A C T A U N I V E R S I T AT I S L O D Z I E N S I S FOLIA OECONOMICA 243, 2010

KAMILA MATAĝKA∗

Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

1. Istota partnerstwa publiczno-prywatnego Jedną z cech współczesnych gospodarek jest tendencja do zwiĊkszania zakresu ĞwiadczeĔ finansowanych z budĪetów publicznych (paĔstwa i samorządowych). Presja wydatków publicznych powoduje, Īe coraz czĊĞciej zdarza siĊ, iĪ władze publiczne stają przed problemem ich ograniczania lub poszukiwania nowych form finansowania realizacji zadaĔ publicznych. Jedną z obiecujących form jest partnerstwo publiczno-prywatne (PPP). Partnerstwo publiczno-prywatne odnosi siĊ do relacji zachodzących miĊdzy władzami publicznymi, organizacjami pozarządowymi, podmiotami gospodarczymi oraz instytucjami otoczenia biznesowego. Zwykle podkreĞla siĊ w tym przypadku aspekt zaangaĪowania pozagospodarczego (w znaczeniu obszaru non-profit) Ğrodków prywatnych bez formalnego powiĊkszania poziomu zadłuĪenia publicznego dla realizacji zadaĔ publicznych. W innej definicji akcentuje siĊ, Īe PPP – jako swoista forma zarządzania oparta na prawach rynkowych – to rodzaj współpracy podmiotów sprawujących władztwo publiczne z podmiotami prywatnymi. Wąską definicjĊ partnerstwa przedstawił natomiast M. Moszoro: „PPP to przedsiĊwziĊcie o charakterze uĪytecznoĞci publicznej prowadzone przez współpracujące podmioty prywatne i publiczne, przy wzajemnym zaangaĪowaniu instytucjonalnym i kapitałowym oraz (mniej lub bardziej) solidarnym podziale korzyĞci i ryzyka z niego wynikających”. Formuła partnerstwa publiczno-prywatnego jest jedną z lansowanych koncepcji realizacji zadaĔ publicznych w Unii Europejskiej. Komisja Europejska definiuje PPP jako formĊ współpracy miĊdzy sektorem publicznym i sektorem ∗

Mgr, doktorantka, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Łódzkiego. [221]

222

Kamila MataĞka

prywatnym, której celem jest przeprowadzenie projektów lub dostarczanie usług tradycyjnie wykonywanych przez sektor publiczny. Wytyczne dla udanych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego – jako kluczowy akt prawny UE dotyczący tej sfery – uwzglĊdniają takie formy partnerstwa, jak m. in. umowy dzierĪawy czy kontraktowanie usług, ale wiĊcej uwagi poĞwiĊcają tzw. nietradycyjnym formom współpracy, zakładającym podział zobowiązaĔ inwestycyjnych oraz poszczególnych czynników ryzyka związanego z realizacją inwestycji pomiĊdzy partnerów. K. Brzozowska wskazuje, iĪ modelowo partnerstwo publiczno-prywatne moĪna ująü jako umowĊ lub oddzielny podmiot, na mocy której lub w którym sektor prywatny i sektor publiczny ponoszą odpowiedzialnoĞü za zapewnienie społeczeĔstwu wysokiej jakoĞci usług. Strona publiczna sprawuje władztwo administracyjne, posiada istotny wpływ na moĪliwoĞci i warunki prowadzenia działalnoĞci gospodarczej poprzez decydowanie o udzielaniu koncesji, zezwoleĔ i regulacji, a takĪe zarządza mieniem o znaczeniu strategicznym dla lokalnego rozwoju. Natomiast sektor prywatny dysponuje wiĊkszą wiedzą, technologią, Ğrodkami finansowymi oraz wyĪszą efektywnoĞcią działania. Z kolei z prawnego punktu widzenia istotą PPP jest powierzenie podmiotowi prywatnemu zadaĔ publicznych przy zachowaniu przez sektor publiczny odpowiedzialnoĞci publicznoprawnej za ich wykonanie. Zasadniczo partnerstwo publiczno-prywatne postrzega siĊ jako remedium na rozwiązanie problemów niedoboru infrastruktury. W literaturze przedmiotu podkreĞla siĊ, Īe najczĊĞciej celami przedsiĊwziĊü partnerstwa publiczno-prywatnego są: – przekształcenie sektora publicznego z dostawcy obiektów w dostawcĊ usług zgodnie z oczekiwaniami społecznoĞci lokalnych, – wprowadzenie do usług publicznych innowacyjnoĞci technicznej i technologicznej, – zmiana roli kapitału prywatnego z pozycji biernej na czynną, – efektywna alokacja ryzyka inwestycyjnego na strony przedsiĊwziĊü, – zwiĊkszenie efektywnoĞci Ğwiadczenia usług infrastrukturalnych. Za najbardziej podstawowy warunek sukcesu we wdraĪaniu projektów partnerstwa publiczno-prywatnego naleĪy uznaü jasno zdefiniowane role stron, rozłoĪenie odpowiedzialnoĞci finansowej za zobowiązania wynikające z realizacji projektu, a takĪe ustalenie dominującego partnera w strukturze zarządzania projektem. Niemniej jednak kluczową rolĊ odgrywają przede wszystkim odpowiednie regulacje prawne, które tworzą ramy prawne dla zawierania kontraktów PPP. LeĪy to przede wszystkim w interesie podmiotów publicznych, które muszą zachowaü obowiązujące rygory (m. in. dyscyplina finansów publicznych, wybór najkorzystniejszych ofert). We wszystkich krajach, w których realizuje siĊ przedsiĊwziĊcia PPP, podstawą ich zawierania są nie tylko konkretne przepisy prawne, ale pewne standardy – zbiory najlepszych praktyk, które

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

223

ułatwiają stronom kontraktów partnerstwa dojĞcie do zawarcia umowy zabezpieczającej w sposób właĞciwy interesy obu stron. Jest to tym istotniejsze, Īe partnerstwo publiczno-prywatne obejmuje coraz wiĊcej sfer działalnoĞci podmiotów publicznych. RównieĪ w Polsce nowe rozwiązania systemowe powinny iĞü w kierunku przełamania istniejących barier we wdraĪaniu udanego partnerstwa. Istotą partnerstwa publiczno-prywatnego jest współpraca sektorów publicznego i prywatnego w celu realizacji wspólnych zadaĔ. Do nawiązania współpracy dochodzi zwykle w sytuacji, gdy sektor publiczny nie jest w stanie samodzielnie podjąü siĊ wykonania duĪych projektów inwestycyjnych. Czasami inicjatywa podjĊcia współpracy jest ofertą sektora prywatnego. Realizacja zadaĔ w formie partnerstwa publiczno-prywatnego daje moĪliwoĞü osiągniĊcia wzajemnych korzyĞci, wĞród których moĪna wymieniü1: – pozyskanie Ğrodków finansowych pochodzących z sektora prywatnego, – skrócenie czasu realizacji inwestycji, – wykorzystanie nowoczesnych technologii i efektywnych metod zarządzania stosowanych przez sektor prywatny, – zwiĊkszenie wydajnoĞci pracy, racjonalizacjĊ kosztów, – zachowanie kontroli sektora publicznego nad całym zakresem usług wynikających z realizacji przedsiĊwziĊcia w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. Głównym kosztem ekonomiczno-społecznym wykonywania zadaĔ w formie PPP są zazwyczaj wysokie ceny oferowanych odbiorcom usług oraz wysokie koszty finansowe. Wynika to z urzeczywistniania celu partnera prywatnego, jakim jest osiągniĊcie okreĞlonych zysków z przedsiĊwziĊcia, w którym uczestniczy. Warunkiem powodzenia realizowanych przedsiĊwziĊü jest wzajemnoĞü interesów i uzupełniający siĊ charakter działaĔ prowadzących do uzyskania obopólnych korzyĞci. Partnerzy prywatni potrafią jednak znaleĨü rezerwy w wykorzystywaniu majątku publicznego, stosują innowacyjne metody finansowania przedsiĊwziĊü inwestycyjnych, a zatem wprowadzają do projektów PPP elementy, z których podmioty publiczne nie korzystają. Podstawową cechą koncepcji zastosowania PPP jest przynoszenie korzyĞci dla interesu publicznego, przewyĪszających poĪytki wynikające z innych sposobów wykonania danego przedsiĊwziĊcia. Jest to zasada maksimum efektów przy danych nakładach, przejawiająca siĊ w oszczĊdnoĞci wydatków ciąĪących na podmiocie publicznym, podniesieniu standardów jakoĞciowych, poprawie parametrów technicznych oraz ograniczeniu uciąĪliwoĞci dla otoczenia. Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego opiera siĊ na czterech elementach, które musi ono uwzglĊdniaü w swej prawnej konstrukcji. Są to: 1 Cz. Rudzka-Lorentz, J. Sierak, Zarządzanie finansami w gminach, [w:] H. Sochacka-Krysiak (red.), Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, SGH, Warszawa 2006, s. 221.

