ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO NR 450

PRACE KATEDRY EKONOMETRII I STATYSTYKI NR 17

2006

AGNIESZKA MARTYNOWSKA Uniwersytet Gdański

EKONOMICZNA ANALIZA ABSORPCJI FUNDUSZY STRUKTURALNYCH W POLSCE

1. Kilka przypomnień o Unii Europejskiej Członkostwo w Unii Europejskiej (UE) jest dla Polski historyczną szansą. Celem samym w sobie jest dąŜenie do grupy krajów, które cechują się stabilizacją polityczną i naleŜą do najwyŜej rozwiniętych gospodarczo, stosują najwyŜsze standardy technologiczne, ekologiczne i socjalne. Integracja europejska jest jedną z najistotniejszych przesłanek decydujących o wzroście znaczenia gospodarczego i politycznego Polski na arenie międzynarodowej. Korzyści, wynikające z przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej, to między innymi zacieśnienie związków Polski z resztą Europy i moŜliwość aktywnego udziału w działalności instytucji wspólnotowych. W rezultacie zwiększy to poczucie bezpieczeństwa Polski, które było u źródeł naszych starań o przyjęcie do Unii. Struktury europejskie są w stanie znacznie skuteczniej zapewnić bezpieczeństwo i stabilizację gospodarczą niŜ Polska występująca jako samodzielny podmiot stosunków międzynarodowych. W obu przypadkach odmienna jest pozycja negocjacyjna kraju. Działając samodzielnie, Polska ma znacznie mniej do zaoferowania partnerom, a tym samym ma mniejszą siłę przetargową, aby skutecznie zabiegać w stosunkach międzynarodowych o swoje interesy. Włączenie do struktur Unii Europejskiej pozwala na lepszą partnerską współpracę i daje poczucie bezpieczeństwa, a tym samym zmniejsza moŜliwości ingerencji silniejszych partnerów.

414

Agnieszka Martynowska

W wyniku akcesji Polska moŜe równieŜ umocnić swoją pozycję polityczną. NaleŜy mieć na względzie moŜliwość odegrania istotnej roli w kształtowaniu wschodniej granicy i wymiaru polityki UE (dotyczy sąsiedztwa z Ukrainą, Rosją, Białorusią). W ramach instytucji i mechanizmów UE powstanie szansa zwiększenia skuteczności naszej polityki wschodniej i ekspansji w tym rejonie. Polska określiła swoją pozycję w UE jako państwo, wokół którego koncentruje się współpraca regionalna w Europie Środkowej i Wschodniej. Nasze członkostwo w Unii Europejskiej jest najlepszą gwarancją utrwalenia w Polsce demokratycznego modelu ustrojowego przez zapewnienie nieodwracalności procesu transformacji w wyniku konsolidacji tych wartości, które łączą Polskę z państwami UE oraz całym zachodnim systemem gospodarczym i polityczno-obronnym, takich jak demokracja, zasady państwa prawa, poszanowanie praw człowieka i praw mniejszości oraz gospodarka rynkowa. Jak pokazują wyniki przeprowadzonego badania opinii publicznej1, Unia Europejska jest postrzegana przez Polaków przede wszystkim w kategoriach współpracy gospodarczej i politycznej. Patrzymy na nią przez pryzmat partykularnych interesów naszego kraju, oczekując pomocy w rozwiązaniu ekonomiczno-społecznych problemów. Nasze nadzieje wobec UE skupiają się na pomocy materialnej i wyrównywaniu szans. Mogą być one w duŜej mierze zrealizowane dzięki polityce strukturalnej Unii Europejskiej.

2. Polityka regionalna Unii Europejskiej2 Termin „polityka strukturalna” był juŜ obecny w traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską w 1957 roku. Jako odrębna dziedzina jest prowadzona wspólnie przez kraje członkowskie dopiero od 1972 roku. Jej celem jest zwiększanie spójności gospodarczej i społecznej w naleŜących do niej państwach. Oznacza to dąŜenie do zmniejszenia róŜnic w rozwoju między poszczególnymi

1

Zob. [10], s. 2.

