PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE JAKO METODA ROZWOJU INFRASTRUKTURY W POLSCE

Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce Warszawa, październik 2002

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE JAKO METODA ROZWOJU INFRASTRUKTURY W POLSCE 1. STRESZCZENIE...........................................................................................................................................4 2. KONCEPCJA PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO (PPP)..............................................7 2.1. ROLA POSZCZEGÓLNYCH UCZESTNIKÓW PRZEDSIĘWZIĘCIA PPP / STRUKTURA PPP................................................8 2.1.1. Instytucja sektora publicznego.......................................................................................................9 2.1.2. Inwestorzy kapitałowi...................................................................................................................10 2.1.3. Instytucje finansowe.....................................................................................................................11 2.1.4. Podwykonawcy.............................................................................................................................11 2.1.5. Inni uczestnicy..............................................................................................................................12 2.2. PROCES REALIZACJI TRANSAKCJI PPP...........................................................................................................13 2.3. PODSTAWOWE KWESTIE PODCZAS ROZWAŻANIA PRZEDSIĘWZIĘCIA PPP..............................................................15 2.3.1. Innowacyjne podejście do realizacji zadań sektora publicznego.................................................16 2.3.2. Wydajność i efektywność sektora prywatnego..............................................................................16 2.3.3. Alokacja i zarządzanie ryzykiem...................................................................................................17 2.3.4. Standardy wykonania prac oraz mechanizm płatności................................................................20 2.3.5. Koszt kapitału...............................................................................................................................21 2.3.6. Wskaźnik korzyści oraz zarządzanie kosztami w perspektywie długookresowej..........................22 2.4. ZALETY I WADY PPP.................................................................................................................................24 2.5. KONCEPCJA PPP W WARUNKACH POLSKICH...................................................................................................25 2.5.1. Obszary stosowania koncepcji PPP.............................................................................................25 2.5.2 Kluczowe kwestie PPP w odniesieniu do Polski...........................................................................26 3. NAJPOWAŻNIEJSZE PRZESZKODY UTRUDNIAJĄCE ZASTOSOWANIE SYSTEMU PPP W POLSCE ..........................................................................................................................................................27 3.1. WPROWADZENIE........................................................................................................................................27 3.2. PRZESZKODY NATURY SZCZEGÓLNEJ – PRZESZKODY PRAWNE............................................................................28 3.2.1. Zamówienia publiczne w myśl przepisów polskiego prawa.........................................................28 3.2.2. Finansowanie podmiotów sektora publicznego............................................................................28 3.2.3. Zgody i zezwolenia konieczne przy realizacji inwestycji typu PPP .............................................28 3.2.4. Przejrzystość.................................................................................................................................29 3.3. PRZESZKODY NATURY SZCZEGÓLNEJ – PODATKI..............................................................................................30 3.3.1. Opodatkowanie wsparcia ze środków publicznych......................................................................30 3.3.3. Odliczenia kosztów ponoszonych przez sektor prywatny na gruntach należących do sektora publicznego..............................................................................................................................................30 3.3.4. Podatek od nieruchomości............................................................................................................31 3.4. PRZESZKODY NATURY SZCZEGÓLNEJ – UJĘCIE KSIĘGOWE .................................................................................31 3.4.1. Główne problemy..........................................................................................................................31 3.4.2. Zasady ujmowania w księgach projektów PPP............................................................................31 3.4.3. Etapy rozliczania kontraktów PPP...............................................................................................32 3.4.4. Polskie prawo bilansowe a praktyka brytyjska i międzynarodowa..............................................32 3.5. PRZESZKODY NATURY SZCZEGÓLNEJ – WARUNKI GOSPODARCZE........................................................................33 3.5.1. Brak lokalnych precedensów........................................................................................................33 3.5.2. Stanowisko władz państwowych w sprawie zobowiązań pozabilansowych ................................33 3.5.3. Niepewność warunków makroekonomicznych .............................................................................33 3.5.4. Potrzeba kreowania wizerunku PPP............................................................................................33 4. DZIAŁANIA UŁATWIAJĄCE WPROWADZENIE MODELU PPP W POLSCE...........................34

4.1. WSPARCIE POLITYCZNE ..............................................................................................................................34 4.2. UPOWSZECHNIENIE WIEDZY I DOBRYCH PRAKTYK............................................................................................35 4.3. REGULACJE PRAWNE..................................................................................................................................35 4.4. OKREŚLENIE PRIORYTETÓW.........................................................................................................................36 4.5. PRAKTYCZNE ZASTOSOWANIE KONCEPCJI PPP................................................................................................36 1. EKSPRESOWE POŁĄCZENIE KOLEJOWE W HOLANDII............................................................39 2. PROJEKTY DROGOWE .........................................................................................................................40 2.1. SŁOWENIA: UTRZYMANIE I KONSERWACJA DRÓG Z UDZIAŁEM SEKTORA PRYWATNEGO...........................................40 2.2. WĘGRY: M1/M15, RUCH, PRZYCHODY, FINANSOWANIE.................................................................................41 2.3. RUMUNIA: DECENTRALIZACJA I KOMERCJALIZACJA UTRZYMANIA DRÓG...............................................................41 2.4. RUMUNIA: REKOMENDACJE DLA POLITYKI KOMERCJALIZACJI ZARZĄDZANIA SIECIĄ DROGOWĄ.................................41 2.5. WIELKA BRYTANIA: KONSORCJUM CONNECT, MODERNIZACJA I EKSPLOATACJA...................................................41 2.6. WIELKA BRYTANIA: AGENT UTRZYMANIA I MODERNIZACJI AUTOSTRAD I DRÓG GŁÓWNYCH...................................42 2.7. WIELKA BRYTANIA: ANALIZA RUCHU I PRZYCHODÓW NA PÓŁNOCNEJ OBWODNICY BIRMINGHAM............................42 2.8. WIETNAM: PROJEKTY INFRASTRUKTURALNE (BOT)........................................................................................43 3. SEKTOR WODNO-KANALIZACYJNY – SOFIA................................................................................43 3.1. PRZYGOTOWANIE.......................................................................................................................................43 3.2. WYBÓR OPERATORA..................................................................................................................................43 3.3. STRUKTURA TRANSAKCJI.............................................................................................................................44 3.4. PRZEWIDYWANE FINANSOWANIE...................................................................................................................44 3.5. CZYNNIKI SUKCESU....................................................................................................................................45 4. BUDOWA-ZARZĄDZANIE-FINANSOWANIE (DCMF) WIĘZIEŃ BRIDGEND I FAZAKERLEY...............................................................................................................................................45 4.1. TŁO PROJEKTU..........................................................................................................................................45 4.2. PROCES BUDOWY I KONSORCJA, KTÓRE ZWYCIĘŻYŁY W PRZETARGU...................................................................46 4.3. WYMAGANIA............................................................................................................................................47 4.4. WARTOŚĆ PROJEKTU..................................................................................................................................47 4.5. FINANSOWANIE PROJEKTU ..........................................................................................................................47

1. Streszczenie Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest formą długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług. Celem tej współpracy jest osiągnięcie obopólnych korzyści, a kluczową cechą jest jej ukierunkowanie na realizację zarówno celów komercyjnych, jak i społecznych danego przedsięwzięcia. Dlaczego warto wdrażać koncepcję PPP w Polsce? Odpowiedź jest prosta. Stosowanie tej koncepcji przyniosło wymierne korzyści w zakresie rozwoju infrastruktury zarówno w krajach europejskich, jak i na całym świecie. Jednocześnie, jedną z kluczowych barier ograniczających inwestycje zagraniczne w Polsce jest słabo rozwinięta infrastruktura. Brak inwestycji infrastrukturalnych przekłada się bezpośrednio na spowolnienie ogólnego rozwoju gospodarczego kraju. Zastosowanie koncepcji PPP na szerszą skalę w Polsce stanowi, zatem rozwiązanie umożliwiające znaczący rozwój infrastruktury w dłuższej perspektywie czasowej. Odpowiednio przygotowane i wdrażane przedsięwzięcia PPP mogą wspomóc wzrost i przynieść korzyści gospodarcze całemu społeczeństwu. Gdzie można w Polsce zastosować koncepcję PPP? Koncepcję PPP można w szerszym zakresie zastosować w takich obszarach, jak transport, sektor obronny i infrastruktura elektroenergetyczna umożliwiając tym samym lepszą jakość tej infrastruktury. Koncepcja PPP przynosi także znaczące korzyści w zakresie budowy i modernizacji miejskich systemów transportowych, infrastruktury wodno-kanalizacyjnej oraz sieci cieplnych, jak również w obszarach infrastruktury penitencjarnej oraz służby zdrowia i szkolnictwa. Kluczową zaletą koncepcji PPP jest to, że struktury PPP, potrzebne do realizacji poszczególnych przedsięwzięć umożliwiają wykorzystanie wiedzy i umiejętności podmiotów prywatnych tak, aby w maksymalnym stopniu uzupełniały doświadczenie, jakim w danej dziedzinie dysponuje sektor publiczny. Jednocześnie z połączeniem umiejętności obu tych sektorów następuje podział odpowiedzialności za dane działania i związane z nimi ryzyka. To wszystko znajduje odzwierciedlenie w korzyściach, jakie osiąga sektor publiczny. Realizacja celów przez sektor prywatny następuje poprzez wykorzystanie specyficznych umiejętności w danej dziedzinie działalności. Podmiot prywatny dzięki współpracy z innymi podmiotami, zdobywa komplementarne umiejętności i wiedzę, która jest wymagana do realizacji inwestycji w sposób umożliwiający osiągnięcie oczekiwanych efektów i pozwalający na maksymalne wykorzystanie synergii działań. W przedsięwzięciach PPP dąży się do przeniesienia ryzyk na tę stronę, która będzie najlepiej zarządzać danym ryzykiem. Takie podejście pozwala na określenie kosztów przedsięwzięcia na jak najniższym możliwym poziomie z jednoczesnym zachowaniem odpowiedniego zabezpieczenia w razie wystąpienia niekorzystnych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też optymalny transfer ryzyka nie oznacza całkowitego przeniesienia ryzyka na innego uczestnika, gdyż w konkretnych przypadkach podział ryzyka między stronami umowy lub zachowanie pewnych rodzajów ryzyka przez jedna ze stron może być korzystniejsze dla całości przedsięwzięcia PPP.

Wykorzystanie metody PPP może być związane z wyższym kosztem kapitału, niż miałoby to miejsce w przypadku finansowania projektu wyłącznie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że kapitał pozyskiwany przez sektor publiczny przy tradycyjnie realizowanych przedsięwzięciach jest tańszy niż ten oferowany przez instytucje finansowe sektorowi prywatnemu. Istnieją dwa zasadnicze powody takiej sytuacji. Po pierwsze, instytucje finansowe są świadome, że ryzyko nie wywiązania się sektora publicznego z warunków umowy kredytowej jest minimalne. Po drugie, spłata zadłużenia nie jest, tak jak w przypadku koncepcji PPP, uzależniona od pomyślnej realizacji samego przedsięwzięcia. Wyższy koszt kapitału stanowi główny mankament finansowania inwestycji w ramach koncepcji PPP. Koszt kapitału jest jednak jedynie częścią łącznego kosztu przedsięwzięcia, który, zasadniczo, pozostaje niższy niż w przypadku metod tradycyjnych, za względu na korzyści kosztowe osiągnięte głównie w zakresie kosztów budowy i eksploatacji, powstałej w wyniku zastosowania koncepcji PPP, infrastruktury. W przedsięwzięciach typu PPP istnieje zasada zachowania przez sektor publiczny odpowiedzialności za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i świadczenie danego rodzaju usług oraz aktywna współpraca z sektorem prywatnym prowadząca do efektywnej realizacji danego przedsięwzięcia. Tym samym instytucja publiczna i sektor prywatny zachowują własną hierarchię celów i zakres obowiązków oraz współpracują na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań. Rezultatem tej współpracy jest osiągnięcie relatywnie wyższej jakości usług niż w przypadku ich finansowania w tradycyjny sposób. Zalety transakcji PPP poza wysoką jakością zrealizowanego przedsięwzięcia obejmują również szeroki zakres społecznych korzyści takich jak: •

Transfer technologii, w ramach realizacji przedsięwzięcia metodą PPP, od zagranicznych inwestorów do lokalnego sektora publicznego;

•

Wymiana doświadczeń sektora prywatnego z sektorem publicznym (m.in. poprzez możliwość organizacji szkoleń);

•

Kreowanie poczucia zadowolenia i entuzjazmu wśród kadry sektora publicznego w rezultacie zdobycia nowej wiedzy, korzystania z najnowszych technologii oraz dopływu zasobów finansowych umożliwiających rozwój własnych koncepcji kadry publicznej.

Ponadto PPP zapewnia szereg dodatkowych korzyści. Oto niektóre z nich: •

Wysoka jakość infrastruktury, uzyskana w wyniku zastosowania odpowiednich materiałów i wysokiej jakości wykonanych prac;

•

Ograniczenie ryzyka wstrzymania lub opóźnienia budowy obiektu z powodu braku odpowiedniej wielkości środków publicznych;

•

Możliwość rozbudowy i poprawy jakości infrastruktury przy ograniczonej konieczności zadłużania się sektora publicznego;

•

Możliwość pełnego wykorzystania potencjału sektora publicznego dzięki zmniejszeniu ograniczeń finansowych, które stanowią swoistą barierę w efektywnym wykorzystywaniu tego potencjału.

Obecnie, przepisy polskiego prawa nie zawierają wystarczających uregulowań umożliwiających realizację przedsięwzięć PPP. Zmiany legislacyjne konieczne w celu umożliwienia sektorowi prywatnemu uczestnictwa w przedsięwzięciach użyteczności publicznej, powinny obejmować zmiany dotyczące gospodarki finansowej podmiotów sektora publicznego, zamówień publicznych oraz działań organów władz państwowych i samorządowych w tym zakresie. W polskim systemie zamówień publicznych istnieje szereg ograniczeń, które mają niekorzystny wpływ na realizację przedsięwzięć PPP. Dla przykładu, zawarcie umowy o zamówienie publiczne na okres dłuższy niż trzy lata wymaga uprzedniej zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, podczas gdy umowy PPP charakteryzują się przeciętnie okresem obowiązywania od 10 do 30 lat. Kolejną przeszkodą utrudniającą podmiotom sektora prywatnego realizację przedsięwzięć PPP jest obowiązek przestrzegania ustawy o zamówieniach publicznych przy zawieraniu umów o podwykonawstwo. Ponadto, w przypadku przedsięwzięć o skomplikowanej strukturze, a do takich należą przedsięwzięcia PPP, przewidziany w ustawie okres, w którym oferent związany jest swoją ofertą, jest zbyt krótki. W chwili obecnej, przepisy ustawy o finansach publicznych są dość rygorystyczne, podobnie jak jej oficjalna interpretacja. Uniemożliwia to jednostkom samorządu terytorialnego zaciąganie zobowiązań długoterminowych (bilansowych i pozabilansowych), które są charakterystyczne dla przedsięwzięć PPP. Zwykle przedsięwzięcia typu PPP są stosunkowo złożone. Dotyczy to zarówno aspektów formalnych, jak i prawnych. Wymagają także pozyskania wielu zezwoleń, zgód i decyzji organów administracyjnych. Niejednokrotnie partnerami podmiotów sektora publicznego są spółki zagraniczne, które czasami napotykają na dodatkowe ograniczenia w swojej działalności. Dlatego też istotne jest, aby przepisy prawa zawierały mechanizmy zapewniające skuteczność i sprawność postępowań administracyjnych w stopniu oczekiwanym przez inwestorów prywatnych. Jeśli sektor publiczny jest zainteresowany zminimalizowaniem płatności na rzecz sektora prywatnego, powinien utrzymać wysokość obciążeń podatkowych na właściwym poziomie. Takie obciążenie zwiększa poziom zaangażowania środków publicznych, którego wymagałby sektor prywatny, by pokryć koszty podatku. Wsparcie ze środków publicznych często przyjmuje formę rocznych płatności na rzecz sektora prywatnego lub

bezpośrednich dotacji finansujących część aktywów PPP. Zazwyczaj w przedsięwzięciach typu PPP, po wygaśnięciu kontraktu, sektor prywatny nieodpłatnie przekazuje sektorowi publicznemu daną infrastrukturę Proces rozpowszechniania koncepcji PPP w naszym kraju mógłby przebiegać łatwiej, gdyby istniały odpowiednie przykłady zastosowania tego modelu do realizacji dużych inwestycji w Polsce. Obecnie trwają intensywne prace przygotowawcze do realizacji takich projektów. Opracowanie optymalnej struktury PPP jest jednak procesem czasochłonnym, co oddala moment, w którym możliwe będzie empiryczne określenie korzyści z zastosowania tego modelu. Istnieje, zatem potrzeba silnego wsparcia politycznego dla koncepcji PPP w okresie, w którym brakuje jeszcze przykładów praktycznego zastosowania tego modelu i płynących z tego korzyści. Kluczową sprawą dla rozwiązywania zagadnień związanych z PPP jest jasna polityka sektora publicznego wobec koncepcji PPP. Stworzenie takiej polityki wymaga aktywnego zaangażowania różnych ministerstw, w szczególności Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Infrastruktury oraz uznanie, że rząd musi w tym skomplikowanym procesie przyjąć rolę wiodącą. Strategia rządu powinna zakładać stworzenie takich ram prawnych, które ułatwiłyby podejmowanie długoterminowych inwestycji kapitałowych oraz wymianę informacji nt. zastosowanych rozwiązań PPP w ramach struktur rządowych i samorządów terytorialnych. W perspektywie długookresowej taka strategia przyczyni się do szybszej modernizacji i rozwoju infrastruktury w Polsce.