224

Kamila MataĞka

umowa, finansowanie, realizacja, eksploatacja. Umowa jest związana z negocjowaniem warunków kontraktu i zasad regulujących przyszłą eksploatacjĊ przedmiotu kontraktu. Stronami negocjującymi są samorząd jako podmiot publiczny oraz inwestorzy jako partnerzy prywatni, czĊsto tworząc spółkĊ realizującą kontrakt. Koniecznym staje siĊ tu rozpoznanie ograniczeĔ prawnych w tym zakresie oraz moĪliwoĞci uzyskania stosownych pozwoleĔ czy teĪ porĊczeĔ. Ponadto w umowie muszą zostaü okreĞlone w szczególnoĞci takie zagadnienia, jak cel przedsiĊwziĊcia, harmonogram współpracy, partycypacja Ğrodków, wzajemne zobowiązania, wymagania dotyczące norm jakoĞciowych, okres realizacji przedsiĊwziĊcia, zasady wynagradzania partnera prywatnego, podział ryzyka, kwestie odpowiedzialnoĞci i ubezpieczenia realizowanego przedsiĊwziĊcia. Regulacja powyĪszych kwestii jest istotnym elementem okreĞlającym zasady i ramy współpracy. OczywiĞcie przedmiotem umowy mogą byü równieĪ inne kwestie uznawane przez strony za zagadnienia podstawowe, wskazujące na wzajemne relacje i obowiązki2. Faza finansowania moĪe opieraü siĊ na kapitale partnerów publicznym i prywatnym, który został celowo przekazany na realizacjĊ przedsiĊwziĊcia, jak równieĪ moĪe bazowaü na finansowaniu zewnĊtrznym w stosunku do kapitału partnerów. Zatem w fazie finansowania moĪe nastąpiü włączenie siĊ instytucji finansowych, które wspomagają w formie poĪyczek, kredytów, gwarancji, emisji papierów wartoĞciowych i innych instrumentów partnerów lub teĪ spółkĊ funkcjonującą w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne. WaĪną funkcjĊ pełnią tutaj równieĪ inwestorzy prywatni spółki. Ich rola moĪe sprowadzaü siĊ do dawców kapitału lub gwarantów spłaty zadłuĪenia. Po zapewnieniu stosownych Ğrodków na realizacjĊ zadania (inwestycji), zgodnie z terminami jego realizacji, wchodzi on w fazĊ realizacji3. Po odbiorze i przekazaniu do eksploatacji przedmiotu PPP musi byü teĪ okreĞlone, kto bĊdzie wykonywał zadanie, opierając siĊ na zrealizowanym przedsiĊwziĊciu. MoĪe nastąpiü to w drodze przeniesienia prawa do wykonania zadania publicznego lub w trybie właĞciwym dla wyboru partnera prywatnego. KaĪdy z podmiotów, na który zostaną przeniesione kompetencje do wykonania zadania publicznego, przejmuje z mocy prawa obowiązki i uprawnienia, w tym odpowiedzialnoĞü za zobowiązania podmiotu publicznego, który wystĊpował w umowie o partnerstwo publiczno-prywatne. Oznacza to, Īe nastĊpuje dostarczenie usług odbiorcy, czyli realizacja okreĞlonego zadania publicznego. Opłata za usługĊ moĪe byü dzielona pomiĊdzy podmiot publiczny, a wiĊc samorząd terytorialny, i partnera prywatnego, czyli czĊsto spółkĊ realizującą zadanie zgodnie z obowiązującym porozumieniem – umową. MoĪe nastąpiü odstąpienie 2

S. Davoudi, N. Timmins, Blaski i cienie publiczno-prywatnego partnerstwa, „Rzeczpospolita”, 2 marca 2006 r. 3 D. BurzyĔska, J. Fila, Finansowanie inwestycji ekologicznych w przedsiĊbiorstwie, Wyd. Difin, Warszawa 2007, s. 111.

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

225

samorządu od pobierania opłaty i przekazanie tej czynnoĞci spółce, która realizuje zadanie i pobiera opłaty. NajczĊĞciej jednak samorząd zastrzega sobie prawo wskazania na uregulowanie górnego poziomu ceny na Ğwiadczone przez spółkĊ usługi. KorzyĞci wynikające z partnerstwa publiczno-prywatnego w zakresie Ğwiadczenia usług przez samorządy są bezsporne. Współpraca z sektorem prywatnym pozwala rozbudowaü infrastrukturĊ komunalną bez obciąĪeĔ długiem samorządów, pozwala wprowadzaü nowe rozwiązania technologiczne w dostarczaniu dóbr i usług, co zwykle jest kosztowne i na co samorządy z reguły nie mają Ğrodków. Poprzez partnerstwo moĪna generowaü korzyĞci skali wynikające ze Ğwiadczenia usług na duĪym obszarze, moĪna równieĪ złamaü samorządowy monopol na Ğwiadczenie usług komunalnych, podnosząc w ten sposób jakoĞü i efektywnoĞü wykorzystywania majątku publicznego oraz dokonując oszczĊdnoĞci w budĪetach samorządów. Z reguły są to korzyĞci wynikające ze współpracy w zakresie budownictwa mieszkaniowego, dostaw energii cieplnej, wywozu odpadów, oczyszczania Ğcieków, napraw i utrzymania dróg, Ğwiadczenia usług transportowych, rozbudowy i utrzymania sieci i infrastruktury komunalnej, utrzymania zieleni oraz ochrony Ğrodowiska w jednostce samorządowej4. KorzyĞci uzyskiwane przez samorządy przekładają siĊ na korzyĞci budĪetu paĔstwa. RównieĪ sektor rządowy moĪe uczestniczyü w projektach PPP i czerpaü z nich poĪytki. Jednak z uwagi na charakter zadaĔ samorządów terytorialnych to na tym poziomie zarządzania publicznego ten typ współpracy wystĊpuje najczĊĞciej. Ta róĪnorodnoĞü współpracy z sektorem prywatnym wymaga korzystnego dla obu stron uregulowania praw i obowiązków partnerów – publicznego i prywatnego. Tym bardziej, Īe zarówno cele działania, zakres odpowiedzialnoĞci za Ğwiadczenie usług, jak i zakres wymaganych korzyĞci przez obu partnerów mogą byü rozbieĪne. Jest przy tym oczywiste, Īe wspólne przedsiĊwziĊcie przynajmniej jednemu z partnerów – prywatnemu – powinno przynieĞü akceptowalny zysk. Natomiast jednostce samorządu terytorialnego w wielu przypadkach zgoda na udział podmiotu prywatnego we wspólnym przedsiĊwziĊciu grozi dotowaniem działalnoĞci Ğwiadczonej przez sektor prywatny. Dzieje siĊ tak, poniewaĪ ze wzglĊdów społecznych opłaty za Ğwiadczone usługi bądĨ dobra ustalane są na poziomie niepokrywającym kosztów działalnoĞci. Stąd teĪ czĊsto podmioty prywatne są zainteresowane podejmowaniem działalnoĞci w dziedzinach, które tworzą szansĊ na uniezaleĪnienie siĊ od władz publicznych (tzn. takich, które moĪna Ğwiadczyü na zasadach rynkowych, a wpływ samorządu na kształtowanie siĊ cen i kosztów jest moĪliwie najmniejszy). Mimo iĪ doĞwiadczenia krajów Unii Europejskiej w zakresie PPP są duĪe, a dynamika wzrostu jego wykorzystania, zwłaszcza w latach 90. XX w., była 4

Cz. Rudzka-Lorentz, J. Sierak, op. cit., s. 222.

226

Kamila MataĞka

znacząca, to nie ma jednolitych wzorców takiej współpracy. Na ogół negocjacje samorządów z partnerami prywatnymi podporządkowane są nie tylko ich strategiom rozwojowym i moĪliwoĞciom finansowym, ale takĪe aspiracjom osiągniĊcia wysokich zysków przez firmy prywatne5. Zakres stosowania partnerstwa publiczno-prywatnego roĞnie w Polsce doĞü powoli, przy czym dotyczy to przede wszystkim usług pochodzących spoza sfery uĪytecznoĞci publicznej6. Oznacza to, Īe zabezpieczenie własnych interesów obie strony uznają za właĞciwe rozstrzygaü w oparciu o kryteria rynkowe. PowyĪsze rozwaĪania wskazują, Īe konieczna jest bardzo szybka mobilizacja przez samorządy terytorialne róĪnych sposobów na rzecz efektywnego wykorzystania partnerstwa publiczno-prywatnego w absorpcji Ğrodków z funduszy pomocowych UE. Partnerstwo publiczno-prywatne jest atrakcyjnym rozwiązaniem pozwalającym rozciągnąü posiadane fundusze budĪetowe na dłuĪszy front inwestycyjny, ale nie naleĪy zapominaü, Īe wymaga ono dłuĪszego czasu na przygotowanie projektu i Īe takie przygotowanie bĊdzie droĪsze niĪ w przypadku tradycyjnego przetargu na zamówienie publiczne7.

2. PodejĞcie samorządu terytorialnego do koncepcji PPP – obawy i nadzieje J. Zysnarski podkreĞla, Īe od mniej wiĊcej 10 lat partnerstwo publiczno-prywatne jest „tematem dyĪurnym”, bĊdąc „Īelaznym punktem” programów politycznych, jest przywoływane w dyskusjach o narzĊdziach usprawniania róĪnych sfer gospodarowania oraz pozyskiwania dodatkowych Ğrodków na rozwój. JednoczeĞnie przedsiĊwziĊcia PPP pojawiają siĊ właĞciwie tylko tam, gdzie zmiany wymusza rynek, bez wsparcia polityków (moĪe z wyjątkiem stosunkowo wąskiej grupy otwartych na zmiany władz samorządowych). Taki obraz potwierdza, Īe przeciągające siĊ prace nad ustawą o PPP nie były dziełem przypadku, a ostateczny efekt nie spełnił oczekiwaĔ w zasadzie nikogo, komu zaleĪało na uchwaleniu tej ustawy. WĞród wątpliwoĞci zgłaszanych pod adresem ustanowionego ustawą z 2005 r. kształtu legislacyjnego PPP znalazły siĊ zarzuty, które stały siĊ przyczynkiem do zapoczątkowania dyskusji na temat potrzeby zmian w prawie praktycznie 5

M. Klamut, Partnerstwo publiczno-prywatne jako instrument efektywnego wykorzystania Ğrodków pomocowych Unii Europejskiej, [w:] W. Kosiedowski (red.), MiĊdzynarodowe uwarunkowania konkurencyjnoĞci regionów, Wyd. Uniwersytetu im. M. Kopernika, ToruĔ 2004, s. 34–35. 6 S. Czarnow, Komunalna działalnoĞü gospodarcza a zadania publiczne samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2002, nr 10, s. 6. 7 W. Grzybowski, Inwestycje na raty. WdraĪanie partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, „Finanse Komunalne” 2004, nr 7/8, s. 35.

