Das Verhältnis zwischen der Umweltprüfung (UP) in der Bauleitplanung und der örtlichen Landschaftsplanung aufgrund der Änderung des Baugesetzbuchs 2004 (BauGB 2004) durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau)
Diplomarbeit
Caterina Becker Matrikelnummer: …
Hochschule Anhalt Abteilung Bernburg Fachbereich: Landespflege
1. Gutachter: Prof. Horst Lange 2. Gutachter: Prof. Dr. Alexander Schmidt
eingereicht am: 13.01.2005
Inhalt
Inhalt Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................ 7 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis ...................................................................... 9 1. Einleitung .......................................................................................................... 10 2. Zielstellung und Vorgehensweise ...................................................................... 12 3. Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL) ............ 14 3.1 Begriffsbestimmung und Hauptziele ............................................................ 14 3.2 Anlass ......................................................................................................... 15 3.3 Entstehungsprozess ................................................................................... 16 3.4 Geltungsbereich .........................................................................................17 3.4.1 Obligatorischer Geltungsbereich ........................................................ 18 3.4.2 Nicht-obligatorischer Geltungsbereich ................................................ 19 3.4.3 Ausnahmen vom Geltungsbereich ..................................................... 19 3.5 Verfahrensablauf der Strategischen Umweltprüfung (SUP) ........................ 20 3.5.1 Allgemeine Verpflichtungen ................................................................ 20 3.5.2 Screening (Vorprüfung hinsichtlich der SUP-Pflichtigkeit)................... 21 3.5.3 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens)............................. 23 3.5.4 Alternativenprüfung............................................................................. 24 3.5.5 Umweltbericht..................................................................................... 25 3.5.6 Konsultationen ................................................................................... 26 3.5.6.1 Behördenbeteiligung ............................................................... 27 3.5.6.2 Öffentlichkeitsbeteiligung ........................................................ 27 3.5.6.3 Grenzüberschreitende Konsultationen .................................... 28 3.5.7 Entscheidungsfindung und Bekanntgabe der Entscheidung einschließlich Umwelterklärung........................................................... 29 3.5.8 Monitoring (Überwachung) ................................................................. 30 4. Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) 2002 .................................................................... 33 4.1 Allgemeines zur Novelle des BNatSchG 2002 ............................................ 33 4.2 Änderungen der Landschaftsplanung durch die Novelle des BNatSchG 2002 .......................................................................................... 33 4.2.1 Aufgaben der Landschaftsplanung - §13 BNatSchG 2002 ................. 34 4.2.2 Inhalte der Landschaftsplanung - §14 BNatSchG 2002 ..................... 35
2
Inhalt
4.2.3 Planwerke der Landschaftsplanung ................................................... 39 4.2.3.1 Landschaftsrahmenpläne und Landschaftsprogramme - §15 BNatSchG 2002 ......................................... 39 4.2.3.2 Landschaftspläne - §16 BNatSchG 2002 ................................ 39 4.2.4 Zusammenwirken der Länder bei der Planung - §17 BNatSchG 2002 .......................................................... 40 4.2.5 Zusammenfassung ............................................................................ 40 5. Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL) ......................................... 42 5.1 Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau) ........................................ 42 5.1.1 Allgemeines zum EAG Bau ...............................................................42 5.1.2 Änderung des Baugesetzbuchs (BauGB) 2004 ................................. 42 5.1.2.1 Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des BauGB ............. 42 5.1.2.2 Umsetzung der Plan-UP-RL in deutsches Baurecht .............. 44 5.1.2.2.1 Generelle Pflicht zur Umweltprüfung (UP) für Bauleitpläne ....................................................... 44 5.1.2.2.2 Ausnahmen von der regelmäßigen Pflicht der Umweltprüfung (UP)........................................... 45 5.1.2.2.3 Neuerungen im Verfahrensablauf der Bauleitplanung durch Integration der UP ............................ 46 5.1.2.2.3.1 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens)................................ 49 5.1.2.2.3.2 Regelungen zur Beteiligung am Verfahren ......................................... 49 5.1.2.2.3.2.1 Öffentlichkeitsbeteiligung .. 50 5.1.2.2.3.2.2 Behördenbeteiligung......... 50 5.1.2.2.3.2.3 Grenzüberschreitende Beteiligung ........................ 51 5.1.2.2.3.3 Alternativenprüfung ............................... 52 5.1.2.2.3.4 Umweltbericht ........................................ 52 5.1.2.2.3.5 Berücksichtigung des Ergebnisses der UP bei der Entscheidung ............................. 54 5.1.2.2.3.6 Beschlussfassung/Genehmigung einschließlich Umwelterklärung.............. 54 3
Inhalt
5.1.2.2.3.7 Monitoring (Überwachung)...................... 54 5.1.3 Änderung des Raumordnungsgesetzes (ROG) .................................. 55 5.1.3.1 Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des ROG .................. 55 5.1.3.2 Umsetzung der Plan-UP-RL in das ROG ................................ 56 5.1.3.2.1 Pflicht zur Umweltprüfung (UP) von Raumordnungsplänen ............................................. 56 5.1.3.2.2 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens) und Screening (Vorprüfung hinsichtlich der UPPflichtigkeit)............................................................. 57 5.1.3.2.3 Umweltbericht ......................................................... 57 5.1.3.2.4 Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung ................ 58 5.1.3.2.5 Berücksichtigung, Begründung und Bekanntmachung .................................................... 58 5.1.3.2.6 Monitoring (Überwachung)...................................... 58 5.1.3.2.7 Abschichtung .......................................................... 58 5.2 Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG-E)........................... 59 5.2.1 Allgemeines zum SUPG-E................................................................... 59 5.2.2 Anwendungsbereich der Strategischen Umweltprüfung (SUP) ...........60 5.2.2.1 SUP-Pflicht in bestimmten Plan- und Programmbereichen und im Einzelfall .................................................................... 60 5.2.2.2 SUP-Pflicht aufgrund einer Verträglichkeitsprüfung ............... 61 5.2.2.3 Ausnahmen von der SUP–Pflicht .......................................... 61 5.2.3 SUP-Pflicht der Landschaftsplanung ................................................. 61 5.2.3.1 Differenzierte obligatorische SUP-Prüfpflichtigkeit der Landschaftsplanung nach HENDLER 2002 ............................... 62 5.2.3.2 Grundsätzlich keine SUP-Pflicht der Landschaftsplanung gemäß BUNDESAMT FÜR NATURSCHUTZ (BfN) 2003 ................. 63 5.2.3.3 Überlegungen zur Vermeidung einer SUP-Pflicht der Landschaftsplanung ............................................................... 64 5.2.3.4 Regelungen zur Landschaftsplanung im SUPG-E insbesondere zur SUP-Pflicht ................................................ 65 5.2.3.5 Stellungnahmen zur SUP-Pflicht der Landschaftsplanung nach SUPG-E.................................................................................. 68 4
Inhalt
5.2.4 Verfahrensschritte der SUP ............................................................... 71 5.2.4.1 Feststellung der SUP-Pflicht .................................................. 71 5.2.4.2 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens)................. 71 5.2.4.3 Umweltbericht ........................................................................ 72 5.2.4.4 Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung ............................... 73 5.2.4.5 Grenzüberschreitende Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung .............................................................................. 73 5.2.4.6 Abschließende Bewertung und Berücksichtigung .................. 73 5.2.4.7 Bekanntgabe der Entscheidung über die Annahme des Plans oder Programms einschließlich Umwelterklärung.......... 74 5.2.4.8 Monitoring (Überwachung)...................................................... 74 5.2.5 Regelungen über Gemeinsame Verfahren und Verfahren nach Maßgabe des Landesrechts ............................................................... 74 6. Das Verhältnis von Strategischer Umweltprüfung/Umweltprüfung (SUP/UP) und Landschaftsplanung ................................................................................... 76 6.1 Allgemeine Betrachtungen des Verhältnisses von SUP/UP und Landschaftsplanung ...................................................................................76 6.1.1 Einleitung ........................................................................................... 76 6.1.2 Zielsetzungen von SUP/UP und Landschaftsplanung ........................ 77 6.1.3 Voraussetzungen der Landschaftsplanung für ihre Koordination mit der SUP/UP .................................................................................. 78 6.1.3.1 Landschaftsplanung nach BNatSchG 2002 ........................... 78 6.1.3.2 Landschaftsplanung in den Bundesländern ........................... 80 6.1.3.2.1 Zuständigkeiten ...................................................... 80 6.1.3.2.2 Fortschreibung ........................................................ 80 6.1.3.2.3 Integration der Landschaftsplanung ........................ 81 6.1.4 Schnittstellen von SUP/UP und Landschaftsplanung ......................... 82 6.1.4.1 Verfahrensbezogene Schnittstellen ........................................ 83 6.1.4.1.1 Screening (Vorprüfung hinsichtlich der SUP-Pflichtigkeit) .................................................... 83 6.1.4.1.2 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens).................................................... 83 6.1.4.1.3 Alternativenprüfung.................................................. 84 6.1.4.1.4 Umweltbericht ......................................................... 85 5
Inhalt
6.1.4.1.5 Konsultationen ....................................................... . 86 6.1.4.1.6 Entscheidungsfindung/Berücksichtigung des Umweltberichts und Bekanntgabe der Entscheidung .......... 87 6.1.4.1.7 Monitoring (Überwachung) ...................................... 87 6.1.4.2 Inhaltliche Schnittstellen ........................................................ 88 6.1.4.2.1 Schutzgüter ............................................................ 88 6.1.4.2.2 Umweltbericht ......................................................... 92 6.2 Das Verhältnis der UP in der Bauleitplanung und der Landschaftsplanung am Beispiel von Flächennutzungsplan (FNP) und Landschaftsplan (LP) .......... 96 6.2.1 Rahmenbedingungen seitens der Landschaftsplanung in Bezug auf das Verhältnis mit der UP in der Bauleitplanung.................................. 96 6.2.2 Vorgaben zur Verwendung der Inhalte der Landschaftsplanung gemäß BauGB 2004 ..........................................................................98 6.2.3 Aufgabe und Planwerke der Bauleitplanung ..................................... 101 6.2.4 Funktionen von LP und FNP ..............................................................101 6.2.5 Möglichkeiten der Bereitstellung von Daten des LPs für die UP des FNPs ................................................................................................ 102 6.2.5.1 UP auf der Basis vorliegender Daten (LP) ............................ 102 6.2.5.2 UP bei fehlender Datengrundlage (LP) ................................. 103 6.2.6 Zuordnung von Beiträgen des LPs zum Umweltbericht des FNPs .........................................................................................
108
6.2.7 Zusammenfassung .......................................................................... 119 6.3 Verhältnis von SUP und Landschaftsplanung am Beispiel anderer SUP-pflichtiger Fachplanungen ................................................... 121 6.3.1 Landschaftsplanung-SUP in der Agrarfachplanung......................... 125 6.3.2 Landschaftsplanung-SUP in der Verkehrsplanung .......................... 125 6.3.3 Landschaftsplanung-SUP bei wasserwirtschaftlichen Planungen..... 127 6.3.4 Zusammenfassung .......................................................................... 128 6.4 Möglichkeiten zur Verbesserung der bestehenden Voraussetzungen ...... 129 6.4.1 Gesetzliche Ergänzungen ............................................................... 129 6.4.2 Methodische Ergänzungen .............................................................. 131 7. Diskussion der Ergebnisse ............................................................................. 133 8. Ausblick ......................................................................................................... 136 9. Literaturverzeichnis .......................................................................................
138 6
Abkürzungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis Abb.
Abbildung
Abs.
Absatz
Art.
Artikel
AT
Allgemeiner Teil
AWZ
Ausschließliche Wirtschaftszone
BASchVO
Bundesartenschutzverordnung
BauGB
Baugesetzbuch
BBN
Bundesverband beruflicher Naturschutz e.V.
BGBl.
Bundesgesetzblatt
BDLA
Bund Deutscher Landschaftsarchitekten
BfN
Bundesamt für Naturschutz
BMU
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
BMVBW
Bundesministerium für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen
BNatSchG
BNatSchG
BP
Bebauungsplan
BT
Besonderer Teil
BT-Drs.
Bundestagsdrucksache
BVWP
Bundesverkehrswegeplan
bzw.
beziehungsweise
d.h.
das heißt
DIFU
Deutsches Institut für Urbanistik
EAG Bau
Europarechtsanpassungsgesetz Bau
EG
Europäische Gemeinschaft
EG-Vertrag
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
F+E Vorhaben
Forschungs- und Entwicklungsvorhaben
FFH-Gebiete
Fauna-Flora-Habitat-Gebiete
FFH-RL
Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie
FFH-VP
Fauna-Flora-Habitat-Veträglichkeitsprüfung
FNP
Flächennutzungsplan
GG
Grundgesetz
i.d.R.
in der Regel
IÖR
Leibniz-Institut für Ökologische Raumentwicklung e.V.
i.S.
im Sinne 7
Abkürzungsverzeichnis
i.V.m.
in Verbindung mit
LANA
Länderarbeitsgemeinschaft Naturschutz, Landschaftspflege und Erholung
LANIS
Landschaftsinformationssystem
LP
Landschaftsplan
LPflG
Landespflegegesetz
LUA
Landesumweltamt
m.W.v.
mit Wirkung vom
NABU
Naturschutzbund
Plan-UP-RL
Plan-UP-Richtlinie
ROG
Raumordnungsgesetz
S.
Satz
s.
siehe
s.o.
siehe oben
SUP
Strategische Umweltprüfung
SUPG-E
Gesetz über die Strategische Umweltprüfung-Entwurf
SUP-RL
SUP-Richtlinie
Tab.
Tabelle
TÖB
Träger Öffentlicher Belange
u.a.
unter anderem
UIS
Umweltinformationssystem
UNECE
United Nations Economic Commission for Europe
UP
Umweltprüfung
URE
Umweltrisikoeinschätzung
UVP
Umweltverträglichkeitsprüfung
UVPG
Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz
UVP-RL
Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung
UVS
Umweltverträglichkeitsstudie
vgl.
vergleiche
VP
Verträglichkeitsprüfung
WHG
Wasserhaushaltsgesetz
WRRL
Wasserrahmenrichtlinie
z.B.
zum Beispiel
zul.
zuletzt 8
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abb.1: Entstehungsprozess der SUP-RL/Plan-UP-RL ...................................................... 17 Abb.2: Ablauf der SUP bei Plänen und Programmen (P u P) nach Vorgaben der SUP-RL/Plan-UP-RL .............................................................................................32 Abb.3: Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach §2 BNatSchG 2002 .................................................................................................... 35 Abb.4: Weitere wesentliche Neuerungen im Zuge der Änderung des BauGB 2004 ......................................................................................................... 43 Abb.5: Gegenüberstellung des Ablaufs des Bauleitplanverfahrens nach BauGB 2001 und BauGB 2004 ................................................................................................... 46 Abb.6: Schematische Darstellung des SUP-Verfahrens von Plänen und Programmen nach SUPG-E ....................................................................................................... 75 Abb.7: Darstellung der Standardmodule der Landschaftsplanung nach BNatSchG 2004 und verschiedener Zusatzmodule ......................................................................... 86 Abb.8: Beiträge der Landschaftsplanung zur Überwachung ............................................ 88 Abb.9: Paralleler Planungsablauf von FNP und LP ………………………………………
107
Abb.10: Ausgewählte Fachplanungen und ihre Planwerke .............................................. 124
Tab.1:
Zusammenfassung der Konsultationen im Rahmen einer SUP nach SUP-RL/Plan-UP-RL .................................................................................... 29
Tab.2:
Übersicht über die Integrationsmodelle in den einzelnen Bundesländern ............. 82
Tab.3:
Gegenüberstellung von Schutzgütern nach der SUP-RL/Plan-UP-RL und ihre Erfassung durch die Landschaftsplanung ................................................ 90
Tab.4:
Bestandteile des Umweltberichts nach Anhang I SUP-RL/Plan-UP-RL und Beiträge der Landschaftsplanung .................................................................. 93
Tab.5:
Ebenen und Planarten von räumlicher Gesamtplanung und Landschaftsplanung ............................................................................................ 102
Tab.6:
Bestandteile des Umweltberichts eines FNPs nach BauGB 2004 und dazugehörige Beiträge des LPs sowie zu ergänzende Angaben .................. 109
9
Einleitung
1. Einleitung Die vorliegende Diplomarbeit wurde innerhalb des Studiengangs Landespflege an der Hochschule Anhalt, Abteilung Bernburg geschrieben. Sie ist der Studienrichtung Landschaftsplanung zugeordnet. Die Arbeit entstand vor dem Hintergrund, dass die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die „Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme“, die sogenannte SUP-RL/Plan-UP-RL, bis zum 20. Juli 2004 in nationales Recht umzusetzen war. Die Richtlinie fordert, das bereits bestimmte - von ihr festgelegte - Pläne und Programme, auf Umweltauswirkungen zu prüfen
sind.
Im
Hinblick
auf
eine
nachhaltige
Entwicklung
sollen
diese
Umweltauswirkungen schon bei der Entwicklung der Pläne und Programme und vor deren Verabschiedung möglichst frühzeitig berücksichtigt werden, um somit ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen. Innerhalb dieser Strategischen Umweltprüfung (SUP), die die Richtlinie vorschreibt, erfolgt die Erstellung eines Umweltberichts, in dem die erheblichen Umweltauswirkungen nach einschlägigen Angaben der Richtlinie einschließlich vernünftiger Alternativen ermittelt, beschrieben und bewertet werden. Die Richtlinie beinhaltet ebenfalls
weitere
Verfahrensvorgaben
u.a.
zur
Öffentlichkeits-
und
Behördenbeteiligung und verlangt nach Abschluss der Planung erhebliche Auswirkungen der Pläne und Programme zu überwachen. Die Staaten der Europäischen Gemeinschaft (EG), demnach auch Deutschland, haben die Aufgabe die Anforderungen dieser Richtlinie in ihr nationales Recht umzusetzen und in ein bestehendes System des Umweltrechts zu integrieren. Bedingt durch die Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL war es dazu nötig, einige deutsche Gesetze und Rechtsvorschriften zu ändern bzw. anzupassen. Davon betroffen ist z.B. das Baugesetzbuch (BauGB), dass mit der Einführung des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau (EAG Bau) geändert wurde. Im BauGB 2004 wurden resultierend aus den Anforderungen der SUP-RL/Plan-UPRL eine sogenannte Umweltprüfung (UP) konzipiert, die zukünftig in die bekannten Planungsabläufe
der
Bauleitplanung
integriert
wird
und
regelt,
wie
die
Umweltbelange von nun an zu berücksichtigen sind. Mit dem Ziel die Verfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen sowie eine effektive und effiziente Umsetzung ohne Doppelarbeiten und Konkurrenzen zu 10
Einleitung
erreichen, steht bei der Umsetzung der Richtlinie gleichzeitig im Vordergrund, bestehende Instrumente für die Durchführung der SUP/UP zu nutzen. In Deutschland bietet sich das Instrument der Landschaftsplanung an, dass sehr große Gemeinsamkeiten zur SUP/UP aufweist. Die Landschaftsplanung hat teilweise die gleichen gesetzlichen Aufgaben wie SUP/UP und wird auf übereinstimmenden Planungsebenen angewendet. Sie gilt als das zentrale raumbezogene Planungsinstrument des Naturschutzes und der Landschaftspflege, liefert Informationen, Bewertungsmaßstäbe und -ergebnisse zur Natur und Landschaft und formuliert räumlich konkretisierte Entwicklungsziele sowie Anforderungen an die räumliche Gesamtplanung und an andere Fachplanungen. Als Thema dieser Arbeit steht demnach im Vordergrund, das Verhältnis zwischen der UP in der Bauleitplanung und der örtlichen Landschaftsplanung aufgrund der Änderungen des BauGB 2004 durch Einführung des EAG Bau zu analysieren. Für einige in dieser Diplomarbeit thematisierten Inhaltspunkte wird es zukünftig noch Änderungen geben. Der Redaktionsschluss der Diplomarbeit ist der 31.12.2004, weitere nach diesem Datum folgende Neuerungen können daher nicht mehr berücksichtigt werden.
11
Zielstellung und Vorgehensweise
2. Zielstellung und Vorgehensweise Das Ziel dieser Diplomarbeit ist es, das Verhältnis zwischen der neu eingeführten SUP/UP und der bereits seit 1976 etablierten Landschaftsplanung darzustellen. Da feststeht, dass Gemeinsamkeiten zwischen den Instrumenten existieren, soll grundlegend
in
dieser
Diplomarbeit
geklärt
werden,
wo
Parallelen
und
Überschneidungsbereiche liegen und wie ein Zusammenwirken möglich ist, bei dem beide gegenseitig voneinander profitieren können und somit Doppelarbeiten vermieden werden können. Gleichzeitig sollen aber auch Defizite erläutert werden und Möglichkeiten diese zu beheben. Bei der Arbeit wurde dabei der Schwerpunkt auf die Verknüpfung von UP und Landschaftsplanung im Rahmen der Bauleitplanung speziell auf der Ebene des Flächennutzungsplans und der örtlichen Ebene der Landschaftsplanung, des Landschaftsplans, gelegt. Ebenfalls wird auch auf das Verhältnis von SUP und Landschaftsplanung bei Fachplanungen Bezug genommen. Der erste Schritt zur Annäherung an das Thema ist die Betrachtung der SUPRL/Plan-UP-RL. Dazu wird in Kapitel 3 eine genaue Beschreibung ihrer Begriffsbestimmung und Ziele, sowie ihres Anlasses und ihres Entstehungsprozesses vorgenommen. Des Weiteren werden ihr Geltungsbereich und ihre einzelnen Verfahrensschritte dargestellt. In Kapitel 4 wird sich auf die Änderungen der Landschaftsplanung, die im Rahmen der Novellierung des BNatSchG 2002 eingeführt wurden, konzentriert. Mit Berücksichtigung des Themas der Arbeit, dass die Landschaftsplanung in den Vordergrund stellt, wird auf weitere Änderungen durch die Novellierung des BNatSchG 2002 nicht näher eingegangen. Im folgenden Kapitel 5 werden die Gesetze erläutert, die mit der Einführung der SUPRL/Plan-UP-RL geändert wurden. Dazu erfolgen zunächst Erläuterungen zum EAG Bau, dass zur Änderung des BauGB und Raumordnungsgesetzes (ROG) beschlossen wurde. Bei der ausführlichen Betrachtung des BauGB werden wesentliche Änderungen und insbesondere der zukünftige Ablauf des Bauleitplanverfahrens mit integrierter UP dargelegt. Es wird deutlich gemacht, was sich zukünftig in der Planungspraxis gegenüber dem früheren Verfahren ändern wird -
12
Zielstellung und Vorgehensweise
neben textlichen Erläuterungen auch durch eine schematische Gegenüberstellung beider Verfahren. Bezüglich der Betrachtungen des ROG wird ebenfalls verstärkt auf die Integration der UP in das Raumordnungsrecht eingegangen. Im Anschluss erfolgt eine Darstellung des Gesetzentwurfes zur Einführung einer Strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG-E). Dieser Gesetzentwurf enthält die Regelungen, wie die SUP in Deutschland ablaufen soll. Es werden u.a. Anwendungsbereich des Gesetzentwurfes sowie einzelne Verfahrensschritte einer SUP beschrieben. Da zum Redaktionsschluss dieser Diplomarbeit nur der Entwurf des Gesetzes vorlag, sind noch Änderungen im Gesetzgebungsverfahren zu erwarten und die hier vorliegenden Erarbeitungen nicht als endgültig zu betrachten. Nachdem in den vorigen Kapiteln die grundlegenden Informationen geliefert worden, werden
in
Kapitel
6
die
Instrumente
SUP/UP
und
Landschaftsplanung
zusammengeführt und ihr Verhältnis dargestellt. Zunächst soll durch Darlegung ihrer jeweiligen Zielsetzungen verdeutlicht werden, dass es Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen beiden Instrumenten gibt und wo diese liegen. Darauf aufbauend werden ihre Schnittstellen zunächst allgemein betrachtet. Dabei steht die Fragestellung im Vordergrund, welche Beiträge die Landschaftsplanung verfahrensmäßig und inhaltlich für die SUP leisten kann. Exemplarisch erfolgt daran anknüpfend
eine
detaillierte
Landschaftsplanung
im
Erörterung
Rahmen
der
des
Verhältnisses
Bauleitplanung
auf
von
der
UP
und
Ebene
von
Flächennutzungsplan (FNP) und Landschaftsplan (LP). Es wird erkennbar, welche Beiträge jetzt schon möglich sind, wo derzeitig Ergänzungsbedarf besteht und wie existierende Defizite behoben werden können. Um einer einseitigen Betrachtung zu entgehen, wird ebenfalls das Verhältnis von SUP und Landschaftsplanung bei Fachplanungen einer Betrachtung unterzogen. Zum Abschluss des Kapitels werden Vorschläge gemacht, wie das Verhältnis der bearbeiteten Instrumente rechtlich als auch methodisch verbessert werden kann und wie eine mögliche Weiterentwicklung aussehen könnte. Abschließend erfolgt in Kapitel 7 eine Diskussion der Ergebnisse. In Kapitel 8 wird ein Ausblick gegeben.
13
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
3. Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)1 3.1 Begriffsbestimmung und Hauptziele Die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates über die „Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme“ - die Richtlinie über
die
SUP,
kurz
SUP-RL2
oder
vorwiegend
im
Bauplanungs-
und
Raumordnungsrecht Plan-UP-RL3 genannt, trat 2001 in Kraft. Sie ist ein wichtiger Fortschritt im Bereich der Umweltvorschriften und gilt als wesentliche Neuerung und Erweiterung
des
Rechts
der
Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP)
seit
Verabschiedung der Richtlinie über die UVP bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVP-RL4) im Jahr 1985. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 2; LELL, SANGENSTEDT 2001: 123) Die Hauptziele der SUP-RL/Plan-UP-RL gehen bereits aus Art.1 SUP-RL/Plan-UPRL hervor. Im Mittelpunkt steht die Integration von Umweltgesichtspunkten in die Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen, um eine nachhaltige Entwicklung zu fördern und ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen. Das bedeutet, dass Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, entsprechend der Richtlinie einer SUP unterzogen werden. Damit sollen die zuständigen Planungsträger dazu verpflichtet werden, mit Hilfe der SUP den möglichen Auswirkungen der Umsetzung von Plänen und Programmen auf die Umwelt vor ihrer Annahme Rechnung zu tragen. (vgl. JACOBY 2000: 133) Die im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag5) enthaltenen Ziele: Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität,
Schutz
der
menschlichen
Gesundheit,
umsichtige
und
rationelle
Verwendung der natürlichen Ressourcen sollen so realisiert werden und die umwelt-
1
Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.06.2001über die Prüfungen der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABI. Nr. L 197 2 In Anlehnung an die englische Bezeichnung der Richtlinie Strategic Environmental Assessment-Directive, die übersetzt Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung bedeutet, wird die Richtlinie als SUP-Richtlinie bezeichnet. Diese spricht zwar selbst von einer Umweltprüfung (UP) von Plänen und Programmen. In Deutschland - außer im Bauplanungs- und Raumordnungsrecht, wo von der UP gesprochen wird - setzte sich in diesem Zusammenhang der Begriff SUP von Plänen und Programmen durch. Diesen Begriffsfestlegungen wird sich auch in dieser Diplomarbeit angepasst. 3 Da die Richtlinie die UP von Plänen und Programmen regelt, leitet sich ihre zweite Bezeichnung Plan-UP-RL ab. In früheren Veröffentlichungen wurde ebenfalls der Begriff Plan-UVP-RL verwendet. 4 Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27.06.1985 über die Umweltprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. EG Nr. L 175, geändert durch Richtlinie 97/11/EG vom 03.03.1997, ABl. EG Nr. L 73 5 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung vom 02.10.1997 Amsterdamer Fassung zul. geändert durch den Vertrag über den Beitritt der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei vom 16.04.2003 (ABl. EG Nr. L 236) m.W.v. 01.05.2004
14
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
politischen Grundprinzipien der Europäischen Gemeinschaft (EG) - Vorsorge- und Vorbeugungsprinzip - ihre Umsetzung finden (vgl. Art.174 Abs.1 und 2 EG-Vertrag). Im Zusammenhang mit der SUP-RL/Plan-UP-RL muss auch das sogenannte SUPProtokoll kurz erwähnt werden, das auf der Ebene der United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) nach der Espoo-Konvention6 auf der Umweltministerkonferenz „Environment for Europe“ in Kiew 2003 beschlossen und von 35 Staaten und der EG unterzeichnet wurde. Es übernimmt inhaltlich im Wesentlichen die Bestimmungen der SUP-RL/Plan-UP-RL. Deren Anwendungsbereich wird dadurch auf die UNECE-Ebene und somit auf die internationale Ebene erweitert. Das SUP-Protokoll
erfasst
die
nationale
und
grenzüberschreitende
Ebene.
Der
Gesundheitsaspekt, der im Rahmen des Umweltberichts gleichberechtigt mit den Umweltaspekten bewertet werden soll, ist zusätzlich in das SUP-Protokoll mit eingeflossen.