2

Opracowano na podstawie [1].

Ekonomiczna analiza absorpcji funduszy strukturalnych w Polsce

415

regionami w UE. Polityka strukturalna jest prowadzona wspólnie z krajami członkowskimi, co oznacza, Ŝe kaŜde z nich wraz z Komisją Europejską opracowuje plany i zakres pomocy udzielanej przez UE. Działania strukturalne to trzy cele priorytetowe: wspieranie rozwoju regionów, zmian społecznych i ekonomicznych w regionach dotkniętych strukturalnymi problemami gospodarczymi, walki z bezrobociem oraz Inicjatywy Wspólnotowe, pomoc dla rybołówstwa, osiągnięcia innowacyjne i Fundusz Spójności, nazywany równieŜ kohezyjnym. Dostępne są następujące fundusze strukturalne i Fundusz Spójności: a) Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFRR/ERDF – finansuje działania na rzecz rozwoju infrastruktury, inwestycje sprzyjające tworzeniu nowych miejsc pracy, lokalne projekty rozwoju, obejmuje środki pomocowe dla małych i średnich przedsiębiorstw; b) Europejski Fundusz Społeczny EFS/ESF – finansuje działania na rzecz integracji zawodowej osób bezrobotnych i o niskich szansach na rynku pracy, szkolenia, projekty sprzyjające podnoszeniu kwalifikacji zawodowych i tworzeniu nowych miejsc pracy; c) Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej EFOGW/EAGGF – finansuje działania na rzecz rozwoju terenów rolnych i pomocy rolnikom, zwłaszcza z regionów o słabo rozwiniętej strukturze; d) Finansowy Instrument Wsparcia Rybołówstwa FIWR/FIEG – finansuje działania wspierające proces modernizacji i harmonizacji struktur w sektorze rybołówstwa; e) Fundusz Spójności (Kohezji) – finansuje większe projekty w dziedzinie ochrony środowiska oraz rozbudowy sieci transportowych i komunikacyjnych; pomocy tej mogą towarzyszyć kredyty z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Wielkości środków pomocowych z Unii Europejskiej w latach 2004–2006 dla nowych państw członkowskich (mld euro) przedstawiono na wykresach 1 (fundusze strukturalne) i 2 (Fundusz Spójności).

416

Agnieszka Martynowska 7635,3

8000 7000 6000 5000 4000 3000 1853,1

2000 1491,2 1000

341,6

1050,3

574,8 822,5 52,8

236,8

59,1

Słowacja

Słowenia

Polska

Malta

Węgry

Litwa

Łotwa

Cypr

Estonia

Czechy

0

Wykres 1. Fundusze strukturalne 14,2 (mld euro) Źródło: opracowanie własne.

60 49,19

40

30 20

13,10 7,16

6,72 0,26

Wykres 2. Fundusz Spójności 7,9 (mld euro) Źródło: opracowanie własne.

Węgry

Litwa

Łotwa

Cypr

Estonia

Czechy

0,64 0

2,23 Słowenia

6,08

3,64

Polska

10

Słowacja

11,02

Malta

szacunki w %

50

Ekonomiczna analiza absorpcji funduszy strukturalnych w Polsce

417

Z wykresów tych wynika, Ŝe Polska otrzymuje największą pomoc finansową ze wszystkich krajów nowo przyjętych – jako największa terytorialnie. Wykorzystaniem środków pomocowych z Unii w Polsce zajmuje się Ministerstwo Gospodarki i Pracy, które koordynuje opracowanie Narodowego Planu Rozwoju (NPR) na poszczególne, pięcioletnie okresy. Obecnie są realizowane załoŜenia NPR na lata 2004–2006.

