TEMA 1 CUERPO AUXILIAR ADMINISTRATIVO PROMOCIÓN INTERNA

LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS GENERALES. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS.

JULIO 2005

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ÍNDICE: I. LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. ...........................................................................................3 II. ÁMBITO DE APLICACIÓN................................................................................................................................3 III. PRINCIPIOS GENERALES. ...............................................................................................................................6 IV. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS. ...........................................................................................................9

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I. LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. Según su artículo 1, la Ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas. Al aprobar esta Ley cabecera de todo el sistema administrativo español, el Estado ejercita la competencia atribuida por el artículo 149.1, 18ª de la Constitución Española (CE), y pretende garantizar la igualdad jurídica básica de todos los ciudadanos ante las diferentes Administraciones. En definitiva, lo que hace es establecer un mínimo común denominador que habrá de ser respetado por todas las Administraciones (Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales), sin perjuicio de su posible desarrollo en orden a adaptarlo a las peculiares características de cada una de ellas. Así, la Ley regula los principios que rigen la actuación de las Administraciones Públicas y las relaciones entre ellas; los órganos administrativos y los interesados; la actividad de la Administración; el régimen de los actos administrativos y de sus disposiciones; y el procedimiento a través del cual habrán de producirse aquellos. Finalmente regula los procedimientos para dejar sin efecto los actos administrativos a través de los correspondientes procedimientos de revisión y recursos. Contiene asimismo previsiones en materia sancionadora y las normas reguladoras de la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de las autoridades y personal a su servicio.

II. ÁMBITO DE APLICACIÓN. a) Criterio subjetivo. Dada la condición de la Ley 30/92 (LPAC) de norma reguladora por excelencia de las Administraciones Públicas, es necesario precisar el concepto de Administración a los efectos de fijar su ámbito de aplicación.

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En este sentido, el artículo 2 LPAC dirá que se entiende a los efectos de esta ley por Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. 1

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas . c) Las Entidades que integran la Administración local. El apartado 2 del mismo artículo precisa que las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación. A todas ellas les es aplicable la Ley 30/92. En un primer nivel a las Administraciones Públicas de base territorial (Estado, Comunidades Autónomas y Entidades locales (municipios, provincias e islas); pero también a otro tipo de entes, denominados instrumentales, que forman parte de la denominada Administración institucional. El alcance es distinto, pues mientras que para las primeras, en principio, la regla general es la de sujeción de su actividad al Derecho Administrativo, para los entes instrumentales se establece la aplicación de la LPAC sólo cuando ejerzan potestades administrativas, reconociendo así la Ley el hecho de que dichos entes se rigen por el Derecho Privado en muchas de sus actuaciones. 1

La Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, dice en su artículo 1 que la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, está integrada por la Administración General de la Comunidad Autónoma y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, para el desarrollo de su actividad. La Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es la organización técnica y profesional que, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, y bajo la dirección del Consejo de Gobierno y de sus miembros, asume la realización de los intereses públicos regionales (art. 1.2). Los organismos públicos son las entidades de Derecho público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 1.3).

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Siendo

generalmente

conocidas

las

Administraciones

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territoriales,

la

Administración institucional es la que precisa una mayor explicación. En la actualidad, los entes instrumentales pueden ser, fundamentalmente, de dos tipos: 1) los que tienen una personalidad jurídico-pública y que se denominan 2

organismos públicos, englobando, a su vez, dos categorías: organismos autónomos , entes públicos que someten toda su actividad al régimen jurídico-público y, en 3

consecuencia, al Derecho Administrativo, y las entidades públicas empresariales , entes también públicos que se rigen en su actuación externa por el Derecho Privado, o por lo que disponga la norma de creación de cada uno de ellos. 2) los que aun teniendo capital público, adoptan la forma de Sociedad 4

Anónima, de forma que su personalidad jurídica es privada .

Pues bien, los entes a los que se refiere el artículo 2.2 LPAC son las denominadas entidades públicas empresariales, dado que aun cuando en sus relaciones externas, por ejemplo contratación de personal, se rijan por el Derecho privado, cuando ejerzan potestades administrativas, por ejemplo la sancionadora, habrán de ajustarse a lo dispuesto en la LPAC. Al margen del artículo 2 LPAC, la Ley es también aplicable, en lo que proceda, a las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y sociales (Colegios Profesionales), de conformidad con la Disposición Transitoria Primera de la LPAC.

