siar, a menos que se especifiquen precisamente las magnitudes involucradas. Para comprobar esta afirmaci6n basta considerar los comportamientos, con tales supuestos, de los índices· comúnmente empleados para comparar la desigualdad de dos distribuciones:

• Ver: Sen, Amartya: Sobre la Desigualdad Económica, Barcelona, Editorial Crítica, 1979; especialmente pags. 39, 56 Y 65-68.

..

1 Q'

En términos de la curva de Lorenz se estarian comparando dos curvas que no se contienen la una a la otra, sino qu~ se cruzan. En términos de coeficiente de Gini, las dos distri buciones resultantes podrian tener coeficientesi~ les, o podria cualquiera de las dos distribucionestener un coeficiente mayor o menor. La varianza podría ser igual, mayor o menor para eu:: lquiera de las dos distribuciones. Lo mismo que para la varianza se aplica al coeficien te de variación. La desviación tipica de los logaritmos probablemente indicaria que el proceso ha aumentado la desigual dad, porque esta medida es mucho más sensible a los cambios relativos de participación de los extremos inferiores. Habiendo considerado cinco hipótesis distintas, incluyendo a veces situaciones limite absurdas, los resultados convergen siempre en una gran conclusión: el crecimiento econOmico cen troamericano en el periodo 1950-1978 aumentó las diferenciasabsolutas en los niveles de ingreso por persona de los diversos estratos de la población. Dicho en otra forma, el crecimiento aumentó la brecha entre los niveles de vida de ricos y pobres, independientemente de si la participación relativa en el ingreso de unos u otros estratos haya aumentado o disminuioo. La anterior conclusión no es realmente extrafia. Es perfectamente compatible un incremento relativo de la participación de los estratos pobres en el ingreso global (una disminución relativa de la participación de los ricos), con un aumento simu1 tineo muy considerable en la diferencia absoluta de ingresos entre ricos y pobres. Esto es así porque se trata de una eco nomía en expansión; en tales condiciones un aumento porrentual pequefio de ingresos altos puede ser una cifra mucho mayor que un aumento porcentual grande de ingresos bajos. ~s aún, debi do a las magnitudes conocidas del crecimiento económico en t07 do el lapso y la distribución del ingreso al final del periodo (1978), las condiciones matemáticas necesarias para que no aumentaran las diferencias absolutas de ingreso entre pobres y ricos habrían requerido que el ingreso promedio de los primeros fuese cercano o inferior a cero en 1950.

20

Debe tambiEn observarse que en todas las hip6tesis distintas a la primera, se mencionaron razones importantes para dudar que la estructura de la distr1buci6n del ingreso hacia 1950 haya sido demasiado diferente a lá de 1978. No se afirma, desde luego, que hayan sido idénticas las dos distribuciones, sino que las participaciones relativas de los diversos estratos en 1950 dif1cilmente pudieron apartarse mucho de las que les correspondieron al final del periodo. Por ello, creemos que la Hip6tesis 1 es la mis cercana a la realidad de lo acontecido en ese lapso. Es por tanto probable (Ver Cuadro 7, Hip6tesis 1), que los au mentos reales de ingreso por persona del cinco por ciento más rico de la poblaci6n hayan sido superiores en más de 1S vece~ a los pequeftos aumentos que correspondieron en el periodo al 50 por ciento más pobre, y que al comparar los aumentos por persona del 20 por ciento más rico de la poblaci6n y el 80 por ciento restante, la relaci6n haya sido no menor de cinco. El aumento real entre 1950 y 1978 por persona del cinco por cien to mis rico fue equivalente a más de siete veces el promediode ingresos de la mitad mis pobre en 1978, y el ingreso por persona del 80 por ciento de la poblaci6n centroamericana en ese afto fue menos de la mitad de lo que habia aumentado el in gresopor persona del 20 por ciento más rico en el periodo coñ siderado. Se trata entonces de un crecimiento concentrador,pues concentra cada vez mls ingresos en los estratos de ingre so superior. Al combinar los rasgos anteriormente descriptos del proceso ocurrido en Centroamerica, tenemos un crecimiento econ6mico que indudablemente ha incrementado el producto per-cipita de ra regi6n, en circunstancias de rápido cTecimiento demográfico. Pero, en sus aspectos distributivos, este crecimiento ha sido altamente excluyente y concentrador, lo cual quiere decir que ha funcionado por un lado como una máquina de producir pobreza -ha incrementado el número absoluto de pobres y el nivel global de insatisfacci6n de necesidades materiales bisicas- a la vez que, por otro lado, ha permitido y fomentado, por los medios de comunicaci6n de masas, la continua modernizaci6n de los patrones de vida y consujo de las elites centroamericanas.

2.

DIVERSIFICACION PRODUCTIVA CON DEPENDENCIA CRECIENTE

Un crecimiento económico de la magnitud de 10 ocurrido en Cen troam6rica en los tres decenios posteriores a 1950 está natu7 ralmente acompafiado de una serie de modificaciones en la sociedad. Tales cambios, sin embargo, no lograron corregir la forma agudamente desigual con que se distribuyen los frutos del crecimiento, tal como se argument6 en la anterior secci6n, ni tampoco llegaron a alterar la naturaleza fundamentalmente agroexportadora y dependiente de las econom!as centroamericanas, como se intentará mostrar en la presente sección.

2.1

Mayor diversificación econ6mica

Una importante transformación experimentada por los paises cen troamericanos en el periodo considerado fue la notable divers1 ficaci6n de sus aparatos productivos, que incluy6 un incipien7 te pero rápido proceso de industria1izaci6n y el tránsito de economias de monocultivo a otras ,mucho más complejas. Entre 1950 y 1978, la composici6n del Producto Interno Bruto (PIB) por grandes tipos de actividad econ6mica se modific6sus tancialmente. Las actividades secundarias, que incluyen la fabricaci6n de manufacturas, incrementaron su participación ~lativa en el PIB de 14.6 por ciento a 24.1 por ciento,·mien tras que las actividades primarias (agricultura, ganader!a, pesca, etc.) disminuyeron su respectiva participación de·37.9 por ciento a 26.9 por ciento y las terciarias (servicios, gobierno, etc.) la mantuvieron entre 47.5 por ciento y 49.0 por ciento (Ver Cuadro 8).

CUADRO CENTROAMERlCA:

8

COMPOSICION DEL PIB ENTRE ACTIVIDADES PRIMARIAS, SECUNDARIAS Y TERCIARIAS

al

(Porcentaje)

Primarias

Terciarias

Secundarias

1950

1960

1978

1950

1960

1978

1950

1960

1978

Centroamérica

37.9

31. 9

26.9

14.6

16. 3

24. 1

47.5

51.8

49.0

Costa Rica El Sal vador Guatemala Honduras Nicaragua

31.5 41.9 35.5 46.2 37.4

25.8 35.9 32.8 33.5 29.6

19. 7 26.2 28.9 31.0 28.0

15.6 15.8 15.0 12.6 12 . 1

17.6 18. 1 14.8 16.9 15.8

27.8 25.9 20.6 23.4 27. 1

52.8 42.3 49.5 41. 1 50.5

56.6 46.0 52.4 49.6 54.6

52.5 47.9 50.5 45.6 44.9

al

Precios constantes de 1970. FUENTE: CEPAL, con Base en cifras oficiales.

N N

23

Tomando en cuenta que en ese mismo lapso el PIB a precios cons tantes se cuadruplic6 por, lo menos, con un crecimiento real del orden de 5.3 por ciento anual, el aumento de participaci6n de las actividades secundarias en la composici6ndel producto refleja un fen6meno de indiscutible envergadura. Dicho fen6me no consisti6 en un proceso acelerado de industrializaci6n que alcanz6 tasas· de crecimiento real del valor agregado superiores al ocho por ciento en el decenio 1960-1970 y mayoresque seis por ciento en los decenios previo y posterior. Solamente en el periodo 1960-1978, el valor agregado industrial se cuadruplic6 aproximadamente,· dando origen a multitud de nuevas unidades productivas. Este proceso de industrializaci6n seri considerado luego mis detenidamente y basta ahora subrayar s6lo la diferenciaci6n y diversificaci6n del aparato productivo que implic6 su existencia. Tan importante como la diversificaci6n productiva implicita en la industrializaci6n fue la derivada de una enorme ampliaci6n de las exportaciones. Entre 1950 y 1977 el valor de las expor taciones totales se multiplic6 por mis de 16 veces, reflejo eñ parte de los incrementos en los precios; pero manifestaci6n tambi6n de un aumento muy grande en el volumen de artIculos ex portados y de la exportaci6n de nuevos productos desde 1950. Exceptuando el comercio intercentroamericano las ventas al res to del mundo de los paises de la regi6n se multiplicaron por13 en el mismo periodo, con tasas anuales de crecimiento del orden del 10 por ciento (Ver Cuadro 9). El volumen de exportaciones de los dos principales productos de Centroam6rica, caf6 y banano, creci6 sostenidamente aunque los precios osci1ar~n debido al efecto de multitud de factores que inciden contradictoriamente: competencia de otros productores, tendencias del consumo en los paises importadores, factores c1imiticos, mecanismos de estabi1izaci6n de precios,~ glos bilaterales y multilaterales, etc. La participaci6n re1a tiva del caf6 centroamericano en las exportaciones totales 1a7 tinoamericanas de ese producto creci6 de 12 por ciento en 1950 a 21 por ciento en 1975 y la del banano de 48 por ciento a 58 por ciento. En el comercio mundial de bienes, Centroamerica • CEPAL, La industria1izaci6n de cooperaci6n econ m1ca, CE 18 , set1em re e 1974, pago 2 y CEPAL Caracteristicas principales del proceso y de la po11tica de industrializaci6n de Centroamérica, 19701979 (CEPAL!HEX!1016), agosto de 1979, pags. 26 y 31.

CUADRO CENTROAMERlCA:

9

EXPORTACIONES DE BIENES:

TOTALES Y AL RESTO DEL MUNDO

(Millones de d6lares a precios corrientes)

E x 195 O

Total Centroanérica Costa Rica El Salvaoor Guatemala Honduras Nicaragua FUENTE:

Resto del

mmoo

E

o

r

t

a

1 960

Total Resto del

e

i

o

n

e

s

19 7O

19 7 7

Total Resto del Total Resto del UUido

l11lJirta-

ci6n

Saldo

1 9 60

bp>rtaci6n

1 96 5

1. .9 .. 70

Saldo

Importaci6n

Saldo

Importaci6n

Centrpam6rica

309. 1

16.7

588.9

-82.5

1. 079.3

-184.6

1.540.6

Costa Rica El Sal vador Guatemala Honduras Nicaragua

64.8 60.9 83.7 62.0 37.7

2.5 13.6

124.9 145.8 158.0 69.5 ' 90.7

- 20. 1 -28.6 -25.6 3. 1 -11. 3

213.5 240.3 270.9 150.8 203.8

-76.2 -25.9 - 42. 1 -10.7 -29.7

361 • 1 266.1 379. 1 269.2 265.1

FUENTE:

0.3 0.3

1 977

Saldo -226.8

IqJorta-

ci6n

Salcb

5.521.0 -793.5

- 80. O . 1. 19 3 • 2 -5.6 1.107.9 -25.4 1.559.3 707. O -70.4 953.6 -45.4

- 2 34 • 2 -42.9 -155.4 - 134 .5 -226.7

CEPAL, con base en cifras oficiales.

~ ~

34

multiplicó por 35 entre 1960 y 1980 (Ver Cuadro 15). Por otra parte, tambiEn crecieron notablemente, aunque no se dispone de cuant ificaciones precisas' sobre ello, la deuda privada externa y la inversión extranjera directa. Esta última fue realizada principalmente por empresas transnacionales atraldas a los sectores manufactureros de la región por el establecimiento del Mercado Común Centroamericano y los estImulos que ofrecieron los gobiernos a la inversión industrial en materia de protección arancelaria, cr6dito, infraestructura y exención de ,impuestos. Naturalmente, todo ello tenia implicaciones adicio nales en tErminos de amortización de la deuda, pago de intereses y regalias, y remisión de dividendos al exterior. Si bien el monto total de la deuda externa y los correspondien tes pagos por servicio de la misma como porcentaje del total de las exportaciones, no parecen ser tan alarmantes en Centroam6rica como para otros paises de Am6rica Latina, la tendencia observada generó nuevos y más robustos vInculos de dependencia con los paises exportadores de capital, al no ser ahora la región capaz-de sostener tasas aceptables de crecimiento económi co sin el concurso de elevados niveles de financiamiento ex7 terno. Quizi el peor defecto de la dependeBcia haya sido aantener extraordinariamente deprimidos los niveles de ingreso de la mayo ria de centroamericanos. Es aqui donde la presente sección se ent ronca con la anterior .. Como las economias de la región no tienen dentro de sI mismas la fuente de su propio dinamismo, como gran parte de su producci6n no se vende en Centroam6rica sino directamente al exterior, poco importa, como mercado, pagar salarios de hambre a quienes producen con s~ trabajo la ri queza. En tales circunstancias los incrementos de costo queimplicarlan unos salarios mayores no se traducirian para quienes los pagan en aumentos de la demanda y posibilidades de ven ta para los productos, sino en reducci6n de las ganancias y eñ tener que compartir mis la utilización de las divisas.

35

CUADRO

15

CENTROAMERICA: SALDO DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA DESEMBOLSADA !/ (Millones de d6lares)

1960

1970

1978

93. 1

564.1

3.211.9

Costa Rica

26.3

134. t

962.2

El Salvador

23.6

87.7

322.2

Guatemala

24.2

106.· 3

373.6

Honduras

14.0

90. 1

591. 1

5.0

145.8

962.8

Centroam~rica

Nicaragua

!/

FUENTE:

Solo incluye saldo en divisas. Banco Mundial.

3.

LATIFUNDISMO Y MINIFUNDISMO EN EL AGRO

No es por casualidad que los frutos del crecimiento econ6mico se distribuyen de manera tan desigual. Al considerar la estructura del sector que absorbe el 60 por ciento de la pob1aci6n econ6micamente activa de la regi6n dentro del marco de dependencia que' configura la particular inserci6n de Cent,roam6rica en el contexto internacional, se sospecha que diflci1mente pudo ocurrir otro tipo de crecimiento. En esta secci6n se intentari demostrar que en efecto, la estruetura agraria estA en la raiz de las caracterIsticas concentradoras y excluyentes del crecimiento econ6mico centroamericano.

3.1

Estructura agraria.

El rasgo mis sobresaliente de la estructura agraria de los pal ses de la regi6n es la dicotomia latifundio-minifundio; el la tifundio dedicado generalmente a cultivos comerciales de expor taci6n, con gran.concentraci6n de activos productivos, financiamiento, t6cnica y canales adecuados de distribuci6n; y el minifundio produciendo, en condiciones generalmente precarias, granos bAsicos para la a1imentaci6n de la pob1aci6n centroamericana. Según los ~ltimos censos agropecuarios de cada pals, mis del 80 por ciento de la tierra susceptible de usos agropecuarios en Centroam6rica esti comprendida dentro de propiedades queson demasiado grandes (mis de 35 ha.) para que una sola familia las cultive eficientemente por si misma, o son demasiado pequefias (aenos de 7ha.) para proveer un adecuado sustento a una fami-

lia normal de seis miembros. (Ver Cuadro 16).

37

CUADRO CBNTROAMERlCA:

16

DISTRIBUCION DE LA TIERRA

POR TAMARO DE FINCAS (Porcentaje)

Fincas

Superficie

100.0

100.0

Menores de 0.7 ha

22.4

0.8

De 0.,7 a 7 ha

54.2

9.2

De 7 a 35 ha

11. 1

18.3

Centroam6rica

De

35 a 350 ha

5.8

38.5

De

351 . ha en ade1 ante

O.S

33.2

FUENTE:

Seg6n 61timos censos agropecuarios de cada pars.

38

Más del 70 por ciento de la tierra centroamericana está conce~ trada en unas 70.000 fincas multifamiliares cuyo tamafío promedio es 85 veces mayor que el de las 840.000 fincas subfami1iares que cubren el lO por ciento de la tierra. Es decir, poco mAs del cinco por ciento de las. fincas tienen las. dos terceras partes del recurso tierra, mientras que la daciaa parte de la misma esta. intimamente distribuida entre mls del 75 por ciento de las explotaciones agropecuarias. Si se hiciera una comparaciÓn de tamaftos entre el cinco por ciento mayor y el SO por ciento menor de fincas, cada una de las primeras tendria, en promedio, mis de 150 veces la cantidad de tierra que el promedio de las segundas. No solamente hay una enorme disparidad en el tamafio de las explotaciones sino que, ademAs, las fincas grandes tienen en general las mejores tierras (Ver Cuadro 17). Asi, mientras el 31.6 por ciento del suelo comprendido en fincas multifamiliares es potencialmente de uso intensivo (o alto potencial), solamente el 8.7 por ciento de la tierra de fincas menores de 4 ha. es del mismo tipo. El 67.4 por ciento de la tierra . de las fincas minúsculas es de bajo potencial (uso muy extensivo); m~entras que la tierra de las grandes solamente comprende un 11. S por ciento de ese tipo de suelos. La desventaja de los pequeftos se extiende, adicionalmente, a las formas de tenencia de la tierra, pues gran cantidad de las pequeftas parcelas ~e cultivan mediante sistemas de renta, colo nato, aparcería y otras formas precarias y a multitud de otros asuntos que inciden en la productividad y el ingreso como son las inversiones en obras de riego, drenaje y ma'luinaria agríco la, cr6dito, asistencia t6cnica, almacenamiento y canales ade 7 cuados de comercializaciÓn, en todo lo cual hay tambi6n concen traci6n de recursos que favorecen a las fincas multifamiliares. (CEPAL/MEX/ODE/34, enero de 1980, Cap. 4). Los polos de la estructura agraria de los paises centroamerica nos, el latifundio y el minifundio cumplen funciones especia11 zadas del. aparato productivo. Así, mientras el 9S por cientode la tierra utilizada en minifundios se dedica al cultivo de granos bisicos para la alimentaciÓn, en las propiedades mayores dicha proporci6n es de aproximadamente 2S por ciento. Precisa mente lo contrario ocurre en la producciÓn de artículos de ex7 portaci6n y materias primas para la industria; entre más pequefta sea la parcela menor es la proporciÓn de la misma que se dedica a cultivos como al'god6n, ,cafía de azúcar, cafE, banano o a la cria de ganado bovino. Más de las dos terceras partes de la producciÓn exportable procede de fincas mayores de 3S ha. y más de la mitad de los granos básicos se produce en parcelas menores de 1 ha.

39

CUADRO

CENT ROAMER 1CA:

17

USO POTENCIAL DE LA TIERRA,

POR TAMAROs SEtECCIONADOS DE FINCAS

(Porcentajes)

Tbtal

Intensivo Extensivo ~~ivo Fbrestal

Menores de 4 ha

100.0

8.7

20.4

67.4

3.6

De 4 a 3S ha

100.0

19.8

39.7

26.7

13.6

Mayores de 3S ha

100.0

31.6

28.8

11. S

28.2

FUENTE:

SIECA/FAO

--

-~-~-

~------

~~-

--~---~----~-~--~~

-

-~~~~-

40

AdemAs de proveer alimentps para la población centroamericana, el minifundio cumple la función de mantener una reserva de tra bajo barato para el periodo del afio en que se intensifican los requerimientos de mano de obra en las grandes fincas, para la recolecci6n de las cosechas de exportación, cafE, algodón y ca fta de az6car. Como es insuficiente el tamafto del minifundio para sustentar permanentemente a una familia, los ~ampesinos que lo cul ti van deben complementar sus ingresos para subsistir mediante el trabajo estacional asalariado en las fincas comerciales. El arreglo es entonces perfecto paroa. 6stas, las cuales pueden mantener altos niveles de explotaci6n de la fuerza de trabajo sin cargar con sus costos de subsistencia durante todo el afto, ni tener que invertir en facilidades permanentes para el mantenimiento de la misma, como viviendas adecuadas, clinicas y escuelas. A esto mismo se debe el fenómeno de gran des desplazamientos de poblaci6n trashumante qu~ en los mesesde noviembre a febrero, principalmente, va de un lugar a otoro en procura de trabajo, con los consiguientes efectos de desin tegración familiar. Las explotaciones comerciales mayores de 3S ha. son las principales proveedoras de insumos agropecuarios para la industria y de divisas para la regi6n. Si bien el comercio intrarregional de manufacturas ha venido participando conouna proporci6n creciente de las exportaciones totales de cada pa!s desde el establecimiento del mercado común, los rubros agropecuarios to davia constituian en 1978 el 80 por ciento de las exportaciones extrarregionales de los cinco paises en conjunto y estaban con centradas en los cinco principales productos a que antes se hi zo referencia. Las divisas asi generadas se emplean -descon-tando la fuga de capitales hacia el exterior- en satisfacer la demanda de importaci6n de toda clase de bienes y servicios de aquellos cuyos ingresos les permiten manifestarse en tal demanda. Las mismas explotaciones comerciales grandes son tambi6n el 1u gar donde principalmente se extrae el excedente que, a trav6sde las ganancias de los propietarios, sirve para generar inve~ siones, empleos e ingresos en otros sectores °de la actividad; proveen tambiEn una parte apreciable de los ingresos del fisco mediante los impuestos de exportación. Se ha calculado para Guatemala, por ejemplo, que el ingreso rural estimado para 1970 equi vali6 al 72 por ciento del producto agr! cola, 10 ocual indi caria que un 28 por ciento de dicho producto benefició a la poblaci6n no rural mediante a1g(in tipo de transferencia intersectorial de ingresos.

Lo expresado en esta secc~ón basta para afirmar que el sector agropecuario es en Centroam~rica el de mayor capacidad confor madora de toda la sociedad. Absorbe directamente el 60 por ciento de la poblaci6n econ6micamente activa de la región,ali menta a sus habitantes, provee insumos para la act.i vidad industrial, constituye la fuente principal de extracci6n de excedentes, propo~ciona de .manera directa la mayor parte de divisas para Centroam6rica y sustenta, por tanto, su capacidad importadora. Pero la forma en que todo ello se realiza está determinada por la estructura interna del sector y ésta se c~ racteriza por una extrema desigualdad en la distribuci6n de todo tipo de recursos, ·a partir de una extrema desigualdad en la propiedad de la tierra, que posibilita y fomenta relaciones de explotaci6n entre, por una parte, los grandes propietarios, y por otra, los minifundistas y la creciente población rural sin tierras. No es, por tanto, de extraftar que la distribuci6n del ingreso en los paises centroamericanos tenga caracteristicas similares a la distribuci6n del ingreso agricola y que 6sta ~ltima presente una estrecha correlaci6n con la posesi6n de la tierra (Ver Cuadro 18). La situación de Costa Rica tiende a confirmar la regla. En ese pais existe una estructura .graria un tanto diferente a la de los demás paises por la importancia econ6mica y social de los pequefios y medianos productores de café de la meseta central. Se ha argumentado* l6cidamente que Costa Rica es diferente en muchos sentidos, incluyendo a su sistema politico, debido a cierto "iguali tarismo bAsico" que ha existido por mucho tiempo en su estructura agraria. Ello se muestra tambi6n en el ingreso agricola ya que tanto el promedio general por persona en el sector como la del estrato inferior de ingresos son en Costa Rica m.s de dos veces los correspondientes de toda la región. Es de notar en el Cuadro 18 que las tres cuartas partes de la poblaci6n rural en Centroam6rica, (aquellos que no posei,n tie rra o cultivaban minifundios), obtuvieron en 1970 un ingreso agricola por habitante de 49 dólares anuales. Este ingreso es similar a los menores en e1 mundo, incluidos los paises africa nos y asilticos mis pobres. Afecta, ademAs, a casi la mitad de la poblaci6n centroamericana. Es fácil explicarse, entonces, por qu6 las mediciones de la desnutrición realizadas por el INCAP indican que aproximadamente la mitad de la población centroamericana se encuentra severamente desnutrida. *

Ver Vega Carballo, Jos6 Luis;

en Costa Rica en J.féxico, 1980.'

Centroam~rica

Democracia y Dominaci6n

en Crisis, El Colegio de México,

CUADRO CENTROAMERICA:

18

iNGRESO MEDIO AGRICOLA POR HABITANTE DEL MEDIO RURAL, POR ESTRATOS SOCIOECONOMICOS, 1970

(Pesos centroamericanos de 1965)

Total de la poblaci6n rural Poblaci6n sin tierra y en fincas menores de 4 ha De 4

a 35 ha

De mis de 35 ha

GJatemala

258 (100)

119 (100)

84 (100)

112 ( 100)

136 (100.)

