PRZYCZYNY PRACY NIEREJESTROWANEJ W POLSCE KONFERENCJA W MPiPS

Intencją resortu pracy jest też dokonanie pewnych zmian w definicji organizacji pozarządowej tak, aby mniejsze znaczenie miała forma prawna – nacisk p...
2 downloads 1 Views 58KB Size
Intencją resortu pracy jest też dokonanie pewnych zmian w definicji organizacji pozarządowej tak, aby mniejsze znaczenie miała forma prawna – nacisk pragnie się położyć na cel działania. Proponuje się też dalej idące włączenie NGO w procesy podejmowania decyzji publicznych w samorządach. Całość projektu nowelizacji znaleźć można na stronie http://pozytek.gov.pl/Projekt,nowelizacji,ustawy,o,pozytku,927.html. Ogólnie rzecz biorąc, w trakcie wystąpień nie brakowało gorzkich słów na temat aktualnej sytuacji III sektora. Zdaniem uczestników wciąż pozostaje on słaby, niedofinansowany, niedostatecznie autonomiczny wobec administracji państwowej i samorządowej. Organizacje pozarządowe nie wpasowały

się jeszcze w pełni w system polityczny i nie zakorzeniły się dość dobrze w społecznej świadomości, co owocować może pewnymi mankamentami w ich funkcjonowaniu. Problemem jest również brak społecznej kontroli nad III sektorem. Większość wzmiankowanych niedostatków polskich NGO uczestnicy przypisywali raczej czynnikom zewnętrznym, głównie praktyce postępowania administracji. Podkreślano też, że choć pierwsza faza instytucjonalizacji III sektora, rozpoczęta wprowadzeniem Ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, jeszcze nie w pełni się zakończyła, to potrzebne są pewne zmiany, związane z poprawianiem tego, co nie zadziałało i z wyzwaniami związanymi z toczącymi się procesami zmiany społecznej.

PRZYCZYNY PRACY NIEREJESTROWANEJ W POLSCE KONFERENCJA W MPiPS

Jan Dzierzgowski Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

28 kwietnia 2008 r. w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej odbyła się konferencja pt. Przyczyny pracy nierejestrowanej w Polsce, poświęcona prezentacji wyników badań empirycznych na temat zatrudnienia w szarej strefie. Badania wykonano w ramach projektu pt. Przyczyny pracy nierejestrowanej, jej skala, charakter i skutki społeczne, zleconego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w 2007 r. i współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Wykonawcami projektu były dwa konsorcja badawcze: Instytut Pracy i Spraw Socjalnych wraz z Centrum Badania Opinii Społecznej oraz Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych we współpracy z Millward-Brown SMG/KRC. Uczestników powitała Czesława Ostrowska, podsekretarz stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. W krótkim wystąpieniu kładła nacisk na kluczową rolę wzrostu zatrudnienia w walce z ubóstwem i zagrożeniem wykluczeniem społecznym, podkreślając, że choć od kilku lat sytuacja na rynku pracy poprawia się, pozostają pewne kwestie, którymi należy się zająć. Jedną z nich jest problem szarej strefy. Pojawia się bowiem pytanie, jak podejmowanie pracy nierejestrowanej ma się do wspomnianych wcześniej ryzyk socjalnych. Potrzeba dogłębnego przeanalizowania tych zagadnień sprawiła, że resort pracy zorganizował projekt badawczy dotyczący zatrudnienia w szarej strefie. Na zakończenie minister Ostrowska zwróciła uwagę, że zjawisko pracy nierejestrowanej występuje zawsze i wszędzie, toteż błędem byłoby mówienie o likwidowaniu szarej strefy; możemy jedynie ograniczać jej rozmiar. Stwierdzenie to miało stać się przewodnią myślą konferencji, wielu bowiem uczestników wyrażało dokładnie takie samo przekonanie. Na wstępie dr Michał Boni, szef zespołu doradców strategicznych premiera, przypomniał, że w obecnych sporach na temat rozwoju gospodarczego ścierają się dwa stanowiska: pierwsze kładzie nacisk na ograniczanie wydatków publicznych, drugie – na zwiększanie efektywności wydatków i przede wszystkim zwiększanie liczby osób płacących podatki, składki ubezpieczeń społecznych etc. Dlatego właśnie istotne znaczenie ma problem szarej strefy. Polityka Społeczna nr 5–6/2008