3. Analiza czynników makroekonomicznych wpływających na przygotowanie Polski do absorpcji funduszy unijnych Po 1 maja 2004 roku Unia Europejska przekształciła się w ugrupowanie liczące 25 krajów. Było to wydarzenie niezmiernie istotne nie tylko w dziejach nowoczesnej Europy, ale równieŜ w historii istnienia samej Unii Europejskiej, którą zapoczątkowało sześć państw i która sukcesywnie powiększała się o jednego, dwóch lub trzech członków. W roku 2004 nastąpiło rozszerzenie aŜ o dziesięć państw. Procesy dostosowawcze były do tej pory znacznie łatwiejsze, poniewaŜ państwa, o które kolejno poszerzała się Unia Europejska, były bardziej zbliŜone gospodarczo, politycznie i organizacyjnie do istniejącego ugrupowania niŜ większość spośród nowych krajów członkowskich. Na podstawie analizy istotnych czynników makroekonomicznych moŜna ocenić, w jakim stopniu Polska jest przygotowana do wykorzystania finansowej pomocy oferowanej przez członkostwo w Unii Europejskiej na tle innych państw członkowskich. Wybrane miary makroekonomiczne zestawiono w tabeli 1.

418

Agnieszka Martynowska Tabela 1 Wybrane czynniki makroekonomiczne dla UE-25 PKB w UE-25 (mld euro)

PKB na mieszkańca3

Stopa bezrobocia (%)

Inflacja4

Liczba ludności5

Gęstość zaludnienia

Niemcy

2129,2

106

9,7

1,3

82,5

231

UK

1588,7

119

5,0

1,3

59,5

244

Francja

1557,2

113

9,4

2,3

59,9

109

Włochy

1300,9

107

8,6

2,5

57,5

191

743,0

95

11,3

2,8

41,0

81

Kraj

Hiszpania Holandia

453,8

120

3,8

1,7

16,3

458

Belgia

267,5

116

8,1

1,6

10,4

341

Szwecja

267,4

115

5,6

1,5

9,0

20

Austria

224,3

121

4,4

1,4

8,1

96

Dania

187,8

123

5,6

1,1

5,4

125

Grecja

152,6

79

9,3

3,1

11,0

84

Finlandia

143,4

111

9

0,6

5,2

15

Irlandia

131,9

131

4,6

2,8

4,0

57

Portugalia

130,8

75

6,4

2,6

10,5

114

Luksemburg

23,5

208

3,7

2,5

0,5

174

Polska

185,2

46

19,2

1,8

38,2

122

Czechy

75,7

69

7,8

1,3

10,2

129

Węgry

73,2

61

5,8

6,1

10,1

109

Słowacja

28,8

51

17,1

8,6

5,4

110

Słowenia

24,5

77

6,5

4,5

2,0

99

Litwa

16,1

46

12,7

-0,7

3,4

53

3

W jednostkach PPS (ang. Purchasing Power Standard – jednostka Standardu Siły Nabywczej) oznacza sztuczną, wspólną jednostkę monetarną, uŜywaną w UE do wyraŜenia zagregowanych wskaźników ekonomicznych dla celów porównań w taki sposób, by wyeliminować róŜnice między krajami, wynikające z poziomu róŜnic cen. Zob. [2], s. 24. 4

Dwunastomiesięczny średni wskaźnik inflacji z czerwca 2004 r. w stosunku do czerwca 2003 r., mierzony Porównywalnym Indeksem Cen Konsumpcyjnych (Harmonized Index of Consumer Prices) w %. Zob. Traktat Amsterdamski, art. 121. 5

W mln, stan na 1.01.2004 r.

Ekonomiczna analiza absorpcji funduszy strukturalnych w Polsce Cypr

11,3

83

4,4

2,0

419

0,7

79

Łotwa

9,2

42

10,5

4,3

2,3

36

Estonia

7,4

48

10,1

1,6

1,4

30

Malta

4,3

73

8,2

0,0

0,4

1266

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z [2], s. 15, 23, 25, 39.

