Armutspolitik – die Perspektive des Kantons Bern Regierungsrat Philippe Perrenoud, Gesundheits- und Fürsorgedirektor

Es gilt das gesprochene Wort.

Am 5. September 2013 hat der Grosse Rat den dritten Sozialbericht des Kantons Bern zur Kenntnis genommen; ein Bericht, den er mit einer Motion eingefordert hatte, die er im Jahr 2010 deutlich überwiesen hat. Der Bericht belegt: wir haben im Kanton Bern ein Armutsproblem und es hat sich im letzten Jahrzehnt verschärft. Mit der Kenntnisnahme des Berichts unterstützt der Grosse Rat den Regierungsrat in seinem Bestreben, die Armut im Kanton Bern zu vermindern. Das scheint ein gutes Signal für die kantonale Armutspolitik zu sein, … … aber unmittelbar nachdem er den Bericht verabschiedet hat, am gleichen Morgen, hat derselbe Grosse Rat eine Motion angenommen, die eine Kostenoptimierung in der Sozialhilfe fordert und zwar durch eine Leistungskürzung von 10 Prozent. Das trifft direkt die Ärmsten im Kanton Bern. Und das ist ein sehr schlechtes Signal für die Armutspolitik – nicht nur im Kanton Bern, sondern in der ganzen Schweiz. Meine Damen und Herren – das ist die aktuelle sozialpolitische Situation im Kanton Bern: Auf der einen Seite die Bekräftigung zur Armutsbekämpfung und auf der anderen Seite das Sparen auf dem Rücken der Ärmsten. Diese widersprüchlichen Signale zeigen das Spannungsfeld in dem der heutige, dritte Sozialgipfel des Kantons Bern stattfindet. Unter dem Titel „Armutspolitik – wo stehen wir heute?“ blicken wir zurück auf die letzten Jahre und fragen uns: Was haben wir erreicht? Wir stellen uns jedoch auch der Gegenwart und der Zukunft und fragen danach, wie wir im Spannungsfeld zwischen Spardruck und sozialer Notwendigkeit armutspolitisch tätig sein können und wollen. Ich freue mich sehr, dass Sie heute so zahlreich erschienen sind und begrüsse Sie ganz herzlich zu dieser Tagung. Als Arzt bin ich es gewohnt, bei einem Problem zunächst eine Befundaufnahme zu machen, eine Diagnose zu stellen und basierend darauf die richtige Therapie zu wählen. Als ich 2006 Gesundheits- und Fürsorgedirektor des Kantons Bern wurde, wussten wir nur wenig über die Armut im Kanton Bern, über ihr Ausmass oder über ihre verschiedenen Formen. Mit dem Aufbau der Sozialberichterstattung stellten wir in den folgenden Jahren das Instrument für eine solide Armutspolitik – wo stehen wir heute? – 3. Berner Sozialgipfel vom 17. Oktober 2013 1