Niemniej rozwój społeczny nie dokona się bez uświadomienia sobie innych problemów, z jakimi boryka się polska gospodarka. Dr Boni stwierdził, że należy na nowo zdefiniować adaptacyjność pracowników – potrzebna jest większa mobilność przestrzenna, akceptacja dla elastyczności rynku pracy, gotowość do uczestnictwa w kształceniu ustawicznym. Inny problem to kwestia wcześniejszych emerytur. Pojawia się tu swoisty dylemat: trudno utrzymać na obecnym poziomie przeciętny wiek wyjścia z rynku pracy, z drugiej jednak strony wielu pracodawców nie chce zatrudniać starszych pracowników, co – warto pamiętać – może stanowić dla tych ostatnich motywację do szukania pracy nierejestrowanej. Niemałe problemy związane są również ze startem zawodowym osób młodych – często niepłatna praca w domu czy aktywność w szarej strefie stanowią dla młodych sposób na zarabianie pieniędzy. Nie można na siłę zmieniać tego typu strategii postępowania, są one bowiem dobrze społecznie zinstytucjonalizowane, często stanowiąc wręcz pewne nawyki. Państwo powinno raczej starać się, by bardziej opłacalne było szukanie swego miejsca w oficjalnej gospodarce. Według dra Boniego, rzeczą zasadniczą w dyskusjach o pracy nierejestrowanej mogą być normy kulturowe. Nie do końca sprawdzają się proste wyjaśnienia faktu istnienia szarej strefy, takie jak słaba koniunktura gospodarcza, nadmiar biurokracji czy obciążenie kosztami pracy. Obecnie, na przykład, odnotowujemy wzrost gospodarczy, tymczasem stopa zatrudnienia w szarej strefie utrzymuje się na wysokim poziomie. Inny przykład: pracodawcy zawsze podkreślają, że koszty pracy są zbyt wysokie, nawet pomimo rozmaitych reform zmierzających do zmniejszenia obowiązkowych nakładów. Mówią też, że rynek pracy jest nieelastyczny, choć przez lata się uelastycznił – po prostu pracodawcy nie zawsze umieją z tego korzystać. Społeczna percepcja rynku pracy nie zawsze odnotowuje pewne realne zmiany – i tu właśnie dowód na decydującą rolę norm kulturowych w wyjaśnianiu fenomenu szarej strefy. Krzysztof Pater (koordynator projektu IPiSS) wygłosił wprowadzenie do prezentacji wyników badań. 35

W pierwszej kolejności wymienił problemy generowane przez zjawisko pracy nierejestrowanej. Ogranicza ona przychody z podatków, ogranicza przychody FUS, co nie daje możliwości wzrostu świadczeń. Pojawia się tzw. efekt gapowicza – osoby wykonujące pracę nierejestrowaną korzystają z dóbr publicznych (oświata, służba zdrowia, transport, kultura), ale nie dokładają się do nich. Czasem otrzymują świadczenia socjalne, bo zatajają swe nielegalnie uzyskane zarobki w teście dochodowym. Można mówić także o pewnych skutkach mikroekonomicznych – pojawia się np. nieuczciwa konkurencja dla podmiotów gospodarczych działających zgodnie z przepisami; w rezultacie uczciwi są zmuszani do tego, by również zatrudniać ludzi na czarno. Pracownicy nie korzystają z uprawnień gwarantowanych przez prawo pracy, np. rodzina w wypadku śmierci pracującego nie ma prawa do renty rodzinnej. K. Pater podkreślił jednak, że praca nierejestrowana to również pewne korzyści dla całej gospodarki – dla pracujących i dla pracodawców. Kontekst zjawiska jest tedy dość niejednorodny. Pozytywne jest np. rozszerzenie rynku pracy (choć często o miejsca pracy niskiej jakości, niemniej nie powstałyby one, gdyby nie praca nierejestrowana). Pracownicy nierejestrowani powiększają popyt konsumpcyjny, zwiększają wpływy z VAT. Mają też – mimo wszystko – źródło dochodów, co zmniejsza skalę ubóstwa i zagrożenia wykluczeniem społecznym. Czasem podjęcie zatrudnienia nierejestrowanego stanowi pierwszy krok na drodze do samodzielności rynkowej. Wreszcie, w niektórych przypadkach praca nierejestrowana daje możliwość ucieczki przed egzekucją komorniczą. Wśród korzyści dla pracodawców wymienić należy niższe koszty pracy, większą elastyczność, zmniejszenie ryzyka gospodarczego (np. brak problemów z chorobami pracowników i zwolnieniami lekarskimi, brak konieczności inwestowania w pracownika, który przecież w każdej chwili może pracę porzucić, bądź może się zwyczajnie nie sprawdzić). Na koniec K. Pater wygłosił parę słów o charakterze i zakresie badań. Zastosowano trzy perspektywy badawcze – osób zatrudnionych na czarno, pracodawców (badaniem objęto przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe, tzn. odbiorców usług) i wreszcie instytucji państwowych stykających się z problemem. Ważnym wyzwaniem metodologicznym było zadanie odpowiednich pytań – praca nierejestrowana to wszak zjawisko postrzegane negatywnie (przynajmniej na poziomie deklaratywnym). Niemniej fakt, że oba konsorcja badawcze, działając niezależnie od siebie, zdołały zebrać dość podobne wyniki, np. co do skali zatrudnienia nierejestrowanego w Polsce, oznacza, że owe problemy metodologiczne udało się z powodzeniem rozwiązać. Anna Myślińska (realizatorka projektu IPiSS) również mówiła o kwestiach metodologicznych. Badania szarej strefy mogą być realizowane za pomocą metod pośrednich bądź bezpośrednich, zależnie od stosunku podmiotu badań do zjawiska pracy nierejestrowanej. Metody bezpośrednie to po prostu wywiady – ankietowe bądź swobodne – z aktorami gospodarczymi, często działającymi w szarej strefie. Jeśli jednak można spodziewać się, że uzyskane w ten sposób dane nie będą wiarygodne, rozmiar pracy nierejestrowanej szacować można poprzez analizę dostępnych danych makroekonomicznych. Dane te mogą np. dotyczyć zużycia energii elektrycz36