2

En la Administración regional son ejemplos de organismos autónomos el Instituto de la Mujer, el de la Juventud, la Imprenta Regional o el IMIDA, 3 El ejemplo más claro es el del Ente Público Servicio Murciano de Salud. 4 Por ejemplo, Murcia Cultural, S.A.

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b) Criterio objetivo o funcional. Al margen de los sujetos (Administraciones públicas) a los que resulta de aplicación la Ley, ésta reduce su ámbito de aplicación, al excluir del mismo determinados tipos de procedimientos que quedarán regulados por sus normas específicas. Es el caso de las Disposiciones Adicionales quinta a octava, ambas inclusive, que remiten a sus normas específicas, excluyendo de la aplicación del procedimiento administrativo común, salvo con carácter supletorio, la regulación de determinados procedimientos en materia tributaria, de sanciones por infracciones en el orden social y extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social. En materia de otros actos de Seguridad Social y desempleo, así como en la tramitación de procedimientos disciplinarios de personal al servicio de las Administraciones Públicas y de contratistas, se excluye la aplicación de la LPAC, sin prever la supletoriedad de la misma.

III. PRINCIPIOS GENERALES. Dispone el artículo 3 LPAC que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Copia casi literal del artículo 103.1 de la constitución (CE), en él se establecen los principios capitales de la administración y que afectan tanto a su organización como a su funcionamiento, tanto interno como en relación con las demás administraciones públicas. Responde a una concepción de la Administración propia del Estado de Derecho, plenamente sometida al ordenamiento jurídico y puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos. La eficacia, puede entenderse como la idoneidad o adecuación de los medios humanos, materiales y organizativos elegidos para alcanzar los objetivos que se han señalado a una Administración, que siempre habrán de venir referidos al interés general de la sociedad.

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La jerarquía es un principio de organización que establece relaciones de superioridad y dependencia entre las unidades, en atención a las funciones y la responsabilidad atribuida a cada una de ellas. Los principios de descentralización y desconcentración persiguen acercar al ciudadano la toma de decisiones, bien mediante la traslación del poder político desde un poder central a los entes periféricos o bien mediante la atribución de potestades y funciones a las unidades inferiores en detrimento de las superiores. La coordinación supone el ejercicio de funciones de dirección sobre unidades o entes dependientes para conseguir la unidad de acción del entramado de entes públicos existentes. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. Ambos son criterios de conducta generales y difícilmente separables o distinguibles, por lo que cabría decir que son dos aspectos de la misma realidad. El Tribunal Constitucional ha dicho que la buena fe impone el deber de coherencia en el comportamiento. Para el Tribunal Supremo, la buena fe en las relaciones jurídico-administrativas se basa en la posibilidad de confiar en la actuación leal del otro, precisando que la buena fe, sin embargo, no ampara cualquier tipo de convicción psicológica producida en el ciudadano, sino aquella que se basa en signos externos de la Administración, lo suficientemente claros para inducir al ciudadano a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta, llevándole a actuar en determinado sentido. Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. En el ámbito de las relaciones interadministrativas, a los principios de cooperación y colaboración, se unen los que enumera el artículo 4 LPAC, siendo el de lealtad institucional el esencial, pues el resto de los enunciados en el precepto no son sino concreción y aplicación de aquellos. de forma que las Administraciones públicas deberán:

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a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. Los principios de las letras a) y b) persiguen que cada Administración ejerza las competencias propias sin invadir las de las demás, mientras que las letras c) y d) establecen el denominado auxilio administrativo, por el cual las Administraciones Públicas vienen obligadas a prestarse ayuda para el adecuado ejercicio de sus competencias. Para ello, podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. El principio se configura como un verdadero deber jurídico que únicamente puede denegarse cuando se den las circunstancias enumeradas en la Ley, es decir, cuando el ente del que se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante. Asimismo, las Administraciones deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias. Fuera del artículo 4 existen otras reglas que suponen una aplicación del principio de coordinación y cooperación, como la contemplada en el artículo 18 de la misma Ley 30/92, que dispone que las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.