Dementsprechend
werden
bei
Konsultationen
der
betroffenen
Behörden neben den Umweltbehörden auch die Gesundheitsbehörden explizit einbezogen. (vgl. FELDMANN 2003: 90 ff) 3.2 Anlass Bereits 1985 mit Einführung der UVP-RL wurde erkannt, dass Umweltauswirkungen nicht erst auf der Projektebene entstehen. Man kann diesen schon wirksam auf vorhergehenden Ebenen vorbeugen. Es gab Diskussionen über die Richtlinie mit einer gleichzeitigen Forderung nach einer UVP für Pläne und Programme. Insbesondere die Europäische Kommission hatte Überlegungen, mit Verabschiedung der UVP-RL auch eine SUP einzuführen. Diese fanden zum damaligen Zeitpunkt allerdings
keine
Durchsetzung,
da
insbesondere
die
Mitgliedstaaten
einer
Ausweitung der UVP auf die Plan- und Programmebene großen Widerstand entgegenbrachten. (vgl. LELL, SANGENSTEDT 2001: 123) Die Europäische Kommission sah die Erforderlichkeit einer SUP-RL/Plan-UP-RL, da die in der Gemeinschaft angewandten Systeme für UPen aus verschiedenen Gründen mangelhaft waren. Nicht alle grundlegenden Pläne und Programme, die den
Rahmen
für
nachfolgende
Genehmigungen
gaben,
wurden
bei
den
Umweltprüfungen erfasst. Außerdem entsprachen die Umweltprüfungen nicht immer den
notwendigen
minimalen
Verfahrensanforderungen,
um
ein
hohes
6
Gesetz zu dem Übereinkommen vom 25.02.1991 über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen sowie zu der auf der zweiten Konferenz der Parteien in Sofia am 27.02.2001 beschlossenen Änderung des Übereinkommens (Espoo-Vertragsgesetz)
15
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Umweltschutzniveau zu gewährleisten. Weiterhin stellten die Systeme bei bisherigen Umweltprüfungen keine ausreichenden grenzübergreifenden Konsultationen sicher, wenn die Durchführung eines Plans oder Programms in einem Mitgliedstaat erhebliche Umweltauswirkungen auf einen anderen Mitgliedsstaat haben konnte. (vgl. JACOBY 2000: 134) Es blieb trotz der aufgezählten Gründe vorerst bei einer EG-rechtlich verbindlich vorgeschriebenen UVP, die sich nur auf „bestimmte öffentlich und private Projekte“ beschränkte. Die Fachwelt übte an dieser „amputierten UVP“ scharfe Kritik, denn es stand fest, dass eine auf die Projektebene beschränkte UVP, nur eine unvollständig steuernde Wirkung besitzt. Sollten bereits auf vorgelagerten Planungsebenen wichtige Vorentscheidungen getroffen sein, die in kommenden Zulassungsverfahren nicht zum Prüf- und Entscheidungsprogramm gehören, verfehlt die Projekt-UVP ihren eigentlichen Sinn. (vgl. LELL, SANGENSTEDT 2001: 123) Die Europäische Kommission hatte es sich zum Ziel gesetzt den Anwendungsbereich der UVP Schritt für Schritt auszuweiten. Anstelle der Erweiterung der geltenden UVPRL um den Anwendungsbereich der Pläne und Programme, erarbeitete sie dann eine gesonderte Richtlinie für die SUP. (vgl. JACOBY 2000: 126) Noch im ersten Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission 1990 zur SUPRL/Plan-UP-RL war die Forderung enthalten, die SUP auch auf politische Entscheidungen anzuwenden. Diese Forderung wurde vornehmlich von den Staaten begrüßt, die bereits derartige Regelungen auf nationaler Ebene verankert hatten. Die Bundesrepublik Deutschland dagegen bezog eine strikt ablehnende Haltung gegenüber dieser Forderung. Dass in späteren Richtlinienentwürfen die SUP für Politiken komplett wegfiel, hängt damit zusammen, dass man für die Anwendung der SUP für politische Entscheidungen nur unzureichende Praxiserfahrung hatte und spezifische Methoden und Verfahren nötig seien. (vgl. JACOBY 2000: 154) 3.3 Entstehungsprozess Obwohl bereits mit der Verabschiedung der UVP-RL 1985 bewusst war, dass diese in Richtung von Plänen und Programmen ergänzungsbedürftig war, dauerte es mehr als 15 Jahre bis man den Schritt machte, die UVP-Prinzipien auf die Plan- und Programmebene zu erweitern. (vgl. FELDMANN 2003: 90) Die wichtigsten Daten des sehr langen und umfangreichen Entstehungsprozesses der SUP-RL/Plan-UP-RL werden in der nachfolgenden Übersicht genannt. 16
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
1990
erster Entwurf der Europäischen Kommission zur SUP-RL/Plan-UP-RL, verworfen aufgrund des Widerstands zahlreicher Mitgliedstaaten
1990 - 1995
verschiedene interne Richtlinienentwürfe der Europäischen Kommission
Dezember 1996
neuer Richtlinienvorschlag, Beratungen auf europäischer Ebene in verschiedenen Ausschüssen folgten
Februar 1999
Vorlage eines geänderten Richtlinienvorschlags durch die Europäische Kommission, Verhandlungen, Abstimmungs- und Erörterungsprozesse folgten parallel in den zuständigen europäischen Gremien und auf nationaler Ebene
Dezember 1999
Beschluss eines „Gemeinsamen Standpunkts des Rates im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme“, Erörterungen hatten zahlreiche Veränderungen des Richtlinienentwurfes vom Februar 1999 zur Folge
März 2000
Billigung des „Gemeinsamen Standpunkts“7 vom Umweltministerrat, Übermittlung an das Europäische Parlament zur zweiten Lesung
September 2000
Europäisches Parlament gelangt im Zuge der zweiten Lesung zu einem „Standpunkt des Europäischen Parlaments“ mit Änderungsvorschlägen zum „Gemeinsamen Standpunkt“ des Umweltministerrates
Februar 2001
Formelle Eröffnung des Vermittlungsverfahrens
30. März 2001
politische Einigung des Europäischen Parlaments und des Rates über die SUPRL/Plan-UP-RL
31. Mai 2001
Beschluss der endgültigen Richtlinie vom Europäischen Parlament
5. Juni 2001
Beschluss der endgültigen Richtlinie vom Rat der EG
27. Juni 2001
Verabschiedung der SUP-RL/Plan-UP-RL
21. Juli 2001
Inkrafttreten der SUP-RL/Plan-UP-RL mit Veröffentlichung im Amtsblatt der EG (L197/10)
21. Juli 2004
Ende der nationalen Umsetzungsfrist der SUP-RL/Plan-UP-RL zum
Abb.1: Entstehungsprozess der SUP-RL/Plan-UP-RL (zusammengestellt aus Informationen der EUROPÄISCHEN KOMMISSION 2001, JACOBY 2000, LANGENHELD 2001, SANGENSTEDT 2000, UVPGESELLSCHAFT 2001)
3.4 Geltungsbereich Art.2 SUP-RL nennt zunächst bestimmte formelle Merkmale, die die Pläne und Programme aufweisen müssen, um in den Geltungsbereich der Richtlinie zu fallen. Daraus ergibt sich, Pläne und Programme unterliegen der Richtlinie, wenn sie den in Art.2 unter Buchstabe a SUP-RL/Plan-UP-RL genannten Bedingungen entsprechen. Sie müssen „von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden“ oder „von einer Behörde für die Annahme
durch
das
Parlament
oder
die
Regierung
im
Wege
eines
Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden“ und „aufgrund von Rechts- oder
7
EUROPÄISCHER RAT (2000): Gemeinsamer Standpunkt des Rates im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie des Europäischen Parlamentes und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme vom 20.03.2000
17
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Verwaltungsvorschriften erstellt werden“. Der Ausdruck „Pläne und Programme“ schließt neben der Neuerstellung auch die Änderungen der Pläne und Programme ein. Solche Änderungen werden wie die Pläne und Programme selbst betrachtet und einer SUP unterzogen, sofern die Kriterien der Richtlinie zutreffen. Die SUP-RL/Plan-UP-RL erfasst nur öffentliche Pläne und Programme, die für nachfolgende Projekte einen rahmensetzenden oder vorbereitenden Rechtscharakter haben (LELL 2003: 11). Art.3 SUP-RL/Plan-UP-RL erläutert die Bestimmungen nach denen Pläne und Programme voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben und daher einer SUP zu unterziehen sind. Damit legt er den Geltungsbereich der Richtlinie fest und ist von grundlegender Bedeutung für ihre Durchführung. Man unterscheidet einen obligatorischen (Art.3 Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL) und einen nicht-obligatorischen (Art.3 Abs.3, 4 SUP-RL/Plan-UP-RL) Geltungsbereich. 3.4.1 Obligatorischer Geltungsbereich Alle in Art.3 Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL genannten Pläne und Programme sind grundsätzlich SUPen zu unterziehen. Ihnen werden von der Richtlinie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen unterstellt. Dazu gehören einerseits Pläne und Programme, die als klassische, die Umwelt belastende Fachplanungen (Land- und Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung und Bodennutzung) ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der UVP-RL aufgeführten Projekte gesetzt wird. Ein Plan oder ein Programm unterliegt demzufolge nur dann Art.3 Abs.2 Buchstabe a SUPRL/Plan-UP-RL, wenn beide Voraussetzungen erfüllt sind: Der Plan oder das Programm muss für einen oder mehrere der genannten Bereiche ausgearbeitet worden sein und durch den Plan oder das Programm muss der Rahmen für die künftige Genehmigung der in der UVP-RL aufgeführten Projekte gesetzt werden. Des Weiteren unterliegen nach Art.3 Abs.2 Buchstabe b SUP-RL/Plan-UP-RL Pläne oder Programme automatisch der SUP-RL bei denen angesichts ihrer voraussichtlichen Auswirkungen auf Gebiete eine Prüfung nach Art.6 oder 7 der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL8) für erforderlich erachtet wird. Wird festge8
Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen, ABl. EG Nr. L 206 zul. geändert durch die Richtlinie 97/62/EG, ABl. EG Nr. L 305
18
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
stellt, dass ein Plan9 gemäß Art.6 Abs.3 FFH-RL erhebliche Umweltauswirkungen auf ein bestimmtes Gebiet oder bestimmte Gebiete haben kann, hat dies die Anwendung der SUP-RL/Plan-UP-RL entsprechend diesem Absatz zur Folge. 3.4.2 Nicht-obligatorischer Geltungsbereich Für unter Art.3 Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL fallende Pläne und Programme, die die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen, sowie geringfügig geändert werden, gilt, dass sie nur einer SUP zu unterziehen sind, wenn die Mitgliedstaaten festlegen, dass sie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. (Art.3 Abs.3 SUP-RL/Plan-UP-RL) Art.3 Abs.4 SUP-RL/Plan-UP-RL gilt für alle Pläne und Programme, durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung gesetzt wird, die jedoch nicht unter Art.3 Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL fallen. Demzufolge sind Projekte in Bereichen, die nicht in Art.3 Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL aufgeführt sind, eingeschlossen ebenso wie Projekte in den aufgeführten Bereichen, die jedoch nicht in den Anhängen zur UVPRL enthalten sind (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 16). Auch diese Pläne und Programme sind einer SUP zu unterziehen, wenn die Mitgliedsstaaten entscheiden, dass von ihnen erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind. 3.4.3 Ausnahmen vom Geltungsbereich Nicht der Richtlinie unterliegen nach Art.3 Abs.8 SUP-RL/Plan-UP-RL „Pläne und Programme,
die
ausschließlich
Zielen
der
Landesverteidigung
oder
des
Katastrophenschutzes dienen“ sowie „Finanz- und Haushaltspläne und -programme“. Diese Richtlinie gilt ebenfalls nicht für Pläne und Programme, die während der laufenden Programmplanungszeiträume für die Verordnungen über Strukturfonds10 und über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums11 des Rates mitfinanziert werden. (Art.3 Abs.9 SUP-RL/Plan-UP-RL)
3.5 Verfahrensablauf der Strategischen Umweltprüfung (SUP) 3.5.1 Allgemeine Verpflichtungen
9
Art.6 Abs.3 FFH-RL schließt Pläne und Projekte ein, jedoch keine Programme. Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21.06.1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds ABl. L 161 vom 26.06.1999 11 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17.05.1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen ABl. L 160 vom 26.06.1999 10
19
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Art.4 SUP-RL/Plan-UP-RL befasst sich mit allgemeinen Verpflichtungen bezüglich der SUP und trifft Aussagen zum Zeitpunkt der SUP, den Verfahrensweisen zur Einhaltung der Richtlinie und zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen, wenn Pläne und Programme Teil einer Hierarchie sind. Entsprechend Art.4 Abs.1 SUP-RL/Plan-UP-RL ist eine SUP für die Pläne und Programme zu erstellen, die in die Definition nach Art.2 SUP-RL/Plan-UP-RL und in den Geltungsbereich nach Art.3 SUP-RL/Plan-UP-RL fallen. Eine Umsetzung der SUP soll dadurch erreicht werden, dass bestimmte umweltrelevante Verfahrensschritte bei der Erstellung von Plänen und Programmen einzuhalten sind. Außerdem soll die SUP direkt mit dem Planungsprozess rückgekoppelt werden. Ihre Durchführung soll während der Planungsphase und vor der Entscheidung über die Plan- und Programmannahme stattfinden. Damit ergibt sich die Folge, dass das Prüfverfahren so frühzeitig wie möglich, aber spätestens vor der Annahme des Plans oder Programms abgeschlossen sein muss. (vgl. WEBER, STÖGLEHNER 2001: 23) Es bleibt entsprechend Art.4 Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL den Mitgliedstaaten überlassen, wie die Richtlinie in nationales Recht implementiert wird. Es besteht sowohl die Möglichkeit für die SUP eigene Verfahren einzuführen als auch eine Integration in bestehende Verfahren zur Genehmigung der Pläne und Programme. Auch in Deutschland wurden verschiedene Varianten der Implementation der SUP in das Bundesrecht in Betracht gezogen. NÄCKEL (2001) betrachtete u.a. die Möglichkeiten, die SUP-RL/Plan-UP-RL normativ in einem Umweltgesetzbuch umzusetzen, ein eigenständiges Gesetz über die SUP zu erarbeiten, das Bundesnaturschutzgesetz als Leitgesetz auszugestalten oder auch das UVP-Gesetz12 (UVPG) zu modifizieren. Letztendlich hat man sich für die Variante entschieden, die Festlegungen in das bereits bestehende UVPG zu integrieren. Darauf soll in Kap. 5.2 näher eingegangen werden. Art.4 Abs.3 SUP-RL/Plan-UP-RL widmet sich der Vermeidung von Doppel- und Mehrfachprüfungen, wenn die Pläne oder Programme Teil einer Planungshierarchie sind. Es lassen sich 3 Fälle unterscheiden, wie Doppel- und Mehrfachprüfungen entstehen können:
12
Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 05.09.2001 (BGBl. I Seite 2350)
20
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
1. Pläne und Programme gehören zu einer Plan- oder Programmhierarchie derselben Materie, somit sind die gleichen Planinhalte für unterschiedliche Ebenen relevant und müssen daher auf mehreren Ebenen geprüft werden. 2. Planinhalte sind bereits bei Planerstellungen anderer Materien untersucht wurden, sie sollen jetzt in den entsprechenden Plan übernommen werden und in diesem Zusammenhang noch einmal geprüft werden. 3. Planinhalte sind schon im Zuge von Prüfungen aufgrund anderer EG-Richtlinien wie z.B. der FFH-RL oder der UVP-RL untersucht wurden. Für die ersten beiden Fälle kann ein entsprechend durchgeführtes Scoping die Doppel- und Mehrfachprüfungen vermeiden. Für den dritten Fall erlaubt die SUPRL/Plan-UP-RL
die
Möglichkeit,
gemeinsame
oder
koordinierte
Verfahren
vorzusehen. Diese Verfahren müssen alle einschlägigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft erfüllen. (vgl. WEBER, STÖGLEHNER 2001: 23 f) 3.5.2 Screening (Vorprüfung hinsichtlich der SUP-Pflichtigkeit) In Art.3 Abs.5 SUP-RL/Plan-UP-RL wird erläutert, wie das sogenannte Screening, die Festlegung, ob von den Plänen und Programmen voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ausgehen, erfolgen sollte. Unter voraussichtlich versteht die Richtlinie die Umweltauswirkungen, die mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten werden. Auf der Grundlage des Modells, dass durch die UVP-RL vorgegeben ist, sieht die SUP-RL/Plan-UP-RL drei Möglichkeiten vor. Entweder bestimmen die Mitgliedstaaten durch Einzelfallprüfung oder durch Festlegung von Arten von Plänen und Programmen oder durch eine Kombination dieser beiden Ansätze, ob die in den Art.3 Abs.3 und 4 SUP-RL/Plan-UP-RL genannten Pläne und Programme voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Bei der Einzelfallprüfung ist jeder Plan und jedes Programm einzeln zu prüfen um festzustellen, ob mit erheblichen Umweltauswirkungen zu rechnen ist. Der Vorteil liegt hier darin, dass besondere Umstände und Merkmale jedes einzelnen Plans und Programms berücksichtigt werden, auch wenn damit ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand verbunden ist. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 17) Mit der Festlegung von Arten von Plänen und Programmen gibt die Richtlinie vor, dass alle Pläne und Programme, die unter diese Arten fallen, voraussichtliche erhebliche Umweltauswirkungen haben. Die Festlegungen haben den Vorteil, dass eine Rechts- und Verwaltungssicherheit vorhanden ist, da von Beginn an klar ist, dass eine SUP erforderlich ist. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 17) 21
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Bei der Kombination der Einzelfallprüfung und der Festlegung von Arten von Plänen und Programmen liegt der allgemeine Ansatz darin, eine Gruppe von Plänen und Programmen festzulegen, die unter bestimmten Umständen voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen haben, und darauf hinzuweisen, dass unter bestimmten Umständen eine Festlegung in jedem einzelnen Fall separat vorzunehmen ist. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 17) Um sicherzustellen, dass die entsprechenden Pläne oder Programme von denen voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ausgehen, von der Richtlinie erfasst werden, müssen die Mitgliedstaaten in jedem Fall die einschlägigen Kriterien des Anhangs II SUP-RL/Plan-UP-RL berücksichtigen. In diesem Anhang sind die Kriterien
für
die
Bestimmung
der
voraussichtlichen
Erheblichkeit
von
Umweltauswirkungen, die sogenannten „Erheblichkeitskriterien“, festgelegt. Sie müssen im jeweiligen Fall alle geprüft werden. Die Kriterien sind in zwei Kategorien eingeteilt: Kriterien in Bezug auf die Merkmale des Plans oder Programms (Anhang II Abs.1 SUP-RL/Plan-UP-RL) und die Merkmale der Auswirkungen und der voraussichtlich betroffenen Gebiete (Anhang II Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL). Die Kriterien sind nicht in der Reihenfolge ihrer Bedeutung aufgeführt. Ihre individuelle Bedeutung hängt vom jeweiligen Fall ab. Es gilt generell, dass die Wahrscheinlichkeit erheblicher Umweltauswirkungen umso größer ist, je mehr Kriterien erfüllt werden. Es kann natürlich auch in einigen Fällen sein, dass die Auswirkungen in Bezug auf ein einziges Kriterium so wichtig sind, dass eine SUP erforderlich wird. Die in Anhang II aufgeführten Kriterien sind nicht vollständig und es bleibt den Mitgliedstaaten überlassen, die Berücksichtigung zusätzlicher Kriterien vorzuschreiben. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 17 f) Art.3
Abs.6
SUP-RL/Plan-UP-RL
legt
fest,
dass
beim
Screening
die
zu
konsultierenden Behörden nach Art.6 Abs.3 SUP-RL/Plan-UP-RL hinzuzuziehen sind. Außerdem wird in Art.3 Abs.7 SUP-RL/Plan-UP-RL festgelegt, dass die Öffentlichkeit
in
geeigneter
Weise
vom
Ergebnis
der
Untersuchung
des
Geltungsbereichs - unabhängig von einer Typenfestlegung, Einzelfallprüfung oder Kombination dieser beiden Ansätze - informiert wird. Auch die Gründe für die Entscheidung gegen eine SUP sollen ihr zugänglich gemacht werden. Es soll damit die Transparenz der Umwelterwägungen für die betroffene Öffentlichkeit auch dann gegeben sein, wenn keine SUP gemäß der SUP-RL/Plan-UP-RL erfolgt (vgl. WEBER, STÖGLEHNER 2001: 21). 22
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
3.5.3 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens) Der Begriff Scoping ist bereits aus dem Bereich der Projekt-UVP bekannt. Es dient auch bei der Durchführung einer SUP dazu, den Untersuchungsrahmen frühzeitig abzuklären und festzulegen. Dieser Verfahrensschritt ist nicht nur inhaltlichmethodisch, sondern auch verfahrensbezogen ein wichtiger weichenstellender Schritt. Beim Scoping wird erörtert und abgegrenzt, wie sich der Untersuchungsrahmen für die SUP in Bezug auf die Schutzgüter, den Untersuchungsraum, die Untersuchungstiefe und die anzuwendenden Methoden gestaltet. (vgl. JACOBY 2000: 170 f) Bei der Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrads der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen werden Behörden konsultiert, die in ihrem umweltbezogenen Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen des Plans oder Programms betroffen sein können. (Art.5 Abs.4 SUP-RL/Plan-UP-RL i.V.m. Art.6 Abs.3 SUP-RL/Plan-UP-RL) Es ergibt sich somit ein Ermessensspielraum, welche Informationen tatsächlich bereitgestellt werden. Das Scoping bei der SUP besitzt nicht dieselbe Funktion wie bei der Projekt-UVP. Dort nutzt man das Scoping als Beitrag, bereits vor der Beantragung einer Vorhabengenehmigung beim Träger des Vorhabens und bei den Behörden möglichst früh Klarheit über Gegenstand, Umfang und Methoden der UVP und über die vorzulegende
Umweltverträglichkeitsstudie
(UVS)
zu
schaffen.
Durch
diese
frühzeitige Abstimmung zwischen Vorhabensträger, der die UVS erstellen muss, und der Genehmigungsbehörde, die für die Bewertung und Berücksichtigung der eingereichten Unterlagen zuständig ist, soll ein zügiges Verfahren erreicht und eine gewisse Verfahrenssicherheit für den Vorhabensträger geschaffen werden. Da bei der SUP die Erarbeitung des Umweltberichts und auch deren Bewertung und Berücksichtigung, die während des Planungsprozesses und vor der Beschlussfassung des Plans und Programms zu erfolgen hat, bei dem zuständigen Planungsträger und damit nur bei einer Institution liegen, benötigt man diese Funktion des Scoping nicht. Eine formale Abstimmung zwischen Planungsträger und der zuständigen Plangenehmigungsbehörde ist bei einer SUP nicht erforderlich. (vgl. JACOBY 2000: 172 f)
23
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Eine besondere Aufgabe des Scoping ist, wie bereits erwähnt, das Anliegen, Doppelund Mehrfachprüfungen zu vermeiden. Durch das Scoping kann der Untersuchungsrahmen eingeschränkt werden, so dass Aspekte, die schon Gegenstand einer anderen UP waren, nicht noch einmal für den entsprechenden Plan oder das Programm untersucht werden müssen. Demnach sind jene Aspekte auf derjenigen Hierarchieebene zu prüfen, auf der dies am besten möglich ist. So kann es sein, dass die SUP von Plänen und Programmen einer unteren Hierarchiestufe durch eine detailgenau ausgearbeitete SUP für Pläne und Programme auf einer oberen Hierarchiestufe entlastet wird. Es sind dann nur die Aspekte auf der unteren Hierarchiestufe zu bearbeiten, die in der oberen Hierarchiestufe noch nicht ausreichend untersucht wurden. (vgl. WEBER, STÖGLEHNER 2001: 23 f) 3.5.4 Alternativenprüfung Einen wichtigen Teil der SUP umfasst die Alternativenprüfung. In der SUP-RL/PlanUP-RL wird eine umfassendere Alternativenprüfung gefordert als in der UVP-RL. Es sind die vernünftigen Alternativen, die die Ziele und den geographischen Anwendungsbereich des Plans oder Programms berücksichtigen, zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten (Art.5 Abs.1 SUP-RL/Plan-UP-RL). Diese Verpflichtung muss zusammenhängend mit dem Ziel der Richtlinie gesehen werden, das darin besteht sicherzustellen, dass die Auswirkungen der Durchführung von Plänen und Programmen während ihrer Ausarbeitung und vor ihrer Annahme berücksichtigt werden. Wesentlich ist, dass die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen des Plans oder Programms und der Alternativen in vergleichbarer Weise ermittelt, beschrieben und bewertet werden. Die Anforderungen in Art.5 Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL, die den Umfang und Detaillierungsgrad der Informationen im Umweltbericht betreffen gelten auch für die Prüfung von Alternativen. Den konsultierenden Behörden und der Öffentlichkeit soll so ein genaues Bild vermittelt werden, welche vernünftigen Alternativen bestehen und warum diese nicht als beste Lösung betrachtet werden. Ein Grundsatz ist, dass die ausgewählten Alternativen realistisch sind. Mit der Alternativenprüfung wird nach Möglichkeiten gesucht, mit denen erhebliche negative Umweltauswirkungen von Plänen und Programmen verringert oder verhindert werden können. Obgleich es in der Richtlinie nicht vorgeschrieben ist, sollte der endgültige Entwurf des Plans oder Programms im Idealfall
24
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
der sein, mit dem die in Art.1 SUP-RL/Plan-UP-RL enthaltenen Ziele am besten erreicht werden können. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 29 f) 3.5.5 Umweltbericht Der Umweltbericht ist das zentrale Element der SUP. Im Richtlinientext wird er als der „Teil der Plan- oder Programmdokumentation, der die in Art.5 und in Anhang I SUP-RL/Plan-UP-RL Umweltbericht
werden
vorgesehenen die
Informationen
voraussichtlich
enthält“
erheblichen
definiert.
Im
Auswirkungen
und
vernünftigen Planalternativen ermittelt, beschrieben und bewertet. Er ist gleichzeitig die wichtigste Grundlage für die Überwachung der erheblichen Auswirkungen, die mit der Durchführung des jeweiligen Plans oder Programms verbunden sind. Folgende Informationen sind nach Anhang I SUP-RL/Plan-UP-RL im Umweltbericht vorzulegen: - eine Kurzdarstellung des Inhalts und der wichtigsten Ziele des Plans oder Programms sowie der Beziehung zu anderen relevanten Plänen und Programmen; - die relevanten Aspekte des derzeitigen Umweltzustandes und dessen voraussichtliche Entwicklung bei Nichtdurchführung des Plans oder Programms; - die Umweltmerkmale der Gebiete, die voraussichtlich erheblich beeinflusst werden; - sämtliche derzeitigen für den Plan oder das Programm relevanten Umweltprobleme unter besonderer Berücksichtigung der Probleme, die sich auf Gebiete mit einer speziellen Umweltrelevanz beziehen, wie etwa die gemäß den Richtlinien 79/409/EWG13 und 92/43/EWG ausgewiesenen Gebiete; - die auf internationaler oder gemeinschaftlicher Ebene oder auf Ebene der Mitgliedstaaten festgelegten Ziele des Umweltschutzes, die für den Plan oder das Programm von Bedeutung sind, und die Art, wie diese Ziele und alle Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung des Plans oder Programms berücksichtigt wurden; - die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen14, einschließlich der Auswirkungen der Aspekte wie die biologische Vielfalt, die Bevölkerung, die Gesundheit des Menschen, Fauna, Flora, Boden, Wasser, Luft, klimatische Faktoren, Sachwerte, das kulturelle Erbe einschließlich der architektonisch wertvollen Bauten und der archäologischen Schätze, die Landschaft und die Wechselbeziehung zwischen den genannten Faktoren; - die Maßnahmen, die geplant sind, um erhebliche negative Umweltauswirkungen aufgrund der Durchführung des Plans oder Programms zu verhindern, zu verringern und soweit wie möglich auszugleichen; - eine Kurzdarstellung der Gründe für die Wahl der geprüften Alternativen und eine Beschreibung, wie die UP vorgenommen wurde, einschließlich etwaiger
13
Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 02.04.1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutz-Richtlinie), Abl. EG Nr. L 103/1 vom 25.04.1979, zul. geändert durch die Richtlinie 91/244/EWG, Abl. EG Nr. L 115/41 vom 08.05.1991 14 Die RL schließt dabei sekundäre, kumulative, synergetische, kurz-, mittel- und langfristige, ständige und vorübergehende, sowie positive und negative Umweltauswirkungen ein.
25
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der erforderlichen Informationen (z.B. technische Lücken oder fehlende Kenntnisse); - eine Beschreibung der geplanten Maßnahmen zur Überwachung gemäß Art.10 SUPRL/Plan-UP-RL; - eine nichttechnische Zusammenfassung der oben beschriebenen Informationen.
Durch den Umweltbericht werden die Umwelterwägungen in die Ausarbeitung und die Annahme des Plans oder Programms einbezogen. Er dient als Grundlage für die Entscheidungsfindung und gilt als Kommunikationsmittel für die Öffentlichkeit. (vgl. WEBER, STÖGLEHNER 2001: 25) Der Umweltbericht soll die Angaben enthalten, die vernünftigerweise unter Berücksichtigung
des
gegenwärtigen
Wissensstandes
und
der
aktuellen
Prüfmethoden, des Inhalts und Detaillierungsgrads des Plans oder Programms verlangt
werden
können
(Art.5
Abs.2
SUP-RL/Plan-UP-RL).
Relevante
Informationen, die bereits aus anderen Quellen verfügbar sind, können bei der Erarbeitung des Umweltberichts verwendet werden, um so Mehrfachprüfungen zu vermeiden (Art.5 Abs.3 SUP-RL/Plan-UP-RL). Der Umweltbericht muss von ausreichender Qualität sein, um die Anforderungen der Richtlinie zu erfüllen (Art.12 Abs.2 SUP-RL/Plan-UP-RL). Die Ausarbeitung des Umweltberichts sollte so früh wie möglich beginnen, am günstigsten zum Zeitpunkt der Planausarbeitung. Abgeschlossen sollte sie sein, wenn der Bericht den Behörden und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 28) Der Umweltbericht muss in jedem Fall - wie oben erwähnt - eine nichttechnische Zusammenfassung der in Anhang I beschriebenen Informationen enthalten. Zweck dieser nichttechnischen Zusammenfassung soll es sein, der Öffentlichkeit und den Entscheidungsträgern die wichtigsten Punkte und Ergebnisse des Umweltberichts leicht verständlich und zugänglich zu machen. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 36) 3.5.6 Konsultationen Einen unverzichtbaren Bestandteil einer SUP nehmen die Konsultationen ein. Bereits aus der Definition der UP in Art.2 Buchstabe b SUP-RL/Plan-UP-RL geht hervor, dass dieser Begriff, „die Ausarbeitung eines Umweltberichts, die Durchführung von Konsultationen, die Berücksichtigung des Umweltberichts und der Ergebnisse der
26
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Konsultationen bei der Entscheidungsfindung und die Unterrichtung über die Entscheidung gemäß den Artikeln 4 bis 9“ bezeichnet. Damit wird die Bedeutung, die der Konsultation bei der Prüfung beigemessen wird, deutlich. Fehlt einer dieser Schritte, liegt definitionsgemäß keine mit der Richtlinie konforme SUP vor. Ziel der Konsultationen soll es unter anderem sein einen Beitrag zu leisten, die Qualität der Informationen zu verbessern, die den Entscheidungsträgern über den Plan oder das Programm zur Verfügung stehen. Es ist immer möglich, dass sich durch die Konsultationen wichtige neue Erkenntnisse ergeben, die zu wesentlichen Plan- oder Programmänderungen und damit ebenfalls zu wichtigen Umweltauswirkungen führen können. Sollten die Konsultationen eben diese wesentlichen Änderungen mit sich bringen, kann dies eine Überarbeitung des Umweltberichts und dann natürlich auch eine erneute Konsultation zur Folge haben. (vgl. EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 39) Laut SUP-RL/Plan-UP-RL sind Behörden, die Öffentlichkeit und in bestimmten Fällen erheblich betroffene Mitgliedstaaten der EG zu konsultieren. 3.5.6.1 Behördenbeteiligung Nach Art.6 Abs.3 SUP-RL/Plan-UP-RL sind die „zu konsultierenden Behörden“ jene Behörden, „die in ihrem umweltbezogenen Wirkungsbereich durch die Durchführung von einem Plan oder Programm verursachten Umweltauswirkungen berührt sein können“. Die Mitgliedstaaten müssen festlegen, wer letztendlich genau die zu konsultierenden Behörden sind. Die Behörden sind – wie bereits in den vorigen Kapiteln kurz erwähnt – in das eventuell durchzuführende Screening und in das Scoping einzubinden. Sie haben ein Recht zu den Plan- und Programmentwürfen und zum Umweltbericht Informationen zu erhalten und ihre Stellungnahme abzugeben. Außerdem sind sie über die Ergebnisse des Planungs- und SUPProzesses zu informieren. 3.5.6.2 Öffentlichkeitsbeteiligung Zur Öffentlichkeitsbeteiligung werden weitere Angaben in Art.6 Abs.4 SUP-RL/PlanUP-RL gemacht. Demnach schließt der Öffentlichkeitsbegriff „die Teile der Öffentlichkeit ein, die vom Entscheidungsprozess gemäß dieser Richtlinie betroffen sind oder voraussichtlich betroffen sein werden oder ein Interesse daran haben, 27
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
darunter auch relevante Nichtregierungsorganisationen, z.B. Organisationen zur Förderung des Umweltschutzes und andere betroffene Organisationen“. Wer zur Öffentlichkeit gehören soll, kann der Mitgliedsstaat in Abhängigkeit vom jeweiligen Plan oder Programm bestimmen. Die Öffentlichkeitsbeteiligung umfasst zwei Aspekte. Zum einen betrifft es den Zugang der Öffentlichkeit zur Informationen über die SUP und Auswirkungen auf die Umwelt der von der SUP-RL/Plan-UP-RL erfassten Pläne und Programme. Demnach soll die Öffentlichkeit Zugang zu Informationen haben, die das Screening-Ergebnis, die Entwürfe der Pläne und Programme, den Umweltbericht, die Erklärung über die Entscheidungsfindung und die Überwachungsmaßnahmen betreffen. Zum anderen hat die Öffentlichkeit ein Stellungnahmerecht. Dieses wird innerhalb ausreichend bemessenen Fristen vor der Annahme des Plans oder Programms oder seiner Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren frühzeitig und effektiv gewährt. Es erstreckt sich auf den Entwurf des Plans oder Programms und auf den begleitenden Umweltbericht. (vgl. WEBER, STÖGLEHNER 2001: 26) Die SUP-RL/Plan-UP-RL überlässt die Art der Durchführung der Konsultationen mit den Behörden und der Öffentlichkeit den Mitgliedstaaten. (vgl. WEBER, STÖGLEHNER 2001: 26) 3.5.6.3 Grenzüberschreitende Konsultationen Die Bestimmungen zu den grenzüberschreitenden Konsultationen sind in Art.7 SUPRL/Plan-UP-RL geregelt. Bei Plänen und Programmen, die voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt eines EG-Mitgliedstaats haben können, ist dieser zu informieren. Wünscht der betroffene Mitgliedstaat auf Basis der übermittelten Informationen - Plan- oder Programmentwurf sowie Umweltbericht - Konsultationen oder stellt er unabhängig davon einen entsprechenden Antrag, sind diese zu führen. Die Behörden nach Art.6 Abs.3 SUP-RL/Plan-UP-RL (Umweltbehörden) und die Öffentlichkeit
nach
Art.6
Abs.4
SUP-RL/Plan-UP-RL
haben
an
den
grenzüberschreitenden Konsultationen des betroffenen EG-Mitgliedstaats teil. Es ist für die Einbindung der Öffentlichkeit und der Behörden im betroffenen EGNachbarstaat eine entsprechende Frist vorzusehen. Diese wird zu Beginn der Konsultationen
zwischen
den
EG-Mitgliedstaaten
vereinbart.
(vgl.
WEBER,
STÖGLEHNER 2001: 27)
28
Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
In der folgenden Tabelle erfolgt eine Übersicht der Verfahrensschritte der SUP und den dazugehörigen Anforderungen an die Konsultationen. Tab.1: Zusammenfassung der Konsultationen im Rahmen einer SUP nach SUP-RL/Plan-UP-RL (EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFTEN 2003: 39) Verfahrensschritt der SUP nach SUP-RL/PlanUP-RL
Konsultationen in nicht grenzüberschreitenden Situationen nach SUPRL/Plan-UP-RL
Konsultationen in grenzüberschreitenden Situationen nach SUPRL/Plan-UP-RL
zum
Ermittlung, ob ein Plan oder Programm eine SUP erfordert (Screening)
Konsultation von Behörden (Art.3 Abs.6); Öffentlichkeit Informationen zugänglich machen (Art.3 Abs.7) zum
Umfang und Detaillierungsgrad der Prüfung festlegen (Scoping)zum
Konsultation der Behörden (Art.5 Abs.4)
Umweltbericht und Entwurf für den Plan oder das Programm
Öffentlichkeit Informationen zugänglich machen (Art.6 Abs.1); Konsultation der Behörden (Art.6 Abs.2); Konsultation der betroffenen Teile der Öffentlichkeit (Art.6 Abs.2) zum
Während der Erstellung des Plans oder Programms
Umweltbericht und die gemäß Art.6 (Art.8) abgegebenen Stellungnahmen berücksichtigen
Konsultation der Behörden in voraussichtlich betroffenen Mitgliedstaaten (Art.7 Abs.2); Konsultation der betroffenen Teile der Öffentlichkeit in voraussichtlich betroffenen Mitgliedstaaten (Art.7 Abs. 2) Ergebnisse der grenzüberschreitenden Konsultationen (Art.8) berücksichtigen
zum
Plan oder Programm annehmen; Erklärung gemäß Art.9 Abs.1 Buchstabe b, Maßnahmen zur Überwachung zum
Behörden Informationen bekannt geben (Art.9 Abs.1); Öffentlichkeit Informationen bekannt geben (Art.9 Abs.1)
Bekanntgabe der Informationen an konsultierte Mitgliedstaaten (Art.9 Abs. 1)
3.5.7 Entscheidungsfindung und Bekanntgabe der Entscheidung einschließlich Umwelterklärung Entsprechend Art.8 SUP-RL/Plan-UP-RL sind der erstellte Umweltbericht, die Stellungnahmen, die die Behörden und die Öffentlichkeit abgegeben haben und die Ergebnisse von gegebenenfalls geführten grenzüberschreitenden Konsultationen, bei der Ausarbeitung und vor der Annahme des Plans oder Programms oder vor deren Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren zu berücksichtigen.