Analyse der wirtschaftlichen Situation der Berner Bevölkerung bereit. Der traurige Befund lautet: Armut im Kanton Bern ist ein strukturelles und dauerhaftes Problem. Rund ein Zehntel der Bevölkerung ist arm oder armutsgefährdet. Tendenz steigend. Armut ist kein vorübergehendes Phänomen, das von alleine wieder verschwindet. Mit der Kenntnisnahme des dritten Sozialberichts in der Septembersession, anerkennt der Grosse Rat diesen Befund als richtig. Das Problem ist erkannt und als solches nicht bestritten. Armut ist ein vielseitiges Problem. Eine finanzielle Unterversorgung ist nur ein, allerdings ein starker, Hinweis auf eine Armutssituation. Neben den finanziellen Mitteln, über die Menschen verfügen, sind jedoch soziale und kulturelle Ressourcen – wie beispielsweise tragenden Beziehungen und Bildung – ebenfalls sehr entscheidend für ihre Handlungsspielräume und Lebensperspektiven. Ungenügende Ausbildung, schlechte Wohnverhältnisse, verminderte Gesundheitschancen: dies sind qualitative Dimensionen von Armut. Sie können mit Analysen, welche sich auf die ökonomische Situation konzentrieren, nicht erfasst werden. Um dieser finanziellen Optik etwas entgegen zu setzen, haben wir bei den ersten beiden Sozialberichten jeweils einen zweiten Band veröffentlicht, in dem wir die Betroffenen zu Wort kommen liessen: Ihre Zeugnisse zeigen, dass Armut nicht nur die Einschränkung von Gütern bedeutet, sondern sie beeinflusst auch direkt die Lebenschancen der Menschen. Das kann unter anderem heissen, dass berufliche und private Lebensziele aufgegeben, Beziehungen abgebrochen werden müssen, ein Rückzug aus gesellschaftlichen Zusammenhängen erfolgt und auch häufig ein Mangel an Selbstvertrauen entsteht. In der Broschüre „Armut im Kanton Bern. Begegnungen mit Betroffenen“, die wir anlässlich des heutigen Gipfels veröffentlichen und die sie in ihren Tagungsunterlagen finden, kommen erneut Betroffene zu Wort. Sie schildern ihren Alltag und ihre Lebensperspektiven, die durch die Armut geprägt sind. Im Anschluss an eine Befundaufnahme stelle ich mir als Mediziner die Frage nach der richtigen Therapie. Auf die Armutspolitik gemünzt: Was ist der richtige Ansatz zur Bekämpfung der Armut im Kanton Bern? Denn um es mit dem Sozialforscher Jean-Pierre Fragnière auszudrücken: Wir sollten die Armen nicht nur zählen, sondern auch etwas für sie tun… Kurzfristig die Armut richtig bekämpfen, heisst jenen Personen zu helfen, die aktuell in Armut leben: Das ist eine klassische Aufgabe der Sozialpolitik – auf Bundesebene der Sozialversicherungen, auf Kantonsebene der Sozialhilfe. Der Kanton Bern ist hier mit einem modernen, rund 10-jährigen Sozialhilfegesetz gut aufgestellt: Das Gesetz bezweckt, dass alle Einwohnerinnen und Einwohner des Kantons Bern ein menschenwürdiges und eigenverantwortliches Leben führen können. Das soziale Existenzminimum, d. h. die Teilhabe an sozialen und kulturellen Errungenschaften unserer Gesellschaft, ist daher im Gesetz verankert. Weiter erklärt es die berufliche und soziale Integration zu einem zentralen Ziel, das in professionellen Strukturen verfolgt werden soll (die Sozialdienste sind an der Armutspolitik – wo stehen wir heute? – 3. Berner Sozialgipfel vom 17. Oktober 2013 2