nej w gospodarce bądź popytu na pieniądz gotówkowy (w szarej strefie rzadko kiedy transakcje dokonywane są za pośrednictwem systemu bankowego). Inna metoda polega na wykorzystywaniu różnych sposobów liczenia PKB. W zasadzie metody pośrednie i bezpośrednie powinny się uzupełniać. Te pierwsze informują nas o skali zjawiska, natomiast za pomocą tych drugich poznać możemy jego strukturę, charakter i determinanty. Mateusz Walewski (CASE) prezentował dane dotyczące wielkości i struktury zatrudnienia w szarej strefie, uzyskane za pomocą metod bezpośrednich. Podkreślił, że w badaniach konsorcjum CASE/SMG KRC rozmiar szarej strefy mierzono przez odniesienie do ogółu pracujących w gospodarce (stąd wynik wynoszący około 9%), w badaniach IPiSS natomiast za punkt odniesienia służył ogół osób w wieku aktywności zawodowej (co daje wynik około 4,8%). Liczba pracowników podejmujących pracę nierejestrowaną jest więc praktycznie taka sama. Według badań realizowanych przez CASE i SMG/ KRC dla 91,6% osób wykonujących pracę nierejestrowaną jest ona ich głównym zajęciem. 63% pracujących w szarej strefie to pracownicy najemni. Główne branże szarej strefy to: rolnictwo, budownictwo oraz branża hotelarska i restauracyjna; duże znaczenie ma również praca nierejestrowana wykonywana na rzecz gospodarstw domowych. W szarej strefie pracują głównie osoby słabo wykwalifikowane i praca ta stanowi dla nich główne źródło utrzymania. Osoby dobrze wykwalifikowane częściej wykonują pracę nierejestrowaną z wyboru. Prawdopodobieństwo bycia w szarej strefie zależy przede wszystkim od wieku i jest najwyższe dla osób liczących sobie 15–24 lata. Jest też odwrotnie proporcjonalne do wykształcenia pracownika – im jest ono wyższe, tym mniejsze prawdopodobieństwo, że dana osoba pracować będzie na czarno. Częściej ze zjawiskiem tym spotykamy się na wsi. Wreszcie, pracę nierejestrowaną z większym prawdopodobieństwem podejmą osoby mające w swej biografii okresy bezrobocia bądź wcześniejsze doświadczenia z szarą strefą. Interesująco przedstawiają się dane dotyczące płac. Otóż oczekiwane wynagrodzenie rośnie tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z pracą legalną z częściowo ukrytym zatrudnieniem (wzrost o około 12%–17%, ale w przeliczeniu na godzinę tylko 7%, czyli mniej niżby się wydawało. Słowem, osoby pobierające część pensji „pod stołem” zarabiają więcej, ale muszą pracować ciężej). W wypadku pracy bez umowy zarabia się średnio od 9% do 14% mniej niż w wypadku oficjalnego zatrudnienia. Podsumowując, w szarej strefie nie zarabia się więcej niż w oficjalnej gospodarce, chyba że ciężko się pracuje. Konkludując, M. Walewski zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, większość pracowników z szarej strefy pracuje tam z przymusu, a nie z własnej chęci, choć są pewne sygnały przemawiające za tym, że owa tendencja nieco się zmienia. Po wtóre, pod względem cech takich, jak wykształcenie, wiek czy miejsce zamieszkania osoby podejmujące zatrudnienie nierejestrowane są bardziej podobne do bezrobotnych niż ludzi zatrudnionych legalnie. Dr hab. Anna Giza-Poleszczuk (CASE) prezentowała wyniki badań jakościowych i analizy CONJOINT, przeprowadzonej na losowej podpróbie 1200 respondentów z badania głównego. Dane te pozwalają Polityka Społeczna nr 5–6/2008