49 (76)

101 (70)

33 (86)

35 (86)

40 (65)

101 (58)

172 (18)

258 (19)

318 (11 )

131 (14)

132 ( 30)

133 (25)

931 (5)

254 ( 17)

124 a/ (100)

952 (6)

á/

FUENTE:

Nicaragua

El Salvaoor

Centroamerica

Costa Rica

1.265 (11)

2. 111 (3)

1.392 (3)

Honduras

Los nCuneros entre parEntesis se Tefiere,n al porcentaj e de la pob1aci6n existente en cada uno de los estratos. SIECA/FAO. o

~

N

43

3.2

Crecimiento

agropec~ario

El crecimiento agropecuario en el periodo 1950-1977 ·muestra también un patr6n similar al del crecimiento econ6mico general de los paises centroamericanos. Si bien el segundo procedió con tasas anuales (5.3 por ciento) un tanto superiores al primero (4.3 por ciento), éste fue suficiente para superar el rit mo de crecimiento agropecuario de la mayor parte de paises de Am6rica Latina, incluyendo a los del Caribe, los del Grupo Andino y a los del Grupo del Rio de la Plata. En el Cuadro 19 ·se indican las tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto de la agricultura, a precios constantes de 1970, para cada uno de los paises centroamericanos y toda la región, por periodos. La evolución de la frontera agricola o espacio agroeconómico utilizado en aquella expansión, se muestra en el Cuadro 20. Tres rasgos del crecimiento agropecuario de la región muestran que .dicho crecimiento es hijo de la estructura agraria; que es engendro natural de la distribuci6n de tierra que prevalece en el agro centroamericano. El primer rasgo es la notable diferencia entre tasas de crecimiento de productos de exportaci6n verSllS las de producción de alimentos; el segu.ndo es la irracion.alidad del uso del recurso tierra manife$tAiciapQr la sobr!. utilización de suelos de baj o potencial simu! tAneame.nte con la subutilizaci6n de suelos de alto potencial; el. tercero se encuentra en las caracteristicas del problema de subemp1eo y des empleo de la fuerza de trabajo en las zonas rurales. Entre los periodos 1950-1954 y 1975-1976 la producci6n de alimentos* creció en Costa Rica 130 por ciento, en El Salvador. 116 por ciento, en Guatemala 154 por ciento, en Honduras 68 por ciento y en Nicaragua 148 por ciento. Los respectivos porcentajes de crecimiento de la producción agropecuaria exportable* fueron mayores para todos y cada uno de los paises: Costa Rica 142 por ciento, El Salvador 188 por ciento, Guatemala 309 por ciento, Honduras 102 por ciento y Nicaragua 337 por ciento. ¿A quE se debe esta coincidencia unAnime? El siguiente pArrafo de CEPAL*, notoriamente centrado en las caracterlsticas de la estructura agraria, ofrece una explicaci6n convincente:

*

Ver

CEPAL/}~X/ODE/34,

enero de 1980, pags. 63 y 84.

CUADRO CENTROAMERICA:

Periodo

19

TASAS DE CRECIMIENTO DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO DE LA AGRICULTURA a/

Centroamérica

Costa Rica

El Salva dor-

Guatemala

Honduras

Nicaragua

1955-1959/1950-1954

1.3

2.2

4.2

2.4

1.7

4. 1

1960-1964/1955-1959

5.8

5.2

4.7

4.8

1.6

4.2

1965-1969/1960-1964

4.8

5.3

2.2

4.0

7.9

7.4

1970-1974/1965-1969

4.6

6.2

4.0

6.0

2.3

2.6

1975-1977/1970-1974

5.0

2.7

5.0

6.9

0.4

6.9

4.3

4.3

4.0

4.8

2.8

5.0

Promedios

!/ FUENTE:

Calculadas sobre el Producto Interno Bruto agrícola a precios de 1970. CEPAL, con base~en cifras oficiales.

~ ~

4S

CUADRO CENTRDAMERICA:

20

EVOLUCION DEL ESPACIO AGROECONOMICO (FRONTERA AGRICOLA) (Hillones de hect4reas)

1950

al

1970 bl

1975 cl

Aumento rela tivo (\) 1950-1975

Centroamérica

11.9

14.5

16.2

36

Costa Rica

1.8

2.7

3.1

72

El Salvador

1.5

1.6

1.6

11

Guatemala

3.7

3.8 dI

4. 1

11

Honduras

2.5

2.S

2.5

Nicaragua

2.4

3.9

5.0

!.I

bl ~I

dI FUENTE:

109

Con base en datos de los Censos Agropecuarios de principios de la d6cada. Estimaciones de SIECA/FAO. Estimaciones con base en los censos agropecuarios de princi pios de la d6cada de los setenta y otros datos oficiales~ Estimaciones con base en datos de SIECA/PAO para 1970. SIECA/FAO

46

"1. Las

fincas gran~es tienen posibilidades para producir mis que las pequeftas -en volumen y valor- no s6lo por su extensi6n. sino porque poseen en general las mejores tierras;

2. La pauta dominante de todos los paises de la regi6n es que las fincas pequeftas y medianas tienden a especializarse en la producci6n de alimentos para el consumo interno, mientras que las multifamiliares, en productos para la exportaci6n de mayor valor unitario; 3. El prolreso tecno16,ico se ha concentrado en las acti vidades de exportac16n y, por lo tanto, en las empresas multifamiliares; no obstante la creciente utilizaci6n de fertilizantes en las unidades subfamiliares y familiares, persiste todavia un claro dualismo tecno16gico en la agricultura centroamericana; 4. Otros factores acumulativos de desigualdad, como el acceso a incentivos econ6micos, especialmente el crEdito,y el acceso a la capacidad empresarial". A lo anterior puede agregarse el punto antes seft~lado de que en la l6gica de la pr~ducci6n para el mereadono cabe el hambre de los sectores desnutridos por la sencill .• raz6n de que su capacidad para demandar es tan baja como sus ingresos. La producci6n se orienta entonces a satisfacer la demanda extranjera y la local de los sectores de altos ingresos. El patr6n de intensidad en el uso del recurso tierra se caracteriza en Centro ami rica por una sobreutilizaci6n de suelos ae bajo potencial en los minifundios y la subutilizaci6n de tierras de alto potencial en las fincas de mayor dimensi6n. En el periodo considerado las fincas subfamiliares incrementaron la utilizaci6n del suelo hasta cultivar intensivamente mas de la mitad de las peores tierras de que disponian a medi~dos de los aftos 70. Las fincas multifamiliares, en cambio, dedicaron has ta un S6 por ciento d, su disponibilidad de tierras de alto po tencial (uso muy intensivo) para siembra de pastos. La canti:dad total de tierra de alto potencial que las grandes fincas utilizan para pastos es el triple del 'rea de alto potencial cultivada coa grados bisicos en las fincas pequeftas y medianas (hasta 3S ha.) en conjunto. *

*

CEPAL/MEX/ODE/34. enero de 1980, pago 85.

47

Es ficil descubrir en la estructura agraria las razones de esta patente irracionalidad '-ya sea por exceso o por ociosidaddel uso de la tierra. Mientras el latifundista, frecuentemen te radicado en la ciudad, no le apremia la necesidad, la dif! cil lucha del minifundista por la supervivencia le obliga a echar mano de cualquier recurso disponible, incluso las tierras de peor calidad cuyo agotamiento se agrava progresivame~ te con el cultivo intenso. La situaci6n de subempleo y desempleo de la poblac16n rural ha venido tambi6n agravindose con el transcurso del tiempo has ta representar a mediados del decenio de los aftos 70 mis . del 40 por ciento del total de la fuerza de trabajo agrIcola, o nú mero de dIas-hombre disponible para los sectores agropecuarios de la regi6n. (CEPAL/MEX/ODE/34, enero de 1980, pago 86). El minifundio es por definici6n una parcela insuficiente para proveer empleo productivo permanente a una familia. Si a ello se afta de el hecho del ripido crecimiento demogrifico (el cual puede tener, por cierto, sus propias vinculaciones de causa y efecto con la estructura agraria, como argumentaremos posterior mente), la presi6n de la poblaci6n rural sobre la escasa tie-rra disponible en el sector minifundista incrementa cada vez mis el excedente de trabajadores disponible para labores en las grandes explotaciones comerciales. Pero éstas subutilizan las tierras, como antes se indic6, tienden a emplear cada vez menos colonos permanentes * y modifican continuamente sus coeficientes tecno16gicos en desmedro del factor trabajo mediante la creciente utilizaci6n de maquinaria agricola ahorradora de mano de obra. ** Es interesante seftalar, a este último respecto, que no todop~ greso tecno16gico transferido indiscriminadamente a contextos con diferentes dotaciones relativas de factores redunda en be nefieios para la poblaci6n del paIs que lo adopta. *** Cabe

* Este es, al menos, el caso de El Salvador. Ver Siman. Lawrence R., Y Stephens, James C., El Salvador Land Reform 1980-1981, Boston, Oxfam Ameriea, 1981 . ** OEA et. al., Tenencia de la Tierra y Desarrollo Rural en Centroam6rica, San José, EDUCA, 1976, pago 62. *** Ver J.fayorga Quir6s, RomAn, Eficiencia y Justicia en la Utilizaci6n de Tecnologia, en Estudios Centroamericanos (ECA) , San Salvador, Universidad Centroamericana, enero-febrero de 1978.

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48

aqu1 la distinción entre mejoras tecnológicas agrícolas que el~ van el empleo y los rendimientos por hectlrea (como riego y dr~ naje, semillas mejoradas, fertilizantes, insecticidas, control bio16gico de plagas, etc.), las cuales son claramente deseables en el contexto centroamericano, y aquellas que solamente reducen la cantidad de trabajo necesaria para obtener determinada producción, sin aumentar los rendimientos por hect'rea (como es el caso de la mayor parte de maquinaria agr1cola). Este {¡ltimo tipo de tecnolog1a, aplicada masivamente en Centroam6rica, no tiene efectos favorables sobre la producción global sino mis bien incrementa el desempleo y concentra mis el ingreso a favor de los propietarios de la tierra y el capital. El crecimiento de la población rural, en interacción con la estructura agraria, ha generado asI una creciente proletarización del trabajo agr1cola en Centroamérica y un ripido agravamiento de los Indices de subempleo y desempleo. En algunas regiones de alta densidad demográfica, como El Salvador, el problema ha adquirido proporciones gigantescas. Se calcula * para ese . paIs que el porcentaje de poblaci6n rural sin tierra ha crecido de 12 por ciento en 1960 a 60 por ciento en 1980 y que la capacidad productiva ociosa de esa población excedió el SO por cien to del total en los 6ltimos afios del decenio de 1970. Con Indices tan al tos de desempleo abierto y disfrazado como existen en CentroamErica, la retribución del factor trabajo pue de ser deprimida a voluntad por los propietarios de la ~ierra y el capital. La distribución de la tierra es, en esas clrcunstancias, a6n mis determinante de la distribución del ingreso agr1cola.

* Ver El Salvador Land Reform, op. cit., pa·,. S, y Melvin Burke, El sistema de P1antaci6n y la ProletarizaClón del Trabajo AgrIcola en El Salvador, (ECA), setiembre-octubre de 1976, pago 476.

4.

INDUSTRIALIZACION CON DESEMPLEO EN LAS CIUDADES

Un fen6meno de considerable importancia en el crecimiento

de Centroam'rica en los tres decenios posteriores a 1950 ha ~ido el proceso de urbanizaci6n e industrializaci6n del 'rea. Durante ese lapso la poblaci6n urbana creci6 de 1.3 a 8.9 millo nes de personas (Cuadro 1) y la de las ciudades capitales,que apenas superaba ellO por ciento del total en 1950, se increment6 a casi el 20 por ciento en 1980, lo cualrep.r.l'senta un aUJllento de mis de cuatro veces en su magnitud absoluta. La urbanizaci6n estuvoacompaliada de un notable desarrollo de la infraestructura física, particularmente en energía, transportes y comunicaciones (Ver Cuadro 21) y de un creciente suministro de los servicios bisicos urbanos. Paralelamente a la urbanizaci6n -a la vez causa y efecto de la misma- se dio un incipiente, pero muy dinimico, proceso de industria1izaci6n, estimulado por el ensanchamiento del merca do que gener6 el programa de integraci6n econ6mica centroame7 ricana, y principalmente centrado en la sustituci6n de importaciones extrarregionales de bienes de consumo no duradero. Asociado a la industrializaci6n creci6 tambi'n, en n6mero y en importancia, el proletariado de base urbana; pero debido al crecimiento de la pob1aci6n de las ciudades a tasas mayores que la capacidad del sistema para ofrecer empleo productivo, han crecido a ritmos aún mis ripidos los sectores populares ur banos no obreros, generando mucho desempleo e hipertrofiando al sector terciario de la economía con una serie de actividades de muy escasa o nula productividad.

CUADRO 21 CENTROAMERICA:

DOTACION DE INFRAESTRUCTURA BASICA

Carreteras pavimentadas N6Dero de te16fmos (lan). por 1.000 habitantes

Generaci6n e16ctrica

Capacidad port\BJ'ia (1M)

(Gfh)

·1958

1975

1950

1977

1950

1977

1950

1977

Centroam6rica

3.391

!..t 909

4.6

11.6

390.2

5.692.9

3.754

10.811

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

855 916 970 109 541

1.939 1.408 2.638 1.327 1.597

10.8 4.6 3.2 3.3 4.4

37.0 10.5 7.2 5. 1 12. 1

157.8 65.7 91.0 50.4 23.3

1.677.1 1.233.1 1. 201. 9 560.3 1.020.5

625 542 1.246 867 474

FUENTE:

2.644 1.7712.075 2.319 2.002

CEPAL, con base en cifras oficiales

U1

o

51

En la presente secci6n se esbozarAn los principales rasgos de ese proceso de industrializaci6n y se intentari mostrar de qu~ manera sus principales limitaciones, asi como el desmedi do crecimiento demográfico de la regi6n, hunden ambos sus ral ces en las caracteristicas concentradoras y excluyentes del crecimiento econ6mico general de los paises centroamericanos.

4.1

El proceso de industrializaci6n

La industriali;aci6n procedi6 ripidamente en Centroamérica.En el decenio 1950-1960 el producto bruto industrial creci6 a una tasa promedio anual de 6.1 por ciento, se elev6 dicha tasa a 8.4 por ciento entre 1960 y 1970 Y volvi6 en el periodo 1970-1977 a sus niveles anteriores, 6.2 por ciento. Ninguno de los países, en ninguna de las etapas de todo el lapso, cre ci6 a menos de 4.6 por ciento anualmente y algunos país~s alcanzaron en el período 1960-1967 ritmos de crecimiento anual superiores al 10 por ciento a precios constantes (Ver Cuadro 22). Desde 1960, cuando la marcha de la industrializaci6n se acele r6 notoriamente, el valor agregado industrial se cuadruplic6aproximadamente, a precios de 1970 en 18 aftoso (Ver Cuadro 23). Como resultado de crecimientos más ripidos de la producci6n in dustrial que del Producto Interno Bruto global de la regi6n,la relaci6n porcentual entre ambas magnitudes o grado de indu~ria lizaci6n, se elev6 de 12.2 por ciento en 1950 a 18.5 por ciento en 1977. Costa Rica era al final del periodo el país centroamericano con mayor grado de industrializaci6n (22.4 por ciento) y Honduras el de menor grado (15.7 por ciento). En magnitudes absolutas Guatemala tenia el sector industrial mis grande de la regi6n, con una producci6n equivalente a poco mis de un tercio del total; el de Honduras era el mAs pequefto y su producci6n solo superaba ligeramente la d6cimaparte del producto bruto industrial del Area (Cuadro 22). En general, las tasas de crecimiento industrial fueron en CentroamErica un tanto superiores al conjunto latinoamericano. De be notarse, sin embargo, que la industrializaci6n de Centroaml rica en el periodo considerado se inici6 a partir de niveles sumamente bajos y fue solo incipiente. al compararla con la de otros países latinoamericanos. As!, mientras el grado de industrializaci6n alcanzado por los paises centroamericanos era en conjunto de 18.5 por ciento en 1977, el mismo coeficiente para toda Am6rica Latina en el mismo afto era de 25.8 por ciento, el de Brasil 29.9 por ciento y el de Argentina 35.5 por

S2

CUADRO CENTRO,AllfERICA:

22

RITMOS DE CRECIMIENTO ECONOMICO,

POR PERIODOS, 1950 A 1977

~I

(Porcentajes)

Oentroa m&rica

Perlodo

A.

4.6 6.2 5.3 5.9 5.4

6.1 9.3 6.3 8.4 6.2

12.2 13.9 17. O

17.6 18. S

3.8 S. 1 6.6 5.6 6.1

4.6 6.7 3.3 5.7 5.2

3.3 3.4 8. 1 4.8 4.4

5.2 8.7 3.7 7.2 4.0

7.2 6.7 6.9 6.7 6. 1

4.6 7.7 7.4 7.7 6.6

5.5 10.5 3.0 8.2 5.4

7.0 7. 1 6.1 6.8 7. 1

7.3 12.8 7.2 11. 1 5.0

8.0 8.9 8.7 8.8 6.9

11.8 12.8 1S. 1 15.5 16.0

13. S 14.6 18.6 18.4 19.4

8. 1 11. 2 12.8 13.6 15.7

13.3 16.0 20.7 22.9 20.3

15.0 16.2 18. 8 19.6 22.4

PARTICIPACION DE CADA PAIS EN EL PRODUCTO BRUTO INDUSTRIAL DE CENTROAMERICA 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

1950 1960 1967 1970 1977

E.

Costa

Rica

GRADO DE INDUSTRIALIZACION

1950 1960 1967 1970 1977

D.

Nicaragua

TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO INDUSTRIAL

1950-1960 1960-1967 1967-1970 1960-1970 1970-1977

C.

El Salvador Hon~

TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO TOTAL

1950-1960 1960-1967 1967-1970 1960-1970 1970-1977

B.

Guatemala

39.6 34.8 31.4 32.2 34. S

22.6 21.6 23.3 21.0 19.0

9.5 10.4 9.0 9.0 11.6

12.4 14.0 17.5 17.9 15. 1

15.9 19.2 18.8 19.9 19.8

ELASTICIDAD DEL CRECIMIENTO INDUSTRIAL

1950-1960 1960-1967 1967-1970 1960-1970 1970-1977

1. 30 1. SO

1. 19 1. 42

1.43

1. 21

1. 5~ 1. 12 1. 37

1.00

1. 19 1. 57 0.91 1. 44 1.56

2.12 2.09 0.7S 1.42 2.43

1. 40 1.47 1.9S 1.54 0.95

1. 11 1. 33

1.26 1. 31

1.97

!/ Cifras originales expresadas en pesos centroamericanos a precios de 1960: A, B Y E, a costo de factores;

FUENTE:

C y D, a precios de mercado

CEPAL, con base en cifras oficiales.

C""DaO U CEHTIOJ.NDI CA:

VALOR AGUaADO Y VALOR

nuro 1lI

LA PIODUCCION INJlUSTlIAL

(Milloa'l de p.IOI c.ntro... ricaaol " Valor a,r"ado a pr.ci01 " B

i



n



1'70) !I

Valor bruto de 11 producei6n

aercado

I . De



TOrAL

De Ca\lUIO no cklradero

436.17 '511.14 1.2S6.62 1.552.55

376.U 715.02 112.00 1.0.....

155.41 24t.32 321.64

SI. 41

.20.56 ".114 115.30 "5.03

·1.008.62 2.262.77 3.010.52 3.764.114

152.110 322.20 406.10 535.50

U5.BO 231.70 2110.60 313.40

s/

12.70 41.60 61.40 111.55

s/

4.40 41.110 47.10 SS. 55

s/

366.10 7111.40 1.001. 50 1. 211. 44

111. 17 1113.14 247.22 2115.50

74. B3 144.92 161. 70 1111.00

s/

11.48 35.61 64.62 711.00

s/

6.B6 U.24 20.110 25.50 S./

52.50 103. 70 1as. 30 1711.50

44.50 10.00 102.40 143.60

4.50 16.90 21.70 21. BO

3.50 6.80 9.20 7.10

56.70 1511.20 209. so 234.14

51. 50 123.00 150.90 170.74

4.10 26.70 42.10 47.16

83.60 110.110 240.70 307.111

70.20 128.40 166.40 200.14

B.70 34.60 U.50 ' 75.U

Inte11lOdiol

COIlSIIIII

cklradero

y cIe Clpital



I B i a De CDI1II11D no Inttmedios Q¡raclero

TOTAL

De CXIIIII\Im dura· clero y de capital

~nU!I!I[!ca

11160 11170 1.75 1171

~I

U.IIII 311.26 635.114 UD."

14.36 201.33 261.47 3U.SS

325.40 516.110 727.20 1Il0. zs S./

32.10 100.20 160.70 2211.35 S./

11. SO 101. 30 1111.60 UD ... ¡I

181.12 3l1li. 34 5111.111 715.10

164.17 302.11 311.21 451.00

17.711 70.116 163.64 1111.00 ¡I

117.20 273.30 366.00 411l.10 !!I

118.90 U6.00 265.80 374.110

9.50 51.70 74.30 111.60

1.10 9.50 16. so 16.24

U4.40 373.23 4114.31 5SS.65

10'.10 212.50 146.00 311.07

13.00 71. 30 116.00 130.52

1.60 111.49 32.31 32.06

4.70 17.110 21.'0 32.64

Z12.10 411.50 5S1.70 714.65

113.00 S02.60 3112.110 464.SS

20.60 10.10 121.30 174.37

'.50 35.10 44.50 75.75

111.27 1.610.11 2.113.11 2.611.75

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CEPAL, coa HII .a cifr'l oficial ....

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S4

ciento. Lo mismo puede afirmarse si se toma como indice de i~ dustrializaci6n el producto industrial por habitante; mientras en Centroamérica pasó de 35 d6lares en 1950 a 99 en 1977 (a precios de 1970), en toda América Latina se incrementó de 88 a 225 en el mismo lapso. El producto industrial por persona (a precios de 1970) era,por tanto, -en Centroamérica solo el 44. por ciento del conj unto latinoamericano al final de ese período y manifestaba notables diferencias de nivel entre paises (Costa Rica, 204 d6lares; Honduras, 53 d61ares).* También fue incipiente la industria1izaci6n de Centroamérica si se considera el grado de diversificaci6n del aparato industrial. Durante el período bajo examen ocurri6 ciertamente un paulatino cambio y diversificaci6n de estructuras industriales de cada uno de los paises y de la regi6n en conjunto (Ver Cuadro 24), pero al final del lapso las industrias de bienes de consumo no duraderos producian todavía el 70.1 por ciento del valor agregado total del sector, y el 84.5 por ciento de la producci6n de tales industrias (cerca del 60 por ciento del t~ tal) estaba concentrado en alimentos, bebidas, tabaco, textiles, vestuario y calzado. Las industrias de bienes intermedios (principalmente papel, químicos y minerales no metálicos) produelan el 21.2 por ciento del total del sector y las de bienes de consumo duraderos y de capital solamente el 8.7-por ciento. ¿Cuáles fueron 1 as principales fuentes de dinamismo de este pro ceso centroamericano de industria1izaci6n? Antes de 1960, la condlci6n industrial de las economías centroamericanas era básicamente prefabri1, caracterizada por la producci6n de art!cu los para el consumo interno de cada pais en industrias artesa~ na1es y en un estrato fabril tradicional muy pequefio. En el decenio de 1950 a 1960 ocurrió gran parte de la recuperaci6n de los efectos de la Segunda Guerra Mundial en las economías capitalistas que importan los productos básicos de exportaci6n ,de Centroamérica. Consecuentemente, se elevaron la demanda y los precios de tales productos y la producci6n centroamericana de los mismos. El aumento de ingreso generado por el sector exportador, aunque muy concentrado, ensanch6 en cierta medida el mercado interno de cada pais y ello permiti6 la gestaci6n y el inicio de un proceso acelerado de industria1izaci6n para sustituir con producci6n local algunas de las importacionesque provenian de fuera del área.

* Véase CEPAL, Características arincipa1es del proceso de la Política de Industrializaci6n e Centroamerica, 1970 1979, CEPALfMEXf1016, agosto de 1979, pags. 10-15.

y a

CUADRO CENTROAMERICA:

24

ESTRUCTURAS INDUSTRIALES NACIONALES Y DE LA REGION (Porcentajes) al Industrias de bienes dé am5WI> duraderos y de capital

Industrias.de bienes intermedios

Industrias de bienes de consum no duraderos 1960

1970

1975

1978

1960

1970

1975

1978

1960.

1070

1975'

1978

Centroamérica

86.3

74.5

70. S

10. 1

9.0

16.2

20.2

21.2

4.7

9.3

9.3

8.7

Guatemala

88.8

74. 1

71.6

71. 6

8.3

12.9

16.8

18.4

2.9

13.0

11.6

10.0

El Salvador

82.1

74.8

65.4

64.7

10.4

18.4

26.1

26.7

7.5

6.8

8.5

8.6

Honduras

84.8

77.1

76.8

80.0

8.6

16.3

16.3

16.0

6.6

6.6

6.9

4.0

Nicaragua

90.9

77.3

72.1

72.9

7.2

16.8

20.1

20.2

1.9

5.9

7.8

6.9

Costa Rica

84.0

71. O

69.1

65.0

10.4

19. 1

21. 8

24.4

5.6

9.9

9.1

10.6

al Sobre el valor agregado total FUENTE:

CEPAL, a base de cifras a precios constantes de 1970.

en ui

Antes de 1960, las evidentes ventajas de diversificar el apar~ to productivo con producci6n para el consumo local no tenIan posibilidades de prosperar en los países centroamericanos a causa de la muy limitada dimensi6n de sus mercados, individual mente considerados. En el decenio de 1950, sin embargo, se percibi6 la posibilidad de enfrentar ese problema mediante W1 programa de integraci6n econ6mica que fusionara los cinco pequefios mercados e hicieran posible la sustituci6n de importaciones provenientes del resto del mundo. En el transcurso de esos diez aftos se realizaron numerosos estudios sobre integraci6n, se establecieron instituciones regionales y organismos de cooperaci6n, se suscribieron varios tratados bilaterales de libre comercio y los primeros multilaterales. Esta etapa preparatoria del Mercado Común Centroamericano conc1uy6 en diciem bre de 1960 con la firma del Tratado General de Integraci6n Eco n6mica Centroamericana que dio inicio a la industria1izaci6n acelerada. En el decenio de 1960 se estableci6 el libre comercio para casi todos los productos originarios de la regi6n y un arancel común para los articu10s importados de terceros paIses, se crea ron instituciones adicionales para administrar y promover la integraci6n, se expandieron armonizadamente 1 a re.d vial y el sistema centroamericano de te1ecomwlÍcaciones, se establecieron mecanismos monetarios para facilitar los pagos en monedas locales y se adopt6 un conjunto de instrumentos fiscales de f~ mento industrial. El comercio intrarregiona1 de manufacturas se mu1tip1ic6 por 10 en el decenio y las tasas de crecimiento industrial se elevaron al 8.4 por ciento anual en la regi6n. Antes hemos indicado c6mo se modific6 sustancialmente la compo sici6n de las importaciories extrarregionales en el sentido de disminuir la participaci6n relativa de aquellos bienes cuya i~ portaci6n fue crecientemente sustituida por producci6n re~ona1 (Ver de nuevo Cuadro 13). La industria1izaci6n de CentroamErica consisti6 entonces funda mentalmente en un proceso de sustituci6n de importaciones, que en gran medida debi6 su dinamismo a la combinaci6n de dos factores: la favorable coyuntura externa para los niveles de demanda y precios de los productos básicos de exportaci6n y el conj unto de estImu10s a la industria1i zaci6n que se derivaron del programa de integraci6n econ6mica. Entre estos últimos fueron de particular importancia la creaci6n de una zona de 1i bre comercio en Centroam~rica, el establecimiento de un arancel común -de Indo1e proteccionista- para importaciones procedentes de fuera de la regi6n y el otorgamiento de amplios incentivos fiscales o exenci6n de toda clase de impuestos, al establecimiento de industrias.