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Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Der Ausdruck zu berücksichtigen bedeutet, dass die Ergebnisse, die die SUP bringt zwar im Entscheidungsprozess zu beachten sind, aber die annehmende bzw. beschließende Behörde ist nicht zwingend an das Ergebnis gebunden. Wesentlich ist, dass die Umweltbelange somit in den Planungsprozess und auch in die eigentliche Entscheidungsfindung einfließen. (vgl. WEBER, STÖGLEHNER 2001: 27) Art.9 SUP-RL/Plan-UP-RL äußert sich über die Bekanntgabe der Entscheidung. Es ist von den Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass den betroffenen Behörden, der Öffentlichkeit und im entsprechenden Fall dem konsultierten Mitgliedstaat die Entscheidung bekanntgemacht wird. Ihnen muss der angenommene Plan oder das angenommene Programm zugänglich gemacht werden, sowie eine Erklärung wie Umwelterwägungen einbezogen, wie der Umweltbericht, die Stellungnahmen und die Ergebnisse der Konsultationen berücksichtigt wurden, warum der angenommene Plan oder das angenommene Programm nach der Abwägung mit den geprüften Alternativen gewählt und welche Überwachungsmaßnahmen beschlossen wurden. Wie
die
Informationen
bekanntgemacht
werden,
liegt
im
Ermessen
der
Mitgliedstaaten. 3.5.8 Monitoring (Überwachung) Art.10 SUP-RL/Plan-UP-RL verpflichtet die Mitgliedstaaten die erheblichen Umweltauswirkungen der durchgeführten Pläne und Programme zu kontrollieren. Das Monitoring (Überwachung) ist ein wichtiges Element der Richtlinie. Es ermöglicht einen Vergleich zwischen den Ergebnissen der SUPen und den tatsächlich eintretenden Auswirkungen auf die Umwelt. Somit ist es möglich frühzeitig unvorhergesehene negative Auswirkungen zu ermitteln und auch geeignete Abhilfemaßnahmen ergreifen zu können. Dazu können bestehende Überwachungsmaßnahmen angewandt werden, um insbesondere Doppelarbeit bei der Überwachung zu vermeiden. Es wurden von der Richtlinie keine Vorgaben über die Art und Weise der Überwachung gemacht. Die Mitgliedstaaten sind daher in der Auswahl geeigneter Maßnahmen frei. Folgende Aufgaben kann das Monitoring umfassen (in Anlehnung an JACOBY 2000: 90, 509 und WEBER, STÖGLEHNER 2001: 28) 1. Validierung der Prognosen und Bewertungen: Die im Planungsprozess getroffenen Annahmen, Prognosen und Bewertungen werden mit den tatsächlichen Entwicklungen verglichen. 2. Kontrolle der Erreichung der Planungsziele:
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Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
Durch das Monitoring kann festgestellt werden, ob bzw. in welchem Ausmaß die Planungsziele mit den in der Planung vorgesehenen Maßnahmen erreicht wurden. 3.Nachkontrolle von Vermeidungs-, Verminderungs- und Kompensationsmaßnahmen: Maßnahmen, die dazu dienen sollen, negative Effekte der Planungen in Bezug auf die Umwelt zu vermeiden bzw. im Nachhinein auszugleichen, werden dabei auf ihre Wirksamkeit hin untersucht.
Es muss noch angemerkt werden, dass die Mitgliedstaaten in der Lage sein sollen geeignete Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. Eine Verpflichtung, diese auch tatsächlich durchführen zu müssen, kann dem Richtlinientext nicht entnommen werden. (WEBER, STÖGLEHNER 2001: 28) Die folgende Übersicht stellt den Ablauf der SUP schematisch dar, um ihn nach der Erläuterung der einzelnen Verfahrensschritte im Zusammenhang nachvollziehbar zu machen.
OBLIGATORISCHE SUP-PFLICHT Art.3 Abs.2 P und P der Bereiche: Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder
SUP-PFLICHT aufgrund SCREENING Art.3 Abs.3 und 4 P u P, die die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegen P u P mit geringfügigen Änderungen
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Die Richtlinie zur Strategischen Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL)
SCOPING (Art. 5 Abs.2 und 4) (Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrades der Umweltprüfung); dazu Konsultation der betroffenen Behörden
UMWELTBERICHT inklusive aller Angaben nach Anhang I SUP - RL (Art.5) B
PoP SUP-pflichtig
PoP nicht SUP-pflichtig
e Entscheidung der Öffentlichkeit zugänglich r ENTWURF des P o P machen Art.3 Abs.7 ü c k s GRENZÜBERSCHREITENDE KONSULTATION der i KONSULTATION der KONSULTATIONEN (Art.7)* Öffentlichkeit (Art.6) c Behörden (Art.6) h t * nur wenn, die Durchfühi STELLUNGNAHMEN rung eines P o P, vorausg sichtlich erhebliche Ausu wirkungen auf die UmBerücksichtigung n welt eines anderen Mitg gliedstaats haben wird
ENTSCHEIDUNGSFINDUNG (Art.8) ENTSCHEIDUNGSBEKANNTGABE
und Zugänglichmachen von bestimmten Informationen insbesondere der Umwelterklärung (Art. 9)
oder ein Mitgliedstaat, der voraussichtlich erheblich betroffen sein wird, einen entsprechenden Antrag stellt
ÜBERWACHUNG (Art.10)
4. Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des BundesnaturAbb.2: Ablauf der SUP bei Plänen und Programmen (P u P) nach Vorgaben der SUP-RL/Plan-UP-RL
schutzgesetz (BNatSchG)200215 15
Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BNatSchGNeuregG) in der Fassung vom 25.03.2002 (BGBl. I Seite 1193), nach-folgend als BNatSchG 2002 bezeichnet
32
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
4.1 Allgemeines zur Novelle des BNatSchG 2002 Die Novelle des BNatSchG trat am 04.04.2002 in Kraft. (LANGE 2002: 16) Da das BNatSchG nach Art.75 Grundgesetz (GG) ein Rahmengesetz ist, gelten viele der Regelungen nicht unmittelbar und bedürfen daher einer Ausgestaltung durch die einzelnen Länder. Bis zum Jahr 2005 müssen die neuen Rahmenvorschriften in das jeweilige Landesrecht umgesetzt werden. Die grundlegenden Regelungen dürfen dabei nicht verändert werden, da der Grundsatz der Bundestreue16 gilt. In Ausnahmefällen wie z.B. beim Artenschutz, der FFH-RL oder Bußgeld- und Strafvorschriften gilt das BNatSchG unmittelbar. (BMU 2002) Bevor das BNatSchG 2002 verabschiedet werden konnte, musste der Vermittlungsausschuss eingeschaltet werden, denn insbesondere die Bundesländer waren gegen den Entwurf. Er schlug Änderungen bei der Regelung zur Land- und Forstwirtschaft und die Streichung der Möglichkeit einer Verbandsklage gegen Bebauungspläne, die Planfeststellungsverfahren ersetzen, vor, mit denen das Gesetz von Bundesrat und Bundestag verabschiedet werden konnte. (NABU 2002) 4.2 Änderungen der Landschaftsplanung durch die Novelle des BNatSchG 2002 Die Landschaftsplanung ist auch im BNatSchG 2002 in Abschnitt 2 verankert, der mit der Überschrift „Umweltbeobachtung, Landschaftsplanung“ versehen ist. Die Aufgaben der Landschaftsplanung werden in §13 definiert, §14 widmet sich ihren Inhalten und die §§15 und 16 befassen sich mit den Landschaftsprogrammen, rahmenplänen und -plänen. In §17 wird auf das Zusammenwirken der Länder bei der Planung eingegangen. Die §§13 bis 17 sollen in dem Kapitel 4.2 genauer dargestellt werden.
4.2.1. Aufgaben der Landschaftsplanung - §13 BNatSchG 2002 Laut §13 Abs.1 BNatSchG 2002 hat die Landschaftsplanung die Aufgabe „die Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege für den jeweiligen
Planungsraum
Verwirklichung
der
Ziele
darzustellen und
und
Grundsätze
zu
begründen“. des
Sie
Naturschutzes
dient
„der
und
der
16
Die Bundestreue ist ein ungeschriebener Verfassungsgrundsatz, der sich unmittelbar aus dem Bundesstaatsprinzip ableiten lässt, und den Bund und die Länder bei Wahrnehmung ihrer Kompetenzen dazu verpflichtet, die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder zu nehmen. Diese Verpflichtung zur Rücksichtnahme gilt für die Länder untereinander und für deren Verhältnis zum Bund und umgekehrt im Verhältnis des Bundes zu den Ländern. (GRÖPL, C. o.A.)
33
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
Landschaftspflege, auch in den Planungen und Verwaltungsverfahren, deren Entscheidungen sich auf Natur und Landschaft im Planungsraum auswirken können“. Mit diesem letztgenannten Auftrag an die Landschaftsplanung wird sie ermächtigt, sich
in
alle
Planungen
und
Verwaltungsverfahren
„einzumischen“,
deren
Entscheidungen sich auf Natur und Landschaft im Planungsraum auswirken können. Dazu ist sie sogar verpflichtet, wenn sie sich als Querschnittsplanung beweisen und ihre Bringschuld gegenüber den anderen Planungen einlösen will. (vgl. GASSNER 2003: 270) Diese Ziele sind nach §1 BNatSchG 2002 Schutz, Pflege, Entwicklung und Wiederherstellung -
der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts,
-
der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter,
-
der Tier- und Pflanzenwelt einschließlich ihrer Lebensstätten und Lebensräume,
-
der Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft sowie des Erholungswerts.
Der dabei verfolgte Zweck liegt darin, Natur und Landschaft aufgrund ihres eigenen Wertes, aber auch als Lebensgrundlage des Menschen auch in Verantwortung für zukünftige Generationen im besiedelten und unbesiedelten Bereich zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln und, soweit erforderlich, wiederherzustellen. In §2 Abs.1 BNatSchG 2002 werden diese Ziele durch Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege (s. Abb.3) für die einzelnen Schutzgüter konkretisiert.
§2 Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege (1) Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege sind insbesondere nach Maßgabe folgender Grundsätze zu verwirklichen,... 1. Der Naturhaushalt ist ...zu sichern,... 2. Die Naturgüter sind, soweit sie sich nicht erneuern, sparsam und schonend zu nutzen. ... 3. Böden sind so zu erhalten, dass sie ihre Funktion im Naturhaushalt erfüllen können. ... 4. Natürlich oder naturnahe Gewässer ... sind zu erhalten, entwickeln oder wiederherzustellen. ... 5. Schädliche Umwelteinwirkungen sind auch durch Maßnahmen des Naturschutzes und der 34 Landschaftspflege gering zu halten;... 6. Beeinträchtigungen des Klimas sind zu vermeiden;... 7. Beim Aufsuchen und bei der Gewinnung von Bodenschätzen...sind dauernde Schäden des
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
Abb.3: Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach §2 BNatSchG 2002 (gekürzt)
Die Länder erlassen nach §13 Abs.2 BNatSchG 2002 „Vorschriften über die Landschaftsplanung und das dabei anzuwendende Verfahren nach den §§13 bis 17 BNatSchG“. Damit bleibt den Ländern die Möglichkeit weitergehende Vorschriften zur Landschaftsplanung zu treffen. 4.2.2 Inhalte der Landschaftsplanung - §14 BNatSchG 2002 §14 BNatSchG 2002 ist für die Landschaftsplanung von zentraler Bedeutung, da er ihre Mindestinhalte formuliert und da sich aus ihm auch der Ablauf der Landschaftsplanung ergibt. Außerdem trifft er Aussagen über den Umgang mit den Inhalten der Landschaftsplanung in anderen Planungen und Verwaltungsverfahren. Nach §14 Abs.1 BNatSchG 2002 sind „die Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege in Landschaftsprogrammen oder –rahmenplänen sowie in Landschaftsplänen darzustellen“. Weiterhin ist festgelegt: „Die Pläne sollen Angaben enthalten über: 1. den vorhandenen und den zu erwartenden Zustand von Natur und Landschaft, 2. die konkretisierten Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege, 3. die Beurteilung des vorhandenen und zu erwartenden Zustands von Natur und
Landschaft
nach
Maßgabe
dieser
Ziele
und
Grundsätze,
einschließlich der sich daraus ergebenden Konflikte,
35
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
4. die Erfordernisse und Maßnahmen“ des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Ebenfalls ist „auf die Verwertbarkeit der Darstellungen der Landschaftsplanung für die Raumordnungspläne und Bauleitpläne Rücksicht zu nehmen“. Demnach wird aus §14 Abs.1 BNatSchG 2002 deutlich über welche Planungsebenen sich die Landschaftsplanung erstreckt. Sie erfolgt auf der überörtlichen Ebene durch Landschaftsprogramme
und
-rahmenpläne
und
auf
der
örtlichen
durch
Landschaftspläne. Indem mit dem BNatSchG 2002 nun für alle Planungsebenen verbindliche Mindestinhalte vorgegeben sind, soll gewährleistet werden, dass eine durchgängige Darstellung der Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erfolgt und sie so von den nachgeordneten Planungsebenen berücksichtigt werden können. Die Effektivität der Landschaftsplanung soll verbessert werden. Man will damit den bisher oft angesprochenen Defiziten der Landschaftsplanung begegnen. (vgl. SCHUMACHER, A.u.J. 2003: 210 f) Die vorgegebenen Mindestinhalte der Planwerke sind eine „Soll-Vorgabe“ für die Länder, von denen ein Abweichen nur in begründeten Ausnahmefällen möglich ist. Den Ländern bleibt es überlassen, einzelne Angaben inhaltlich hinzuzufügen oder weitere Inhaltsangaben festzulegen. Die Vorgabe eines Kataloges von Mindestinhalten ist aus naturschutzfachlicher Sicht nötig. Nur so kann ein Mindestmaß an Einheitlichkeit geschaffen werden, welches wiederum nötig ist, damit die einzelnen Instrumente und Ebenen der Landschaftsplanung kompatibel sind und effektiv ineinandergreifen. Außerdem kann auch nur so ein länderübergreifendes Maß an Einheitlichkeit erzielt werden, welches für die Transparenz und Akzeptanz des wichtigsten planungsrechtlichen Instruments des Naturschutz und der Landschaftspflege und im länderübergreifenden Bereich zur Schaffung vergleichbarer und aufeinander abzustimmender Planungen erforderlich ist. (vgl. SCHUMACHER, A.u.J. 2003: 210) Inhaltlich hat die Landschaftsplanung alle Schutzgüter in ihrem komplexen Zusammenhang zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten. Die Vorgehensweise bei der Planaufstellung entspricht den Nummern 1-4 in §14 Abs.1 BNatSchG 2002 (s.o.). Zunächst erfolgt eine Zustandsanalyse (Nr.1). Sie dient als Grundlage für die Formulierung der konkretisierten Ziele und Grundsätze (Nr.2). Es schließt sich nach Maßgabe dieser Ziele und Grundsätze eine Zustandsbewertung (Nr.3) an und daraufhin erfolgt die Ableitung der Maßnahmen und Erfordernisse (Nr.4), die zur 36
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
Verwirklichung
der
konkretisierten
Ziele
und
Grundsätze
nötig
sind.
Die
Darstellungen erfolgen je nach Planungsebene unterschiedlich detailliert. In überörtlichen Planwerken werden eher großräumige Aussagen getroffen, während örtliche Planwerke schon parzellenscharfe Darstellungen enthalten können. (vgl. SCHUMACHER, A.u.J. 2003: 226) §14 Abs.1 BNatSchG 2002 trifft ebenfalls Aussagen zur Verwertbarkeit der Darstellungen der Landschaftsplanung für die Raumordnung und Bauleitplanung. Es wird an die frühere Regelung in §6 Abs.3 S.2 BNatSchG 199817 angeknüpft, die bereits die Verwertbarkeit des LPs für die Bauleitplanung vorsah. Diese wird mit dem BNatSchG 2002 allerdings auf alle Stufen der Landschaftsplanung ausgedehnt und sie gilt jetzt auch für die Raumordnungspläne. Damit raumbezogene Aussagen aus der Landschaftsplanung in die Raumordnung aufgenommen werden können, müssen sie für die Raumordnung auch verwertbar sein.
Es
müssen
daher
Text,
Darstellungen
und
Planzeichen
sowie
Kartengrundlagen beider Planungsinstrumente übereinstimmen. (vgl. SCHUMACHER, A.u.J. 2003: 217) Aus
§14
Abs.2
BNatSchG
2002
geht
hervor,
dass
die
Inhalte
der
Landschaftsplanung in Planungen und Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen sind. Sie sind insbesondere zur Beurteilung der Umweltverträglichkeit und der Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Gebietes von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines Europäischen Vogelschutzgebietes heranzuziehen. Kann den Inhalten der Landschaftsplanung in den Entscheidungen nicht Rechnung getragen werden, ist dies zu begründen. Die Festlegung, die Inhalte der Landschaftsplanung zu berücksichtigen, soll sicherstellen, dass die Ergebnisse der Landschaftsplanung rechtlich wirksam werden. Das Berücksichtigungsgebot gibt der Landschaftsplanung „Biss“ und sie ist nicht nur auf ihre persuasive Wirkung angewiesen. (GASSNER 2003: 279) Außerdem sollen die Inhalte der Landschaftsplanung so möglichst zur Geltung gebracht werden. (vgl. SCHUMACHER, A.u.J. 2003: 219) Auch die Bedeutung der Landschaftsplanung für Prüfverfahren zur Beurteilung der Umweltverträglichkeit naturschutzrelevanter Projekte, dazu gehören die UVP nach
17
BNatSchG: Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (BNatSchG) in der Fassung vom 21.09.1998 (BGBl. I Seite 2995), nachfolgend als BNatSchG 1998 bezeichnet
37
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
dem UVPG, die SUP, die Eingriffsfolgenprüfung und die Verträglichkeitsprüfung (VP) nach §34 BNatSchG 2002 dazu, wird in §14 Abs.2 BNatSchG 2002 geregelt. Die Landschaftsplanung liefert für diese Prüfungen die schutzgutbezogenen Daten aufgrund der im Rahmen der Landschaftsplanung durchgeführten Landschaftsanalyse. Bei Nichtberücksichtigung der durch die Landschaftsplanung formulierten Erfordernisse und Maßnahmen in Planungen und Verwaltungsverfahren, muss dies entsprechend begründet werden. Es sollen dadurch die Entscheidung und der ihr vorangegangene Abwägungsprozess, falls es zu einer Abweichung kommt, nachvollziehbar gemacht werden. Die wesentlichen und rechtlichen Gründe, die die Behörde zu ihrer Entscheidung führten, sind in der Begründung aufzuführen. (vgl. SCHUMACHER, A.u.J. 2003: 219) Damit den Anforderungen von §14 Abs.2 BNatSchG 2002 ausreichend Rechnung getragen
werden
Maßnahmen
kann,
des
müssen
die
Naturschutzes
Landschaftsprogrammen
oder
Darstellungen
der
Erfordernisse
und
und
Landschaftspflege
in
der
Landschaftsrahmenplänen
sowie
in
Landschaftsplänen bestimmten Sachkriterien gerecht werden, was ein in sich geschlossenes Planwerk erfordert und die Integration in andere Planungen erst erlaubt, wenn dieses vorliegt. GASSNER (2003: 276) formuliert dazu: „Erst muss feststehen, was 100% sein soll, ehe die Abstriche - Ergebnisse der Abwägung bewertet werden können.“ Die Festlegungen über die Mindestinhalte der Landschaftsplanung in §14 Abs.1 und Abs.2 BNatSchG 2002 enthalten die beiden Säulen, auf denen die Effektivität der Landschaftsplanung entscheidend beruhen wird. Erst die fachliche Erarbeitung und Begründung sichert die Voraussetzung, dass eine Rechtskonkretisierung zielführend i.S. von §§1 und 2 BNatSchG 2002 stattfinden kann. (vgl. GASSNER 2003: 280) 4.2.3 Planwerke der Landschaftsplanung 4.2.3.1 Landschaftsrahmenpläne und Landschaftsprogramme - §15 BNatSchG 2002 §15 BNatSchG 2002 trifft Aussagen zu den Landschaftsprogrammen und -rahmenplänen. Die überörtlichen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes werden in einem Landschaftsprogramm oder in Landschaftsrahmenplänen dargestellt. Das Landschaftsprogramm gilt für den Bereich eines Landes. Die Landschaftsrahmenpläne sind für Teile eines Landes flächendeckend aufzustellen. Dabei sind „die Ziele 38
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
der Raumordnung zu beachten und die Grundsätze sowie sonstige Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen“. (§15 Abs.1 BNatSchG 2002) Es ergibt sich somit eine neue Verpflichtung, denn die Landschaftsrahmenpläne sind von nun an flächendeckend für die gesamte Landesfläche zu erstellen. Durch diese flächendeckende Erstellung soll einer lückenhafte Darstellung und Bewertung wichtiger Faktoren entgegengewirkt werden. Die Effektivität der Rahmenplanung soll gleichzeitig verbessert werden. Nur bei einer flächendeckenden Planung, kann auch eine Vorsorgewirkung erreicht werden. (vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG 2001: 46) Nach §15 Abs.2 BNatSchG 2002 werden die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen unter Abwägung mit den anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in die Raumordnungspläne aufgenommen. Es handelt sich demnach nicht mehr um eine „Soll-Vorgabe“, dass die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen in die Raumordnungspläne aufgenommen werden wie in §5 Abs.2 BNatSchG 1998. (vgl. SCHUMACHER, A.u.J. 2003: 219) 4.2.3.2 Landschaftspläne - §16 BNatSchG 2002 Die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und Landschaftspflege sind flächendeckend in Landschaftsplänen darzustellen. Bei wesentlichen Veränderungen der Landschaft, die vorgesehen oder zu erwarten sind, sind die Landschaftspläne fortzuschreiben. Dabei sind auch hier „die Ziele der Raumordnung zu beachten und die Grundsätze sowie sonstige Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen“. (§16 Abs.1 BNatSchG 2002) Mit der Regelung im Bereich der örtlichen Landschaftsplanung die Landschaftspläne künftig flächendeckend aufzustellen, gibt es ebenfalls eine wichtige Neuerung im BNatSchG 2002. In §6 Abs.1 BNatSchG 1998 war festgelegt, die Aufstellung von Landschaftsplänen erfolgt „sobald und soweit dies ... erforderlich ist“. Auch die Verpflichtung zu einer regelmäßigen Fortschreibung des LPs, wenn wesentliche Änderungen der Verhältnisse vorgesehen oder zu erwarten sind, ist erstmals in §16 BNatSchG 2002 enthalten. (vgl. SCHUMACHER, A.u.J. 2003: 226) Vom Flächendeckungsprinzip kann in Ausnahmefällen abgesehen werden, „soweit die vorherrschende Nutzung den Zielen und Grundsätzen des Naturschutzes und der Landschaftspflege entspricht und dies planungsrechtlich gesichert ist“ (§16 Abs.2 BNatSchG 2002).
39
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
4.2.4 Zusammenwirken der Länder bei der Planung - §17 BNatSchG 2002 §17 BNatSchG 2002 regelt das Zusammenwirken der Länder bei der Planung. Bei der Aufstellung der Pläne und Programme nach den §§15 und 16 BNatSchG 2002 sollen die Länder darauf Rücksicht nehmen, „dass die Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege in benachbarten Ländern und im gesamten Bundesgebiet in seiner Gesamtheit sowie die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in benachbarten Staaten nicht erschwert werden.“ (§17 Abs.1 BNatSchG 2002) Sollte aufgrund der natürlichen Gegebenheiten eine Planung nötig sein, die die Grenzen eines Landes überschreitet, sollen die benachbarten Länder bei der Aufstellung der Pläne und Programme nach den §§15 und 16 BNatSchG 2002 die Erfordernisse und Maßnahmen für die entsprechenden Gebiete im Benehmen miteinander festlegen. (§17 Abs.2 BNatSchG 2002) 4.2.5 Zusammenfassung Zusammenfassend wurden im Zuge der Novellierung des BNatSchG 2002 folgende Änderungen für die Landschaftsplanung gesetzlich verankert: 1. zukünftig flächendeckende Durchführung 2. bundesweite Festlegung ihrer Mindestinhalte 3. regelmäßige Fortschreibung der örtlichen Landschaftsplanung 4. allgemeine Berücksichtigungspflicht mit Begründungspflicht bei Abweichung und spezielle Berücksichtigungspflicht in anderen Verfahren wie Eingriffsregelung, FFH-Verträglichkeitsprüfung (FFH-VP) und UVP. Damit ist die Landschaftsplanung durch die Novelle des BNatSchG 2002 wesentlich gestärkt worden. Insbesondere die Konkretisierung und Erweiterung der Inhalte und Aufgaben der Landschaftsplanung in den §§13 und 14 bekräftigte ihre Funktion als zentrale planerische Handlungsgrundlage des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die sich seit 1976 etabliert hat. Die Festlegung ihrer Mindestinhalte wird
bundesweit
zu
einer
Einheitlichkeit
der
Landschaftsplanung
in
den
Bundesländern beitragen. Mit der Festlegung der Berücksichtigungspflicht sowie der Pflicht zur Begründung bei Abweichung von der Landschaftsplanung ergibt sich für diese die Verpflichtung und auch die große Chance im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung einen wichtigen Beitrag zur räumlichen Gesamtplanung sowie zu einzelnen Fachplanungen zu leisten. (vgl. BBN, BDLA 2002) 40
Stärkung der Landschaftsplanung durch die Novelle des Bundesnaturschutzgesetz 2002
Für die Länder gilt es bis 2005 ihre Landesnaturschutzgesetze an das BNatSchG 2002 anzupassen. Dabei ist entscheidend, dass es den Ländern gelingt, die Landschaftsplanung und die übrigen Instrumente des Naturschutz zu einem bewussteren Zusammenwirken zu bringen. (LANGE 2002: 21)
5. Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung (SUP-RL/Plan-UP-RL) 5.1 Europarechtsanpassungsgesetz Bau18 (EAG Bau) 5.1.1 Allgemeines zum EAG Bau Anlass für die Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens zum EAG Bau war die Verpflichtung die SUP-RL bzw. Plan-UP-RL19 in das deutsche Recht des Städtebaus und der Raumordnung umzusetzen. Mit dem EAG Bau soll die Angleichung des 18 Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EG-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24.06.2004 (BGBl. I Seite 1359) 19 Wie bereits in Kap.3.1 erwähnt, wird im Bau- und Raumordnungsrecht statt SUP-RL der Begriff Plan-UP-RL verwendet. In den folgenden Kapiteln, die sich dieser Thematik widmen, wird daher nur der Begriff Plan-UP-RL benutzt. In diesem Zusammenhang wird auch im Bereich des Bauplanungs- und Raumordnungsrecht nun anstelle
41
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Raumplanungsrecht an Elemente des europäischen Rechtssystems im Bereich des Umweltrechts erfolgen und damit gleichzeitig strukturell vereinfacht werden. Weiterhin wurden in diesem Zusammenhang aktuelle städtebauliche Fragen berücksichtigt sowie Regelungen zum Stadtumbau und zur sozialen Stadt getroffen. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 1) Der Regierungsentwurf zum EAG Bau wurde vom Bundeskabinett am 15.10.2003 verabschiedet. Bevor man Ende April 2004 den parteiübergreifenden Kompromiss zum EAG Bau fand, wurde dieses noch zahlreichen Änderungen unterzogen. Das EAG Bau zur Änderung des BauGB und des ROG trat am 20. Juli 2004 in Kraft. (BMVBW 2004) Nachfolgend wird zunächst auf Artikel 1 EAG Bau, der die Änderungen des BauGB beinhaltet, und auf Artikel 2, der die Neuerungen zum ROG abhandelt, eingegangen. Danach erfolgen Erläuterungen zum Gesetzentwurf über die SUP. 5.1.2 Änderung des Baugesetzbuchs (BauGB) 200420 5.1.2.1 Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des BauGB Der Bund ist im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Bodenrecht für die Änderung des BauGB zuständig (Art.74 Abs.1 Nr.18 GG). Ihm steht gemäß Art.72 Abs.2 GG die Gesetzgebungskompetenz zu, denn die vorgeschlagenen Änderungen dienen „der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse“ und machen damit „eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich“. Nach der Änderung des BauGB wird die Bodennutzung im gesamten Bundesgebiet weiterhin einheitlich im BauGB geregelt. Die Vorgaben der Plan-UP-RL wurden ebenfalls bundeseinheitlich für die räumliche Planung in deutsches Recht umgesetzt. Dabei wurde vermieden neue Verfahren zu schaffen. Die neuen Anforderungen wurden
in
bestehende
Verfahren
integriert
oder
an
die
bestehende
Verwaltungspraxis angeknüpft. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 4 f) Auch bezüglich der sonstigen Änderungen des Städtebaurechts erfolgte keine grundsätzliche Umgestaltung, sondern eine Vereinfachung, Flexibilisierung oder
der Abkürzung SUP, die Abkürzung UP für Umweltprüfung verwendet, da in diesen Rechtsbereichen grundsätzlich von der UP gesprochen wird. 20 Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.8.1997 (BGBl. I Seite 2141, 1998 I Seite 137) zul. geändert durch Art.1 des Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EG-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24.06.2004 (BGBl. I S.1359); Neufassung durch Bekanntmachung vom 23.09.2004 (BGBl. I S.2414) - in dieser Arbeit als BauGB 2004 bezeichnet
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Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Verfeinerung der bestehenden bundesrechtlichen Instrumentarien. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 6) Eine wichtige Diskussionsgrundlage für die Novellierung des BauGB 2004 bildete der Bericht der „Unabhängigen Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs“, der bereits im August 2002 vorgelegt wurde. Die Mitglieder dieser Expertenkommission entwickelten Vorschläge zur Angleichung des Städtebaurechts an das europäische Recht und waren mit der Diskussion weiterer aktueller städtebaulicher Themen betraut. (vgl. JUNG 2003: 19) Die Umsetzung der Plan-UP-RL in das deutsche Planungsrecht sollte gleichzeitig den Anlass geben, der gemeindlichen Bauleitplanung ein einheitliches und übersichtliches Verfahren zu verschaffen. Die Neuerung des BauGB sollte eine Vereinheitlichung und Stärkung der planungsrechtlichen Verfahrensschritte auf hohem Umweltschutzniveau zur Folge haben, um eine dem Leitbild der nachhaltigen Stadtentwicklung entsprechende zügige und sichere Planung zu ermöglichen. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 200: 1, 9) Abb.4 stellt wichtige Maßnahmen zu Stadtumbau und dem Programm Soziale Stadt, Änderungen zur strukturellen Vereinfachung der Bauleitplanung und zu sonstigen aktuellen städtebaulichen Fragen dar. Stadtumbau und Soziale Stadt Zum Städtebau wurden neue Maßnahmen eingeführt, die anzuwenden sind, sofern es den Einsatz bisheriger städtebaurechtlicher Instrumente nicht oder nicht flächendeckend bedarf. Die neuen Vorschriften schaffen einen rechtlichen Rahmen für durchzuführende Stadtumbaumaßnahmen (einschließlich dafür erforderlicher Gebietsfestlegungen), für die Städtebauförderung sowie für Regelungsgegenstände städtebaulicher Verträge. Um die Ziele des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ wirkungsvoll zu unterstützen wurde das Programm in das BauGB integriert. Ziel ist dabei z.B. insbesondere die Verankerung geeigneter Beteiligungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten. (§§171a-171e BauGB 2004)
Strukturelle Vereinfachung des Bauplanungsrechts, durch A, Abschaffung der Teilungsgenehmigung, da sie hohen Verwaltungsaufwand bei Behörden und Grundbuchämtern verursacht und zu zeitlichen Verzögerungen und Rechtsunsicherheiten der am Grundstücksverkehr Beteiligten führt. §19 BauGB beschränkt sich auf die Feststellung, dass durch Teilung eines Grundstücks im Geltungsbereich eines bebauungsplans keine Verhältnisse entstehen dürfen, die dessen Festsetzungen widersprechen. (FINKELNBURG 2004) B, Teilflächennutzungspläne, die von den Kommunen mit weniger Verwaltungsaufwand realisierbar sind. Es können z.B. Flächennutzungspläne nur für Windenergieflächen erstellt werden, was das Aufstellungsverfahren erleichtert. (§5 Abs.2b BauGB) C, Vereinfachung des Rechts der Bodenordnung, hier geht es um Fälle, bei denen in stärkerem Maße in vorhandene Strukturen und Bestände eingegriffen werden soll. Dazu wurde ein vereinfachtes Umlegungsverfahren eingeführt, das die bisherige Grenzregelung ablöst. (vgl. §§80 - 84 BauGB)
Sonstige aktuelle städtebauliche Fragen A, Privilegierung von Anlagen zur Herstellung und Nutzung von Biogas: Für Unternehmen des Gartenbaus und der Intensivtierhaltung soll die Herstellung und Nutzung von Gas, das aus Biomasse erzeugt wird, erleichtert werden. Zum Schutz des Außenbereichs wurde ein entsprechender Privilegierungstatbestand in §35 Abs.1 Nr.6 BauGB 2004 aufgenommen, der sich auf Biomasseanlagen beschränkt, deren installierte elektrische Leistung 0,5 MW nicht überschreitet.