Niemcy UK Francja Włochy Hiszpania Holandia Belgia Szwecja Austria Dania Grecja Finlandia Irlandia Portugalia Luksemburg

Polska Czechy Węgry Słowacja Słowenia Litwa Cypr Łotwa Estonia Malta -200

0 PKB

200

400

PKB na 1 miesz

600 Bezrobocie

800 Inflacja

1000

1200

Ludność

1400

1600

Gęstość zaludnienia

Wykres 3. Wybrane wskaźniki makroekonomiczne dla UE-25 Źródło: opracowanie własne.

1800

2000

2200

420

Agnieszka Martynowska

Unia Europejska6 w obecnym składzie zajmuje 2,9% powierzchni kuli ziemskiej, a zamieszkująca ją ludność – 7,4% całej ludności świata. Średnia gęstość zaludnienia wynosi 114,6 osoby na km2. Na wykresie 3 pokazano, jak duŜe jest zróŜnicowanie wśród krajów Unii Europejskiej pod względem wartości Produktu Krajowego Brutto. Polska wypracowała największy wolumen PKB spośród nowych członków, porównywalny do takich krajów, jak Dania czy Grecja. Produkt Krajowy Brutto w przeliczeniu na mieszkańca kraju na poziomie 46% średniej UE-25 plasuje Polskę na przedostatnim miejscu wśród krajów nowo przyjętych, a stopa bezrobocia, na poziomie 19,2% w 2003 roku – na ostatniej pozycji wśród wszystkich krajów Unii Europejskiej. BieŜący poziom inflacji, wynoszący 1,8%, wskazuje, Ŝe jest on podobny, jak w Belgi, Holandii, Estonii lub na Cyprze. Ze statystyk wynika, Ŝe rozszerzenie Unii Europejskiej wpłynęło na zwiększenie potencjału społeczno-gospodarczego, wewnętrzne zróŜnicowanie i niewątpliwie na osiągnięcie celów określanych jako,,doganianie pod względem ekonomicznym i społecznym” czołowych gospodarek światowych, głównie Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej7. Polska wraz z dziewięcioma krajami Europy Środkowej dostała szansę przyspieszonego rozwoju gospodarczego, a tym samym,,dogonienia” czołówki europejskiej, a moŜe równieŜ światowej. Czy ta szansa zostanie wykorzystana, zaleŜy tylko od wysiłku całego społeczeństwa, a przede wszystkim mądrej polityki i rozwaŜnych decyzji rządów. Polska, będąca największym krajem wśród nowej dziesiątki, prezentuje się dość słabo na tle pozostałych krajów Unii Europejskiej: niewielki wskaźnik PKB i wysoka stopa bezrobocia oznaczają, Ŝe czeka nas duŜo pracy, aby przybliŜyć się do standardów europejskich, nie mówiąc o światowych. Jak zatem na tle wskaźników makroekonomicznych wygląda obecne wykorzystanie funduszów unijnych? Jakie są perspektyw na następne lata?

6

Zob. [6].

7

Patrz załoŜenia Strategii Lizbońskiej Polska w [5].

Ekonomiczna analiza absorpcji funduszy strukturalnych w Polsce

421

4. Fundusze strukturalne i Fundusz Kohezji w Polsce 4.1. Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004–2006 Narodowy Plan Rozwoju zawiera załoŜenia dotyczące wykorzystania środków z funduszy strukturalnych przyznanych Polsce w ramach polityki strukturalnej Unii Europejskiej na lata 2004–2006. Plan ten powstał na podstawie sektorowych i regionalnych strategii rozwoju opracowanych we wszystkich resortach i województwach po uprzednim skonsultowaniu z przedstawicielami róŜnych grup społecznych. Sprecyzowano sześć obszarów (sektorów Ŝycia społeczno-gospodarczego kraju), w których będą realizowane inwestycje współfinansowane z unijnych funduszy w zakresie rozwoju regionalnego, kwestii społecznych, rozwoju przedsiębiorczości, transportu, rozwoju obszarów wiejskich, rybołówstwa i ochrony środowiska. Cel strategiczny NPR-u jest następujący: ,,rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym”8. 4.2. Struktura budŜetu funduszy europejskich Fundusze strukturalne jako źródło finansowania poszczególnych programów operacyjnych oraz strategie Funduszu Spójności zaprezentowano w tabelach 2 i 3.