• •

2. Koncepcja Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (PPP) Problemy z wdrażaniem koncepcji PPP wynikają po części z faktu, iż pojęcie Partnerstwa Publiczno-Prywatnego nie zostało szczegółowo zdefiniowane. Idea Partnerstwa PublicznoPrywatnego przeszła długi proces ewolucji zaczynający się około 40 lat temu, kiedy przyjęła formę nakładów inwestycyjnych sektora prywatnego na rozbudowę i eksploatację infrastruktury wodno-kanalizacyjnej we Francji. To doprowadziło do rozwoju dużych, zdywersyfikowanych przedsiębiorstw użyteczności publicznej w tym kraju, takich jak Vivendi czy Suez Lyonnaise des Eaux. Rozwój idei PPP przebiegał najszybciej w Wielkiej Brytanii, gdzie realizacja procesów prywatyzacyjnych dała podstawę do stworzenia bardziej złożonych mechanizmów świadczenia usług publicznych przez sektor prywatny. Obecnie zakres stosowania koncepcji PPP jest różny w poszczególnych krajach. Generalnie jednak, koncepcja ta jest stosowana na coraz szerszą skalę, a wynika to z faktu, że sektor publiczny doświadcza wielu zalet współpracy publiczno-prywatnej. Powszechnie stosowane obecnie modele PPP, których najnowszym przykładem jest m.in. rozbudowa

infrastruktury metra londyńskiego, oparte są na opracowaniu struktury kontraktowej, szczegółowo regulującej wzajemne zobowiązania poszczególnych uczestników projektu. Taka struktura ma na celu tworzenie ram współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi, a efektem tej współpracy ma być wdrażanie rozwiązań, które umożliwią właściwe funkcjonowanie danego przedsięwzięcia w warunkach, których określenie nie jest możliwe do przewidzenia w momencie podejmowania inicjatywy PPP. Co zatem oznacza PPP? Partnerstwo publiczno-prywatne jest formą długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług, której celem jest osiągnięcie obopólnych korzyści. Kluczową cechą PPP jest ukierunkowanie na realizację zarówno celów komercyjnych, jak i społecznych danego przedsięwzięcia. Zastosowanie tej koncepcji umożliwia ponadto pozyskiwanie dodatkowych środków (innych niż środki budżetowe sektora publicznego) na finansowanie projektów służących dobru publicznemu. Fundamentalną zasadą koncepcji PPP jest zachowanie przez sektor publiczny odpowiedzialności za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i świadczenie danego rodzaju usług oraz aktywna współpraca z sektorem prywatnym prowadząca do efektywnej realizacji danego przedsięwzięcia. W przedsięwzięciach PPP instytucja publiczna i sektor prywatny zachowują własną hierarchię celów i zakres obowiązków oraz współpracują na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań. Rezultatem tej współpracy jest osiągnięcie relatywnie wyższej jakości usług niż w przypadku ich finansowania w tradycyjny sposób.

2.1.Rola poszczególnych uczestników przedsięwzięcia PPP / Struktura PPP Nie należy jednak ograniczać rozumienia koncepcji PPP do współpracy pomiędzy jedną jednostką sektora publicznego a jednym podmiotem prywatnym, może bowiem istnieć wiele pośrednich powiązań tych dwóch sektorów na wielu poziomach. Przykładowo, po stronie sektora publicznego, instytucją bezpośrednio realizującą przedsięwzięcie PPP może być agencja rządowa, ale istotną rolę odgrywać mogą również jednostki publiczne o profilu nadzorczym, jednostki samorządu terytorialnego lub sam rząd. Po stronie sektora prywatnego, przedsięwzięcie PPP może być realizowane nie tylko przez podmiot prywatny będący bezpośrednim partnerem sektora publicznego (Spółka SPV1), ale również kredytodawców tego podmiotu oraz jego akcjonariuszy, podwykonawców, dostawców, itp. Uwzględniając powyższe, należy jednak podkreślić, że koncepcja PPP odnosi się w głównym stopniu do bezpośredniej współpracy jednostki publicznej, realizującej dane przedsięwzięcie, z podmiotem prywatnym, który przejął od sektora publicznego określoną część obowiązków związanych z realizacją tegoż przedsięwzięcia. Poniższy rysunek przedstawia uproszczoną strukturę typowego przedsięwzięcia PPP. Rysunek 1 – Główni uczestnicy przedsięwzięcia PPP 1

SPV to skrót od angielskiego Special Purpose Vehicle oznaczający spółkę celową

Umowa PPP określająca szczegółowe warunki współpracy

Projekt i budowa

Usługa

Udziałowcy Spółki SPV: • podwykonawcy • instytucje finansowe • potencjalnie – instytucje sektora publicznego

Płatności

Instytucja Instytucja sektora sektora publicznego publicznego

Eksploatacja Kapitał własny

Prywatna Prywatna Spółka SpółkaSPV SPV

Kontrakty na realizację prac

Kapitał dłużny

Instytucje finansowe

Utrzymanie Wyposażenie Obowiązkowe zakupy usług

Głównymi uczestnikami przedsięwzięcia PPP są: •

Instytucja sektora publicznego – zleceniodawca (rząd, władze samorządowe, agencje i instytucje państwowe);

•

Inwestorzy kapitałowi, którzy zwykle tworzą prywatną spółkę (SPV lub Spółka PPP), za pośrednictwem której współpracują z podmiotem publicznym i głównymi podwykonawcami;

•

Instytucje finansujące przedsięwzięcie;

•

Podwykonawcy; oraz

•

Inni uczestnicy: m.in. doradcy (prawni, finansowi, techniczni), instytucje ubezpieczeniowe, agencje ratingowe, instytucje gwarantujące, itd. 2.1.1. Instytucja sektora publicznego

Znaczenie instytucji sektora publicznego wynika z faktu, iż jest ona odpowiedzialna za: •

Wybór celów, które mają być realizowane w ramach PPP;

•

Zdefiniowanie poszczególnych celów, a następnie monitorowanie czy realizacja odbywa się zgodnie z założonymi standardami; oraz

•

Zabezpieczenie szeroko rozumianego interesu publicznego.

A zatem w ramach PPP, mimo przejmowania przez sektor prywatny odpowiedzialności za realizację poszczególnych zadań związanych ze świadczoną usługą, sektor publiczny pozostaje odpowiedzialny za:

•

Zdefiniowanie wymaganego standardu świadczonych usług oraz źródeł publicznych, z których możliwe jest sfinansowanie tych usług;

•

Przeprowadzenie starannie zaplanowanego procesu przetargowego umożliwiającego osiągnięcie założonych celów;

•

Opracowanie standardów bezpieczeństwa, jakości i efektywności usług oraz monitorowanie realizacji tych standardów;

•

Egzekwowanie wypełniania powyższych standardów; oraz

•

Podejmowanie działań, we współpracy z sektorem prywatnym, mających na celu uwzględnienie zmieniających się warunków realizacji przedsięwzięcia, przy jednoczesnym zachowaniu istoty pierwotnych celów.

Realizując powyższe zadania należy mieć na uwadze fakt, że sektor publiczny dysponuje potencjałem, którego wartość może zostać zwielokrotniona w połączeniu z kwalifikacjami sektora prywatnego. Potencjałem sektora publicznego jest zaangażowanie i profesjonalizm jego kadry, motywowanej dążeniem do zwiększania jakości usług publicznych. Doświadczenie zdobyte podczas realizacji usług publicznych na przestrzeni wielu lat sprawia, że kadra sektora publicznego dysponuje ogromną wiedzą oraz bogactwem koncepcji związanych z możliwością poprawy jakości danych usług. 2.1.2. Inwestorzy kapitałowi Rola sektora prywatnego przy realizacji przedsięwzięć PPP uwarunkowana jest przede wszystkim celami publicznego zleceniodawcy. Generalnie do obowiązków sektora prywatnego należy realizacja następujących działań: •

Bezpośrednia realizacja ustalonego zestawu usług, np. eksploatacja i utrzymanie danego obiektu;

•

Zaprojektowanie i budowa lub modernizacja obiektu;

•

Pozyskanie funduszy dla sfinansowania kapitałochłonnych prac związanych z przedsięwzięciem;

•

Realizacja zadań ukierunkowanych na osiąganie celów sektora publicznego;

•

Podejmowanie działań, we współpracy z sektorem publicznym, mających na celu uwzględnienie zmieniających się warunków realizacji przedsięwzięcia, przy jednoczesnym skoncentrowaniu się na pierwotnych celach; oraz

•

Przekazanie danego obiektu sektorowi publicznemu, po wygaśnięciu umowy PPP, na ustalonych wcześniej zasadach.

Powyższe działania stanowią ogólnie uznany zestaw kluczowych obowiązków sektora prywatnego. Jednocześnie, w ramach dobrze skonstruowanej transakcji PPP, sektor prywatny jest w stanie zapewnić wiele dodatkowych korzyści, których wartość dla sektora

publicznego jest często znacznie wyższa niż ta możliwa do osiągnięcia przy realizacji danych usług metodami tradycyjnymi. Do korzyści tych należą: •

Transfer technologii, w ramach realizacji przedsięwzięcia metodą PPP, od zagranicznych inwestorów do lokalnego sektora publicznego;

•

Wymiana doświadczeń sektora prywatnego z sektorem publicznym (m.in. poprzez możliwość organizacji szkoleń); oraz

•

Kreowanie poczucia zadowolenia i entuzjazmu wśród kadry sektora publicznego w rezultacie zdobycia nowej wiedzy, korzystania z najnowszych technologii oraz dopływu zasobów finansowych umożliwiających rozwój własnych koncepcji kadry publicznej.

Satysfakcja płynąca z osiągania tych pozornie drugorzędnych celów może mieć istotny wpływ na zmianę formuły świadczenia usług w wielu obszarach gospodarki. W celu osiągnięcia tych korzyści, proces ustalania zakresu obowiązków sektora prywatnego w ramach przedsięwzięcia PPP musi wychodzić poza bariery związane bezpośrednio z pracami i uwzględniać szersze cele sektora publicznego. 2.1.3. Instytucje finansowe Instytucje finansowe uczestniczą w przedsięwzięciach PPP z reguły poprzez finansowanie jego realizacji prywatnym kapitałem, który stanowi dla spółki SPV kapitał dłużny. Najczęściej stosowanymi formami kapitału dłużnego są kredyty bankowe i obligacje korporacyjne. Instytucje finansowe uzależniają warunki swojego zaangażowania w inwestycję od poziomu ryzyka kredytowego związanego z przedsięwzięciem. Z uwagi na fakt, iż prywatne instytucje udzielające kapitału dłużnego są z reguły przychylne udzielaniu jednorazowo znaczących sum kapitału, forma PPP jest bardzo użyteczna dla finansowania inwestycji infrastrukturalnych, ze swej natury wysoko kapitałochłonnych. Kolejną rolą, jaką instytucje finansowe mogą odgrywać w ramach struktury PPP jest przejmowanie odpowiedzialności za część ryzyk związanych z przedsięwzięciem od innych uczestników – przede wszystkim inwestorów kapitałowych i sektora publicznego. Kwestia podziału ryzyk została bardziej dokładnie opisana w części 2.3.3. dokumentu, zaś w tym miejscu należy wspomnieć, że najczęściej instytucje finansowe przejmują część ryzyk związanych z komercyjną efektywnością przedsięwzięcia. Takie rozłożenie ryzyk pomiędzy uczestników przedsięwzięcia stwarza poczucie wspólnego dążenia do osiągnięcia celów, gdyż każdy jest narażony na straty, jeżeli przedsięwzięcie się nie powiedzie. W konsekwencji, uczestnicy przedsięwzięcia pracują wspólnie w celu rozwiązania problemów, które w przeciwnym razie mogłyby zagrozić powodzeniu inwestycji. 2.1.4. Podwykonawcy Obowiązki Spółki SPV względem partnera publicznego są bezpośrednio realizowane przez wyspecjalizowanych podwykonawców. Przykłady zadań, zlecanych na ogół podwykonawcom to:

•

Budowa obiektów;

•

Dostarczanie wyposażenia; oraz

•

Eksploatacja i utrzymanie obiektów.

Każde zadanie realizowane jest przez podwykonawcę na podstawie osobnej umowy pomiędzy nim a Spółką SPV. Zasadniczo, w strukturze przedsięwzięcia PPP, firmy będące podwykonawcami są także inwestorami kapitałowymi, czyli akcjonariuszami Spółki SPV. 2.1.5. Inni uczestnicy Wymienioną powyżej grupę uczestników przedsięwzięć PPP uzupełniają często następujące instytucje, które mogą odgrywać kluczowe role w transakcjach PPP: •

Instytucje sektora publicznego o profilu kontrolnym oraz inne jednostki publiczne;

•

Doradcy;

•

Międzynarodowe instytucje finansowe;

•

Instytucje ubezpieczeniowe; oraz

•

Agencje ratingowe.