odpowiedzieć na pytanie, co prowadzi ludzi do szarej strefy i jakie preferencje dotyczące zatrudnienia i warunków pracy mają osoby podejmujące pracę nierejestrowaną. W wyniku tej analizy dowiadujemy się, że ponad połowa badanych (55%) chciałaby móc wykonywać pracę w pełni legalną, zaś dalsze 24,8% wybrałoby najchętniej pracę legalną, w której część wynagrodzenia wypłacana byłaby „pod stołem”. Mamy więc do czynienia z dwoma segmentami wśród osób podejmujących pracę nierejestrowaną. Niektórzy czynią to z przymusu; w szarej strefie realizują swą strategię przetrwania. Brak kwalifikacji czy np. wysokie koszty mobilności przestrzennej niejako skazują owych ludzi na zatrudnienie nierejestrowane. Drugi segment może natomiast być nazwany segmentem pozytywnego wyboru. Owego pozytywnego wyboru dokonują przeważnie osoby niemające oczywistych szans na dobrą pozycję na rynku pracy. Są to często ludzie młodzi, których wykształcenie nie jest najgorsze, ale nie jest też najlepsze. Ważnym czynnikiem przy podejmowaniu owego pozytywnego wyboru bywa również spore poczucie deprywacji dochodowej. Pojawienie się owych dwóch segmentów sprawia, że nielegalny rynek pracy staje się jednym z mechanizmów prowadzących do rozwarstwienia społecznego, bowiem sytuacja dochodowa tych, którzy do szarej strefy wchodzą pod przymusem, jest z reguły nieco gorsza od sytuacji ludzi dokonujących pozytywnego wyboru. W dalszej części prezentacji referentka podkreślała, że w opinii badanych praca nierejestrowana ma liczne zalety: można ją łatwo porzucić, gdy tylko pojawi się lepsza opcja. Można też osobiście negocjować z pracodawcą warunki. Większość badanych jest z tego zadowolona i deklaruje, że rozumie ograniczenia, przed jakimi stoją polscy przedsiębiorcy. W tym sensie można mówić, że szara strefa bywa sferą autentycznego kapitału społecznego. Istotne znaczenie ma też zjawisko, które dr hab. Giza-Poleszczuk nazwała „syndromem ukarania państwa”. Młodzi ludzie często decydują się na szarą strefę, nie ufają bowiem instytucjom publicznym i nie czują wobec nich żadnych zobowiązań. Często przekonani są, że i tak płacone przez nich składki czy podatki nie przełożyłyby się na żadne usługi – młodzi nie wiedzą, czy zdołają dostać się do lekarza, nie wiedzą, jaka będzie ich przyszła sytuacja emerytalna. Wolą więc ubezpieczać się we własnym zakresie na rynku i decydują się na rozstanie z państwem. Po raz kolejny widzimy więc, że część osób podejmujących pracę nierejestrowaną czyni to z wyboru, choć nie wiadomo, na ile opisane powyżej syndromy i procesy myślowe to autentyczne uzasadnienia swych decyzji, a na ile racjonalizacje dokonywane post factum. Na zakończenie referentka zwróciła uwagę, że często w społecznej świadomości zaciera się granica między pracą legalną a nielegalną. Wynika to po części ze słabej znajomości prawa, po części zaś z istnienia różnych sytuacji niejasnych, np. zawodów, w których część zarobku uzyskuje się w postaci napiwków czy różnych nierejestrowanych świadczeń. Krótkiego podsumowania pierwszej części konferencji dokonał dr Boni. Podobnie jak inni przypomniał, że nie można walczyć z szarą strefą, można jedynie ją ograniczać i to nie za pomocą kar dla pracodawców czy pracowników. Wskazując na tzw. Polityka Społeczna nr 5–6/2008