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

227

natychmiast po uchwaleniu tej ustawy. NajwaĪniejsze zastrzeĪenia, formułowane równieĪ przez Ğrodowiska samorządowe, to m. in. zbyt daleko idące upolitycznienie, problemy organizacyjne i zagadnienia finansowe. WłaĞciwie kaĪda z tych kwestii mogła stanowiü wystarczający powód do tego, by jednostki samorządu terytorialnego – uznawane za najwaĪniejszą kategoriĊ „beneficjentów klarownego prawa PPP” – mogły uznaü, Īe zastosowanie ustawy z 2005 r. jest dla nich niekorzystne8. Partnerstwo publiczno-prywatne jest obszarem, który dla wielu polityków jest trudny z uwagi na obawy przed złym społecznym odbiorem sankcjonowania powiązaĔ sektora publicznego i prywatnego, a przecieĪ ten styk – i to właĞnie w samorządach terytorialnych – bywa punktem zapalnym, zmieniającym układ sił na lokalnej scenie politycznej. Zgoła inne podejĞcia do zagadnienia PPP mają poszczególne partie polityczne, przy czym moĪna tutaj wskazaü na „ideologiczny dualizm”: od interwencjonizmu samorządowego w poglądach lewicowych, po liberalny pogląd o potrzebie radykalnego ograniczania sektora publicznego i prywatyzowanie zadaĔ publicznych. Partnerstwo publiczno-prywatne mieĞci siĊ – jako koncepcja polityczna – gdzieĞ poĞrodku pomiĊdzy tymi dwoma skrajnymi stanowiskami, godząc w zasadzie oba skrajne podejĞcia, ale przez to moĪe nie byü w pełni akceptowana ani po jednej, ani teĪ po drugiej stronie sceny politycznej. W przypadku Polski – w kontekĞcie ostatnich wydarzeĔ politycznych i zradykalizowania działaĔ antykorupcyjnych (aĪ do ich wynaturzenia) – pojawia siĊ jeszcze dodatkowo obawa polityków i urzĊdników o zarzut niejawnych powiązaĔ z podmiotami prywatnymi, które ubiegają siĊ o realizowanie kontraktów PPP. W efekcie to właĞnie argument o zbyt złoĪonych regułach wyboru partnera prywatnego był jednym z najczĊĞciej uĪywanych przez samorządy przy pytaniu o przyczyny „martwoĞci” ustawy o PPP z 2005 r. Ponadto pojawiały siĊ postulaty zmniejszenia rygoryzmu czy wprowadzenia odmiennych zasad rejestrowania projektów PPP o róĪnym ciĊĪarze gatunkowym9. Z kolei problemy organizacyjne związane z realizacją przedsiĊwziĊü partnerstwa dotyczyły m. in. relatywnie wysokiego stopnia komplikacji stosowanych rozwiązaĔ, niezbĊdnych dodatkowych mechanizmów nadzoru i zmiany funkcji pełnionych przez władze publiczne, a takĪe czasochłonnych procedur przetargowych. Model PPP – przynajmniej w niektórych formach, w tym zwłaszcza obejmujących zobowiązania inwestycyjne – cechował siĊ wysokim poziomem złoĪonoĞci. Zarzucano takĪe, iĪ w Ğlad za uchwaleniem ustawy o PPP w 2005 r. nie poszło natychmiastowe upublicznienie gotowych do wykorzysta8

M. Kulesza, M. Bittner, A. Kozłowska, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, s. 26. 9 Dobre praktyki PPP. Podsumowanie trzech lat konkursu na najlepsze projekty przedsiĊwziĊü publiczno-prywatnych, Investment Support, Warszawa 2009, s. 6.

228

Kamila MataĞka

nia wzorców, co po stronie władz samorządowych rodziło obawĊ, Īe nie zdołają przygotowaü umów o partnerstwie skutecznie zabezpieczających ich interesy. Ponadto uzgodnienia miĊdzy stronami PPP bywają trudne oraz czasochłonne – zdarza siĊ, Īe trwają kilka lat, a do realizacji niektórych przedsiĊwziĊü nie dochodzi w ogóle z uwagi na „zmĊczenie materiału”. MoĪe teĪ zdarzyü siĊ, Īe strona publiczna – negocjując wejĞcie we współpracĊ z partnerem prywatnym – moĪe zaniedbywaü bieĪące obowiązki eksploatacyjne bądĨ inwestycyjne. W przypadku rezygnacji z projektu PPP odbiorcy usług znajdują siĊ w niekorzystnej sytuacji – prawdopodobnie gorszej, niĪ gdyby w ogóle nie podjĊto rozmów z potencjalnym partnerem prywatnym10. Za newralgiczny punkt w wielu projektach partnerstwa publiczno-prywatnego naleĪy uznaü procedury przetargowe. Dla unikniĊcia posądzeĔ o korupcjĊ muszą one byü prowadzone w sposób przejrzysty i moĪliwie otwarty. Niestety, w naszych warunkach przetargi czĊsto trwają nawet miesiącami. Ich uczestnicy do perfekcji opanowali metody przedłuĪania postĊpowania – np. poprzez kwestionowanie ofert konkurentów, wnoszenie protestów i odwołaĔ. UniewaĪnienie postĊpowania oznacza zazwyczaj stratĊ kilku miesiĊcy. Takie sytuacje są na porządku dziennym nie tylko w przypadku duĪych projektów, ale zdarzają siĊ równieĪ przy małych przedsiĊwziĊciach, stosunkowo prostych, opiewających na nieduĪe kwoty. Burzy siĊ jednak w takiej sytuacji ogólny obraz całej procedury, która zamiast – zgodnie ze swoją ideą – przynosiü korzyĞci, komplikuje zarządzanie realizacją zadaĔ publicznych. PowyĪsze problemy z urzeczywistnieniem projektów w ramach PPP mają swoje przełoĪenie na pojawienie siĊ problemów finansowych. Przede wszystkim – odsuniĊcie w czasie realizacji projektu oznacza konkretną stratĊ, którą łatwo wyliczyü w postaci rachunku zdyskontowanych przepływów pieniĊĪnych. Niemniej jednak naleĪy teĪ wskazaü na wyĪszy koszt kapitału w tego rodzaju przedsiĊwziĊciach, dodatkowe koszty analiz i doradztwa (poza kosztami regulacji, monitoringu i nadzoru) oraz dostĊpnoĞü Ğrodków unijnych wspierających rozwój gospodarczy. WyĪszy koszt kapitału w projektach PPP jest powaĪnym problemem, który moĪe wskazywaü, Īe realizacja tego typu przedsiĊwziĊü wcale nie jest tak atrakcyjna, jak wynikałoby to z towarzyszącej partnerstwu jako formy realizacji zadaĔ publicznych opinii. CiĊĪar finansowania w projektach PPP spada na partnerów prywatnych, którzy są zazwyczaj oceniani gorzej niĪ jednostki samorządu terytorialnego, poniewaĪ z gruntu działalnoĞü podmiotów sektora prywatnego obciąĪona jest wyĪszym ryzykiem. Połączenie potencjałów samorządowego i prywatnego (np. poprzez powołanie spółki celowej o mieszanym kapitale) moĪe pozwoliü na przynajmniej czĊĞciowe zmniejszenie kosztów 10 J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych, Wyd. OĞrodka Doradztwa i Doskonalenia Kadr, GdaĔsk 2007, s. 20–21.

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

229

kapitału. Niestety, w polskich warunkach samorządy starają siĊ unikaü takiej spółki, starając siĊ przerzuciü całe ryzyko na partnera prywatnego, co musi skutkowaü wzrostem kosztów całego przedsiĊwziĊcia. W pewnej mierze jest to spowodowane tym, Īe jednostki samorządu terytorialnego w ramach PPP podejmują długoterminowe zobowiązania, które skutkują zmniejszoną ich elastycznoĞcią finansową. Stąd teĪ jednym z najczĊĞciej podnoszonych postulatów wzglĊdem legislacji partnerstwa publiczno-prywatnego było wskazanie zmian w zakresie wliczania zobowiązaĔ z tytułu PPP do długu publicznego. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego wskazywały na koniecznoĞü ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z realizacją projektów partnerstwa zgodnie z ustawowymi wymogami. Koszty te moĪna okreĞliü mianem transakcyjnych. NiezaleĪnie od tego, czy analizy są wymagane literą prawa (jak w odniesieniu do przedsiĊwziĊü PPP „w rozumieniu ustawy”), czy teĪ nie, konieczne są szczegółowe wyliczenia i badanie moĪliwych opcji. StopieĔ skomplikowania projektów partnerstwa powoduje, Īe trudno sobie wyobraziü ich realizacjĊ bez fachowego doradztwa prawnego i finansowego. Niebagatelne są teĪ koszty postĊpowania przetargowego. Wydatki te muszą byü uzasadnione i zrównowaĪone korzyĞciami wynikającymi ze współpracy miĊdzy sektorami. Brak wspomnianych wzorców umownych powoduje, Īe te koszty w Polsce są bardzo wysokie, a ponadto nie ma gwarancji, Īe ostatecznie wypracowane – zawsze od podstaw – kontrakty PPP rzeczywiĞcie efektywnie rozłoĪą koszty, ryzyko i ewentualne korzyĞci z tego rodzaju przedsiĊwziĊü pomiĊdzy ich strony. Nie kaĪde wspólne przedsiĊwziĊcie miĊdzy stroną publiczną a prywatnym przedsiĊbiorcą zasługuje na nazwĊ partnerstwa publiczno-prywatnego – właĞnie z uwagi na przedmiot współpracy. Znane są z praktyki przykłady samorządów gminnych zaangaĪowanych w działalnoĞü dalece odbiegającą od sfery zadaĔ własnych i nawet szeroko rozumianych usług komunalnych, czego przykładem moĪe byü produkcja ĪywnoĞci, odzieĪy czy mebli, a nawet Ğwiadczenie usług hotelowych czy informatycznych. NiezaleĪnie od tego, Īe podstawą podejmowania tego rodzaju działalnoĞci jest oddziaływanie samorządu terytorialnego na rzecz oĪywienia gospodarczego i przeciwdziałanie bezrobociu, to jednak w odniesieniu do zakwalifikowania przedsiĊwziĊü do kategorii PPP podstawą jest realizacja projektów w sferze uĪytecznoĞci publicznej. Mając jednak na uwadze perspektywy rozwoju koncepcji PPP, zakres projektów realizowanych w ramach partnerstwa bĊdzie stale siĊ poszerzał. NaleĪy podkreĞliü, Īe w powszechnej opinii moĪliwoĞci realizowania przedsiĊwziĊü partnerstwa publiczno-prywatnego stanowią cenny instrument realizacji zadaĔ publicznych przede wszystkim dla jednostek samorządu terytorialnego, które ze swej istoty są „najbliĪej” potencjalnych partnerów prywatnych, którzy są lub mogą byü zainteresowani wejĞciem do sfery realizacji zadaĔ publicznych. Przyjmując tĊ perspektywĊ, trzeba podkreĞliü, Īe wszelkie regulacje prawne dotyczące PPP powinny sprostaü oczekiwaniom