.

57

Manifestaci6n clara de que, en efecto, los dos factores mencio nados dinamizaron el proceso de industrializaci6n fue la p~rdr da de impulso que experimentó el crecimiento industrial a fines del decenio de los años 60, cuando bajaron los precios internacionales de los productos de exportaci6n y se estancó el movimiento integrador de la región. En esos años se comenzÓ a observar sefiales de debilitamiento de todo el proceso, concretizadas en cierta disminuci6n del dinamismo del intercambio in trarregional de manufacturas, saturación parcial de mercados,crecientes dificultades para encontrar oportunidades adicionales de sustituci6n de importaciones de fuera del área (una vez se habian explotado las,oportunidades "fáciles"), tendencia i!!, cipiente a sustituir importaciones procedentes de otros paises de la regi6n con producci6n nacional, reducciones en tasas de crecimiento industrial y del PIB, disputas sobre la distribución de costos y beneficios de la integraci6n entre paises. Asimismo, se notaron tendencias a la intervención unilateral de los gobiernos en la protecci6n de Sus respectivas balanzas de pagos, que se vieron presionadas no s6lo por la baja de pre cios de los productos básicos de exportación sino por el creciente peso del servicio de la deuda externa, tanto pública c~ mo derivada de las inversiones extranjeras directas que el mi~ mo proceso había contribuido a generar. En e~e contexto se produjo el conflicto b6lico entre Honduras y El Salvador, en 1969, que vino a detener formalmente la marcha de la integraci6n. Tales dificultades ejercieron su influencia limitante con aún más fuerza en el decenio de 1970 a 1980, periodo en que a los anteriores problemas se afiadierQn los inflacionarios y los derivados del alza de los precios de los energ6ticos importados. Subyacentemente a todas esas limitaciones, sin embargo, se encuentra el carácter dependiente de las economias centroamerica nas y las caracteristicas concentradoras y excluyentes de su crecimiento. Anteriormente se ha tratado el fen6meno de la dependencia' y basta aqu1 subrayar, con referencia a la industrializaci6n,que prácticamente todos los bienes de capital y toda la tecnolog1a requeridos por ese proceso han sido importados de fuera de la regi6n, que el mismo ha entrañado una creciente utilizaci6n de insumos intrarregionales sin los cuales la industria centroame ricana no podría operar (Ver Cuadro 25) y que los sectores fa briles de la regi6n se han visto inundados de empresas e inte 7 reses transnacionales, al amparo de una desorbitada competencia entre países por ofrecer mayores incentivos fiscales a la

CUADRO .25 CENTROANERICA:

trrILlZACION DE INSUMOS A NIVEL DE RAMAS DEL SECTOR INDUSTRIAL (Porcentaje$) ~/

O C

I

I

U

Costa

Ric~

R

(19l5)

anoo

5

G

E

N

D

L

E

El Salvador (1975)

Nacio Centroa Resto Total nal- m6rica- del 11 Alimentos, bebidas Y tabaco .2 Textiles, prendas de vestir e Industrias del cuero ;3 Industrias de la madera ... Fabricaci6n de papel y productos de papel, iq)renta y edi toriales

I

O

S

I

N

S

U

M

Guate.ala (1975)

Honduras (975)

Nacio Centroa Resto Total nal- Éricadel JIIlItdo JII.Iltb

Total

Nacio Centroa nal- a6rica

Nacio Centroa Resto Total nae m6rica del

6 l>6.nerales no metálicos 7 MetSlicos b4sioos 8 Metalmecanica ¡) Diversos

Resto del

-.neJo

59.0

3.0

26.0

100.0

70.5

3.2

26.3

100.0

73.8

4.4

21.8

100.0

.84.7

2.7

12.6

20.0 43.0

11.0 1.0

35.0 19.0

100.0 55.7 100.0 48.5

4.2 23.3

40.1 28.2

100.0 37.5 100.0 89.8

17.9 0.9

44.6 9.3'

100.0 100.0

59.3 91.5

7.6 0.4

33.1 8.1

13.0

2.0

67.0

100.0

12.6

12.8

74.6

100.0

0.9

3.3

95.8

100.0

27.1·

2.6

70.3

12.0

6.0

65.0

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

7.1 79.1 34.8 26.1 21.2

4.2 13.4

88.7 7.5 65.1 69.6 78.2

100.0 100.0

5.3 75.2

1.7 0.3

93.0 24.5

100.0 100.0

8.0 54.0

4.6 0.9

87.4 45.1

100.0 6.9 3.5 100.0 27.3 17.2

89.6 65.5

100.0 100.0

14.9 25.7

3.2 9.4

81.9 64.9

.

Fabricación de sustancias qwmicas

OS

14.0

3.0

-~_.

__ ._-

63.0

O. 1 4.3 '0.6 ,1

3""

--

OO'ES: Chsta Rica: Incentivos&iexoneraciones fiscales (CEPAL/MEI./ /70/C/3). Ü)S datos se refieren a la estructura del costo de producci6n "de las industrias aco,iaas i1 wnio C'íiñtroameñcano de Incentivos Fiscales y a la Ley de Fomento Industrial: El Salvador: A base de las estimaciones de PREALC, a partir de cifras contenidas en la Pncuesta Anual del Ministerio de EcooomIa a eq>teSas acogidas al Convenio ~ntroamericano de Incentivos Fiscales y Ley de Ibmento Industrial; Honduras: Investigacl6n Industrial 1975, Ministerio de Econom1a, Direcei6n General de Estadtstica y Censos, octtbre de 1977. QJatemala: El sector fri([iStriíí1 de Guatemala, 1960-1976, Secretaña del Consejo Nacional de Planificaci6n Ecm6mica, Secci6n de Desarro~o Industrial y Minero, enero de 1978. ~

!I

A base de valores corrientes.

'"

CID

59

inversi6n extranjera.· Tales circunstancias de dependencia hacen el proceso de industrializaci6n particularmente vulner~ ble a factores externos incontrolables; cualquier cosa que reduzca la capacidad para importar o deteriore los términosde intercambio, como la baja en los precios de los productos de exportaci6n o el aumento de los costos de los energ6ticos,por ejemplo, no puede sino debilitar mucho el crecimiento indu~ tria1, como en efecto ocurri6 en Centroam6rica desde finales de los afios 60. Al fondo de la cuesti6n está el patr6n general del crecimiento econ6mico centroamericano. Como éste ha concentrado cada vez más ingresos en los sectores superiores de ingresos, fomentando en ellos formas cada vez más sofisticadas de consumo, las limitaciones consecuentes en el ahorro se traducen en limi taciones en la capacidad de invertir y, por tanto, en un crecr miento menor al que habr1a sido posible sin esos niveles y estilos de consumo. Por otra parte, como el crecimiento ha excluido a vastos segmentos de la poblaci6n centroamericana de la posibilidad de manifestarse en la demanda y satisfacer sus necesidades, hasta las mis elementales, ello se ha traducido en rápidas saturaciones de los mercados que podrlan absorber la producci6n industrial centroamericana y en severas .limitaciones a la posibilidad de continuar con las lIfi$.-as tasas altas del proceso de industrializaci6n. . -Es verdad que han existido numerosas fallas en la polltica industrial como, por ejemplo, indiscriminada prodigalidad y desorden en el otorgamiento de incentivos fiscales (lo cual tiene, desde luego, efectos nocivos para la carga tributaria y para la-coherencia de lo que se pretende lograr en materia industrial); ausencia de una programaci6n que distribuya racionalmente los proyectos y haga posible el establecimiento de industrias básicas de escala regional; obsolescencia del arancel externo, que protege excesivamente a industrias de bienes de consumo establecidas por mucho tiempo y desprotege generalmente la producci6n de bienes intermedios. Pero los obstáculos principales para continuar profundizando el proceso de industrializaci6n hacia los insumos y hacia un grado mayor de di versificaci6n de la estructura industrial no radica tanto eñ los matices de la pol1tica propiamente industrial como en las • Véase CEPAL/MEX/1016, agosto de 1919, especialmente pags.82-89 y 151-153 Y Castillo Rivas, Donald; Acumulaci6n de Capital Em~resas Transnacionales en C.A., México, Editorial Siglo XX , 1 80.

t

60

limitaciones básicas de la insuficiencia de ahorros y de mercados. Superar de verdad tales limitaciones al proceso de i~ dustrialización implicaría corregir de raíz el carácter concentrador y excluyente del crecimiento econ6mico general de la región centroamericana.

4.2

Aumento del desempleo

La industrializaci6n del área ha sido en Centro américa un fen6 meno fundamentalmente urbano. A mediados de los años 70 las dos terceras partes de las empresas industriales de Guatemala se localizaban en la ciudad capital; la mitad de las de Costa Rica en San José, y algo similar ocurría en El Salvador y Nica ragua. En Honduras el 80 por ciento del producto bruto indus~ trial era generado en dos ciudades: San Pedro Sula y Tegucigalpa. * Los Cuadros 26 y 27 indican como evolucionaron en las ciudades de 1962 a 1975, el empleo y la productividad industriales por estratos fabril y artesanal (en el estrato: artesanal E;lstán com prendidos los establecimientos con menos de cinco ocupados, el fabril con cinco o más). Si bien en ese período se crearon en la regi6n unos 220.000 puestos adicionales de trabajo en el sector, la participaci6n del empleo industrial en la poblaci6n econ6micamente activa (PEA) se mantuvo prácticamente estancada en alrededor de 10 por ciento. La composici6n del empleo, sin embargo, y los niveles de productividad, experimentaron cambios que revelan una marcada tendencia a.convertirse los secto res indust riales cent roamerican.os en predominantemen te fabriles. Esto significa costos crecientes de inversi6n fija para generar una unidad adicional de ocupaci6n. Si a lo anterior añadimos la ya señalada dependencia de tecnología importada y la direcci6n en que se mueven las innovaciones tecno16gicas en el mundo (incrementos en la cantidad de ca pi~al y reducciones en la cantidad de mano de obra requeridaspor unidad de producci6n, pues así conviene a las dotaciones factoriales de las economías que generan la tecnología), se acentúa cada vez más la dificultad para generar ocupaci6n masi va urbana en los sectores industriales centroamericanos. Como la poblaci6n de las ciudades ha crecido muy rápidamente, el

*

CEPAL/MEX/1016, agosto de 1979, pags. 32-35

61

CUADRO 26 CENTROAMERICA:

POBLACION ECONOHICAMENTE ACTIVA y EMPLEO INDUSTRIAL

Poblaci6n econ6micamente ac tiva (PEA)

,Empleo industrial (miles)

Participaci6n del empleo industria1 en la PEA (\)

Centroamérica 1962 1968 1975

3.664 4.398 5.569

351.9 441. 7. 572.6

9.6 10.0 10.3

1.288

. JO.7 .

1. 912

128.5 162.7 219.5

858 1.017 1. 271

87.3 101. 8 118.8

10.2 10.0 9.3

604 743 948

44.9 57.3 78.7

7.4 7.7 8.3

514 618 784

50.3 65.8 90.6

9.8 10.6 11.6

400 496 654

40.9 54. 1 65.0

10.2 10.9 9.9

Guatemala 1962 1968 1975

1. 524

'10. O .l1.5

El Salvador 1962 1968 1975

Honduras 1962 1968 1975

Nicaragua 1962 1968 1975

Costa Rica 1962 1968 1975

FUENTE:

CEPAL, a base de cifras oficiales.

CUADRO

CENT ROAl·(E RICA :

EMPLEO Y PRODUCTIVIDAD INDlISnIAI.

Producto interno bruto industrial (millones de pesos C.A. de 1970) Total

27

Fabri 1

Artesanal

SEr:I!~

ESTRATO FABRIL Y ARTESANAl. Productividad al (pesos C.A. de lJ"70)

Empleo industrial (miles de ocupados) Total

Pabril

Artesanal

Total

Fabril

Artes_al

• Ccnt rOllm6 rica 1962 1968 1975

502.9 851.4 1. 236.6

331.2 610.0 1.014.7

171. 7 241. 4 221. 9

351.9 441.7 572.6

127.6 169.1 256.8

224.3 272.6 315.8

1.429 1.928 2.160

2.596 3.607 2.951

••

765

l70.3 283.7 406.1

105. 1 179.0 317.6

65.2 104.7 88.5

128.5 162.7 219. S

31. 4 44.5 69.4

97.1 118.2 150.1

1.325 1.744 1.850

3.347 4.022 4.576

671

112. 1 189.4 247.2

78.2 138.3 197.8

33.9 51.1 49.4

87.3 101.8 118.8

38.4 46.9 66.7

411.9 54.9 52. 1

1.284 1.861 2.081

2.036 2.949 2.966

693 931 94.

57. S 92.3 133.3

34.4 65.6 112. O

. 23.1 26.7 21.3

44.9 q 3 78.7

15.3 20.9 36.8

29.6 36.4 41.9

1.281 1.611 1.694

2.248 3.139 3.043

780 734

73,2 135.7 209.3

4·'.7 103.9 177.9

31.5 31. 8 31.4

50.3 65.8 90.6

20.4 29.6 48.9

29.9 36.2 41.7

1.455 2.062 2.310

2.044 3.510 3.638

1.054 .7.

89.8 150.3 240.7

71. 8 123.2 209.4

18.0 27.1 31. 3

40.9 54.1 65.0

22. 1 27.2 35.0

18.8 26.9 30.0

2.196 2.778 3.703

3.249 4.529 5.983

957 1.007 1.043

703

Guatcmala 1962 1968 1975

•• S"

El Salvador 1962 1968 1975

lIonduras 1962 1968 1975

SO.

Nicaragua 1962 1968 1975

7!~-

Costa Rica 1962 1968 1975

!I

Al tipo 6e cambio oficial.

FUENTE:

CEPAL. con base en cifras oficiales.

... el"

63

problema de desempleo y subempleo se ha vuelto notablemente peor, aunque es dificil o'frecer cuantificaciones precisas a este respecto, por el obstáculo de calcular el desempleo disfrazado en_actividades improductivas del sector terciario. El crecimiento de los cordones de miseria en las ciudades prin cipales de Centroam6rica y de las llamadas poblaciones "margí nales" ha llevado frecuentemente a pensar en la necesidad de detener los flujos migratorios del campo a la ciudad y de reducir las tásas de crecimiento demográfico. El fen6meno migratorio está intimamente ligado a la situaci6n del agro a que antes se hizo referencia, por 10 que su correcci6n implicaria alterar drásticamente la estructura agraria de manera que se haga más atractiva -o al menos soportable- la vida de los minifundistas y la poblaci6n rural sin tierras. El crecimiento natural de la poblaci6n dif!cilmente se puede limitar en el futuro cercano en magnitudes muy significativas. ¿Es posible afirmar qua la poblaci6n"centroamericana continuará creciendo a tan elevadas tasas como las de los 6ltimos dece nios? El cálculo de poblaciones futuras por medio de proyec-ciones de tendencias pasadas dentro de ma-rcos estrictamente de mogrificos tiene sus riesgos en cualquier lugar y ~poca. ET supuesto de continuidad en las tasas de crecimiento debe llegar a ser, tarde o temprano, un supuesto contrario a los hechos. Sin embargo, la elaboraci6n racional de todos los indicios disponibles para Centroam6rica, sefiala en efecto, la continuaci6n de elevadas tasas de crecimiento demogrifico para los dos ültimos decenios del presente siglo, aunque quizá algo menores, en t~rminos porcentuales, que en las pr6ximas anterio res. El Centro Latinoamericano de Demograf!a (CELADE) estimaT que en el afio 2000 los paises centroamericanos (eXCluido Panam!) tendrán en conjunto una poblaci6n de 36.9 millones de habi tantes; es decir, poco menos que el doble de 1980. Brevemente explicadas, hay tres razones principales para sustentar esa estimaci6n. En primer lugar, el comportamiento reproductivo pasado ya determin6 una estructura de poblaci6n por edades en forma piramidal con base sumamente ancha. Esto hace que a partir del momento en que se llegara a la tasa de reemplazo o tasa unitaria de reproducci6n -dos hijos por pareja en promedio, o una hija por mujer durante toda la vida f6rtil- la poblaci6n continuaria creciendo por 65 6 70 afios adicionales, básicamente porque el número de parejas que iria llegando con

* CELADE, Boletin Demográfico, Afio XI, No. 22, Santiago de Chile" julio de 1978, pago 9.

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el tiempo a edades con capacidad reproductiva seria mucho mayor al número de parejas que cada año se mueren, hasta que hubiese cambiado drásticamente la estructura poblacional por edades, lo cual es un proceso que torna mucho tiempo. En segundo lugar, Centroamérica se encuentra muy lejos y

muy arriba -unas tres veces arriba- de la tasa unitaria de reproducci6n. Como el punto medular de llegar a la tasa de re5pl~ zo está en los valores y actitudes de la poblaci6n frente al comportamiento reproductivo, la reducción de la fecundidad hasta tales niveles implica un enorme cambio sociocultural que, nuevamente, es un proceso lento y dificil. En tercer lugar, para reducir drásticamente las tasas de fecundidad en Centroamérica habría que superar el obstlculo adi cional que representa la relativa deficiencia de la dotación centroamericana de medios capacitantes y faci1itantes del co~ tro1 natal, particularmente en 10 relacionado con los servicios públicos de salud y educaci6n. En conjunto, las tres razones apuntadas constituyen un potente alegato en apoyo de la tesis de que la pob1aci6n centroameric~ na continuará creciendo mis o menos en la forma pronosticada por CELADE y en contra de quienes creerían enc:ontl'ar en la esfera de 10 puramente bio16gico y demográfico la soluci6n de complejos problemas sociales. Todos los estudios realizados dentro y fuera de Centroam6rica,* sobre factores determinantes del comportamiento reproductivo coinciden en afirmar que las bajas tasas de fecundidad y la orientaci6n a la familia pequefia guardan una estrecha correlación positiva con asuntos tales como grado de educación escolar, nivel de ingreso, acceso a sistemas de seguridad social, interesantes oportunidades ocupacionales para la mujer, etc., que se dan, precisamente, en los estratos más afluentes de la población. Por otra parte, las altas tasas de fecundidad y la orientación a la familia extensa es 10 normal en la población rural y en la de bajos ingresos de las ciudades; influye en ello los bajos niveles de escolaridad y los correspondientes períodos en que los hijos constituyen para sus padres pasivos El Salvador: Sec-

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en sentido econ6mico; los altos niveles de mortalidad infantil y el número de hijos ·que se espera ver llegar a la adultez; la temprana edad en que la mujer comienza a procrear y su falta de oportunidades escolares y ocupacionales; la inexistencia de sistemas de seguridad social y la utilizaci6n de la familia extensa como sustituto de tales sistemas, etcétera. Como las actitudes más reacias a la limitaci6n de la fecundidad se encuentran, empiricamente y por una gran variedad de razones que se acaba de sugerir, en los vastos sectores pobres de la pob1aci6n, toda la evidencia disponible indica que el proceso de cambio sociocultural que conducirla a reducciones sustanciales en la tasa de crecimiento demográfico está necesariamente vinculado a profundas transformaciones estructurales de la sociedad. El bajo crecimiento natural de la pob1aci6n es más bien un efecto que una causa del desarrollo exito so de los paises. Por esta v1a, tambi6n, se llega a la con-c1usi6n de que deben corregirse las caracter1sticas excluyentes y concentradoras del crecimiento desigual de Centroamérica.

S.

INTEGRACION y DESINTEGRACION CENTROAMERICANAS

La integraci6n econ6mica centroamericana es un fen6meno que atrajo considerable atenci6n del mundo acadEmico de los afio s 60. Despu6s de un siglo de intentos infructuosos de reunificaci6n por vias po11ticas y militares, los paises centroameri canos parecian encaminados a la realizaci6n del idel unionista a través de nuevas formas que facilitaban la iJldustrializ.!. ci6n y ofrecian un modelo para la promoci6n delde-sarrollo.

Veinte afios más tarde, a comienzos del decenio de los 80, el panorama de Centroamérica es más bien de desintegraci6n, tanto en el conjunto de la regi6n como en varios de sus paises: guerras civiles, caos social, falta de coherencia del todo y dispersi6n de sus elementos. ¿Por qué raz6n aquel proceso de integraci6n, tan exitoso en sus inicios, parece ahora haberse frustrado? Básicamente porque formaba parte de un proceso social más amplio, cuyas limitaciones compartia. No era el programa de integraci6n el que podia determinar el estilo fundamental de desarrollo que adoptarian los paises centroamericanos, sino al revés: dicho programa se adapt6 1ntegramente a las necesidades del crecimiento desigual en Centroamérica; contribuy6, ~in duda, al progreso econ6mico de la regi6n, pero no tenia capacidad para corregir sus caracteristicas concentradoras y excluyentes. La crisis por la que atraviesa Centroamérica en los afios 80 es una crisis global; afecta a la sociedad entera y a cada uno de sus procesos, incluido naturalmente el de integraci6n. No podrá este programa recuperar su vigor original, sino hasta que sea puesto al servicio de un nuevo modelo de desarrollo que corri ja los vicios concentradores y excluyentes del anterior. Mien tras tal cosa no sea posible, el programa centroamericano de integraci6n adoptará en la práctica un estilo de ltintegraci6n IX'rproyectos" (como se explicara más adelante).

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Las páginas que siguen pretenden ilustrar el carlcter y las limitaciones básicas de la integración centroamericana median te una revisión de sus aspectos principales.

5.1

Aspectos Institucionales

Los paises centroamericanos formaban una entidad politica durante la Epoca colonial espaftola, nacieron juntos a la vida independiente en 1821 y constituyeron una República Federal. Al disolverse la uni6n en 1838, se establecieron las actuales Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. La historia centroamericana desde entonces ha in cluido una continua y afanosa bú~queda de la unidad perdida;hubo intentos frustrados de reunificaci6n en por lo menos los siguientes aftos: Ir 1839,1842,1845,1847,1852,1856,1862, 1871, 1885, 1895, 1897, 1906, 1907, 1909, 1914, 1920, 1921 Y 1923.