paradoksy polskiej zaradności podkreślił, że należy dążyć do sytuacji, w której jednostki mają możliwość zaspokajania swoich potrzeb i interesów bez większej szkody dla ogółu. Często zresztą to, co jednostkom wydaje się racjonalne, czyni im czasem krzywdę. Dr Boni przypomniał o working poor i zwrócił uwagę, że prawdopodobnie wiele osób pracujących w szarej strefie uzyskuje dochody lokujące je poniżej granicy ubóstwa. Na koniec zgłosił postulat utworzenia nowoczesnego obserwatorium rynku pracy, pozwalającego całościowo badać i wyjaśniać dokonujące się na nim procesy. Część drugą konferencji prowadził Krzysztof Pater. Jako pierwszy głos zabrał prof. Wiktor Rutkowski (realizator projektu IPiSS), który przedstawił wyniki odpowiedzi osób przyznających się w badaniach ankietowych do podejmowania pracy nierejestrowanej bądź pracodawców stosujących nielegalne zatrudnienie (ów sposób wyboru danych, co zaakcentował prof. Rutkowski, oznacza, że mamy raczej do czynienia z analizą jakościową, a nie ilościową). Często szara strefa okazuje się dość dobrze zorganizowana czy też, mówiąc inaczej, zinstytucjonalizowana. Praca w niej nierzadko nie ma charakteru dorywczego, ale staje się czymś na podobieństwo etatu. Dowodzi tego fakt, że dla większości badanych stanowi ona główne źródło dochodu, a przeważająca większość respondentów wykonywała ją przez ponad 72 dni robocze. Prof. Rutkowski podkreślił też, że większość pracowników jest zadowolona z pozostawania w szarej strefie i często decyduje się na pracę nierejestrowaną z wyboru. Oczywiście należy tu uważać z uogólnieniami, albowiem prezentowane dane dotyczą wyłącznie osób, które otwarcie przyznały się do pracy nierejestrowanej, a więc tych, które zjawiska tego nie traktują raczej jako patologii. Niemniej, niezadowolenie zadeklarowała zdecydowana mniejszość; prof. Rutkowski wskazał, że zapewne właśnie tych najbardziej niezadowolonych najłatwiej będzie skłonić do podjęcia legalnego zatrudnienia. Zalety szarej strefy, o których mówili respondenci, podobne są w zasadzie do tych, jakie wymieniały osoby ankietowane przez CASE. Przede wszystkim zwracano uwagę na łatwość porzucenia pracy i elastyczność zatrudnienia, ale i na możliwość łączenia pracy nierejestrowanej z pobieraniem świadczeń socjalnych. Niemniej pracownicy z szarej strefy dość kiepsko lokują się w sieci zabezpieczenia socjalnego – problemem jest ich przyszła sytuacja emerytalna, gdyż jedynie 58,4% badanych posiada zabezpieczenia emerytalne. Można więc tu mówić o poważnym zagrożeniu ubóstwem. Maciej Sobolewski (CASE) przedstawił wyniki dotyczące zatrudnienia w szarej strefie z perspektywy pracodawców. Dane te – podkreślał – należy traktować dość ostrożnie. Polscy pracodawcy w ogóle niechętnie godzą się na badania, szczególnie gdy temat jest drażliwy. Stąd też posłużono się trzema metodami badawczymi: przeprowadzono ogólnopolską ankietę u 1008 przedsiębiorców, przeprowadzono 503 wywiady w firmach z wybranych branż (rolnictwo, budownictwo, hotele i restauracje, informatyka, handel detaliczny) oraz zastosowano obserwację uczestniczącą niejawną – śledzono prasowe oferty dotyczące pracy nierejestrowanej, po czym wysyłano ankieterów podających się za osoby zainteresowane owymi ofertami na rozmowy z pracodawcami. 37