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B, Rückbauverpflichtung: Nach §35 Abs.5 BauGB 2004 sind bestimmte Vorhaben, maßgeblich privilegierte i. S. des § 35 Abs.1 BauGB 2004, nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zu beseitigen und der Boden
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Abb.4: Weitere wesentliche Neuerungen im Zuge der Änderung des BauGB 2004
5.1.2.2 Umsetzung der Plan-UP-RL in deutsches Baurecht 5.1.2.2.1 Generelle Pflicht zur Umweltprüfung (UP) für Bauleitpläne Um die Anforderungen der Plan-UP-RL in der Bauleitplanung umzusetzen, wurde eine UP entwickelt, die vollständig in das Bauleitplanverfahren integriert werden soll. Gemäß §2 Abs.4 BauGB 2004 wird diese UP speziell für die Belange des Umweltschutzes nach §1 Abs.6 Nr.7 und 1 a BauGB 2004 durchgeführt, in der die voraussichtlichen
erheblichen
Umweltauswirkungen
ermittelt
und
in
einem
Umweltbericht beschrieben und bewertet werden. Diese UP soll grundsätzlich auf alle Bauleitpläne, d.h. für Flächennutzungspläne und Bebauungspläne ausgeweitet werden, so dass sie zu einem selbstverständlichen Bestandteil des Planungsprozesses wird. Die Umsetzung der Richtlinie erfolgt dadurch auf europarechtssicherer Weise. Durch die generelle Pflicht der UP aller Bauleitpläne werden jegliche Zweifel umgangen, ob ein Plan unter die UP-Pflicht fällt oder nicht. Schwierige Abgrenzungsfragen werden so vermieden. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 8; JUNG 2004)
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Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
5.1.2.2.2 Ausnahmen von der regelmäßigen Pflicht der Umweltprüfung (UP) Von der als Regelverfahren ausgestalteten UP gibt es auch Ausnahmen. Sie betreffen die Bauleitpläne, bei denen von vornherein keine erheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten sind. D.h. wenn durch die Änderung oder Ergänzung eines Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, kann die Gemeinde das vereinfachte Verfahren anwenden, wenn die Zulässigkeit von UVPpflichtigen
Vorhaben
Beeinträchtigungen
nicht
von
vorbereitet
Gebieten
von
oder
begründet
gemeinschaftlicher
wird
und
Bedeutung
keine und
Europäischen Vogelschutzgebieten i. S. des BNatSchG bestehen. (vgl. §13 Abs.1 BauGB 2004) Bei dem vereinfachten Verfahren kann davon abgesehen werden die Öffentlichkeit und betroffenen Behörden zur frühzeitigen Unterrichtung und Erörterung heranzuziehen. Der betroffenen Öffentlichkeit und den berührten Behörden sowie sonstigen Trägern öffentlicher Belange (TÖB) kann innerhalb einer angemessenen Frist die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben werden. Von einer UP, der Erstellung des Umweltberichts und der Angabe, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, kann abgesehen werden. Eine Überwachung nach §4c BauGB 2004 ist ebenfalls nicht erforderlich. (vgl. §13 Abs.2, 3 BauGB 2004) Von der generellen UP sind auch die städtebaulichen Satzungen nach §§34 und 35 BauGB 2004 ausgenommen. Europarechtlich ist die Pflicht zur Durchführung einer förmlichen UP nicht gegeben. Erhebliche Umweltauswirkungen sind bei Satzungen nach §34 Abs.4 BauGB 2004 nicht zu erwarten. Dies gilt auch für Satzungen nach §35 Abs.6 BauGB 2004. Diese werden von Gemeinden und damit auf lokaler Ebene aufgestellt. Sie beziehen sich nur auf einzelne Außenbereichsflächen, so dass es nur kleine Gebiete betrifft. Zu beachten bleibt, dass mit der Satzung nach §35 BauGB 2004 keine Baurechte geschaffen werden, sondern nur bestimmten Vorhaben bestimmte Belange nicht entgegengehalten werden können. (vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG 2004: 98 f) 5.1.2.2.3 Neuerungen im Verfahrensablauf der Bauleitplanung durch Integration der UP Das bestehende Verfahren der Bauleitplanung bleibt vom Grundsatz erhalten und wird um die neuen Regelungen ergänzt und erweitert. Abb.5 stellt das Bauleit-
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Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
verfahren, wie es vor der Novelle durchgeführt wurde, und den neuen Verfahrensablauf gegenüber. Verfahren zur Aufstellung eines Bauleitplans nach BauGB 2001
Verfahren zur Aufstellung eines Bauleitplans nach BauGB 2004
Aufstellungsbeschluss (§2 Abs.1)
Aufstellungsbeschluss (§2 Abs.1) Scoping (=Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad §2 Abs. 4)
Vorentwurf
Vorentwurf einschließlich Umweltbericht
Beteiligung besonders betroffener TÖB (§4 Abs.1) + Bürgerbeteiligung (§3 Abs. 1)
Frühzeitige Behördenbeteiligung mit integriertem Scoping (§4 Abs.1)+ Öffentlichkeitsbeteiligung (§3 Abs.1)
Entwurf
Entwurf einschließlich vollständigem Umweltbericht mit Informationen gemäß Anlage 1
Auslegung nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung (§3 Abs.2 )
Auslegung nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung (§3 Abs.2)
Öffentlichkeitsbeteiligung und Beteiligung der TÖB und Abgabe von Stellungnahmen (§3 Abs.2 + §4 Abs.2)*
Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung und Abgabe von Stellungnahmen (§4 Abs. 2 + §3 Abs. 2)*
Abwägung (§1Abs.6)
Abwägung nach §1 Abs.7 unter Berücksichtigung des Umweltberichts
Umwelterklärung (§6, §10)
Genehmigung/ Beschluss und Bekanntmachung (§6, §10)
Abb. 4: Gegenüberstellung des Ablaufs des Bauleitplanverfahrens nach BauGB 2001 und BauGB 2004
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Beschluss/ Genehmigung und Bekanntmachung (§6, §10) Änderungen Gesetze zur Einführung SUP-RL/Plan-UP-RL *Ergibt die Beteiligung an deutscher dem Unterrichtung der der Gemeinden Planentwurf erhebliche Planänüber Umweltauswirkungen durch derungen, erfolgt eine Überarbeitung Behörden (§4 Abs. 3) des Entwurfes mit anschließend erneutem Beteilgungsverfahren.
Monitoring (Überwachung) (§4c) Abb.5: Gegenüberstellung des Ablaufs des Bauleitplanverfahrens nach BauGB 2001 und BauGB 2004
Das Verfahren beginnt damit, dass von der Gemeinde der Beschluss getroffen wird einen Bauleitplan aufzustellen (§2 Abs.1 BauGB 2004). Danach hat die Gemeinde die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial) zu ermitteln und zu bewerten. Diese unerlässliche Vorarbeit der planerischen Abwägung, die bisher ungeschriebener Bestandteil der städtebaulichen Planung war, ist in §2 Abs.3 BauGB 2004 ausdrücklich vorgeschrieben. Zu den hier ermittelten und zu bewertenden Belangen gehören auch die in §1 Abs.5 Nr.7 und §1a BauGB 2004 genannten Belange des Umweltschutzes, für sie verlangt §2 Abs.4 S.1 BauGB 2004 wie bereits erwähnt eine UP. Diese UP ist kein selbständiges bzw. eigenständiges Verfahren, sondern integrierter Bestandteil des Aufstellungsverfahrens (FINKELNBURG 2004: 899, JANNING 2004: 5) An bestehende Regelungen zur Behandlung der Umweltbelange in der Bauleitplanung kann weitgehend angeknüpft werden. Das bedeutet für die Planungspraxis keine neuen materiellen Anforderungen. Die Verfahrensvorschriften sollen die Arbeitsschritte wiedergeben, die bei der Zusammenstellung des umweltrelevanten Abwägungsmaterials für eine sachgerechte Abwägung ohnehin erforderlich sind. Als Ausgangspunkt dienen die bereits eingeführten Regelungen zur Projekt-UVP, insbesondere
für
die
Einordnung
des
Umweltberichts
als
Bebauungsplanbegründung. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 8) Die UP wird als formales Trägerverfahren ausgestaltet, mit dem auch die bauplanungsrechtlich relevanten umweltbezogenen Maßgaben und Verfahren wie die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und die FFH-VP in einen einheitlichen Prüfablauf überführt werden, soweit dies im Bauleitplanverfahren selbst möglich und notwendig ist. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 9) Die wichtigsten Regelungen, die im BauGB 2004 eingefügt wurden, um dies zu erreichen, sollen an dieser Stelle kurz zusammengefasst werden. §§1, 1a BauGB 2004 beinhalten die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Abwägungsentscheidung, den §§2 bis 4b BauGB 2004 sind die Verfahrensvorgaben 47
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
für die Aufstellung der Bauleitpläne zu entnehmen. §1 Abs.6 BauGB 2004 enthält einen einheitlichen Katalog städtebaulicher Belange. Die UP nach §2 Abs.4 S.1 BauGB 2004 dient dem Verfahren zur Vorbereitung der Beschlussfassung über die Bauleitpläne im Hinblick auf die Umweltbelange. Durch die Ermittlung, Bewertung und Beschreibung der Umweltbelange soll eine der Praxis entsprechende Vorgehensweise für eine systematische und rechtssichere Aufbereitung des Abwägungsmaterials möglich werden. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 9) Die methodischen Anforderungen an die Ermittlung, Bewertung und Beschreibung der Umweltbelange wird konzeptionell vergleichbar zur Plan-UP-RL in der Anlage zum BauGB 2004 geregelt. Die Bedeutung der Umweltbelange wird nach §2a BauGB 2004 betont, denn der Umweltbericht ist als gesonderter Teil in die Begründung aufzunehmen. Damit wird auch gleichzeitig verdeutlicht, dass die Berücksichtigung der Umweltbelange ein Bestandteil jeder städtebaulichen Planung zusammen mit der Berücksichtigung der anderen städtebaulichen Belange ist. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 10) Weiterhin sind Verfahrensvereinfachungen durch Abschichtungen möglich. Das bedeutet Ergebnisse einer UP, die auf höherer Stufe durchgeführt wurde, sollen berücksichtigt werden, um so insbesondere Doppelarbeiten zu vermeiden. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 10) Nach §2 Abs.4 BauGB 2004 kann eine Abschichtung erfolgen, indem das nachfolgende Verfahren auf andere oder zusätzliche Umweltauswirkungen beschränkt werden kann. UP und FFH-VP auf der Ebene der Raumordnungsplanung können abschichtende Wirkung für Flächennutzungspläne haben, eine UP auf der Ebene der Flächennutzungsplanung kann zur Abschichtung auf der Ebene der Bebauungspläne genutzt werden. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau BT: 15) 5.1.2.2.3.1 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens) Neu für die Bauleitplanung ist der Verfahrensschritt des Scoping, den die Plan-UPRL vorschreibt. Er dient dazu, den erforderlichen Umfang und Detaillierungsgrad der UP durch die Gemeinde festzulegen. Auch die betroffenen Behörden sowie die sonstigen TÖB werden zur Äußerung zum Umfang und Detaillierungsgrad der UP aufgefordert (§4 Abs.1 BauGB 2004). Durch das Scoping soll externer Sachverstand frühzeitig in den Planungsprozess einbezogen, Ermittlungsfehler und unnötiger Arbeitsaufwand bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials vermieden werden. Gleichzeitig unterstützt es die 48
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Straffung des Verfahrens, denn durch das Scoping wird die Wahrscheinlichkeit verringert, dass der Planentwurf durch später im Rahmen der formalen Beteiligung eingehende Stellungnahmen nachträglich ergänzt und erneut ausgelegt werden muss. (vgl. JUNG 2003: 21; BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 12) Unklar ist derzeitig noch, wie das Scoping durchgeführt wird. Im BauGB 2004 ist nur festgeschrieben, das ein Scoping durchzuführen ist. Es wird offengelassen, wie dieses gestaltet sein soll. Bei der Projekt-UVP ist der Scoping-Termin Praxis. Da das Scoping mit der UP neu in das Bauplanungsrecht eingeführt wird, steht die Frage im Raum, ob es auch einen Termin gibt. Wenn ja, wann dieser durchgeführt und wer dazu einzuladen ist (alle TÖB oder nur selektiv die Umweltbehörden). Eventuell betrachtet man einen eigenen Scoping-Termin, als mehr Aufwand, da später im weiteren Planungsablauf sowieso Stellungnahmen einzuholen sind. Es könnte auch sein, dass die Gemeinden in ihrer Situation überfordert sind und daher schriftliche Stellungnahmen vorziehen. Das Scoping könnte auch verfahrens- bzw. planungsbegleitend als sogenannter Scoping-Prozess ausgestaltet werden. Es wird sich erst in der Praxis zeigen, wie das Scoping in der Bauleitplanung gestaltet wird. 5.1.2.2.3.2 Regelungen zur Beteiligung am Verfahren Das Beteiligungsverfahren der Öffentlichkeit und der Behörden erfuhr durch die EGrechtlichen Vorgaben keine wesentlichen inhaltlichen Änderungen. Einige Begriffe wurden an die Terminologie des Europa- und Völkerrechts angeglichen. So spricht man anstelle der „Bürgerbeteiligung“ jetzt von der „Öffentlichkeitsbeteiligung“ und „Beteiligung der Träger öffentlicher Belange“ wurde in „Behördenbeteiligung“ umgeändert. Nach §4 a Abs.6 BauGB 2004 soll die bislang nur für die Behörden und sonstigen TÖB geltende Regelung über die Nichtberücksichtigung verspätet vorgebrachter Belange nun auch für die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. Nach der vorgesehenen Präklusionsregelung sollen nicht fristgerecht vorgebrachte Stellungnahmen nur berücksichtigt werden, soweit die Gemeinde sie kannte oder hätte kennen müssen. Erleichterungen und erhöhte Transparenz des Beteiligungsverfahrens sollen sich durch die Nutzung von elektronischen Medien ergeben. (vgl. JUNG 2003: 21) Können Bauleitpläne erhebliche Auswirkungen auf Nachbarstaaten haben, sind die Gemeinden und Behörden des Nachbarstaates nach den Grundsätzen der Gegen49
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
seitigkeit und Gleichwertigkeit zu unterrichten. Bei Bauleitplänen, die erhebliche Umweltauswirkungen auf einen anderen Staat haben können, ist dieser nach den Vorschriften des UVPG zu beteiligen; für die Stellungnahmen der Öffentlichkeit und Behörden des anderen Staates, einschließlich der Rechtsfolgen nicht rechtzeitig abgegebener Stellungnahmen, sind abweichend von den Vorschriften des UVPG die Vorschriften des BauGB 2004 entsprechend anzuwenden. (§4a Abs.5 BauGB 2004) 5.1.2.2.3.2.1 Öffentlichkeitsbeteiligung Die Regelungen zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung bleiben unverändert zum früheren Verfahren. Änderungen gibt es aber bei der öffentlichen Auslegung, denn nach §3 Abs.2 S.1 BauGB 2004 sind neben den Entwürfen der Bauleitpläne nicht nur die Begründung, sondern auch die „nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen bereits
vorliegenden
umweltbezogenen
Stellungnahmen“
der
Öffentlichkeit
zugänglich zu machen. Der Gemeinde obliegt es auch andere Stellungnahmen auszulegen, wenn sie es für notwendig erachtet. 5.1.2.2.3.2.2 Behördenbeteiligung In §4 Abs.1 BauGB 2004 ist die Verpflichtung zu einer frühzeitigen Beteiligung der betroffenen Behörden und sonstigen TÖB festgelegt. Sie dient vorrangig der Festlegung des erforderlichen Umfangs und Detaillierungsgrads der UP, also dem bereits beschriebenen Scoping. Somit wurde die von der Plan-UP-RL vorgegebene Behördenbeteiligung am Scoping an das System der Bauleitplanung angepasst. (vgl. JANNING 2004: 11) Entsprechend dem Ziel der frühzeitigen Behördenbeteiligung kann diese bereits dann erfolgen, wenn Klarheit hinsichtlich der Inhalte besteht, die für die Prognose der Umweltauswirkungen erforderlich sind. Die Beteiligung kann auch bereits vor der Einleitung des Bauleitplanverfahrens erfolgen, um möglicherweise schon vorab Probleme erkennen zu können und die Planung nicht oder in veränderter Form durchzuführen. (vgl. EAG Bau MUSTERERLASS 2004: 51) Da Umwelt(verträglichkeits)prüfungen nach §2 Abs.4 BauGB 2004 auf mehreren Ebenen erforderlich sind und aufeinander aufbauen sollen, bietet es sich an, im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung auch das Konzept darzustellen, welche Untersuchungen auf welcher Ebene für erforderlich gehalten werden und ggf. auf welche
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Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Untersuchungen aus vorangegangenen Umweltprüfungen zurückgegriffen werden soll. (vgl. EAG Bau MUSTERERLASS 2004: 51) Die weitere Behördenbeteiligung gem. §4 Abs.2 BauGB 2004 am Bauleitplanverfahren bleibt inhaltlich unverändert zum gewohnten Verfahren. Insbesondere gilt auch immer noch die Verpflichtung der Behörden und sonstigen TÖB, der Gemeinde verfügbare Informationen zur Verfügung zu stellen, die für die Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials zweckdienlich sind. Diese Informationspflicht besteht nicht nur hinsichtlich der für die Erstellung des Umweltberichts dienlichen Kenntnisse, sondern insgesamt. (vgl. EAG Bau MUSTERERLASS 2004: 51) 5.1.2.2.3.2.3 Grenzüberschreitende Beteiligung §4 a Abs.5 S 1 BauGB 2004 trifft Regelungen bezüglich der Unterrichtung der Gemeinden und Behörden eines Nachbarstaats, wenn der Bauleitplan erhebliche Auswirkungen auf diesen haben kann. Erheblich sind Auswirkungen dann, wenn sie abwägungserheblich sind. Unterrichtung bedeutet, dass die entsprechenden Stellen des Nachbarstaats über den Inhalt des Planentwurfs so in Kenntnis gesetzt werden, dass sie sich inhaltlich mit der beabsichtigten Planung auseinandersetzen können. Umfang und Form der Beteiligung sollten zwischen den Staaten untereinander abgestimmt werden. Es bietet sich an, eine zentrale Anlaufstelle im Nachbarstaat auszuwählen, die bereits erhaltenen Informationen an andere in ihrem Aufgabenbereich betroffene Stellen weiterzuleiten. (vgl. EAG Bau MUSTERERLASS 2004: 55) Sind unter den erheblichen Auswirkungen auch Umweltauswirkungen, richtet sich die Beteiligung nach §4a Abs.5 S 2 BauGB 2004 nach dem UVPG. Abweichend von den Bestimmungen des UVPG gelten für die Beteiligungsfristen einschließlich der Präklusion die Bestimmungen von § 4 Abs. 2, § 4a Abs. 6 BauGB 2004. 5.1.2.2.3.3 Alternativenprüfung Mit der Prüfung in Betracht kommender anderweitiger Planungsmöglichkeiten, die nach der Anlage zu §2 Abs.4 und §2a Nr.2 Buchstabe d BauGB 2004 verlangt wird, wird die Verpflichtung der Alternativenprüfung in das BauGB 2004 aufgenommen. Bei der Frage, welche Planalternativen in Betracht kommen, sind insbesondere die Ziele und der räumliche Geltungsbereich des Bauleitplans zu berücksichtigen. Es
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sind damit nur die Planungsalternativen abzuhandeln, die auch unter dem Gesichtspunkt des Abwägungsgebots bedacht werden müssen (vgl. JANNING 2004). Anknüpfend an Art.5 Abs.1 SUP-RL/Plan-UP-RL sollen bei der Alternativenprüfung nur vernünftige Varianten betrachtet werden. Anhand des Hinweises auf die Ziele und den räumlichen Geltungsbereich des Plans wird deutlich, dass es sich dabei in der Praxis um anderweitige Lösungsmöglichkeiten im Rahmen der beabsichtigten Planung halten wird, auch innerhalb des betreffenden Plangebietes. Es müssen damit nicht grundsätzlich andere Planungen in Erwägung gezogen werden. (vgl. EAG Bau MUSTERERLASS 2004: 17) 5.1.2.2.3.4 Umweltbericht Aufgrund der Verabschiedung des Gesetzes zur UVP-Änderungsrichtlinie21 2001 wurde der Umweltbericht bereits in §2a in das BauGB 2004 eingefügt (BATTIS, KRAUTZBERGER, LÖHR 2001: 961). Wurde ein Bebauungsplan für ein Vorhaben aufgestellt, dass nach dem UVPG eine UVP verlangt, war nach §2a BauGB 200122 ein Umweltbericht zu verfassen. Die nachteiligen Folgen des Vorhabens sollten im Umweltbericht dargestellt werden, um den abschließenden Abwägungsprozess transparent zu gestalten. Daher ist der Umweltbericht in der Bauleitplanung nicht völlig neu. Gemäß §2a BauGB 2004 hat die Gemeinde im Aufstellungsverfahren dem Entwurf des Bauleitplans eine Begründung beizufügen. Sie muss die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans und den Umweltbericht enthalten. Der Umweltbericht ist gemeinsam mit der Begründung des Bauleitplanentwurfs während des Aufstellungsverfahrens fortzuschreiben In dem Umweltbericht sind nach der Anlage zu §2 Abs.4 und § 2a BauGB 2004 die entsprechend der UP nach §2 Abs.4 BauGB 2004 ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes darzulegen. Dabei bildet der Umweltbericht einen gesonderten Teil der Begründung. Der Umweltbericht ist vor der Annahme des Bauleitplans zu berücksichtigen. Der Inhalt des Umweltberichts wurde aus den Vorgaben der SUP-RL/Plan-UP-RL abgeleitet. Er muss laut Anlage zum §2 Abs.4 und §2a BauGB 2004 eine Einleitung mit folgenden Angaben enthalten: 21
Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. 07. 2001, BGBl. I Seite 1950
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Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
a) Kurzdarstellung des Inhalts und der wichtigsten Ziele des Bauleitplans, einschließlich der Beschreibung der Festsetzungen des Plans mit Angaben über Standorte, Art und Umfang sowie Bedarf an Grund und Boden der geplanten Vorhaben und b) Darstellung der in einschlägigen Fachgesetzen und Fachplänen festgelegten Ziele des Umweltschutzes, die für den Bauleitplan von Bedeutung sind, und der Art, wie diese Ziele und die Umweltbelange bei der Aufstellung berücksichtigt wurden.
Des Weiteren ist eine Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen, die in der UP nach §2 Abs.4 S.1 BauGB 2004 ermittelt wurden, mit folgenden Angaben erforderlich: a) Bestandsaufnahme der einschlägigen Aspekte des derzeitigen Umweltzustands, einschließlich der Umweltmerkmale der Gebiete, die voraussichtlich erheblich beeinflusst werden, b) Prognose über die Entwicklung des Umweltzustands bei Durchführung der Planung und bei Nichtdurchführung der Planung, c) geplante Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen und d) in Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten, wobei die Ziele und der räumliche Geltungsbereich des Bauleitplans zu berücksichtigen sind.
Folgende zusätzliche Angaben sind im Umweltbericht aufzunehmen: a) Beschreibung der wichtigsten Merkmale der verwendeten technischen Verfahren bei der Umweltprüfung sowie Hinweise auf Schwierigkeiten, die bei der Zusammenstellung der Angaben aufgetreten sind, b) Beschreibung der geplanten Maßnahmen zur Überwachung der erheblichen Auswirkungen der Durchführung des Bauleitplans auf die Umwelt und c) allgemein verständliche Zusammenfassung der erforderlichen Angaben nach dieser Anlage.
Die Wichtigkeit der allgemein verständlichen Zusammenfassung liegt darin, dass, sie es Dritten ermöglichen soll, sich ohne größere Sachkenntnisse und größeres Fachwissen über den Inhalt des Umweltberichts informieren zu können. Sie soll die Beteiligung der Öffentlichkeit und auch der Behörden damit vereinfachen. (vgl. EAG Bau MUSTERERLASS 2004: 27) 5.1.2.2.3.5 Berücksichtigung des Ergebnisses der UP bei der Entscheidung Bei der UP wird das umweltbezogene Abwägungsmaterial systematisch ermittelt, beschrieben und bewertet. Ihre Ergebnisse haben von sich aus keinen Vorrang vor anderen Belangen. Sie unterliegen wie diese der Abwägung nach §1 Abs.7 BauGB 2004. Der Umweltbericht ist neben allen anderen Belangen in der Abwägung zu berücksichtigen. Als Ergebnis kann sich ergeben, dass, das Verfahren weitergeführt wird, trotz nachteiliger Auswirkungen, da andere rechtlich oder tatsächlich bedeutsame Gesichtspunkte für die Planung überwiegen oder vorgehen; dass die Planung 22 BauGB vom 27.08.1997 (BGBl. I Seite 2141) zul. geändert am 13.09.2001 (BGBl. I Seite 2013); in dieser Arbeit als BauGB 2001 bezeichnet
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ergänzt oder geändert wird oder, dass die Planung eingestellt wird, weil mit ihr unakzeptable Beeinträchtigungen der Umwelt verbunden wären. (vgl. EAG Bau MUSTERERLASS 2004:
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5.1.2.2.3.6 Beschlussfassung/Genehmigung einschließlich Umwelterklärung Den Bauleitplänen ist nach der Beschlussfassung bzw. Genehmigung jeweils eine zusammenfassende Erklärung (Umwelterklärung) beizufügen über die Art und Weise, wie die Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung in dem jeweiligen Plan berücksichtigt wurden, und aus welchen Gründen der Plan nach Abwägung mit den geprüften, in Betracht kommenden anderweitigen Planungsmöglichkeiten gewählt wurde. (vgl. §6 Abs.5, §10 Abs.4 BauGB 2004) 5.1.2.2.3.7 Monitoring (Überwachung) Entsprechend Art. 10 Plan-UP-RL muss das Monitoring (Überwachung) der erheblichen Umweltauswirkungen der Bauleitpläne auf die Umwelt eingeführt werden, welches die Gemeinden selbst übernehmen sollen. Es kann somit als Instrument der Verbesserung der Planungspraxis und zur Erfolgsbilanzierung insgesamt genutzt werden. Das jeweilige Konzept der Umweltüberwachung soll im Umweltbericht beschrieben werden, damit es der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird. Um Doppelarbeiten zu vermeiden und die Gemeinden zu entlasten, sollten die beteiligten Behörden die in ihrem Arbeitsbereich anfallenden Erkenntnisse zu erheblich nachteiligen Umweltauswirkungen den Kommunen mitteilen. (vgl. JUNG 2003: 21, JANNING 2004: 13) 5.1.3 Änderung des Raumordnungsgesetzes23 (ROG) Die Einführung der Plan-UP-RL in deutsches Recht macht wie bereits erwähnt auch eine Änderung des ROG erforderlich. In Artikel 2 EAG Bau sind die Änderungen des ROG geregelt. Laut Richtlinientext muss eine UP bei allen Plänen und Programmen, die im Bereich der Raumordnung ausgearbeitet werden und rahmensetzend für UVPpflichtige Projekte sind oder eine VP nach FFH-RL verlangen, eingeführt werden (Art.3 Abs.2 Plan-UP-RL).
23 ROG vom 18.08.1997 (BGBl. I Seite 2081) zul. geändert durch Art.2 des Gesetzes zur Anpassung des ROG an EG- Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24.06.2004 (BGBl. I Seite 1359)
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Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Wesentliche Ziele der Plan-UP-RL auf dem Gebiet der Raumordnung sind: 1. europaweite Standards hinsichtlich Verfahren und Inhalt einer integrierten UP, 2. umfassende und frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung, 3. Überwachung der Umweltauswirkungen nach Durchführung der Pläne und Programme, 4. Vermeidung von Doppelprüfungen bei Plänen der Raumordnung durch Abschichtung der UPen in der Planhierarchie und durch Zusammenführung von nebeneinander stehenden eigenständigen UPen in eine einzige zusammenfassende UP. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 6) 5.1.3.1 Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des ROG Die Änderung des ROG wird vom Bund innerhalb der Grenzen seiner Rahmengesetzgebungskompetenz nach Art.75 Abs.1 Nr.4 GG vorgenommen. Diese besitzt der Bund nach Art.72 Abs.2 GG, sofern „die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“. Dies ist auch bei der Änderung des ROG der Fall, denn es ist anzunehmen, dass die Länder die überregionalen Nutz- und Schutzinteressen in der zu regelnden Angelegenheit nicht selbst koordinieren können. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 7) Ziel der Raumordnung ist es den Gesamtraum der Bundesrepublik zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§1 Abs.1 ROG 2004). Die Plan-UP-RL fordert bundesweit hinsichtlich der UP ein Verfahren bei der Aufstellung der Raumordnungspläne, das in der Ausgestaltung seiner Details auf Länderebene differieren kann, ohne die Einheitlichkeit im Bundesgebiet in der vom GG geforderten Tiefe zu gefährden. Um aber eine zu starke unterschiedliche Auslegung der Richtlinie durch die Länder zu vermeiden, sind bundeseinheitliche Weichenstellungen hinsichtlich einiger Regelungen nötig. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 7) Folgende Regelungsbereiche sind betroffen: Ausnahmemöglichkeit von dem Erfordernis einer UP, Integrations- und Abschichtungsmöglichkeiten im Rahmen der UP, Bekanntgabe der Begründung, die die UP betrifft und die Öffentlichkeitsbeteiligung. Mit den bundeseinheitlich festgelegten Regelungen sollen auch Hindernisse für den wirtschaftlichen Verkehr aufgrund unterschiedlicher Regelungen innerhalb der Länder vermieden werden. Wenn Umweltauswirkungen der Durchführung von 55
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Raumordnungsplänen nicht so geprüft, bewertet und berücksichtigt werden würden, wie dies die bundesrechtlichen Regelungen erfordern, könnten emissionsintensive Planungen leichter in einem Plan festgelegt werden. Es bestünde dann die Möglichkeit, dass sich aufgrund geringerer Anforderungen einiger Landesgesetze von Land zu Land vermeintliche Standortvorteile für die entsprechenden wirtschaftlichen Nutzungen ergeben und damit eine Gefährdung der Wirtschaftseinheit entsteht. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau AT 2003: 7) 5.1.3.2 Umsetzung der Plan-UP-RL in das ROG Die Anforderungen der UP, die von der Plan-UP-RL verlangt werden, wurden in §7 ROG 2004 eingearbeitet, der bereits im ROG 199724 die Allgemeinen Vorschriften über die Raumordungspläne enthielt. 5.1.3.2.1 Pflicht zur Umweltprüfung (UP) von Raumordnungsplänen Bei der Aufstellung und Änderung von Raumordnungsplänen ist eine UP i. S. der Plan-UP-RL durchzuführen. Generell erfolgt für alle Raumordnungspläne eine UP. Zu begründen ist dies damit, dass die Raumordnungspläne der Länder regelmäßig rahmensetzend für die künftige Genehmigung von Projekten sind, die in den Anhängen der UVP-RL aufgeführt sind oder ihre Auswirkungen eine FFH-VP erforderlich machen. Bei geringfügigen Änderungen von Raumordnungsplänen kann unter Umständen von der Durchführung einer UP abgesehen werden. (vgl. BEGRÜNDUNG EAG Bau BT 2003: 84) 5.1.3.2.2 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens) und Screening (Vorprüfung hinsichtlich der UP-Pflichtigkeit) Die Verfahrensschritte des Scoping und Screening werden neu in das Verfahren der Aufstellung von Raumordnungsplänen aufgenommen. Bei „der Festlegung des Umfangs und Detaillierungsgrades des Umweltberichtes“ (Scoping) sind „die öffentlichen Stellen, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen berührt werden kann“, zu beteiligen (§7 Abs.5 ROG 2004). Es kann vorgesehen werden, dass bei geringfügigen Änderungen von Raumordnungsplänen nur dann eine UP nötig ist, wenn gemäß Art.3 Plan-UP-RL nach 24
ROG vom 18.08.1997 (BGBl. I Seite 2081) zul. geändert durch Art.3 über die Errichtung eines Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnungs sowie zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 15.12.1997 (BGBl. I Seite 2902)
56
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Kriterien des Anhangs II voraussichtliche erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind (Screening). Diese Feststellung ist unter Beteiligung der öffentlichen Stellen zu treffen, deren Aufgabenbereich von den Umweltauswirkungen berührt werden kann. Wird festgestellt, dass keine erheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten sind, sind die zu diesem Ergebnis führenden Erwägungen im Entwurf der Begründung der Planänderung aufzunehmen. (§7 Abs.5 ROG 2004) 5.1.3.2.3 Umweltbericht Auch die Erstellung des Umweltberichts ist neu bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen. In dem Umweltbericht sind die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen, die die Durchführung des Raumordnungsplans hat, sowie anderweitige Planungsmöglichkeiten zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten. Der Umweltbericht kann als gesonderter Teil in die Begründung des Raumordnungsplans aufgenommen werden. (§7 Abs.5 ROG 2004) Erst im endgültigen Gesetzentwurf zum EAG Bau wurde die Formulierung „gesonderter Teil“ eingeführt. Vorher sollte der Umweltbericht als „unselbständiger Teil“ der Begründung aufgestellt werden. Eine Formulierung, die dahin missverstanden werden könnte, dass die Inhalte des Umweltberichts ununterscheidbar in der Gesamtbegründung des Raumordnungsplans einfließen. Mit der geänderten Formulierung soll sichergestellt werden, dass der Umweltbericht von der übrigen Begründung zu unterscheiden bleibt. Dies ist notwendig, um eine Handhabung des Umweltberichts im Sinne der Plan-UP-RL zu gewährleisten (vgl. DEUTSCHER BUNDESTAG 2004: 107)
5.1.3.2.4 Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung §7 Abs. 6 ROG 2004 betrifft die Beteiligungsregelungen der Öffentlichkeit und der Behörden und führt dazu die §7 Abs.5 und 6 ROG 1997 zusammen. Den öffentlichen Stellen und der Öffentlichkeit ist „frühzeitig und effektiv Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und seiner Begründung sowie dem Umweltbericht zu geben“. Hat der Raumordnungsplan voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt eines anderen Staates, ist die Beteiligung nach den Grundsätzen des UVPG durchzuführen. (§7 Abs. 6 ROG 2004)
57
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
5.1.3.2.5 Berücksichtigung, Begründung und Bekanntmachung Die Stellungnahmen und der Umweltbericht sind in der Abwägung zu berücksichtigen (§7 Abs.7 ROG 2004). In die Begründung sind hinsichtlich der UP „Angaben darüber aufzunehmen, wie Umwelterwägungen, der Umweltbericht sowie die abgegebenen Stellungnahmen im Plan berücksichtigt wurden und welche Gründe nach Abwägung mit den geprüften anderweitigen Planungsmöglichkeiten für die Festlegungen des Plans
entscheidungserheblich
waren.