heutigen Tagung gut vertreten). Verschiedene Massnahmen und Anreize, mit denen die Integration geför-dert und die Teilnahme an Integrationsmassnahmen honoriert werden kann, wurden ebenso ins Gesetz aufgenommen, wie zahlreiche Angebote der institutionellen Sozialhilfe, wie beispielsweise die familienergänzende Kinderbetreuung, die offene Kinder- und Jugendarbeit oder die Gesundheitsförderung. Der Kanton und die Gemeinden müssen dafür gezielte Angebote bereitstellen. Nach zehn Jahren konnte als Fazit festgehalten werden: Viele Elemente der neuen Gesetzgebung haben sich bewährt, in einer Teilrevision 2011 hat der Grosse Rat das Gesetz zwar mit Instrumenten zur Missbrauchsbekämpfung, wie die Sozialinspektion, ergänzt, in seinen Grundzügen aber bestätigt. Insbesondere hat er keine Leistungsdiskussion geführt. Kurzfristig die Armut falsch bekämpfen, heisst, plakativ formuliert: nicht die Armut, sondern die Armen bekämpfen. Die steigende Zahl armer und armutsgefährdeter Menschen im Kanton Bern lässt die Sozialhilfekosten ansteigen. Dies löst bei einem Teil der Öffentlichkeit und der Politik eine Kurzschlussreaktion aus. Unter dem gegenwärtigen Spardruck fokussieren sie sich auf nur eine Auswirkung der Armut: die steigenden Sozialausgaben. Um kurzfristig die Ausgaben einzudämmen, ist die Politik bereit, auf Kosten der Schwächsten zu sparen. Das wahre Problem, nämlich die zunehmende Armut, wird ausgeblendet. Anstatt das Problem an seinen Wurzeln anzugehen und die Entstehung von Armut zu bekämpfen, wird betroffenen Menschen mit Misstrauen begegnet. Es wird ihnen etwa mangelnde Leistungsbereitschaft oder unrechtmässiger Leistungsbezug unterstellt. Die am 5. September überwiesene Motion zeigt dies beispielhaft: Unter dem Titel einer Kostenoptimierung in der Sozialhilfe werden die Leistungen um 10 Prozent gekürzt. Ein Entscheid, der die Armutsbetroffenen im Kanton Bern empfindlich trifft. Kurzfristig sparen muss aber in erster Linie, wenn immer möglich auf der Organisations- und Systemebene erfolgen, d.h. die Betroffenen höchstens indirekt treffen, nicht aber direkt in Kernleistungen, die sie benötigen. Das zeigen die aktuellen Diskussionen rund um die Aufgaben- und Strukturüberprüfung des Regierungsrates: Wir haben die Sparmassnahmen an unseren versorgungspolitischen Grundsätzen gemessen. Einer betrifft die Sicherstellung einer ausreichenden Versorgung, ein anderer die Optimierung der Wirksamkeit und der Wirtschaftlichkeit der Versorgung. Das bedeutet konkret in der Spitex: Kernleistungen der Pflege verschonen, sparen bei Vorhalteleistungen oder „Nebenleistungen“, wie etwa die Hauswirtschaft oder Fahrdienste; das bedeutet konkret im Behindertenbereich: Abbau der Betreuungsqualität, allerdings ohne unter ein „anständiges Niveau“ zu sinken; das bedeutet konkret in beiden Bereichen: Druck auf institutionelle Anbieter zu verstärkter Zusammenarbeit, allenfalls zu Zusammenschlüssen, die nicht zwingend zu Lasten der Leistungsbezügerinnen und -bezüger gehen müssen. Werden hingegen in einem Sparpaket aus finanzpolitischen Gründen sozialstaatliche Kernleistungen – wie etwa der Grundbedarf der SKOS-Richtlinien mit der überwiesenen Motion – frontal angegriffen Armutspolitik – wo stehen wir heute? – 3. Berner Sozialgipfel vom 17. Oktober 2013 3