Z badań wynika, że potencjalny (czyli nie faktyczny, ale maksymalny możliwy w obecnych warunkach) rozmiar szarej strefy to około 30%–35%; taki właśnie odsetek pracodawców dostrzega pewne jej zalety. Praca nierejestrowana to głównie domena małych firm działających na rynkach, na których panuje duża konkurencja i rozproszenie. Ważny okazuje się podział na zatrudnienie całkowicie nielegalne i częściowo nielegalne (np. przywoływany już przypadek ukrywania części wynagrodzenia). Z obserwacji uczestniczącej niejawnej wynika, że około 8% ogłoszeń prasowych mówiło o pracy nierejestrowanej, zaś 7,5% ofert dotyczyło pracy całkowicie na czarno (duże znaczenie ma tu sezonowość; liczba ofert wyraźnie rośnie w miesiącach wiosennych). W czasie rozmowy kwalifikacyjnej wyłoniły się interesujące różnice. Otóż pracodawcy oferujący pracę na czarno z reguły mówią o tym w sposób niezawoalowany, prosto z mostu. Gdy zaś mamy do czynienia z pracą częściowo nierejestrowaną, jej charakter ujawniany jest aplikantowi dopiero pod koniec rozmowy. Praca częściowo nierejestrowana często jest bowiem przeznaczona dla nieco „lepszych” pracowników, których nie da się zatrudnić całkowicie legalnie. Stąd właśnie pracodawcy starają się najpierw ich przekonać, a dopiero potem ujawnić całą prawdę. Słowem podział „praca częściowo nierejestrowana – praca w pełni nielegalna” to jeden z istotnych wymiarów nierówności generowanych przez szarą strefę. Referent przestawił również odpowiedzi pracodawców na pytanie o to, jak redukować szarą strefę. Badani stawiali przede wszystkim na redukcję kosztów pracy, uelastycznianie rynku pracy i, co ciekawe, zaostrzenie kontroli legalności zatrudnienia. Można interpretować to jako ogólną chęć zwiększenia sprawności instytucji państwowych. Zdaniem badanych zwiększanie kar byłoby mniej efektywne niż zwiększanie częstotliwości kontroli. Podobne zagadnienia na podstawie danych IPiSS omawiała dr Halina Sobocka-Szczapa (IPiSS), wykorzystując zarówno wypowiedzi pracodawców, którzy zadeklarowali, że w ciągu ostatnich 12 miesięcy korzystali z pracy nierejestrowanej, jak i wypowiedzi ogółu badanych pracodawców. Pracodawcy polscy uważają, że choć szara strefa jest dość normalnym zjawiskiem, są pewne kategorie osób, którym nie wypada zatrudniać ludzi na czarno – wymieniano tu m.in. adwokatów, księży, polityków i bogatych przedsiębiorców. Jednak istnieje wśród pracodawców wyraźny klimat przyzwolenia dla pracy nierejestrowanej. Powody zatrudniania nielegalnego są podobne jak te, które zidentyfikowano w badaniach CASE – wszyscy przedsiębiorcy mówią o wysokich kosztach pracy, o możliwości łatwego zwolnienia pracownika, braku konieczności uciążliwych, comiesięcznych rozliczeń z ZUS i urzędem skarbowym. Natomiast pracodawcy rzeczywiście zatrudniający pracowników w sposób nierejestrowany, tłumacząc swe decyzje, wskazują głównie na sezonowość i trudności związane ze znalezieniem pracowników. Co ciekawe, pracodawcy ci często stwierdzają, że dla pracowników nierejestrowane zatrudnienie nie wiąże się z żadnymi specjalnymi korzyściami. Jeśli zaś jakieś korzyści są dostrzegane, to możliwość łączenia nielegalnego dochodu z zasiłkami, lepsze możliwości pogodzenia pracy z życiem rodzinnym, brak konieczności silnego wiązania się z miejscem pracy. 38