5. 1 . 1 Origenes y promotores de la· int-egraci6.necon6mica centroamericana En el decenio de 1950 se hizo evidente para una élite ilustra da de intelectuales y funcionarios públicos centroamericanos que la promoci6n del desarrollo en sus paises, partiCUlarmente en lo que se "refiere a la industrializaci6n, requerIa supe rar el problema de la muy pequefia dimensi6n de los mercados-

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del lrea. Motivados en gran parte por un afán pragmático -la satisfacci6n de una condici6n necesaria para la industrializa ci6n y el crecimiento econ6mico- pero manteniendo imp11citoel ideal de reunificaci6n, los ministros de economia de los paIses centroamericanos y un grupo de técnicos e intelectuales organizados en torno a ellos, se dieron a la tarea de promover la idea y las bases de la integraci6n econ6mica. Con la creaci6n de un mercado común en la regi6n no solamente se promoverla y faci1itaria el desarrollo -este era el objetivo exp1ici to- sin9 que además se crearia una red de interdependencias y vincu10s de todo tipo que gradualmente extenderian los alcances de la integración hacia otros campos y presumiblemente ha rian posible la eventual reunificaci6n po1itica de Centroam67 rica. Estaba, pues, latente la motivaci6n de ensayar una nue va via para la vieja aspiración hist6rica centroamericana de unidad, a la par de consideraciones más estrictamente econ6mi caso El espiritu de la época estaba también permeado de 10 que podrIa denominarse "-optimismo desarro11ista" con un notable énfasis en la industria1izaci6n como factor clave del desarrollo. A dicho espIritu habIan contribuido un conjunto de factores ex ternos e internos: la recuperaci6n de posguerra de los paises altamente industrializados, el alza de los precios de los productos básicos de exportación, la acci6n y la in'f1uencia del pensamiento de la CEPAL, sucesos po1iticos centroamericanos (como la caida, en el decenio anterior, de los dictadores Ubi.,. co, Hernández Martinez y Carias Andino, en Guatemala, El Salva dor y Honduras, respectivamente, y la revo1uci6n de 1948 en Costa Rica), que auguraban una nueva Epoca en Centroam6rica. Desde la creaci6n de la Organizaci6n de los Estados Centroame'" ricanos (ODECA) en 1951 y la Reso1uci6n 9-IV de ese mismo afio de la CEPAL que estab1eci6 el Comité de Cooperaci6n Económica del Istmo Centroamericano (CCE) , ban transcurrido tres decenios que corresponden, a groso modo, a tres etapas diferentes del programa de integración económica: el dece~io de 1950 fue de gestación, el de 1960 de notable desarrollo, y el de 1970 de estancamiento institucional de la integración. A continua ción se describen' los principales hitos de ese proceso. -

5.1.2

Principales tratados y convenios

Al iniciarse 1951 sólo exist!a en Centroamérica un instrumento de libre comercio: el Tratado Bilateral que babia sido celebrado entre Honduras y El Salvador en 1918 y que continuaba

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todavia vigente. El intercambio entre estos dos paises repre sentaba entonces casi la mitad del comercio intracentroameri 7 cano. A iniciativa de El Salvador, pa1s que su relativa dota ci6n de recursos necesitaba especialmente integrarse con los otros centroamericanos (y que contaba. además, con el impulsor de la integraci6n centroamericana, Jorge Sol Castellanos, como Ministro de Economla) se celebraron entre 1951 y 1956, otros cinco tratados bilaterales; El Salvador~Nicaragua (1951); El Salvador-Guatemala (1951); El Salvador-Costa Rica (1955); Guatemala-Costa Rica (1955) y Guatemala-Honduras (1956).Dichos tratados generalmente estab1ec1an concesiones r~c1procas entre los Estados para el libre comercio de algunos productos originarios de los mismos y constituyeron asi seis zonas de libre comercio parcial en Centroamérica. Estas zonas fueron. la base de los tratados multilaterales, que luego consolidaron y amplia ron las primeras. En esos años, también se realizaron numerosos estudios y negociaciones en el marco de la Reso1uci6n 9-IV de la CEPAL (junio de 1951). Con ocasi6n de las reuniones peri6dicas del Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano, los técnicos de los Ministerios de Economía y la Secretaria del Comité, establecida en la subsede de la CEPAL en 1-iéxico, preparaban continuamente trabajos y proyectos de integración que habrían de concretizarse en el programa multilateral. Los principales instrumentos juridicos iniciales de dicho programa fueron: El Tratado Mu1 ti1atera1 de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana (1958), el Convenio sobre Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración (1958) y el Convenio Centroame ricano de Equiparación de Gravámenes a la Integración (1959).El Tratado Nu1 ti1atera1 de Libre Comercio firmado en Teguciga1 pa, Honduras, el 10 de junio de 1958 fue ,en esencia, una conso 1idaci6n y ampliación a todos los paises y a nuevos productos, de los tratados bilaterales antes mencionados. Los productos que serian objeto de libre comercio entre los paises aparecian especificados en un anexo, cuya gradual extensión se negociaria en el curso de diez años. El Ré imen de Industrias Centroamericanas mado en eguc1ga pa, on uras, e e Jun10 e ,ue' un convenio mediante el cual los paises se comprometieron a ofrecer especiales incentivos al establecimiento de industrias que, para operar en condiciones económicas y competitivas, requirie ran una capacidad minima de producci6n significativamente supe rior a la demanda existente para sus productos en el pais en que estuvieren localizadas. A cambio de los incentivos los paises establecerían controles que apuntaban a la protección del consumidor, a garantizar el carácter centroamericano del capital, y a establecer un ordenamiento geográfico para tales

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industrias que hiciese posible el desarrollo equilibrado de todos los paIses del 'rea., El proyecto original del Convenio era la base de una polltica industrial uniforme en Centroam6rica, que habrIa contenido importantes elementos de programaci6n. Sin embargo, debido a la oposici6n de los sectores pri vados, particularmente los de Guatemala y El Salvador, se el1 minaron del Convenio efectivamente suscripto casi todos los controles y, al garantizarse los incentivos mediante otros . instrumentos posteriores, este R6gimen se convirtió en compl~ tamente inoperante en el decenio siguiente. El Convenio Centroamericano sobre ESuiparación de Gravimenes ,a la lr¡ortaci6n, firmado en setiem re de 1979, estableci6 arance~s uniformes en los cinco paises para importaciones pro cedentes de fuera del 4rea, en numerosos rubros de la NAUCA(Nomenclatura Arancelaria Uniforme Centroamericana, que habIa sido adoptada en 1955) y un procedimiento para llegar en el plazo de cinco aftos a una equiparaci6n arancelaria completa. Las principales consideraciones que dieron lugar a este Conv~ nio se referIan a la necesidad de proteger al incipiente desa rrollo industrial centroamericano de una competencia externaexcesiva y de evitar elementos artificiales de competencia den tro de Centroamérica con base en diferenciales de aforos entre los paises, los cuales repercutian en los costos :d~ producción local a trav6s del precio de los insumo! y ocasionaaan otras diferencias injustificadas en los niveles de producci6n efectiva. El Tratado de Asociaci6n Económica, celebrado en la ciudad de Guatemala el 6 de febrero de 1960, por las rep6blicas de Guate mala, El Salvador y Honduras, obeoeció a la intención de estos tres paises de acelerar el pro ,rama de integración y a un cambio importante en las influenc1as externas sobre dicho programa: disminuyó la de CEPAL y aument6 la de los Estados Unidos. La idea b'sica de este Tratado fue en efecto discutida inicial mente por funcionarios de los gobiernos de Estados Unidos yEl Salvador y este 6ltimo,sirvió de festor ante los otros países centroamericanos.· La CEPAL hab a insistido siempre en que la liberalizaci6n del comercio entre los paises centroamericanos no era un objetivo en 51 misma, sino que debia realizarse junto con, y en función de, un desarrollo programado y

* Véase Fuentes Mohr, Alberto: La Creación de un Mercado Común .•. op. cit., Capítulos XIII y XIV.

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equilibrado de los cinco paises. De all1 que el R6gimen de Industrias de Integraci6noera un instrumento esencial en el enfoque de la CEPAL. Por su parte, los industriales centroamericanos, particularmente los salvadorefios * y guatemaltecos, no deseaban ning6n tipo de programaci6n, controles ni interf! rencia del Estado y preferlan una liberalizaci6n inmediata e indiscriminada del comercio intracentroamericano, lo cual ex>in

cidla con los intereses de empresas norteamericanas y los pun tos de vista del Gobierno de los Estados Unidos, que hasta en tonces no habia prestado 'mayor atenci6n al programa que sedesarrollaba en Centroam6rica. El Tratado de Asociación Económica introdujo asl una notable innovaciÓn que habría de ser mantenida posteriormente en el programa: el intercambio exe~ to de impuestos abarcarla desde el principio cerca del 95 por ciento de todas las mercaderlas producidas o que se llegaran a producir en los tres paises, con lo cual se estableciÓ en forma inmediata una zona de libre comercio casi perfecta. Mientras los tratados bilaterales y el Tratado Multilateralde 1958 buscaban la ampliaci6n del libre intercambio a través de adiciones a una lista de productos exentos de impuestos de im portación dentro de Centroamérica y esas adiciones se hacian mediante negociaciones y concertaciÓn de protocolos, el Trat,!. do de AsociaciÓn Económica solamente listaba ~9S productos que consti tuian excepciones al priu-eipio general de .1ib):"e c:?mercio. Dichas excepciones, ademis, se irían eliminando en forma automAtica y a plazos fijos. El Tratado General de Integración Econ6mica Centroamericana, celebrado en Managua, Nicaragua, el 13 de diciembre de 1960, es la pieza juridica clave de la integraci6n centroamericana. Lo suscribieron inicialmente Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, después de varios meses de disputas en los paises centroamericanos en torno a la decisión de los tres primeros de acelerar el proceso. El Tratado entr6 en vigencia el 4 de junio de 1961, Costa Rica lo suscribiÓ en 1962 y lo ratificó en 1963. El Tratado General esti compuesto por once capitulos que contienen 33 articulos y uno transitorio.

* Véase un anilisis del cambio de modelo de la integraciÓn en 1960 y del rol de los industriales salvadoreftos en ese cambio, en Dada Hirezi, Héctor: La Econom!a de El salvador~ la Integración Centroamericana, 1949-1960, San Salvador, U Editores, 1978.

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Los capitulos 1, 11 Y 111 -"Mercado Común Centroamericano", de Intercambio", '''Subsidios a la exportaci6n y comer cio desleal" - estipulan los compromisos de crear un mercado común, de adoptar un arancel uniforme conforme al Convenio de Equiparaci6n de 1959 y de constituir una uni6n aduanera; esta blecen las reglas que regirfin el intercambio comercial.

"R~gimen

El Capitulo IV -"Trinsito y Transporte"-

garantiza la

liber

tad de trAnsito sin restricciones. El Capitulo V -"Empresas de Construcci6n"- establece el trato nacional a las empresas constructoras de un pais centroamericano que operen en cualquiera de los otros. El Capitulo VI -"Integraci6n Industrial"- se refiere a la aplicaci6n del Convenio sobre R6gimen de Industrias de Integraci6n. El Capitulo VII -"Banco Centroamericano de Integraci6n Econ6mica" - contiene el compromiso de los gobiernos de crear esa instituci6n y de suscribir simultáneamente el Convenio Consti tutivo del Banco. indusEl Capitulo VIII _" Incenti vos fiscales al des~¡'cfóllo trial"- se refiere a la unificaci6n de dichos . incent ivos. El Capitulo IX -"Organismos"- establece los mecanismos institucionales para fijar la polltica de la integraci6n econ6mica y asegurar la correcta aplicaci6n del Tratado. Crea el Cons~ jo Econ6mico Centroamericano, el Consejo Ejecutivo y la Secre tarta Pe~anente del Tratado General de Integraci6n Econ6mica Centroamericana (SIECA) y determina sus respectivas funciones, asl como las disposiciones referentes a la validez de la vota ci6n en los Consejos. Los Capitulas X y XI -"Disposiciones Generales" y "Disposiciones Finales"- contienen los articulas referentes a la forma de solucionar controversias, entrada en vigencia, duraci6n y otros aspectos formales. El Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de lntegraci6n Eton6mica eBeIE) fue firmado en Managua, Nicaragua, el 13 de diciembre de 1960, simultlneamente con el Tratado General. Regula las actividades del organismo financiero de la in tegraci6n, en diez capitulas: l. Naturaleza, objeto y sede; 11. Capital, reservas y recursos; 111. Operaciones; IV. Organizaci6n y administraci6n; V. Interpretaci6n y arbitraje; VI. Inmunidades, exenciones y privilegios; VII. Requisitos para obtener garantías o pr6stamos; VIII. Adhesi6n de nuevos miembros; IX·. Disoluci6n y liquidaci6n y X Disposi ciones ' Generales.

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El Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, suscripto en 1962, pretendía uniformar los incentivos otorgab1es en Centroamérica al establecimiento de industrias. En octubre de 1966 se firm6 un protocolo que daba trato preferencial a Honduras, en el sentido de permitirle otor gar incentivos mayores a los demás paises. Sin embargo, el COn venio s610 entr6 en vigor en 1969 y con tales dificultades de ap1icaci6n (por la desorbitada competencia entre los paIses p~ ra atraerse inversiones extranjeras) que sus objetivos nunca se lograron sino en forma muy parcial. En julio de 1961 y agosto de 1974 se suscribieron varios convenios monetarios. El acuerdo de la Cimara de Compensaci6n Centro americana (1961) estab1eci6 un sistema de compensaci6n mu1ti1a~ tera1 de pagos entre los paises del Mercado Común y de concesi6n de créditos reciprocos entre los Bancos Centrales. El acuerdo de la Uni6n Monetaria Centroamericana (1964) cre6 el Consejo ~bnetario Centroamericano, integrado por los Presidentes de los ~ancos Centrales, con el objeto de coordinar las po1iticas monetarias, asegurar la convertibilidad de las monedas y uniformar gradualmente las legislaciones nacionales hasta 11~ gar eventualmente a la uni6n monetaria. En 1969 se cre6 el Fo~ do Centroamericano de EstabilizaciÓn Monetaria con el objeto de conceder créditos a los paises cuya situaci6nde balanza de pagos 10 requiriese, para asegurar la estabilidad de las monedas. El Acuerdo Monetario Centroamericano se suscribiÓ en 1974 para armonizar po1iticas monetarias y cambiarias. A modo de resumen de las principales medidas contempladas en el ordenamiento juridico de la integraciÓn centroamericana, se reproduce aqui el siguiente cuadro de Lizano * solilre objetivos e instrumentos de los tratados y convenios.

CON EL FIN DE ampliar el mercado

MEDIDAS ADOPTADAS - eliminaciÓn de los obstáculos al comercio intrarregiona1 (libre comercio).

proteger el mercado ampliado - equiparaciÓn de los aranceles externos nacionales . (Arance 1 Externo Com6n). Lizano Fait, Eduardo: Objetivos, instrumentos y obsen el funcionamiento del Hercado Común Centroamericano, Ensa os sobre Inte raci6n EconÓmica, San José, Univerosta 9, pags. 1 Y

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MEDIDAS ADOPTADAS

CON EL FIN DE - lograr el desarrollo equi1i brado y ayudar a los paises de menor desarrollo relativo.

- industrias centroamericanas de integraci6n, financiamie~ to preferencial a travSs del BCIE y tratamiento preferencial al aplicar el convenio de incentivos fiscales.

- agilizar los pagos intrarregionales

- sistema de compensaci6n mul tilateral (Cámara de Compen7 sación) . .

- hacer frente a problemas de balanza de pagos

- concesi6n de préstamos (Fondo Centroamericano de Estabi lización Monetaria).

- coordinar las pollticas cionales

- sistema de consultas previas, sistema de consultas peri6di cas y compatibilizar planesnacionales de fomento o desa rrollo.

na-

- dar cumplimiento a la letra de los tratados.

- creación de la organización institucional; organismos de decisión (Consejo Económi co, Consejo Ejecutivo), orga nismos de ejecución (SIECA)y organismos especializados (BCJE, J CAITI, I CAP, etcétera).

- aumentar fuentes de financiamiento.

- creación del Banco Centroame ricano de Integración Econó~ mica (BeIE).

- mejorar las condiciones tec no16gicas del desarrollo regional

- creaci6n del Instituto Centro americano de Investigación y Tecnología Industrial (leAlTI).

- facilitar el funcionamiento del programa de integraci6n.

- establecimiento de un ordenamiento jurldico: cláusula de la naci6n más favorecida, cláusula centroamericana de excepción, principio de reciprocidad, tratamiento preferen cial a países de menor desarro 110 relativo, arbitraje para dirimir diferendos, preferencia a los productos centroamericanos.

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Es de hacerse notar que los instrumentos que más completa y eficazmente se han utilizado en la práctica son aquellos que se refieren a la creación y protección de un mercado ampliado, como la 1ibera1izaci6n del intercambio comercial y la equiparaci6n arancelaria; y los que menos se han aplicado son aqu~ 110s que se refieren al desarrollo equilibrado o equitativa distribuci6n de los costos y beneficios de la integración en tre paises, como el REgimen de Industrias de Integraci6n, el Convenio sobre Incentivos Fiscales (y su protocolo de trato preferencial a Honduras) y la coordinación de po1iticas de desarrollo. Pareciera, pues, que el patrón de crecimiento de los paises centroamericanos se ha mostrado particularmente Tea cio a incorporar medidas que tengan que ver con distribuci6n equitativa, ya sea entre clases y grupos sociales dentro de cada pais, o entre paises.

5.1.3

Evolución de la estructura institucional de la integraci6n

Por 10 que se re·fiere a la evolución del aparato institucional de la integraciórl.c,be hacer, primero, una bre-ve síntesis de la sucesiva aparición de organismos e instituciones de integraci6n y luego una evaluación de la estructura institucional que gradualmente se configuró. El organismo precursor de las instituciones regionales fue el Consejo Suaerior Universitario Centroamericano (CSUCA). En setiembre e 1948 las cinEo universidades estatales que existi an en CentroamErica adoptaron una declaraci6n de principios eñ la que" afirmaban que "la unidad cultural, politica y económica del Istmo" debia ser una de sus metas esenciales y dispusieron crear el CSUCA, como organismo de coordinación de las cinco universidades, que a la vez, podria llevar a cabo programas y proyectos conjuntos. La influencia que ejerci6 en CentroamErica la constitución de las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Ameriamos (OEA) se combinó con el viejo ideal unionista para dar con la idea, en 1951, de que la reunificación de la "Patria Grande" requeria un organismo regional especificamente creado paraorien tar y coordinar los esfuerzos unionistas. Se estableció, asr: la Organizaci6n de Estados Centroamericanos CODECA), con sede en San Salvador. Sin embargo, la vaguedad de propósitos y pro cedimientos de la Carta de San Salvador (Carta Constitutiva de la ODECA, octubre 1951) y la falta de una secretaria tEcnica permanente, se combinaron con una poco feliz separación de los

76,

"aspectos politicos" de la integraci6n, a ser tratados con gran preponderancia de lo~ ministros de Relaciones Exteriores, para restar efectividad desde sus inicios a esta Organizaci6n. A dicha ineficacia se aftadieron problemas politicos derivados de la situaci6n de Gu~temala en 1953 (el Gobierno de Arbenz denunci6 la Carta en ese ano, por las maquinaciones que se tramaban en su contra en otros Estados centroamericanos). La primera pieza.del aparato institucional que habr1á de promover el programa de integraci6n econ6mica fue el Comité de Cooperaci6n Econ6mica del Istmo Centroamericano (CeE), organis mo gestado en el seno de la CEPAL, entre sus periodos de se 7 siones tres ~ cuatro (1950 y 1951). En junio de 1951, el plenario de la CEPAL reunido en México,re conociendo que un programa de integración seria "de posi ti vo interés para el desarrollo económico de América Latina", resol vi6 solicitar al secretario ejecutivo de la Comisión que estu7 diara las medidas o propue~tas que permitiesen la realización gradual de dicho programa en Centroamérica y que se invitara a los Gobiernos del Istmo a constituir un comit~ de cooperaci6n económica integrado por los ministros del ramo deeconomia,que orientara esos estudios y considerara sus recomendaciones (Resolución 9-IV). El CCE se reunió por primera vez en agosto de 1952 en Tegucigalpa, como un "organismo permanente de la Comisi6n Econ6mica para América Latina en el plano gubernamental" (articulo 11 del Reglamento del CCE), cuyas decisiones se ado~ tar1an por unanimidad (articulo 10) y sus funciones serian las de proponer a los gobiernos medidas concretas de integración, disponer los estudios e investigaciones del caso y encauzar la utilización de la ayuda tEcnica en dicha materia. Fue precisa mente en el desempefto de tales funciones, durante el decenio de los 50, que el CCE fue dando forma al programa multilateral de integraci6n, con la intensa ayuda t~cnica de la Oficina de la CEPAL en MExico (bajo la direcci6n del economista mexicano Victor L. Urquidi).

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Como fue anteriormente indicado, el Tratado General de Integra ci6n Econ6mica Centroamericana (diciembre 1960) dio origen i dos organismos de decisi6n y a dos instituciones regionales per manentes. Para dirigir globalmente la integraci6n y coordinar la política econ6mica de los Estados contratantes se cre6 el Consejo Econ6mico, compuesto por los ministros de Economia de diChos Estados. nICno organismo seria la mAxima autoridad normativa de la integraci6n y, por el sistema dispuesto a votaci6n, cualquiera de sus componentes tendria capacidad de veto. El Consejo Ejecutivo, establecido tambi6n por el Tratado General, estaría encargado "de aplicar y administrar el tratado", lo Que en la práctica vino a significar "resolver los problemas que se sus ci tan con motivo de la apli caci6n de sus dispos i ciones" o problemas de corto plazo, conflictos menores y decisiones rutinarias de la integraci6n. El Consejo Ejecutivo estaria integrado por un funcionario propietario (normalmente un Vice-Minis tro del ramo de Economia) y un suplente por cada pais y asumirla las funciones de las comisiones de comercio e industria creadas por el Tratado Multilateral de 1958 y el Convenio sobre Régimen de Industrias de Integraci6n, asi como las de las comisiones mix tas de los tratados bilaterales existentes entre los signatarios del Tratado General. Este organismo podria tomar decisiones por mayoria de votos, pero "en caso de que no haya acuerdo, se recurriri al Consej o Econ6mico" para una "reso luci6n defini ti va" que cualquier miembro de esta última podria vetar. Para servir a ambos Consejos el Tratado General estableci6 una 5e~retaria Permanente del Tratado General de Integraci6n Econ6mica Centroamericana, SIEGA, (con sede en la ciudad de Guatema la), que en la prActica realizaria la mayor parte del trabajo t6cnico relacionado con la integraci6n. El Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de IntegraciOn Econ6mica, BCIE, fue firmado simultlneamente con el Tratado teneral. El BCIE qued6 constituido como persona juridica de caricter internacional, con sede en la ciudad de Tegucigalpa, cuyo objeto seria promover la integración y el desarrollo econ6 mico equilibrado de los paises miembros, para 10 cual financia7 ria proyectos de infraestructura de carActer regional, proyectos industriales y agropecuarios que incrementaran el intercambio comercial, la readaptaci6n de empresas que requiriesen mejo rar su capacidad competitiva dentro del Mercado Común y servi-cios indispensables para el funcionamiento de este último.

78

En el decenio de los años 60 se establecieron el Consejo Monetario Centroamericano (1964) y su Secretaría Ejecutiva, a cargo de la cootdinaci6n de las políticas en esta materia y del establecimiento de la uni6n monetaria en la regi6n, la Corpode Servicios de Nave aci6n Aérea ernamenta es y asoEl aparato institucional a que dio lugar la evolución antes relatada aparece en el Cuadro 28. En 1980 se mantenía bisica mente el mismo esquema, con excepción de que a raíz del con~licto b~lico entre Honduras y El Salvador en 1969 y despu~s de frustrados intentos de restablecer la normalidad y encon trar un "modus operandi" para el funcionamiento del Mercado Común con los cinco países, Honduras denunci6 los tratados de integración (Decreto 97 del Congreso de la República de Hondu ras, diciembre de 1970), por lo cual dejaron de funcionar el Consejo Económico y el Consejo Ejecutivo, sustituy~ndose por la Reuni6n de ~linistros de Economía de Centroamérica (o Reunión de Ministros Responsables de la Integraci6n Econ6mica Cen troamericana a partir de febrero de 1980) y la respectiva Reu7 nión de Vice-Ministros. En el decenio de 1970 funcionaron otros tres órganos provisionales con funciones de normalización y reestructuraci6n del programa de integraci6n: la Comisión Normalizadora (1971-1972), la Reuni6n Tripartita (19721976, Ministros de Economía y Hacienda y Presidentes de Bancos Centrales) y un Comit~ de Alto Nivel (CAN, 1972-1976) creado para considerar las propuestas de la SIECA para la reestructuración de la integración. Los logros y los aciertos del aparato institucional de la inte graci6n econ6mica son los propios del Mercado Común Centroame 7 ricano. Se trata, sin duda, de un aparato necesario para la integración que promovió y llevó a cabo un conjunto impresionante de medidas y que, en muchas ocasiones, demostr6 una nota b1e habilidad y competencia t~cni~a. Se ~an sefia1ado en diversas ocasiones varias deficiencias ese eSQuema institucional: *

de

* Ver, por ejemplo, SIECA: El desarrollo integrado de Centroamérica en la presente década, (tomo 11, Aspectos institucionales del Desarrollo Integrado), Buenos Aires, BID-INTAL, 1973.

CUADRO

28

ORGANIGRAMA DEL APARATO INSTITUCIONAL. DE LA INTEGRACION CENTROAMERICANA

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80

a)

Rigidez. La multiplicidad de instancias de decisi6n intergubernamenfal, Consejo Ejecutivo, Consejo Econ6 mico, Asambleas Legislativas (que frecuentemente tie nen que ratificar 10 actuado por los Consejos) y la ausencia de un verdadero Tratado Marco Comunitario que hiciese innecesaria la continua ratificaci6n de decisiones menores, le han dado al esquema una notable falta de agilidad y adaptabilidad. Por ejemplo, la vigencia del Convenio sobre Incentivos Fiscales comenz6 siete afios despu~s de que habia sido suscri~ to, y aún no se han podido reformar los aranceles~ formes a la importaci6n de productos de fuera del área, a pesar de que los Estados han reconocido desde hace mis de cinco afios que dichos aranceles son obsoletos e inade cuados .

b)

Dispersi6n. Es natural que en el proceso de integra ci6ñ surgieran múltiples instituciones y organismosespecializados, para asegurar una divisi6n funcional de tareas de acuerdo a las múltiples cuestiones que deb1an considerarse e incluirse en dicho proc~so. Pe ro, a dicha complejidad correspond!a una especial atenci6n a los mecanismos e instancias de coordinaci6n institucional, los cuales han.sido muy d6biles en el esquema centroamericano. El resultad~ ha sido una especie de soberania institucional por la cual cada organismo sigue sus propias pautas sin atenci6n de 10 que hacen los demás. *

c)

De~endencia

financiera. Salvo en los casos de entiautofinanciables, como COCESNA y, en alglDla me dida el BCIE, no existe en el esquema centroamerica7 no una fuente de financiamiento automática y continua de los presupuestos de las instituciones regionales, por 10 que éstas dependen de aportes gubernamentales especificos y de ayuda externa -los cuales no se rea lizan en forma segura y regular- ocasionando frecuen temente crisis financieras a las instituciones. Ade 7 más de los problemas de falta de continuidad que ello implica, las instituciones regionales son as! muy vul nerables a influencias distintas al inter6s comunita7 rio, ya sean gobiernos o instancias externas con sus propios intereses. En el decenio de los afios 60, por da~es

* Ver Schmitter, Philippe C., "La dinimica de las contradicciones y la conducci6n de crisis en la integraci6n centroamericana." Revista de la Integraci6n, Buenos Aires, BID-INTAL, No. S, noviembre de 19K9.

81

ejemplo, más de la mitad del presupuesto de ODECA, una cuarta parte del presupuesto de la SIECA y más de la mitad de los fondos disponibles para pr6stamos del BCIE dependían del Gobierno de los Estados Unidos.* d)

Limitada participaci6n. Ha sido una característica Importante del esquema institucional de la integraci6n centroamericana su notable grado de elitismo:en 61 solamente han participado la tecnocracia regional que se formó con dicho aparato, algunos funcionarios p6blicos iniciados en el tema y los empresarios cen troamericanos, particularmente los industriales. Na7 da han tenido que expresar en el esquema institucional de la integración los intereses de los obreros, de los campesinos, de los maestros y de otros sectores centroamericanos que en conjunto constituyen más del 90 por ciento de la poblaci6n del área.

Se ha sefialado también, de manera más normativa, que los prin cipales vacíos del aparato institucional de la integraci6nsOñ la falta de un 6rgano comwli tario permanente, dotado de c-apacidades de iniciativa y decisi6n, que responda más a los inte reses del conjunto que a los de sus componentes (los Consejos Econ6mico y Ejecutivo son órganos intergubernamentales cuyos miembros individuales representan a los intereses de cada uno de los Estados) y la ausencia de un 6rgano contralor de la le galidad que resuelva conflictos surgidos de la violaci6n o incorrecta aplicaci6n de los tratados por parte de los Estados y/o de los particulares, dotado de la capacidad para interpre tar las normas de la integración con obligatoriedad para t0 7 dos los participantes. . QuizA, el problema mayor de la estructura institucional de la integración se ha hecho manifiesto en una investigac~6n ** del Instituto Centroamericano de Administraci6n P6blica (ICAP) • Hess, Rafil; Teoria y Práctica de la Integración Econó mica con especial referencia al caso de Centroam6rica (pag.69T en Temas sobre Integración Centroamericana, San Jose, BID-ICAP, 1979. •• 1 CAP . Estudio sobre los procedimientos para la adop ción de decisiones, (documento No. 4583, mimeografiado). San José, 1972.