Instytucje sektora publicznego o profilu nadzorczym oraz inne jednostki publiczne pełnią role polegające na wydawaniu stosownych zezwoleń, licencji, autoryzacji i koncesji oraz tworzą ramy regulacyjne dla funkcjonowania struktury PPP. Doradcy pełnią istotną rolę doradzając zarówno sektorowi publicznemu, jak i prywatnemu, przy konstruowaniu transakcji PPP w zakresie kwestii finansowych, prawnych, technicznych i innych. Rząd Wielkiej Brytanii jest prawdopodobnie najbardziej doświadczonym rządem na świecie pod względem stosowania metody PPP. Mimo to, stale polega on na swoich doradcach przy wdrażaniu poszczególnych przedsięwzięć w ramach Partnerstwa Publiczno-Prywatnego. Dzięki systematycznemu uczestnictwu doradców przy różnych transakcjach PPP stale podnosi się jakość i efektywność ich prac, pozwala to jednocześnie na zwiększenie wartości usług doradczych dla sektora publicznego. Międzynarodowe instytucje finansowe mogą na wiele sposobów wspierać finansowo stronę rządową lub prywatnych uczestników przedsięwzięcia. Wsparcie to może polegać na sfinansowaniu pracy doradców, doradztwie przy realizacji procesu przetargowego, udostępnieniu gwarancji kredytowych, itd. Zaangażowanie międzynarodowych instytucji finansowych dodaje poszczególnym przedsięwzięciom prestiżu i wiarygodności. Udział instytucji ubezpieczeniowych ma na celu zmniejszenie ryzyka komercyjnego i politycznego danego przedsięwzięcia. Z reguły instytucje ubezpieczeniowe współpracują blisko z inwestorami kapitałowymi i instytucjami finansowymi w celu stworzenia pakietu ubezpieczeniowego redukującego niekorzystne skutki poszczególnych ryzyk, w zamian za przystępną opłatę. Dla ubezpieczania transakcji PPP istnieje relatywnie nowy segment instytucji ubezpieczeniowych zajmujących się ryzykiem kredytowym papierów dłużnych

(najczęściej obligacji). Te wyspecjalizowane instytucje, tzw. ubezpieczyciele monoline, zajmują się oceną ryzyka kredytowego, a ich zaangażowanie wnosi często dużą wartość w transakcje dotyczące finansowania tych projektów, gdzie rynek przecenia wielkość ryzyka. W przypadku finansowania projektów poprzez emisję publicznych papierów dłużnych, korzysta się z usług agencji ratingowych w celu uzyskania oceny wiarygodności kredytowej dla danej emisji. Agencje takie są z reguły angażowane w początkowej fazie realizacji przedsięwzięcia tak, aby uzgodnienie warunków finansowania oraz pozyskanie niezbędnych funduszy zostało przeprowadzone zgodnie z założonym harmonogramem prac. W załączniku do niniejszego dokumentu przedstawione zostały opisy przykładowych projektów realizowanych w ramach koncepcji PPP. Obrazują one złożoność transakcji PPP oraz rolę poszczególnych uczestników w tym procesie.

2.2. Proces realizacji transakcji PPP W procesie realizacji przedsięwzięcia PPP wyróżnić można fazę przygotowania i fazę realizacji. Moment, w którym uzgodnione zostały wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia, z warunkami finansowania włącznie (tzw. moment zamknięcia finansowego), oznacza rozpoczęcie fazy realizacji. Instytucje finansowe, podejmując zobowiązania co do finansowania przedsięwzięcia, opierają się m.in. na warunkach współpracy pomiędzy pozostałymi uczestnikami przedsięwzięcia. Z tego powodu, podpisanie umowy PPP (pomiędzy podmiotem publicznym a spółką SPV) oraz uzgodnienie warunków współpracy pomiędzy poszczególnymi podmiotami prywatnymi (w tym również pomiędzy spółką SPV a jej podwykonawcami) jest z reguły warunkiem niezbędnym dla zawarcia umów o finansowanie przedsięwzięcia. Rysunek 2 przedstawia graficzne ujęcie poszczególnych etapów fazy przygotowania koncepcji PPP aż do momentu osiągnięcia zamknięcia finansowego. Etapy te składają się na standardowy proces wdrażania przedsięwzięcia PPP w krajach, gdzie tego typu procesy stosowane są na szeroką skalę. Wykres ten nie uwzględnia trudności, które można napotkać w krajach, gdzie nie istnieją szersze ramy dla funkcjonowania koncepcji PPP, a które mają znaczący wpływ na harmonogram. Rysunek 2 – Etapy przedsięwzięcia PPP w fazie przygotowania (do zamknięcia finansowego)

• Określenie potrzeb sektora publicznego • Skoncentrowanie na wynikach prac sektora prywatnego zamiast na sposobach • Szerokie ujmowanie zakresu usług w całym okresie współpracy • Umożliwienie wdrażania innowacyjnych rozwiązań

Zdefiniowanie usług

• Analiza korzyści netto wynikających z realizacji przedsięwzięcia • Zatwierdzenie przedsięwzięcia do realizacji oraz zapewnienie środków na sfinansowanie prac

Studium opcji

• Analiza wykonalności przedsięwzięcia • Analiza możliwych opcji realizacji przedsięwzięcia • Oszacowanie finansowych i innych konsekwencji realizacji przedsięwzięcia oraz związanych z tym ryzyk

Analiza preferowanej opcji

• Zaproszenie do składania oświadczeń o zainteresowaniu przedsięwzięciem • Przygotowanie dokumentacji przetargowej • Kwalifikacja wstępna oraz zaproszenie do składania ofert • Ocena ofert technicznych • Utworzenie krótkiej listy oferentów • Ocena ofert finansowych

Przygotowanie procesu przetargowego

• Powołanie zespołu wdrożeniowego • Zatrudnienie doradców • Opracowanie planu prac przygotowawczych do realizacji przedsięwzięcia • Weryfikacja korzyści netto z realizacji przedsięwzięcia

Proces przetargowy

• Powołanie zespołu negocjacyjnego • Określenie pozycji negocjacyjnej • Uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z osobami podejmującymi ostateczne decyzje • Zamknięcie struktury kontraktowej przedsięwzięcia po stronie sektora prywatnego • Zamknięcie finansowe

Końcowa weryfikacja

Negocjacje szczegółowych warunków umowy

• Weryfikacja zgodności przedsięwzięcia z założoną polityką • Weryfikacja „wskaźnika korzyści” • Uzyskanie wymaganych pozwoleń

Średni okres realizacji prac w warunkach polskich Polskich obecniedo określenia– w innych trudny jesjestobecnie trudny krajach 1,5- 2 lata

:

Faza po zamknięciu finansowym, lub inaczej faza realizacji przedsięwzięcia, trwa aż do wygaśnięcia umowy PPP. Generalnie, na realizację przedsięwzięcia PPP składają się fazy projektowania, budowy oraz eksploatacji. Podczas fazy projektowania spółka SPV realizuje prace związane z opracowaniem szczegółowego projektu technicznego obiektu, który ma zostać wybudowany, spełniając przy tym szereg funkcji planistycznych, organizacyjnych, administracyjnych i wdrożeniowych. Koszty ponoszone przez spółkę SPV na tym etapie są z reguły pokrywane przez inwestorów kapitałowych. Ten wkład kapitałowy daje pozostałym uczestnikom przedsięwzięcia poczucie pewności, co do poziomu zaangażowania inwestorów w inwestycję. Faza budowy jest z reguły najbardziej kapitałochłonna. Koszty ponoszone na tym etapie są pokrywane głównie długiem i kapitałem inwestorów. Moment rozpoczęcia realizacji usług oznacza najczęściej również moment, od którego podmiot publiczny rozpoczyna realizację okresowych płatności na rzecz spółki SPV. Łączna suma tych płatności ma na celu pokrycie zarówno kosztów świadczenia danych usług (włączając w to koszt budowy), jak i kosztów obsługi długu oraz zapewnienie zwrotu z inwestycji dla akcjonariuszy spółki SPV. Te okresowe płatności przyjmują najczęściej formę okresowej opłaty, której wielkość, w danym okresie rozliczeniowym, jest uzależniona bądź od stopnia wykorzystywania danego obiektu i jego jakości (nowy odcinek drogi lub oczyszczalnia ścieków), bądź też od dostępności danego obiektu, tzn. tego, w jakim stopniu dany obiekt jest udostępniony do użytku.

Elastyczność koncepcji PPP umożliwia dostosowanie konkretnego modelu do potrzeb danej inwestycji. Potrzeba taka może być spowodowana m.in. ograniczeniami finansowymi sektora publicznego. Jedna z modyfikacji koncepcji PPP polega na rozpoczęciu płatności na rzecz sektora prywatnego jeszcze przed zakończeniem prac budowlanych. Pozwala to na zmniejszenie zadłużenia spółki SPV na rynku komercyjnym a tym samym zmniejszenie łącznych kosztów przedsięwzięcia dla sektora publicznego. Okres umowy PPP liczy najczęściej od 10 do 50 lat. Po jej wygaśnięciu spółka SPV jest z reguły zobowiązana do przekazania danego obiektu z powrotem pod pełny zarząd sektora publicznego. W umowie PPP ustalone zostają zasady takiej operacji oraz parametry jakościowe, jakie musi spełniać dany obiekt w momencie przekazania. Na tym etapie podmiot publiczny podejmuje decyzję, co do eksploatacji danego obiektu w kolejnym okresie. Może ponownie zlecić eksploatację obiektu tej samej bądź innej spółce lub też przejąć na siebie tę funkcję. Rysunek 3 przedstawia poszczególne fazy realizacji typowego przedsięwzięcia PPP po osiągnięciu zamknięcia finansowego. Rysunek 3 - Etapy przedsięwzięcia PPP w fazie realizacji (po zamknięciu finansowym)

Sektor publiczny Okresowa realizacja płatności w oparciu o mechanizm płatności

Współpraca i wspólne rozwiązywanie problemów związanych z realizacją przedsięwzięcia

Wybudowanie infrastruktury oraz świadczenie usług zgodnie z ustalonymi standardami

Spółka PPP Zaangażowanie kapitału własnego akcjonariuszy Spółki PPP Spłata kapitału dłużnego i realizacja zwrotu dla akcjonariuszy Zaangażowanie kapitału dłużnego instytucji finansowych Czas Projektowanie

Zamknięcie finansowe

Budowa

Nowy przetarg

Utrzymanie/eksploatacja

Przekazanie obiektu do sektora publicznego

2.3. Podstawowe kwestie podczas rozważania przedsięwzięcia PPP Celem współpracy pomiędzy rządem a sektorem prywatnym jest uzyskanie dodatkowej wartości dzięki innowacjom. Sektor prywatny zyskuje nowe możliwości na rozwijającym się rynku i może wnieść własny wkład w osiągnięcie komercyjnie atrakcyjnego projektu,

podczas gdy rząd może dostarczyć lepszy jakościowo produkt końcowy za tę samą cenę lub osiągnąć oszczędności przy zachowaniu tej samej jakości. Poznawszy korzyści płynące z zastosowania koncepcji PPP ważnym jest, aby rekomendacje dla wprowadzenia koncepcji były dopasowane do potrzeb Polski pod względem wymagań finansowych, prawnych i technicznych, i aby rekomendowany model PPP był praktyczny i wykonalny. Obecna sytuacja finansów publicznych w Polsce ogranicza możliwość przeprowadzania przez rząd dużych projektów infrastrukturalnych. Biorąc pod uwagę cele polskiego rządu w zakresie rozwoju infrastruktury, PPP może być rozwiązaniem problemu dostępności funduszy publicznych. W celu dokładniejszej ilustracji poniżej przedstawiamy kluczowe kwestie, które powinny zostać wzięte pod uwagę podczas wprowadzania koncepcji PPP. 2.3.1. Innowacyjne podejście do realizacji zadań sektora publicznego Zasady koncepcji PPP umożliwiają opracowanie takich struktur, potrzebnych do realizacji poszczególnych przedsięwzięć, aby wiedza i umiejętności podmiotów prywatnych w maksymalnym stopniu uzupełniały doświadczenie, jakim w danej dziedzinie dysponuje sektor publiczny. Jednocześnie z połączeniem umiejętności obu tych sektorów następuje podział odpowiedzialności za dane działania i związane z nimi ryzyka. Koncepcja PPP różni się od tradycyjnych metod finansowania inwestycji głównie tym, że umożliwia maksymalne wykorzystanie specyficznych umiejętności sektora prywatnego. Najbardziej wymierne korzyści z zaangażowania sektora prywatnego w ramach modelu PPP osiąga się w wyniku wykorzystania jego określonych umiejętności w zakresie ogólnego zarządzania przedsięwzięciem oraz kontroli kosztów. Analizując korzyści płynące z realizacji przedsięwzięcia w ramach koncepcji PPP należy uwzględnić następujące kwestie: •

Treść kontraktów PPP koncentruje się w większym stopniu na określeniu wymaganego wyniku końcowego niż na określeniu wkładu niezbędnego do realizacji prac. Umowy te odpowiadają zatem na pytanie, co i kiedy ma być zrealizowane, zaś w mniejszym stopniu jak ma być realizowane;

•

Specyfikacja poszczególnych działań opracowana jest na podstawie i z uwzględnieniem międzynarodowych standardów w danym zakresie;

•

Generalnie, innowacyjne podejście sektora prywatnego przynosi tym większe korzyści danemu przedsięwzięciu im większy jest zakres prac realizowanych przez sektor prywatny;

•

Największy potencjał umożliwiający wykorzystanie innowacyjnych rozwiązań proponowanych przez sektor prywatny istnieje na etapie projektowania i budowy obiektu;

•

Innowacje mogą prowadzić do redukcji kosztów na każdym etapie przedsięwzięcia. 2.3.2. Wydajność i efektywność sektora prywatnego

Sektor prywatny realizuje swoje cele wykorzystując specyficzne umiejętności w danej dziedzinie działalności. Jednocześnie, poprzez współpracę z innymi podmiotami, podmiot prywatny osiąga komplementarne umiejętności i wiedzę niezbędną do realizacji poszczególnych inwestycji w najbardziej efektywny sposób i przy maksymalnym wykorzystaniu synergii działań. Efektywność wynikająca ze specjalizacji działań jest pochodną doświadczenia poszczególnych osób, jak również stosowanych metod pracy i najbardziej zaawansowanych technologii dla danego obszaru specjalizacji. Podstawową zasadą w procesie tworzenia konsorcjum prywatnego (Spółki SPV) dla potrzeb danej inwestycji PPP jest zidentyfikowanie mocnych stron poszczególnych uczestników. Jednocześnie, określa się zakres prac możliwych do wykonania przez każdy podmiot przy wykorzystaniu jego specjalistycznych umiejętności zapewniając jednocześnie odpowiedni mechanizm współpracy poszczególnych podmiotów w celu osiągnięcia ogólnych celów przedsięwzięcia. Działania te mają na celu opracowanie takiej struktury, która będzie optymalna dla pomyślnej realizacji inwestycji. 2.3.3. Alokacja i zarządzanie ryzykiem Realizując przedsięwzięcia PPP dąży się do tego, aby każde ryzyko zostało przeniesione na tę stronę, która jest najlepiej przygotowana do zarządzania danym ryzykiem, co jednocześnie oznacza ponoszenie relatywnie najniższych kosztów. W ten sposób obniża się łączne koszty przedsięwzięcia przy zachowaniu optymalnego poziomu zabezpieczenia przed wystąpieniem niekorzystnych okoliczności. W konsekwencji optymalny transfer ryzyka może nie być związany z całkowitym jego przeniesieniem na innego uczestnika, gdyż może się okazać, że podział miedzy stronami umowy PPP lub zachowanie pewnych rodzajów ryzyka po jednej z tych stron jest korzystniejsze. Tabele 1 i 2 przedstawiają ogólny podział odpowiedzialności za określone działania w odniesieniu do poszczególnych etapów przedsięwzięcia. Należy pamiętać, iż specyfika każdego przedsięwzięcia PPP wymaga indywidualnego podejścia do identyfikacji, alokacji i zarządzania ryzykami.