Dr Sobocka-Szczapa odniosła się do opinii dotyczących tego, w jaki sposób szarą strefę można by ograniczać. Co ciekawe, choć ogół pracodawców podkreślał, że największą skuteczność mogłyby mieć kary długoterminowe (konieczność wypłacania rent i rekompensat), pracodawcy faktycznie korzystający z pracy na czarno obawiają się raczej kar natychmiastowych, jednorazowych, ale bolesnych z finansowego punktu widzenia. Bartłomiej Piotrowski (CASE) przedstawił dane dotyczące reakcji instytucji rynku pracy na problem zatrudnienia nierejestrowanego. W ostatnich latach zmieniały się przepisy dotyczące kontroli. Od 2007 r. wiodącą instytucją kontrolną została Państwowa Inspekcja Pracy, ale aktywne są także ZUS, urzędy skarbowe, policja i straż graniczna. Powiatowe urzędy pracy, choć nie posiadają żadnych uprawnień kontrolnych, inicjują kontrole innych instytucji, gdyż często spotykają się z pracą na czarno. Jak wynika z badań jakościowych, pracodawcy nie boją się kontroli w zakresie pracy nierejestrowanej i nie słyszeli nigdy, aby kogokolwiek ukarano za nielegalne zatrudnianie pracowników. Ów brak lęku jest uzasadniony. Organizacje uprawnione do kontroli nie współpracują bowiem ze sobą, nie tworzą żadnej sieci, nie ma też wyraźnego lidera. Państwowa Inspekcja Pracy owej przywódczej roli jeszcze nie przyjęła i zajmuje się głównie kontrolowaniem przestrzegania norm bhp. Wymienione wyżej instytucje nie wymieniają się informacjami, ani nie mają możliwości sięgania nawzajem do swoich baz danych. Jeżeli już nawet jakakolwiek współpraca się toczy, to raczej na zasadzie przypadku. Należy zatem zarekomendować stworzenie sieci realnie współpracujących instytucji, dobrze zakorzenionych prawnie. Państwowa Inspekcja Pracy powinna ponosić jednoznaczną odpowiedzialność za całokształt spraw związanych z legalnością zatrudnienia i powinna mieć prawo do angażowania innych instytucji w przeprowadzane kontrole. Na zakończenie tej części konferencji ponownie zabrał głos Krzysztof Pater, który wygłosił krótkie podsumowanie i rekomendacje wynikające z badań. Podkreślił, że szara strefa to zjawisko tyleż powszechne, co niezwykle zróżnicowane. Nie można jej w pełni zlikwidować, można ją jedynie ograniczyć. Działania muszą być dostosowywane do lokalnych warunków. Należy też unikać bezmyślnego przeszczepiania rozwiązań zagranicznych, gdyż to, co działa w jednym kraju, nie musi sprawdzać się w innych. Program walki z szarą strefą winien być kompleksowy i realizowany całościowo; nie można stosować metody małych kroków. Należy zadbać też o możliwie szerokie poparcie społeczne, m.in. dzięki konsultacjom na forum Komisji Trójstronnej ds. Społeczno-Gospodarczych. K. Pater wyróżnił dwa etapy programu. Pierwszy to etap rozwiązań pozytywnych, który obejmowałby zachęty finansowe, usprawnienia organizacyjno-administracyjne, uelastycznienie stosunków pracy, ofertę porad i pomocy dla pracowników nierejestrowanych i wreszcie przygotowanie ogólnospołecznych kampanii edukacyjno-informacyjnych. Wśród zachęt finansowych wymienić należy przede wszystkim kwestię klina podatkowego. Istniała, zaprzepaszczona niestety, możliwość obniżenia go w grupie osób o najniższych dochodach, czyli tych, które najczęściej podejmują pracę nierejestrowaną. W przyszłości Polityka Społeczna nr 5–6/2008

obciążenia składkowe i podatkowe winny być obniżane właśnie osobom najsłabiej wynagradzanym. Znaczenie ma także sprawa absencji chorobowych; liczbę dni absencji chorobowych opłacanych przez pracodawców należy zmniejszyć do siedmiu. Gospodarstwom domowym trzeba umożliwić odliczanie od podstawy opodatkowania kosztów zatrudniania pracowników. Z usprawnień organizacyjno-administracyjnych największe znaczenie miałoby wprowadzenie jednorazowego rozliczania składek ZUS za cały okres ubezpieczenia, o ile jest on krótki (do 45 dni). Warto uprościć druki rozliczenia miesięcznego z ZUS i wdrożyć ogólnopolski system analizy danych finansowych przez urzędy skarbowe. Ważne jest także długoterminowe wspieranie gospodarki społecznej, gdzie spełniać się mogą osoby nieradzące sobie na rynku. K. Pater kładł też nacisk na uelastycznienie stosunków pracy, polegających m.in. na możliwości swobodnego wyłączenia pewnych zapisów z umowy o pracę. Są pewne uprawnienia, z których pracownicy byliby gotowi zrezygnować w zamian za korzyść związaną z legalnym zatrudnieniem (możliwość klauzuli opt-out na podstawie bilateralnej umowy między pracownikiem a pracodawcą, być może z możliwością rozszerzenia takiego mechanizmu na układy zbiorowe). Konieczna będzie również pomoc dla pracowników nierejestrowanych – np. uruchomienie specjalnych infolinii, dających możliwość terapii i informowania o przedsiębiorcach stosujących pracę na czarno. Osobom, które wychodzą z pracy nierejestrowanej, należy przyznać prawo do zasiłku dla bezrobotnych i do zaliczenia czasu spędzonego w szarej strefie do stażu ZUS. Wreszcie, ostatnim działaniem z tego etapu byłyby proste, acz chwytliwe kampanie społeczno-informacyjne, uświadamiające ludziom zasady systemu emerytalnego czy niebezpieczeństwa związane z wypadkami w pracy. Dobrym rozwiązaniem byłaby promocja pracy tymczasowej. Dopiero po wdrożeniu pierwszego, pozytywnego etapu, można przejść do wprowadzenia systemu kar i sankcji. K. Pater podkreślił, że na razie owe kary dotykać mogłyby jedynie przedsiębiorców; gospodarstwa domowe należy z tego systemu wyłączyć. Ważne rozwiązania, jakie zostały wymienione w tej części wystąpienia, to przede wszystkim konieczność rejestracji pracownika w ZUS na 7 dni przed dopuszczeniem do pracy. Kontrola legalności zatrudnienia powinna być dokonywana przy okazji innych kontroli, z jakimi spotykamy się na co dzień. Powinna nastąpić weryfikacja procedur kontrolnych przy uzgodnieniu z partnerami społecznymi. Oczywiście ważną rolę odgrywałyby też kary finansowe za zatrudnianie na czarno. Powinny być one