und gekürzt, so werden Sozialhilfebeziehende auf ein Leistungsniveau in der Nähe des absoluten Existenzminimums zurückgeworfen, das nur die elementarsten Grundbedürfnisse abdeckt (Essen, Kleidung, ein Dach über dem Kopf). Um das Problem beim Schopf zu packen, d.h. Armutssituationen in der Zukunft zu verhindern, setzt der Regierungsrat des Kantons Bern auf Prävention. Gestützt auf die Analysen der Sozialberichterstattung hat er mit dem dritten Sozialbericht einen Massnahmenplan zur Bekämpfung der Armut vorgelegt. Im Zentrum steht eine präventive Armutspolitik, die das Ziel verfolgt, dass grundsätzlich jede Person die Möglichkeit haben soll, ihren Lebensunterhalt in eigener Verantwortung zu sichern. Durch verschiedene Massnahmen – wie beispielsweise Frühförderung, die Unterstützung von gefährdeten Jugendlichen beim Übergang von der Schule in das Berufsleben oder die Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit – soll verhindert werden, dass Armut überhaupt entsteht. Durch solches frühzeitiges Handeln können zukünftige Probleme und Kosten vermieden werden. Dies verkennt die vom Grossen Rat überwiesene Motion. Was braucht es heute für eine gute und wirksame kantonale Armutspolitik? Armutsbekämpfung ist eine Querschnittsaufgabe, sie kann nur erfolgreich sein, wenn über verschiedene Politikbereiche hinweg und koordiniert zusammengearbeitet wird. Den zweiten Sozialgipfel vor zwei Jahren (2011) stellten wir deshalb unter den Titel „Armut verhindern und bekämpfen: ein gemeinsamer Auftrag“. In mehreren Workshops wurden zahlreiche Massnahmen zur Bekämpfung von Armut für verschiedene Politikbereiche diskutiert, insbesondere für die Sozial-, die Familien-, die Bildungs-, die Wirtschafts-, die Arbeitsmarkt- und die Steuerpolitik. In der kantonalen Politik erfordert die Koordination von verschiedenen Politikbereichen eine interdirektionale Zusammenarbeit. Die Erarbeitung des dritten Sozialberichts beispielsweise, der einen Massnahmenplan zur Bekämpfung der Armut beinhaltet, wurde deshalb von einer interdirektionalen Projektgruppe begleitet. So konnte sichergestellt werden, dass Vorschläge und Massnahmen koordiniert an die Hand genommen werden. Zusammenarbeit ist in der Armutsbekämpfung aber nicht nur innerhalb des Kantons notwendig. Die kantonale Armutspolitik muss auch mit einer nationalen Strategie korrespondieren. Wie der Regierungsrat des Kantons Bern setzt auch der Bundesrat auf Prävention in der Armutsbekämpfung. Der Schwerpunkt des nationalen Programms zur Armutsbekämpfung liegt daher auf der Bildung von Kindern und Jugendlichen. Sie sollen dadurch in ihren Ressourcen gestärkt werden, so dass sie später selber für ihren Lebensunterhalt aufkommen können. Neben diesen Voraussetzungen auf der Systemebene, braucht die kantonale Armutspolitik auch wirkungsvolle Instrumente auf einer individuellen Ebene.

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Im Wissen darum, dass die beste Armutspolitik nicht wird verhindern können, dass es auch in Zukunft Armut geben wird, ist es wichtig, dass wir „Sorge tragen“ zu geeigneten und erfolgreichen Instrumenten der Existenzsicherung wie beispielsweise das heutige Sozialhilfegesetz. Weiter ist ein funktionierendes Zusammenspiel zwischen Sozialversicherungen und Sozialhilfe erforderlich. Der Sozialbericht 2012 des Kantons Bern zeigt, dass trotz Sozialversicherungen 12 Prozent der Berner Haushalte im Erwerbsalter arm oder armutsgefährdet sind und auf Bedarfsleistungen (Ergänzungsleistungen, Sozialhilfe) oder private Unterstützung angewiesen sind. Und sowohl die Armuts- wie die Armutsgefährdungsquote sind in den letzten 10 Jahren stetig gestiegen. Da stellt sich die Frage, inwieweit die Sozialversicherungen den Bedarf der Bevölkerung an sozialer Sicherheit noch hinreichend abdecken. Neue soziale Risiken – wie Scheidung oder Working Poor – werden von den Sozialversicherungen offensichtlich nicht, oder zumindest nicht hinreichend, abgedeckt. Die Voraussetzungen auf der Systemebene wie auf der individuellen Ebene sind für die kantonale Armutspolitik sehr wichtig. Wir dürfen aber nicht vergessen, dass Armutsbekämpfung nicht nur in engerem Sinne Aufgabe des Staates ist. Sie kann nicht gelingen ohne die Arbeit von zahlreichen zivilgesellschaftlichen Akteuren, wie beispielsweise Caritas Schweiz oder die Betroffenenorganisation ATD Quart Monde, die beide heute hier unter den Referenten vertreten sind, oder zahlreiche andere, die im Publikum sitzen. Und sie kann zudem auch nicht gelingen ohne engagierte Arbeitgeber (wie Herr Hossmann), Freunde, Nachbarn, Verwandte usw., denn Armutsbekämpfung ist eine Aufgabe der gesamten Gesellschaft. Meine Damen und Herren, lassen sie mich in drei Punkten kurz zusammenfassen: 1. Wir haben einen zuverlässigen und gleichzeitig erschreckenden Befund: Armut im Kanton Bern ist ein dauerhaftes und zunehmendes Problem. 2. Wir wissen, was zu tun ist (kurzfristig Existenzsicherung und langfristig Prävention) und was es für eine wirkungsvolle kantonale Armutspolitik braucht: eine koordinierte Zusammenarbeit über die Politikfelder hinweg, ein echtes Zusammenspiel zwischen Bund und Kantonen, zivilgesellschaftliches Engagement, und: ein gutes System der Existenzsicherung aus Sozialversicherungen und Sozialhilfe. 3. Wir haben gute Gründe, Armut entschieden und nachhaltig zu bekämpfen -