Tabela 1 – Odpowiedzialność za realizację poszczególnych prac

Przygotowanie przedsięwzięcia Sektor prywatny − identyfikacja i ocena poszczególnych ryzyk związanych z przedsięwzięciem − określenie optymalnej struktury realizacji przedsięwzięcia − powołanie podmiotu odpowiedzialnego za formalną realizację prac (Spółka SPV) − opracowanie konkurencyjnej oferty na realizację prac

Wdrożenie przedsięwzięcia

Projektowanie i budowa obiektu

Eksploatacja i utrzymanie obiektu

−

uzupełnienie wymaganych pozwoleń, decyzji, opinii prognoza przychodów z realizacji przedsięwzięcia opracowanie mechanizmu płatności – określenie ceny za realizację przedsięwzięcia pozyskanie kapitałuna realizację prac uzgadnianie struktury finansowej przedsięwzięcia i wymaganych zabezpieczeń negocjowanie warunków współpracy z podwykonawcami

− przeprowadzenie

−

pozyskanie i zabezpieczenie funduszy niezbędnych do realizacji okresowych płatności na rzecz sektora prywatnego wykup terenów i nabycie praw użytkowania infrastruktury związanej z przedsięwzięciem

− monitorowanie prac

− monitorowanie prac

−

−

−

−

− −

−

−

−

−

−

odpowiednich prac związanych z istniejącym uzbrojeniem terenu opracowanie szczegółowego projektu technicznego budowa obiektu zgodnie z ustalonym harmonogramem i wynagrodzeniem sprawne przekazanie obiektu do eksploatacji spółce operatorskiej ubezpieczenie przedsięwzięcia

−

−

−

−

eksploatacja i utrzymanie obiektu oraz inwestycje odtworzeniowe mające na celu dotrzymanie uzgodnionych standardów wykonania prac utrzymanie majątku w odpowiednim stanie w momencie przekazania go sektorowi publicznemu obsługa długu oraz realizacja zwrotu dla udziałowców Spółki SPV realizacja zobowiązań wynikających z przejętych ryzyk (m.in. ubezpieczenie, ryzyko inflacyjne)

Sektor publiczny −

−

zdefiniowanie przedsięwzięcia i przygotowanie wstępnej dokumentacji powołanie zespołu wdrożeniowego odpowiedzialnego za opracowanie szczegółowej specyfikacji przedsięwzięcia, odpowiednich danych, materiałów i informacji potrzebnych do realizacji przedsięwzięcia

−

−

−

podmiotu prywatnego uzgadnianie obszarów ewentualnych zmian specyfikacji zamówienia oraz związanych z tym rekompensat dla sektora prywatnego ewentualnie realizacja zobowiązań ubezpieczeniowych w zakresie danego obiektu

podmiotu prywatnego realizacja płatności na rzecz podmiotu prywatnego (uzależnionych od dostępności i poziomu użytkowania danej infrastruktury)

Przygotowanie przedsięwzięcia

Wdrożenie przedsięwzięcia

− −

−

−

− −

przygotowanie podjęcie formalnej decyzji o realizacji przedsięwzięcia zatrudnienie zespołu doradców opracowanie dokumentacji przetargowej organizacja i przeprowadzenie przetargu

− −

Projektowanie i budowa obiektu

Eksploatacja i utrzymanie obiektu

uzyskanie wymaganych pozwoleń, decyzji, opinii umożliwiających rozpoczęcie prac wybór preferowanego oferenta negocjowanie ostatecznych warunków realizacji przedsięwzięcia

Tabela 2 – Alokacja podstawowych rodzajów ryzyk w typowym przedsięwzięciu drogowym realizowanym w ramach PPP Ryzyko

Sektor Publiczny

Uzyskanie niezbędnych pozwoleń



Pozyskanie gruntów



Sektor Prywatny

Ryzyko utrudnień w realizacji prac spowodowanych koniecznością szczegółowego spełnienia wymagań projektu technicznego



Ryzyko wzrostu kosztów budowy



Ryzyko związane z opóźnieniem prac



Ryzyko utrudnień spowodowanych odkryciami archeologicznymi



Ryzyko wzrostu kosztów utrzymania



Ryzyko utrudnień spowodowanych wadami ukrytymi obiektu/wyposażenia związanego z przedsięwzięciem





Ryzyko utrudnień spowodowanych siłami wyższymi Ryzyko, że rzeczywisty poziom stóp procentowych przekroczy poziom zakładany na początku

Wspólnie



Ryzyko, że rzeczywisty poziom inflacji przekroczy poziom zakładany na początku



Ryzyko wystąpienia utrudnień z powodu protestów społecznych



2.3.4. Standardy wykonania prac oraz mechanizm płatności Do najważniejszych instrumentów kontraktowych umożliwiających realizację przedsięwzięć w trybie PPP należą standardy wykonania prac oraz bezpośrednio z nimi

związany mechanizm płatności. Oba instrumenty stanowią integralną część umowy PPP. Standardy wykonania prac określają szczegółowy zakres prac, za które odpowiedzialny ma być sektor prywatny, listę i poziomy standardów, które musi spełniać sektor prywatny realizując prace oraz sposoby pomiaru spełniania uzgodnionych standardów. Z kolei mechanizm płatności określa szczegółowy sposób kalkulacji poziomu okresowych płatności na rzecz sektora prywatnego w zależności od spełnienia poszczególnych standardów. Zastosowanie tych mechanizmów stanowi zachętę do odpowiedniego zarządzania ryzykami przez sektor prywatny. Zazwyczaj przy określaniu standardów wykonania prac przy projektach typu PPP, dąży się raczej do wskazywania wymaganych rezultatów prac sektora prywatnego pozostawiając mu decyzje co do sposobów osiągnięcia tych rezultatów. W ten sposób sektor prywatny jest wynagradzany za świadczenie usług na wymaganym poziomie, zaś przy sposobie realizacji tych usług może wykorzystywać swoją innowacyjność i efektywność obniżając tym samym koszty usług. 2.3.5. Koszt kapitału Zastosowanie koncepcji PPP może oznaczać konieczność poniesienia wyższych kosztów kapitału niż w przypadku finansowania projektu tylko ze źródeł publicznych. Kapitał pozyskiwany przez sektor publiczny przy tradycyjnie realizowanych przedsięwzięciach jest tańszy głównie z dwóch zasadniczych powodów. Instytucje finansowe są świadome, że ryzyko nie wywiązania się sektora publicznego z warunków umowy kredytowej jest minimalne zaś spłata zadłużenia nie jest, tak jak w przypadku koncepcji PPP, uzależniona od pomyślności samego przedsięwzięcia. Kredytodawcy nie uwzględniają zatem w koszcie kredytu premii związanej z ryzykiem kredytowym. Premia taka dodawana jest w przypadku, gdy kredytobiorcą jest podmiot prywatny. Finansowaniem projektu PPP zajmuje się Spółka celowa SPV, której kluczowym aktywem jest prawo do realizacji danego przedsięwzięcia nadane jej w umowie pomiędzy inwestorami prywatnymi a podmiotem publicznym. Większość potrzebnych funduszy jest dostarczana ze źródeł zewnętrznych, takich jak banki lub nabywcy wyemitowanych obligacji. Środki te wraz z aktywami związanymi z przedsięwzięciem oraz przyszłe przychody z realizacji usług przez Spółkę SPV służą jako zabezpieczenie udzielonych Spółce kredytów. Z definicji średni koszt kapitału dla sektora prywatnego jest wyższy niż dla sektora publicznego, gdyż musi on zrekompensować większe ryzyko. Dodatkowo koszt kapitału SPV jest podwyższony z tytułu wyższego kosztu kapitału dłużnego podmiotu prywatnego. Tym samym zwiększa się również suma płatności oczekiwanych ze strony sektora publicznego. Wyższy koszt kapitału jest związany z wyższym kosztem obsługi długu i wyższą premią za ryzyko wymaganą przez prywatnych inwestorów. Na rynkach wysokorozwiniętych koszt kapitału dla sektora prywatnego jest wyższy średnio o 1-3%. W takich okolicznościach, decyzja co do zastosowania koncepcji PPP powinna się opierać na analizie łącznych korzyści dla sektora publicznego i społeczeństwa wynikających z zaangażowania sektora prywatnego. Istnieją sytuacje, kiedy stosowanie koncepcji PPP nie stanowi dobrego rozwiązania. Jest tak najczęściej wtedy, gdy korzyści wynikające z zastosowania tej koncepcji nie uzasadniają wyższego kosztu kapitału. Zasadniczo, wyższy koszt kapitału w przedsięwzięciach PPP powinien zostać zrekompensowany poprzez osiągnięcie znacznych oszczędności kosztowych w innych obszarach, co najczęściej

można wykazać przeprowadzając analizę Value for Money (VfM – analizę wskaźnika korzyści). Warto jednak wspomnieć, że wydatki inwestycyjne z reguły stanowią mniejszą część całkowitych kosztów projektu (na ogół mniej niż 50% w przypadku projektów PPP w Europie Zachodniej). Należy zatem odpowiedzieć na pytanie czy oszczędności uzyskane, na przykład, dzięki tańszemu wykonaniu prac, lepszemu zarządzaniu czasem i niższe koszty operacyjne przewyższają dodatkowy koszt kapitału. Wynagrodzenie umiejętności sektora prywatnego w zakresie zarządzania projektami jest zatem bezpośrednio związane z wyższym kosztem obsługi długu. 2.3.6. Wskaźnik korzyści oraz zarządzanie kosztami w perspektywie długookresowej Value for Money (VfM) oznacza wskaźnik korzyści, będący relacją sumy korzyści z zastosowania koncepcji PPP, odniesionych przez sektor publiczny i społeczeństwo, wobec jej kosztu. Tak więc, VfM jest podstawowym wskaźnikiem uzasadniającym podjęcie decyzji o zastosowaniu koncepcji PPP. Prawdopodobieństwo osiągnięcia dodatkowej korzyści dzięki zastosowaniu strategii PPP może być sprawdzone za pomocą dwustopniowej analizy: •

Wyliczenie kosztu przeprowadzenia prac przy zastosowaniu metody tradycyjnej;

•

Porównanie kosztu metody tradycyjnej z potencjalnym kosztem zastosowania w danym przypadku metody PPP.

Porównania tego można dokonać za pomocą specjalnego modelu finansowego PSC.2 Umożliwia on porównanie szacunkowych kosztów wykonania danego zadania w trybie PPP i metodą tradycyjną przy zachowaniu tych samych standardów wykonania. PSC można zdefiniować jako szacunkowe koszty wykonania danego zadania przez podmiot publiczny. Model uwzględnia również szacunek kosztów ryzyk ekonomicznych przejętych przez sektor prywatny w ramach wariantu PPP, które w metodzie tradycyjnej są ponoszone przez sektor publiczny. W ramach modelu PSC szacunkowe koszty wykonania danej pracy przez podmiot publiczny obliczane są na podstawie danych pochodzących z prac wykonanych w niedalekiej przeszłości przez sektor publiczny, porównywalnych z analizowanym zadaniem. Naturalnie brane są pod uwagę wszystkie dodatkowe okoliczności mogące mieć wpływ na zmianę kosztów w nowych warunkach. Obliczony szacunkowy koszt jest przedstawiany jako wartość bieżąca netto i może zostać użyty do porównania z szacunkowym kosztem wykonania danego zadania w trybie PPP. Generalnie, jeżeli tak skalkulowany koszt wykonania pracy przez sektor publiczny jest większy niż w przypadku właściwie skalkulowanego kosztu przy zastosowaniu metody PPP, oznacza to, że koszt świadczenia danej usługi przy użyciu metody tradycyjnej jest

2

skrót od angielskiego Public Sector Comparator

wyższy niż koszt PPP. Taki rezultat stanowi zatem silną przesłankę do zawarcia przez podmiot publiczny umowy PPP. Poniższy rysunek ilustruje porównanie kosztów wykonania zadania metodami tradycyjną (obliczonych w ramach modelu PSC) i PPP. Rysunek 4 - Porównanie kosztów metody tradycyjnej i PPP

Szacunkowe koszty

Metoda tradycyjna Ryzyko przewidziane do przeniesienia na sektor prywatny

PPP

Korzyści kosztowe

Brak konkurencji

Koszty bazowe przedsięwzięcia

Ryzyko zachowane przez sektor publiczny

Suma płatności na rzecz sektora prywatnego

Ryzyko zachowane przez sektor publiczny

Na wzrost poziomu wskaźnika korzyści wpływ ma głównie wartość ekonomiczna przeniesienia na sektor prywatny pewnych ryzyk. Ponadto, wskaźnik ten rośnie wraz ze wzrostem poziomem konkurencji pomiędzy inwestorami podczas przetargu. Wzrasta także w wyniku większej efektywności sektora prywatnego podczas budowy i eksploatacji, zarządzania kosztami w perspektywie długookresowej (whole-life costing), wdrażania innowacyjnych rozwiązań oraz oparcia specyfikacji prac na oczekiwanych rezultatach i pozostawieniu sektorowi prywatnemu swobody co do sposobów osiągnięcia tych rezultatów. Prawdziwym źródłem korzyści jest stosowanie zachęt dla firm prywatnych do unikania nadmiernych kosztów i opóźnień w procesie budowy. Dla przykładu można podać, że w typowym projekcie wykonawca przejmuje ryzyko projektowe i ryzyko opóźnień, które może być zmniejszone dzięki właściwemu projektowaniu, planowaniu i zarządzaniu kosztami. W przypadku opóźnień bezpośredni wykonawca może być zmuszony do zapłaty kary Spółce SPV, co stanowi silną zachętę do dotrzymywania warunków umowy „pod klucz”. Z kolei Spółka SPV będzie musiała zapłacić karę sektorowi publicznemu.

Doświadczenia Wielkiej Brytanii, gdzie przeprowadzono najwięcej tego typu projektów, wskazują że PPP, w porównaniu do metody tradycyjnej, może dać oszczędności kosztowe średnio na poziomie 17%. Poziom oszczędności zależy od specyfiki danego przedsięwzięcia, zaś w trakcie całej inwestycji mogą na niego wpływać następujące czynniki: •

Ryzyka charakterystyczne dla danego przedsięwzięcia oraz jego złożoność;

•

Uzgodniony zakres ryzyk przeniesionych na sektor prywatny (analizy obejmujące przedsięwzięcia realizowane w Europie wskazują, że korzyści ekonomiczne wynikające z odpowiedniej alokacji ryzyk stanowią średnio około 60% łącznych oszczędności kosztowych danego przedsięwzięcia);

•

Postrzeganie ryzyka politycznego;

•

Długość trwania procesu przetargowego i poziom konkurencji wśród uczestników przetargu.

Pozostałe korzyści płynące z zastosowania PPP są pochodną optymalizacji relacji pomiędzy standardami wykonania danego obiektu a późniejszymi kosztami jego eksploatacji i utrzymania. Właściwe zarządzanie kosztami w perspektywie długookresowej zapewnia minimalizację całkowitego kosztu budowy i utrzymania obiektu. Określenie odpowiednich standardów wykonania, systemu bodźców i procedur kontrolnych poprawia jakość usług oferowanych przez sektor publiczny.

2.4. Zalety i wady PPP Lista zalet jest znacznie dłuższa niż lista wad, co jednak nie oznacza, że zastosowanie koncepcji PPP jest zawsze rozwiązaniem optymalnym. W celu wykazania zasadności wykorzystania koncepcji PPP do realizacji danego przedsięwzięcia wskazane jest uprzednie przeprowadzenie odpowiednich analiz, obejmujących m.in. kompleksowe badania rynku oraz rozpoznanie zainteresowania daną inwestycją ze strony prywatnych inwestorów, kredytodawców i wykonawców jak również przeprowadzenie analizy VfM. Na ogół zalety PPP obejmują: •

Niższy całkowity koszt projektu w trakcie obowiązywania umowy PPP;

•

Wysoką jakość infrastruktury uzyskaną w najkrótszym możliwym czasie – jest to osiągane głównie dzięki wysokiej jakości wykonanych prac i wykorzystanych materiałów (whole-life costing3);

•

Wyeliminowanie lub znaczne obniżenie wydatków sektora publicznego w okresie budowy obiektu. Uzyskanie tych korzyści uzależnione jest od rodzaju zastosowanego modelu PPP – oznacza to, że z reguły sektor publiczny nie finansuje z góry budowy obiektu lecz raczej płaci za świadczone usługi które dostarczane są po zakończeniu procesu budowy;

3

Metoda zarządzania kosztami mająca na celu ich optymalizację w perspektywie długookresowej

•

Rozłożenie i wyrównanie w czasie kosztów ponoszonych przez sektor publiczny (łatwiejszy proces budżetowania) dzięki równemu rozłożeniu kosztów w fazie eksploatacji przedsięwzięcia (trwania umowy PPP) i transferowi ryzyka do sektora prywatnego;

•

Ograniczenie ryzyka wstrzymania lub opóźnienia budowy obiektu z powodu braku odpowiednich środków publicznych. Możliwość ograniczenia tego ryzyka wynika z faktu, że sektor prywatny jest zdeterminowany, dzięki zastosowaniu odpowiednich zachęt i kar, do ukończenia prac w uzgodnionym czasie;

•

Możliwość rozbudowy i poprawy jakości infrastruktury przy ograniczonej konieczności zadłużania się sektora publicznego (ograniczenie bariery wynikającej z braku odpowiedniej wielkości środków budżetowych);

•

Możliwość pełnego wykorzystania potencjału sektora publicznego dzięki zmniejszeniu ograniczeń finansowych, stanowiących barierę w efektywnym wykorzystywaniu jego zasobów;

•

Kontrolowana współpraca z sektorem prywatnym w przedsięwzięciach, których charakterystyka utrudnia ich prywatyzację (np. z powodów strategicznych).