Ferner
sind
die
vorgesehenen
Überwachungsmaßnahmen der erheblichen Auswirkungen der Durchführung des Plans auf die Umwelt zu benennen.“ (§7 Abs.8 ROG 2004) Der Raumordnungsplan ist mit seiner die UP betreffende Begründung öffentlich bekannt zu machen. (§7 Abs.9 ROG 2004) 5.1.3.2.6 Monitoring (Überwachung) Für die Raumordnung wurde ebenfalls im ROG 2004 zur Erfüllung der Anforderungen der Plan-UP-RL festgelegt, „dass die erheblichen Auswirkungen der Durchführung der Raumordnungspläne auf die Umwelt zu überwachen sind“. (§7 Abs.10 ROG 2004) 5.1.3.2.7 Abschichtung Es kann vorgesehen werden, dass bei Regionalplänen die UP auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen zu beschränken ist, wenn die Raumordnungspläne für das Landesgebiet, aus dem die Regionalpläne entwickelt werden, bereits eine UP i. S. der Plan-UP-RL enthalten. Außerdem können die UP sowie andere erforderliche Verfahren zu Prüfung der Umweltauswirkungen gemeinsam durchgeführt werden. (§7 Abs. 5 ROG 2004) 5.2 Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG-E)25 5.2.1 Allgemeines zum SUPG-E Der SUPG-E dient ebenfalls der Umsetzung der SUP-RL/Plan-UP-RL in deutsches Recht. Es werden auch die Vorgaben des UNECE-Protokolls über die SUP vom 21. Mai 2003 zum Übereinkommen über die UVP im grenzüberschreitenden Rahmen (Espoo-Konvention) vom 25. Februar 1991 in das deutsche Recht übernommen. Innerhalb des SUPG-E sollen gleichzeitig bestimmte Anforderungen des Art.2 und
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Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Art.3 Nr.1 der EG-Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG26 hinsichtlich Öffentlichkeitsbeteiligung und Zugang zu den Gerichten27 umgesetzt werden. Außerdem sollen mit dem Gesetzentwurf zum SUPG das UVPG und das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) an die SUP-RL/Plan-UP-RL angepasst werden. (SUPG-E BEGRÜNDUNG AT 2004: 1,3) Die SUP-RL/Plan-UP-RL war bis zum 20. Juli 2004 in deutsches Recht umzusetzen. Eine fristgerechte Umsetzung wurde jedoch nur im Zuge des EAG Bau für bestimmte Anwendungsbereiche erreicht. Der SUPG-E wurde erst am 17.05.2004 veröffentlicht und bis jetzt ist keine fristgerechte Umsetzung der vollständigen SUP-RL/Plan-UP-RL in nationales Recht erfolgt. Die Richtlinie gilt zunächst unmittelbar. Bei den nachfolgenden Erläuterungen zum Ablauf der SUP und zu den SUP-pflichtigen Plänen und Programmen nach dem SUPG-E kann sich nur auf diesen Entwurf vom Mai 2004 bezogen werden. Spätere Änderungen sind daher möglich und können hier noch nicht berücksichtigt werden. Die SUP stellt auf der Plan- und Programmebene eine Ergänzung der auf der Zulassungsebene durchgeführten UVP dar. Es bestehen auch strukturell Parallelen zwischen den beiden Instrumenten. Die einzelnen Verfahrensschritte der SUP entsprechen inhaltlich und systematisch weitgehend denen der UVP. Auch die SUP soll ähnlich wie die UVP in bestehende verwaltungsbehördliche Verfahren integriert werden. Die grundlegenden Bestimmungen der SUP sollen wegen der großen Sachnähe zur UVP in das UVPG aufgenommen werden. Das UVPG soll als Stammgesetz für die SUP dienen und erfährt damit eine erhebliche Erweiterung. (SUPG-E BEGRÜNDUNG AT 2004: 4) Zur besseren Übersichtlichkeit wird das Gesetz insgesamt in folgende 6 Teile gegliedert: - Teil 1. Allgemeine Vorschriften für die Umweltprüfungen (§1-3) - Teil 2. Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) (§3a-14) - Teil 3. Strategische Umweltprüfung (SUP) (§14a-14o) - Teil 4. Besondere Verfahrensvorschriften für die Umweltprüfungen (§15-19b) - Teil 5. Vorschriften für bestimmte Leitungsanlagen und andere Anlagen (Anlage 1 Nr. 19) (§20-23) 25
Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG-E) vom 17.05.2004, wird in dieser Arbeit nachfolgend als SUPG-E bezeichnet 26 Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24.09.1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. EG L 275/26 vom 10.10.1996, Seite 26-40 27 Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.05.2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten vom 25.6.2003 (ABL. EG Nr. L 156/17)
59
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
- Teil 6. Schlussvorschriften (§24-25)
5.2.2 Anwendungsbereich der Strategischen Umweltprüfung (SUP) 5.2.2.1 SUP-Pflicht in bestimmten Plan- und Programmbereichen und im Einzelfall Eine SUP ist durchzuführen bei Plänen und Programmen nach §14b i.V.m. Anlage 3 SUPG-E. Anlage 3 Nr.1 SUPG-E enthält eine Auflistung von Plänen und Programmen, bei denen nach §14b Abs.1 Nr.1 SUPG-E zwingend eine SUP vorgeschrieben ist. Das betrifft Pläne und Programme, die einem oder mehreren Sachbereichen in Art.3 Abs.2 Buchstabe a SUP-RL/Plan-UP-RL (z.B. Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei,
Energie,
Industrie,
Verkehr,
Raumordnungs,
Bodennutzung,...)
zuzuordnen sind und die einen Rahmen setzen, für UVP-pflichtige Vorhaben nach Bundes- und Landesrecht. Dazu sollen u.a. folgende Pläne und Programme gehören: - Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene einschließlich Bedarfspläne für Bundesfernstraßen und Bundeswasserstraßen - Raumordnungsplanungen nach §8,9 ROG - Bauleitplanungen nach §§6, 10 BauGB 2004 - Landschaftsplanungen nach §§15, 16 BNatSchG.
Die Anlage 3 Nr.2 SUPG-E umfasst die Pläne und Programme, bei denen sich die Notwendigkeit einer SUP nach §14 Abs.1 Nr.2 SUPG-E daher ergibt, ob sie einen Rahmen für UVP-pflichtige Vorhaben setzen oder für solche Vorhaben, bei denen nach Landesrecht eine UVP oder eine Vorprüfung des Einzelfalls durchgeführt werden muss. Die zuständige Behörde muss bei diesen Plänen und Programmen nach Maßgabe des §14b Abs.3 SUPG-E prüfen, ob eine Rahmensetzung vorliegt. Folgende Pläne und Programme fallen u.a. darunter: - Forstliche Rahmenpläne nach §7 Bundeswaldgesetz - Luftreinhaltepläne nach §47 Abs.1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) - Abfallwirtschaftspläne nach §19 Abs.5 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.
Fallen Pläne und Programme nicht unter §14b Abs.1 SUPG-E, muss eine SUP nur erfolgen, wenn sie für Entscheidungen über die Zulässigkeit von UVP-pflichtigen oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzen und nach einer Vorprüfung im Einzelfall voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. (§14b Abs.2 SUPG-E)
60
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Bei
der
Vorprüfung
des
Einzelfalls
hat
die
zuständige
Behörde
unter
Berücksichtigung der in Anlage 4 SUPG-E aufgezählten Kriterien überschlägig zu prüfen, ob der Plan oder das Programm erhebliche Auswirkungen haben kann. Bei der Vorprüfung sind die Behörden mit hinzuzuziehen, die von dem Plan oder Programm betroffen sein können. (§14b Abs.4 SUPG-E) 5.2.2.2 SUP-Pflicht aufgrund einer Verträglichkeitsprüfung Eine SUP ist durchzuführen, bei Plänen und Programmen, die einer VP nach §35 BNatSchG 2002 unterliegen. (§14c SUPG-E)
5.2.2.3 Ausnahmen von der SUP-Pflicht Werden Pläne und Programme nur geringfügig geändert oder legen sie die Nutzung kleiner Gebiete fest, erfolgt nur dann eine SUP, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalls ergibt, dass der Plan oder das Programm erhebliche Umweltauswirkungen haben kann. (§14d Abs.1 SUPG-E) Bei Plänen und Programme aus den Bereichen Wasserhaushalt, Raumordnung und Forstwirtschaft ergibt sich für die eben genannten Fälle durch Festlegung der Planoder Programmart, durch Vorprüfung des Einzelfalls oder eine Kombination beider Verfahren, wann eine SUP durchzuführen ist. Sichergestellt werden muss dabei, dass Pläne und Programme, die erhebliche Umweltauswirkungen haben tatsächlich einer SUP unterzogen werden. (§14d Abs.2 SUPG-E) 5.2.3 SUP-Pflicht der Landschaftsplanung Wie bereits unter 5.2.2.1 aufgeführt, soll die Landschaftsplanung zu den obligatorisch SUP-prüfpflichtigen Planungen gehören. Eine Entscheidung, die sehr kontrovers diskutiert wird. Eine obligatorische SUP-Pflicht für die Landschaftsplanung, die die Ziele und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege darstellt und dadurch Verbesserungen des Zustands der Umwelt herbeiführen will, wird als sehr „kontraproduktiv“ betrachtet. (JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 337) Nach anderen Argumentationen gehört die Landschaftsplanung jedoch zu den nach Art.3 Abs.2a SUP-RL/Plan-UP-RL prüfpflichtigen Bodennutzungsplänen. Dabei muss allerdings betont werden, dass die Landschaftsplanung keine Landnutzungsplanung ist (JESSEL 1998). Sie hat nicht die Aufgabe sogenannte Positivplanungen für andere Nutzungen zu formulieren. Über ihre Integration in die Bauleitplanung entfaltet sie nur 61
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
mittelbare Wirkung. Hier bilden lediglich Nordrhein-Westfalen und die Stadtstaaten eine Ausnahme, wo die kommunalen Landschaftspläne unmittelbar gelten. Bereits vor der Erarbeitung des SUPG-E verbreitete sich in Fachkreisen das Gerücht, die Landschaftsplanung auch SUP-pflichtig zu machen. Es wurden damals bereits verschiedene Interpretationen zur SUP-Pflicht der Landschaftsplanung entwickelt, von denen auf zwei im Folgenden eingegangen werden soll. 5.2.3.1 Differenzierte obligatorische SUP-Prüfpflichtigkeit der Landschaftsplanung nach HENDLER 2002 HENDLER begründet eine SUP-Pflicht der Landschaftsplanung damit, dass die SUPRL/Plan-UP-RL nicht nur Pläne und Programme umfasst, von denen ökologische Negativeffekte ausgehen. Auch naturschutzrechtliche Pläne und Programme, die der Verbesserung des Umweltschutzes dienen und als eigentliches Ziel haben, vorteilhafte ökologische Wirkungen zu erreichen, können daher einer SUP unterzogen werden. HENDLER differenziert die Prüfpflichtigkeit der Landschaftsplanung anhand ihrer Integrationsmodelle in den einzelnen Bundesländern. Beim Modell der Primärintegration (Landschaftspläne werden als unselbstständiger Teil der Raumordnungsund Bauleitplanung erarbeitet, als deren Bestandteil sie Behördenverbindlichkeit erlangen) unterliegt die Landschaftsplanung obligatorisch der SUP - Pflicht, denn sie lässt sich hier der Raumordnung zuordnen. Bei der Sekundärintegration (es werden eigenständige - mit anderen Planungen unabgestimmte - Landschaftspläne erstellt, die keine eigenständige Verbindlichkeit erlangen und deren Darstellungen nach Abwägung mit anderen Belangen in die Raumordnungs- und Bauleitplanung integriert werden), wird die Landschaftsplanung aufgrund ihrer Transformation in die Raumordnungs- und Bauleitplanung von der UP erfasst. Vor dem Transformationsakt besteht nur eine eigenständige Prüfpflichtigkeit der Landschaftsplanung, soweit sie die Konkretisierungsstufe der Bodennutzung (z.B. Schutzgebietsfestsetzungen) erreicht oder Festlegungen getroffen werden, die die Schaffung und Erhaltung von Erholungsmöglichkeiten zur Förderung des Fremdenverkehrs betreffen. Gleiches gilt für das Separationsmodell28, bei welchem Landschaftsplanung und Raumordnungsund
Bauleitplanung
vollständig
getrennt
entstehen
und
bestehen.
Die
62
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Landschaftsplanung erlangt allerdings eine eigenständige Rechtsverbindlichkeit, darf daher aber auch der Raumordnungs- und Bauleitplanung der jeweiligen Ebene nicht widersprechen,
schließt
HENDLER
für
die
überörtliche
Landschaftsplanung
weitestgehend aus, dass dabei die Konkretisierungsstufe der Bodennutzung erreicht wird. 5.2.3.2 Grundsätzlich keine SUP-Pflicht der Landschaftsplanung gemäß BUNDESAMT FÜR
NATURSCHUTZ (BfN) 2003
Die Argumentationen gegen eine grundsätzliche SUP-Pflicht der Landschaftsplanung stützen sich auf die Interpretationen von HENDLER. Beim Begriff der Bodennutzung wird
aber
weiter
ins
Detail
gegangen
und
geschlussfolgert,
dass
die
Landschaftsplanung nicht SUP-pflichtig ist. Man kann sie allenfalls den beiden Sachbereichen Raumordnung und Bodennutzung (Art.3 Abs.2 Buchstabe a SUPRL/Plan-UP-RL)
zuordnen.
Unter
den
Bereich
Raumordnung
fällt
die
Landschaftsplanung nach dieser Argumentation nicht, weil diese den Bereich der umfassenden räumlichen Gesamtplanung betrifft, die Landschaftsplanung aber nur die Fachplanung für den Bereich Naturschutz und Landschaftspflege darstellt und ein sachlich begrenztes Zielspektrum aufweist. Zum Bereich der Bodennutzung, die den spezifischen Aspekt der Begrenzung von Art und Ausmaß der konkreten Inanspruchnahme von Boden betrifft, gehört sie ebenfalls nicht. Die Landschaftsplanung fällt auch nicht unter Art.3 Abs.2 Buchstabe b SUP-RL/Plan-UP-RL, da hier die Erforderlichkeit einer Prüfung nach Art.6 FFH-RL maßgeblich ist. Beeinträchtigungsrelevante Wirkungen führt die Landschaftsplanung praktisch nicht herbei. Solche Konflikte werden in der Landschaftsplanung bereits planintern vermieden. Auch
nach
Meinung
der
LÄNDERARBEITSGEMEINSCHAFT
NATURSCHUTZ,
LANDSCHAFTSPFLEGE UND ERHOLUNG (LANA) (2003) unterliegt die Landschaftsplanung nicht der SUP, da sie keine erheblichen (negativen) Auswirkungen auf die Umwelt hat. Außerdem fehlt es ihr an der Rechtsverbindlichkeit. Zu beiden erläuterten Theorien gibt es sowohl positive als negative Argumentationen in Fachkreisen. Positiv wird an HENDLERs Theorie u.a. befunden, dass seine Argumentation die Integrationsmodelle differenziert. Damit ist es hier möglich die 28
Bei dem Separationsmodell sehen die Länder eine eigenständige örtliche Landschaftsplanung vor, die neben
63
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Prüfpflichtigkeit
von
den
konkreten
Rahmenbedingungen
in
den
einzelnen
Bundesländern abhängig zu machen. Fraglich bleibt wie diese Differenziertheit schon umfassend im BNatSchG für alle Ländermodelle geregelt werden. Allerdings bleiben z.B. als negative Aspekte die Akzeptanzprobleme der Landschaftsplanung, die bei einer SUP-Pflicht auf sie zukommen würden. Es wird schwer den Bürgern oder kleinen Kommunen mit fehlender oder schwacher Selbstverwaltung sowie der Fachwelt verständlich zu machen, warum ein Plan mit ähnlichen Inhalten und Aufgaben bzw. zur Konkretisierung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege selbst auf Übereinstimmung mit Umweltzielen zu überprüfen ist. Es wird bei einer SUP-Pflicht der Landschaftsplanung befürchtet, dass der Eindruck entstehen könnte, dass von den Planwerken der Landschaftsplanung erhebliche negative Umweltauswirkungen entstehen könnten. Dies wäre nicht vermittelbar und führte zu einem großen Imageschaden der Landschaftsplanung. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.4.2.3: 15) Diesem und auch den Akzeptanzproblemen würde man bei einer Entscheidung gegen die SUP-Pflicht der Landschaftsplanung aus dem Weg gehen. Die Ablehnung der Argumentation vom BfN und der LANA stützt sich hauptsächlich auf die formaljuristischen Gründe, die für eine Prüfpflichtigkeit der Landschaftsplanung sprechen wie z. B. die Berücksichtigungspflicht der Landschaftsplanung, die sich aus §14 Abs.2 S.1 BNatSchG 2004 ableitet. 5.2.3.3 Überlegungen zur Vermeidung der SUP-Pflicht der Landschaftsplanung Es gab mehrere Vorschläge mit Überlegungen die SUP-Pflichtigkeit der Landschaftsplanung zu verhindern. WERK (2003) schlug vor, durch eine Erweiterung des BNatSchG zusätzliche materielle und formelle Tatbestände aus dem Stammgesetz zur SUP als beachtenspflichtig in die Landschaftsplanung zu übernehmen. Damit wäre eine separate obligatorische SUP-Pflicht der Landschaftsplanung nicht mehr nötig. Durch diese Lösung bliebe der bisherige Regelungsbereich ohne Konflikte zu den Ländern und nur die naturschutzbezogene Seite der SUP-RL/Plan-UP-RL wäre betroffen. Diese formale Ausgestaltung der Landschaftsplanung, so dass sie die Anforderungen der SUP-RL/Plan-UP-RL selbst erfüllt und nicht der SUP-Pflicht unterliegt, sollte so aussehen, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung und Informationsbeschaffung in den der Bauleitplanung steht und nicht auf eine Integration in diese angelegt ist. (HENDLER 2002)
64
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
wichtigsten Verfahrensschritten sowie das Scoping obligatorisch erfolgen sollen und dem EAG Bau angelehnt sind. In einem ähnlichen Vorschlag des Bundesverbandes beruflicher Naturschutz e.V. (BBN) (2003) sollte die Landschaftsplanung durch verschiedene Ergänzungen im BNatSchG so ergänzt werden, dass sie von der SUP-Pflicht ausgenommen bleibt. Da der Landschaftsplanung im System der raumbezogenen Planungen eine besondere Stellung zukommt, „erscheint es daher ausreichend und damit zielführend, die Landschaftsplanung lediglich in formaler Hinsicht so zu „ertüchtigen, dass sie die Anforderungen der SUP-RL erfüllt“ (BBN, 2003), die Anforderungen an den Umweltbericht sollen von der Landschaftsplanung integrativ erfüllt werden, ohne dass ein separater Umweltbericht zu erstellen ist. Eine ergänzende Vollständigkeit der Schutzgüter soll im BNatSchG durch Bezugnahme auf das UVPG erreicht werden. Weiterhin sind die Pflicht zur Öffentlichkeitsbeteiligung und Überwachung in die Landschaftsplanung einzuführen. 5.2.3.4 Regelungen zur Landschaftsplanung im SUPG-E - insbesondere zur SUP-Pflicht Nach SUPG-E soll die Landschaftsplanung zu den obligatorisch SUP-prüfpflichtigen Planungen gehören. Man hat diese Regelung auf die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art.75 Abs.1 Nr.3 GG gestützt. Nach Art.75 Abs.2 GG erfüllt sie auch die Merkmale eines Ausnahmefalls29. Der Ausnahmecharakter bei dieser Regelung ergibt sich „aus dem Bedürfnis nach einem Mindestmaß an Einheitlichkeit im Hinblick auf die Schaffung konsistenter, aufeinander abzustimmender Planungen im länderübergreifenden Bereich“ (SUPG-E BEGRÜNDUNG BT Stand: 17.05.2004: 18). Dadurch, dass die Landschaftsplanung bundesweit flächendeckend zu erfolgen hat und somit auch an Landesgrenzen durchgeführt wird, „kommen bei der Landschaftsplanung ähnliche Kompetenzerwägungen zum Tragen wie bei der Raumplanung“ (SUPG-E BEGRÜNDUNG BT Stand: 17.05.2004: 18). Indem bundeseinheitlich die Pflicht zur SUP festgelegt wird, wird eine Vergleichbarkeit bei den Planungsanforderungen und der Planungsqualität erreicht.
29 Laut Art.75 Abs.2 GG dürfen Rahmenvorschriften „nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten“.
65
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Auch die Berücksichtigungspflicht der Landschaftsplanung war für ihre SUP-Pflicht ausschlaggebend. Landschaftsplanungen setzen regelmäßig einen Rahmen für UVP-pflichtige Vorhaben, denn ihre Inhalte sind nach §14 Abs.2 BNatSchG 2002 in Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen. Damit entfaltet die Landschaftsplanung nicht nur auf der Planungsebene Wirkung, sondern auch auf der Ebene der konkreten Projektzulassung. Bei unterschiedlichen landesrechtlichen Regelungen der SUP-Pflicht könnte es daher zu unterschiedlichen Zulassungsstandards kommen. Allerdings sieht §19 a SUPG-E, der speziell auf die Durchführung der SUP bei Landschaftsplanungen eingeht, eine Sonderregelung vor, die die Durchführung der SUP bei der Aufstellung von Landschaftsplanungen nach §§15, 16 BNatSchG 2002 betrifft. Man bezieht diese auf die vielfältigen Parallelen, die zwischen der Landschaftsplanung und der SUP existieren. Die meisten Schutzgüter der SUP werden im Rahmen der bisherigen Landschaftsplanung bereits medienübergreifend untersucht. Dadurch ist es möglich, dass der beschreibende Teil der Landschaftsplanung bei entsprechender Strukturierung wesentliche Anforderungen eines Umweltberichts im Rahmen der SUP übernehmen kann. Die SUP bei Landschaftsplanungen „soll nicht als eigenständiger, zur Planaufstellung hinzutretender Prüfungsschritt ausgestaltet werden“ (SUPG-E BEGRÜNDUNG BT Stand: 17.05.2004: 44). Werden Landschaftspläne und -programme aufgestellt oder geändert, soll die Landschaftsplanung nur um die Elemente der SUP ergänzt werden, die sie bisher noch nicht untersucht hat. Dazu sind nach §19a Abs.1 SUPG-E auch in der Landschaftsplanung die Schutzgüter zu betrachten, für die im Rahmen der SUP Erhebungen zu machen sind und die über ihren eigenen Schutzgutkatalog hinausgehen, insbesondere der Mensch einschließlich der menschlichen Gesundheit. Aufgrund der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes erhalten die Länder den Regelungsauftrag, die notwendigen Verfahrensschritte zur Durchführung der SUP in der Landschaftsplanung zu gestalten. Die Verfahren zur Aufstellung und Änderung
von
Landschaftsplanungen
Verfahrensschritte
der
SUP
Untersuchungsrahmens,
die
zu
sind
um
ergänzen,
z.B.
Alternativenprüfung,
fehlende um eine
Elemente
und
Festlegung
des
Öffentlichkeits-
und
die
Behördenbeteiligung im Rahmen der Landschaftsplanung sowie eine Überwachung der
voraussichtlich
Ausgestaltung
dieser
erheblichen Elemente
Umweltauswirkungen. und
Verfahrensschritte
Für haben
die die
konkrete Länder 66
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Regelungsspielräume.
Diese
werden
ihnen
allerdings
beim
Verfahren
der
grenzüberschreitenden SUP in der Landschaftsplanung nicht gelassen. (§19a Abs.1 SUPG-E, SUPG- E BEGRÜNDUNG BT Stand: 17.05.2004: 45) Bei Landschaftsplanungen, die nur geringfügig geändert werden oder die Nutzung kleiner Gebiete lokaler Ebene festlegen, bestimmen die Länder durch eine Artfestlegung, Vorprüfung des Einzelfalls oder eine Kombination dieser Verfahren, wann eine SUP durchzuführen ist. (§14d Abs.2 SUPG-E, SUPG- E BEGRÜNDUNG BT Stand: 17.05.2004: 44) Die Inhalte der Landschaftsplanung sollen auch bei der UP anderer Pläne und Programme herangezogen werden. Allerdings nur, wenn sie selbst zuvor einer SUP unterzogen wurden. Aber auch Angaben aus nicht SUP-geprüften Landschaftsplanungen können in den Umweltbericht aufgenommen werden (§19a Abs.3 i.Vm. §14g
Abs.4
SUPG-E,
BEGRÜNDUNG SUPG-E
BT
Stand:
17.05.2004:
45).
Informationen aus Landschaftsplanungen bei der SUP anderer Pläne und Programme sind jedoch nur heranzuziehen, wenn sie für den vorgesehen Zweck geeignet sind und über eine hinreichende Aktualität verfügen (§14g Abs.4 SUPG-E). Den Inhalten der Landschaftsplanung bei der SUP muss nicht Rechnung getragen werden, wenn dies aus bestimmten Gründen nicht möglich ist. Allerdings muss diese Entscheidung begründet werden (§14 Abs.2 BNatSchG 2002).
5.2.3.5 Stellungnahmen zur SUP-Pflicht der Landschaftsplanung nach SUPG-E Im Zuge der öffentlichen Anhörung im September 2004 zum SUPG-E erschien vom DEUTSCHEN BUNDESTAG (2004) ein Fragenkatalog mit Antworten u.a. des BUNDES DEUTSCHER LANDSCHAFTSARCHITEKTEN30 (BDLA), der UVP-GESELLSCHAFT sowie weiterer Institutionen und Fachexperten bezüglich des SUPG-E. In diesem Fragenkatalog wurden u.a. Stellungnahmen, wie eine zwingende SUP-Pflicht der Landschaftsplanung und die Regelungen zur Landschaftsplanung nach §19a SUPGE eingeschätzt werden, verlangt. Der BDLA erläutert dazu folgende juristische Gründe, die gegen eine SUP-Pflicht der Landschaftsplanung sprechen:
67
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
1. In Art.3 Abs.2 Buchstabe a SUP-RL/Plan-UP-RL wird der Bereich Naturschutz, Landschaftspflege oder Landschaft nicht genannt. 2. Die Berücksichtigungspflicht gemäß § 14 Abs.2 S.1 BNatSchG 2002 begründet nicht hinreichend, dass Landschaftsplanung als rahmensetzend gemäß SUPRL/Plan-UP-RL einzuordnen ist. 3. Die Landschaftsplanung dient der Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Aus ihren Zielen ergeben sich keine UVP-pflichtigen Projekte, ebenso wenig aus den in §14 BNatSchG 2002 benannten Inhalten der Landschaftsplanung. Landschaftsplanungen haben auch keine Vorhaben zur Folge, die eine Prüfung nach Art.6 und 7 der FFH-RL erforderlich machen.
Neben
den
erwähnten
juristischen
Gründen
sprechen
laut
BDLA
ebenso
sachlogische und planungspraktische Gründe gegen eine SUP-Pflicht: 1. Die SUP-RL/Plan-UP-RL will nach Art.1 dazu beitragen, dass „Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen einbezogen werden“, dies ist aber bei der Landschaftsplanung bereits aufgabengemäß der Fall. Man kann die SUP-Pflicht für die Landschaftsplanungen weder aufgrund der ausdrücklichen Intention, noch aufgrund der allgemeinen Erwägungsgründe der SUPRL/Plan-UP-RL begründen. Sie konkretisiert entsprechend §14 BNatSchG die Zielsetzungen für die dauerhafte Sicherung von Natur und Landschaft – auch als Lebensgrundlage des Menschen, bewertet Umweltauswirkungen und entwickelt Lösungsvorschläge im Sinne der genannten Zielsetzung. Mit der Landschaftsplanung ergeben sich auch keine „Verdrängungs- oder Verlagerungseffekte“, die zu erheblichen Belastungen der Schutzgüter der SUP-RL/Plan-UP-RL führen. Daher würde die Entscheidung, diese Planung zusätzlich einer UP zu unterziehen, zu einem nicht zu rechtfertigenden Mehraufwand ohne „Mehrwert“ im Sinne der Zielsetzungen der SUP-RL/Plan-UP-RL führen. 2. Durch das BNatSchG (§§14 bis 16 BNatSchG 2002) und durch die Novellierung des BauGB 2004 im Rahmen der Umsetzung der SUP-RL/Plan-UP-RL (§1 Abs.6 Ziff.7g und §2 Abs.4 BauGB 2004) besteht ein klarer Bezug der Landschaftsplanung zur Bauleitplanung und den Raumordnungsplänen. Eine Prüfpflicht für die Landschaftsplanung würde zu einer Doppelprüfung und zu Verfahrensverzögerungen führen. Die mit der Regelung im EAG Bau (Bestandsaufnahmen und Bewertungen von Landschaftsplänen sind für die UP heranzuziehen) ausgedrückte Funktion der Landschaftsplanung ginge damit wieder verloren. 30
Veröffentlicht unter DEUTSCHER BUNDESTAG (2004): Ausschussdrucksache 15(15)305
68
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
3. Die obligatorische SUP-Pflicht der Landschaftsplanung würde einen großen Akzeptanzverlust für die Landschaftsplanung selbst bedeuten. In der Praxis wird die Notwendigkeit von Doppelprüfungen, wie sie mit der SUP-Pflicht der Landschaftsplanung erzeugt werden, kaum zu vermitteln sein. Diese Doppelprüfungen würden im Gegensatz zu den Bemühungen des Gesetzentwurfs Abschichtung und Effizienz zu erreichen, neue Bürokratisierung schaffen. Die Inhalte der Landschaftsplanung werden i.d.R. erst durch Integration in die räumliche Gesamtplanung verbindlich, die selbst
SUP-prüfpflichtig
ist.
Sie
führt
ebenso
zu
deutlichen
Verfahrens-
komplizierungen und Verfahrensverzögerungen, wenn Inhalte der Landschaftsplanung richtigerweise als Grundlagen der SUP/UP anderer Planung herangezogen werden sollen, dafür aber zunächst eine SUP durchgeführt werden muss.
Als Lösung schlägt der BDLA vor in § 14n SUPG-E dahingehend Ergänzungen vorzunehmen, die festlegen, die Inhalte von Landschaftsplanungen bei der SUP anderer Pläne und Programme heranzuziehen, da auf die deutliche Parallele zwischen beiden Instrumenten bereits in der Begründung zum SUPG-E hingewiesen wurde (s.o.). Als Alternative sieht der BDLA in einer früheren Überlegung auch die Möglichkeit vor, die Landschaftsplanung aus der Rubrik der obligatorisch zu prüfenden Pläne und Programme herauszunehmen, und zu den fakultativ bei Rahmensetzungen nach §14b Abs.1 SUPG-E zu prüfenden Pläne und Programme aufzunehmen, sowie §19a SUPG-E zu ändern. (ARBEITSKREIS LANDSCHAFTSPLANUNG 2004: 3) Auch WERK (2004) rät in seinen Antworten im Rahmen der Anhörung des SUPG-E dazu, die Regelungen in §19a SUPG-E in der vorliegenden Fassung zu streichen und eine Ergänzung in §14n SUPG-E zur Berücksichtigung der Landschaftsplanung bei der SUP in der Bauleitplanung und Landesplanung vorzunehmen. Die Landschaftsplanung selbst zieht kein Erfordernis einer SUP nach sich. Seiner Meinung nach, ist es aber zielführend und effizient zur Integration die Chancen der besseren Verkoppelung in §14n SUPG-E zu nutzen. Für die Planungsträger entsteht sonst ein wesentlich höherer Aufwand, der so vollständig vermieden würde. In seiner Stellungnahme weist HENDLER (2004) darauf hin, dass die Inhalte der Landschaftsplanung nach §14 Abs.2 S.1 BNatSchG 2002 in anderen Planungen und Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen sind. Diese Berücksichtigungspflicht reicht für Art.3 Abs.2 Buchstabe a SUP-RL/Plan-UP-RL aus SUP-pflichtig zu sein. Er schränkt aber ein und sieht keine zwingende SUP-Pflichtigkeit der Landschafts69
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
planung, da sie keinem der Sachbereiche, die in Art.3 Abs.2 Buchstabe a SUPRL/Plan-UP-RL aufgeführt sind, zugeordnet werden kann. Er befürchtet jedoch, dass die Regelung nach §19a SUPG-E bewirken könnte, dass sich
die
Bundesländer
vermehrt
dem
Modell
der
Primärintegration
der
Landschaftsplanung zu wenden, um eine SUP einzusparen. Bei diesem Modell erfolgt die Landschaftsplanung von vornherein im Rahmen der räumlichen Gesamtplanung. Sie tritt als deren Bestandteil in Erscheinung. Es ist daher nur eine SUP durchzuführen, nämlich in Verbindung mit der Aufstellung des jeweiligen Raumordnungs- oder Bauleitplans. Bei dem Modell der Sekundärintegration, wo zunächst eine eigenständige förmliche Landschaftsplanung erfolgt, die in einem späteren Schritt erst in die räumliche Landschaftsplanung integriert wird, würden zwei SUPen anfallen. HENDLER sieht in der Möglichkeit der Durchsetzung des Modells der Primärintegration im Ergebnis ökologische Nachteile. Nach Meinung der UVP-GESELLSCHAFT (2004) sieht man es als bestmögliche Lösung an, die Landschaftsplanung um fehlende SUP-Elemente zu ergänzen, sofern eine SUP-Pflicht der Landschaftsplanung europarechtlich gegeben ist. Da die Landschaftsplanung, die den bundeseinheitlichen Anforderungen entspricht, ohnehin wesentliche Inhalte der SUP durchführt, wird es nicht möglich sein, einen Umweltbericht ohne erhebliche Wiederholungen zu erstellen. Man sieht hier nicht die Rechtswirkungen der Landschaftsplanung als erheblich für eine SUP-Pflicht, sondern, ob von ihr Umweltauswirkungen ausgehen. Man geht aber davon aus, dass diese hauptsächlich positive Umweltauswirkungen haben wird. Zu der Frage, wie der BUND eine zwingende SUP-Pflicht der Landschaftsplanung einschätzt, selbst wenn diese keine eigene Rechtswirkung entfaltet, sondern nur in Rechtswirkung entfaltende Fachplanungen übernommen wird und dort ihre Inhalte zu berücksichtigen sind, antwortet der BUND folgendermaßen: „Eine zwingende Beachtlichkeit ist keine Voraussetzung des EU-rechtlichen Planbegriffes nach Art.2 lit.a) der Richtlinie.“ Bezüglich der Regelung des §19a SUPG-E äußert sich der BUND dahingehend, dass er eine Stärkung der Landschaftsplanung fordert. Er betont, dass die Landschaftsplanung auf der einen Seite wesentliche umweltfachliche Grundlagen für die SUP liefert, auf der anderen Seite entlastet sie das SUP-Verfahren ebenfalls sehr stark, da sie wichtige Arbeitsschritte vollständig bzw. größtenteils abarbeitet. Der BUND sieht die Ergänzung der Landschaftsplanung um die fehlenden Schutzgüter 70
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
für sich genommen nicht zielführend. Es sollte seiner Meinung nach eine verbindliche Landschaftsplanung geschaffen werden. Außerdem sollte sie in ihrer Bedeutung auch im BauGB und im ROG gestärkt werden und die von ihr ausgehende Entlastungswirkung für die SUP gezielt genutzt werden. Zielführend sieht er die Ergänzung um die fehlenden SUP-Elemente allerdings bezogen auf die Anforderungen der SUP-RL/Plan-UP-RL. Denn damit wird ihre Qualität und Transparenz erhöht. 5.2.4 Verfahrensschritte der SUP 5.2.4.1 Feststellung der SUP-Pflicht Die zuständige Behörde hat frühzeitig festzustellen, ob eine Verpflichtung besteht, die SUP durchzuführen. Die Feststellung der SUP–Pflicht ist der Öffentlichkeit bekanntzumachen, sofern eine Vorprüfung des Einzelfalls (Screening) stattgefunden hat. Auch wenn eine SUP unterbleiben soll, ist dies mit den entsprechenden Gründen bekanntzugeben. (§14a Abs.1,2 SUPG-E) 5.2.4.2 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens) Die für die SUP zuständige Behörde legt, im Rahmen des Scoping, den Untersuchungsrahmen der SUP einschließlich Umfang und Detaillierungsgrad der Angaben, die in den Umweltbericht aufzunehmen sind, fest. (§14f Abs.1 SUPG-E) Der Umweltbericht soll Angaben enthalten, die mit zumutbarem Aufwand ermittelt werden können, und berücksichtigt dabei den gegenwärtigen Wissensstand und die der Behörde bekannten Äußerungen der Öffentlichkeit, allgemein anerkannte Prüfungsmethoden, Inhalt und Detaillierungsgrad des Plans oder Programms und dessen Stellung im Entscheidungsprozess. (§14f Abs.2 SUPG-E) Zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen ist bei Plänen und Programmen, die Bestandteil eines mehrstufigen Planungsprozesses sind, bereits bei der Feststellung des Untersuchungsrahmens festzulegen, auf welcher Stufe des Planungs- und Zulassungsprozesses bestimmte Umweltauswirkungen schwerpunktmäßig geprüft werden. (§14f Abs.3 SUPG-E) Die Behörden, deren umwelt- und gesundheitsbezogener Aufgabenbereich, durch den Plan oder das Programm betroffen wird, ist bei der Festlegung des Untersuchungsrahmens der SUP sowie des Umfangs und Detaillierungsgrads der in den Umweltbericht aufzunehmenden Informationen, zu beteiligen. (§14f Abs.4 SUPG-E) 71
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
5.2.4.3 Umweltbericht Frühzeitig erstellt die zuständige Behörden den Umweltbericht. Dabei werden voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen der Durchführung des Plans oder Programms und vernünftige Alternativen ermittelt, beschrieben und bewertet. (§14g Abs.1 SUPG-E) Folgende Angaben (kurzgefasst) soll der Umweltbericht nach §14g Abs.2 SUPG-E enthalten: - Kurzdarstellung des Inhalts und der wichtigsten Ziele des Plans oder Programms, - Kurzdarstellung der für den Plan oder das Programm geltenden Ziele des Umweltschutzes und deren Berücksichtigung bei der Ausarbeitung des Plans oder Programms, - Darstellung des derzeitigen Umweltzustands und dessen Entwicklung bei Nichtdurchführung des Plans oder Programms, - Angabe der derzeitigen für den Plan oder das Programm bedeutenden Umweltprobleme, - Beschreibung der voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen, - Darstellung von Maßnahmen zur Verhinderung, Verringerung oder Ausgleich von erheblichen Umweltauswirkungen des Plans oder Programms, - Hinweise auf Schwierigkeiten, die bei der Zusammenstellung der Angaben auftraten, - Kurzdarstellung der Gründe für die Wahl der Alternativen, - Darstellung der geplanten Überwachungsmaßnahmen, - allgemein verständliche nichttechnische Zusammenfassung.