82

sobre la adopci6n de decisiones en el marco institucional cen troamericano. Sancho ha resumido sus conclusiones de la siguiente manera:* "a)

La comprobaci6n empirica da base para constatar que existe una actitud politica que tiende a asegurar la participación de los Gobiernos individualmente consi derados y de los sectores directamente interesados -los empresarios industriales- en todas las etapas del procedimiento para la adopción de las decisiones sobre desarrollo econ6mico regional. La consectEncia tipica de este fen6meno se la conceptúa generalmente como de rigidez institucional; un eufemismo por soberania nacional recalcitrante. Para superar esta situación, que se considera defectuosa, se ha venido planteando, infructuosamente, la necesidad de transferir competencias supranacionales a órganos comuni tarios.

b)

Derivado de 10 anterior, descubrimos también una actitud tendiente a no integrar la integración. En otras palabras, a no ampliar la integración a otros campos, como el del desarrollo social, dentro de una concepci6n auténticamente unitaria. La caracteristi ca saliente de este fen6meno particular desembocó en la dispersión institucional y en la artificial separaci6n entre 10 politico, lo econ6mico y 10 social.

e)

Tambi~n,

como una derivación del fenómeno sañalado en la primera definici6n, se ha podido constatar el escaso deseo de los gobiernos para conceder autonomía a los 6rganos e instituciones de la integraci6n. Por una parte no les posibilitaron para acudir a fuentes de financiamiento automáticas e independientes y,por la otra, si les permitieron acudir a la ayuda moneta ria relativamente importante de parte de institucio~ nes internacionales y de gobiernos extranjeros.

* Sancho, Jos~: El marco institucional del Mercado Común Centroamericano y las perspectivas de un esquema comunitario, en Temas sobre Integración Centroamericana, San José,BID1 CAP , 1979.

83

"d)

Por último, salta fácilmente a la vista el fen6meno que se conceptúa con el término de elitismo. De una parte, la tecnocracia regional y la nacional y, de otra, los empresarios industriales. O sea la participaci6n exclusiva de dos sectores o grupos de inter's evidentemente coincidentes. Estos sectores condujeron siempre el procedimiento de adopci6n de deci siones en forma tal que se hiciesen valer casi con exclusividad los intereses de los empresarios industriales. En otras palabras, los intereses regionales se subordinaron a los nacionales y éstos a los intereses particulares de los empresarios industriales. El producto necesario de tal actitud ha sido la evidente falta de apoyo popular respecto de los objetivos del Programa de Integraci6n Econ6mica Centroamericana. "

N6tese como la cita anterior -que sintetiza los hallazgos de un estudio exhaustivo de ocho casos reales y representativos de la toma de decisiones en la integraci6n centroamericanarevela nítidamente que las deficiencias antes sefialadas del marco institucional son consecuencias o derivaciones de otro problema de fondo: las bases políticas de sustentaci6n del aparato institucional se encuentran en los s.e~tores beneficia rios del crecimiento excluyente y concentrador y nunca en sus víctimas. Dada la estructura global de poder en las sociedades centroamericanas no es de extrañar que ocurriese así; pero ello constituye también una grave deficiencia y limitaci6n de la integraci6n centroamericana. Como decía Perroux: * "¿Quién integra? ¿En beneficio de quién se realiza la integra ci6n?" En estas preg\Ultas se toca el problema de fondo del aparato institucional de la integraci6n: en la medida que va ya en contra de la actual estructura de poder, la integraci6ñ centroamericana no tiene posibilidades de progresar; en la medida que se adapte a dicha estructura, adultera su sentido.

5.1.4

Propuestas de reestructuraci6n y reactivaci6n de la integraci6n centroamericana

En medio de la crisis institucional de la integraci6n, producida por el conflicto bélico entre El Salvador y Honduras, y

1967.

*

BID-INTAL.

Revista de la Integraci6n, noviembre

de

84

despu6s de fracasar las negociaciones conocidas como del "modus operandi", la Secretaria Permanente del Tratado General de Integraci6n Econ6mica Centroamericana (SIECA) integr6 un grupo de funcionarios y expertos centroamericanos para preparar una propuesta integral sobre la reestructuraci6n del programa. El estudio que este grupo produjo en aproximadamente un afiode trabajo (octubre 1971-setiembre 1972) es, sin duda, el plantea miento mis completo -y quizi el de 'mayor competencia t6cnica-que se haya elaborado sobre la integraci6n centroamericana. "El desarrollo integrado de Centroam6rica en la presente d6ca da"* tambi6n justamente conocido como el "Informe Rosenthal" (en referencia a Gert Rosenthal, economista guatemalteco que encabez6 el grupo de expertos que prepar6 el informe) presen-' t6 a los gobiernos centroamericanos no s6lo un nuevo proyecto de integraci6n, sino un nuevo proyecto de desarrollo para Cen troam6rica. Este trabajo dio origen al establecimiento (octu bre 1972) de un "Comit6 de Alto Nivel" (CAN) por parte de los Presidentes Centroamericanos para considerar las propuestas de la SIECA. A los tres afios y medio (marzo de 1976) de su creaci6n, el CAN se pronunci6 recomendando la suscripci6n de un nuevo tratado marco (Proyecto de Tratado de la Comunidad Econ6 mica y Social Centroamericana) ** sobre el cual los gObiernosal udidos aún no se habían pronunciado formalmente despu6s de cinco afios de la fecha en que se present6. A continuaci6n se ofrece una apretada síntesis de Rosenthal*** de la nota-resumen y los doce vol6menes que conforman la propuesta de la SIECA: "La tes is central" del est udio es que la viabilidad econ6mi ca de los países centroamericanos, en forma aislada, se ve seriamente limitada por factores internos -la estrechez de sus mercados- y externos. De ah! que se considera que la integraci6n representa un recurso adecuado para viabilizar el progreso econ6mico y social, a través de una acci6n mancomunada para resolver o atenuar los principales Publicado por el INTAL. Serie BID-INTAL, Buenos Aires, 1973. ** El Proyecto está reproducido íntegramente en Estudios Centroamericanos (ECA), San Salvador, Universidad Centroameri cana José Sime6n Cafias, enero-febrero de 1977. *** Rosentha1, Gert: la propuesta de la SIECA sobre el proceso de integraci6n en Centroam6rica, en Comercio Exterior, México, junio de 1973, pags. 551-555.

85

"obst~culos

al desarrollo de la regi6n -restricciones de balanza de pagos, restricciones de ahorro y una distribuci6n mu desi ual del in reso (subrayado añadido) El es tu 10 e la lECA parte e la premisa de que desarro110e integraci6n son dos conceptos inseparables, que pertenecen a un ~mbito común."

"La meta que se sefia1a en materia de integraci6n es la de llegar a constituir una uni6n econ6mica, o sea úna econo mía de dimensiones verdaderamente regionales. Ello implica movilidad de factores y políticas comunes -o por lo menos armonizadas- de desarrollo, sobre todo en el campo fiscal, monetario, de política comercial externa y una asignaci6n de recursos a base de las ventajas competitivas que ofrece cada regi6n o subregi6n dentro del mercado ampliado de los cinco países. El estudio no plantea la integraci6n política, aun cuando se sefiala que la constituci6n de un sistema econ6mico regional es, en gran medida, incompatible con el mantenimiento del concepto tradicional de soberanía ... " " ..• las propuestas concretas que contiene el estudio de la SIECA se enmarcan dentro de una estrategia de desarrollo integrado, cuyo objetivo central es bastante ortodoxo: crear condiciones que propicien el creciente bienestar de la población centroamericana. Ello requiere un objetivo de expansi6n económica -se sefiala como meta un crecimiento real del Producto Interno Bruto regional de 6.5 por cientoy se hace un marcado hincapi~ a las políticas distributi vas que asegurar1an un adecuado "derrame" de los beneficios del crecimiento econ6mico hacia los estratos de menores ingresos" (subrayado afíadido). Entre los "elementos centrales" de la estrategia recomendada se sefíalan: "un papel de creciente importancia del sector público"; "la adopción de una franca política distributiva, a manera de que los beneficios del desarrollo integrado reviertan a un estrato cada vez más amplio de la poblaci6n, en materia de desarrollo agrícola, tenencia de la tierra, política de empleo, política fiscal y otras"; "la adopci6n de medidas que propendan a una razonable distribuci6n de los costos y beneficios atribui bIes a la integraci6n entre países". ,

Los anteriores subrayados no se han puesto arbitrariamente, sino para sugerir las razones por las cuales el estudio de la SIECA, que desciende coherentemente a políticas concretas en una gran cantidad de campos, no agrad6 a los sectores privados

86

centroamericanos. Se pronunciaron fuertemente en contra de, incluso. el Proyecto de Tratado Marco Que había diluido sustan cia1mente las propuestas de la SIECA en materia distributiva.En una investigaci6n de Harisca1 1t sobre la renuencia de los gobiernos centroamericanos a suscribir el Proyecto de Tratado Marco -investigaci6n que incluye un exhaustivo examen de las actas del CAN y de los pronunciamientos p6blicos sobre dicho Proyecto- llega a la conclusi6n de que los sectores privados en CentroamErica juzgaron contraria a sus intereses la orienta ción global reformista' -nada revolucionaria- del Proyecto de Tratado y que los gobiernos no tenían suficiente autonomía de esos sectores para contrariar sus posiciones. Ello ocurri6 aun cuando en los gobiernos había quienes se daban cuenta de que la "estrategia de desarrollo integrado" era perfectamente CDngruen te con los intereses de largo plazo de las clases dominantes. En materia institucional la propuesta de la SIECA recomienda to dos los elementos que supuestamente habrían de superar las defI ciencias antes ~untadas del actual esquema centroamericano: a) la suscripci6n de un Tratado Marco que fij aría las grandes orientaciones del movimiento de integraci6n, pero relegaría su aplicaci6n y desarrollo a los 6rganos del proceso, sin que fuera necesaria la ratificaci6n legislativa de las decisiones de esos órganos; b) la eliminación de múltiples instancias inter gubernamentales de decisi6n, reduci~ndolas a una sola, el Con se jo de Ministros, que estaría integrado variablemente, no s6lo por los del ramo de Economía cuando la materia a tratar fuera de su estricta competencia, sino por otros ministros requeridos para "integrar la integraci6n"; c) la creación de un 6rgano genuinamente comunitario, la Comisi6n Permanente, dotada de facultades casi exclusivas de iniciativa y coordinación-interinsti tucional y de sustanciales poderes de decisión y ej ecuci6n; d) el establecimiento de un 6rgano contralor de la legalidad que emitiría juicios obligatoriamente acatables por Estados y particulares, en torno a la aplicación de las normas contenidas en el Trat'ado Marco; e) la creaci6n de fuentes automiticas, independientes y seguras de financiamiento para el nuevo esquema institucional de la integraci6n; y f) el establecimiento de mecanismos de consulta que asegurarían la participación en el movimiento integrador de amplios sectores de la población.

Mariscal, Nicolás;

tesis doctoral aún no publicada.

87

De haber sido factible, la nueva estructura institucional de la integración centroamer"icana habría contenido muy importantes elementos de supranacionalidad, hasta el punto que se ha sugerido que realmente se trataba de la promoción de los inte reses de una tecnocracia regional emergente.* Pero el puntod~bi1 de la propuesta era que el nuevo esquema institucional contrariaba la estructura de poder en los paises centroamericanos, a la que se sometia la proposici6n. De ninguna manera los grupos dominantes permitirían voluntariamente la transferencia de poder -aunque fuera pequefia- de un Estado nacional al que podían controlar a una organizaci6n supranacional de tendencia reformista. Los posibles integrantes de ~sa organi zaci6n habían por primera vez criticado seriamente el modelovigente de desarrollo en Centroam6rica y se habían atrevido a proponer, en forma moderada pero competente, una alteraci6n importante de dicho patr6n de crecimiento con base en "políticas distributivas" que afectarían cosas como "la tenencia de la tierra", "la política de empleo" y "el sistema fiscal". Muy consecuentemente con su costumbre y orientaci6n, los grupos do minantes objetaron la propuesta del nuevo esquema institucio-nal a través de su poder de veto sobre los Estados nacionales, como bien 10 demuestra con datos empíricos el estudio de Mariscal.

Cuando resultaba ya evidente que el planteamiento de la SIECA no sería aprobado por los Estados centroamericanos, la antigua entidad gestora del programa multilateral de integraci6n, la CEPAL, (más específicamente la subsede de la CEPAL en México) elaboró en 1975 una propuesta denominada "Sugerencias para reactivar a corto lazo la inte ración económica centroamericana . 1C as sugerenc1as se re 1eren exc US1vamente a proyectos específicos o acciones concretas que entrafien un benefi cio tangible para los países participantes, pero que no se p07 drían llevar a cabo adecuadamente por un solo país. La realiza ci6n de tales acciones o proyectos no requiere una organización con elementos de supranacionalidad, ni involucra medidas políti camente controversiales. Se trata de un enfoque denominado enalgunas publicaciones *** "integración por proyectos". l

* Ver, Reyes, Miguel Angel; "Emergencia de la Tecnocracia. Implicaciones Estructurales e Ideo16gicas del Anteproyecto que crea la Comunidad Económica y Social Centroamericana" Estudios Centroamericanos (ECA) , No. 334, San Salvador, agosto de 1976. ** Documento E/CEPAL/CCE/367/Rev. 3, 1975. *** Ver el número 51 de Integración Latinoamericana, revista mensual del INTAL, octubre de 1980.

88

La CEPAL no propone en ese doclDllento ninguna "reestructuración" sino una "reactivación" de la integración econ6mica, no se refiere al "desarrollo integrado" sino a "proyectos concretos"; adopta una orientación deliberadamente "micro", no porque no crea en la necesidad de la "macro" integración sino porque no la considera en el momento viable y juzga preferible lo primero a nada.

Las mencionadas sugerencias, reducidas a su más escueto ciado, eran las siguientes:

enun-

1.

Comercio Exterior: a) mecanismo de coordinación y consulta; b) comercialización conjunta de productos básicos; c) centro regional de informaciones sobre productos bAsicos; d) negociaciones comerciales con j untas y e) desarrollo conj unto de exportaciones no tradicionales.

Z.

Financiamiento externo: a) gestiones conjuntas ante fuentes multilaterales, bilaterales y contingentes de financiamiento y b) reforzamiento del BCIE con fondos especificos.

3.

Agricultura: a) abastecimiento conjunto de fertilizantes y b) realización de proyectos conjuntos de riego.

4.

Industria: promoción de un conjunto de proyectos específicos de industrias de integración que ofreceria beneficios para todos los paises.

s.

Recursos energ~ticos: a) promoción de una comisión centroamericana de energia y obtenci6n para ella de asistencia tEcnica internacional; b) apoyo a un fon do regional para transporte colectivo; c) fomento a la exploración y explotación petrolera y geotérmica; d) evaluación de los recursos naturales energéticos; e) interconexión de los sistemas elEctricos; f) 'armonización de tarifas en el subsector electricidad y g) adquisición y transporte de conjuntos de petróleo crudo.

6.

Recursos hidrAulicos: elaboración y ejecución de programas conjuntos para la conservación y aprovechamiento racional de estos recursos.

7.

Prevenci6n de desastres: a) sistema de previsi6n y alerta contra inundaciones y b) red regional de sismo logia.

89

8.

Transporte: a) uso de contenedores para carga en el transporte regional; b) creaci6n de flotas conjuntas navieras y a~reas y c) coordinaci6n del desarrollo por tuario.

9.

Turismo: a) proyectos conjuntos de interés común como las rutas "de la cultura maya" y "de los conquist.! dores espafioles" y b) desarrollo conjunto entre asociaciones privadas de turismo.

10.

Mercado Común. a) mecanismo especial para resolver conflictos de libre comercio; b) negociaciones de nuevo arancel; e) aplicaci6n de nomenclatura de Bruselas; d) adiestramiento de personal aduanero y e) investigaciones sobre uni6n aduanera.

Una revisi6n de lo acontecido en Centroamérica en materia de integraci6n en el lapso 1975-1980* revela que, a excepci6n del Tratado General de Paz celebraGo en octubre de 1980 entre Honduras y El Salvador, los únicos y modestos avances perceptibles se ubican, precisamente, en el Ambito de la "Integraci6n por Proyectos" a que hace referencia la propuesta de la CEPAL.Po.! teriormente, se argumentarA que, mientras no sea posible hacer realidad un nuevo modelo de integraci6n al servicio dtr.un nuevo proyecto de sociedad en Centroam6rica, tampoco la integraci6n podrA avanzar sustancialmente a través de enfoques globa les.

5.2

Aspectos exitosos de la integraci6n centroamericana; comerciales, industriales, monetarios, financieros y de infraestructura 'A

P

El crecimiento econ6mico de los paIses centroamericanos ha tenido, sin duda, dos principales fuentes de dinamismo: primero, el sector externo y, mAs espec~ficamente, la notable expansi6n y diversificaci6n de las exportaciones a que antes se hizo referencia; segundo, la intefraci6n econÓmica y, mis concretamente el extraordinario est mulo a la industrializaci6n sustitutiva de importaciones que signific6 la creaciÓn de un mercado ampliado, la protecci6n de ese mercado mediante aranceles uniformes y los incentivos fiscales a la inversi6n industrial.

* Ver la secci6n referente al Mercado Común Centroamericano en los informes anuales del INTAL, El Proceso de Inte~raci6n en América Latina, en 1975, 1976, 1977, 1978, 1979 y 198 . Buenos Aires, BID-INTAL, aftos respectivos.

90

Si bien existen controver.sias en torno al método adecuado para medir el impacto de la integración sobre las tasas de crecimiento económico, todos los estudios realizados sobre este tema coinciden en afirmar que dichas tasas habrian sido menores sin la integración. * Este logro fundamental del movimiento integrador -acelerar el crecimiento econ6mico a trav~s del estimulo a la industrialización- tiene aspectos sectoriales que se resefian a continua ción.

5.2.1

Aspectos Comerciales

Los dos principales instrumentos empleados por la integraci6n -la ampliación del mercado y la equiparaci6n arance1aria- son de indo1e comercial. El primero se refiere a la eliminaci6n de obsticu10s al libre comercio dentro de la región; el segun do a la creaci6n deliberada de obsticu10s a la importaci6n de fuera de la regi6n. El efecto conjunto de ambos constituy6 el 6xito mis evidente de la integraci6n: el comercio intrarregiona1 creci6 a tasas cercanas al 30 por ciento anual en el decenio de los afios 60 y al 15 por ciento anual en los afios 70,a~ que en este último decenio el crecimiento real (descontado el aumento de precios) fue solo del orden del 7 por ciento anual, cifra de todos modos significativa. Las magnitudes absolutas del comercio intercentroamericano a precios corrientes en el periodo 1960-1980 se presentan en los Cuadros 29 y 30. El valor absoluto de dicho intercambio se multip1ic6 por 36 en ese lapso y por 150 de 1950 a 1980. Tambi6n creci6 notablemente la participaci6n relativa del comercio intrarregional en el total del comercio externo de los paises centroamericanos en el periodo 1960-1970, aunque descen di6 algo en la siguiente d6cada por la disminuci6n en la tasade crecimiento del primero y el aumento de precios del café (Cuadros 29 y 30). Este incremento relativo desde 1950 tiene

* Ver, por ejemplo, SIECA, El Desarrollo integrado de Centroam6rica en la presente d6cada; op. cit. anexo 1; CEPAL/ ~mX/ODE/34, enero de 1980 y los estudios que se citan en la pago 42 de este último documento.

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93

alguna incidencia positiva para la estabilidad de ingresos por concepto de exportaciones para cada pais centroamericano,puesto que los articulos de intercambio intrarregional no están s~ jetos a fluctuaciones tan pronunciadas e imprevisibles de los precios como los productos básicos de exportación. El efecto neto sobre la balanza de pagos es mAs controversial, puesto que la sustitución de importaciones dio origen a nuevas importaciones cualitativamente diferentes. Sin embargo, existen estudios 'para el decenio de 1960 al menos, que indican una incidencia cuantitativa positiva en dicho efecto. * Es importante destacar que incluso en el decenio de los aftos 70, cuando los paises centroamericanos han experimentado crisis extraordinarias de todo tipo, el comercio intrazonal ha venido creciendo absolutamente. Ello es manifestación de interdependencia económica real, previamente creada a trav~s del mismo comercio. Un ejemplo interesante de complementariedad en situaciones criticas 10 ofrece el comportamiento del comercio intercentroamericano en 1980. En ese afio de extraordinaria turbulencia politica, el crecimiento del intercambio fue superior al 33 por ciento. Al desagregar las cifras globales en sus componentes, se observa un significativo aumento de las importaciones de dos paises: Nicaragua (140.8 por ciento) y El Salvador (34,2 por ciento); y un correspon~iente aumento de las exportaciones de otros dos: Costa Rica (64.4 por ciento) y Guatemala (49.8 por ciento). ** Lo que los datos ponen de manifiesto es 10 siguiente: para su plir la destrucci6n del aparato productivo durante la guerra civil de 1979 y satisfacer a niveles aceptables la demanda interna en 1980, Nicaragúa se apoy6 en la capacidad productiva ociosa de Costa Rica y Guatemala, elevando as! sus importaciones provenientes del resto de Centroamérica a más de la tercera parte de los totales. El Salvador, por su parte, increment6 sus importaciones de Guatemala en más del SO por ciento. El cierre de fábricas y la drástica reducción del Producto Interno ,

* Schiavo-Campo, Sa1vatore, Import Structure and Import Substitution in the Central American Common Market, Boston, mime6grafo, 1971. ** Ver, INTAL, El Proceso de integración en América Latina en 1980, op. cit.

94

Bruto ocasionados por la cr1S1S po1itica sa1vadorefia en 1980 condujeron, por necesidad.de mantener ciertos niveles minimos de consumo, a la sustituci6n de producci6n local con importaciones provenientes de un vecino proveedor que tenia capacidad subuti1izada.

5.2.2.

Aspectos Industriales

El proceso de industria1izaci6n en Centroamérica ha sido consi &erado anteriormente' en este trabajo (Capitulo 4). Cabe aquí solamente resefiar algunos aspectos de ese proceso, específicamente vinculados con la integraci6n. Los tratados bilaterales de los afios 50 fueron creando gradual mente una zona de libre comercio para productos manufacturados en la regi6n; a partir del Tratado General de 1960 se genera1iz6 el libre comercio a·prácticamente todos los articulas industriales producidos en Centroamérica. Simultáneamente al 1i bre comercio intrazona1 se estab1eci6 un arancel uniforme a la importaci6n de fuera del 'rea, que era de carácter altamente proteccionista. La producci6n centroamericana principalmente protegida fue la de bienes manufacturados de cons\Dno (con aran celes entre SO por ciento y 200 por ciento del VALOR CIP délas importaciones). Los paises establecieron también grandes incentivos fiscales a la inversi6n industrial; prácticamente cualquier industria que se estableciera en Centroamirica podia obtener franquicias a la importaci6n de materias primas, insumos y bienes de capital y exenciones al impuesto sobre la ren tao Adicionalmente se crearon facilidades crediticias y meca7 nismos 'giles de pago intercentroamericano y se expandi6 la in fraestructura fisica del 'rea a mane~a de facilitar el inter-cambio intrarregiona1 de bienes manufacturados centroamericanos. Pricticamente todo el programa de integraci6n estaba orientado a promover la industria1izaci6n sustitutiva de articu10s de consumo. Eso es justamehte 10 que ocurri6. Creci6 espectacularmente el intercambio intrarregiona1 de bienes no duraderos de consumo; los productos industriales representaron el 78por ciento del comercio intercentroamericano en 1963, el 87 por ciento en 1967, el 90 por ciento en 1969 y en el decenio de los afios 70. Se increment6 la inversi6n industrial, cientos de em presas extranjeras se establecieron en la regi6n, la producci~ industrial creci6 a tasas superiores al seis por ciento anual en los decenios de 1950 y 1970, Y superiores al ocho por ciento anual en el decenio de 1960; algunos paises lograron tasas

9S

de crecimiento industrial mayores al 10 por ciento anual en am plios periodos de los afto~ 60. Considerando, adem's, la pro-porci6n del intercambio intrazonal de cada industria que proce de de un determinado país, existen bases para afirmar que se dio algún grado de especializaci6n por paises en la producción industrial centroamericana, aunque de ninguna manera tan grande como habrla sido deseable.* La polltica industrial de la integración adoleció tambi~n de graves defectos: a) la competencia entre los paises por atraer la inversión industrial mediante el otorgamiento indiscriminado de incentivos fiscales y sin una pOlltica racional conjunta de tratamiento al capital extranjero, aumentó indiscutiblemente la dependencia econ6mica de la región y causó grandes e innecesarios sacrificios al fisco; b) la renuencia a emplear el r6gimen de industrias de integración y otros mecanismos de programación industrial para asegurar la racionalidad de las inversiones y la distribución equitativa entre paises de los costos y beneficios de la integración, llev6 a la duplicaci6n injustificada de inversiones, a la creación de capacidad oci~ sa, al desperdicio de escasos recursos y al descuido de las zonas que estaban menos desarrolladas; e) los aranceles uniformes a la importaci6n se volvieron rápidamente obsoletos y los países no los modificaron durante más de una d6cada en que la producci6n industrial de articulos no duraderos de consumo estaba sobreprotegida con perjuicio para los consumidores; por su parte, los aranceles para insumos. materias primas y bienes intermedios en general, eran comparativamente bajos (35 por ciento en promedio, teóricamente, pero cero en la práctica para muchos bienes por los incentivos fiscales) y ello constituyó un disuasivo, más que un incentivo, para continuar "hacia atrás" la industrialización sustitutiva de importaciones. Las principales limitantes para el proceso centroamericano de industrialización, sin embargo, no son atribuibles a la integración en si misma, sino al estilo general de crecimiento que engendran las estructuras centroamericanas. El carácter exclu yente de ese patrón de crecimiento limita enormemente la dimeñ sión del mercado centroamericano, y esto no se puede ahora c07 rregir a base de yuxtaponer horizontalmente pequefios mercados

*

Ver CEPAL. Características principales del proceso y de la política de industrializaci6n en Centroamérica. (CEPAL/ MEX/1016),agosto de 1979, pags. 49-75.