Z kolei do potencjalnych wad PPP należą: •

Wyższy koszt kapitału dla sektora prywatnego, który musi być zrekompensowany przez uzyskanie oszczędności dzięki właściwie przeprowadzonemu przetargowi na realizację projektu oraz większej wydajności sektora prywatnego;

•

Ograniczenie elastyczności finansowej sektora publicznego w wyniku długoterminowego zobowiązania wobec Spółki SPV;

•

Bardziej złożony, kosztowny oraz czasochłonny proces wdrażania koncepcji PPP – realizacja tego procesu wymaga zaangażowania odpowiednich środków zarówno ze strony publicznej, jak i prywatnej.

2.5. Koncepcja PPP w warunkach polskich 2.5.1. Obszary stosowania koncepcji PPP Odpowiednie przygotowanie przedsięwzięcia PPP wymaga znacznych nakładów czasu i pracy. Bilans korzyści z zastosowania tej koncepcji jest zatem odpowiednio mniejszy w przypadku inwestycji prostszych i mniej kapitałochłonnych. Dlatego z powodu ograniczeń finansowych Polska powinna się skoncentrować na stosowaniu koncepcji PPP przy realizacji najbardziej pilnych i dużych projektów. Z drugiej jednak strony, mniejsze projekty mogą służyć testowaniu wdrażania metody PPP ze względu na lepsze zrozumienie występujących ryzyk przez wszystkich zainteresowanych, a dzięki temu zminimalizowaniu oczekiwanych premii za ryzyko.

Koncepcja PPP w największym stopniu znalazła zastosowanie w krajach europejskich, a także w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Australii i Japonii. Przykłady realizowanych tam projektów wskazują, że koncepcja PPP może być stosowana do rozwoju infrastruktury w następujących obszarach, będących tradycyjnie domeną instytucji publicznych: •

Sektor transportowy (lądowy, powietrzny, morski),

•

Sektor obronny,

•

Służba zdrowia,

•

Edukacja,

•

Infrastruktura penitencjarna,

•

Gospodarka wodno-kanalizacyjna i zarządzanie odpadami,

•

Sektor energetyczny.

W Polsce istnieje potrzeba znacznych inwestycji w większości z tych sektorów. Najbardziej zaawansowane przygotowania obejmują jednak sektor transportowy (zarówno miejską, jak i ogólnokrajową infrastrukturę kolejową i drogową), infrastrukturę wodnokanalizacyjną oraz inicjatywy w sektorze energetycznym na poziomie lokalnym i regionalnym. Choć nie są to jedyne obszary, w których brak inwestycji wpływa na pogarszanie się stanu infrastruktury, to z pewnością znaczne nakłady kapitałowe w tym zakresie przyniosłyby ogólne korzyści i stanowiłyby impuls dla rozwoju całej gospodarki. Koncepcja PPP jest nadal stosunkowo mało znanym pomysłem na polskim rynku i niewątpliwie istnieje potrzeba rozpowszechniania wiedzy na temat PPP na każdym szczeblu władz rządowych i samorządowych. Największą wiedzą na temat PPP dysponują rządy innych krajów, gdzie tego rodzaju przedsięwzięcia były realizowane, podmioty prywatne i instytucje finansowe, jak również międzynarodowe firmy doradcze mające doświadczenie przy wdrażaniu tego typu projektów w Polsce i za granicą. Instytucje te, realizując pomyślnie wiele przedsięwzięć PPP w różnych krajach, zdobyły szczegółową wiedzę na temat praktycznych rozwiązań stosowanych w poszczególnych sektorach. Doświadczenia te, przy uwzględnieniu warunków krajowych i lokalnych, mogą być z powodzeniem wykorzystane do realizacji podobnych inwestycji na rynku polskim. 2.5.2 Kluczowe kwestie PPP w odniesieniu do Polski Kluczowe kwestie wymagające rozważenia przy wdrażaniu koncepcji PPP w Polsce to: •

Potrzeba ustanowienia ram przeprowadzania transakcji PPP oraz polityki rządu w tym zakresie;

•

Ograniczenia w możliwościach wykorzystania środków finansowych w ramach długoterminowych umów, będące znaczącym czynnikiem przy ocenie atrakcyjności metody PPP w okresach napięć budżetowych;

•

Konieczność udzielenia wsparcia koncepcji PPP w aspektach finansowym i prawnym (np. w postaci gwarancji rządowych) dopóki sukces pierwszych projektów nie zmniejszy ogólnego ryzyka przeprowadzania transakcji PPP w Polsce – wynika z tego oczekiwanie wyższych premii za ryzyko dla pierwszych projektów, a przez to wyższe koszty wykonania projektu;

•

Zmniejszenie liczby błędów oraz szybsze, lepsze, a przez to tańsze wdrażanie koncepcji PPP dzięki korzystaniu z doświadczeń zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego przy realizacji innych przedsięwzięć PPP przeprowadzanych w Polsce i na świecie;

•

Przeprowadzenie wiarygodnej kampanii edukacyjnej na temat PPP celem zachęcenia władz publicznych do współpracy z sektorem prywatnym i uzyskania szerszej akceptacji dla tej koncepcji;

•

Potrzeba konkurowania przez sektor publiczny o inwestorów

Proces rozpowszechniania koncepcji PPP w naszym kraju mógłby przebiegać łatwiej, gdyby istniały odpowiednie przykłady zastosowania tego modelu do realizacji dużych inwestycji infrastrukturalnych w Polsce. Obecnie trwają intensywne prace przygotowawcze do realizacji takich projektów. Opracowanie optymalnej struktury PPP jest jednak procesem czasochłonnym, co odpowiednio oddala moment, w którym możliwe będzie empiryczne określenie korzyści z zastosowania tego modelu. Istnieje zatem potrzeba silnego wsparcia politycznego dla koncepcji, PPP w okresie, w którym brakuje jeszcze przykładów praktycznego zastosowania tego modelu i płynących z tego korzyści. Dotychczasowe analizy stanu prawnego w Polsce wskazują, że pomyślne stosowanie koncepcji PPP na szerszą skalę może w przyszłości wymagać przeprowadzenia pewnych zmian legislacyjnych. Temat ten został omówiony szerzej w rozdziale 3.

3. Najpoważniejsze przeszkody utrudniające zastosowanie systemu PPP w Polsce 3.1. Wprowadzenie Przepisy polskiego prawa w obecnej formie nie zawierają wystarczających uregulowań umożliwiających realizację przedsięwzięć PPP. Spośród zmian legislacyjnych koniecznych do umożliwienia sektorowi prywatnemu uczestnictwa w przedsięwzięciach użyteczności publicznej, najbardziej oczekiwane są zmiany dotyczące gospodarki finansowej podmiotów sektora publicznego, zamówień publicznych oraz działań organów władz państwowych i samorządowych w tym zakresie. Przedsięwzięcia typu PPP są w mniejszym lub większym stopniu uzależnione od wsparcia finansowego ze strony sektora publicznego. Ponieważ sektor publiczny jest zainteresowany maksymalnym ograniczeniem wsparcia z własnych środków, ważne jest, by obciążenia podatkowe sektora prywatnego zaangażowanego w realizację przedsięwzięć PPP były utrzymane na umiarkowanym poziomie.

3.2. Przeszkody natury szczególnej – przeszkody prawne 3.2.1. Zamówienia publiczne w myśl przepisów polskiego prawa W polskim systemie zamówień publicznych istnieje wiele ograniczeń, które mają niekorzystny wpływ na realizację przedsięwzięć PPP. Dla przykładu, zawarcie umowy o zamówienie publiczne na okres dłuższy niż trzy lata wymaga uprzedniej zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Podobna zgoda konieczna jest dla zastosowania procedury innej niż przetarg nieograniczony w przypadku zamówień publicznych o wartości przekraczającej 200.000 EUR, a także w przypadku niezastosowania się do wymogu korzystania z polskich dostawców lub podwykonawców, co inwestorzy zagraniczni często postrzegają jako czynniki ograniczające ich szanse na zdobycie kontraktu. Jedną z głównych przeszkód utrudniających podmiotom sektora prywatnego realizację przedsięwzięć PPP jest obowiązek przestrzegania ustawy o zamówieniach publicznych przy zawieraniu umów o podwykonawstwo, podczas gdy nawet dyrektywy UE dopuszczają możliwość podzlecania bez konieczności stosowania trybów przetargowych w przypadkach realizacji zadań w systemie PPP lub też w stosunku do podmiotów stowarzyszonych. Ponadto, w przypadku przedsięwzięć o skomplikowanej strukturze, takich jak przedsięwzięcia PPP, przewidziany w ustawie okres, w którym oferent związany jest swoją ofertą, jest zbyt krótki. Podsumowując, można stwierdzić, że w ustawie o zamówieniach publicznych, jako podstawowym akcie prawnym regulującym zasady udzielania zamówień przez sektor publiczny, występują takie zapisy, których zmiana znacznie ułatwiłaby proces wdrażania przedsięwzięć PPP. 3.2.2. Finansowanie podmiotów sektora publicznego W chwili obecnej przepisy ustawy o finansach publicznych są dość rygorystyczne, podobnie jak jej oficjalna interpretacja. Dla przykładu, całkowite zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekraczać 60% jej przychodów w danym roku. Jednocześnie, organy odpowiedzialne za nadzór nad działalnością finansową jednostek samorządu terytorialnego traktują termin “całkowite zadłużenie” jako wszystkie długoterminowe zobowiązania tych jednostek, nawet jeżeli nie są one w danym roku wymagalne. Dla realizacji przedsięwzięć PPP jest to sprawa o podstawowym znaczeniu. Aktualnie stosowana interpretacja powyższych przepisów w praktyce uniemożliwia jednostkom samorządu terytorialnego zaciąganie zobowiązań długoterminowych (bilansowych i pozabilansowych), te zaś są typowe dla przedsięwzięć PPP. Dlatego też konieczna jest zmiana interpretacji przepisów dotyczących finansów publicznych w tym zakresie, bądź nawet samych przepisów. 3.2.3. Zgody i zezwolenia konieczne przy realizacji inwestycji typu PPP Zwykle przedsięwzięcia typu PPP są stosunkowo złożone, zarówno pod względem formalnym, jak i prawnym i wymagają wielu zezwoleń, zgód i decyzji organów administracyjnych. Natomiast partnerami podmiotów sektora publicznego są często spółki zagraniczne, które czasami napotykają na dodatkowe ograniczenia w swojej działalności.

W interesie obu stron takiego przedsięwzięcia, to jest zarówno podmiotów prywatnych, jak i publicznych, leży, zatem skuteczne i szybkie uzyskanie decyzji i zezwoleń koniecznych do przeprowadzenia przedsięwzięcia. Z tego też względu, w przypadku projektów PPP szczególnie ważne jest, by prawo przewidywało mechanizmy zapewniające skuteczność i sprawność postępowań administracyjnych w stopniu oczekiwanym przez inwestorów prywatnych. Ryzyko związane z przedłużaniem się procedur administracyjnych z przyczyn dla cudzoziemców niezrozumiałych jest często główną przeszkodą utrudniającą realizację zamierzonych projektów. 3.2.4. Przejrzystość Dla przedsięwzięć PPP przejrzystość ma znaczenie pierwszorzędne. Współpraca sektora prywatnego z publicznym przy projektach publicznych ma szanse funkcjonować prawidłowo, jeżeli prognozy finansowe związane z finansowaniem takich przedsięwzięć będą publicznie znane. Sprawiedliwy i przejrzysty przebieg przetargu jest więc niezwykle ważny, aby uczciwość sektora publicznego nie mogła być poddana pod jakąkolwiek wątpliwość. 3.2.5. Ramy prawne

Ponieważ publiczno-prywatna struktura przedsięwzięć użyteczności publicznej jest złożona, wymaga ona szczególnych uregulowań prawnych. Istnieją następujące sposoby zapewnienia ram prawnych dla przedsięwzięć typu PPP: •

Przyjęcie kilku aktów prawnych regulujących poszczególne aspekty PPP, bądź wprowadzenie konkretnych zmian do pewnych już obowiązujących aktów (np. w odniesieniu do podatków, zasad realizacji zamówień publicznych, dopuszczalnego poziomu zadłużenia jednostek państwowych);

•

Przyjęcie specjalnego aktu szczegółowo regulującego zasady współpracy podmiotów publicznych z prywatnymi; przepisy takiego aktu mogłyby regulować poszczególne rodzaje projektów publiczno-prywatnych (np. z dziedziny transportu, edukacji, ochrony środowiska, opieki zdrowotnej itd.);

•

Przyjęcie jednego aktu określającego ogólne zasady współpracy pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym w ramach przedsięwzięć PPP oraz przyjęcie regulacji szczegółowych, które odnosiłyby się do poszczególnych dziedzin takiej współpracy (np. transport, edukacja, ochrona środowiska, opieka zdrowotna itd.).

Szerokie wykorzystanie koncepcji PPP wymaga osiągnięcia porozumienia politycznego oraz skutecznej pomocy rządu we wprowadzeniu zmian w prawie. Zalecane byłoby rozważenie idei powołania specjalnego zespołu (składającego się z przedstawicieli wszystkich zainteresowanych ministerstw, a ze strony sektora prywatnego z profesjonalistów z zakresu finansów, prawa oraz zarządzania złożonymi projektami), którego rolą byłoby ustalanie priorytetów, struktury, oraz negocjowanie poszczególnych projektów PPP. Zespół ten mógłby podlegać bezpośrednio Ministrowi Infrastruktury.

3.3. Przeszkody natury szczególnej – podatki Polskie przepisy dotyczące podatku od towarów i usług oraz podatku dochodowego od osób prawnych w niektórych przypadkach uniemożliwiają skuteczne zastosowanie struktur publiczno-prywatnych. Poniżej przedstawione zostały konkretne przykłady oraz możliwe rozwiązania. 3.3.1. Opodatkowanie wsparcia ze środków publicznych Wsparcie ze środków publicznych często przyjmuje formę rocznych płatności na rzecz sektora prywatnego. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami w zakresie podatku VAT płatności te uznaje się jako wynagrodzenie za usługi, podlegające 22% stawce VAT. Natomiast ponieważ jednostki publiczne zwykle nie mogą odzyskać należnego podatku, kwota wsparcia ze środków publicznych musi być powiększona o jego wysokość. Zalecana byłaby zatem zmiana ustawy o podatku od towarów i usług, w wyniku której dla celów tego podatku publiczne wsparcie przedsięwzięć PPP definiowane byłoby jako usługa podlegająca 0% stawce VAT. Inną formą wsparcia ze strony sektora publicznego mogą być bezpośrednie dotacje finansujące część aktywów PPP. Zgodnie z obowiązującą ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych dotacje takie (w związku z niejasnymi przepisami dotyczącymi zwolnień) podlegałyby opodatkowaniu, co prowadziłoby do znacznego zwiększenia zobowiązań podatkowych podmiotu prywatnego już na wczesnych etapach przedsięwzięcia, a to z kolei może niepotrzebnie prowadzić do zwiększenia płatności ze strony sektora publicznego. Celowe byłoby zatem wyraźne zwolnienie takich dotacji od podatku dochodowego od osób prawnych.