Anhand des Umweltberichts soll es Dritten möglich sein, beurteilen zu können, wie und in welchem Umfang sie von dem Plan oder Programm betroffen sein könnten. (§14 Abs.2 SUPG-E) 5.2.4.4 Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung Die Behörden, deren umwelt- und gesundheitsbezogener Aufgabenbereich durch den Plan oder das Programm berührt wird, erhält von der zuständigen Behörde den Entwurf des Plans oder Programms und den Umweltbericht. Diese Behörde holt auch die Stellungnahmen der betroffenen Behörden ein und setzt für die Abgabe der Stellungnahmen eine Frist von mindestens 1 Monat. (§14h SUPG-E) Für die Dauer von mindestens 1 Monat sind der Entwurf des Plans oder Programms, der Umweltbericht und eventuell weitere Unterlagen frühzeitig öffentlich ausgelegt. Die Auslegung ist so zu gestalten, dass eine wirksame Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit gewährleistet ist. Innerhalb einer Frist von mindestens 1 Monat kann sich die betroffene Öffentlichkeit zu dem Entwurf und Umweltbericht äußern. (§14i SUPG-E)
72
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
5.2.4.5 Grenzüberschreitende Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung Bei der grenzüberschreitenden Behördenbeteiligung werden der zuständigen Behörde des anderen Staates bei Unterrichtung über das Vorhaben ein Plan- oder Programmentwurf und der Umweltbericht übermittelt. Die zuständige Behörde gibt eine Frist vor, in der die Stellungnahmen der zuständigen Behörde des anderen Staates erfolgen müssen. (§14j Abs.1 SUPG-E) Hat ein Vorhaben erhebliche Umweltauswirkungen in einem anderen Staat, sind auch die dort ansässigen Personen am Anhörungsverfahren zu beteiligen. Dazu muss das Vorhaben in dem Nachbarstaat auf geeignete Weise bekannt gemacht werden, genauso wie die Frist, in welcher die Äußerungen vorzubringen sind und die Behörde, an welche die Äußerungen zu richten sind. (§14j Abs.2 SUPG-E i.V.m. §9a UVPG) 5.2.4.6 Abschließende Bewertung und Berücksichtigung Nachdem alle Beteiligungen abgeschlossen sind, überprüft die zuständige Behörde die Darstellungen und Bewertungen des Umweltberichts unter Berücksichtigung der Stellungnahmen und Äußerungen. Das Ergebnis der Überprüfung ist im Verfahren zur Aufstellung oder Änderung des Plans oder Programms zu berücksichtigen. (§14k Abs.1,2 SUPG-E) 5.2.4.7 Bekanntgabe der Entscheidung über die Annahme des Plans oder Programms einschließlich Umwelterklärung Es sind sowohl Annahme als auch Ablehnung des Plans oder Programms öffentlich bekannt zu machen. (§14l Abs.1 SUPG-E) Bei Annahme sind folgende Information zur Ansicht auszulegen: der angenommene Plan/ das angenommene Programm, eine Erklärung, wie Umwelterwägungen in den Plan oder das Programm einbezogen wurden, wie Umweltbericht, Stellungnahmen und Äußerungen berücksichtigt wurden und aus welchen Gründen der angenommene Plan oder das angenommene Programm gewählt wurde sowie eine Aufstellung der Überwachungsmaßnahmen. (§14l Abs.2 SUPG-E)
Diese genannten Informationen sind von der zuständigen Behörde bei der Annahme eines Plans oder Programms ebenfalls den beteiligten Staaten zu übermitteln. (§14j Abs.1 S.4 SUPG-E) 5.2.4.8 Monitoring (Überwachung) 73
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
Die erheblichen Umweltauswirkungen, die sich aus der Durchführung des Plans oder Programms ergeben, sind zu überwachen, um frühzeitig unvorhergesehene Auswirkungen festzustellen und Abhilfemaßnahmen durchführen zu können. Im Regelfall ist die zuständige Behörde auch für die Überwachung verantwortlich. Andere Behörden haben aber auf Verlangen alle Umweltinformationen zur Verfügung zu stellen, die zur Wahrnehmung der Überwachung nötig sind. (§14m Abs.1-3 SUPG-E) 5.2.5 Regelungen über Gemeinsame Verfahren und Verfahren nach Maßgabe des Landesrechts Die SUP kann mit anderen Verfahren zur Ermittlung oder Bewertung von Umweltauswirkungen
verbunden
werden
(§14n
SUPG-E).
Für
Pläne
und
Programme, die aus den Bereichen Forstwirtschaft, Wasserhaushalt, Abfallwirtschaft und Raumordnung stammen, regeln die Länder das Verfahren für die Feststellung der SUP-Pflicht und für die Durchführung der SUP. Die zu erlassenden Regelungen dazu müssen dem SUPG entsprechen. (§14o SUPG-E) In der folgenden Abbildung wird der Ablauf des SUP-Verfahrens nach SUPG-E schematisch dargestellt.
Obligatorische SUP - Pflicht P o P nach Anlage 3 Nr.1 (§14b Abs.1 Nr.1)
P o P der Anlage 3 Nr. 2 und die für Entscheidungen über die Zulässigkeit von UVP - pflichtigen Vorhaben oder von Vorhaben, die nach Landesrecht einer UVP oder Vorprüfung des Einzelfalls bedürfen, einen Rahmen (§14b Ab 1 N 2) P o P, die einer Verträglichkeitsprüfung nach § 35 BNatSchG unterliegen (§14c)
SCOPING Festlegung des Untersuchungsrahmens einschließlich des Umfangs und Detaillie-rungsgrads der in den Umweltbericht auf-zunehmenden Angaben (§14f Abs.1), Beteiligung der betroffenen Behörden (§14f Abs.4)
SUP - Pflicht aufgrund SCREENING P u P, die nicht unter §14 b Abs.1 fallen, für Entscheidung über Zulässigkeit von UVP pflichtigen oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzen (Art.14 b Abs.2) P u P, mit geringfügigen Änderungen oder die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene festlegend (§14 d Abs.1) Für P u P der Bereiche Wasserhaushalt, Raumordnung und Forstwirtschaft bestimmen Länder für in (§14d Abs.1) geregelte Fälle durch
a, Festlegung der Plan- oder Programmart, b, Vorprüfung des Einzelfalls oder c, Kombination von a+ b,
Vorprüfung im Einzelfall Beteiligung der betroffenen Behörden und Berücksichtigung der Kriterien nach Anlage 4 (§14b Abs.4)
Umweltauswirkungen erheblich nicht SUPpflichtig
nicht SUPpflichtig
Entscheidung der Öffentlichkeit zugänglich machen (§14 a Abs.2)
wenn SUP efolgt (§14d Abs.2)
74
Änderungen deutscher Gesetze zur Einführung der SUP-RL/Plan-UP-RL
UMWELTBERICHT mit Angaben nach (§14g Abs.2) ENTWURF des P o P Beteiligung der betroffenen Behörden (§14h) Stellungnahmen
Beteiligung der Öffentlichkeit (§14i)
Bewertung und Berücksichtigung im Aufstellungs/Änderungsverfahren (§14k)
Grenzüberschreitende Behörden - und Öffentlichkeitsbeteiligung (§14j)
öffentliche Entscheidungsbekanntgabe und Zugänglichenmachen bestimmter Informationen einschließlich Umwelterklärung (§14l)
Überwachung (§14m)
Abb.6: Schematische Darstellung des SUP-Verfahrens von Plänen oder Programmen (P o P) nach SUPG-E
6. Das Verhältnis von Strategischer Umweltprüfung/Umweltprüfung (SUP/UP) und Landschaftsplanung 6.1
Allgemeine
Betrachtungen
des
Verhältnisses
von
SUP/UP
und
Landschaftsplanung 6.1.1 Einleitung In Zusammenhang mit der Umsetzung der SUP-RL/Plan-UP-RL in nationales Recht ergibt sich die Frage, wie bereits existierende Instrumente und Potenziale für die Integration von Umweltbelangen in Pläne und Programme mit der SUP/UP optimal verknüpft werden können. Auch für die Bundes- und Landesgesetzgeber in Deutschland ergibt sich die Aufgabe, die Anforderungen der SUP-RL/Plan-UP-RL in ein bereits vorhandenes System von Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Berücksichtigung von Belangen des Natur- und Umweltschutzes sowie von Instrumenten zur Verfolgung von Umweltauswirkungen (z.B. Eingriffsregelung, UVP und FFH-VP) einzufügen. Dabei muss das Verhältnis zwischen der SUP/UP und den Instrumenten
75
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
geklärt sein, um in der Praxis Doppelarbeiten oder Konkurrenzen zu vermeiden. (vgl. SCHOLLES et al. 2003:76) Die Landschaftsplanung ist ein in Deutschland vorhandenes Instrument, das aufgrund seines gesetzlichen Auftrags sehr enge Korrelationen zur SUP/UP aufweist. Durch eine sinnvolle Verknüpfung beider Instrumente wird erwartet, dass Synergien zwischen
ihnen
entstehen.
Über
ihre
Bezüge
zur
naturschutzrechtlichen
Eingriffsregelung und zur FFH-VP leistet die Landschaftsplanung für die Planung konkreter Vorhaben bereits konzeptionelle Hilfestellung für die Folgenbewältigung von Beeinträchtigungen geplanter Vorhaben (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING
2003:
333).
Aufgrund
ihres
Leistungsprofils
wurde
daher
von
verschiedener Seite (z.B. MÖNNECKE 2000) vorgeschlagen, die Landschaftsplanung so fortzuentwickeln, dass sie auch Aufgaben der SUP/UP übernehmen kann. Schon aus Effizienzgründen sollten bei der Durchführung einer SUP/UP die Inhalte der Landschaftsplanung soweit wie möglich genutzt werden (vgl. SCHOLLES et al. 2003:77). Wenn es gelingt eine optimale Koordination beider Instrumente zu erreichen, kann man zum einen dazu beitragen die Planungen zu vereinfachen und zu beschleunigen, als auch für eine größere Akzeptanz der SUP/UP in der Praxis sorgen. (UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.4: 29) Allerdings etablierte sich in der Vergangenheit eine Meinung, die das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung so definierte, dass „die Landschaftsplanung bereits die SUP für die Bauleitplanung ist“. Diese Ansicht gilt heute jedoch als überholt. Aus rechtlicher
Sicht
kann
dies
damit
begründet
werden,
dass
von
der
Landschaftsplanung die im BNatSchG aufgeführten Schutzgüter aus einer naturschutzrechlichen Perspektive betrachtet werden, während die SUP/UP dazu noch andere Schutzgüter und alle anderen umweltrelevanten Rechtsmaterien als Prüf-
und
Bewertungsmaßstäbe
einzubeziehen
hat.
(vgl.
JESSEL,
MÜLLER-
PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 333) Die im Folgenden beschriebenen Zielsetzungen beider Instrumente sollen zunächst herausstellen, wo die Unterschiede zwischen SUP/UP und Landschaftsplanung genau liegen. 6.1.2 Zielsetzungen von SUP/UP und Landschaftsplanung 76
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Bei der SUP/UP werden Umwelterwägungen in bestimmte Pläne und Programme frühzeitig einbezogen und erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt ermittelt, beschrieben und bewertet. Damit sollen umweltrelevante Informationen in die einzelnen Schritte der Entscheidungsvorbereitung und den Entscheidungsvorgang eingebracht werden. Der zentrale Anwendungsbereich der SUP/UP liegt in der Phase der Planausarbeitung. Daraus ergibt sich, „dass die SUP nicht nur als planungs- und raumorientierter Ansatz zu verstehen ist, der den Rahmen für die Zulassung späterer Projekte abstecken hilft, sondern dass sie prozesshaft angelegt ist“ (JESSEL, MÜLLERPFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 332). Die Landschaftsplanung soll die Ziele und Grundsätze der §§ 1 und 2 BNatSchG (vgl. Kap. 4.2.1) für spezifische Räume und Situationen konkretisieren. Zur Verwirklichung der Ziele und Grundsätze hat sie entsprechend §13 Abs.1 BNatSchG 2002 „die Aufgabe, die Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege für den jeweiligen Planungsraum darzustellen und zu begründen“. Sie beurteilt den vorhandenen und zu erwartenden Zustand von Natur und Landschaft für alle Schutzgüter des Naturschutzrechts unter Berücksichtigung der Konflikte, die sich durch die absehbaren Nutzungseinwirkungen ergeben. Daraus sind dann die Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu begründen. (§14 Abs.1 BNatSchG 2002) Damit verfolgt die Landschaftsplanung den v.a. konzeptionell-planungsbezogenen Auftrag, das gesamte Gebiet der jeweiligen Planungsstufe aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege „auf den richtigen Weg“ zu bringen (JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003:333). Die Landschaftsplanung ist demnach die gesamträumlich koordinierende Fachplanung für Arten und Lebensgemeinschaften, Natur- und Landschaftserleben sowie für die Regulation und Regeneration der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts mit seinen Schutzgütern für deren nachhaltige Nutzungsfähigkeit (vgl. SCHOLLES et al. 2003: 77). Die Betrachtung der Zielsetzungen von SUP/UP und Landschaftsplanung macht erkennbar, dass sich die Aufgaben der im Rahmen der SUP/UP durchgeführten Folgenprüfung bestimmter Auswirkungen auf die Schutzgüter eindeutig vom konzeptionell-planungsbezogenen Ansatz der Landschaftsplanung unterscheiden lassen. Das bedeutet auch, „die planerisch-konzeptionell ausgerichteten und vor77
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
sorgeorientierten Inhalte der Landschaftsplanung gehen eindeutig über den Aufgabenbereich der SUP hinaus (SCHOLLES et al. 2003: 77).“ Schlussfolgernd kann anhand der Zielsetzungen festgestellt werden, dass eine klare Abgrenzung der Instrumente SUP/UP und Landschaftsplanung möglich ist. Aber vergleicht man die Inhalte der Landschaftsplanung nach §14 BNatSchG 2002 (vgl. Kap. 4.2.2) und die Anforderungen, die die SUP-RL/Plan-UP-RL verlangt, wird auch klar, dass hier zahlreiche Überschneidungen existieren und eine Koordination von Inhalten und Ablauf beider Instrumente als sehr sinnvoll gilt. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER Kap.4: 21) Welche genauen Voraussetzungen die Landschaftsplanung für eine Koordination mit der SUP/UP bietet, wird im nächsten Kapitel beschrieben. 6.1.3 Voraussetzungen der Landschaftsplanung für ihre Koordination mit der SUP/UP 6.1.3.1 Landschaftsplanung nach BNatSchG 2002 Wie bereits erwähnt dient die Landschaftsplanung der Verwirklichung der Ziele und Grundsätze von Naturschutz und Landschaftspflege (§13 Abs.1 BNatSchG 2002), indem sie die dazu notwendigen Maßnahmen und Erfordernisse benennt. Aufgrund dessen behandelt sie die einzelnen Schutzgüter, die durch die §1 und §2 BNatSchG 2002 festgelegt sind. Ergeben sich bei der Erarbeitung von Erfordernissen und Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege oder zur Entwicklung für einzelne der Schutzgüter ungewollt negative Auswirkungen auf andere, ist im Rahmen der Landschaftsplanung unter Beachtung der gesetzlichen Ziele und Grundsätze nach §2 Abs.1 BNatSchG 2002 abzuwägen (naturschutzinterne Abwägung). Als Ergebnis der Landschaftsplanung entstehen räumlich und sachlich konkretisierte Erfordernisse und Maßnahmen. Während sich die Maßnahmen an die Behörden, die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständig sind, richten, sind die darzustellenden Erfordernisse an andere Behörden und öffentlich Stellen wie Träger der Raumordnung oder Fachbehörden gerichtet. (vgl. BfN 2002: 2; HERBERT & WILKE 2002: 25; GALLER & OTT 2002:27). Damit lassen sich als Hauptaufgaben und Hauptadressaten der Landschaftsplanung folgende drei zusammenfassen (vgl. KIEMSTEDT & WIRZ 1990; LANA 2001; HERBERT & WILKE 2002): 78
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
1. Fachplanung für Naturschutz und Landschaftspflege, 2. Beitrag zur räumlichen Gesamtplanung, 3. Beitrag zu anderen Fachplanungen. Die Inhalte der Landschaftsplanung geben die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege wieder. Sie sind nach §14 Abs.2 BNatSchG 2002 bei Planungen und Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen, gelangen im Prozess der Abwägung in die Programme und Pläne der räumlichen Gesamtplanung und der Fachplanungen und werden so rechtskräftig. (vgl. GALLER & OTT 2002: 7) Wird in anderen Planungen und Verwaltungsverfahren von den Inhalten der Landschaftsplanung abgewichen, ist dies zu begründen (§14 Abs.2 BNatSchG 2002). Diese Begründungspflicht und die oben genannte Berücksichtigungspflicht gibt es erst seit Novellierung des BNatSchG 2002 (vgl. Kap.4.2.2). Weitere durch die Novellierung des BNatSchG 2002 eingeführte Neuerungen der Landschaftsplanung begünstigen ihre Eignung für eine Koordination von SUP/UP und Landschaftsplanung. Dazu zählen (s. Kap. 4.2.5) die flächendeckende Aufstellungspflicht auf der überörtlichen und örtlichen Ebene (§§15, 16 BNatSchG 2002), sowie eine neue Regelung zur Fortschreibungspflicht der örtlichen Ebene der Landschaftsplanung "wenn wesentliche Veränderungen der Landschaft vorgesehen oder zu erwarten sind" (§16 Abs.1 BNatSchG 2002). 6.1.3.2 Landschaftsplanung in den Bundesländern Es wurde schon in Kap. 4.1 erwähnt, dass das BNatSchG nur ein Rahmenrecht ist. Die Landschaftsplanung ist daher nahezu in jedem Bundesland anders geregelt. Für eine Koordination von SUP/UP und Landschaftsplanung ist es daher ebenfalls notwendig die unterschiedlichen Regelungen der Landschaftsplanung in den einzelnen Bundesländern einzubeziehen. Kurz gefasst soll nachfolgend veranschaulicht werden, dass Zuständigkeiten, Fortschreibung und Integration der Landschaftsplanung in den Bundesländern unterschiedlich gehandhabt werden. 6.1.3.2.1 Zuständigkeiten Auf Landesebene ist hauptsächlich die Oberste Naturschutzbehörde (Ministerium) für die Aufstellung und Fortschreibung der Landschaftspläne verantwortlich. Auf regionaler Ebene sind diese zum Teil ebenfalls zuständig, aber auch die Unteren Naturschutzbehörden z.B. in Niedersachsen sowie auch zum Teil die Regionalverbände. Auf örtlicher Ebene liegt die Verantwortlichkeit für Aufstellung und Fort79
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
schreibung meist bei den Gemeinden, die ebenfalls Träger der Bauleitplanung sind. In den Stadtstaaten und Thüringen sind Untere Naturschutzbehörden für die Aufstellung des LPs zuständig. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 24) Demnach obliegt die Aufstellung und Fortschreibung der Landschaftspläne nicht einheitlich den Naturschutzbehörden, sondern häufig den Trägern der Raumordnungs- und Bauleitplanung. Es ist davon auszugehen, dass auch die Durchführung der SUP/UP in deren Zuständigkeit fallen wird, so dass für Landschaftsplanung und SUP/UP die gleichen Zuständigkeiten verantwortlich sind. Dies ist wiederum ein wichtiger Grund für eine angestrebte Koordination. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 24) 6.1.3.2.2 Fortschreibung Es
gibt
kaum
festgeschriebene
Fristen
für
die
Fortschreibung
der
Landschaftsplanung in den Bundesländern. So ergibt sich das Problem, dass in Bundesländern, die nicht dem Modell der Primärintegration unterliegen, abweichende Planunsgzyklen
der
Landschafts-,
entsprechenden
Schwierigkeiten
bei
Raumordnungsder
und
Integration
Bauleitplanung
aktueller
Inhalte
mit und
Anforderungen existieren. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 25) An Fortschreibungsfristen sind nur die Bundesländer Schleswig-Holstein, wo Landschaftsprogramme und Landschaftsrahmenpläne (gekoppelt an die Gesamtplanung) alle 7,5 Jahre fortgeschrieben werden, Nordrhein-Westfalen sowie Rheinland-Pfalz zu nennen, wo für Landschaftsrahmenpläne Fortschreibungspflichten von 10 Jahren gesetzlich festgelegt sind. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 25) Die Regelungen der Länder müssen also hinsichtlich einer Koordination von SUP/UP und Landschaftsplanung überprüft und gegebenenfalls geändert bzw. angepasst werden. 6.1.3.2.3 Integration der Landschaftsplanung Die Integration der Landschaftsplanung erfolgt in den Bundesländern unterschiedlich, da die Regelungen des BNatSchG in §15 Abs.2 und §16 Abs.2 BNatSchG 2002 die Form der Integration auf der überörtlichen und der örtlichen Ebene den Ländern überlassen.
Die
Integrationsmodelle
Primär-,
Sekundärintegration
und
das
Separationsmodell (Nichtintegration) wurden bereits in Kap. 5.2.3.1 beschrieben.
80
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Zum Modell der Primärintegration muss ergänzend festgestellt werden, dass in Frage steht, ob dieses Modell mit der Novellierung des BNatSchG 2002 überhaupt vereinbar ist. LANGE (2002 a: 19) stellt in Frage, wie bei der Primärintegration die neu eingeführte Berücksichtigungs- und Begründungspflicht erfüllt werden kann. Für eine reine Primärintegration, die nicht über einen eigenen naturschutzfachlichen Planungsbeitrag verfügt, wird eine Vereinbarkeit mit dem BNatSchG 2002 nur schwerlich möglich sein. Erwähnt werden muss auch, dass man in einigen Ländern die Ebenen der Landschaftsplanung nicht eindeutig einem einzelnen Modell zuordnen kann. Ein Beispiel dafür ist das Bundesland Rheinland-Pfalz, wo auf der örtlichen Ebene aufgrund der ausdrücklichen Verpflichtung, die Ziele der Landschaftsplanung bei der Aufstellung von Bebauungs- und Flächennutzungsplänen zu berücksichtigen (§17 Abs.3 LPflG Rheinland-Pfalz), das Modell der Primärintegration Züge der Sekundärintegration trägt, da der LP als Planwerk bestehen bleibt (§17 Abs. 2 LPflG Rheinland-Pfalz). (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 25) Folgende Tabelle stellt die Bundesländer und ihre Integrationsmodelle dar:
Tab.2: Übersicht über die Integrationsmodelle in den einzelnen Bundesländern (nach: OTT et al. 2003) Bundesland
Landschaftsprogramm
Landschaftsrahmenplan
Landschaftsplan
Grünordnungsplan
BadenWürttemberg
SI
SI
SI
PI
Bayern
PI
PI
PI / SM
SI / SM
Berlin
SM / (SI)
--
SI / SM
SI / SM
Brandenburg
SI
SI
SI
SI / SM
Bremen
SM / (SI)
--
(SI) / SM
--
Hamburg
SM
--
SM
SM
Hessen
SI
--
SI
--
MecklenburgVorpommern
SI
SI
SI
SI
Niedersachen
SI
SI
SI
SI
NordrheinWestfalen RheinlandPfalz
SI
PI
SM
--
--
PI
PI / (SI)
PI / (SI)
81
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung Saarland
--
SI
SI
PI
Sachsen
PI
PI
SI
SI
SachsenAnhalt SchleswigHolstein
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
PI
SI
SI
SI / SM
Thüringen
PI = Primärintegration SI = Sekundärintegration SM = Separationsmodell
6.1.4 Schnittstellen von SUP/UP und Landschaftsplanung Nachdem die rechtlichen Grundlagen beschrieben worden, sollen nun die verfahrens-bezogenen und inhaltlichen Schnittstellen der beiden Instrumente differenziert analysiert werden. So kann genau herausgestellt werden, welchen Beitrag die Landschaftsplanung zur SUP/UP leisten kann. In Kap. 6.1.4.1 werden die verfahrensbezogenen Verknüpfungen von Landschaftsplanung und SUP/UP dargestellt, indem die formale Ausgestaltung aller in der SUPRL/Plan-UP-RL angelegten Arbeitsschritte, betrachtet wird. Dabei wird deutlich, welche Beiträge die Landschaftsplanung liefert und wo derzeitig Defizite bestehen. Die Betrachtung der inhaltlichen Schnittstellen zwischen SUP/UP und Landschaftsplanung erfolgt in Kap. 6.1.4.2. Nach diesen Betrachtungen sollte es möglich sein, allgemein abzuschätzen, wie die beiden Verfahren und Planungsinstrumente miteinander verbunden werden können, so dass sie beide voneinander profitieren. 6.1.4.1 Verfahrensbezogene Schnittstellen 6.1.4.1.1 Screening (Vorprüfung hinsichtlich der SUP-Pflichtigkeit) Bei bestimmten Plänen und Programmen entscheidet sich deren SUP-Pflicht erst nach einem durchgeführten Screening (vgl. Kap 3.5.2). Aus den Planwerken der Landschaftsplanung sind die Bestandsdaten und deren Bewertung dazu heranzuziehen. Weiterhin spielen die Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege eine wichtige Rolle. Verwendbare Angaben über Empfindlichkeiten (z.B. Schutzgebiete) und Wechselbeziehungen sowie vorhandene Umweltbelastungen (Umweltprobleme) gehen ebenfalls aus den Landschaftsplanungen hervor und sind für das Screening von Bedeutung. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004: 31) Da für Pläne und Programme nicht wie in Anlage 1 UVPG für Projekte, Schwellenwerte gesetzt werden können, gestaltet sich das Screening bei der SUP schwieriger. 82
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Man muss insbesondere den Beitrag prüfen, den die Landschaftsplanung über raumbezogene Empfindlichkeitsanalysen und eine damit verbundene Setzung von Standards für die Ermittlung, ob die Notwendigkeit einer SUP besteht, leisten kann, (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 334). Um grundsätzlich zum Screening einen Beitrag leisten zu können, muss die Landschaftsplanung
auf
allen
Planungsebenen
flächendeckend
vorliegen
und
entsprechend qualifizierte und aktuelle Angaben liefern. 6.1.4.1.2 Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens) Auch für das Scoping dient die Landschaftsplanung der „Informationsbereitstellung“, indem sie Bestandsinformationen, Analysen, Entwicklungsprognosen und Zielvorstellungen liefert, die somit regelmäßig eine wichtige Entscheidungsgrundlage des Scopings darstellen. Nach Anhang I Buchstabe f SUP-RL/Plan-UP-RL sind nicht nur erheblich negative sondern auch erheblich positive Umweltauswirkungen auf die Schutzgüter zu prüfen. Nach Möglichkeit sollten diese bereits überschlägig in das Scoping einbezogen werden, ohne diesen Arbeitsschritt dabei zu überfrachten. Dieser Aufgabe kommt der Ansatz der Landschaftsplanung, die auch die Auswirkungen der verschiedenen Raumnutzungen auf Natur und Landschaft mit den sich daraus ergebenden Konflikten einzubeziehen hat, stark entgegen. (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 334) Beim Scoping gilt ähnlich dem Screening, dass die Landschaftsplanung neben einer flächendeckenden Verfügbarkeit entsprechend qualifiziert und aktuell vorliegen muss. 6.1.4.1.3 Alternativenprüfung Einen Teil der SUP/UP stellt die Alternativenprüfung dar. Allerdings ist dieser Alternativenbegriff sehr weitreichend und kann Standort-/Trassenalternativen, raumbezogene technische Alternativen bzw. Systemalternativen umfassen. Die Landschaftsplanung
ermittelt
anhand
landschaftsraumbezogener
Empfindlichkeiten
auch
geeignete Bereiche für bestimmte Nutzungen. Eine systematische Entwicklung und Bewertung von Alternativen gehört nicht zu ihrem eigentlichen Aufgabenbereich. In dem von JACOBY (2003) vorgeschlagenen Modell31 einer prozessualen Alterna31
Dieses Modell unterscheidet drei Typen von Alternativen. Potenzialanalysen, die das Potenzial möglicher Alternativen recherchieren; Strategische Analysen, die alternative räumliche Entwicklungsszenarien aufzeigen, und Standortanalysen.