230

Kamila MataĞka

Ğrodowiska samorządowego i powinny byü oparte na postulatach zgłaszanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz ich reprezentacje. Niestety, jak dotychczas „samorządowy głos” nie jest w pełni respektowany, a efektem tego jest mizerny poziom korzystania z przepisów ustawy o PPP dla podejmowanych przedsiĊwziĊü współpracy sektora publicznego (samorządowego) i sektora prywatnego11. Bez wzglĊdu na problemy pojawiające siĊ w realizacji projektów PPP w związku z niezbyt udanymi próbami uregulowania prawnego tej instytucji, wydaje siĊ, Īe jest to obecnie najbardziej interesujący kierunek poprawy dostĊpnoĞci usług i jakoĞci realizacji zadaĔ publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. WĞród najwaĪniejszych zalet PPP w Ğwietle licznych badaĔ poĞwiĊconych temu zagadnieniu wskazuje siĊ m. in. na: – mobilizacjĊ dodatkowego kapitału, – sposób na limity zadłuĪenia jednostek samorządu terytorialnego i długu publicznego, – wykorzystanie lepszych mechanizmów gospodarowania sektora prywatnego zapewniających wyĪszą efektywnoĞü, oszczĊdnoĞci w zakresie wydatków inwestycyjnych oraz kosztów operacyjnych, a takĪe skrócenie czasu realizacji projektów inwestycyjnych, – wyĪszą jakoĞü Ğwiadczonych usług, nakierowanie na odbiorcĊ, dostosowanie siĊ do otoczenia (moĪna to nazwaü umiejĊtnoĞcią generowania wyĪszej ekonomicznej wartoĞci dodanej – value for money), – wyraĨnie zwiĊkszony potencjał innowacyjny oraz transfer technologii na rzecz podmiotów sektora publicznego (realizujących zadania publiczne), – lepszą alokacją czynników ryzyka, co ogranicza skutki ich wystąpienia, – wiĊkszą przejrzystoĞü procedur. Jak siĊ podkreĞla, potrzeby inwestycyjne jednostek samorządu terytorialnego są podstawową przesłanką siĊgania po model partnerstwa publiczno-prywatnego. W okresie bezpoĞrednio poprzedzającym akcesjĊ do Unii Europejskiej stało siĊ jasne, Īe tradycyjne Ĩródła finansowania inwestycji komunalnych są w Polsce niewystarczające. Jednostki samorządu terytorialnego siĊgają po finansowanie zewnĊtrzne (poĪyczki, kredyty, rzadziej obligacje komunalne) oraz po fundusze unijne, ale Ğrodki te nie są dostateczne w obliczu koniecznych inwestycji, wymuszanych m. in. przepisami UE. Liczne jednostki samorządu terytorialnego doĞwiadczają problemu bariery tzw. wkładu własnego przy inwestycjach współfinansowanych ze Ğrodków pomocowych. Pozyskanie inwestorów prywatnych jako Ĩródła finansowania inwestycji jest coraz waĪniejsze, a ponadto – jest cennym sposobem na zwiĊkszenie szans przy pozyskiwaniu funduszy unijnych. KaĪdy projekt realizowany w partnerstwie ma swoistą 11

Dobre praktyki..., s. 6.

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

231

wartoĞü dodaną, która opiera siĊ na mobilizowaniu partnerów prywatnych do działania. W efekcie łatwiej jest zaprezentowaü korzyĞci płynące z realizacji takich projektów. Dla jednostek samorządu terytorialnego w Polsce szczególne znaczenie ma partnerstwo publiczno-prywatne w kontekĞcie ustawowych ograniczeĔ dotyczących poziomu zadłuĪenia gminy oraz kosztów jego obsługi. Wiele spoĞród nich zbliĪa siĊ do maksymalnego pułapu wyznaczonego przez ustawĊ o finansach publicznych. Partnerstwo publiczno-prywatne oznacza, Īe pojawiają siĊ w jednostkach samorządu terytorialnego dodatkowe Ğrodki finansowe, które nie obciąĪają limitów kredytowych. Niemniej jednak Ğrodowiska samorządowe artykułują potrzebĊ bardziej liberalnego podejĞcia do zagadnienia ujmowania zobowiązaĔ jednostek samorządu terytorialnego w związku z realizacją projektów PPP. Rozwiązanie przyjĊte w ustawie z 2005 r. uznawano za zbyt rygorystyczne – w efekcie zamiast stworzenia wiĊkszych moĪliwoĞci finansowania inwestycji samorządowych stworzono rozwiązanie, które zrównywało zobowiązania z tytułu kredytów ze zobowiązaniami w związku z realizacją PPP, przy czym problem tkwił teĪ w kwestii metodyki obliczania długu z tytułu partnerstwa (włączanie ryzyka, którego prawdopodobieĔstwo wystąpienia było niewielkie, zaĞ w niektórych przypadkach nie musiało ono w ogóle obciąĪaü jednostki samorządu terytorialnego – gdyby wystąpiło). W opinii ekspertów przyjĊcie ustawy z 2008 r. nie zmieniło w istotny sposób sytuacji po stronie jednostek samorządu terytorialnego, które wciąĪ niechĊtnie odnoszą siĊ do partnerstwa publiczno-prywatnego w znaczeniu ustawowym z uwagi na charakterystyczne „przeformalizowanie” tej instytucji. W efekcie – zamiast instrumentu, który ma zwiĊkszyü moĪliwoĞci jednostek samorządu terytorialnego w zarządzaniu realizacją zadaĔ publicznych – ustawa wykreowała cały szereg obwarowaĔ prawnych, które de facto utrudniają skorzystanie z formuły PPP jako alternatywnej metody wykonywania zadaĔ publicznych, zwiĊkszającej udział partnerów prywatnych (takĪe finansowy) w sferze działalnoĞci komunalnej. MoĪna jednak zauwaĪyü, Īe nie jest to czynnik, który kompletnie zahamował pozytywne trendy zmian w zarządzaniu realizacją zadaĔ publicznych, tj. zwiĊkszanie udziału partnerów prywatnych w oparciu o inne przepisy. Rozmaite formy powierzania tych zadaĔ w róĪnych sferach usług publicznych wciąĪ są chĊtnie wykorzystywane przez władze publiczne, co związane jest ze wzrastającym poziomem długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego. W wielu przypadkach otwartoĞü władz samorządowych w systemie Ğwiadczenia usług publicznych wynika z przekonania, Īe zwiĊkszenie udziału w nim partnerów prywatnych moĪe przyczyniaü siĊ do oĪywienia lokalnej gospodarki i wpływaü m. in. na obniĪenie bezrobocia.

232

Kamila MataĞka

3. Ocena dotychczasowych projektów realizowanych poza ustawą o PPP Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. – pomimo długiego okresu wyczekiwania na jednolitą regulacjĊ prawną, szeroko zakrojone konsultacje oraz podjĊtą próbĊ implementacji rozwiązaĔ sprawdzających siĊ w innych krajach – nie przyniosła oczekiwanego efektu, tzn. nie spowodowała podejmowania projektów PPP na bazie tej ustawy. W szczególnoĞci jednostki samorządu terytorialnego wykazały siĊ daleko idącą wstrzemiĊĨliwoĞcią, jeĞli chodzi o bezpoĞrednie stosowanie ustawy o PPP. Wynikało to zarówno z tego, Īe przepisy ustawy budziły wątpliwoĞci z powodu nadmiernego sformalizowania procesu dochodzenia do partnerstwa oraz rejestrowania umów i stosowania innych przepisów prawa (ustawa Prawo zamówieĔ publicznych, ustawa o podatku VAT, przepisy wykonawcze do ustawy o PPP), jak teĪ z faktu, Īe w Polsce od momentu zapoczątkowania reform samorządowych, tj. od lat 90. XX w., istnieją moĪliwoĞci podejmowania przedsiĊwziĊü mieszczących siĊ w konwencji partnerstwa publiczno-prywatnego w oparciu o inne przepisy regulujące wykonywanie zadaĔ publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego (np. ustawa o gospodarce komunalnej). Dlatego teĪ – jak podkreĞla J. Zysnarski – wiele jednostek samorządu terytorialnego skorzystało przede wszystkim z moĪliwoĞci, jakie stwarza ustawa o gospodarce komunalnej. Jeszcze w latach 90. XX w. za jedną ze sfer, której rozwój wymagał nawiązywania współpracy sektorów publicznego i prywatnego, uznano wykonywanie usług publicznego transportu zbiorowego – branĪy znajdującej siĊ w głĊbokim kryzysie spowodowanym pogarszającym siĊ stanem infrastruktury, brakiem Ğrodków na inwestycje i odpływem klientów (z uwagi na rozwój motoryzacji indywidualnej), co pociągało za sobą straty notowane przez publicznych operatorów12. Próby restrukturyzacji w tej branĪy nie przynosiły zasadniczej poprawy – wciąĪ samorządy gminne zmuszone były dotowaü wysokimi kwotami funkcjonowanie operatorów. JednoczeĞnie w krĊgu czynników mających wpływ na zmiany w tej branĪy naleĪało uwzglĊdniaü m. in. wzrastające zatłoczenie ulic miejskich (szczególnie w centrach), brak miejsc parkingowych i moĪliwoĞci ich tworzenia, przemiany w strukturze przestrzennej miast (m. in. budowa obiektów wielkopowierzchniowych, wycofywanie siĊ przemysłu z niektórych stref miejskich), pogorszenie stanu Ğrodowiska i związana z tym presja na rozwój transportu publicznego – wraz z narzuceniem mu rygorystycznych standardów Ğrodowiskowych. W tych warunkach rozwój komunikacji miejskiej 12

G. Dydkowski, R. Tomanek, Ekonomiczno-finansowe uwarunkowania kształtowania usług zbiorowego transportu miejskiego, Zbiór referatów XXXI Krajowego Zjazdu Komunikacji Miejskiej „Kształtowanie oferty przewozowej”, Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej, Warszawa 2006, s. 69.