8

Por. [3].

422

Agnieszka Martynowska Tabela 2 Fundusze strukturalne i Fundusz Spójności (mln euro) – ceny z 1999 roku Środki krajowe

Program SPO WKP

EFRR

EFS

EFOGR

1300,0

SPO RZL

1270,4

SPO Transport

627,2

publiczne

prywatne

536,7

693,0

485,4

26,4

265,1

Ochrona Środowiska SPO Rolnictwo

10 55,0

SPO Rybołówstwo

178,6

263,9

628,9

70,9

81,0 388,7

ZPORR

2869,5

1127,0

IW Interreg III

196,1

40,4

IW Equal Razem

118,5 4992,8

1388,9

Fundusz Kohezji

FWIR UE

publiczne

1866,7

330,8

1866,7

330,8

3733,4

661,6

65,0 1055,0

178,6

2854,4

1818,0

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z MGiP.

Tabela 3 Europejskie i krajowe środki pomocowe w mln euro – ceny z 1999 roku Fundusz

Środki krajowe

Środki z UE publiczne

prywatne

Fundusze strukturalne

7615,3

661,5

–

Fundusz Spójności

3733,7

2854,4

1818,0

11 349,0

3515,9

1818,0

Razem

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z MGiP.

Ekonomiczna analiza absorpcji funduszy strukturalnych w Polsce

423

4.3. Sektorowe Programy Operacyjne W latach 2004–2006 fundusze strukturalne w Polsce były wdraŜane za pomocą siedmiu programów operacyjnych, składających się na Podstawy Wsparcia Wspólnoty: – Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR), – Sektorowy Program Operacyjny Rozwoju Zasobów Ludzkich (SPO RZL), – Sektorowy Program Operacyjny – Wzrostu Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO – WKP), – Sektorowy Program Operacyjny Transport, – Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora śywnościowego i Rozwój Obszarów Wiejskich 2004–2006, – Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb, – Program Operacyjny Pomoc Techniczna. Narodowy Plan Rozwoju określa równieŜ zasady finansowania ze środków Funduszu Spójności oraz Inicjatyw Wspólnotowych Interreg III i Programu Inicjatywy Wspólnotowej Equal.

5. Absorpcja funduszy strukturalnych Fundusze strukturalne były wdraŜane w Polsce w latach 2004–2006 za pomocą siedmiu programów operacyjnych i dwóch inicjatyw wspólnotowych. KaŜdy z nich charakteryzuje się odmienną strukturą finansową, lecz procedura wdraŜania jest stosunkowo podobna. Strukturę alokacji funduszy strukturalnych przedstawiono na wykresie 4.

424

Agnieszka Martynowska

160 140 120 100 80 60 40 20 0 ZPORR

SPO RZL

wartość wniosków złoŜonych

SPO WKP

SPO T

SPO SPO RiPR RiMśoROW

wartość umów o dofinansowanie

PO PT

IW PIW EQUAL INTERREG IIIA

RAZEM

wartość płatności z kont programowych

Wykres 4. Struktura funduszy europejskich od początku uruchomienia poszczególnych programów jako procent realizacji zobowiązań na cały okres programowania 2004–2006 Źródło: opracowanie własne.