83
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
tivenprüfung kann die Landschaftsplanung nach JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING (2003) zu dem strategischen Aspekt beitragen. Er liegt in der Darstellung ggf. alternativer räumlicher Entwicklungsszenarien. Doch auch die Betrachtung von Standortalternativen könnte die Landschaftsplanung unterstützen, indem sie Aussagen über den Zustand von Natur und Landschaft macht. Zu den jeweiligen gesamtplanerischen und technischen Erfordernissen solcher Alternativen sagt sie nichts aus. Nach HOPPENSTEDT (2000) kann die Landschaftsplanung nur zu Standortalternativen beitragen, denn er formuliert, dass sich die Landschaftsplanung auf die Suche nach umweltverträglichen Standortalternativen beschränkt und damit auf die Konfliktvermeidung. Allerdings gibt sie nicht nur Hinweise auf besondere räumliche Empfindlichkeiten, sondern auch auf relative umweltverträgliche Standorte. Seiner Meinung nach nimmt sie am Standortoptimierungsprozess zusammen mit der Raumordnung teil. Eine Bearbeitung weiterer Alternativen würde nach HOPPENSTEDT über die eigentliche Aufgabenstellung der Landschaftsplanung hinausgehen, denn es gilt auch konzeptionelle und strategische Alternativen zu prüfen und vergleichend gegenüberzustellen. 6.1.4.1.4 Umweltbericht Zu den einzelnen Bestandteilen des Umweltberichts, den die SUP-RL/Plan-UP-RL verlangt, kann die Landschaftsplanung zahlreiche Beiträge leisten. Wie diese im Einzelnen gestaltet sind, wird in Kap. 6.1.4.2.2 näher erläutert. Wesentlich ist, dass nicht alle Inhalte der Landschaftsplanung für den Umweltbericht zu verwenden sind, denn sie richtet sich auch an andere Adressaten und ihr Planungsauftrag begrenzt sich nicht auf die Zuarbeit für verschiedene Prüfaufgaben und -instrumente (s. Kap. 6.1.3.1). In erster Linie hat sie, die an sie gestellten Anforderungen als die Fachplanung für Naturschutz und Landschaftspflege zu erfüllen. (vgl. SCHOLLES et al. 2003: 78) Ein Problem ergibt sich jedoch dadurch, dass die relevanten Aspekte aus der Landschaftsplanung, noch nicht in einem eigenständigen Dokument zusammengefasst, sondern auf die Planwerke der Landschaftsplanung auf den einzelnen Planungs-
84
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
ebenen bzw. den Erläuterungsbericht des LPs verteilt sind. Aufgabe des Umweltberichts müsste es sein, sie alle zusammenzufassen.32 Auch das zeitliche Zusammenwirken (zeitliche „Koinzidenz“) von SUP/UP und Landschaftsplanung stellt ein weiteres Problem dar. Während die SUP/UP prozesshaft ausgerichtet ist, ist die Landschaftsplanung auf die Erarbeitung und Abstimmung eines Plans für einen Zeithorizont von 10 bis 15 Jahren hin angelegt. Um auch zeitlich passfähig zu sein und somit ausreichend an der Ausarbeitung und Annahme eines SUP/UP-pflichtigen Plans mitwirken zu können, müsste diese in der Lage sein, unabhängig vom Aufstellungszeitpunkt einzelner Pläne agieren zu können. Es wird dazu verschiedentlich eine Modularisierung der Landschaftsplanung vorgeschlagen. D.h. sie wird um flexible inhaltliche (z.B. aktuelle Bestandserfassungen, Erfassung und Bewertung, der nicht durch die Landschaftsplanung erarbeiteten Schutzgüter) oder räumliche Module (z.B. die vorgezogene Fortschreibung von Landschafts(teil)räumen) ergänzt. Dadurch könnte die räumliche und zeitliche Passfähigkeit zu anderen Planungen ermöglicht werden, denn bei Ausarbeitung des Plans oder Programms würde eine Aktivierung der Module erfolgen. Für die Landschaftsplanung würde das bedeuten, dass sie ihre Ziele, Inhalte und Aufgaben als Fachplanung des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht vernachlässigen müsste. Außerdem ist damit eine bessere Anpassung an die stärker prozesshaft angelegte SUP/UP sowie an die weiteren Folgenbewältigungsinstrumente wie Eingriffsregelung, UVP oder FFH-VP möglich. Damit können gleichfalls prozessbegleitend Hilfen in die Entscheidungsprozesse eingebracht werden. (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 335) Zusatzmodule FFHVerträglichkeitsprüfung umz
Kompensation Flächenpool - Ökokonto
Standardmodule nach BNatSchG
Umweltprüfung Bebauungs-/Flächennutzungsplan
Bestandsaufnahme/ Bewertung des Zustands von Natur und Landschaft
Konkretisierung von Zielen und Grundsätzen von Naturschutz und Landschaftspflege
Umweltbeobachtung Umweltüberwachung
Erfordernisse und Maßnahmen für Natur und Landschaft
Umweltauswirkungen von Planungen und Nutzungen
32 Die gemeinsame Erfassung, Darstellung und eventuell Bewertung relevanter Schutzgüter wird bereits bei der oft gemeinsamen Erarbeitung von landschaftspflegerischem Begleitplan, Umweltverträglichkeits- und FFH Verträglichkeitsstudie durchgeführt. Inhaltlichen Überschneidungsbereiche werden aus einem gemeinsamen Gutachten übernommen. Für die einzelnen Verfahren erscheinen sie dann in getrennten Dokumenten. Die Landschaftsplanung könnte für die SUP die Aufarbeitung der Naturschutzaspekte liefern. Weitere Informationen wären über andere fachplanerische Beiträge beizusteuern. Aufgabe des Umweltberichtes wäre dann, diese einzelnen Fachbeiträge zu integrieren. (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 337)
85
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung Öffentlichkeitsarbeit und Beteiligung
Umsetzung Koordination
vorgezogene Fortschreibungen/ Bestandserfassungen
Erarbeitung weiterer Schutzgüter im Rahmen der SUP
Abb.:7 Darstellung der Standardmodule der Landschaftsplanung nach BNatSchG 2004 und verschiedener Zusatzmodule zusammengestellt nach BRUNS 2000, BDLA 2004, JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003, OTT 2004
6.1.4.1.5 Konsultationen Beim Ablauf einer SUP/UP sind die Behörden und die Öffentlichkeit prozesshaft während der Aufstellung der Pläne und Programme zu beteiligen. In der Landschaftsplanung gibt es in den Bundesländern unterschiedliche Ausgestaltungen der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung. Diese finden auch nicht immer auf allen Planungsebenen statt. Die Beteiligung ist nicht als Prozess angelegt, sondern ein einmaliger Vorgang, um Stellungnahmen zum Planentwurf abzugeben. Häufig empfehlen untergesetzliche Regelungen und auch fachliche Hinweise zur Landschaftsplanung eine frühzeitige Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung. (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 335, VIETH 2003: 65) Betont wird von der SUP-RL/Plan-UP-RL der Aspekt der grenzüberschreitenden Konsultationen von Behörden und Öffentlichkeit. Problematisch ist für die Landschaftsplanung dabei, dass sie als ein „auf nationale administrative Einheiten orientiertes Instrument angelegt“ ist (JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 335).
6.1.4.1.6 Entscheidungsfindung/Berücksichtigung des Umweltberichts und Bekanntgabe der Entscheidung Von der verfahrensleitenden Behörde ist die Entscheidung zu Umweltauswirkungen des entsprechenden Plans und Programms zu treffen. Es ist entsprechend §14 Abs. 2 BNatSchG 2002 bereits an dieser Stelle zu begründen, wenn der Umweltbericht von den Inhalten der Landschaftsplanung abweicht. Auch die Bekanntgabe der Entscheidung obliegt der verfahrensleitenden Behörde. 6.1.4.1.7 Monitoring (Überwachung) Beim Monitoring sind unvorhergesehene negative Auswirkungen auf die Umwelt frühzeitig zu ermitteln und geeignete Gegenmaßnahmen zu schaffen. In der derzeitigen Landschaftsplanung ist allerdings eine solche Überwachung des Umweltzustands sowie eintretender Auswirkungen auf die Umwelt kein praktizierter 86
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Standard. Es muss überlegt werden, inwieweit Ergebnisse, der nach §12 BNatSchG 2002 durchzuführenden Umweltbeobachtung, in die Überwachung einfließen können. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING (2003: 335) betonen, dass es dazu erforderlich ist, dass die Umweltbeobachtung nach BNatSchG 2002 ausdrücklich mit Bezug auf die einzelnen Instrumente des Naturschutzrechts und der anderen für den Naturhaushalt relevanten Rechtsbereiche hin angelegt sein wird. Vorstellbar ist, dass die Landschaftsplanung die Ergebnisse der Erfassung und Bewertung von Natur und Landschaft sowie die ermittelten Veränderungen im zurückliegenden Planungszeitraum im Rahmen der Fortschreibung mit prognostizierten
(erheblichen)
Veränderungen
aufgrund
durchgeführter
Planungen
abgleicht. Dann kann sie auch die sogenannte Zielerreichungskontrolle übernehmen, die Überprüfung, ob die festgestellten Veränderungen mit den vorher in der Planfassung festgelegten Zielsetzungen übereinstimmen. Bei erheblichen negativen Abweichungen kann sie soweit es methodisch möglich ist, die Ursachen und verantwortlichen Planfestlegungen ermitteln. Weiterhin könnte sie auch erhebliche unvorhergesehene
negative
Veränderungen
an
die
Planungsträger,
deren
Planfestlegungen die Ursache der Veränderungen gewesen sein können und an alle Planungsträger, die Abhilfe schaffen können, melden. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2003) Problem bei der Durchführung der Überwachung im Rahmen der Landschaftsplanung sind die Fortschreibungsintervalle. Sie sind wie bereits beschrieben (s. Kap. 6.1.3.2.2) gesetzlich nicht immer festgelegt und oft sehr groß. Damit wird es schwierig im Rahmen der Fortschreibung der Landschaftsplanung negative Umweltauswirkungen frühzeitig festzustellen. BEITRÄGE DER LANDSCHAFTSPLANUNG ZUR ÜBERWACHUNG DER UMWELTAUSWIRKUNGEN LANDSCHAFTSPLANUNG - AUFSTELLUNG -
LANDSCHAFTSPLANUNG - FORTSCHREIBUNG -
Erfassung + Bewertung des Zustands von Natur und Landschaft Entwicklungsziele
Auswirkungsprognosen
ZIELERREICHUNGSKONTROLLEN PROGNOSEKONTROLLEN
Erfassung + Bewertung Datenzusammenstellung Aktualisierung Zustand von Natur + Landschaft NEU Veränderungen von Natur + Landschaft
87 VVA - Maßnahmen*
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
*Vermeidungs-, Verminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen
Abb.8: Beiträge der Landschaftsplanung zur Überwachung - Modell nach OTT, 2004
6.1.4.2 Inhaltliche Schnittstellen 6.1.4.2.1 Schutzgüter Bei den einzubeziehenden Schutzgütern existieren zwischen Landschaftsplanung und SUP Überschneidungen und auch Unterschiede. Folgende Schutzgüter sind nach Anhang I Buchstabe f SUP-RL/Plan-UP-RL definiert: biologische Vielfalt, Bevölkerung, Gesundheit des Menschen, Fauna, Flora, Boden, Wasser, Luft, klimatische Faktoren, Sachwerte, das kulturelle Erbe einschließlich der architektonisch wertvollen Bauten und der archäologischen Schätze, die Landschaft und die Wechselbeziehung zwischen den genannten Faktoren. Die Landschaftsplanung trifft nach §2 BNatSchG 2002 Aussagen zum Umgang mit den Schutzgütern: Naturhaushalt, nutzbare Güter, Böden, Gewässer, Klima, biologische Vielfalt, Tiere, Pflanzen, ihre Biotope, Landschaft und Kulturlandschaften. Die Schutzgüter der SUP-RL/Plan-UP-RL und des BNatSchG 2002 wurden mehrfach auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede untersucht. Dabei gibt es verschiedene Ansichten zu den tatsächlichen Überschneidungsbereichen. Im Rahmen des Forschungs- und Entwicklungsvorhabens (F+E Vorhaben) an der UNIVERSITÄT HANNOVER (2003) wurden die Schnittmengen zwischen den Schutzgütern nach der SUP-RL/Plan-UP-RL und der Landschaftsplanung herausgearbeitet und nach ihrer Deckungsgleichheit eingeteilt. Dabei stellte sich eine vollständige Deckungsgleichheit bei den Schutzgütern: Biologische Vielfalt, Fauna, Flora und Landschaft/Landschaftsbild/Erholungswert heraus. Weitgehend deckungsgleich sind die Schutzgüter: Boden, Wasser, Luft, Klimatische Faktoren, Bevölkerung/ Mensch (Teilaspekt Erholung), kulturelles Erbe und Sachgüter33. Bei dem Schutzgut Bevölkerung/Mensch - Teilaspekt menschliche Gesundheit existieren nur geringe Schnittmengen mit der Landschaftsplanung.
33
entspricht dem Begriff Sachwerte gemäß Anhang I Buchstabe f SUP-RL/Plan-UP-RL
88
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Auch JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING (2003) haben eine Gegenüberstellung der Schutzgüter vorgenommen und sind dabei teilweise zu anderen Erkenntnissen gekommen. Die Schutzgüter biologische Vielfalt, Fauna, Flora, Landschaft werden durch die Landschaftsplanung abgedeckt. Zu den Schutzgütern Boden, Wasser, Luft, klimatische Faktoren und kulturelles Erbe bringt die Landschaftsplanung teilweise Beiträge. Diese sind jedoch lückenhaft, da von der Landschaftsplanung nur der naturschutzfachliche Aspekt betrachtet wird, so dass aus dem jeweiligen Fachrecht Beiträge nötig sind. Allerdings werden dieser Ansicht nach für die Bevölkerung und Gesundheit des Menschen sowie die Sachgüter keinerlei Beiträge der Landschaftsplanung gesehen. Diese Schutzgüter werden nach dieser Interpretation grundsätzlich nicht als Gegenstand der Landschaftsplanung betrachtet. Außerdem werden die Wechselwirkungen zusätzlich als einzelnes Schutzgut herausgegriffen, wobei die Landschaftsplanung nur die Wechselwirkungen zwischen den Schutzgütern des Naturhaushalts (Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft) behandelt. In der folgenden Tabelle wurden die Schutzgüter der SUP-RL/Plan-UP-RL und der Landschaftsplanung nach den Interpretationen von JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING (2003) und des F+E Vorhabens der UNIVERSITÄT HANNOVER (2003) zur besseren Veranschaulichung gegenübergestellt. Tab.3: Gegenüberstellung von Schutzgütern nach der SUP-RL/Plan-UP-RL und ihre Erfassung durch die Landschaftsplanung - nach: JESSEL, MÜLLERPFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003, UNIVERSITÄT HANNOVER 2003 Schutzgüter der SUPRL/Plan-UP-RL (Anhang 1 Buchstabe f SUP-RL)
Schutzgüter der Landschaftsplanung gemäß (§§1,2 BNatSchG 2002)
Erfassung der Schutzgüter durch die Landschaftsplanung nach: JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING (2003)
Deckungsgleichheiten der Schutzgüter nach: UNIVERSITÄT HANNOVER (2003) zum
Bevölkerung und Gesundheit des Menschen
keine Entsprechung im nicht erfasst BNatSchG
Teilaspekt Erholung: weitestgehend deckungsgleich Teilaspekt menschliche Gesundheit: kaum deckungsgleichzum
biologische Vielfalt
biologische Vielfalt erfasst (umfasst Vielfalt an Lebensräumen und gemeinschaften, Arten und genetische Vielfalt innerhalb der Arten)
völlig deckungsgleich
zum
89
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung Fauna + Flora
Tiere + Pflanzen
erfasst
völlig deckungsgleich
Boden
teilweise Erfassung, weitestgehend Überschneidung mit deckungsgleich Bodenschutzrecht z.B. liefert Landschaftsplanung keine hinreichenden Angaben über Altlasten
Zum
Boden
zum
naturnahe und natürliche Gewässer einschließlich Uferzonen und natürliche Rückhalteflächen
Wasser
teilweise Erfassung, weitestgehend Überschneidung mit deckungsgleich dem Wasserhaushaltsrecht z.B. keine hinreichenden Daten zur Wasserqualität und Abwasserbeseitigung von Landschaftsplanung zum
Luft + Faktoren
klimatische Luft + Klima
Sachwerte (=Sachgüter)
teilweise Erfassung, weitestgehend Überschneidung mit deckungsgleich dem Immissionsschutzrecht; es fehlen qualifizierte Angaben zu Luftverunreinigung und Lärm sowie deren Auswirkung auf die menschliche Gesundheitzum
keine Entsprechung im nicht erfasst BNatSchG
weitestgehend deckungsgleich
zum
kulturelles Erbe (ein- historische Kulturlandschließlich architekto- schaften- und Landnisch wertvoller Bau- schaftsteile ten und archäologischer Schätze)
teilweise Erfassung, weitestgehend Überschneidung mit deckungsgleich Bodenschutzund Denkmalschutzrecht; spezielle denkmalpflegerische, archäologische und architektonische Betrachtungen und Bewertungen sind nicht Aufgabe der Landschaftsplanung zun
Landschaft
Landschaft/ Landschaftsbild
erfasst
völlig deckungsgleich
zum
Wechselbeziehungen Naturhaushalt (umfasst Wechselbeziehungen Bestandzwischen genannten entsprechend Begriffs- zwischen definition §10 Nr.1 teilen des NaturhausFaktoren BNatSchG 2002 Be- halts erfasst; Bestandteile Boden, Was- trachtung der Wechser, Klima, Luft, Tiere selwirkungen erfolgt und Pflanzen sowie das unter naturschutzWirkungsgefüge zwi- fachlichen Zielvorschen ihnen) stellungen; weitergehende Schutzgüter
90
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung und Ziele der SUPRL/Plan-UP-RL werden dabei nicht erfasst zum
Es lässt sich erkennen, dass die beiden Ansichten zur Erfassung der Schutzgüter von SUP und Landschaftsplanung teilweise übereinstimmend sind. Jedoch weichen sie insbesondere bei den Schutzgütern Sachgüter und Bevölkerung/Gesundheit des Menschen stark ab. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING (2003) haben die beiden
Schutzgüter
Sachgüter
und
Bevölkerung/Gesundheit
des
Menschen
dahingehend einstuft, dass sie überhaupt nicht Gegenstand der Landschaftsplanung sind. Hingegen sieht man nach dem F+E Vorhaben eine weitgehende Deckungsgleichheit für das Schutzgut Sachgüter und unterteilt das Schutzgut Bevölkerung und menschliche Gesundheit in zwei Teilaspekte, die jeweils unterschiedlich von der Landschaftsplanung abgedeckt werden. Grundsätzlich muss anhand der Gegenüberstellung festgestellt werden, dass durch die Schutzgüter der Landschaftsplanung nicht alle inhaltlichen Aspekte der Schutzgüter der SUP/UP abgedeckt werden. Außerdem stehen bei der Betrachtung der Schutzgüter durch die Landschaftsplanung immer die naturschutzfachlichen Aspekte im Vordergrund. Im Rahmen des F+E Vorhabens wies man jedoch darauf hin, dass in §2 BNatSchG 2002 die Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege durch Grundsätze konkretisiert werden, denn dort werden detailliertere Vorgaben zum Umgang mit den einzelnen Schutzgütern formuliert. Bei einer genaueren Analyse dieser Vorgaben und Berücksichtigung der Zielsetzungen, unter denen eine Bearbeitung der Themen erfolgen soll, wird deutlich dass innerhalb der Landschaftsplanung prinzipiell Möglichkeiten bestehen, zu allen Schutzgütern der SUP/UP Aussagen erarbeiten zu können - allerdings je nach Situation im Planungsraum in unterschiedlichem Umfang und vor dem Hintergrund des Zielsystems von Naturschutz und Landschaftspflege. Andererseits muss die Landschaftsplanung die Schutzgüter der SUP/UP für eine sinnvolle Koordination nicht unbedingt vollständig aufarbeiten. Für einige Schutzgüter könnten auch aus anderen Fachplanungen wichtige Beiträge und konkretisierte Ziele des Umweltschutzes über die naturschutzfachlichen Belange hinaus beigesteuert werden. (vgl. SCHOLLES et al. 2003: 79f)
91
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Das Besondere der Landschaftsplanung ist, dass sie das einzige Instrument der Umweltvorsorge ist, das auch eine Darstellung und Prüfung bestimmter Wechselwirkungen vornimmt, denn es erfolgt eine integrierte Betrachtung verschiedener Nutzungseinflüsse auf die Schutzgüter. Kumulative Wirkungen auf Boden, Wasser oder Klima werden durch die schutzgutbezogene Betrachtung aufgezeigt und verschiedene Einflüsse gemeinsam in ihren möglichen Auswirkungen auf die Artenausstattung und das Lebensraumgefüge betrachtet. Allerdings erfolgt auch die Betrachtung der Wechselwirkungen unter naturschutzfachlichen Zielvorstellungen. (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 335; SCHOLLES et al. 2003: 80) 6.1.4.2.2 Umweltbericht Die einzelnen Bestandteile des Umweltberichts nach Anhang I SUP-RL und die dazu von der Landschaftsplanung geleisteten Beiträge, abgeleitet aus dem BNatSchG, sind in Tab. 4 dargestellt.
Tab.4: Bestandteile des Umweltberichts nach Anhang I SUP-RL/Plan-UP-RL und Beiträge der Landschaftsplanung dazu abgeleitet aus dem BNatSchG 2002 (nach SCHOLLES et al. 2003) zum
Zum
Bestandteile des Umweltberichts nach SUP- Beitrag der Landschaftsplanung abgeleitet RL/Plan-UP-RL Anhang I34 aus dem BNatSchG 2002 Zum zum
a, Kurzdarstellung des Inhalts und der wichtig- Ziele der Raumordnung sind zu beachten (§16 sten Ziele des Plans oder Programms sowie der Abs.1 S.3 BNatSchG) Beziehung zu anderen relevanten Plänen und Programmen (= Kurzbeschreibung der Planinhalte und seiner Ziele/ Leitbilder, Verhältnis zu anderen Plänen) zum zum
zum
b, relevante Aspekte des derzeitigen Umweltzustands und dessen voraussichtliche Entwicklung bei Nichtdurchführung des Plans oder Programms (= Bestandsaufnahme: Beschreibung und Bewertung des aktuellen Umweltzustands und Status quo - Prognose: Entwicklung des Gebietes ohne Umsetzung des Planes)
Darstellung des vorhandenen (aktuellen) und zu erwartenden Zustands von Natur und Landschaft (§14 Abs.1 Nr.1 BNatSchG); Bewertung des vorhandenen und zu erwartenden Zustands von Natur und Landschaft (§14 Abs.1 Nr.3 BNatSchG)
zum
zu,m
c,
Umweltmerkmale35,
die
voraussichtlich Darstellung des vorhandenen Zustands von
34
Da einige Begriffe, die in Anhang I der SUP-RL/Plan-UP-RL als Inhalte des Umweltberichts aufgeführt sind, so im deutschen Planungsrecht nicht verwendet werden, wurde in Klammern - wenn nötig- die Übersetzung der Begriffe in die deutsche Planungsterminologie ergänzt. 35 Dazu zählen z.B. Empfindlichkeiten der Schutzgüter der Gebiete.
92
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung und Landschaft einschließlich erheblich beeinflusst werden (=Bestands- Natur aufnahme: Beschreibung und Bewertung des Schutzgebiete (§14 Abs.1 Nr.1 BNatSchG) aktuellen Umweltzustands einschließlich Empfindlichkeiten) uzm zum
d, sämtliche derzeitige für den Plan oder das Programm relevanten Umweltprobleme36 unter besonderer Berücksichtigung der Probleme, die sich auf Gebiete mit einer speziellen Umweltrelevanz beziehen (=Bestandsaufnahme: Beschreibung und Bewertung des aktuellen Umweltzustands einschließlich Vorbelastungen) zum zum
zum
Darstellung und Bewertung des vorhandenen Zustands von Natur und Landschaft einschließlich Schutzgebiete (§14 Abs. 1 Nr. 1+3 BNatSchG)
zum
e, die auf internationaler oder gemeinschaftlicher Ebene oder auf der Ebene der Mitgliedstaaten festgelegten Ziele des Umweltschutzes, die für den Plan oder das Programm von Bedeutung sind, und die Art, wie diese Ziele und alle Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung des Plans oder Programms berücksichtigt wurden (= Umweltziele, die für den Plan von Bedeutung sind)
Darstellung der konkretisierten Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege gemäß §§1+2 BNatSchG (§14 Abs.1 Nr.2 BNatSchG) Darstellung von Erfordernissen und Maßnahmen nach §14 Abs.1 Nr.4 a-f BNatSchG
zum
zum
f, die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen, einschließlich der Auswirkungen auf Aspekte wie die biologische Vielfalt, die Bevölkerung, die Gesundheit des Menschen, Fauna, Flora, Boden, Wasser, Luft, klimatische Faktoren, Sachwerte das kulturelle Erbe einschließlich der architektonisch wertvollen Bauten und der archäologischen Schätze, die Landschaft und die Wechselbeziehung zwischen den genannten Faktoren (= Beschreibung und Bewertung der voraussichtlich erheblichen Auswirkungen der Planausweisungen und ihrer Alternativen auf die Schutzgüter, Beschreibung und Bewertung der kumulativen Wirkungen)
Beurteilung des zu erwartenden Zustands von Natur und Landschaft, einschließlich der sich daraus ergebenden Konflikte (§14 Abs.1 Nr.3 BNatSchG)
zum zum
g, die Maßnahmen, die geplant sind, um erhebliche negative Umweltauswirkungen aufgrund der Durchführung des Plans oder Programms zu verhindern, zu verringern und soweit wie möglich auszugleichen (= Festlegung von Vermeidungs-, Verminderungs- und Kompensationsmaßnahmen)
zum
zum
Darstellung der Erfordernisse und Maßnahmen zur Vermeidung, Minderung der Beeinträchtigungen, Möglichkeiten des Ausgleichs für andere Fachverwaltungen (§14 Abs.1 Nr.4 BNatSchG) Formulierung erforderlicher Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege an die eigene Fachverwaltung (14 Abs.1 Nr.4 BNatSchG) zum zum
h, eine Kurzdarstellung der Gründe für die Wahl kein Beitrag nach BNatSchG der geprüften Alternativen und eine Beschreibung, wie die Umweltprüfung vorgenommen wurde, einschließlich etwaiger Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der erforderlichen Informationen (= Ermittlung und Beschreibung von Alternativen, Alternativenvergleich, Begründung für Alternativenauswahl, Darstellung der Schwierigkeiten bei der Datenzusammenstellung) zum
zum
i, Beschreibung der geplanten Maßnahmen zur Zukünftig: Fortschreibung der Landschafts36
Relevante Umweltprobleme sind z.B. Vorbelastungen, Schutzbedarf, -status
93
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung Überwachung
planung (§16 Abs.1 BNatSchG) und Umweltbeobachtung (§12 BNatSchG)
zum
j, nichttechnische Zusammenfassung der oben kein Beitrag nach BNatSchG beschriebenen Informationen (=allgemeinverständliche Zusammenfassung) zum
Nach der Zuordnung der Bestandteile des Umweltberichts und der dazugehörigen Beiträge der Landschaftsplanung wird erkennbar, dass von dieser inhaltliche Beiträge zum Umweltbericht im Rahmen der SUP/UP zu erwarten sind. Diese lassen sich nach MÖNNECKE (2000) wie folgt zusammenfassen: 1. Darstellung des vorhandenen und angestrebten Zustands von Natur und Land-schaft, welche regelmäßig zum Zeitpunkt der Planaufstellung bekannte Projekte und Nutzungsänderungen berücksichtigt; 2. Darstellung des Zustands von Natur und Landschaft und dessen Bewertung, womit auch Darstellungen aktueller und absehbarer Konflikte sowie eine Beschreibung künftiger Entwicklungen ohne Umsetzung bekannter Projekte und Nutzungsänderungen verbunden ist; 3. die zusammenfassende Darstellung und Konkretisierung raumrelevanter Ziele, die zur Bewertung von Natur und Landschaft herangezogen wird; 4. im Rahmen der Bewertung des Zustands von Natur und Landschaft sowie der geplanten Veränderungen gehört die VP bestehender und geplanter Flächen-nutzung sowie die nachvollziehbare Begründung für die Auswahl oder Ablehnung von Standort- und Planungsalternativen zum Standard; 5. die in Hinblick auf die Eingriffsregelung darzustellenden Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege entsprechen der auch für die SUP/UP erforderlichen Entwicklung von Maßnahmen zur Vermeidung, Verminderung und Kompensation absehbarer Umweltbeeinträchtigungen.
Deutlich gemacht werden muss allerdings, dass die Prognose der Umweltauswirkungen im Gegensatz zur SUP/UP nicht im Mittelpunkt der Landschaftsplanung steht. Es ist zwar Aufgabe der Landschaftsplanung, den zu erwartenden Zustand von Natur und Landschaft, wobei auch aktuelle und absehbare Konflikte einzubeziehen sind, darzustellen und zu bewerten, aber eine gezielte Prognose- und Konfliktanalyse kann nur in Abhängigkeit vom Planungsmaßstab und Konkretisierungsgrad des Vorhabens erfolgen. Auch eine stärkere Zuwendung der Landschaftsplanung zu einer solchen Konfliktbetrachtung würde nicht automatisch eine gezielte Ermittlung und Bewertung der vorgesehenen einzelnen Eingriffsvorhaben infolge von Plänen und Programmen bedeuten. (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 336) Auch Alternativenprüfungen werden im Rahmen der Landschaftsplanung auf verschiedenen Ebenen der Planungshierarchie bisher nicht regelmäßig vorgenommen. Es werden auch nur die Schutzgüter gemäß Naturschutzgesetzgebung 94
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
ausführlich beschrieben und nicht alle von der SUP/UP geforderten (s. Kap. 6.1.4.2.1). (vgl. MÖNNECKE 2000) Insbesondere bei dem Arbeitsschritt der Bewertung werden die unterschiedlichen Zielsetzungen von SUP/UP und Landschaftsplanung deutlich. Die Landschaftsplanung ist ein Instrument des Naturschutzrechts und bezieht sich ausschließlich auf die Schutzgüter und Bewertungsmaßstäbe des Naturschutzrechts. Weitergehende Umweltziele untersucht sie nicht oder nicht in der Ausführlichkeit, wie es die SUP/UP verlangt. Die SUP/UP hingegen umfasst sämtliche Rechtsmaterien des Umweltrechts. Neben dem Naturschutzrecht gehören das Wasserrecht, das Immissionsschutzrecht und auch das Bodenschutzrecht dazu, aber auch Aspekte des Denkmalschutzes müssen Berücksichtigung finden. (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 336) Bei Gebieten, die der Europäischen Vogelschutzrichtlinie oder der FFH-RL unterliegen, bedarf es noch Klärungsbedarf inwieweit bestehende Umweltprobleme bereits durch die Landschaftsplanung beschrieben werden (JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 336). 6.2 Das Verhältnis der UP in der Bauleitplanung und der Landschaftsplanung am Beispiel von Flächennutzungsplan (FNP) und Landschaftsplan (LP) 6.2.1 Rahmenbedingungen seitens der Landschaftsplanung in Bezug auf das Verhältnis mit der UP in der Bauleitplanung Aus der SUP-RL/Plan-UP-RL ergibt sich ein großer Anwendungsbereich für die Begleitung der Pläne und Programme der Bauleitplanung und der Raumordnung. In diesen Plänen werden wichtige strategische Entscheidungen über die zukünftige Raumnutzung getroffen. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004, Kap.4: 29) In Kapitel 6.2 soll das Verhältnis der UP in der Bauleitplanung und der Landschaftsplanung, speziell auf der Ebene von FNP und LP erläutert werden. Seit ihrer Einführung 1976 wurde die Landschaftsplanung konsequent und systematisch in Anlehnung an das System der räumlichen Gesamtplanung entwickelt und ist mit allen Ebenen dieser Planung verknüpft. Ihre Planaussagen sind schon weitgehend auf inhaltliche und maßstäbliche Passfähigkeit angelegt (LANA 2001). Dies wird in §14 Abs.1 BNatSchG 2002 mit der Verwertbarkeit der Darstellungen der Landschaftsplanung für die Raumordnungspläne und Bauleitpläne bezeichnet. 95
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Zudem wird auch eine parallele Bearbeitung angestrebt. Außerdem erlangen die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege über die Integration in die räumliche
Gesamtplanung
ihre
Außenverbindlichkeit.
Teilweise
werden
die
Planwerke der Landschaftsplanung durch die Träger der Bauleitplanung erarbeitet. (JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 335) Die Landschaftsplanung ist als fachliches Planungskonzept von Naturschutz und Landschaftspflege und auch als Informationsgrundlage im deutschen Planungssystem verankert. Sie ist für die frühzeitige Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in der Bauleitplanung (gemäß §1 Abs.6 Nr.7 BauGB 2004) von großer Bedeutung. Sie liefert die wesentlichen Voraussetzungen für eine sachgerechte und vorsorgende Einbeziehung von Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme der Pläne. Indem eine frühzeitige Bereitstellung und Einstellung von Informationen aus der Landschaftsplanung hinsichtlich der zu berücksichtigenden Belange des Umwelt- und Naturschutzes erfolgt, kann eine selbst-reflexive37 Steuerung während der Ausarbeitung von Plänen herbeigeführt werden. Dafür ist allerdings eine zeitliche Koordinierung der Landschaftsplanung mit der Bauleitplanung notwendig, was derzeit nicht in allen Bundesländern gegeben ist. (vgl. SCHOLLES et al. 2003: 77) Da die Bundesländer aufgrund der Novelle des BNatSchG 2002 eine Anpassung ihrer Ländernaturschutzgesetze vornehmen müssen, besteht somit auch die Möglichkeit notwendige Voraussetzungen dafür zu schaffen. (UNIVERSITÄT HANNOVER 2004, Kap.4: 30) Im Rahmen des Forschungsberichts zum F+E Vorhaben wurden Grundzüge erarbeitet, denen eine optimierte Landschaftsplanung entsprechen sollte, um für eine Koordination von UP und Landschaftsplanung geeignet zu sein. Diese lauten (aus: UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.4: 30): • •
•
Landschaftspläne werden auf beiden Ebenen der Bauleitplanung erstellt. Landschaftsplanung wird eigenständig (unabgestimmt) als Fachplanung oder in einem zweiphasigen Modell erarbeitet (erste Phase: unabgewogene Landschaftsplanung, zweite Phase: integrationsfähige Fassung) Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege werden in der Landschaftsplanung räumlich und sachlich konkretisiert (gestuftes, in sich konsistentes Zielsystem als Umweltziele i.S. der SUP-RL/Plan-UP-RL).
37
Selbst-reflexive Steuerung bedeutet ständiges Nachdenken über Umweltauswirkungen und Kommunikation mit den für die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege Zuständigen statt strafender Prüfung des fertigen Planentwurfes (SCHOLLES 2001)
96
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung • • •
• •
•
Bauleit- und Landschaftsplanung werden inhaltlich und zeitlich koordiniert erarbeit bzw. fortgeschrieben (parallele oder teilvorlaufende Bearbeitung der Landschaftsplanung). Soweit für die Bauleitplanung und die Landschaftsplanung unterschiedliche Planungsträger zuständig sind, kooperieren die Planungsträger zum beiderseitigen Nutzen. Zu den Inhalten der Fortschreibung der Landschaftsplanung gehören (einfache) Erfolgskontrollen38 (z.B. die Dokumentation von Landschaftsveränderungen) zur Überprüfung des Planungserfolgs als Grundlage für eine sachgerechte Fortschreibung. Landschaftsplanung nimmt am Planungsprozess von Bauleitplanung, insbesondere der erforderlichen Beteiligung der Öffentlichkeit und der Umweltbehörden, teil. In der Bauleitplanung werden die Inhalte der Landschaftsplanung im Planungsprozess, insbesondere bei der SUP/UP und dort bei der Erstellung des Umweltberichts berücksichtigt (Berücksichtigungspflicht). Die für Landschaftsplanung zuständigen Behörden kooperieren über den gesamten Planungsprozess mit anderen Umweltbehörden und berücksichtigen deren Informationen, die in der SUP/UP ebenfalls zu berücksichtigen sind.