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

233

stawał przed nowymi wyzwaniami, a najwaĪniejszym zadaniem było pozyskanie Ğrodków na niezbĊdne inwestycje (wymianĊ taboru). Przykładem udanych przekształceĔ strukturalno-własnoĞciowych w modelu faktycznie opartym na partnerstwie publiczno-prywatnym jest przedsiĊwziĊcie przeprowadzone w Kaliszu. W latach 90. XX w. władze miasta podjĊły decyzjĊ o poszukiwaniu partnera prywatnego, który przystąpi do Ğwiadczenia usług lokalnego transportu zbiorowego. W 1994 r. zawiązano spółkĊ Kaliskie Linie Autobusowe, w której pakiet 20% udziałów objĊła brytyjska firma transportowa Southern Vectis. Nowe zasady zarządzania komunikacją miejską oraz udane zmiany organizacyjne umoĪliwiły osiągniĊcie znacznych oszczĊdnoĞci i poprawĊ jakoĞci Ğwiadczonych usług. WĞród podjĊtych z sukcesem działaĔ naleĪy wymieniü udoskonalenie mapy przebiegu linii autobusowych, któremu towarzyszyła optymalizacja kosztów. Spółka wdroĪyła nowe zasady rozliczeĔ finansowych z miastem – na zasadzie rocznych kontraktów, które zakładały refinansowanie przez miasto kosztów rzeczywistych ulg dla pasaĪerów. JednoczeĞnie miasto mogło liczyü na to, Īe odrĊbna spółka bĊdzie realizowaü inwestycje, systematycznie odnawiając tabor autobusowy. Tu jednak pojawił siĊ problem polegający na tym, Īe mniejszoĞciowy partner nie był skłonny do angaĪowania siĊ w powaĪne przedsiĊwziĊcia inwestycyjne, mając w zasadzie tylko minimalny wpływ na podejmowanie decyzji. Niemniej jednak spółka – poprzez leasing oraz kredyty – dokonała zasadniczej modernizacji eksploatowanego taboru, co równieĪ przyniosło dalsze oszczĊdnoĞci w postaci niĪszych kosztów jej funkcjonowania, wzrosła teĪ jakoĞü Ğwiadczonych usług, gdyĪ nowe autobusy oferują wiĊkszy komfort przejazdów dla pasaĪerów. Gmina Miejska Kalisz naleĪy równieĪ do pionierów wykorzystania innowacyjnej formuły realizacji zadania w postaci dostaw ciepła na terenie miasta. Wyzwania stojące przed branĪą ciepłowniczą zasadniczo są zbliĪone do tych, które wystĊpują w przypadku lokalnego transportu zbiorowego, a poziom potrzeb inwestycyjnych jest jeszcze wiĊkszy. Od roku 1996 PrzedsiĊbiorstwo Energetyki Cieplnej (PEC) eksploatuje – na podstawie 15-letniej umowy – majątek ciepłowniczy, który pozostaje własnoĞcią miasta. MniejszoĞciowym wspólnikiem, z pakietem 45% udziałów, jest w PEC francuska spółka Thion, a kontrolny pakiet pozostaje w rĊkach pracowników spółki. Umowa dzierĪawy majątku ciepłowniczego została podpisana jeszcze w czasie, gdy w PEC nie było zagranicznego wspólnika – wobec potrzeby podniesienia kapitału spółki, władze miasta skierowały zaproszenia do potencjalnych inwestorów, wybierając tryb wyboru partnera w oparciu o procedurĊ zaproszenia do rokowaĔ (Thion był jedną z trzech firm, które odpowiedziały na zaproszenie i zdecydowały siĊ na złoĪenie swoich ofert). Spółka PEC zarządza majątkiem, natomiast miasto realizuje przedsiĊwziĊcia inwestycyjne w systemie ciepłowniczym. Zgodnie z umową dzierĪawy Gmina Miejska Kalisz przeznacza na inwestycje w ciepłownictwie Ğrodki nie

234

Kamila MataĞka

mniejsze niĪ kwota czynszu dzierĪawnego, który Spółka wnosi do miasta w ramach umowy. Roczna wartoĞü czynszu to kwota rzĊdu ok. 1,4 mln zł. DziĊki zrealizowanym przez miasto inwestycjom zlikwidowano m. in. „niską emisjĊ”, obniĪono emisjĊ dwutlenku siarki oraz tlenku wĊgla. Poszukując moĪliwoĞci zwiĊkszenia swej sprzedaĪy, PEC rozszerzył zakres działalnoĞci o projektowanie i wykonywanie instalacji ciepłowniczych i klimatyzacyjnych, handel i serwis takich urządzeĔ – działania te są wykonywane przez zaleĪny od PEC podmiot PEC Składy Kupieckie. Gospodarka odpadami komunalnymi jest uznawana za jedną ze sfer łatwo poddających siĊ wprowadzaniu nowych rozwiązaĔ, w tym opartych na formule PPP. Zarówno w Polsce, jak i w innych krajach zakres obecnoĞci sektora prywatnego w branĪy gospodarki odpadami komunalnymi (ich zbierania i utylizacji) naleĪy do najwiĊkszych spoĞród usług komunalnych. W Polsce zadanie gospodarki odpadami komunalnymi praktycznie od chwili restytucji samorządu terytorialnego w 1990 r. w mniejszym lub wiĊkszym stopniu poddawane było restrukturyzacji z uwzglĊdnieniem włączania do Ğwiadczenia usług komunalnych podmiotów prywatnych – w róĪnym charakterze. Gospodarka odpadami stanowi zatem bardzo istotny obszar współdziałania miĊdzy sektorami publicznym i prywatnym. Biorąc pod uwagĊ coraz ostrzejsze standardy ochrony Ğrodowiska, a z drugiej strony tendencjĊ do zwiĊkszania iloĞci wytwarzanych Ğmieci, wszelkie inicjatywy zmierzające do sprawniejszej i bardziej efektywnej gospodarki odpadami są cenne. Dlatego zgodnie z Szóstym Programem DziałaĔ ĝrodowiskowych Unii Europejskiej do najwaĪniejszych priorytetów Wspólnoty naleĪy zapobieganie wytwarzaniu odpadów oraz odpowiednia gospodarka nimi (w tym bezpieczna utylizacja). Na polskim rynku usług związanych z gospodarką odpadami w jednostkach samorządu terytorialnego kluczową rolĊ odgrywają Ğwiatowe koncerny wyspecjalizowane w tego rodzaju usługach. WĞród nich na czoło wysuwają siĊ firmy SITA (czĊĞü globalnej firmy Suez Ğwiadczącej usługi Ğrodowiskowe) oraz Remondis (poprzednio Rethmann). Oba te przedsiĊbiorstwa pojawiły siĊ na polskim rynku usług gospodarki odpadami w latach 90. XX w., a obecnie w mniejszym lub wiĊkszym stopniu, w róĪnych formach organizacyjnych, są one obecne w kilkudziesiĊciu miastach w Polsce. OczywiĞcie ich wejĞcie na lokalne rynki tych usług wiąĪe siĊ ze skorzystaniem z któregoĞ ze znanych modeli partnerstwa publiczno-prywatnego. Koncern Remondis (poprzednio Rethmann) pojawił siĊ na polskim rynku juĪ w 1992 r. i wykazuje siĊ od tamtego czasu duĪą aktywnoĞcią. Jednym z jego przedsiĊwziĊü mających cechy partnerstwa publiczno-prywatnego jest spółka Remondis Gliwice, powstała na bazie PrzedsiĊbiorstwa Usług Sanitarnych (PUS), gdy Gmina Miejska Gliwice zdecydowała siĊ na rozdzielenie zadaĔ związanych z usuwaniem odpadów oraz ich składowaniem (to zadanie pozostało przy zakładzie budĪetowym). W 2001 r. Zarząd Miasta podjął decyzjĊ o prywatyzacji PUS,