3.3.2. Opodatkowanie w momencie przekazania obiektu sektorowi publicznemu

Zazwyczaj w przedsięwzięciach typu PPP, po wygaśnięciu kontraktu, sektor prywatny nieodpłatnie przekazuje sektorowi publicznemu daną infrastrukturę (autostradę, linię kolejową, oczyszczalnię ścieków). Zgodnie z obowiązującą ustawą o podatku od towarów i usług, sektor prywatny byłby zobowiązany naliczyć VAT od uzasadnionej wartości rynkowej przekazywanego obiektu. Takie obciążenie zwiększa poziom zaangażowania środków publicznych, którego wymagałby sektor prywatny, by pokryć koszty podatku. Dlatego też zalecamy, by tego rodzaju przekazanie aktywów sektorowi publicznemu objęte było 0% stawką VAT. 3.3.3. Odliczenia kosztów ponoszonych przez sektor prywatny na gruntach należących do sektora publicznego Obowiązująca aktualnie ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych nie precyzuje jasno, czy aktywa znajdujące się pod ziemią (np. tunele drogowe i kolejowe) mogą być amortyzowane dla celów podatkowych. Naszym zdaniem, celowe byłoby wprowadzenie takich zmian do wspomnianej ustawy, by realizując przedsięwzięcia PPP podmioty sektora prywatnego mogły odliczać wszelkie nakłady na środki trwałe znajdujące się na gruntach należących do sektora publicznego.

3.3.4. Podatek od nieruchomości Aktualnie w przedsięwzięciach typu PPP wszelkie nieruchomości podlegają podatkowi od nieruchomości. Jest to kolejny czynnik zwiększający zaangażowanie środków publicznych. Zalecamy zatem, by ustawa o podatku od nieruchomości zwalniała z tego podatku wszelkie nieruchomości będące przedmiotem przedsięwzięć PPP.

3.4. Przeszkody natury szczególnej – ujęcie księgowe 3.4.1. Główne problemy W praktyce polskiej księgowości nie istnieje jedno wzorcowe podejście do rozliczania projektów opartych o model PPP. Problemy z ujednoliceniem standardów w tym zakresie wynikają nie tyle ze słabości metodologicznej rachunkowości, co z niechęci władz rządowych i samorządowych do wykazywania jakichkolwiek zobowiązań związanych z umowami PPP we własnych księgach rachunkowych. Postępowanie takie wynika z kolei z ustawowych ograniczeń wysokości zobowiązań, jakie mogą być zaciągane przez administrację rządową oraz jednostki samorządu terytorialnego. Innym istotnym problemem związanym z księgowym ujmowaniem umów PPP jest konieczność indywidualnego podejścia do każdej z nich ze względu na różnorodność występujących w nich uzgodnień umownych. 3.4.2. Zasady ujmowania w księgach projektów PPP Podstawową zasadą, jaką należy się kierować przy rozliczaniu umów opartych o model PPP jest zasada nadrzędności treści ekonomicznej nad formą prawną. Zasadę tę powszechnie dotychczas stosowaną w praktyce międzynarodowej wprowadzono również do znowelizowanej w dniu 9 listopada 2000 r. Ustawy o rachunkowości (Dz.U. Nr 113, poz. 1186). Głównym problemem, jaki powstaje w związku z rozliczaniem umów PPP jest udzielenie poprawnej odpowiedzi na pytanie, kto powinien wykazać w księgach rachunkowych aktywa objęte umową. Ujęcie w ewidencji bilansowej danego aktywa oznacza również drugostronne ujęcie w księgach związanego z nim zobowiązania. Aktywa objęte umową powinna ująć w swojej ewidencji księgowej ta strona, która nie tylko w największym stopniu narażona jest na ryzyko ekonomiczne związane z wykorzystaniem tych aktywów, ale która również w największym stopniu uczestniczyć może w korzyściach ekonomicznych z nimi związanych. Aby to ustalić niezbędna jest szczegółowa analiza każdego indywidualnego przypadku. Taka analiza powinna głównie koncentrować się na zmienności w czasie przychodów i kosztów związanych z wykorzystaniem danego zasobu majątkowego i stronach ponoszących największe ryzyko z tego tytułu. Należy brać pod uwagę zarówno zmienne ilościowe (takie jak ryzyko związane ze zmianami popytu, możliwe kary finansowe, koszty dostosowania się do zmian przepisów prawnych, zużycie moralne czy wartość w

momencie formalnego przeniesienia własności, o ile jest przewidywane itd.) jak również zmienne o charakterze jakościowym (takie jak na przykład konsekwencje związane z zerwaniem umowy, natura finansowania przedsięwzięcia, swoboda decydowania o budowie danego zasobu majątkowego i sposobie późniejszej jego eksploatacji). Należy pamiętać, że w warunkach polskich, od 1 stycznia 2002 r., o możliwości aktywowania danych zasobów majątkowych w księgach rachunkowych danego podmiotu decyduje nie własność, lecz kontrola nad nimi. Podmiot musi aktywować dany zasób majątkowy, jeżeli spełnione będą łącznie następujące warunki: •

jednostka kontroluje dany zasób majątkowy;

•

można wiarygodnie określić jego wartość;

•

dany zasób majątkowy jest wynikiem przeszłych zdarzeń;

•

w przyszłości spodziewany jest wpływ korzyści ekonomicznych związanych z tym zasobem majątkowym do danej jednostki. 3.4.3. Etapy rozliczania kontraktów PPP

Istnieją dwa główne etapy rozliczania kontraktów PPP. W pierwszym etapie należy ustalić czy faktycznie dotyczą one jednorodnych zdarzeń gospodarczych. W praktyce często się zdarza, że dana umowa dotyczy zarówno elementów o charakterze kapitałowym (np. spłaty zobowiązań rozliczane bez wpływu na rachunek zysków i strat) jak i o innym charakterze (takich jak na przykład obsługa finansowa czy serwisowa wpływająca na wyniki działalności danej strony umowy bezpośrednio w danym okresie obrotowym, którego dotyczy). Różne elementy powinny być rozliczane w odmienny sposób. Drugi etap rozliczania kontraktów PPP polega na ustaleniu charakteru zdarzeń gospodarczych objętych umową pozostałych po usunięciu elementów o charakterze jednoznacznie wynikowym. Te elementy, które jednoznacznie dotyczą spłat zobowiązań (wartości składnika aktywów) będą rozliczane podobnie jak leasing finansowy w księgach kontrolującego dane aktywa. Druga strona powinna rozliczać to jak leasing operacyjny (wartość aktywa wykazana wyłącznie w ewidencji pozabilansowej). Elementy, których nie można jednoznacznie uznać za dotyczące spłaty wartości aktywów powinny być rozliczane zgodnie z zasadą nadrzędności treści ekonomicznej nad formą prawną. W praktyce doprowadza to najczęściej do rozliczeń o charakterze leasingu operacyjnego. 3.4.4. Polskie prawo bilansowe a praktyka brytyjska i międzynarodowa Powyższe rozważania powstały w znacznym stopniu w oparciu o standardy brytyjskie (głównie FRS 5, SSAP 21) oraz międzynarodowe (głównie założenia koncepcyjne, MSR 1, MSR 17). Tematyka ta jest w sposób szczątkowy uregulowana w polskim prawie bilansowym, ale nie wydaje się, aby nie można było rozwiązań międzynarodowych zastosować w praktyce polskiej.

3.5. Przeszkody natury szczególnej – warunki gospodarcze 3.5.1. Brak lokalnych precedensów Ponieważ realizacja żadnego z przedsięwzięć publiczno-prywatnych nie była dotąd w Polsce zakończona, wymagana przez inwestorów i kredytodawców dokumentacja umowna związana z tymi przedsięwzięciami nie jest tutaj rozpowszechniona. Sektor publiczny obawia się zawierać umowy, z którymi nie jest zaznajomiony. Prowadzi to do wydłużenia procesu negocjacji i wzrostu kosztów. Pewien element standaryzacji struktury przedsięwzięć publiczno-prywatnych na poziomie ministerialnym mógłby pomóc w obniżeniu kosztów i zapewnić sprawniejsze przeprowadzenie procesu pozyskiwania wykonawców przedsięwzięcia. 3.5.2. Stanowisko władz państwowych w sprawie zobowiązań pozabilansowych Podstawowym założeniem leżącym u podstaw przedsięwzięć PPP jest brak zobowiązania sektora publicznego do zapewnienia kapitału, który byłby wpłacony z góry w formie bezpośredniego kredytowania przez sektor publiczny. Zamiast tego, w wyniku stworzenia typowej struktury PPP, ustanawiany jest samodzielny podmiot, finansowany i zarządzany przez sektor prywatny. Celem tych działań jest stworzenie majątku trwałego, a następnie świadczenie usług na rzecz klienta z sektora publicznego w zamian za płatności współmierne do zakresu świadczonych usług. Obecnie podmioty sektora publicznego, starając się zapewnić zgodność ze wskazówkami EUROSTAT, wykazują ostrożne podejście do zagadnień podatkowych i traktują przyszłe zobowiązania dotyczące płatności za te usługi jako zobowiązania bieżące. W przyszłości wskazane może okazać się opracowanie takich dyrektyw UE, zgodnie z którymi można byłoby określić, kiedy zobowiązania płatnicze, związane z przedsięwzięciami publicznoprywatnymi, mogą być traktowane jako pozabilansowe transakcje zawierane przez sektor publiczny. 3.5.3. Niepewność warunków makroekonomicznych Ryzyko dewizowe i inflacyjne jest przedmiotem poważnych obaw sektora publicznego. O ile polityka makroekonomiczna rządu polegać będzie na dążeniu do złagodzenia tego ryzyka, sektor prywatny będzie czuł się zachęcony do proponowania sektorowi publicznemu atrakcyjnych warunków cenowych w ramach przedsięwzięć PPP. 3.5.4. Potrzeba kreowania wizerunku PPP Istotną barierą we wdrożeniu koncepcji PPP w Polsce może okazać się także powszechne niezrozumienie zasady, iż podstawą zaangażowania prywatnego kapitału w realizację zadań publicznych jest osiągnięcie zwrotu na zaangażowanym kapitale. Niezrozumienie to może się odnosić w szczególności do takich podstawowych zadań publicznych jak transport publiczny czy opieka zdrowotna. Wskazane jest zatem przekazanie opinii publicznej, że dzięki projektom PPP sektor publiczny ma szansę uzyskać produkt o wysokiej jakości za korzystną cenę oraz skorzystać

z innowacji proponowanych przez sektor prywatny, a nie podkreślanie zysku jaki sektor prywatny osiągnie z inwestycji lub też potencjalnych niekorzystnych skutków, jakie zaangażowanie tego sektora może wywołać dla niektórych stanowisk pracy w sektorze publicznym.

4. Działania ułatwiające wprowadzenie modelu PPP w Polsce W poprzednich rozdziałach opisaliśmy koncepcję PPP, zalety oraz wady, wraz z barierami jakie można napotkać podczas jej wdrażania w Polsce. Choć proces wdrażania przedsięwzięć PPP jest stosunkowo skomplikowany i wymagający zaangażowania znacznych środków, dane wskazują na to, iż ogólnie przedsięwzięcia PPP są efektywnym środkiem zapewnienia potrzebnej infrastruktury i związanych z nią usług. Jednym z warunków osiągnięcia rzeczywistych korzyści, jakie oferuje koncepcja PPP jest wykonanie odpowiednich prac przygotowawczych. Ponieważ PPP jest koncepcją stosunkowo nową na polskim gruncie, niezbędne jest wykorzystanie doświadczeń innych krajów w jej wdrażaniu oraz identyfikacja słabości w przyjętych przez inne kraje metodologiach PPP. Istotne jest także zwrócenie uwagi na fakt, że niektóre rozwiązania PPP wykorzystane w innych krajach powinny być zmienione tak, aby dopasować je do warunków polskich. Doświadczenia innych krajów europejskich pokazują, że dla właściwego rozwoju przedsięwzięć PPP potrzebne jest jednoczesne zaistnienie kilku kluczowych elementów: •

istnienie odpowiednich ram prawnych;

•

wiodąca rola rządu;

•

zaufanie publiczne w odniesieniu do koncepcji PPP;

•

akceptacja na poziomie samorządu lokalnego.

Elementy te odnoszą się do ogólnych warunków w jakich wdrażany jest model PPP, stąd w przypadku Polski podobne elementy powinny również odegrać istotną rolę w ułatwieniu wdrożenia PPP. Wymienione poniżej kroki/działania powinny pozwolić na stworzenie stabilnej i długoterminowej podstawy dla koncepcji PPP w warunkach polskich, zarówno na szczeblu centralnym jak i lokalnym:

4.1. Wsparcie polityczne Jasno sformułowana polityka sektora publicznego wobec koncepcji PPP jest kluczowa dla rozwiązywania zagadnień związanych z PPP. Stworzenie takiej polityki wymaga

aktywnego zaangażowania różnych ministerstw, a w szczególności Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Infrastruktury oraz uznanie, że rząd musi w tym skomplikowanym procesie przyjąć na siebie rolę wiodącą. Sektor prywatny poszukuje możliwości długoterminowej współpracy. Osiągnięcie tego celu wymagałoby wsparcia politycznego ze strony sektora publicznego, który zapewniłby minimalny poziom współpracy i stabilności. Polityczna stabilność jest czynnikiem istotnym od samego początku procesu, ponieważ już nawet koszty przygotowania ofert są bardzo duże dla oferentów. Dopóki przedsięwzięcia PPP nie będą postrzegane jako dające długofalowe możliwości prowadzenia biznesu, firmy będą niechętnie przeznaczaćśrodki wymagane do uczestniczenia w procesach przetargowych. Stabilność polityczna odgrywa jednak znaczącą rolę także podczas całego okresu trwania projektów, gdyż pozwala na uniknięcie jednego z istotnych ryzyk – ryzyka politycznego.

4.2. Upowszechnienie wiedzy i dobrych praktyk Pomyślne przeprowadzenie procesu PPP, który jest bardziej złożony niż metoda tradycyjna, będzie wymagał od wszystkich stron zaangażowanych w przedsięwzięcie PPP zrozumienia charakteryzujących je kwestii. Na przykład partner ze strony sektora publicznego powinien posiadać umiejętności konieczne do negocjowania umów na poszczególne części projektu, oraz mieć zapewniony dostęp do odpowiedniej wiedzy finansowej, prawnej i technicznej. Stworzenie odpowiedniego mechanizmu, dzięki któremu wiedza dotycząca PPP może być pozyskana, zachowana, dzielona i spożytkowana w ramach sektora publicznego, zarówno na szczeblu narodowym jak i lokalnym, pozwoli na opracowanie optymalnego modelu PPP dopasowanego do potrzeb i celów sektora publicznego, wymagań lokalnych i umożliwiającego akceptację tego modelu PPP przez opinię publiczną.

4.3. Regulacje prawne Ze względu na fakt, że umowy typu PPP wymagają zaangażowania wszystkich stron przedsięwzięcia łącznie ze znacznymi środkami w długim okresie, istnieje potrzeba wspierania ich zapisów przez odpowiedni i stabilny zestaw aktów prawnych i regulacji, trwale osadzony w strukturze prawnej państwa (i regionu). Przy czym odnosi się to nie tylko do aktów prawnych, lecz również do wszelkich procedur i przepisów administracyjnych, ustanowionych specjalnie w celu wdrożenia modelu PPP. Argument ten odnosi się również do odpowiedniej interpretacji tych przepisów (jeżeli zachodzi taka potrzeba). Partnerzy prywatni oczekują w szczególności eliminacji wszelkich niejednoznacznych zapisów w prawie, oraz wyraźnych deklaracji prawnych ze strony sektora publicznego, ponieważ tworzy to atmosferę zaufania we współpracy z partnerem z sektora publicznego. Z drugiej strony, dzięki takiej legislacji sektor publiczny nabywa skuteczne narzędzie wdrożenia PPP.