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Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico. Se establece aquí el principio de dirección política del Gobierno ya contemplado en el artículo 97 CE y en el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, dejando a la Administración un papel de instrumento técnico en manos del Gobierno para la satisfacción de los intereses públicos. Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Aun cuando cada Administración Pública se compone de multitud de órganos y unidades administrativas, todas ellas se aglutinan en torno a una personalidad jurídica única, que las dota de unidad. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación. La transparencia conlleva la posibilidad de conocer en todo momento el estado de tramitación de los asuntos, las autoridades y funcionarios responsables de la tramitación de los procedimientos, la posibilidad de acceder a los archivos y registros públicos. Se trata de abrir la actuación administrativa al ciudadano. Esa apertura tiene otra dimensión, como es no sólo la de conocer todos los extremos de la actuación, sino la de participar activamente en ella, a través, por ejemplo, de los trámites de audiencia y de información pública.

IV. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS. Una de las principales novedades de la Ley 30/92 fue la enumeración en un único precepto de un elenco de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones públicas. Materialmente, dichos derechos no resultaban tan novedosos, pues o bien ya se encontraban reconocidos en otras normas o bien habían sido pacíficamente admitidos por la Jurisprudencia, pero hasta la aprobación de la Ley

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no habían sido recogidos y enumerados de forma más o menos sistemática. No obstante, ha de advertirse que no es una relación exhaustiva, cerrada o excluyente, pues existen otros muchos no contemplados en ella. El artículo 35 enumera los siguientes derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas: a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos. b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las 5

Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos .

c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales 6

deban obrar en el procedimiento .

5

Téngase en cuenta que El artículo 41 LPAC dice que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos. Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública que corresponda. La responsabilidad será esencialmente la disciplinaria, debiendo poner en relación este artículo con la infracción contemplada en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Real Decreto 33/1986, de 10 de enero), aplicable en defecto de normativa regional propia, que tipifica como falta grave “la falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y que no constituya falta muy grave”. Dicha falta muy grave cabría identificarla, a su vez con la “falta notoria de rendimiento cuando suponga inhibición en el cumplimiento de las tareas encomendadas”, que describe el artículo 86, letra f) del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero. 6

El Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y la devolución de los originales.

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d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de 7

acuerdo con lo previsto en esta ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico .

e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por 8

el órgano competente al redactar la propuesta de resolución .

f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante. g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a o l s proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras leyes. i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del 9

personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente . k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes 10 .

7

El artículo 36 LPAC desarrolla este derecho.

8

El artículo 79 LPAC regula la presentación de alegaciones por parte de los interesados.

9

Título X de la LPAC.

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A modo de ejemplo, los reconocidos al obligado tributario por el artículo 34 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

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De estos derechos ha de prestarse especial atención al contemplado en el apartado h), el de acceso a los archivos y registros. Reconocido por el artículo 105, b) de la Constitución, se solapa en parte con el recogido en la letra a) y, a su vez, es objeto de un desarrollo pormenorizado en el artículo 37 LPAC, que reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. El resto del artículo establece limitaciones para acceder a documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas, acceso que quedará limitado a ellas, pudiendo solicitar que sean completados o rectificados, salvo que figuren en expedientes caducados de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno. Por su parte, el acceso a los documentos de carácter nominativo que, sin incluir datos afectantes a la intimidad, figuren en procedimientos no sancionadores ni disciplinarios y que puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, corresponderá, además de a los titulares de tales derechos, a terceros que acrediten un interés legítimo y directo. Junto a las anteriores limitaciones en atención al contenido de los documentos, también la Ley prevé la posibilidad de llegar a denegar el acceso cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada. Tampoco podrá accederse a los expedientes que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo; los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado; los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando; los relativos a las

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materias protegidas por el secreto comercial o industrial y los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria. Al margen de este régimen general, el apartado 6 del artículo 37 remite a lo que disponga la normativa específica de determinados documentos y archivos, la regulación del acceso a los mismos. Es el caso de los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas; los que contengan datos sanitarios personales de los pacientes; los regulados por la legislación del régimen electoral; los que sirvan a fines exclusivamente estadísticos dentro del ámbito de la función estadística pública; el Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de carácter público cuyo uso esté regulado por una ley; los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Públicas por parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad Autónoma o de una Corporación local; y la consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos. Un ejercicio indiscriminado de este derecho podría afectar a la eficacia misma de los servicios públicos, por ello, quien desee hacerlo efectivo debe formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante, se podrá autorizar el acceso directo de aquellos a la consulta de los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas. El derecho de acceso conllevará el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Administración, previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas.

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