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

235

zaznaczając, Īe jej celem jest ochrona konsumentów poprzez stworzenie wolnego rynku usług komunalnych w mieĞcie, tj. zapewnienie warunków swobodnej konkurencji. Ponadto zakładano, Īe prywatyzacja przyczyni siĊ do dostarczenia nowych technologii i poprawy jakoĞci; prywatyzacja PUS z udziałem inwestorów posiadających dostĊp do nowoczesnych technologii i kapitału miała spowodowaü podwyĪszenie jakoĞci usług Ğwiadczonych przez tĊ firmĊ. W innym przypadku przedsiĊbiorstwo mogłoby straciü klientów, a lokalny rynek mógłby byü drenowany przez zewnĊtrzne firmy specjalizujące siĊ w usuwaniu odpadów komunalnych. Co wiĊcej, pojawiłoby siĊ zagroĪenie dla zakładu budĪetowego – operatora wysypiska Ğmieci, który mógłby utraciü klientów. Początkowo Gmina Miejska Gliwice sprzedała mniejszoĞciowy pakiet – 40% udziałów, z opcją dotyczącą moĪliwoĞci zwiĊkszenia udziału przez prywatnego inwestora do 75% w efekcie podniesienia kapitału spółki. Pracownikom przyznano gwarancjĊ zatrudnienia na 3 lata, zapewniono teĪ przedłuĪenie funkcjonowania Zakładowego Zbiorowego Układu Pracy. Niemiecki partner zgodził siĊ na program inwestycyjny obejmujący wymianĊ sprzĊtu, w tym kupno Ğmieciarek, oraz zwiĊkszenie stopnia odzyskiwania surowców wtórnych. Gwarancje inwestycyjne tylko w 2003 r. wyniosły 3,5 mln zł. W sumie, łącznie ze Ğrodkami wyasygnowanymi na podniesienie kapitału, inwestor włoĪył w przedsiĊwziĊcie kilkanaĞcie mln zł. Po przejĊciu przez Rethmanna spółek naleĪących do grupy Lobbe (2002 r.), Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów badał skutki połączenia z perspektywy moĪliwego ograniczenia konkurencji, m. in. w odniesieniu do PUS Gliwice. Uznał jednak, Īe nie rodzi to zagroĪeĔ, które usprawiedliwiałyby podjĊcie dalszych działaĔ przez UOKiK. Po wejĞciu zagranicznego partnera nastąpiło rozszerzenie zakresu działalnoĞci spółki, takĪe pod wzglĊdem terytorialnym – firma obsługuje ponad 20 gmin. Remondis Gliwice zajmuje siĊ m. in. organizowaniem selektywnej zbiórki odpadów w mieĞcie, uczestniczy teĪ czynnie i czĊsto nieodpłatnie w akcjach ekologicznych. Formuła partnerstwa publiczno-prywatnego moĪe teĪ byü uznana za korzystną w realizacji projektów związanych z rewitalizacją terenów miejskich wymagających odnowy – przykładowo zdegradowanych obszarów poprzemysłowych, zaniedbanych centrów miast, byłych jednostek wojskowych itd. Jednym z interesujących projektów tego typu jest „Program rewitalizacji domów familijnych” w Łodzi. Zakłada on rewitalizacjĊ zabytkowych domów familijnych i budynków mieszkalnych zlokalizowanych na KsiĊĪym Młynie, placu ZwyciĊstwa oraz przy ul. Ogrodowej. PrzedsiĊwziĊcie obejmuje w tym wypadku 33 budynki, 1111 mieszkaĔ – dotyczy 2500 zameldowanych w nich osób. Realizacja projektu opiera siĊ na zamianie nieruchomoĞci – inwestor wybuduje i przekaĪe miastu nowe budynki z lokalami mieszkalnymi dla obecnych mieszkaĔców domów familijnych, a w zamian otrzyma domy familijne. Planuje siĊ, iĪ inwestor przekaĪe miastu wiĊcej powierzchni uĪytkowej w wybudowanych obiektach niĪ wynosi obecnie powierzchnia domów familijnych przeznaczonych do zamiany. DziĊki

236

Kamila MataĞka

temu miasto zyska nowe lokale komunalne. Nie mniej istotnym efektem realizacji tego projektu bĊdzie całkowita zmiana wizerunku Ğródmiejskich czĊĞci historycznej zabudowy Łodzi. W tym tkwi zresztą klucz do opłacalnoĞci całego przedsiĊwziĊcia ze strony partnera prywatnego, który liczy na sprzedaĪ w atrakcyjnej cenie mieszkaĔ urządzonych w opuszczonych domach familijnych – kalkulacja ta opiera siĊ na wczeĞniejszym sukcesie łódzkich loftów. Partnerstwo publiczno-prywatne moĪe teĪ okazaü siĊ interesującą koncepcją realizacji niektórych zadaĔ publicznych zaliczanych do sfery społecznej, w których dominują produkty w postaci usług – niematerialnych ĞwiadczeĔ, stąd czĊsto pojawiające siĊ okreĞlenie „projekty miĊkkie”. WĞród wielu ich cech specyficznych naleĪy wskazaü m. in. na kosztowną infrastrukturĊ, wysokie koszty i czĊsto brak odpłatnoĞci za te usługi (lub odpłatnoĞü niepokrywającą rzeczywistych kosztów), co w istocie pociąga za sobą wysokie koszty realizacji tych usług. Dlatego nie wszystkie typy usług społecznych mogą staü siĊ obszarem udanych wdroĪeĔ projektów PPP. Brak ekwiwalentnoĞci, koniecznoĞü posiadania szczególnych kompetencji, wysoka wraĪliwoĞü nabywców tych usług społecznych na ich dostĊpnoĞü i poziom jakoĞci – to główne problemy powodujące wystĊpowanie barier w rozwoju koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego w takich sferach usług społecznych, jak usługi medyczne, kulturalne, rekreacyjne itd. W tym obszarze pojawia siĊ problem braku akceptacji dla zysku (który w całoĞci opłacany jest z budĪetu jednostki samorządu terytorialnego, gdyĪ wyłącznym płatnikiem za usługi dostarczane przez ewentualnego prywatnego partnera jest budĪet gminy). Pomimo wskazanych kwestii budzących wątpliwoĞci, projekty PPP są z powodzeniem realizowane równieĪ i w sferze usług społecznych. Zwykle wiąĪe siĊ to z tworzeniem dodatkowych regulacji prawnych, umoĪliwiających powierzanie realizacji okreĞlonych zadaĔ publicznych partnerom prywatnym. Obowiązująca ustawa o PPP jest ramową konstrukcją, która otwiera m. in. moĪliwoĞci zwiĊkszania udziału prywatnych Ğwiadczeniodawców w słuĪbie zdrowia. Przykładem projektu PPP odnoszącego siĊ do sfery usług rekreacyjnych jest realizowany w Łodzi kompleks Fala przez spółkĊ Aqua Park, bĊdącą partnerstwem publiczno-prywatnym Gminy Miejskiej ŁódĨ i słoweĔskiej firmy Makro 5. Samorząd wniósł do spółki aportem ziemiĊ, na której stanął obiekt (wczeĞniej znajdowało siĊ na niej miejskie kąpielisko). Jednak aport dał Gminie Miejskiej tylko 17% udziału w kapitale spółki, co w efekcie pozbawiło samorząd moĪliwoĞci wpływania na podejmowane przez spółkĊ Aqua Park ŁódĨ decyzje. Jednym z problemów, który pojawił siĊ w przypadku tej inwestycji, jest zwiĊkszenie kosztów inwestycji, co spowodowało koniecznoĞü wniesienia dodatkowych kapitałów przez wspólników13. PrzedsiĊwziĊcie tego typu moĪe bowiem 13 W. Gnacikowska, Co siĊ stanie z Falą? 3 moĪliwe scenariusze, „Gazeta Wyborcza. ŁódĨ”, 19 stycznia 2009 r.

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

237

odnotowywaü wpływy niepokrywające w pełni kosztów, zaĞ powaĪnym problemem moĪe byü brak moĪliwoĞci akumulowania odpowiednich kapitałów – na nowe przedsiĊwziĊcia inwestycyjne, podnoszące jego atrakcyjnoĞü. Kolejnym zagadnieniem, jakie łączy siĊ z funkcjonowaniem koncepcji PPP, jest jej zastosowanie w drogownictwie – w budowie i eksploatacji autostrad. Od kilkunastu lat lansowany jest model budowy tych strategicznych dróg w krajowym systemie drogowym z udziałem partnerów prywatnych, niemniej jednak – jak dotąd – efekty w tym zakresie nie są zadowalające. Pomimo wskazania problemów, jakie stwarzają obowiązujące w tym obszarze przepisy prawa, nie stworzono takiego systemu prawnego, który sprzyjałby zastosowaniu na szerszą skalĊ PPP w budowie autostrad. W ostatnim okresie Ministerstwo Infrastruktury starało siĊ stworzyü klarowne rozwiązania w tym zakresie, ale efekty ich zastosowania bĊdzie moĪna oceniü dopiero za jakiĞ czas – w perspektywie co najmniej kilku lat. Zgodnie z ustawą z 21 czerwca 1981 r. o drogach publicznych14, inwestycje w zakresie budowy i eksploatacji autostrad oraz dróg ekspresowych mogą byü realizowane przede wszystkim na zasadach okreĞlonych w ustawie z 24 paĨdziernika 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym15, ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi, albo w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Ustawa o autostradach płatnych przewiduje obecnie dwa modele realizacji inwestycji: system koncesyjny, czyli przez spółki, którym udzielono koncesji, a od lutego 2009 r. – na zasadach przewidzianych w ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Dopuszczenie moĪliwoĞci realizacji autostrady płatnej takĪe na zasadach okreĞlonych w ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi zostało dokonane poprzez nowelizacjĊ ustawy o autostradach płatnych. Przepisy ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi oraz przepisy ustawy o partnerstwie publicznoprywatnym dotyczą przedsiĊwziĊü o podobnych elementach. JednoczeĞnie ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2008 r. nie dokonała nowelizacji ustawy o autostradach płatnych. Prowadzi to do wniosku, Īe zastosowanie instrumentów przewidzianych ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym do realizacji przedsiĊwziĊü autostrad płatnych oraz płatnych dróg ekspresowych zostało wyłączone. Perspektywy partnerstwa publiczno-prywatnego przedstawiają siĊ róĪnie w poszczególnych branĪach usług komunalnych. Nie ulega wątpliwoĞci, Īe w dziedzinie wodociągów i kanalizacji oraz transportu miejskiego przekształcenia w gospodarce samorządowej nie zakoĔczyły siĊ jeszcze, a realizowane obecnie modele obsługi mieszkaĔców nie są optymalne. Znacznie lepiej przed14

Ustawa z 21 czerwca 1981 r. o drogach publicznych, tekst jednolity – DzU z 2004 r., nr 273, poz. 2703, z póĨn. zm. 15 Ustawa z 24 paĨdziernika 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, tekst jednolity – DzU z 2004 r., nr 256, poz. 2571, z póĨn. zm.