Po przezwyciężeniu zarówno ogólnych, jak i specyficznych dla danego projektu barier prawnych związanych z wdrażaniem partnerstwa publiczno-prywatnego, należy dążyć do zachowania spójności i niezmienności w zakresie struktury prawnej podczas całego okresu trwania projektu.

4.4. Określenie priorytetów Sektor publiczny powinien zidentyfikować te sektory i projekty, które powinny mieć pierwszeństwo w procesie PPP. W innych krajach potrzeba określenia priorytetów wynika głównie z ograniczenia środków budżetowych będących do dyspozycji instytucji publicznych, jak również z ograniczeń budżetowych wynikających z zawarcia zbyt wielu kontraktów. W Polsce pierwszy z tych argumentów może być szczególnie ważki, jednak również o drugim nie można zapominać w czasie realizacji projektów typu PPP. PPP jako narzędzie finansowania wszelkich projektów długoterminowych może być bardzo atrakcyjne dla sektora publicznego, gdyż nie wymaga angażowania wszystkich środków finansowych od momentu rozpoczęcia projektu. Jeśli sektor publiczny podpisze zbyt wiele umów PPP, ucierpieć może elastyczność budżetu osiągnięta wcześniej dzięki wprowadzeniu PPP. Określenie priorytetów pomaga zmniejszyć liczbę nieudanych inwestycji i uniknąć związanych z nimi kosztów przetargowych. Ponadto, należy rozważyć wiele czynników społecznych i ekonomicznych przygotowując listę projektów priorytetowych.

4.5. Praktyczne zastosowanie koncepcji PPP Wzajemne zrozumienie celów każdego z partnerów jest kluczowym zagadnieniem w przedsięwzięciach PPP. Stąd koniecznością jest partnerskie podejście na każdym etapie wdrażania PPP. Dyskusje na temat korzyści uzyskiwanych przez każdą ze stron pozwalają na wynegocjonowanie umów PPP optymalnych z punktu widzenia tak partnera publicznego, jak i prywatnego, a przede wszystkim na zapewnienie społeczeństwu usług na najwyższym możliwym poziomie. Kolejne spośród najważniejszych kroków związanych z implementacją koncepcji PPP w Polsce można krótko przedstawić następująco: •

Stworzenie skutecznego programu public relations, mającego na celu stałe informowanie opinii publicznej oraz zdobycie jej zaufania;

•

Utrzymanie integralności i przejrzystości wszystkich procesów;

•

Krytyczna analiza rozwiązań PPP w aspekcie ograniczeń finansów publicznych i odpowiednie określenie projektów priorytetowych PPP.

Z powodu długoterminowej natury przedsięwzięć PPP niezwykle istotne jest unikanie błędów, popełnianych zarówno na etapie przygotowawczym, jak i na etapie budowy, których reperkusje mogą być bardzo długotrwałe. Kluczowe jest również korzystanie przez sektor publiczny z innych doświadczeń, polskich i zagranicznych, w celu stworzenia

najbardziej optymalnej polityki odnośnie PPP i wypracowanie optymalnych struktur PPP. Istnieć musi również stały dialog pomiędzy sektorami prywatnym i publicznym, początkowo w celu opracowania szerszych ram współpracy w ramach PPP, a następnie w celu stworzenia fundamentów dla prawdziwego partnerstwa pomiędzy obydwoma sektorami.

PARTNERSTWO PUBLICZNOPRYWATNE JAKO METODA ROZWOJU INFRASTRUKTURY W POLSCE Raport – Załącznik Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce

Niniejszy dokument zawiera opis wybranych projektów infrastrukturalnych realizowanych w ramach koncepcji PPP, tj. ogólną charakterystykę inwestycji, kluczowe kwestie oraz uczestników i strukturę transakcji.

1. Ekspresowe połączenie kolejowe w Holandii (Fluor Infrastructure + Siemens) Przedsięwzięcie PFI/PPP wymaga zaangażowania doradców, banków, firm wykonawczych, zarządców obiektów, konsultantów i deweloperów dla wykonywania prac, jak i dla zapewnienia bezpieczeństwa prywatnym i publicznym udziałowcom. Na zamieszczonej ilustracji przedstawiono schemat organizacyjny Projektu High Speed Rail (Szybka Kolej) w Holandii. Przedsięwzięcie tej wielkości (2,6 miliarda EUR) wymaga fachowej wiedzy z wielu dziedzin. Użycie formuły PFI/PPP skupia uwagę wszystkich na realizacji przedsięwzięcia. Sfinalizowanie pakietu finansowania o wartości 1,3 miliarda EUR dla tego Projektu zostało uznane za European Transport Deal of the Year 2001 (Europejską Umowę Transportową roku 2001) przez Project Finance / Euromoney oraz za European PPF Deal of the Year 2001 (Europejską Umowę PPF roku 2001).

Kontrakt na HSL (2002) INFRASPEED

KLIENT Rząd Holenderski (Min. Transportu/Min. Finansow)

Konsorcjum Siemens, BAM NBM, Fluor Infrastructure Koncesja Ustalona cena Ustalona data Kontrakt “Pod Klucz”

Zobowiązanie do wynagrodzenia za wydajnosć

Przegląd Mott MacDonald

Kredyt Fluor Infrastructure BV

Uslugi Zarzadzania

Special Purpose Vehicle

Splaty kredytow

INFRASPEED BV

HSL ZUID

Kredytodawcy

Rabobank ING Bank KBC Bank KfW Dexia Credit Local HypoVereinsbank Various Syndicated Banks European Investment Bank Doradcy Kredytodawcow

INFRASPEED Maintenance BV

25 letni kontrakt na utrzymanie ruchu, w tym renowacje

Allen & Overy (Prawny) 100% Udzialow

INFRASPEED

Siemens, BAM NBM, Fluor Infrastructure

Scott Wilson Railways (Techn) Heath Lambert (Ubezpieczenia)

100% Udzialow

Holdings BV

PKF (Audytor Finansowy) Ubezpieczyciele

Fundusze Udzialowcow

Doradcy INFRASPEED Freshfields Bruckhaus Deringer (Prawny)

Inwestorzy Przemyslowi Siemens, BAM NBM, Fluor Infrastructure

Inwestorzy Instytucjonalni Innisfree, HSBC Infrastructure

Ernst & Young (Rachunkowosć, Podatki) Marsh (Ubezpieczenia) Railcert (Niezalezny doradca BHP)

Powołane do realizacji tego przedsięwzięcia konsorcjum Infraspeed (z udziałowcami Siemens, Fluor Infrastructure, BAM NBM) odpowiada za finansowanie, zarządzanie programem, projektowanie i realizację trakcji podczas tzw. development period (okresu wykonawstwa). Przewidywany czas realizacji przedsięwzięcia to 5 lat od zamknięcia budżetu do wydania ostatecznego Certificate of Availability (Certyfikatu Dostępności). Infraspeed jest również odpowiedzialny za utrzymanie i dostępność całej infrastruktury w

ciągu 25 letniego okresu franszyzy, zwanego availability period (okres dostępności). Po upływie tego czasu majątek przekazany zostanie na rzecz państwa. Państwo rozpocznie spłaty dopiero po osiągnięciu dostępności linii – przekazaniu inwestycji do użytku. Płatności będą ściśle związane ze standardami przepustowości linii, przy dostępności na poziomie 99,45%. Dla tego przedsięwzięcia udało się uzyskać atrakcyjną strukturę finansowania dzięki: • Umieszczeniu ryzyk po stronie podmiotów, które najlepiej potrafią nimi zarządzać; • Silnej pozycji finansowej i reputacji przedsiębiorstw tworzących konsorcjum; • Stworzeniu stabilności finansowej poprzez rozłożenie ryzyka dzięki zaangażowaniu wielu banków; • Zaangażowaniu European Investment Bank; • Pracy z partnerem rządowym, przyjmując ryzyko w obszarach, w których można je najłatwiej kontrolować oraz gwarantując płatności za wydajność. Zaaranżowanie i kierowanietakim przedsięwzięciem pozwoliło na uzyskanie obniżki kosztów o 5% zgodnie z informacjami podanymi przez holenderskiego Ministra Finansów pana G. Zalma.

2. Projekty drogowe Utrzymanie / konserwacja / finansowanie / rozwój sieci dróg 2.1. Słowenia: utrzymanie i konserwacja dróg z udziałem sektora prywatnego Projekt EBOR miał na celu zapewnienie pomocy Ministerstwu Transportu i Komunikacji Republiki Słowenii w ustaleniu najbardziej efektywnej metody pozyskania prywatnego kapitału na utrzymanie Krajowej Sieci Drogowej. Zakres projektu obejmuje przygotowanie modelu partnerskiej współpracy sektorów prywatnego i publicznego (PPP), z uwzględnieniem aspektów prawnych, technicznych, ekonomicznych i finansowych. W zakres projektu wchodzą także specyfikacje przetargów, opracowanie wszelkiej dokumentacji przetargowej oraz ocena i przeprowadzenie pierwszych dwóch przetargów. Powodem wykonania projektu były wieloletnie zaniedbania w konserwacji państwowej sieci drogowej. Zostało to spowodowane po części czynnikami historycznymi, a częściowo potrzebą budowy Krajowego Systemu Autostrad. Projekt jest realizowany także dlatego, że rząd Słowenii dysponując ograniczonymi zasobami finansowymi został zmuszony do szukania dodatkowych źródeł finansowania. Trzy lata temu rząd Słowenii stworzył system identyfikacji stanu sieci drogowej oraz wprowadził metodologię ustalania priorytetów dla generalnych remontów sieci drogowej. Po uruchomieniu systemu okazało się, że bez istotnego zwiększenia nakładów finansów publicznych rząd nie może przeprowadzić koniecznych prac. Silne zapotrzebowanie na prywatne inwestycje kapitałowe stało się więc siłą napędową projektu, który Atkins podejmuje na rzecz rządu Słowenii i EBOR. Rozwijanie opisanego modelu utrzymania dróg opartego na koncesjonowanym, prywatnym finansowaniu jest jedyne w swoim rodzaju w Europie. Rozwijane jest ono z powodzeniem i ze znacznym prawdopodobieństwem może stać się podstawą dla modelu PPP dla państw Europy Środkowej aspirujących do członkostwa w Unii Europejskiej.

2.2. Węgry: M1/M15, ruch, przychody, finansowanie Firma Atkins prowadził wszechstronne badania płatnej autostrady na Węgrzech w zakresie natężenia ruchu, przychodów i finansowania. Projekt jest wykonywany na rzecz Wydziału Oceny Inwestycji EBOR. Studium uwzględniało dyskusję pomiędzy wszystkimi członkami konsorcjum budowlanego, spółki eksploatacji płatnej autostrady, użytkowników autostrady, finansistów, przedstawicieli EBOR i rządu węgierskiego. Konsultacje dotyczyły procedur organizacyjnych i zarządzania projektem inwestycyjnym. Podjęto także badania możliwości restrukturyzacji finansowej inwestycji, która obecnie jest płatną autostradą eksploatowaną przez państwo i będącą własnością państwa.

2.3. Rumunia: decentralizacja i komercjalizacja utrzymania dróg Krajowy Zarząd Dróg (KZD) w Rumunii wystąpił o pomoc techniczną w zakresie wdrażania praktyk gospodarki rynkowej w działalności operacyjnej KZD. Projekt ten, finansowany przez program UE PHARE i administrowany przez EBOR, był realizowany przez okres 31 miesięcy. W siedmiu regionach utworzono państwowe spółki akcyjne, które odpowiadają za świadczenie usług okresowej konserwacji dróg. Podejmowane zadania obejmowały utworzenie spółki dysponującej odpowiednią strukturą organizacyjną, finansową i prawną, biznes planem przedstawianym w bankach dla wsparcia wniosku kredytowego oraz zaleceniami dla stworzenia systemu informacji zarządczej. Dodatkowo przeprowadzono szkolenie kadr kierowniczych oraz zmieniono wizerunek przekształconego przedsiębiorstwa.

2.4. Rumunia: rekomendacje dla polityki komercjalizacji zarządzania siecią drogową W następstwie udanej decentralizacji i komercjalizacji usług okresowej konserwacji dróg, Krajowy Zarząd Dróg (KZD) oraz EBOR zaprosiły firmę Atkins do zbadania zagadnień dotyczących zarządzania siecią drogową oraz dalszą restrukturyzacją KZD. W ramach tego zadania zanalizowano finansowanie utrzymania sieci drogowej z uwzględnieniem Funduszu Drogowego, oceniono efekty dotychczasowej komercjalizacji, zaproponowano opcje stosownej polityki wobec sektora drogowego, opracowano projekty pilotażowe do dalszej komercjalizacji oraz stworzono plan działania.

2.5. Wielka Brytania: konsorcjum Connect, modernizacja i eksploatacja Atkins jest udziałowcem kapitałowym oraz zarządzającym kontraktem w konsorcjum o nazwie Connect, które odpowiada za projekty inwestycyjne modernizacji i eksploatacji głównych szlaków drogowych A30/A35 z Bere Regis do Exeter oraz A50 ze Stoke do Derby w Wielkiej Brytanii. Powyższe projekty inwestycyjne typu DBFO4 oparte są na modelu PFI/PPP wypracowanym na rynku brytyjskim. Szereg podobnych przedsięwzięć wykorzystujących podobne modele jest obecnie realizowanych w krajach Europy Zachodniej i w Skandynawii. 4

Skrót z angielskiego Design-Build-Finance-Operate

We wszystkich tych projektach istnieje wymóg, aby koncesjonowana spółka pozyskiwała prywatny kapitał na potrzeby podjęcia modernizacji lub budowy na wstępnym etapie inwestycji. Wszelkie dochody spółki koncesyjnej realizowane są poprzez system „opłat zastępczych” (shadow tolling) oraz/lub umowy o udostępnienie (availability agreement) podpisywane z rządem brytyjskim. Wprowadzony system powoduje, że użytkownicy nie są bezpośrednio obciążani opłatami. W konsorcjum Atkins odpowiada za zagadnienia dotyczącym natężenia ruchu oraz proces prognozowania przychodów.

2.6. Wielka Brytania: agent utrzymania i modernizacji autostrad i dróg głównych Atkins dysponuje udokumentowanym doświadczeniem w dziedzinie zarządzania utrzymaniem dróg wynikającym z bezpośredniego wykonawstwa zadań wymaganych w ramach pełnienia funkcji „Agenta Wdrażającego” oraz doradztwa technicznego. Firma Atkins została powołana do roli agenta utrzymania i modernizacji odpowiedzialnego za 20% sieci autostrad i dróg głównych w Wielkiej Brytanii (około 4000 km), w ramach partnerstwa z brytyjską Agencją Drogową (UK Highways Agency). Zadanie obejmuje pięć odrębnych zleceń angażujących ponad 400 osób zatrudnionych i oddelegowanych do pracy na rzecz agencji, oraz dalszych 200 osób zaangażowanych w pełnym wymiarze czasu pracy w siedzibie Atkins. Rola Atkins polega na zarządzaniu codzienną eksploatacją sieci drogowej, a także projektowaniu, zlecaniu i nadzorze rutynowych okresowych robót konserwacyjnych i modernizacyjnych. Odpowiadamy za zarządzanie budżetem naszego klienta na sumę około 320 mln EUR rocznie. W każdym z pięciu „rejonów konserwacji” występuje Wykonawca Okresowy zaangażowany przez Agencję Drogową podlegający zarządowi Atkins. Wykonawca Okresowy przeprowadza rutynowe roboty, zimowe i awaryjne do limitu wynoszącego 160 tys. EUR na zlecenie. Wszelkie pozostałe prace konserwacyjne i modernizacyjne podejmowane są przez wykonawców angażowanych osobno do poszczególnych programów robot, także zarządzanych przez Atkins. Celem Atkins jest utrzymanie czołowej pozycji w dziedzinie zarządzania eksploatacją i utrzymaniem dróg, zarówno w zakresie doradztwa technicznego zarządzania, jak i wprowadzania udoskonalonych technik oceny stanu dróg i ich konserwacji.