96

individuales, como se hizo en la etapa temprana de la integración. El carácter concentrador del crecimiento fomenta continuamente el consumo cada vez mayor de los estratos de mayores ingresos y constituye, por ende, una grave 1imi ta.ción a la capacidad para generar ahorro interno de las econom1as centroame ricanas.

5.2.3

Aspectos

~ronetarios

y Financieros

A principios de los afios 60 se estableció en Centroamérica un mecanismo multilateral de pagos que emplea casi exclusivamente las monedas de los cinco paises del mercado común y que ha fun cionado exitosamente por casi veinte afios.

A través de la Cámara de Compensación Centroamericana, con se-

de en Tegucigalpa, se canalizan pricticamente todos los pagos intercentroamericanos derivados de las transacciones intrazona les. La Cimara registra las operaciones de compensación eñ cuentas individuales para cada uno de los Bancos Centra1esmiem bros, según las remesas enviadas por cada banco a su favor ylas recibidas a su cargo. Los saldos no compensados se cancelan en dólares, cada seis meses ordinariamente si dichos saldos deudores no exceden de ciertos montos y extraordinariamente cuando exceden. Para el registTo de las operaciones se emplea una unidad de cuenta denominada "peso centroamericano" cuyo va 10r es equivalente al d61ar de los Estados Unidos. las opera7 ciones de compensación de la Ctmara en el 61timo decenio se re sumen en el Cuadro 31 .. Paralelamente al mecanismo de pagos se creó un órgano especia1i zado de la integración, el Consejo Monetario Centroamericano (1964) Y su Secretaria Ejecutiva. Poco han logrado estos organismos en avanzar hacia la unión monetaria centroamericana; sus acciones se han limitado a resolver problemas (notablemente oca sionados por dificultades financieras de Costa Rica) que amena7 ¡aban alterar las paridades relativas de las monedas centroamericanas. El Fondo Centroamericano de Estabilización MOnetaria, creado en 1969 para' apoyar a paises con problemas temporales de balanza de pagos, ha funcionado poco en la práctica por limitación de recursos y porque los paises han acudido mis al Fondo Monetario Internacional para la soluci6n de ese tipo de problemas.

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32.0 2 5.1 36.1 47.6 S3.3 63.0 8S.3 113.9

49.9 48.3 70.1 121. 3 114.3 136.9 173.S 151.9

57.7 81.8 34 .5 S2.6 114.9 154.1 118.6 215.2

Gu.u •• la

1971 1972 1973 1974 1975 11176 1977 11171 1979 1910

19.0 97.3 109.6 148. O 173.5 222.8 294.0 337.3 437.6 S59.7

15.6 19.7 13.2 16.7 36.1 37.0 65.5 75.1 141.9 273.5

31.1 41.5 52.1 64.7 72.6 100.1 132.9 137.1

16.5 12.1 19.6 26.6 25.4 31. O 45.1 72.1

lS.0 1 S. 5 2S.7 40.4 36.3 44.6 54.S 52.2

111.4 21.2 11. 5 16.3 311.2 47.1 60.8 74.5

Saldo

1971 1972 1973 1974 1975

66.7 78.5 79.9 109.0 119. S

40.3 44.2 54.7 69.8 67.1

3.4 11.6 -S.O -6.4 - 2.1

0.0 0.0 0.4 0.1 0.1

12.0 11.4 15.8 27.8 23.5

14.4 22.9 9.0 11.3 28.8

1976 1977 1978 1979 1980

144.7 174.2 189.1 215.S 233.4

84.3 100.2 109.6

-21.2 -48.1 - 39. O -48.3 -10S.1

0.1 0.2

25.7 28.7 24.7

34.6 45.1 54.5

tJoIIGuru

1971 1972 1973 1974 1975 1176 1977 11171 1979 lilaO

11.5 11. 3 17.8 %9 •• 40.5 56. S 11. 3 109.7 143.8 nl.4

7.3 4.3 S.3 11. 1 16.3 22.7 2'.2 54.1

7.7 4.5 10.0 14. 1 15.5 21.0 26.2 25.5

3.4 2.2 2.4 4.6 1.2 11.5 15.6 %6.6

ti i ca rl,UII

11171 HI72 ,.73 ,.74 1975 1976 1977 '''8 197' 1980

52.2 62.8 54.8 12.3 '11.0 145.8 173.6 153. o 56.' 63.6

10.7 12.' 17.0 22.7 23.0

23.0

43.6 56. S

S1.2 42.4 37.4

,.72

50.0 4'.6 St.1 '9.1 109.1 135.9 18S.1 182.2 183.5 246.4

El Saly.oWr

Cona Riel

1171

"73 1974 1975 1976 1977 197. 1979 1980

Hondurll

Co.ta Ric.

Mol

NiClt'llu.

Seldo

FU!XTE: el.ara de eo.pensaci6n Centroaa.ricana.

n.o

15.0 16. 1 19.3 27.7 31.1 43.7 55.6 61.5

0.1 0.3 0.1 0.0 0.5 1.3 0.3 2.1

12.1 13.3 15.4 26.4

12.4 11.1 16.6 24.2 25.5 33.3 46.7 50.1

0.2 Sal40 -13.5 -13.1 -11.3 -17.8 -12.1 -6.5 -14.0 -4.2 21.0 36.9

Saldo

'.1 '.1 10.' 12.7 14.3 11.7 20.6 19.11

2.3 14.5 -15.3 -311.0 -15.3 8.11 0.1 1.1

20.6 21.5 11.6 20.5 31.7 60.11 67.0 59.5

-66.5 - 221. 1

Saldo

7.4 4.' 5.3 8.2 13.5 13.3 18.7 21.1

15.2 16.' 18.6 311.0

39.0

45.6 64.1 411. S

-7.7 - 32. 2 25.3 46.5 -5.1 -18.2 -3.5 -33.0 -41.1

7J6.J

98

Por medio del Acuerdo Monetario Centroamericano de 1974, cada uno de los Bancos Centrales otorg6 a los demis una modesta li nea de crédito de corto plazo, para financiar los saldos deu7 dores de la compensaci6n multilateral. En 1979, con ocasi6n de la critica situación financiera nicaragUense, se ampliaron dichas lineas bilaterales y en diciembre del mismo afio se sus cribió W1 acuerdo para la creaci6n de un "Fondo para financiar saldos deudores en la Cámara de Compensaci6n Centroamericana" (FFSDECA). Dicho acuerdo representaria un intento de dotar al mecanismo de pagos existente de un componente de financiamiento multilateral de los saldos deudores que genera el inte~ cambio comercial, ampliando ademis los plazos dentro de los cuales deben cancelarse dichos saldos. Sin embargo, al proceder a la reglamentación del acuerdo el intento lleg6 a nada porque, de apoyarse solo el mecanismo con recursos propios, la carga del ajuste le hubiera correspondido casi exclusivamente al Banco de Guatemala, por la situación que inmediatamente se des cribe. Desde hace varios afios se ha venido observando una situaci6n generalmente deudora de cuatro de los Bancos Centrales miembros del sistema, correspondiente a una situaci6n acreedora, en alto grado, del Banco Central de Guatemala (Ver Cuadro 31). Asi, entre los afios 1978 y 1980 los registros de la Cimara indican un gran aumento de los cr6ditos netos de Guatemala y de las posiciones deudoras de los Bancos Centrales de Nicaragua y El Salvador. Ello se debe a las crisis politicas de esos paises, que han producido fuga de capitales a trav6s de los otros paises centroamericanos e incrementos en los d6ficit del intercam bio comercial. El órgano financiero de la integraciÓn, Banco Centroamericano de IntegraciÓn EconÓmica (BCIE), habla movilizado al cierre del ejercicio 1979-1980 recursos por 1.114 millones de dólares para llevar a cabo su acción crediticia. De dicho total, 208.9 millones representaban el patrimonio neto de la Institución y 905. 1 millones eran fondos captados de fuentes internacionales de capital. La situación general de recursos del BCIE, por ejercicios, se muestra en el Cuadro 32. La distribución de los pr6stamos aprobados por el BCIE durante el periodo 1961-1980, por sectores y paises, se muestra en los Cuadros 33 y 34.

99 .

CUADRO BCIE:

32

SITUACION DE RECURSOS PROPIOS Y EXTERNOS

SEGUN EJERCICIOS (Millones de $CA) Recursos EJERCICIO

capi'tal Pagado

1961/1962 1962/1963 1963/1964 1964/1965 1965/1966 1966/1967 1967/1968 1968/1969 1969/1970 1970/1971 1971/1972 1972/1913 1973/1974 1974/1975 1975/1976 1976/1977 1977/1978 1978/1979 1979/1980

FUENTE:

8.0 8.0 10.0 11.4 16.5 19.4 20.0 22.25.0 27.5 32.0 37.5 41.0 47.5 52.5 65.0 75.0 98.0 110.0

SIECA

Propios y lbnaciones ReServas utilidades

2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.2 2.3 2.4 2.7 3.2 3.1

(0.1) (0.3) (0.3) (0.4) 0.1 0.5 1.2 2.6 5.1 8.0 11.4 15.9 21.2 28.7 37.9 47.9 62.2 78.2 95.2

Sub- Recursos total Externos

7.9 7.7 9.7 11.0 16.6 22.1 23.4 26.8 32.3 37.7 45.6 55.6 64.4 78.4 92.7 115.3 139.9 119.4 208.9

11.0 35.5 41.7 82.7 102.9 143.3 173.3 198.5 265.2 210.2 334.9 375.7 446.6 520.9 560.2 730.6 823.5 905.1

Total Recursos

7.9 18.7 ' 45.2 52.7 99.3 125.0 166.7 200.1 230.8 302.9 315.8 390.5 440.1 525.0 613.6 615.5 870.5 1.002.9 1.114.0

100

CUADRO BCIE:

33

APROBACIONES DE PRESTAMOS SEGUN SECTORES

CIFRAS ACUMULADAS 1961-1980

(Millones de $CA)

SECTORES

TOTAL

AgropeQl&rio Minero Manufacturero

Electricic:Jad Y ap Infraestructura Transporte, almac6n Y ooJlUlicaciones TuriSDD

Financiamiento in· teme diario Serricios sociales

Vivienda

Total No. Monto

\

864 1.379.1

100

421

1.105.5

443

273.6

34

46.6

3

19

33.1

15

13.5 .

7 310 61 180

8.3 159.6 198.9 553.1

1 11 14 40

1 58 180

2.0 12.0 198.6 553.1

6 280 3

6.3 147.6 0.3

54 79

91.2 79.4

7 6

45 9

83.0 26.5

9 70

8.2 52.9

54 20 65

36.6 23.5 181.9

3 2 13

31 16 32

24.3 20.9 152.0

23 4 33

12.3 2.6 29.9

P6blico No. Monto

30

Privado No. Monto

CUADRO BCIE:

34

APROBACION DE PRESTAMOS POR PAISES Y EJERCICIOS CIFRAS ACUMULADAS 1961-1980 (Millones de $ CA)

EJERCICIO

TOTAL No. Ronto

GUATEMALA No. Ronto

EL SALVADOR Ranto Ño.

HONDURAS Monto No.

NICARAGUA Monto No.

COSTA RICA No. Minto

TOTAL

864 1.379. 1

138

255.0

131

224 .. 5

239

292.4

179

269.8

177

337.4

2 8 5 6 10

0.3 2.0 1.5 1.7 6.7

2 6 3 5 9

0.3 1.5 1.6 4.5 7.9

2 6 3 11 9

0.2 3.7 0.2 1.8 12.3

1 5 6 8 3

0.1 1.2 1.1 8.9 4.7

7 6

1.1 3.4 8.4

1961/1962 1962/1963 1963/1964 1964/1965 1965/1966

37

0.9 8.4 5.5 . 20.3 40.0

1966/1967 1961/1968 1968/1969 1969/1970 1970/1971

32 22 61 51 77

10.0 34.2 50.6 38.0 44.3

5 5 8 3 10

0.9 8.1 10.1 2.8 8.5

6 3 12 4 10

1.1 6.4 9.0 5.7 2.9

12 5 18 22 26

3.3 5.0 14.6 16.3 11.3

4 6 10 11 21

3.6 8.3 9.2 3.0 10.9

5 3 13 11 10

1.1 6.4 7.7 10.2 10.7

1971/1912 1;72/1;73 1973/1974 1974/1975 1975/1976

SO 64 51

10 10 10 5

16.2 11.8 11.3 24.6 11.2

5 1 7 10 5

2.8 8.7 6.3 24.4 12.1

13 15 12 24 15

2.6 19.7 12.5 33. 1 18.3

12 16

49

49.0 ;5.2 75.7 127.8 128.0

12 11

14.3 15.0 10.9 24.5 32.7

10 16 21 14 13

13.1 34.0 34.7 21.2 5.3.7

52 42 54 55

151.6 157.7 154.8 187.1

11 9 6 7

37.1 48.7 11. 1 34.4

6 7 11 13

19.9 31.9 31.1 46.4

12 12 14 8

31.2 32.8 54.0 19.5

12 9 8 15

35.3 26.6 12.4 47. 1

11 5 15 12

28.1 17.7 46.2 39.7.

.

1976/1917 1977/1918 1918/1979 1919/1980

7 2S

24 35

70

8

9

S

-C)

102

5.2.4

Infraestructur~

flsica

En el decenio de l Q.60 se dio un considerable impulso al desarrollo de la infraestructura ffsica de la regi6n, particularmente en los subsectores de transportes, energ1a el6ctrica y comunicaciones. * Se expandió armonizadamente la red vialoen troamericana para facilitar la producción y el intercambio de bienes (1.673 ki16metros de carreteras, fueron p.avimentados du rante la d~cada) y se construy6 la Red Regional de TelecomunI caciones con 960 canales de microondas. Desde julio de 1970, cuando se realizó el primer inventario de proyectos centroamericanos de infraestructura fisica, hasta el inicio de 1980, los Gobiernos centroamericanos habian conclui do 126 proyectos con una inversión de 1.163.7 millones de dóla res. Los proyectos aludidos son aquellos que la SIECA clasifT ca como "regionales" por poseer uno o mis de ciertos atributos de integraci6n: acuerdo multinacional, financiamiento multina cional, servicio multinacional, continuidad material, continuT dad program&tica y unidad geoeconómica. ** Aproximadamente la mitad de las inversiones en dichos proyectos se destinaron a transporte y la cuarta parte a energía. El desglose de los mi~ mos por país, tipo de financiamiento, afio de terminación y subsectores, se muestra en los Cuadros 35, 36 Y 37.

5.3

Aspectos distributivos y el problema de la desintegración

El problema mayor de la integración económica centroamericana ha sido que -dada la estructura de poder que prevalecía en los países de la región- difícilmente podria progresar si no era al servicio del crecimiento excluyente y concentrador. Por eso no es de extrafiar que el principal talón de Aquiles de la integración haya estado, precisamente, en sus aspectos distributivos. Dichos aspectos se analizan en esta sección en l~doble vertie~ te de.la distribución por paises y por estratos sociales en cada pa1s. Se discute, finalmente, la relación que existe entre tales aspectos y el panorama desintegrado que ofrece la región al inicio de los afios 80.

* Ver SIECA, El Desarrollo Integrado de Centroam6rica •.. op. cit., Anexo No. 5. ** Ver las definiciones de tales conceptos en SIECA, Noveno Informe sobre el Inventario de Proyectos Regionales de Infraestructura, SIECA/79/INF./PF/28, Guatemala, noviembre de 1980, pags. 6-8.

CUADRO CENTROAMERlCA:

35

PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA TERMINADOS POR PAIS Y TIPO DE FINANCIAMIENTO (1970-1979) (En miles de pesos centroamericanos)

No~

P A I S

FIN

proye~

tos terminados

Local Valor

A N C I

,

A M I

Valor

,

Externo

E N T O Total Valor

,

.Guatema1a

33

54.9

16. 1

285.6

83.9

340.5

100.0

El Salvador

18

109.5

46.2

127.3

53.8

236.8

100.0

Honduras

28

59.0

22.8

199.3

77.2

258.3

100.0

Nicaragua

20

45.2

32.7

93.2

67.3

138.4

100.0

Costa Rica

21

32.5

23. O

108.6

77.0

141. 1

100.0

6

14.6

30. 1

33.9

69.9

48.6

100.0

126

315.7

27. 1

847.9

72.9

1.163;7

100.0

Cent roam~rica . TOTALES 1/

1/

La terminaci6n de los Proyectos de Nicaragua corresponde a 1978.

FUENTE:

E1aboraci6n de la SIECA.

.-

'o CoI'I

1'04 ,

CQADRO

36

CENTROAMERlCA: PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

TE~fINADOS,

POR ARO

(1970-1980)

Actualizaci6n A A A A A A A A A

junio de 1971 junio de 1972 diciembre de 1973 diciembre de 1974 diciembre de 1975 diciembre de 1976 diciembre de 1977 diciembre de 1978 diciembre de 1979 TOTALES

FUENTE:

SIECA

N6mero de Proyectos Terminados

Inversi6n en Millones de $'CA

12 16 15 6 20 8 18 15 16

23.6 85.2 75.4 11.9 125.0 56.4 155.4 418.5 212.3

126

1.163.7

CUADRO CENTROAMERICA:

Por sector y subsector

Inversi6n Millones de $CA 592.3

50.9

302.0

Hidroe l~ct rica Geot6rmica T6rmica Lineas de transmisi6n Hidrocarburos Alcohol carburante Electricidad rural

Porcentaje por subsector 100.0 69.4 0.1 11.9 14.1 3.2 0.1

26.0

100.0

:5

170.6

56.5

4 :5

72.9 25.4

24.1 8.4

1 2

15.0 18. 1

5.0 6.0

37.0

COMUNICACIONES

-

3.2

100.0 100.'0

37.0

}.

SIEeA.

Porcentaje por sector

411. 3 0.5 70.6 87.0 18.8 4. 1

82 1 7 11 3 2

ENERGIA

Telecomunicaciones Correos RECURSOS NATURALES REGULACION DE AGUAS ZONAS GEOECONOMICAS MINERIA TOTALES FUENTE: Elaboraci6n de la

PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA TERMINADOS POR SECTOR (1970-1979)

No. Proyectos terminados

TRANSPORTE Carreteras Ferrovia rio A6reo Marttimo Lacustre y fluvial Terminal de carga

37

:5

11.8

1.0

100.0

2 126

220.6 1. 163.7

19.0 100.0

100.0

o

VI

- - - - -

----~.---

_______

- _ · - -_ _ _ 0

_ _-

106

5.3,]

Distribuci6n de costos y beneficios de la integraci6n en~re paises

Una de las principales preocupaciones formales de los gobiernos y de las instituciones regionales desde el inicio del programa de integraci6n econ6mica ha sido la de lograr una distri buci6n equitativa de los costos y beneficios del proceso entre los paises participantes. Alusiones a las "bases de reciproci dad y equidad" de la integraci6n y a la "forma armoniosa y equilibrada" como debla proceder el desarrollo en Centroam6ri ca, son frecuentes én los documentos iniciales del CCE en el decenio de los aftos 50. El Convenio sobre el Régimen de Indu~ trias de Integraci6n, el Tratado General, el Convenio Constit~ tivo del BCIE, el Protocolo al Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, los documentos de la SIECA y la CEPAL sobre integraci6n econ6mica centroamericana, entre otros, se refieren exp1icitamente al problema de la distribuci6n equitativa entre paises. Adem&s de constituir una preocupaci6n formal de los gobiernos e instituciones, la distribución de costos y beneficios de la integración económica ha sido la principal fuente de inconformidad de Honduras sobre ese proceso y la raz6n por la cual ese pais dispuso marginarse parcialmente del Mercado Común Centroamericano. A Las respuestas AA que frecuentemente se han dado a los plantea mientos de Honduras no refutan su argumentación esencial. Es verdad que las importaciones y exportaciones de bienes y servi cios no son necesariamente indices adecuados de costos y beneficios para un pais que participa de la int~graci6n. Es posible que la econom!a de Honduras hubiese crecido aún menos sin integraci6n que con ella. Pero el hecho subsiste, que Honduras ha participado mucho menos que los otros paises en los beneficios econ6micos atribuib1es a la integración y que ello se de be, en parte -no exclusiva ni principa1mente- al tipo particular de integraci6n que se impu1s6 desde 1960.

* Véase la exposici6n del Gobierno de Honduras ante la 17 Reuni6n del Consejo Econ6mico Centroamericano, marzo de 1969, y el Decreto No. 97 del Congreso de la República de Honduras, diciembre de 1970. ** Frecuentes en la prensa salvadoreña. Véase también: SIECA, El Desarrollo Integrado de Centroamérica, op. cit. (Nota-Resumen y Anexo No. 1).

107

Para demostrar las anteriores afirmaciones basta con citar algunos datos: a)

El objetivo y logro mayor de la integraci6n ha sido acelerar el crecimiento econ6mico a través de la industria1izaci6n sustitutiva de importaciones. Todos los datos anteriormente presentados (Capitulo 4) sobre la industria1izaci6n en Centroam6rica -tasas de crecimiento, participaci6n del sector industrial en el PIB, ingreso industrial por habitante, magnitudes absolutas y relativas del sector industrial de cada pals en el conjunto centroamericano, grado de divers ifi caci6n industrial, empleo generado, etc6teramanifiestan desigualdades significativas y crecientes entre los demás paises y Hondu~as.

b)

El medio principal a través del cual la integraci6n promovi6 sus objetivos -libre comercio con arancel proteccionista- se comport6 también desfavorab1emen te para Honduras, como 10 demuestra el Cuadro 38 s07 bre participaciones relativas de los paises en el co mercio intrarregiona1. Los datos revelan que el 1i7 bre comercio, en el caso de Honduras, faci1it6 no tan to la industria1izaci6n de ese pais como la sustitu-ci6n de unas importaciones por otras, mis costosas,de menor calidad y con mayor sacrificio fiscal.

c)

Se exp1ic6 antes como ocurri6 un cambio de modelo de integraci6n en torno al ~o 1960; la integraci6n cen troamericana se vo1vi6 eminentemente librecambista, desde entonces. Con tal enfoque las inversiones y10s beneficios tienden naturalmente a concentrarse en los paises y zonas de mayor desarrollo relativo, que ofre cen mercados inmediatos mas amplios e infraestructuras fisicas y de recursos humanos mis desarrolladas. Por su parte, los paises y zonas de menor desarrollo no s61'0 tienden a ser excluidos de los beneficios, si no que deben cargar con costos de la integraci6n, c07 mo sacrificios fiscales que implica el libre comercio y precios más altos para los consumidores que se deri van de la protecci6n arancelaria común a la regi6n. Lejos, entonces, de producirse los beneficios rectpr~ cos que postula el ar~umento estitico de las ventajas comparativas y el desborde automAtico del desarrollo de unas zonas a otras, en el mundo actual hay procesos acumulativos de desi,ua1dad, en donde cuentan mucho las condiciones inic1a1es del proceso. Resulta entonces que, por su naturaleza, la integraci6n librecambista de mercados tiende a incrementar las desigualdades ya eDs tentes entre paises y zonas que se integran.

CUADRO

38

CENTROAMERICA: PARTICIPACION RELATIVA DE LOS PAISES EN EL COMERCIO INTRACENTROMfERICANO PARA ANOS SELECCIONADOS (Porcent aj es) 1

9

6

1

O

9

6

5

1

Exportaci6n

Importaci6n

Exportación

Centroam!rica

100.0

100.0

100.0

100.0

Costa Rica

• 5. 7

10.7

13.4

El Salvador

41.0

41. 3

Guatemala

16. 7

Honduras Nicaragua FUENTE:

9

6

Importa- Exportaci6n ci6n

8

1

9

7

8

Importaci6n

Exportaci6n

Iaporta ci6n-

100.0

100.0

100.0

100.0

10.8

14.5

19.4

19.1

21.3

34.6

31. 3

34.5

25.9

25.5

26.1

23.2

27.2

23.2

28.7

17.1

34.8

27.7

28.7

16.2

15.6

18.8

12.3

19.3

5.5

9.-4

8.0

8.6

9. 1

15.8

10.0

18.3

15.1

15.5

CEPAL, con base en cifras oficiales.

o

CD

]09

d)

En Centroamérica, ninguno de los instrumentos acord~ dos para mejorar .la distribución de costos y beneficios de la integraci6n, fue llevado verdaderamente a la práctica. El Convenio sobre el Régimen de Industrias de Integración fue letra muerta poco despuésde su suscripción. El Convenio Centroamericano sobre Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial . y el Protocolo a ese Convenio (sobre trato preferencial a Honduras) nunca operaron como originalmente se pretendió, por la forma en que cada pais aplicó realmen te dichos incentivos. Incluso, el instrumento más fácil de emplear para aquel prop6sito, el financia- . miento preferencial del BCIE a Honduras, no ha funcionado de esa manera: la cartera del BCIE en 1980 no revela diferencias significativas entre paises de los préstamos que ha otorgado esa instituci6n financiera en casi veinte afios y, en todo caso, no es Hon duras el pais más beneficiado sino Costa Rica (Ver de nuevo la distribución del monto del crédito BCIE en el Cuadro 34).