238

Kamila MataĞka

stawia siĊ sytuacja w gospodarce odpadami, ciepłownictwie i zarządzaniu komunalnymi zasobami mieszkaniowymi, gdzie sektor prywatny odgrywa coraz wiĊkszą rolĊ. Stworzenie odpowiednich do oczekiwaĔ jednostek samorządu terytorialnego jak teĪ podmiotów prywatnych, zainteresowanych działalnoĞcią w sferze usług komunalnych, regulacji prawnych moĪe spowodowaü dalsze zwiĊkszenie udziału kapitału prywatnego zaangaĪowanego w realizacjĊ usług komunalnych. Dla jednostek samorządu terytorialnego istotne jest, aby regulacje te otwierały atrakcyjne, stabilne perspektywy prowadzenia działalnoĞci przez partnerów prywatnych w długim okresie, poniewaĪ tylko w takim przypadku moĪna spodziewaü siĊ dopływu Ğrodków na przedsiĊwziĊcia inwestycyjne. W tym wypadku ryzyko inwestorów prywatnych jest bowiem wiĊksze niĪ tylko przejĊcie działalnoĞci operacyjnej w Ğwiadczeniu usług komunalnych. Jak moĪna przypuszczaü, stabilne przepisy prawa w zakresie PPP mogą byü teĪ impulsem dla rozwijania siĊ współpracy sektora publicznego i sektora prywatnego w nowych sferach usług publicznych. Dla jednostek samorządu terytorialnego szczególnie istotne bĊdą przedsiĊwziĊcia w zakresie usług zdrowotnych, pomocy społecznej, edukacyjnych i w pozostałych usługach społecznych. Obecnie coraz wiĊksze moĪliwoĞci w zakresie nawiązywania PPP w tej sferze stwarzają dostĊpne fundusze unijne z Programu Operacyjnego „Kapitał Ludzki”, który finansowany jest z Europejskiego Funduszu Społecznego. DziĊki projektom realizowanym przez partnerów społecznych moĪliwe jest zwiĊkszenie dostĊpnoĞci niektórych publicznych usług społecznych, a dziĊki temu – rozwiązywanie problemów, które jednostki samorządu terytorialnego formułują w ramach strategii rozwiązywania problemów społecznych.

4. Perspektywy PPP w Polsce Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce rozwija siĊ „oddolnie”, tj. z inicjatywy samych zainteresowanych podmiotów publicznych i partnerów prywatnych, ale w oparciu o przepisy innych ustaw niĪ ustawa o PPP. Uchwalenie pierwszej ustawy w 2005 r. przyjĊto z nadzieją, Īe instrument w postaci partnerstwa publiczno-prywatnego przyczyni siĊ do zasadniczych zmian w zarządzaniu realizacją zadaĔ publicznych, w tym wpłynie na wzrost inwestycji publicznych. Jednak tamta ustawa stała siĊ martwą literą prawa i nie wpłynĊła istotnie na zwiĊkszenie liczby projektów PPP, wniosła jednak ten cenny wkład, Īe spowodowała publiczną dyskusjĊ na temat partnerstwa publiczno-prywatnego i wzrost zainteresowania róĪnych Ğrodowisk zagadnieniem współpracy sektorów publicznego i prywatnego. Za efekt tej oĪywionej dyskusji naleĪy uznaü uchwalenie ustawy regulującej PPP w ujĊciu Ğcisłym oraz o koncesji na roboty budowlane lub usługi – w ich przypadku unikniĊto szeregu błĊdów uniemoĪliwiających

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

239

zastosowanie w praktyce nowych legislacji. Z tego wzglĊdu w nowych ustawach naleĪy upatrywaü szansy na zwiĊkszenie znaczenia projektów partnerstwa publiczno-prywatnego w wykonywaniu nowych przedsiĊwziĊü inwestycyjnych i Ğwiadczeniu usług o charakterze publicznym. Problem legislacji PPP odnosi siĊ do kwestii szczegółowoĞci przepisów. MoĪna tutaj wskazaü na dylemat regulacji odnoszących siĊ do bardzo szerokiego spektrum przedsiĊwziĊü – od małych projektów do wielkich zadaĔ infrastrukturalnych – i do zróĪnicowanego ich przedmiotu. Ta rozmaitoĞü projektów powoduje, Īe trudno w jednej legislacji uwzglĊdniü wszystkie aspekty partnerstwa publiczno-prywatnego, a stworzenie uniwersalnej podstawy oznacza jej znaczny poziom ogólnoĞci. Bez odpowiedniego doprecyzowania zasad realizacji PPP moĪe wystąpiü „efekt niedostatecznej (nieprecyzyjnej) regulacji” – szczególnie w przypadku małych projektów, gdy podmiotami publicznymi są niewielkie gminy, których nie staü na wynajĊcie specjalistów opracowujących procedurĊ i projekt umowy; brak precyzyjnych zapisów moĪe spowodowaü, Īe odrzucą one PPP jako formĊ realizacji zadania publicznego. Z drugiej strony precyzyjne zapisy w ustawie i w rozporządzeniach mogą staü siĊ zbĊdnym „gorsetem” utrudniającym ich zastosowanie w praktyce. Dlatego teĪ istnieje koniecznoĞü połoĪenia nacisku na opracowanie standardów i szablonów ułatwiających wdroĪenie partnerstwa publiczno-prywatnego. Zadanie to – wraz z promocją PPP – spoczywa na administracji rządowej (Ministerstwo Gospodarki) oraz na instytucjach, które profesjonalnie zajmują siĊ partnerstwem publiczno-prywatnym. W analizach dotychczasowego rozwoju PPP podkreĞla siĊ, Īe najczĊĞciej wdroĪenia tej koncepcji dotyczyły duĪych projektów infrastrukturalnych (tj. dróg, wodociągów, kanalizacji, portów). Z formy tej korzystano teĪ w duĪych miastach w odniesieniu do współpracy miĊdzy sektorami przy pojedynczych projektach – w zakresie rewitalizacji fragmentów dzielnic lub terenów poprzemysłowych, gdzie wznoszono obiekty sportowo-rekreacyjne (np. aquaparki)16. Trudno oprzeü siĊ wraĪeniu, iĪ wprowadzenie przedmiotowej legislacji w zakresie PPP słuĪyło przede wszystkim realizacji duĪych, koordynowanych przez administracjĊ rządową projektów infrastrukturalnych i pod tym kątem tworzono zapisy ustawowe. Rozdzielenie PPP w znaczeniu Ğcisłym od koncesji na roboty budowlane lub usługi – w dwóch odrĊbnych ustawach – stanowi zaznaczenie róĪnic w rozmaitych przedsiĊwziĊciach, które mogą byü realizowane we współpracy sektorów publicznego i prywatnego. WciąĪ brakuje dopracowania przepisów wykonawczych, standardów, a takĪe działaĔ promocyjnych dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego – adresowanych do jednostek samorządu terytorialnego, z uwzglĊdnieniem ich specyfiki i potrzeb. 16

T. Tasan-Kok, M. ZałĊczna, Partnerstwo publiczno-prywatne w rozwoju przestrzeni miejskiej. Polska praktyka na tle regulacji unijnych, „Sprawne PaĔstwo” – program Ernst&Young, Warszawa 2010, s. 11.

240

Kamila MataĞka

W analizach podkreĞla siĊ, Īe do wzrostu liczby realizowanych projektów PPP powinno teĪ dojĞü z uwagi na wyraĨny wzrost kompetencji sektora publicznego w zakresie przygotowania inwestycji infrastrukturalnych, jak równieĪ stopniowe wchodzenie wiĊkszoĞci projektów, które są współfinansowane ze Ğrodków UE, w fazĊ ich wykonania17. Do czynników katalizujących rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce zalicza siĊ malejące dochody samorządów, które wskazują na potrzebĊ poszukiwania pozabudĪetowych Ĩródeł finansowania inwestycji. Pojawia siĊ tu powaĪny problem, jakim jest szybko rosnący poziom długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego – ograniczający moĪliwoĞü zaciągania kolejnych zobowiązaĔ, ale teĪ stwarzający problem zastosowania PPP – z uwagi na metodykĊ zaliczania zobowiązaĔ, które wynikają z realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego18. Kolejnym argumentem, który prowadzi do wzrostu zainteresowania koncepcją PPP – jako formą wspomagania realizacji zadaĔ publicznych (szczególnie dotyczy to najwiĊkszych projektów infrastrukturalnych) – jest jednoznaczna polityka Unii Europejskiej, która promuje partnerstwo publiczno-prywatne jako najkorzystniejszą formĊ realizacji zadaĔ publicznych. UE – poprzez lansowanie koncepcji PPP – zmierza do zwiĊkszania efektywnoĞci projektów realizowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu SpójnoĞci w sferze inwestycji publicznych. Determinacja w urzeczywistnieniu tego celu znajduje swój wyraz w promocji formy PPP jako efektywnego sposobu realizacji projektów przy alokacji Ğrodków z funduszy UE. Chodzi tutaj w szczególnoĞci o przedsiĊwziĊcia w zakresie infrastruktury transportowej, w której postĊpy w całej Unii Europejskiej – i to pomimo przeznaczania na nią ogromnych Ğrodków publicznych (w tym z funduszy strukturalnych i z Funduszu SpójnoĞci) – nie są zadowalające. Instytucje Unii Europejskiej zauwaĪają problem rosnącego zadłuĪenia publicznego, co wiąĪe siĊ z ograniczeniem moĪliwoĞci realizowania zadaĔ publicznych, w tym inwestowania w infrastrukturĊ słuĪącą do ich wykonywania. Tymczasem od stanu i rozwoju tej infrastruktury zaleĪy przyszły rozwój UE, w tym moĪliwoĞci osiągniĊcia głównego celu ujĊtego w Strategii LizboĔskiej, jakim jest zbudowanie najbardziej konkurencyjnej gospodarki na Ğwiecie19. PostĊpy w róĪnych sferach – okreĞlonych jako priorytetowe w tym dokumencie – są wyraĨne, tymczasem infrastruktura publiczna i poprawa poziomu realizacji zadaĔ publicznych wciąĪ pozostawiają wiele do Īyczenia. Stąd teĪ Unia Europejska poszukuje moĪliwoĞci zwielokrotnienia efektów inwestycji infrastrukturalnych poprzez promocjĊ PPP jako metody realizacji przedsiĊwziĊü.