powiązane z rodzajem prowadzonej działalności (np. można odbierać restauracjom zatrudniającym nielegalnie pracowników koncesję na sprzedaż alkoholu, czasowo uniemożliwiać działającym w szarej strefie firmom budowlanym udział w przetargach etc.). Na koniec K. Pater wspomniał o centralnym systemie monitorowania pracy nierejestrowanej. W dyskusji prof. Marek Bednarski (IPiSS) wyraził pochwałę dla pomysłu Ministerstwa, aby to samo pytanie postawić dwóm ośrodkom badawczym. Dzięki temu powstał dość różnorodny metodologicznie, a jednocześnie spójny, jeśli chodzi o wnioski, produkt. Stwierdził też, że badanie i konferencja pokazują, iż nie ma czegoś takiego, jak jedna szara strefa, jest natomiast dużo zróżnicowanych zjawisk mających podobne skutki. Zjawiska te mają wiele przyczyn, różne zakorzenienia ekonomiczne, psychologiczne i społeczne. Owa złożoność rzeczywistości powoduje, że nie ma jednego antidotum na wszystkie problemy. Pozostaje jedynie ciężka praca, pozwalająca na ograniczanie poszczególnych aspektów tego, co umownie można nazywać szarą strefą. Jeremi Mordasewicz (Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan) zwrócił uwagę, że badania i rekomendacje przedstawione przez K. Patera są zbieżne z tym, co organizacje pracodawców mówią już od kilkunastu lat. Szczególnie duży nacisk położył na kwestię obniżania klina podatkowego dla osób najuboższych. Prof. Mieczysław Kabaj (IPiSS) poruszył kilka wątków, które nie pojawiały się w trakcie konferencji. Odwołując się do własnych badań prowadzonych w urzędach pracy, przypomniał, że oferowane tam prace gwarantują przeciętnie wynagrodzenie wynoszące 992 zł brutto, co daje około 600 zł na rękę, a więc mniej niż w szarej strefie (przynajmniej w przeliczeniu na godzinę pracy). Warto też pamiętać, że 77% ofert z urzędów pracy to praca tymczasowa. Słowem, w konkurencji między strefą legalną a nielegalną nie zawsze ta pierwsza ma coś wartościowego do zaoferowania. Inny czynnik motywujący do podejmowania pracy nierejestrowanej to niska, w porównaniu z innymi krajami UE, liczba bezrobotnych uprawnionych do pobierania zasiłku. Stąd właśnie dla wielu ludzi szara strefa staje się ostatnią deską ratunku. Nie tylko państwo, ale i pracodawcy winni być odpowiedzialni za to, aby ów stan rzeczy zmieniać. Na zakończenie minister Czesława Ostrowska podziękowała uczestnikom konferencji za wystąpienia i raz jeszcze złożyła gratulacje obu konsorcjom badawczym. Raporty przygotowane przez IPiSS i CASE, dokładny opis metodologii badań i szczegółowe rekomendacje znaleźć można na stronie internetowej http: //www.mps.gov.pl/index.php?gid=1161.

NOWE KSIĄŻKI Jerzy Wratny (red.), Renata Markowska-Wolert, Marzena Wąsowska, RADY PRACOWNIKÓW NA NOWYM ETAPIE. Komentarz do ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji wraz ze wzorami pism, IPiSS, Warszawa 2008, stron 124. Helena Strzemińska (ed.), WORKING TIME AND ITS ORGANIZATION IN NEW MEMBER STATES OF EU. ECONOMIC, LEGAL AND SOCIAL ASPECTS, IPiSS, Warszawa 2008, stron 252. Stanisława Golinowska (red.), Cezary Włodarczyk, Iwona Kowalska, Anna Mokrzycka, Łukasz Fyderek, Agnieszka Sowa, POLITYKA ZDROWOTNA WOBEC DOSTEPNOŚCI OPIEKI ZDROWOTNWEJ, WYKLUCZENIA ORAZ NIERÓWNOŚCI W ZDROWIU, Raport z badań, Seria: Opracowania PBZ, IPiSS, Warszawa 2008, stron 218.

Polityka Społeczna nr 5–6/2008

39