weil Menschen unter dem gesellschaftlichen Ausschluss und mangelnden Handlungschancen leiden;

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weil der dauerhafte Ausschluss eines Zehntels der Bevölkerung eine Gefahr für den sozialen Zusammenhalt unserer Gesellschaft darstellt;

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weil Armut vererbt wird, da fehlende Teilhabe und Stigmatisierung die Armutssituation verfestigen. Kinder von armen Eltern sind erfahrungsgemäss besonders gefährdet, dass sich die soArmutspolitik – wo stehen wir heute? – 3. Berner Sozialgipfel vom 17. Oktober 2013 5

ziale Situation ihrer Eltern in ihrer Lebensgeschichte wiederholt und auch sie einmal als Erwachsene in Armut geraten. Ich halte deshalb am Ziel fest, das ich 2008 formuliert habe, die Armut im Kanton Bern innert zehn Jahren zu halbieren. Ich halte an diesem Ziel auch unter den gegenwärtig schwierigen finanz- und wirtschaftspolitischen Verhältnissen fest. Die finanzielle Situation muss selbstverständlich in die Diskussion zu den kurz- und mittelfristigen Zielsetzungen und politischen Massnahmen einfliessen; aber deswegen darf man das übergeordnete Ziel nicht aus den Augen verlieren, deswegen darf man nicht aufhören, Strategien und Problemlösungen zu entwickeln und diese zur Diskussion zu stellen. Gerade in Zeiten von knappen finanziellen Mitteln darf die Armutsbekämpfung und die Armutsprävention nicht vernachlässigt werden, nicht zuletzt auch, weil in der Gegenwart verpasste Prävention zu teuren Folgekosten in der Zukunft führen kann. Vielleicht geht es in den nächsten Jahren nicht so schnell voran, wie wir es uns wünschen, aber die Richtung stimmt und sie gilt es beizubehalten. Neben kurz- und mittelfristig wirksamen Massnahmen braucht es eine langfristige Perspektive, um nachhaltige Massnahmen und Lösungen zu entwickeln, damit wir in zehn Jahren besser dastehen als heute. Heute stellt sich die Frage: Was hat die Politik, was haben wir alle vor 10, 15 oder 20 Jahren verpasst, dass wir heute mit derartigen Armuts(gefährdungs)quoten konfrontiert werden? Mit einer nachhaltigen Armutspolitik auf allen Ebenen, zu der auch der heutige Sozialgipfel vielleicht und hoffentlich einen kleinen Beitrag leisten kann, sollte unbedingt verhindert werden können, dass sich unsere Nachfolger in 10, 15 oder 20 Jahre dieselbe Frage stellen…

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