17

Ibidem, s. 3. J. Zysnarski, op. cit., s. 96–97. 19 L. Pawłowicz, Strategia LizboĔska – załoĪenia i ich realizacja, [w:] J. BieliĔski (red.), Strategia LizboĔska a konkurencyjnoĞü gospodarki, Wydawnictwa Fachowe CEDEWU.PL, Warszawa 2005, s. 13–24. 18

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

241

W stanowiącym podstawĊ programowania działaĔ administracji publicznej dokumencie Raport Polska 2030. Wyzwania rozwojowe20 – w ramach Wyzwania 4 Odpowiedni potencjał infrastruktury wskazano, iĪ w Polsce wystĊpują „głĊbokie zapóĨnienia w rozwoju infrastruktury i jej dopasowaniu do potrzeb gospodarczych i cywilizacyjnych”21. WĞród przyczyn tego stanu rzeczy, a jednoczeĞnie wyzwaĔ, naleĪy wymieniü m. in. ograniczone moĪliwoĞci inwestowania w infrastrukturĊ ze Ğrodków publicznych (z uwagi na transformacjĊ, problemy inflacyjne, kwestie deficytu budĪetowego oraz poziomu długu publicznego itd.) – do czasu uruchomienia Ğrodków unijnych na wiĊkszą skalĊ po wejĞciu do UE w 2004 r. PodkreĞlono przy tym niewykorzystanie moĪliwoĞci pozyskiwania Ĩródeł inwestycji w róĪnych formach PPP, przy czym wynikało to z braku legislacji w tym waĪnym obszarze współpracy sektorów publicznego i prywatnego, co ostatecznie uniemoĪliwiało wykorzystanie tego instrumentu finansowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych, wpływając na niski poziom efektywnoĞci absorpcji Ğrodków UE. W przytoczonym raporcie wskazuje siĊ, Īe najwaĪniejszym rozstrzygniĊciem dylematu rozwojowego dotyczącego infrastruktury jest zabezpieczenie Ğrodków na etapowe finansowanie inwestycji w tej sferze. Według szacunków rządu – niezbĊdne nakłady inwestycyjne wynoszą 350–400 mld, co stanowi 30–35% PKB (tj. 130% rocznego budĪetu paĔstwa)22. Sfinansowanie w całoĞci tych wydatków przez paĔstwo – nawet z udziałem jednostek samorządu terytorialnego – trudno sobie wyobraziü. Zakładając realizacjĊ takiej skali wydatków np. na 20 lat, wychodzi po około 2% PKB rocznie – bez uwzglĊdnienia bieĪących remontów i utrzymania infrastruktury transportowej. W efekcie powstaje potrzeba pozyskania Ğrodków spoza sektora publicznego – najbardziej skuteczne bĊdzie skorzystanie z formuły PPP, przy czym autorzy raportu podkreĞlają, Īe konieczne jest wskazanie obszarów, w których realizacja programów inwestycji moĪe opieraü siĊ na mieszanym systemie publiczno-prywatnym (w tym PPP) lub na okreĞlonych instrumentach dłuĪnych, i obszarów, w których – ze wzglĊdów strukturalnych – Skarb PaĔstwa musi ponieĞü cały ciĊĪar inwestycyjny. Stąd kluczem umoĪliwiającym skuteczne zrealizowanie planów w sferze inwestycji infrastrukturalnych jest ich przejrzysta perspektywa czasowa, model decyzji inwestycyjnych (z okreĞleniem efektywnoĞci, stopy zwrotu) oraz montaĪ niezbĊdnych Ğrodków finansowych, w tym wykorzystanie partnerstwa publiczno-prywatnego. Polska administracja publiczna staje równieĪ wobec wyzwania realizacji najwiĊkszego w Europie programu infrastrukturalnego – Programu Budowy Dróg Krajowych23, który tylko w latach 2008–2012 przewiduje wybudowanie 20 Raport Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, M. Boni (red. nauk.), Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2009. 21 Ibidem, s. 120. 22 Ibidem, s. 122. 23 Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2008–2012, Uchwała nr 163/2007 Rady Ministrów z 25 wrzeĞnia 2007 r. (załącznik).

242

Kamila MataĞka

ok. 3 tys. km autostrad i dróg ekspresowych i który opiewa na łączną kwotĊ 121 mld zł, z czego 15% zostanie wydanych na autostrady, 39% na drogi ekspresowe oraz 5% na budowĊ obwodnic. W ramach tego programu przewiduje siĊ utworzenie sieci autostrad o łącznej długoĞci 1779 km, w tym budowĊ 1105 km autostrad, przy czym załoĪono wskaĨnik, Īe 41% z tych inwestycji zostanie wykonanych w ramach PPP24. WĞród wyzwaĔ inwestycyjnych stojących przed administracją publiczną naleĪy takĪe wymieniü rozwój infrastruktury informatycznej. W ramach najwiĊkszego zadania, tj. budowy Sieci Nowej Generacji (NGN), wydatki szacowane są na 18–26 mld zł. Autorzy prezentowanego raportu podkreĞlają, Īe – z uwagi na wysokie koszty – niezbĊdna staje siĊ promocja inwestycji w infrastrukturĊ dostĊpową (np. przez ulgi inwestycyjne i ułatwienia), korzystanie z moĪliwoĞci finansowania z udziałem Ğrodków unijnych, a takĪe uwzglĊdnienie realizacji inwestycji, które bĊdą realizowane na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego. PodkreĞla siĊ tutaj równieĪ koniecznoĞü zaangaĪowania jednostek samorządu terytorialnego (na obszarach wiejskich)25. Forma PPP przywoływana jest teĪ wobec wyzwania, jakim jest rozwój gospodarki opartej na wiedzy i rozwój kapitału intelektualnego. Wskazuje siĊ w szczególnoĞci na potrzebĊ zwiĊkszenia poziomu korzystania z pomocy publicznej, co bezpoĞrednio przyczynia siĊ m. in. do wzrostu absorpcji Ğrodków z UE, a takĪe wiąĪe siĊ z promocją PPP wĞród przedsiĊbiorców. JednoczeĞnie autorzy raportu zwracają uwagĊ, Īe wzrost poziomu pomocy publicznej udzielanej przedsiĊbiorcom powinien prowadziü do wzrostu innowacyjnoĞci. PodkreĞla siĊ, Īe najnowsze zmiany w ustawie o wspieraniu działalnoĞci innowacyjnej26 zmierzają w dobrym kierunku, gdyĪ angaĪują w proces wspierania innowacji prywatny sektor finansowy, wykorzystując jego kanały dystrybucji i kompetencje marketingowe. Wskazuje siĊ przy tym na koniecznoĞü rozwaĪenia, w których obszarach forma partnerstwa publiczno-prywatnego mogłaby podnieĞü efektywnoĞü programów rozwoju innowacyjnoĞci polskich przedsiĊbiorstw27. W rekomendacjach dotyczących rozwoju innowacyjnoĞci przedsiĊbiorstw wskazuje siĊ, Īe istniejąca sieü paĔstwowych instytucji wspierania przedsiĊbiorczoĞci i innowacyjnoĞci wciąĪ jest w wielu miejscach nieefektywna i trudno oczekiwaü tutaj zmian, jeĪeli wzroĞnie poziom zarządzania nią. Jednostki tej sieci naleĪy rozliczaü z realizacji konkretnych, sparametryzowanych celów, przy czym sposób realizacji tych celów naleĪy zaprojektowaü z uwzglĊdnieniem lokalnych uwarunkowaĔ oraz biorąc pod uwagĊ stosowanie nowych, eksperymentalnych metod – dając tu pole dla inicjatywy lokalnych doradców. Wskazuje 24

Raport Polska 2030..., s. 130. Ibidem, s. 152. 26 Ustawa z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalnoĞci innowacyjnej, DzU, nr 116, poz. 930, z póĨn. zm. 27 Raport Polska 2030..., s. 223. 25

PPP w Polsce – doĞwiadczenia i perspektywy

243

siĊ na korzystanie w wiĊkszym niĪ dotąd zakresie z formuły PPP, delegując czĊĞü odpowiedzialnoĞci i ryzyka na lepiej przygotowane do tego organizacje sektora prywatnego (tzn. banki, przedsiĊbiorstwa doradcze i szkoleniowe), a takĪe szkoły i uczelnie, jednostki samorządu terytorialnego. Kolejnym zadaniem, które ujĊto w Raporcie Polska 2030. Wyzwania rozwojowe jest Wyzwanie 10 Wzrost kapitału społecznego Polski. PodkreĞla siĊ, Īe osiągniĊcie tego celu wymaga jednoczesnego stymulowania wzrostu wzajemnego zaufania, naprawy infrastruktury instytucjonalnej paĔstwa, zwiĊkszenia troski o dobro wspólne, poprawy jakoĞci przestrzeni i debaty publicznej, wspierania aktywnoĞci obywatelskiej – zarówno indywidualnej, jak i zinstytucjonalizowanej – oraz zwiĊkszenia roli potencjału kreatywnego i intelektualnego. WĞród rekomendacji dla działaĔ w ramach tego wyzwania wskazano m. in. na koniecznoĞü wzmocnienia relacji samorząd – społeczeĔstwo poprzez przygotowanie planów współpracy, przewidujących podejmowanie wspólnych działaĔ w perspektywie wieloletniej i okreĞlającej cele oraz wskaĨniki tej współpracy. Autorzy raportu stwierdzają, Īe elementem do wykorzystania są wprowadzone w ustawie o działalnoĞci poĪytku publicznego i o wolontariacie28 pomysły inicjatywy lokalnej oraz partnerstwa publiczno-społecznego. Przyjmuje siĊ przy tym, Īe w administracji publicznej to samorządy potrafią najskuteczniej współpracowaü z organizacjami pozarządowymi, realizując zadania np. pomocy społecznej, edukacji czy ochrony zdrowia29. Unia Europejska wspiera szersze zastosowanie PPP jako alternatywy dla tradycyjnych form realizacji zadaĔ publicznych, przypisując partnerstwu funkcjĊ narzĊdzia prowadzącego do efektywnego wykorzystywania Ğrodków publicznych (w tym pochodzących z budĪetu UE) oraz przyczyniającego siĊ do poprawy stanu infrastruktury i poziomu realizacji zadaĔ publicznych.

KAMILA MATAĝKA PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP IN POLAND – EXPERIENCE AND PERSPECTIVES

The paper aims at presenting the concept of public private partnership and its perception by self government units. This form of management may undergo implementation as specified by the basic law, as well as other regulations. The considerations culminate in evaluating the perspectives for public private partnership in Poland, taking into account actions performed in the domestic arena.

28

Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalnoĞci poĪytku publicznego i o wolontariacie, DzU, nr 96, poz. 873, z póĨn. zm. 29 Raport Polska 2030..., s. 223.