2.7. Wielka Brytania: analiza ruchu i przychodów na północnej obwodnicy Birmingham Atkins opracowała kompleksową prognozę ruchu i analizę przychodów jedynej nie nadbrzeżnej, płatnej inwestycji drogowej w Wielkiej Brytanii. Opracowano i wprowadzono techniki modelowania umożliwiające analizę opłat drogowych dla sześciu kategorii użytkowników. Atkins odpowiadała za zorganizowanie badań ankietowych ‘gotowości do zapłaty za przejazd", koniecznych i kluczowych dla tego rodzaju prac. W ciągu trwającego 18 miesięcy badania opinii publicznej, efekt opłat pobieranych bezpośrednio został poddany szczegółowej analizie, która posłużyła do zatwierdzenia przygotowanego programu przez właściwego Sekretarza Stanu. Omawiany projekt przechodzi obecnie ostateczną ocenę finansową. Rozpoczęcie budowy zaplanowano na początek roku 2001.

2.8. Wietnam: projekty infrastrukturalne (BOT) Atkins świadczyła usługi dla Państwowego Komitetu Współpracy i Inwestycji (SCCI) rządu Wietnamu w ramach Programu Pomocy Technicznej Unii Europejskiej. Celem programu było stworzenie systemu BOT5 dla finansowania priorytetowych inwestycji infrastrukturalnych. Atkins zredagował odpowiednie przepisy i sporządził wytyczne BOT.

3. Sektor wodno-kanalizacyjny – Sofia Koncesja w sektorze wodno-kanalizacyjnym jest pierwszą koncesją w zakresie infrastruktury komunalnej w Bułgarii oraz jedną z pierwszych obejmujących finansowanie z ograniczonym regresem w Europie Wschodniej. System wodno-kanalizacyjny w Sofii obsługuje 1,2 mln mieszkańców. Obszar ten cechują doskonałe warunki dla realizacji usług w oparciu o umowy koncesyjne, tj. wyraźnie określony obszar realizacji usług z wysokim potencjałem przychodów. Jednocześnie, w momencie zawierania umowy koncesyjnej, sam system i jego operatora charakteryzowały następujące cechy: brak inwestycji, niska jakość i znaczne zużycie istniejącej infrastruktury, niski poziom efektywności operacyjnej, przerost zatrudnienia, przestarzałe metody zarządzania, niekorzystna struktura finansowania działalności, duże straty wody z przyczyn technicznych i handlowych, niski poziom ściągalności opłat za usługi. W ramach projektu mają zostać poczynione inwestycje kapitałowe w wysokości 150 mln USD w przeciągu 15 lat. Zarząd miasta postawił sobie za cel dostarczenie odbiorcom usług na podwyższonym poziomie, spełniającym standardy Unii Europejskiej, wykorzystując w tym celu doświadczenie i kapitał sektora prywatnego. Kluczowym czynnikiem powodzenia transakcji PPP było pełne zaangażowanie ze strony władz miejskich.

3.1. Przygotowanie Cały proces trwał zaledwie 30 miesięcy, od momentu rozpoczęcia wstępnych analiz do zamknięcia finansowego w październiku 2000 r. Możliwe to było dzięki solidnemu i właściwemu przygotowaniu oraz efektywnemu zarządzaniu. W celu potwierdzenia wykonalności takiego zastosowania nowej struktury koncesji, przed wdrożeniem projektu przeprowadzonych zostało wiele różnych analiz. Miały one także za zadanie sprawdzenie, czy struktura finansowania będzie wystarczająco stabilna, aby przyciągnąć kapitał zewnętrzny, niezbędny by sprostać potrzebom finansowym i jednocześnie zapewnić, że ceny usług wodno-kanalizacyjnych będą na przystępnym poziomie. Władze miasta powołały także Komisję Przetargową zajmującą się jedynie tym projektem i upoważnioną do współpracy z doradcami władz przy opracowywaniu szczegółowej dokumentacji do umowy oraz kierowania procesem przetargowym, dążącym do do wyboru najlepszego oferenta. Ponadto, stworzenie innowacyjnej koncepcji projektu wspierane było przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju.

3.2. Wybór operatora Władze miasta opracowały wielostopniowy proces selekcji oferentów tak, aby uzyskać konkurencyjne oferty od wszystkich wiodących międzynarodowych operatorów. Na pierwszym etapie ośmiu kandydatów przedstawiło swoje zainteresowanie przedsięwzięciem. Cztery konsorcja zostały poproszone o przygotowanie szczegółowych 5

Skrót z angielskiego Building-Owning-Transfer

ofert. Cena wody była kluczowym kryterium przy ocenie ofert i ostatecznym wyborze przedsiębiorstwa Sofijska Voda AD (International Water Ltd). Zaproponowało ono bardzo konkurencyjną cenę, która wzrośnie realnie zaledwie o 15%, bez żadnych subsydiów ani gwarancji. Następnie Sofijska Voda, władze miasta, EBOR oraz ich doradcy ściśle współpracowali ze sobą, aby przeanalizować szereg technicznych, handlowych i finansowych uwarunkowań realizacji tej inwestycji. Celem tych analiz było opracowanie optymalnej struktury finansowania inwestycji przez instytucje finansowe. Kluczowym elementem w procesie negocjacji było stanowisko zespołu doradczego władz miejskich, mające na celu ochronę pozycji negocjacyjnej miasta, co przyczyniło się do podpisania stabilnej umowy zapewniającej długoterminowe korzyści obu stronom.

3.3. Struktura transakcji Władze miasta zaprojektowały strukturę transakcji w oparciu o powołanie spółki celowej, w której większość udziałów (75%) oraz kontrola nad zarządzaniem została przekazana prywatnemu operatorowi, International Water UU (Sofia) BV. Pakietem mniejszościowym (25%) dysponują władze miasta, za pośrednictwem przedsiębiorstwa użyteczności publicznej Vodosnabdajavne i Kanalizatsia EAD (ViK), które mają również swoich przedstawicieli na poziomie Zarządu spółki. Takie porozumienie umożliwiło osiągnięcie politycznych założeń dotyczących zlecania (outsourcingu) usług publicznych bez stwarzania niebezpieczeństwa niesprostania przez zwycięskiego operatora zobowiązaniom wynikającym z kontraktu oraz nieosiągniecia jego celów handlowych. EBOR odegrał kluczową rolę w tej transakcji, udzielając długu nadrzędnego Sofijska Voda AD, której działalność została objęta nadzorem miejskiej jednostki monitorującej realizację umowy koncesyjnej. Zleceniodawca Władze Sofii

Doradcy PricewaterhouseCoopers CMS Cameron McKenna Legacom Hyder Consulting Ltd

Nadzór Jednostka monitorująca

Klienci Mieszkańcy Sofii

Koncesjonariusz Sofisjka Voda AD

Udziałowcy International Water Ltd (75%) ViK Sofia (25%)

Instytucja finansująca (dług nadrzędny) Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju

3.4. Przewidywane finansowanie Inwestycje kapitałowe wymagane w okresie pierwszych pięciu lat koncesji mają być finansowane kapitałem dłużnym EBOR (dług nadrzędny) w wysokości 32 mln EUR oraz

kapitałem własnym i pożyczkami International Water Ltd w łącznej wysokości 20 mln EUR.

3.5. Czynniki sukcesu Projekt otrzymał kilka nagród od międzynarodowych niezależnych instytucji: • Projekt PPP roku na rynku międzynarodowym (Public Private Finance Awards 2001) • Transakcja roku w Europie Środkowo-Wschodniej (Privatisation International, styczeń 2001) • Projekt roku w sektorze wodnym w Europie Środkowo-Wschodniej (Global Finance, styczeń 2001). Osiągniecie takiego rezultatu możliwe było dzięki wielu czynnikom takim jak: jasno określone cele, zaangażowanie władz, efektywna struktura transakcji, odpowiednie ramy prawne przedsięwzięcia, stabilna struktura kontraktu, możliwość sfinansowania inwestycji przez rynek finansowy, zrozumiały i przejrzysty proces selekcji oferentów, wiarygodne informacje i dane, silna konkurencja, odpowiednio zaplanowane negocjacje.

4. Budowa-Zarządzanie-Finansowanie (DCMF ) więzień Bridgend i Fazakerley 6

4.1. Tło projektu W 1995 w Wielkiej Brytanii było około 130 więzień, z których wiele pochodzi jeszcze z czasów wiktoriańskich. Wówczas więzienia w tym kraju były tradycyjnie budowane według projektów zatwierdzanych szczegółowo przez HM Prison Service (brytyjska instytucja centralna zajmująca się nadzorem więziennictwa). Kontrakty na zaprojektowanie, budowę, zarządzanie i finansowanie dwóch więzień w Bridgend i Fazakerley zawarte w 1995 roku były pierwszymi kontraktami PPP w dziedzinie infrastruktury penitencjarnej w Wielkiej Brytanii. Utworzenie przez sektor prywatny nowych 1400 miejsc miało ograniczyć przepełnienie więzień i umożliwić stworzenie nowych miejsc w zakładach penitencjarnych, szczególnie na obszarach, gdzie przewidywany był wzrost liczby więźniów. Trzeba było czasu na udowodnienie zarówno osobom zaangażowanym w projekt, jak i opinii publicznej, że budowa więzień Bridgend i Fazakerley w ramach porozumienia PPP jest właściwą odpowiedzią na problemy więziennictwa. Cały proces uzgodnień zajął 17 miesięcy, od pierwszego zaproszenia do przetargu w lipcu 1994 do faktycznego rozpoczęcia budowy. Jednakże biorąc pod uwagę wrodzoną złożoność problemu oraz fakt, że projekt budowy więzień w ramach PPP był pierwszym tego typu projektem w Wielkiej Brytanii, zakończenie ustaleń w tym czasie jest dużym osiągnięciem wszystkich zainteresowanych stron. Faza budowy została ukończona na 6 miesięcy przed terminem. Kontrakty obowiązują 25 lat, na koniec tego okresu więzienia zostaną przekazane na własność Korony. Konsorcja prywatne przejęły na siebie całą odpowiedzialność za zaprojektowanie więzienia, jego budowę, a następnie zarządzanie obiektem. Zobowiązały się one również do sprawowania nadzoru nad więźniami oraz świadczenia usług 6

Skrót z angielskiego Design-Construction-Management-Financing

pomocniczych (takich jak żywienie, edukacja więźniów i usługi medyczne na miejscu) przez okres 25 lat od wybudowania obiektu. To oznacza, że chociaż HM Prison Service stosuje metodę sprawowania nadzoru więziennego alternatywną do sposobów tradycyjnych, to nie deleguje żadnej odpowiedzialności związanej z procedurami kontrolowania czasu, jaki każdy więzień spędza w zakładzie.

4.2. Proces budowy i konsorcja, które zwyciężyły w przetargu W transakcji została zastosowana procedura ograniczonego przetargu, a zaproszenie do zgłoszenia zainteresowania tym przedsięwzięciem zostało opublikowane na łamach oficjalnego biuletynu Wspólnot Europejskich7 w listopadzie 1993 roku. 10 firm złożyło oświadczenia o zainteresowaniu projektem i prośbę o informacje wstępne, ale tylko 6 konsorcjów zostało zaproszonych do składania ofert dla każdego więzienia. Pięć z nich odpowiedziało na to zaproszenie i przedstawiło swoje oferty wstępne. W wyniku procesu przetargowego konsorcjum firm Group 4 i Tarmac otrzymało kontrakt na stworzenie 600 miejsc w więzieniu Fazakerleynatomiast kontrakt na 800 miejsc w Bridgend podpisano z konsorcjum Securior, Siefert i Atkins w spółce joint venture z firmami budowlanymi Costain i Skanska. Proces przetargowy nadzorowany był przez zewnętrznego menedżera projektu z firmy PricewaterhouseCoopers wybranego na samym początku całego procesu. Menedżer projektu współpracował z zespołem kluczowych pracowników HM Prison Services, wspieranym przez prawników HM Treasury (brytyjskie ministerstwo finansów), doradców prawnych z międzynarodowej firmy prawniczej Freshfields i doradców finansowych z firmy Lazards. W realizacji projektu wziął udział również niezależny obserwator, który odegrał kluczową rolę jako pośrednik pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym podczas negocjacji przed zawarciem kontraktu. Sektor publiczny publiczny Sektor

Doradcy Doradcy

Doradcy Doradcy

Inwestorzy kapitałowi kapitałowi Inwestorzy

Spółka PPP PPP Spółka

Doradcy Doradcy

Budowa ii wyposażenie wyposażenie Budowa infrastruktury infrastruktury

Firma Firma budowlana budowlana

7

Dostawca Dostawca wyposażenia wyposażenia

Instalacja Instalacja systemów systemów

Official Journal of the European Communities

Instytucje finansowe finansowe Instytucje

Projektowanie Projektowanie infrastruktury infrastruktury

Eksploatacja ii Eksploatacja utrzymanie utrzymanie

Utrzymanie Utrzymanie

Catering Catering

Pozostałe Pozostałe usługi usługi

4.3. Wymagania Najważniejsze zadanie sektora prywatnego zostało zdefiniowane jako stworzenie określonej liczby miejsc dla więźniów. Sprecyzowano również dodatkowe wymagania: • każda cela oraz więzienie jako całość muszą zostać zbudowane przy zachowaniu określonych standardów; • porządek więzienny i zarządzanie więzieniem muszą być zgodne z regulaminem więzienia i innymi standardami dotyczącymi kontroli, zdrowia i ogólnego samopoczucia więźniów. Generalnie, wykonawca mógł sprostać powyższym wymaganiom w dowolny wybrany przez siebie sposób. Oferty były oceniane przez HM Prison Services pod względem wykonalności, ceny, jakości i stopnia innowacyjności. Następujące wagi zostały zastosowane do oceny jakości i innowacyjności: 20% – trzymanie więźniów pod strażą, 15% – utrzymanie odpowiednich warunków i spełnienie potrzeb więźniów, 15% – odpowiednie systemy zarządzania, 12% – system reakcji na przewinienia więźniów, 12% – pomoc w przygotowaniu więźniów do powrotu do społeczeństwa, 6% – wrażliwość na potrzeby lokalnego środowiska.

4.4. Wartość projektu Wartość ekonomiczna każdej oferty została oszacowana przez HM Prison Service metodą przyszłych strumieni pieniężnych. Następnie wartość ta została wyrażona w wartości bieżącej oraz w cenach z roku 1995 po zdyskontowaniu przy użyciu stopy dochodowości papierów wartościowych emitowanych przez państwo jako stopy dyskontowej. Różnica w profilach ryzyka pomiędzy tymi dwiema opcjami została uwzględniona raczej w ocenie indywidualnych rodzajów ryzyka, niż przez dostosowanie stopy dyskontowej. Ocena ekonomiczna wykazała minimum 10 % oszczędność przy wykonaniu projektu budowy i zarządzania przez okres 25 lat dwoma wyżej wspomnianymi więzieniami w stosunku do realistycznie oszacowanego kosztu przeprowadzenia tego projektu przez sektor publiczny.

4.5. Finansowanie projektu Budowa więzień w Bridgend i Fazakerley była oparta na typowym dla finansowania projektów poziomie kapitału własnego i długu podporządkowanego spółki celowej SPV. Poziom ten wyniósł 10-15% kapitału całkowitego i odzwierciedlał optymalny zakres ryzyk przejętych przez inwestorów kapitałowych. Dług podporządkowany (mezzanine finance), jest formą pośrednią pomiędzy kapitałem własnym spółki a długiem nadrzędnym, gdzie wierzycielem są instytucje finansowe. Dług nadrzędny w tym projekcie ma być spłacany przez około 18 lat.