Tampoco la integraci6n ha promovido el "desarrollo equilibrado" en el sentido definido por Castillo· de que deberia simu! táneamente facilitar la superación de un grave obsticulo especifico de cada pais: no se ve como haya contribuido a resolver el problema demográfico de El Salvador, ni el étnico de Guatemala, ni cualquiera otro grave y particular de un determi nado pais. La integración se convirtió principalmente en un negocio de industriales y comerciantes que poco se interesó en ese tipo de problemas.

5.3.2

Efectos distributivos de la integración oent~riama entre clases y grupos 'sociales de cada país

El modelo entero de desarrollo en Centroamérica ha sido excluyente y concentrador, 10 cual quiere decir, con otras palabras que han sido pésimos sus efectos sobre la distribuci6n del ingreso. Dificilmente un proceso importante pero subordinado a

• Castillo, Carlos Manuel: Central America, Praeger, 1966.

Integration and Growth

in

110

dicho modelo pod1a escaparse a los mismos rasgos. Lizano· ha examinado 16cidamente este asunto de la re1aci6n entre el pro ceso de integración econ6míca centroamericana y la distribu-ci6n de ingresos entre los diferentes grupos sociales. Las conclusiones de su ani1isis pueden resumirse de la siguiente manera: a)

La integración econ6mica centroamericana no ha beneficiado a los trabajadores en el sentido de haber in crementado el empleo hasta el punto en que se habrla vuelto ine1istica la oferta de trabajo y se habr1an incrementado los salarios reales. Los efectos de la integraci6n se circunscriben casi exclusivamente al sector industrial; el proceso de sustitución de importaciones en el Mercado Común Centroamericano pro bab1emente no ha aumentado la demanda neta de trabajo, ni ofrece perspectivas satisfactorias para que 10 logre en el futuro cercano, por varias razones: i) la industria1izaci6n ha sustituido, en buena medida, la producci6n artesanal por producci6n fabril, la cual se caracteriza por utilizar mis capital y menos trabajo que la primera por unidad producida; ii) la actividad industrial se ha concentrado en algunas po cas zonas y, como aún no existe libre movilidad de trabaj o dentro del irea de integraci6n, los aumentos de empleo en algunos países y localidades pueden corresponder a aumentos del desempleo y subemp1eo, en otros; iii) la oferta de trabajo es, en Centroaméri ca, sumamente e1istica debido a la situaci6n general de desempleo y subemp1eo y al ripido crecimiento demogrifico; iv) el ritmo de ind~stria1ización ha e~ tado limitado en el pasado~ y probablemente 10 estari mis en el futuro cercano, por agotamiento de la sustituci6n fici1 de importaciones, demandas excesivas de capital de la tecno10gia empleada, insuficiencias de ahorro interno, pOSibilidad de los empresarios de exportar capital ,y estrechez del mercado deri vada de la distribuci6n del ingreso dentro del irea de integraci6n.

* Lizano, Eduardo: Una ref1exi6n acerca de la integraci6n económica centroamericana; en Lizano, Eduardo (comp.), La inte raci6n económica centroamericana, México, Fondo de Cultura Econ m1ca, 1 75.' Sexta parte, pags. 348-368).

111

b)

Tampoco la integraci6n ha beneficiado a los trabajadores por la v1a de una mayor competencia y una consecuente reducci6n en los precios y mejora de c&idad de los productos que consumen porque: i) el MCCA es un mercado de pequefia dimensión y pocas empresas, con frecuencia una sola, que bastan para abastecer toda la demanda centroamericana; ii) el arancel externo es altamente proteccionista, 10 cual significa que la sustitución de importaciones se hace frecuentemente a precios más elevados que los que reg1an pa ra las importaciones, antes de la integraci6n; iii) en el sector agropecuario, el libre comercio no ha funcionado satisfactoriamente, -la estructura de la tenencia de la tierra favorece más la agroexportación que la producción para abastecer la demanda local y los sistemas de estabilización de precios dificultan adicionalmente la competencia, la cual ha sido m1nima por todo ello; iv) en el sector industrial la tendencia a sustituir la artesan!a por la producci6n fabril disminuye la competencia porque muchos pequefios artesanos son reemplazados por pocas o una sola fábrica grande; v) la invasi6n de Centroam~rica por subsidiarias de empresas multinacionales cuya intenci6n principal es "saltar" la tarifa proteccionista, la eliminación o compra de empresas locales por dichas multinacionales y el surgimiento de un nuevog.rupo social de "capitanes de industria" centroamericanos que no desean, en absoluto, hacerse una guerra de precios, facilitan los arreglos de cartel, monopó1ioos y 01igopó1icos, para la fijación de los precios y refuerzan estructuras de mercado de tipo no competitivo.

c)

No puede argumentarse que la integración ha favorecido a los trabajadores a trav6s del crecimiento econó-mico general porque: i) los sindicatos y otros medios de presión para incrementar la participación de los obreros y campesinos en el ingreso han sido tradicionalmente d~bi1es y exiguos en Centroam6rica; exis ten demasiadas barreras para su organización y eficacia; ii) la elasticidad de la oferta de trabajo tien de a socavar la unidad de los trabajadores; iii) la sustitución de artesania por producción fabril tiene efectos adversos en la distribución del ingreso; grupos con ingresos bajos (artesanos) transfieren ingreso a estratos de ingresos superiores (empresarios industriales); iv) una elevada proporci6n del crecimiento industrial de los paises del MCCA se debe a compafi1as extranjeras, 10 cual implica que una parte apreciable de cualquier incremento de ingreso que se pueda originar en el proceso de integración, pasa a manos extranjeras. -

11'2

Si la integración no ha favorecido a las clases t rabaj adoras a trav6s de un masivo volumen de empleo o de una disminución de precios, ni mediante un mejoramiento económico general, ¿a qui6n ha beneficiado, entonces, el incremento de ingreso gene rado por el proceso de integración en Centroamérica? A los inversionistas extranjeros y a los grandes empresarios industriales centroamericanos, responde Lizano. Podria denominarse a todo esto "teoria de la perfecta adaptación" del MCCA al modelo centroamericano de crecimiento excluyente y concentrador.

5.3.3

La desintegración centroamericana

*

En la segunda mitad del decenio de los afios 60 se observaron los primeros sintomas de debilitamiento del proceso de integra ci6n económica centroamericana. Ocurrieron algunas crisis me~ nores que fueron creativamente manejadas ** por los funcionarios regionales y algunos de los nacionales encargados delpro grama. La ruptura del MCCA original sobrevino en 1970, cuan~ do Honduras decidió retirarse de ese esquema. Como se ha explicado anteriormente, este paso notable de desintegración se debió a un problema eminentemente distributivo entre paises. Durante toda. una década empantan6 el marco institucional de la integración y obstaculiz6 el avance de muchos otros aspectos. ***

*

El término fue acufiado por Osear Menjivar en su artícu Estudios Centroamericanos (ECA), No. 339-340, San Salvador, Universidad Centroamericana Jos6 Simeón Cafias, enero-febrero de 1977. Se emplean aqui varios de sus argumentos. ** Schmitter, Philippe C., "La dinimica de contradicciones y la conducci6n de crisis en la integración centroamericana" en Revista de la Integración, No. 5, Buenos Aires, ·!BIDINTAL, noviembre de 1969. *** Véanse los informes del INTAL: "El Proceso de integración en .América Latina" en los afios 70, op. cit. 10 "El proceso de desintegración centroamericana"

113

Es inevitable, por otra parte, que mientras un socio principal de la empresa juzgue que no estA siendo tratado con equidad y que no se atienden sus reclamos, la cooperaci6n tienda continuamente a la crisis. Esto es tanto mAs importante cuanto se pretendi6 resolver el problema real de la distribuci6n equitativa de costos y beneficios de la integraci6n con el mismo estilo con que se pretendia resolver el problema distributivo in terno de los paises, a base de suposiciones comprobadamente iñ vAlidas sobre las virtudes reguladoras automAticas del mercado irrestricto o con declaraciones ret6ricas y documentos legales que no se lievaban nunca a la prActica. Posteriormente, s~ agudizaron las tendencias desintegradoras en todos los paises: a)

Se permiti6 el establecimiento de plantas nacionales destinadas a sustituir importaciones intrarregionales;

b)

Frecuentemente triunfaban las consideraciones naciona les inmediatas de los paises sobre las de mayor largo plazo de la integraci6n, como en la aplicaci6n unilateral de medidas restrictivas para proteger a unaplan ta nacional la prohibici6n de exportar granos básicos para atender prioritariamente la demanda nacional, la al teraci6n de paridades de monedas sin coordinaci6n entre paises, etc6tera.

e)

Los intelectuales, los partidos politicos y las organizaciones de la clase obrera, al principio indiferen tes o moderadamente a favor, se hicieron cada vez criticos del proceso de integraci6n econ6mica centroamericana. .

más

d)

Disminuy6 notablemente el inter's de los inversionistas por la integraci6n centroamericana; la atenci6n se vo1c6 alternativamente a la producci6n industrial con miras a la exportaci6n extrarregional de manufacturas, a la construcci6n de viviendas y centros come~ ciales, a la creaci6n de empresas financieras, particularmente la~ de desarrollo urbano, y a la fuga de capitales.' Sin olvidar los estrechos vinculos, incl~ so familiares, que siempre han existido entre grupos empresariales de distintos sectores en cada pais centroamericano, se revitaliz6 el inter6s por invertir en la agroexportaci6ncada vez que se elevaron los pre cios internacionales de los productos tradicionales de exportaci6n.

· ,~34

e)

Los gobiernos se negaron a financiar adecuadamente a las instituciones regionales.

Todos estos eran -por lo menos parcialmente- sintomas de problemas distributivos subyacentes que se estaban manifestando en uno u otro plano: percepci6n de quienes eran los autEnticos beneficiarios del proceso, suspicacias de cada pais sobre las intenciones de los otros, de sacar ventaj a, saturaci6n de mercados derivada de las caracteristicas excluyentes del crecimiento econÓmico y renuencia a enfrentar el problema mediante redistribuciones sustanciales del ingreso dentro de cada pais. Como que el talÓn de Aquiles de la integración combinaba las dos dimensiones del problema distributivo -entre paises y entre grupos sociales- . para interponer una barrera a los avances del proceso o para producir, incluso, regresiones del mis mo. Fue posible solo la realización de minúsculos proyectosde integraci6n en los últimos afios del decenio de los 70. El panorama desintegrado que ahora predomina en la regi6n centroamericana, no consiste solo ni principalmente en lo que ocurre al programa de integraci6n entre los paises, sino que incluye la desintegraci6n interna a nivel de cada pais. Más de alguno se ha convertido en paradigma mundial de incoherencia del conjunto social y de completa dispersiÓn de esfuerzos de las clases y grupos que componen la sociedad. Esto tambi~n hunde sus raices en el problema de la distribuci6n, aunque no se reduce simplemente a ello. Cada vez más conscientes las ma sas centroamericanas de las enormes y crecientes desigualdades sociales, se mostraron cada vez más dispuestas a correr riesgos para equiparar la posibilidad de vivir con plenitud. Al chocar sus aspiraciones contra barreras infranqueables de int~ r6s económico, rigideces ideológicas imperturbables y sistemas politicos basados en la coerci6n, mis que en el consenso, pren dió la rebeldia violenta y se alimentó un proceso circular autodestructivo que nadie ha podido detener. No hay certeza alguna acerca del tiempo y forma especifica de solucionar esa dolorosa realidad. Pero si parece segura la afirmaci6n de que tanto la reintegración interna de los paises como la vertebraci6n conjunta de todos ellos, no se podrin realizar en el fut~. ro sin un cambio social fundamental: la alteraciÓn dristica .del modelo de desarrollo desigual en Centroam6rica.

6.

EPILOGO SOBRE EL ARO 2000

El afto 2000 suena lejano. Supone la entrada en el tercer mile nio y nosotros somos del milenio segundo. Y, sin embargo, el afto 2000 está a la vuelta de la esquina. En menos de veinte aftos cambiarán,por segunda vez desde Cristo, los cuatro dígitos en el reloj del tiempo. Veinte aftos es poco en la vida de los pueblos. Pero una mirada prospecti va hacia el afto 2000 dej a una sensación escalofr!ante ante el tipo y magnitud de los retos qu~ Centroam6rica de beri enfrentar en ese lapso. La sensaci6n se agudiza cuando se considera 10 que se dej6 de hacer en los 6ltimos 30 aftos y 10 que ocurriri si se deja que la dinimica del crecimiento des igual continúe acumulando los problemas. Es un hecho previsible que en el afto 2000 la población de Centroam6rica ser' no menor de 3S millones de personas y, mis pro bablemente, estará en los alrededores de 40 millones. La estructura actual de la población por edades, de base sumamente amplia, y la rigidez del 'comportamiento reproductivo,que se origina en el entorno sociocultural de la mayor parte de los habitantes de la región, obstacu1izarin grandemente los es fuerzos por controlar el crecimiento demogrlfico. A principios de este siglo, la población del irea era menor de 4 millones de habitantes, en 1950 había 8 millones y en 1980 pasaba de 20 millones. Hicieron falta varios siglos desde la conquista espaftola para llegar a la dEcima parte de 10 que seri la población de Centroam6rica en el afto 2000.

116

¿Qu~ consecuencias se derivan de esta previsión? En primer lugar, que si no se comie~za a hacer algo relativamente pronto, algo profundo y radical que altere el patrón de crecimien to excluyente y concentrador, las necesidades básicas de la poblaci6n centroamericana quedarán aún más insatisfechas, 10 cual seri fuente de nuevas e incrementadas tensiones sociales.

Una de las principales implicaciones de la expansión demográfica en el contexto centroamericano será el agravamiento del desempleo, abierto y encubierto, que ya sufren las economias de la regi6n. Dificilmente puede vislumbrarse c6mo, con las pasadas tendencias de crecimiento del aparato productivo, pu~ dan cubrirse los 15 millones de puestos de trabajo que probablemente demandará la poblaci6n. En el sistema educacional se necesitarA, como minimo, un cupo de 10 millones de espacios en el afto 2000, con los correspondientes maestros, aulas, libros, laboratorios y demis facilidades educativas. El sistema de salud tendria que absorber para entonces el empleo de unos 30.000 m~dicos, con las correspondientes camas hospitalarias, personal param6dico, instrumental quirúrgico, de diagn6stico y demás facilidades del sector. Solamente para satisfacer las necesidades habitacionales de las zonas urbanas se necesitarán unas 3 millones de viviendas a finales del siglo, cuando las que podrian considerarse ace~ tables al presente llegan apenas a la cuarta parte de esa cifra. A dicha necesidad habria que agregar la de las zonas rurales, en donde la carencia de viviendas satisfactorias es mucho mayor. La adecuada nutrici6n de 40 millones de personas implica una disponibilidad de alimentos de cien mil millones de calorias al dia; meta dificilmente alcanzable si se tiene en cuenta que el consumo actual de 20 millones de habitantes es globalmente defi citario, que su distribuci6n es grandemente desigual y que el crecimiento en la producci6n interna de a¡imentos muestra una sostenida tendencia a quedar por debajo de la producción de otro tipo de bienes, por empleo de las mayores y mejores tierras en actividades de agroexportación. Aunque solo se tratara de cubrir las mis elementales necesidades de la población, Centroam~rica tendria que superar gravlsi mosproblemas en un reducido lapso histórico de 20 anos.Podñan

117

multiplicarse las cifras de requerimientos para el afto 2000 y las preguntas imp1icitas de c6mo se van a satisfacer. Todas esas preguntas quedarán sin respuesta si no se enfrentan pro~ to tres retos fundamenta 1e's .

6.1

Establecer y consolidar sistemas po1iticos viables

Centroam6rica está en cr1S1S: tal vez la mis profunda de su historia. En Nicaragua, el Gobierno sandinista realiza denodados esfuerzos por consolidar su revo1uci6n, en medio de gnmdes dificultades econ6micas propias de la etapa posterior a una guerra civil. El Salvador se debate en otra guerra intestina, lenta y despiadada como pocas en la historia reciente. La violencia po1itica cumpli6 ya 25 aftos en Guatemala y, lejos de finalizar, se exacerba notablemente al inicio de los 80. Honduras parece indecisa entre el inicio de la democracia o el recrudecimiento del militarismo. Y la turbulencia del Istmo se combina ahora con la agudizaci6n de los propios problemas econ6micos para poner a prueba la solidez del sistema poli tico de Costa Rica. Resulta evidente que en medio del caos y la desintegraci6n social no es posible enfrentar con 6xito los requerimientos del afio 2000. La primera gran tarea es superar la crisis, establecer y consolidar sistemas politicos que permitan la vertebraci6n de la sociedad; capaces de gestar y coordinar esfuerzos masivos hacia la creaci6n de nuevas realidades. ¿Qu~ gener6 la crisis y c6mo se puede superar? La situaci6n no es, desde luego, homog6nea en toda Centroam~rica y en cada pais existen sus propias particularidades; la revo1uci6n de Nicaragua obviamente es algo de naturaleza muy distinta a la crisis econ6mica de Costa Rica. Pero, exceptuando a este ú1ti mo pais, existen tambi6n regularidades entre los demás que pe~ miten un ~ntento de genera1izaci6n.

1.

Se ha explicado y comprobado que las estructuras socioecon6micas básicas de los cuatro paises ·de1 noroes te de Centroamérica manifiestan desigualdades extreDSS entre clases y estratos de la sociedad, y engendran una dinámica llamada aqui "crecimiento desigual", que concentra ingresos en los estratos de ingresos superi~ res y excluye a las mayor!as de la satisfacci6n adecuada de sus necesidades elementales. Partiendo de una sociedad dividida por severas diferencias sociales,

118 .

el crecimiento desigual la escinde, cada vez m's, al aumentar continuamente las disparidades reales entre, ya sea el 5 por ciento m's rico y el 50 por ciento más pobre, o el 20 por ciento más afluente y el 80 por ciento restante de la poblaci6n. Si bien el hambre junto a la opulencia creciente son siempre potencialmente explosivos -particularmente cuando las estructuras de explotaci6n son tan obvias que es fácil darse cuenta de que la segunda se nutre del primero- este dato estructural no basta para explicar la intensidad y magnitud de la rebeli6n en Cen troam6rica. Al fin y al cabo, no es demasiado diferen te el dato de otros paises latinoamericanos menos convulsos. Hace falta, pues, hacer referencia a otros factores adicionales que actualizan y disparan la potencialidad de rebeldia que es inherente al crecimien to desigual. 2.

Los factores que permiten la percepci6n de los fen6rne nos sociales por parte de las masas y que influyen fuertemente en la valoraci6n que éstas hacen de dichos fen6menos, se han comportado en los últimos decenios a manera de incrementar la inconformidad de cada vez más amplios segmentos de la población centroamericana. Sin números y sin matices, se han dado cuenta de la estructura y dinámica de la sociedad. Tomaron conciencia de la realidad objetiva y al hacerlo elaboraron con dicha percepción un juicio de valor sumamente negativo sobre esa realidad; es decir, se percibieron como victimas de algo gravemente injusto. Los aludidos factores de concientizaci6n son todos aque llos que incrementan la vida de relación entre diferen tes clases y grupos sociales, el contacto con nuevas ideas y nuevas valoraciones éticas de los hechos, as! como la exposición a ejemplos que demuestran la posibi lidad de alterar drásticamente situaciones sociales que se juzgan negativas. Los más importantes de dichos fa~ tores que han operado en Centroamérica despu6s de 1950 son los siguientes: el desarrollo del transporte y de las comunicaciones; el crecimiento del proletariado urbano; la proletarizaci6n del campesinado que provoc6 la expansión de actividades agroexportadoras; la expansi6n de la matricula de los sistemas escolares; el cambio de actitud de párrocos, religiosos y algunos obispos en materia social; la revolución cubana y más

119

recientemente la nicaragUense. El efecto ideológico en Centroam6rica de cada uno de estos fenómenos ameritar!a, desde luego, un tratamiento mayor que la me ra enunciación; pero resulta dificil poner en duda que el conjunto de todos ellos ha cambiado significa tivamente el 1mbito de percepciones y valoracionesae la población centroamericana y que lo ha hecho en el sentido antes indicado. Con todo, y la importancia de los factores cognoscitivos y valorativos como condición necesaria parapro ducir inconformidad y transformarla en acción comba7 tiva, ellos no agotan la explicación de lo ocurrido en Centroam6rica, puesto que en otros lugares los mismos factores han encontrado cauces de manifestaci6n distintos a la convulsión violenta. Hay por 10 menos un elemento adicional que se ubica en un plano estrictamente politico y que hace relaci6n a la 1egi timidad de los sistemas de gobierno, entendida 6stacomo consenso de una colectividad sobre la manera de acceder y ejercer el poder. 3.

No existe sistema polltico alguno que no emplee para su funcionamiento y estabilidad una dosis de consenso y otra de coerción. Pero el tamafio relativo de uno y otro componente hacen la diferencia cualitativa entre unos y otros sistemas. Con excepci6n de Costa Ri ca, y por breves lapsos en Honduras, todos los de Cen troam6rica han sido de tipo autoritario y coercitivoen los 2S aftos previos a 1979. Por otra parte, en toda sociedad existen y se desarro llan organizaciones cuyo fin es actuar sobre la realí dad desde el poder politico, ya sea para mantenerla, beneficiindose de ella, o para transformarla. Las organizaciones pollticas reformistas en Centroam6rica -tipicamente los partidos de orientaci6n dem6cratacristiana, social-demócrata y socialista- vieron frustradas sus aspiraciones de acce.der al poder y re.!, lizar importantes reformas sociales mediante las vilis usuales en una democracia, al chocar sus acciones con tra barreras infranqueables de inflexibilidad politi7 ca. Excepto, nuevamente en Costa Rica, dichas organi zaciones fueron sometidas o eliminadas por estructu~ de poder afianzadas con las armas y notoriamente inca paces de asimilar el reformismo.

, 120

Como la energ!a no desaparece sino que se transforma, los caudales de inconformidad que venian acumulindose por bastante tiempo en Centroam6rica encontraron otros cauces en organizaciones politicas de diferente factu ra, que postulaban la via armada como Onica posibili 7 dad hist6rica de realizar un cambio fundamental en Centroam6rica. Durante la d6cada de los aftos 70, coexistieron dichas organizaciones revolucionarias con las reformistas y las conformistas en tres paises de la regi6n -Nicar~ gua, El Salvador y Guatema¡a- sin que ninguna orientaci6n básica pudiera imponerse ni suprimir a las demAs, pero erosionando cada vez más cualquier base de consenso que tuviesen los esquemas pollticos tradici~ nales. La situaci6n devino as! en una crisis total de hegemonia que solamente se ha superado en Nicaragua mediante una alianza de las fuerzas revolucionarias con las democrático-reformistas y la exitosa insurrec ci6n popular que lograron desatar. En El Salvador y en Guatemala, por el contrario, la impasse continúa y ambos paises parecen abocados a un largo conflicto s~ cial que anularia cualquier posibilidad de dar una s~ luci6n m1nimamente aceptable a los desafios que plantea el afio 2000. El caso de Costa Rica es cualitativamente diferente, pues, comparado con los otros de la regi6n, el sistema po11tico es de muy alta legitimidad. No se ha des arrollado alli la violencia po11tica, ni tiene porqut hacerlo en magnitud significativa si este pais logra mantener un consenso mayoritario y activo de la pobl~ ci6n sobre la preferencia de los m6todos democráticos para dar cauce de acci6n a los agentes transformadores de la sociedad. Tampoco en Honduras ha ganado terreno apreciable la violencia. Pero, en este pais, las diferencias con sus vecinos del noroeste centroamericano son de grado y no de especie. Pues si la violencia es el producto de la compleja interacción hist6rica de los tres planos explicados -el econ6mico, el sociocultural y el polltico- los factores que incitan a la rebeIi6n vi~ lenta han sido un tanto menos intensos en Honduras que en Guatemala, El Salvador o Nicaragua, en los tres pIa nos simultáneamente. La diferencia podr1a ser solo

l21

cuesti6n de tiempo. Si el crecimiento desigual con tinúa acumulando disparidades reales a la vez que ac tiva, como es previsible, los factores de la concien tizaci6n (integraci6n territorial, urbanizaci6n, industrias, proletariado, etc~tera) y además ocurre una regresi6n pol!tica al esquema coercitivo, casi segura mente se gestarla en tierra hondurefta un proceso simí lar al de los Estados fronterizos. Antes que elloocurra, sin embargo, este pals tiene alguna posibilidad -que ojal' no desperdicie- de actuar en los planos polltico y econ6mico sin que se hayan introducido los elementos de irreversibilidad y escalamiento que son inherentes a las confrontaciones violentas. Mientras en Costa Rica y Nicaragua, al inicio de los 80, se trata de mantener y profundizar el consenso -son situaciones de consolidaci6n- en Guatemala y El Salvador hay que crearlo en las condiciones más adver sas. No se ve nada claro que en estos últimos países pueda la vía militar desembocar en sistemas políticos viables, al menos en el futuro cercano. Por eso, la única alternativa nacional al conflicto estéril y autodestructivo requiere un máximo de flexibilidad y creatividad política que haga posible la pacificaci6n transformadora. Cuando suficientes fuerzas determinantes se hayan convencido de la inviabilidad de otros enfoques ut6picos, quizá haya campo para presentar pro puestas concretas de soluciones negociadas, que fusio nen 10 mejor del reformismo democrático con las aspira ciones revolucionarias de estos pueblos. Mientras tan to, seguiri siendo cierta l~ aseveraci6n de que no hay soluci6n posible para los problemas sustantivos de estas sociedades sin un sistema polltico viable.