Od początku uruchomienia programów operacyjnych i Programu Inicjatywy Wspólnotowej Equal podpisano umowy lub wydano decyzje o dofinansowaniu realizacji projektów, angaŜując środki wspólnotowe na łączną kwotę ponad 7,8 mld zł, co stanowi 94% alokacji funduszy w 2004 roku i 22% środków wspólnotowych z całego okresu programowania 2004–2006.

Podsumowanie Obecność Polski w Unii Europejskiej stwarza duŜą szansę zminimalizowania dystansu do najbardziej rozwiniętych społeczeństw. Opierając się na

Ekonomiczna analiza absorpcji funduszy strukturalnych w Polsce

425

wzorcach unijnych i korzystając z doświadczeń ,,innych”, moŜliwa jest integracji gospodarcza, ekonomiczna i kulturowa z krajami członkowskimi. Dzięki temu otwierają przed naszym krajem szerokie perspektywy rozwojowe. NPR rozwoju jest niezbędny, aby Polska mogła właściwie wykorzystać swoje członkostwo w UE i dobrze rozdysponować oferowane przez nią środki. Powodzenie w pozyskiwaniu i wykorzystaniu funduszy strukturalnych to ogromne wyzwanie dla instytucji, które się tym zajmują. Niemniej zainteresowanie, jakim się cieszą się te środki odzwierciedla liczba wniosków o dofinansowanie projektów, które zaczęto składać w drugiej połowie 2004 roku. Do końca kwietnia 2005 roku łączna wartość tych, które zostały poddane formalnej ocenie w ramach wszystkich środków pomocowych, przerosła dostępną pulę środków i wyniosła 105,53% alokacji na lata 2004–2006. Zainteresowanie potencjalnych beneficjentów (...) jest ogromne. Nie sprawdziły się więc wcześniejsze obawy, iŜ nie będzie odpowiedniej ilości projektów oraz Ŝe potencjalni beneficjenci nie byli dobrze przygotowani do aplikowania o środki9. Mając na uwadze fakt, Ŝe Komisja Europejska zawsze traktowała okres 2004–2006 jako fazę szkoleniową, Polska, będąca największym odbiorcą funduszy strukturalnych, doskonale zdała egzamin z tego ,,szkolenia”.

Literatura 1.

Chałas M.: Fundusze strukturalne. Przewodnik, http://www.funduszestrulturalne. gov.pl.

2.

Chałas M.: Unia Europejska w liczbach. Monografie nr 17. Instytut Europejski, Łódź 2005.

3.

Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006 http://www.ukie.gov.pl.

4.

Podsumowanie pierwszego roku członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Ministerstwo Gospodarki i Pracy. http://www.mgip.gov.pl/prezentacja_rok_w_ue2.

9

Cyt. za [9].

426 5.

Agnieszka Martynowska Polska wobec Strategii Lizbońskiej. Biała księga PF SL, http://www.strategializbonska. pl.

6. 7.

Rocznik Statystyki Międzynarodowej. GUS, Warszawa 2003. Rozporządzenie 1260/99/WE Rady Unii Europejskiej z 21.06.1999 r. wprowadzające ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych. DzU WE nr L161 z 26.06.1999.

8.

Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju na lata 2004–2006 z 20 IV 2004, DzU 04.116.1206.

9.

Wywiad z podsekretarzem stanu w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, Krystyną Gurbiel z 8.06.2005 r. http://www.funduszestrukturalne.gov.pl.

10. ZałoŜenia europejskiej debaty publicznej. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej. Warszawa 2005.

EKONOMIC ANALYSIS OF ABSORPTION OF STRUCTURAL FUNDS IN POLAND Summary The first months of Polish partnership in the European Union structures showed, that Poland was well prepared to this historical event. Further perspective of EU partnership means next challenges for Poland connected with decision making process. The present article it is a sample of assessment Poland’s first year in the EU: effects, risks, risky areas and further perspectives. Notwithstanding Poland situation background other citizen UE-25 showed that, we ought to work hardly and take political good decisions. Translated by Agnieszka Martynowska