6.2

Cambiar el modelo de crecimiento desigual

Mientras el crecimiento econ6mico en Centroam~rica continúe con centrando ingresos en los estratos más afluentes de la poblaci6n, a la vez que excluye a las crecientes mayorlas de la razonable satisfacci6n de sus necesidades básicas es inevitable que prosi gan o se acentúen las actuales tensiones sociales. Un proceso que continuamente aumenta las desigualdades, a la vez que incre menta el número absoluto de las vlctimas, no puede -en el mundo

122

actua1- sino acumular inconformidad. Los factores de concien tizaci6n -que son parte del mismo proceso- se encargarán de agudizar la peTcepci6n de las masas, y la lucha po1itica -que se da con o sin legitimidad· transformará el descontento en acci6n. Para corregir la inequidad del crecimiento desigual y para establecer las condiciones bisicas de un desarrollo creador, que permita la realizaci6n creciente de los individuos y los pueblos, los paises centroamericanos necesitan cambiar el modelo de crecimiento que ha prevalecido hasta el inicio de los afios 80. Tres aspectos de ese modelo ameritan especial consideraci6n: la distribuci6n de la propiedad y el ingreso, la dependencia del sistema econ6mico y el desempleo de la fuerza de trabajo.

6.2.1

Redistribuci6n de los activos productivos sociedad

de la

A efectos de hacer más igualitaria la sociedad o, al menos, de tener el crecimiento de la desigualdad econ6mica real, se pue 7 den emplear dos grandes tipos de medidas: aquellas que afectan la distribuci6n del ingreso sin alterar la raiz que última mente la genera -como son los salarios minimos, la seguridad social y la tributaci6n progresiva- y las que modifican sustancialmente la estructura de donde procede la desigualdad; es decir, la distribuci6n de la propiedad de activos productivos. Sin desestimar la importancia complementaria de las primeras medidas, la evidencia hist6rica en Centroamérica demuestra que su uso exclusivo es nada más que un paliativo poco eficaz. Se trata, además, de acciones que, manteniendo intacta la estructura básica de poder, son reversibles y altamente vulnerables a la burla y a la evasi6n. El problema en Centroamérica estan extremoso y englobante que su soluci6n obliga a actuar sobre los factores básicos causales. a)

La estructura agraria, o binomio latifundio-minifundio, es la principal fuente de desigualdad en la sociedad centroamericana y la principal determinante de los ni veles de vida de la pob1aci6n. Se requieren medidas para convertir el latifundio privado en empresa colectiva, ya sea estatal, cooperativa

123

o bajo otras formas de asociaci6n en que los trabaja dores de la tierra posean de manera conjunta la uni 7 dad productiva. La disminuci6n de eficiencia que fre cuentemente se asocia a la propiedad colectiva, ade 7 mis de ser cuestionable y posiblemente temporal en Centroam6rica, en ningún caso invalida el hecho de que un menor ingreso global, mejor repartido, puede incrementar el ingreso de la vasta mayor!a de trabajadores rurales. Es necesario tambi6n, otorgar mayores facilidades a los actuales pequefios y medianos productores agropecuarios, tanto aquellas que elevar!an su productividad -asistencia t6cnica y cr6dito- como las que mej orar!an la participaci6n relativa de esos productores en el ingreso global: redes adecuadas de comercializaci6n, transporte, almacenamiento, conservaci6n y procesamiento de los productos. b)

El segundo frente de acci6n redistributiva debe deshacer la concentraci6n oligop6lica en los demás sectores de la actividad econ6mica centroamericana. Ello implica nacionalizar y/o cooperativizar empresas de grantamafio en los sectores industrial, financiero, de comercio exterior y de servicios.

e)

En tercer lugar, debe reformarse el sistema fiscal, tanto del lado de ingresos -para incrementar la proporci6n de recaudaciones fiscales en el PIB, penalizar la evasi6n y hacer menos regresiva e indirectala tributaci6n- como del lado de los gastos, para asegurar su prioridad social y el beneficio de los estratos de menores ingresos. El efecto neto de esta reforma deberla ser aumentar sustancialmente el gasto público, incrementar la participaci6n de los estratos de alto ingreso en su financiamiento y modifi car su estructura global en el sentido de favorecermás aquellas erogaciones directamente relacionadas con la satisfacci6n de necesidades bisicas de la poblaci6n: nutrici6n, salud, educaci6n, vivienda"y s~ guridad social.

Se puede argumentar, desde luego, que las alteraciones drásti cas de la estructura productiva y del sistema tributario pueden tener efectos adversos sobre el crecimiento econ6mico.Hay quienes juzgan, por el contrario, que los objetivos de crecimiento y distribuci6n equitativa no son necesariamente incompatibles dentro de un mismo lapso hist6rico -que es posible

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redistribuir y crecer al mismo tiempo- si se atiende adecuadamente al monto y eficiencia de la inversi6n pública. En la medida, sin embargo, que los cambios sociales trascendentales implican un perIodo de ajuste e improvisaci6n, es inevitable el conflicto temporal de fines, que no se puede resolver sin establecer una prioridad bAsica. La experiencia centroamericana de los 6ltimos decenios deja bien claros los resultados de haber otorgado la prioridad absoluta al ere cimiento. Para remediar esa situaci6n debe ahora invertirse la prioridad y asegurar que el crecimiento econ6mico posterior verdaderamente contribuya al progreso de la condici6n humana, sin aberran tes exclusiones.

6.2.2

Reducci6n de la dependencia econ6mica externa

El problema de la distribuci6n estA íntimamente ligado al, de la falta de capacidad end6gena de autodeterminaci6n que tradicionalmente han manifestado las economías centroamericanas. As!, mientras la estrechez de mercados que implica la pobreza de grandes segmentos de la poblaci6n contribuye a la orientaci6n "hacia afuera" del crecimiento centroamericano., e.sa misma orientaci6n permite mantener deprimidos los ingresos de las mayorias en la medida que no es necesaria su demanda para absorber la producci6n. La concentraci6n de ingresos favorece el consumo suntuario importado; la emulaci6n de patrones extran jeros de consumo estimula adicionalmente la concentraci6n de ingresos y limita el ahorro interno. a)

Las medidas que mejorarian la distribuci6n del ingreso contribuirían, en gran parte, a reducir el grado de dependencia: la amp1iaci6n de mercados inherente a la redistribuci6n de ingresos, por ejemplo, permitirla diversificar el aparato productivo interno y hacer avanzar el proceso de industrializaci6n hacia eta pas en que seria posible sustituir importaciones de insumos y materias primas. La desmedida dependencia de dichas importaciones es actualmente un factor crucial de vulnerabilidad de las economías centroameric~ nas.

b)

Sin perjuicio de 10 anterior, el problema de la depe~ dencia es conceptualmente diferente al de la mala di~ tribuci6n y operativamente requiere medidas adicionales especificas para minimizar su incidencia. En particulaT, se' requieren acciones para diversificar toro 10 oosib1e los

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mercados de exportaci6n y las fuentes de importaci6n de insumos, tecno10g!a, bienes de capital y repuestos. La parte de la inversi6n financiada con ahorro interno debe elevarse al máximo posible y el endeuda miento externo, particularmente la inversi6n extran~ jera directa, limitarse a los casos estrictamente ne cesarios por razones tecno16gicas y de mercado, opor vacIos cruciales en la disponibilidad de divisas.

6.2.3

E1iminaci6n del desempleo de la fuerza laboral

Pocos fen6menos son tan disruptivos, individual y socialmente, como la frustraci6n de virtualidades humanas que implica el estar apto para trabajar y no encontrar trabajo. Como la situaci6n centroamericana y sus perspectivas se caracterizan por un intolerable nivel de cesant!a y subemp1eo de la fuerza 1abo ra1, el enfrentamiento de este problema debe recibir una eleva da prioridad en cualquier nuevo modelo de desarrollo. La linea de ataque debería contener, por 10 menos, los siguientes elementos: a)

Inversi6n masiva de los sectores sociales. Existe evidencia emp!rica de que los coeficientes tecno16gicos, continuamente modificindose en el mundo a favor del uso de más capital y menos trabajo por unidad pro ducida, han cambiado con menor intensidad en ese sentido en los sectores de.educaci6n, atenci6n a la salud y construcci6n de viviendas, en donde el trabajo huma no constituye todav!a un factor productivo de importa~ cia cuantitativa crucial. Justamente estos sectores responden directamente a la satisfacci6n de necesidades básicas vastamente insatisfechas en Centroam6rica y por ello la amp1iaci6n masiva de los mismos constituiria, a la vez, un medio para satisfacer mejor dichas necesidades y un instrumento de elevaci6n del ni ve 1 de empleo.

b)

Uti1izaci6n de tierras ociosas o muy mal aprovechadas y amp1iaci6n de la frontera agr!co1a en aquellos paises donde la dotaci6n de recursos 10 permita. En otras palabras, uti1izaci6n de mis tierra y uso más intensivo de la que actualmente se emplea. Pocas acciones po dr!an contribuir tanto en este sentido como la 1iberaci6n de las actuales restricciones al movimiento espacial de la fuerza de trabajo, a través de las fronteras intercentroamericanas.

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c)

Enfasis en el empleo de tecnologías adecuadas. En el sector agropecuario existen t6cnicas que por su naturaleza ahorran mano de obra; elevan mucho lapro ductividad de los trabajadores realmente empleados,pero no inciden en los rendimientos por hectArea. De este tipo son casi todas las formas de producci6nvin culadas a la mecanizaci6n agrícola; hacen que se ne~ cesite menos trabajo para cultivar una determinada extensi6n y producir una misma cantidad. Otras técnicas elevan más bien la productividad por irea cultivada y generan mis empleo humano por unidad de extensi6n: riego, drenaje, semillas mejoradas, fertilizantes, insecticidas, control bio16gico de plagas, etc6tera. Es evidente que las segundas t6cnicas con vienen más a Centroam6rica que las primeras. En otros sectores existe también mucho campo para la selectividad y la adaptaci6n tecno16gicas. Pero no deberla extremarse el argumento hasta el punto de in cluir a la utilizaci6n de formas de producci6n tecno l6gicamente ineficientes; es decir, aquellas que simultáneamente requeririan más factores de proaxci6n de todo tipo para lograr una determinada c.antidad de producto; ni inhibir una producci6n socialmente n~ cesaria por el solo hecho de requerir imprescindibl~ mente de altas intensidades de capital. lo

d)

Reducci6n de la tasa de crecimiento demográfico. Las medidas orientadas a lograr esta finalidad son de li mitada eficacia; pero en el contexto de sustanc~es transformaciones sociales que cambian el entorno eco n6mico y cultural de la mayor!a de la poblaci6n, los cambios resultantes en la actitud tienden a favareoer el descenso de las tasas de fertilidad, especialmente en el largo plazo. El actual ritmo de crecimiento de la poblaci6n en Centroam6rica es un grave obsticulo al pleno empleo futuro y a la soluci6n de numerosos problemas sociales. Se debe, por tanto, apoyar los cambios de actitud frent~ al comportamiento reproductivo, ampliando la infraestructura de medios capacitantes y facilitantes de la prActica anticonceptiva.

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6.3

Rehacer la intesraci6n centroamericana

La vieja aspiraci6n hist6rica de los paises centroamericanos de reconstruir la unidad se ha visto frustrada una y otra vez, pero tambi6n ha renacido siempre con renovada vitalidad. La bQsqueda de uni6n es una constante notable de siglo y medio en la historia de Centroam6rica y segu,ramente habr& de aparecer de nuevo en los pr6ximos decenios, porque los pueblos tienen memoria y porque en el mundo actual es absurda la parcelaci6n aldeana. En tanto no se establezcan y consoliden sistemas politicos viables en toda Centroam'rica y no se cambie el modelo de crecimiento desigual, tampoco ser' posible impulsar sustancialmente la integraci6n; pero incluso los modestos avances factibles en la actual situaci6n deberian promoverse como infraestructuras de logros mayores en el futuro. El programa de integraci6n econ6mica centroamericana experimen t6 un r'pido y exitoso desarrollo en los primeros cinco afios de la d6cada de los afios 60. En ese lapso se cre6 una zona de libre comercio para productos originarios de la subregi6n, se estab1eci6 un arancel común para importaciones provenientes de fuera del 'rea, se desarrol16 un aparato institucional especifico para administrar y profundizar el proceso de integraci6n, se interconectaron sistemas viales y de comunicaciones, se estab1eci6 un conjunto de instrumentos de fomento industrial y un sistema de pagos intercentroamericanos con empleo de monedas locales; el comercio intrazonal creci6 espectacularmente y todo ello signific6 una considerable fuente de estimulos para el crecimiento econ6mico de los paises centroamericanos y particularmente para su industrializaci6n, por la via de la sustituci6n de importaciones en un mercado ampliado. En la segunda parte de la d6cada de los afios 60, se observaron sefia1es de debilitamiento del proceso de integraci6n. tales c~ mo disminuci6n del dinamismo del comercio intrazonal, saturaci6n parcial de mercados, dificultades crecientes para encontrar oportunidades adicionales de inversi6n, tendencia a susti tuir importaciones provenientes de otros paises delirea con producci6n nacional, reducciones de tasas de crecimiento econ6 mico e industrial, disputas sobre la distribuci6n de costos y beneficios de la integraci6n entre paises, intervenciones unilaterales de los gobiernos en la protecci6n de sus respectivas monedas y balanlas de pagos, que en ese periodo se vieron presionadas por bajas en los precios de los productos tradicionales de exportaci6n. Tales dificultades y el conflicto b~lico

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que enfrent6, en 1969, a dos de los pal$es miembros, Honduras y El Salvador, se combinaron para producir un estancamiento vir tualmente completo del proceso de integraci6n en la década de los afios 70. Solamente el intercambio comercial continu6 creciendo en t~rminos absolutos debido al conjunto de interdependencias previamente creadas. A principios de la década de los 70, la SecretarIa Permanente del Tratado General de Integraci6n Econ6mica Centroamericana (SIECA) e1abor6 y present6 a los gobiernos un amplio estudio sobre "El Desarrollo Integrado de Centroam6rica en la presente década" con propuestas de pollticas conjuntas en una serie de campos; para lograr dicho desarrollo. Los gobiernos crearon 1m IiComi t~ de Alto Nivel" (CAN) para que considerara detenidamente las propuestas de la SIECA, 10 cual dio origen a un "Pro yecto de Tratado de la Comunidad Econ6mica y Social Centroame~ ricana" o "Proyecto de Tratado Marco" que fue presentado por el CAN a los Presidentes de las Repúblicas Centroamericanas en marzo de 1976. La suscripci6n y ejecuci6n de dicho Tratado habrla reestructurado completamente el proceso de integraci6n,ampliindolo y profundizándolo notablemente; sin embargo, en 1981, los gobiernos centroamericanos aún no se hablan pronunciado ofi cialmente al respecto. El obsticulo mis frecuentemente reconocido para la suscripci6n del "Tratado Marco" fue la falta de soluci6n al diferendo entre El Salvador y Honduras; pero subyacentemente existlan tambi~n profundas diferencias entre los gobiernos sobre las pollti cas conjuntas que deber!an adoptarse seg6n el proyecto de Tra-tado. Si bien el diferendo parece haberse solucionado al celebrarse un Tratado de Paz entre Honduras y El Salvador en octubre de 1980, se han incrementado a la vez las diferencias entre los gobiernos sobre el contenido de las politicas conjuntas del "desarrollo integrado", como consecuencia, esto último, de la creciente heterogeneidad polltica y de las criticas tensiones que experimenta actualmente la regi6n. Por ello, no parece via ble, en el futuro pr6ximo, una reestructuraci6n del programa de integraci6n siguiendo 1m enfoque de "desarrollo integrado" que involucre la creaci6n de importantes elementos de supranacionalidad y la adopci6n de un amplio conjunto de pollticas sustanti vas comunes. En el contexto anteriormente referido solamente parecen existir posibilidades de hacer avanzar la integraci6n centroamericana a través de acciones o proyectos concretos que entrafien un benefi cio intrlnseco para todos los paIses participantes, aunque no necesariamente se conciban como conducentes a la unidad mayor. Dicha unidad es deseada, en principio, por todos los paIses, pe ro en la práctica no se puede ahora concretar, salvo en 10

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referente a proyectos específicos y acciones concretas que pr~ senten las siguientes características: a) que no impliquen la activaci6n de diferencias ideológicas o políticas entrequie nes deban tomar las decisiones pertinentes; b) que en sí mis mes ofrezcan beneficios tangibles a los países participantes,superiores a los costos' que cada país deba s'Ufragarj c) que no se puedan llevar a cabo en condiciones igualmente eficientes o adecuadas por un solo país; d) que se puedan realizar sin una organizaci6n institucional centralizada con rasgos de supranacionalidad. Esto es 10 que en algunas publicaciones acad6micas se ha denominado "la integraci6n por proyectos". En 1975 la CEPAL prepar6 un conj unto de "sugerencias para rea.f. tivar a corto plazo la integraci6n econ6mica centroamericana". Tales sugerencias respondían a la concepci6n "po"r proyectos" de la integraci6n y constituyeron, justamente, los únicos campos en donde se pudo avanzar, parcial y modestamente, durante los últimos cinco afios de la década pasada, a la vez que en otros Ambitos, incluido el político interno de cada país, ocurrían acelerados procesos de desintegración. Es enteramente probable que el panorama integracionista de Centroam6rica en los primeros afios del decenio de los 80 sea similar al de los afios precedentes, por 10 que los (micos enfoques viables para la integraci6n'centroamericana son en la actualidad los de 'un nuevo tratado marco para facilitar la integraci6n por proyectos y propiciar la vinculaci6n conjunta de los países centroamerica nos con otras naciones y Areas de integraci6n.

6.3.1

Tratado Marco para la Integraci6n por Proyectos

Durante los afios de 1980 y 1981 han ocurrido en Centroamérica dos tipos de sucesos que son propicios para la preparaci6n y posterior negociaci6n de un nuevo proyecto de tratado marco:por una parte, la suscripci6n del Tratado de Paz entre Honduras y El Salvador (en octubre de 1980) remueve un escollo fundamental para la celebración de cualquier nuevo t"ratado de integración entre los cinco paises del Mercado Com(m Centroamericano. Por otra parte, la finalizaci6n del plazo de veinte afios de vigencia del "Tratado General de Integraci6n Económica Centroameric.!, no" ha suscitado una proliferaci6n de declaraciones oficiales sobre la necesidad de reestructurar la integración centroamericana que, al menos, preparan el ambiente para la consideración de nuevas iniciativas a ese respecto.

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Las diferencias ideológicas y políticas entre los gobiernos centroamericanos hacen ficilmente predecible que no suscribirAn el Proyecto de Tratado de la Comunidad Econ6mica y Social Centroamericana que presentó el Comit~ de Alto Nivel (CAN) a los Presidentes :en 1976. Las primeras reuniones que ha celebrado el antiguo Consejo Ejecutivo para discutir la reestructuración, no solamente confirman ese pron6stico sino revelan una notable dispersión acerca del significado de la necesidad abstractamente reconocida por todos. En tal contexto la alternativa real es la de meramente prorrogar la vigencia del antiguo Tratado General (10 cual es 10 finico logrado por las negociaciones de reestructuraci6n) o incorporar todos sus logras en un nuevo tratado que adicionalmente facilite la integración por proyectos, mientras no sea posible dar los pasos más ava~zados del desarrollo integrado. El enfoque aqui propuesto ofrecer1a una contribución construc tiva a la discusi6n que seguramente ocurrir' en Centroam~rica en los primeros aftos de la d~cada de los 80 sobre la manera de reestructurar realisticamente el proceso de integraci6n~Di cho enfoque deber1a seguir, en 10 esencial, los lineamientos expuestos a continuaci6n. En primer lugar, el nuevo tratado marco deber1a salvar los lo-

gros de los que en otro contexto se ha llamado "el patrimonio histórico de la integración". Para Centroam6rica ello signifi caria fundamentalmente asegurar la zona de libre intercambio de los productos originarios de la regi6n y la tarifa externa com6n para importaciones de fuera del Area, incluyendo mecani~ mos para perfeccionar ambas -en cuanto afin no son completas- . ademAs de mecanismos de revisi6n y cliusulas de salvaguardia que evitarian los continuos problemas que en la prActica ocasion6 la rigidez del Tratado General. En segundo lugar, el nuevo tratado deberla incluir todos aquellos elementos del Proyecto de Tratado de la Comunidad Econ6mi ca y Social Centroamericana que no fuesen objetados por cualquiera de los cinGo gobiernos. En realidad, ésto significaría identificar cuiles de los aspectos incluidos globalmente como desarrollo integrado presentan efectivamente las caracteristicas requeridas por la integraci6n por proyectos, aunque no se trate en este caso de proyectos propiamente dichos sino de principios, instrumentos y acciones comunes aceptables para todos los paises. En tercer lugar, el nuevo tratado ma!co deberia inclu~r.un co~ junto de cliusulas especificamente d1seftadas para fac1l1tar la integraci6n por proyectos, tanto en imbitos sectoriales en los que participarian todos los suscriptores del tratado. como por

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pares o grupos de países, o mediante acuerdos con terceras na ciones de varios o cualquiera de los países centroamericanos~ Dicho conjunto de clAusulas contemplaría acciones más o menos equivalentes a los "acuerdos de alcance parcial" del Tr~tado de la Asociaci6n Latinoamericana de Integraci6n CALADI, Monte video 1980), 10 cual requeriría un esfuerzo previo para de1i 7 mitar acciones permisibles y no permisibles y para precisar condiciones y mecanismos de convergencia.

6.3.2

Posibilidades de vinculación del Mercado Común Centroamericano con otros paises o ires de integraci6n

Se ha sefta1ado que una de las razones importantes por las que la integración centroamericana perdi6 impulso a finales del decenio de los 60 y en la década de los afios 70 es la que,a(n considerando en su conjunto ,el Mercado Común Centroamericano es de una magnitud demasiado limitada para permitir procesos avanzados de sustitución de importaciones, industrialización y crecimiento econ6mico. Con una población que apenas supera en 1980 a 20 millones de personas, de las cuales la gran mayoría tiene muy escasa capacidad adquisitiva, y existiendo todavía importantes n6c1eos de población relativamente aislados y desvinculados del mercado, Centroamérica en conjunto tiene una "dimensión equivalente a paises de tamafto medio de Am6rica Lati na y varias veces menor que la de Brasil. En tales condiciones, no es de extraftar que pronto se hayan observado sefta1es de satu ración de mercados y dificultades crecientes para encontrar opor tunidades adicionales de sustitución de importaciones. " Independientemente de las razones éticas y políticas que justificarían una sustancial redistribución de ingresos dentro de los paises centroamericanos, ello es necesario para ampliar el mercado y dinamizar el proceso de integración. Pero, ademis, convendría a la regi6n establecer vinculaciones especiales con otros paises o ireas de integración. La redistribución interna de ingresos, los acuerdos especiales con otros países y, por s~ puesto, todo aquello que permita competir eficientemente en los mercados internacionales con exportaciones no tradicionales (c~ mo serian incrementos de productividad, mejoras en la calidad de los productos, exp1oraci6n y exp10taci6n de nuevos recursos naturales, etc.) son las principales vías que ahora se presentan a Centroamérica para superar los obsticu10s inherentes a la reducida dimensi6n de su mercado.

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Se pueden excluir a priori, como impracticables, aquellas vin culaciones especiales con .paises o grupos de paises que, con relaci6n a Centroam~rica, sean lejanos geográficamente, muy disimiles geopoliticamente o tengan un nivel de desarrollo demasiado dispar. Esto deja tres posibilidades que se enuncian a continuaci6n. Centroam~rica podria ampliar el irea de integraci6n con paises semejantes.a los que hasta ahora han formado su Mercado Común. Debido a evidentes razones de cercania geogr4fica y a interés mutuamente expresado, los mejores candidatos a vincularse de esta manera al MCCA son Panami y República Dominicana.

El segundo tipo de posibilidades podrla ofrecerlo la notable flexibilidad que ahora tiene el instrumento juridico de integraci6n de los paises que antes formaron la Asociaci6n Latinoamericana de Libre Comercio CALALC); es decir, el Tratado de Montevideo de 1980 por medio del cual se constituy6 la Asocia ci6n Latinoamericana de Integraci6n CALADI). Deberia aprove 7 charse esa flexibilidad para minimizar los costos y ampliarlas ventajas de una posible vinculaci6n especial de Centroam6rica con la ALADI. La tercera posibilidad es la de buscar un entendimient.o especial con un pais vecino equivalente o mayor que toda Centroa m6rica. El candidato obvio es México debido al nuevo inter6s de este pais por sus relaciones con Centroamérica, que se ha manifestado ya en suministros preferenciales de petr61eo, arre glos especiales en materia de fertilizantes, ayudas diversas a Nicaragua, etcétera, y porque la relaci6n de intercambio comer ci,l entre Centroam6rica y México ha sido siempre muy deficita ria para la primera, con notable tendencia a acentuarse recien temente dicho desequilibrio. Al inicio de los aftos 80, debenbuscarse nuevas formas viables y provechosas para Centroamérica de relacionarse con M~xico, mediante acuerdos de alcanre par cial que este pais estuviese dispuesto a suscribir con la regi6n. El planteamiento que se acaba de presentar supone la inviabili dad de enfoques más avanzados de integraci6n entre los paises centroamericanos,en los primeros aftos del decenio de los 80, por 10 menos. Es un enfoque para mientras tanto no se estable~ can y consoliden sistemas políticos con legitimidad en todos o la mayoria de los paises y no sea posible, en consecuencia,ase gurar una orientaci6n básica común en torno a las característI cas de la unidad mayor buscada. La hip6tesis llegará a ser

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invllida alg6n dla. Entonces podrln los paIses centroamericanos afrontar los problemas,de su desarrollo con politicas sustantivas comunes en materia de redistribuci6n de la propiedad y el ingreso, en reforma agraria e industrializaci6n, en tribu taci6n y cr6dito, inversi6n p6blica y social. Entonces podriñ tener una uni6n aduanera y una sola moneda y podrln transitar los centroamericanos por el Istmo como ciudadanos de una patria com6n. Y podrln los Estados someter al mismo tratamiento el endeudamiento externo de la regi6n y hacer frente com6n al desempleo, a la ociosidad de otros recursos, a la inadaptaci6n tecno16gica y al excesivo ritmo de crecimiento poblacional. En tonces, tendr' sentido la creaci6n de 6rganos supranacionaleseficaces. Y cuando estas cosas comiencen a suceder, Centroam6 rica podrl avanzar -esta vez 51 con paso seguro- hacia la com7 plata reunificaci6n polltica en el siglo XXI.