Die besonders engen Verknüpfungen der Landschaftsplanung mit der
Bauleit-
planung, die eine Übernahme der geeigneten Inhalte vorsehen, sind auch rechtlich gestützt. Nach §14 Abs.1 BNatSchG 2002 wird gefordert, auf die Verwertbarkeit der Darstellungen der Landschaftsplanung für die Bauleitpläne Rücksicht zu nehmen, was die unmittelbare Verfügbarkeit der Inhalte der Landschaftsplanung für die UP der Bauleitplanung
unterstützt.
Im
Gegenzug
existiert
die
bereits
erwähnte
Berücksichtigungspflicht s.Kap.4.2.2 der Landschaftsplanung nach §14 Abs.2 BNatSchG 2002. Außerdem sind die Pläne und Programme der Landschaftsplanung nach §19 Abs.2 S.4 BNatSchG 2002 ausdrücklich im Rahmen der Eingriffsregelung heranzuziehen. Soweit den Inhalten der Landschaftsplanung in der Raumordnungs- bzw. Bauleitplanung nicht Rechnung getragen werden kann, ist eine Begründung erforderlich. Dies ermöglicht den Nachvollzug der Abwägungsentscheidung und der -gründe. Das Modell fördert damit die Transparenz von Entscheidungen (vgl. von DRESSLER et al. 2000: 214). 6.2.2 Vorgaben zur Verwendung der Inhalte der Landschaftsplanung gemäß BauGB 2004 Nachdem im vorigen Kapitel beschrieben wurde, welche Vorgaben das BNatSchG 2002 zur Verwendung der Angaben der Landschaftsplanung innerhalb der Bauleitplanung trifft, soll nun umgekehrt auf die Festlegungen zur Verwendung der Angaben der Landschaftsplanung, die das BauGB 2004 liefert, eingegangen werden.
38 Z.B. die Erfassung der Umsetzung vorgeschlagener Maßnahmen, der Berücksichtigung genannten Erfordernisse, die Überprüfung, ob sachlich und räumlich konkret beschlossene Ziele erreicht wurden.
97
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Bereits in ihrem Bericht schreibt die Unabhängige Expertenkommission zur Novellierung des BauGB 2004, dass die UP auf den Ergebnissen einer vorliegenden Landschaftsplanung aufbauen kann, soweit die landesgesetzliche Ausgestaltung qualitativ entsprechende Anforderungen stellt. Eine vorangehende qualifizierte und zeitnahe Landschaftsplanung erleichtert die bauleitplanerische Abwägung hinsichtlich der
Schutzgüter
von
Natur
und
Landschaft
erheblich.
Außerdem
sind
Doppelprüfungen zu vermeiden. (vgl. BMVBW 2002: 36) Dem BauGB 2004 sind nun folgende Mindestanforderungen zu entnehmen, wann Inhalte der Landschaftsplanung im Rahmen der Bauleitplanung heranzuziehen sind: 1.
Berücksichtigung
der
Belange
des
Umweltschutzes
einschließlich
des
Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere der Darstellungen von Landschaftsplänen bei der Aufstellung von Bauleitplänen (§1 Abs.6 Nr.7 Buchstabe g BauGB 2004), 2. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach §1 Abs.6 Nr.7 Buchstabe g BauGB 2004 vor, sind in der UP die Bestandsaufnahmen und Bewertungen dieser Pläne heranzuziehen (§2c Abs.4 BauGB 2004).
Weitere Festlegungen zum Verhältnis Landschaftsplanung - Bauleitplanung sowie zur Verwendung von Beiträgen der Landschaftsplanung im Rahmen der UP findet man im BauGB 2004 nicht. Das wurde z.B. von LANGE (2004) stark kritisiert. Mit der Novelle des BNatSchG 2002 sind die Grundlagen geschaffen worden, die örtliche Landschaftsplanung flächendeckend einzuführen. Doch obwohl die Verwertbarkeit der Landschaftsplanung für die Raumordnungs- und Bauleitplänung ausdrücklich im BNatSchG verankert ist (vgl. Kap. 6.2.1), wurde die unterstützende Funktion der Landschaftsplanung für die Bauleitplanung im BauGB 2004 nicht ausreichend aufgegriffen. Das machen folgende Beispiele deutlich: 1. Man greift im BauGB 2004 zu Terminologien, die nicht denen der Landschaftsplanung entsprechen. Wird im BNatSchG 2002 von „vorhandener und zu erwartender Zustand“
gesprochen,
benennt
das
BauGB
2004
diesen
Begriff
mit
„Bestandsaufnahme“. Für die Definition des BNatSchG 2002 „Beurteilung des vorhandenen und zu erwartenden Zustands“ nutzt das BauGB 2004 den Begriff „Bewertungen“.
98
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
2. Die Formulierung des BauGB 2004 „liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne ... vor“ (§2c Abs.4 BauGB 2004), lässt entgegen der flächendeckenden Aufstellungspflicht von Landschaftsplänen vermuten, dass auch zukünftig keine Landschaftspläne vorliegen müssen. Damit gesteht das BauGB 2004 den Gemeinden zukünftig gegenüber dem §1a Abs.2 Nr.1 BauGB 2001 ein Vollzugsdefizit hinsichtlich der Landschaftsplanung bzw. eine Rechtsuntreue zu. Es ergibt sich ein deutlicher Rückschritt gegenüber dem BauGB 2001. (vgl. LANGE 2004) 3. Außerdem sind nach §14 Abs.2 BNatSchG 2002 „in Planungen (...) die Inhalte der Landschaftsplanung zu berücksichtigen“. Kann ihnen nicht Rechnung getragen werden, ist dies zu begründen. Auf die Begründungspflicht der Landschaftsplanung wird im BauGB 2004 keinerlei Bezug genommen. 4. Es werden nach §1 BauGB 2004 nur die „Darstellungen von Landschaftsplänen“ als Abwägungsbelang genannt. Damit liegt hier gegenüber dem BNatSchG 2002 eine Einschränkung auf nur ein Instrument der Landschaftsplanung vor. In den genauen Bestimmungen zur UP wird eine weitere Reduzierung nur auf die „Bestandsaufnahme“ und die „Bewertungen“ der Landschaftspläne getätigt. Damit ergibt sich ein Widerspruch zum BNatSchG 2002, nach dem insgesamt die Inhalte der Landschaftsplanung der Beurteilung der Umweltverträglichkeit zugrunde zu legen sind. Nicht die Zustandserfassung- und beurteilung sind nach §§13 und 14 BNatSchG 2002 die maßgeblichen Inhalte der Landschaftsplanung, sondern die „Erfordernisse und Maßnahmen von Naturschutz und Landschaftspflege“. Die UP gemäß der SUP-RL/Plan-UP-RL stellt jedoch keine eigenen Umweltziele auf, sondern legt bereits festgelegte Umweltziele zugrunde. Durch die neue Regelung des BauGB 2004 besteht die Gefahr, dass die Umweltschutzziele nur unzureichend der UP zugrunde gelegt werden. Damit könnte sogar die EG-Rechtskonformität und damit die Rechtssicherheit der Bauleitpläne in Frage gestellt werden. (vgl. LANGE 2004) Zudem kann es nicht Aufgabe der Bauleitplanung sein, eigene Ziele für den Naturschutz auf Grundlage der Bestandsaufnahmen und der Bewertungen zu erarbeiten. Das würde zu Parallelverfahren gegenüber der regelmäßig durchzuführenden Landschaftsplanung führen und damit das Verfahren der UP und der Bauleitplanung unnötig verzögern. (vgl. LANGE 2004)
99
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Auch im Rahmen eines Planspiels zur BauGB Novelle 2004, bearbeitet vom DEUTSCHEN INSTITUT FÜR URBANISTIK (DIFU) & FORSCHUNGSGRUPPE STADT + DORF (2004), wurde von der Beispielstadt Bocholt erkannt, dass nicht nur die Grundlagen und Bewertungen der Landschaftsplanung, sondern auch deren Inhalte und Ziele gemäß den gesetzlichen Regelungen für die UP zu verwenden sind. Es wird weiterhin
davon
ausgegangen,
dass
bei
Nichtbeachtung
der
Ziele
der
Landschaftsplanung entsprechende Begründungen angebracht werden müssen. Sofern diese Überlegungen nicht durch gesetzliche Regelungen abgedeckt sind, hält man eine entsprechende Anpassung des Gesetzentwurfes für erforderlich. (vgl. DIFU & FORSCHUNGSGRUPPE STADT + DORF 2004: 36 f) Aber gerade die Landschaftsplanung kann wesentliche Beiträge zur UP in der Bauleitplanung leisten, wird bereits anhand der oben genannten Voraussetzungen deutlich wird. Am Beispiel des Verhältnisses von LP und FNP soll dargestellt werden, dass diese Beiträge weit über die Bestandsaufnahme und Zustandsbewertungen hinausgehen können. Zunächst wird kurz erläutert, welche Aufgaben die Bauleitplanung hat und welche Planwerke sie besitzt. Des Weiteren werden die Planwerke LP und FNP definiert. 6.2.3 Aufgabe und Planwerke der Bauleitplanung Die Bauleitplanung hat laut §1 Abs.1 BauGB 2004 die Aufgabe „die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten“. Zu den Bauleitplänen gehören der FNP (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (BP - verbindlicher Bauleitplan). Von den Gemeinden sind Bauleitpläne aufzustellen, „sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist“ (§1 Abs.3 BauGB 2004). Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten. Weiterhin sollen sie dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. (vgl. §1 Abs.5 BauGB 2004) 6.2.4 Funktionen von LP und FNP
100
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Ein Instrument der örtlichen Ebene der Landschaftsplanung stellt der LP dar. Er konkretisiert die Ergebnisse der überörtlichen oder auch der übergeordneten Landschaftsprogramme und -rahmenpläne räumlich und inhaltlich für Gebiete von einzelnen oder mehrere Gemeinden und von Städten oder Teilen der Stadtstaaten. Wesentliche Funktionen der Landschaftspläne sind neben der Entscheidungs- und Abwägungsgrundlage für die Bauleitplanung u.a. ihre Beiträge zur Stadt- und Dorferneuerung, die Bündelung von Naturschutzaktivitäten, ihre umfassende Bestandsaufnahme, die deutlich macht, welche Gebiete schutzwürdig und schutzbedürftig sind. (GRÜNBERG 2002: 158ff) Der FNP stellt die beabsichtigte Art der Bodennutzung für das gesamte Gemeindegebiet in Grundzügen dar. Aus ihm geht hervor, welche Flächen im Gemeindegebiet z.B. als Baugebiete, Verkehrsflächen, Industriegebiete oder Grünflächen genutzt werden sollen. Folgende
Übersicht
stellt
die
Planwerke
der
Gesamt-
mit
denen
der
Landschaftsplanung gegenüber. Die Ebene und ihre Planwerke, die in den nächsten Kapiteln näher erläutert werden, sind gestrichelt umrandet.
Tab.5: Ebenen und Planarten von räumlicher Landschaftsplanung (nach: LANGE (2002 b: 143) Planungsraum
Gesamtplanung
Gesamtplanung
und
Landschaftsplanung
Land
Landesraumordnungsprogramm*
Landschaftsprogramm*
Region: Regierungsbezirk/ Landkreis
Regionalplan*
Landschaftsrahmenplan
Gemeinde
Flächennutzungsplan
Landschaftsplan
Teil des Gemeindegebietes
Bebauungsplan
Grünordnungsplan*
*Planwerke tragen in den Bundesländern teilweise unterschiedliche Bezeichnungen
6.2.5 Möglichkeiten der Bereitstellung von Daten des LPs für die UP des FNPs 6.2.5.1 UP auf der Basis bereits vorliegender Daten (LP) Der Aufwand für das Zusammenstellen der Daten für die UP des FNP wird durch den Rechtsbegriff der „Verhältnismäßigkeit bzw. Angemessenheit (vgl. §2 Abs.4 BauGB 2004) begrenzt. Das bedeutet, dass bestehende Datengrundlagen in die UP
101
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
einzubeziehen sind. Auch aus Effektivitäts- und Effizienzgründen wird eine Einbeziehung bestehender Daten als sinnvoll betrachtet, da somit der Aufwand der UP begrenzt werden kann. (IÖR 2004: 13) Es wurde bereits erwähnt, dass die Landschaftsplanung wesentliche umweltfachliche Grundlagen für die SUP/UP bietet. Bei der Neufassung und Fortschreibung des FNPs bietet ein vorliegender LP eine sehr gute Grundlage. Dieser muss jedoch aktuell und qualifiziert sein, denn nur so kann ein erheblicher Teil der UP von ihm abgedeckt werden. Der beschreibende Teil eines LPs erfüllt - bei entsprechender Strukturierung - wesentliche Anforderungen an den verlangten Umweltbericht. (vgl. BDLA 2004: 12 f) Ein aktuelles Beispiel der Nutzung eines bestehenden LPs als Datengrundlage für die
UP
eines
FNPs,
zeigt
ein
Flächennutzungsplanung“,
dass
am
„Pilotvorhaben LEIBNIZ-INSTITUT
für
eine FÜR
SUP
zur
ÖKOLOGISCHE
RAUMENTWICKLUNG e.V (2004) für die Stadt Rothenburg durchgeführt wurde. Man nutzt hierbei den bestehenden LP aus dem Jahr 2003. Dieser verfügt nicht nur über eine große Aktualität, sondern erfüllt auch inhaltlich die Anforderungen an die kommunale Landschaftsplanung im Freistaat Sachsen beispielhaft. Damit kann man zu einem erheblichen Teil die nötigen Daten- und Bewertungsgrundlagen für die Durchführung der UP des FNPs aus dem LP verwenden. Wenngleich der LP nicht alle Aspekte der UP abdeckt, ist er für die meisten Untersuchungsinhalte gut verwendbar und im Detaillierungsgrad ausreichend. 6.2.5.2 UP bei fehlender Datengrundlage (LP) Liegt bei der Neuaufstellung bzw. Fortschreibung eines FNP kein LP oder ist dieser nicht ausreichend qualifiziert/aktuell, bietet es sich an, die Informations- und Entscheidungsabläufe von Flächennutzungsplanung und Landschaftsplanung zu koordinieren. Dazu wurde im Rahmen des F+E Vorhabens an der UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 (Kap. 4: 31), sowie in damit zusammenhängenden Veröffentlichungen von OTT et al. 2003: 323 und SCHOLLES et al. (2003) ein Planungsablauf erarbeitet, der im Folgenden genauer erläutert werden soll. Beim Scoping ist festzustellen, welche für die UP relevanten Informationen bei den Umwelt- und Naturschutzbehörden sowie in aktuellen Landschaftsplanungen bereits vorliegen, welche im Rahmen der Landschaftsplanung selbst erhoben werden und 102
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
welche in Zusammenarbeit mit anderen Fach- bzw. Umweltplanungen einbezogen werden. So sind bereits bestehende Vorgaben für Schutzgüter zu übernehmen. Zur Vermeidung von Doppeluntersuchungen können auch, soweit geeignet, Darstellungen aus Raumordnungsverfahren, Planfeststellungsverfahren und UVPen verwendet werden. Es muss ebenfalls festgelegt werden, mit welchen Methoden der FNP auf erhebliche Umweltauswirkungen hin beurteilt werden soll. Mit ihren Informationen über Prognosen und Zielvorstellungen liefert die Landschaftsplanung eine gute fachliche Basis für das Scoping. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.4: 31) Für einen koordinierten Planungsablauf sollte die örtliche Landschaftsplanung neben der Flächennutzungsplanung parallel bzw. leicht vorlaufend durchgeführt werden. Ihre Informationen können somit sehr gut in den Umweltbericht einfließen, der im Lauf des Entwurfsprozesses zum FNP entsteht. Somit kann gewährleistet werden, dass neben der naturschutzfachlichen Planung in der Landschaftsplanung auch Inhalte erarbeitet werden, die einen Großteil des Umweltberichts abdecken können. Vom Träger der Landschaftsplanung sowie von anderen Umweltbehörden können entsprechend verwendbare Daten zu den jeweiligen Planungsschritten erarbeitet und zeitgerecht eingebracht werden. Eine so koordinierte Landschaftsplanung hätte als Ergebnis Module, die man unmittelbar in die Umweltberichte übernehmen kann (Inhalte der Landschaftsplanung als Module des Umweltberichts). (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 31) Zu Beginn des Planungsprozesses werden im Rahmen der Landschaftsplanung Informationen über den Zustand von Natur und Landschaft sowie für den Raum konkretisierte Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege erarbeitet und für die Flächennutzung bereitgestellt. Im Rahmen der Landschaftsplanung werden dazu bei den einzelnen für die Umweltmedien zuständigen Fachverwaltungen erforderliche und nutzbare Informationen und Ziele abgefragt. Aus Sicht des Naturschutz und der Landschaftspflege werden diese dann aufbereitet. Die Fachverwaltungen z.B. Wasserwirtschaft,
Immissionsschutz
speisen
meist
genauso
Informationen
insbesondere Nutzungskonzepte oder Spezialkonzepte zu einzelnen Umweltmedien in die Flächennutzungsplanung ein, die z.T. unmittelbar in der Abwägung zu berücksichtigen und für den Umweltbericht entsprechend relevant sind. (vgl. SCHOLLES et al. 2003: 80)
103
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Um die Datenbereitstellung für die Umweltberichte zu erleichtern, schlägt man im Forschungsbericht zum F+E Vorhaben der UNIVERSITÄT HANNOVER (2004) vor, vorhandene Inhalte der Landschaftsplanung sowie relevante Daten anderer Umweltbehörden in ein Umweltinformationssystem (UIS) einzuspeisen. Dieses würde jedoch nur als Datengrundlage fungieren und kann „nicht die Rolle der Landschaftsplaner im Bereich der Zielbildung und im ‘Zwiegespräch’ mit den Raum- und Bauleitplanern ersetzen“ (UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 32). Um die notwendigen Informationen an die Träger der Bauleitplanung weiterzugeben, bieten sich laut F+E Vorhaben zwei Möglichkeiten an: 1. Alle Angaben werden in der Landschaftsplanung zusammengeführt, von dieser gebündelt und im Ganzen als Teil des Umweltberichts an die Bauleitplanung weitergegeben. 2. Andere Umweltbehörden geben ihre Daten unmittelbar an die Träger der Bauleitplanung, welche von diesen mit den Modulen der Landschaftsplanung verknüpft werden. Auch die Prognose der Umweltauswirkungen, die Aufgabenstellung, die ähnlich durch die Träger der Bauleitplanung gemacht werden muss, kann im Rahmen der parallel stattfindenden Landschaftsplanung durchgeführt werden. (UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 32) Der Vorentwurf des FNPs wird den entsprechenden Fachverwaltungen/-behörden, die für die Landschaftsplanung und die anderen Umweltbelange zuständig sind, zugestellt. Die haben dann die Möglichkeit, relevante Hinweise auf mögliche Auswirkungen, Alternativen und erforderliche Maßnahmen zur Vermeidung, Verminderung und zum Ausgleich von Beeinträchtigungen zu liefern. Die voraussichtlichen Auswirkungen auf Natur und Landschaft können wie auch entsprechende Maßnahmenvorschläge direkt im Rahmen der parallelen bzw. leicht vorlaufenden Landschaftsplanung erarbeitet werden. Mit Abschluss der Entwurfsphase kann der Umweltbericht erstellt bzw. zusammengefasst werden. Er bildet die Dokumentation des Prozesses der Einbeziehung der Umweltbelange. Es ist demnach vorstellbar, dass die Landschaftsplanung überwiegende Teile des Umweltberichts erarbeiten kann. Das beruht zum einen auf der Grundlage des BNatSchG 2002 und zum anderen aufgrund gesetzlicher Regelungen der Bundes104
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
länder. Für die UP notwendige Daten, die die Landschaftsplanung nicht selbst erarbeitet, sind in Zusammenarbeit mit den Behörden, die für die anderen Umweltbelange zuständig sind, zusammenzustellen, zu bündeln und in kompakter Form den Trägern der Bauleitplanung bereitzustellen (Bündelungsfunktion der Landschaftsplanung). Für diesen Fall würden dann auch die Schutzgüter von der Landschaftsplanung erarbeitet, die nicht durch das BNatSchG vorgegeben sind, sondern nur von der SUP-RL/Plan-UP-RL verlangt werden. Dies gilt jedoch nur für Planinhalte, die im Rahmen der UP zu untersuchen sind. Es hätte keine Auswirkungen auf den eigenständigen Planungsteil der Landschaftsplanung als Fachplanung des Naturschutzes und der Landschaftspflege. (UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.4: 33) Die Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung am LP, die nach BNatSchG 2002 nicht unbedingt verlangt ist, aber von der Fachwelt überwiegend gefordert wird, und bei eventueller SUP-Pflicht der Landschaftsplanung auch für diese verpflichtend wäre, kann mit der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung am FNP ebenfalls zeitgleich ablaufen. Diese zeitgleiche Durchführung, wäre insbesondere hinsichtlich der Vermeidung von Doppelarbeiten vorteilhaft. Aufgrund der rahmenrechtlichen Regelung, die Landschaftspläne fortzuschreiben, kann davon ausgegangen werden, dass örtliche Landschaftspläne künftig in allen Bundesländern aktualisiert werden, z.B. bei wesentlichen Änderungen und Fortschreibung der zugehörigen Flächennutzungspläne. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 33) Im Rahmen dieser Fortschreibung der Landschaftsplanung sollte sie auch überprüfen, wie sich der Zustand von Natur und Landschaft verändert hat und ob die Entwicklung den vorgegebenen Zielen entsprechend verlaufen ist, also für die Schutzgüter von Natur und Landschaft die Überwachung übernehmen. Diese dort ermittelten Informationen sollten genutzt werden, um sie mit den in den Umweltberichten prognostizierten Veränderungen abzugleichen, die der Träger der Bauleitplanung aufgrund der Überwachung der Umweltauswirkungen erarbeitet hat. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 33) Neben den in Kap. 6.1.4.1.7 erläuterten Beiträgen der Landschaftsplanung zur Überwachung, kann sie speziell bei der Überwachung von Flächennutzungsplänen die Erarbeitung des Ergebnisberichts übernehmen. Umgekehrt können die Träger der 105
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Bauleitplanung ihren Pflichten zur gezielten und frühzeitigen Überwachung erheblicher Umweltauswirkungen nachkommen, indem zur Informationsgewinnung thematische oder räumliche Fortschreibungen der Landschaftsplanungen genutzt werden. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2003) Folgendes Modell stellt den koordinierten Planungsablauf zur Erstellung von FNP und LP schematisch dar.
FLÄCHENNUTZUNGSPLAN Aufstellungsbeschluss (§2 Abs.1 BauGB 2004)
SCOPING (= Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad §2 Abs. 4 BauGB 2004)
Fachverwaltungen z.B. Wasserwirtschaft, Immissionsschutz
Informationen
LANDSCHAFTSPLAN Aufstellungsbeschluss
SCOPING (= Festlegung von Umfang und Detaillierungsgrad)
Abfrage Entwicklung eines Leitbilds, Entwicklungsprognosen, Zielvorstellungen
Planerische Rahmenbedingun-gen und Ziele der Planung (§16 Abs.1 S.3 BNatSchG); Bestandsaufnahme (§14 Abs.1 Nr.1 BNatSchG); Konkretisierung der Ziele und Grundsätze (§14 Abs.1 Nr.2 BNatSchG), Beurteilung des Zustands von Natur und Landschaft (§14 Abs.1 Nr.3 BNatSchG)
VORENTWURF Auswirkungen auf Natur und Landschaft, Nutzungsänderungen; Konfliktbewertung; Erfordernisse und Maßnahmen zu z.B. Vermeidungs-, Verminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen (§14 Abs.1 Nr.4 a-f BNatSchG) VORENTWURF einschließlich Vorentwurf Umweltbericht
Beteiligung der Vereine (§60 Abs.2 Nr.2 BNatSchG)
Frühzeitige Behördenund Öffentlichkeitsbeteiligung (§4Abs1; §3 Abs.1 BauGB 2004)
Behördenbeteiligung
106
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
ENTWURF mit fertiggestelltem UMWELTBERICHT
Hinweise auf mögliche Auswirkungen, Alternativen, Vermeidungs-, Verminderungsund Ausgleichsmaßnahmen
ENTWURF mit eigenem integrierten Umweltbericht
Auslegung nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung (§3 Abs.2 )
Auslegung nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung
Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung und Abgabe von Stellungnahmen (§4 Abs.2, §3 Abs.2 BauGB 2004)
Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung und Abgabe von Stellungnahmen
Berücksichtigung der Stellungnahmen, Abwägung, erhebliche Planänderungen
Berücksichtigung der Stellungnahmen, Abwägung, unerhebliche Planänderungen
Berücksichtigung der Anregungen, Abwägung
Umwelterklärung (§6 BauGB 2004) Annahme und Genehmigung des Plans Benachrichtigung der Behörden und der Öffentlichkeit
Umwelterklärung
Genehmigung des Plans (soweit landesrechtlich festgelegt)
Benachrichtigung der Behörden und der Öffentlichkeit
Unterrichtung der Gemeinde durch Behörden bei erheblichen, unvorhergesehenen Umweltauswirkungen des FNP (§4 Abs.3 BauGB 2000) Überwachung (§4c BauGB 2004)
Überwachung
Fortschreibung (§16 Abs.1 BNatSchG) LEGENDE Verknüpfung der Angaben aus Fachverwaltungen und Landschaftsplanung im Rahmen der Bauleitplanung, um sie für den Umweltbericht zu verwenden Bündelung der Angaben aus Fachverwaltungen und eigener Daten durch die Landschaftsplanung und Weitergabe an Bauleitplanung als Umweltberichtsentwurf entfällt, wenn die Landschaftsplanung nicht SUP-pflichtig ist Abb.9: Paralleler Planungsablauf von FNP und LP nach: SCHOLLES 2004
107
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
6.2.6 Zuordnung von Beiträgen des LPs zum Umweltbericht des FNPs In Tab. 6 werden die Bestandteile des Umweltberichts nach Anlage BauGB 2004 zu §2 Abs. 4 und §2a S.2 Nr.2 BauGB 2004, die jeweiligen Beiträge des LPs zu den Bestandteilen auf Grundlage des BNatSchG 2002 und die vom LP nicht erarbeiteten Angaben, die somit von anderen Fachplanungen zu ergänzen sind, dargestellt. Den Bestandteilen des Umweltberichts wurden Beiträge des LP, abgeleitet aus der gesetzlichen Grundlage des BNatSchG 2002, zugeordnet und mit stichpunktartigen Erläuterungen ergänzt. Lediglich die Beiträge zu den Bestandteilen 6., 7. und 9. sind nicht rechtlich begründbar. In dem nachfolgenden Text werden die Fakten der Tabelle aufgegriffen und näher erläutert. In der nachfolgenden Tabelle wurden die Hauptmerkmale bzw. Besonderheiten der Landschaftsplanung zur Verdeutlichung, was die Landschaftsplanung im Wesentlichen von der SUP/UP unterscheidet und weshalb sie nicht von dieser ersetzt werden kann, unter 2. eingefügt. Tab.6: Bestandteiles des Umweltberichts eines FNPs nach BauGB 2004 Anlage zu §2 Abs. 4 und §2a S. 2 Nr.2 und die dazugehörigen Beiträge des LPs sowie zu ergänzende Angaben (Daten zusammengetragen aus: u.a. MÖNNECKE 2000, SCHOLLES et al. 2003; TECHNISCHE UNIVERSITÄT BERLIN 2001), Zitate aus den Gesetzen sind fett gedruckt dargestellt. Bestandteil des Umweltberichts nach BauGB 2004 Anlage zu §2 Abs.4 und §2a S.2 Nr.2
Beitrag des LPs zum FNP (Beiträge sind nur auf die naturschutzfachlichen Gesichtspunkte bezogen)
zu ergänzende Angaben
Die Ziele der Raumordnung sind zu beachten;... (§16 Abs.1 S.3 BNatSchG) Eingehen auf Zielsetzungen des FNPs Kurzdarstellung umweltrelevanter Ziele des FNPs Einbeziehung ihm bekannter geplanter Vorhaben/Nutzungen
Verhältnis des FNPs zu übergeordneten Planungen Darstellung der Beziehung des FNPs zu anderen Plänen weitere Angaben zu Inhalt/Zielsetzungen des FNPs Beschreibung der Festsetzungen mit geforderten Angaben s. 1. Spalte
Die Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege sind... darzustellen. Die Pläne sollen
Zielformulierungen erfolgen nur unter naturschutzfachlichen Gesichtspunkten, so dass Ziele, die von anderen
zum
1 .
Kurzdarstellung des Inhalts und der wichtigsten Ziele des Bauleitplans, einschließlich der Beschreibung der Festsetzungen des Plans mit Angaben über Standorte, Art und Umfang sowie Bedarf an Grund und Boden der geplanten Vorhaben zum
2 .
Darstellung der in einschlägigen Fachgesetzen und Fachplänen festgelegten Ziele des
108
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung Umweltschutzes, die für den Bauleitplan von Bedeutung sind, und der Art, wie diese Ziele und die Umweltbelange bei der Aufstellung berücksichtigt wurden
Angaben enthalten über 2. die konkretisierten Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege (§14 Abs.1 Nr.2 BNatSchG),
4. die Erfordernisse und Maßnahmen
Umweltplanungen sind, ergänzt werden müssen Art der Berücksichtigung der Ziele und Umweltbelange bei der Planaufstellung
a, zur Vermeidung, Minderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft, b, ... - f, ... (§14 Abs.1 Nr. 4 a-f
BNatSchG) Darstellung raumrelevanter Ziele und Konkretisierung unter Beachtung der Ziele der Raumordnung sowie unter Berücksichtigung der Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung (§16 Abs.1 S.2 und §16 Abs.1 S.3) Darstellung räumlich und sachlich konkreter Erfordernisse und Maßnahmen für Natur und Landschaft insbesondere die Entwicklung räumlicher Zieltypen und -zonen sowie Ziele und Anforderungen an die Nutzungen einschließlich spezieller naturschutzfachlicher Ziele und Maßnahmen Konkretisierung einiger Ziele aus anderen Umweltgesetzen/- verordnungen und übergeordneten umweltrelevanten Plänen (Landschaftsprogramme und -rahmenpläne), Zusammenfassung dieser und Heranziehung als Bewertungsgrundlage Zum
Landschaftsplanung - ist fachliches Planungskonzept von Naturschutz und Landschaftspflege und bewährtes System der räumlichen Planung - verfolgt konzeptionell-planungsbezogenen Auftrag liefert naturschutzfachliche Maßstäbe zur Beurteilung möglicher Umweltauswirkungen und entwickelt Leitlinien, Umweltqualitätsziele und Standards 3 .
Bestandsaufnahme der einschlägigen Aspekte des derzeitigen Umweltzustands, einschließlich der Umweltmerkmale der Gebiete, die voraussichtlich erheblich beeinflusst werden
Die Pläne sollen Angaben enthalten über 1. den vorhandenen ... Zustand von Natur und Landschaft. (§14 Abs.1 Nr.1 BNatSchG) umfassende Beschreibung des aktuellen Umweltzustands von Natur und Landschaft anhand ihrer Schutzgüter einschließlich der Vorbelastungen der Gebiete und bestehender Beeinträch-
Charakteristik der Landschaftsplanung, die sie von der SUP/UP unterscheidet
Schutzgüter Bevölkerung und Gesundheit des Menschen werden in Landschaftsplänen noch nicht explizit behandelt. Das Gleiche gilt auch für die vollständige Betrachtung der Kulturgüter und sonstigen Sachgüter. .
109
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung tigungen Kennzeichnung raumbezogener Empfindlichkeiten Zum
4 .
Prognose über die Entwicklung des Umweltzustands bei Durchführung der Planung und bei Nichtdurchführung der Planung
Die Pläne sollen Angaben enthalten über 1. ... den zu erwartenden Zustand von Natur und Landschaft, ... 3. die Beurteilung des ... zu erwartenden Zustands von Natur und Landschaft nach Maßgabe dieser Ziele und Grundsätze einschließlich der sich daraus ergebenden Konflikte, ... (§14 Abs1 Nr. 1,3 BNatSchG) Darstellung und Bewertung des zu erwartenden Zustand von Natur und Landschaft bei der Bewertung werden die zum Zeitpunkt der Planaufstellung bekannten Projekt- und Nutzungsänderungen berücksichtigt Nutzen der raumbezogenen Empfindlichkeiten als wichtiger Beitrag zur Ermittlung der durch den FNP erheblich beeinflussten Gebiete Status - Quo - Prognose im Rahmen der Konfliktbewertung erfolgt die Untersuchung der Raumnutzungen und ihrer Auswirkungen auf Natur und Landschaft, um so Nutzungs- und Zielkonflikte festzustellen (Verträglichkeitsprüfung des bestehenden und geplanten Nutzungsmusters)
Beiträge von anderen Fachverwaltungen und -behörden
Zum
5 .
geplante Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen
Die Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege sind ... darzustellen. Die Pläne sollen Angaben enthalten über 4. die Erfordernisse und Maßnahmen a, zur Vermeidung, Minderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft, ... (§14 Abs.1 Nr.4 Buchstabe a BNatSchG) Bei der Festsetzung von Art und Umfang der [Ausgleichsund Ersatz]-Maßnahmen sind die Programme und Pläne nach den §§15 und 16 zu berücksichtigen. (§19 Abs.2 BNatSchG) Konzept zu notwendigen Nut-
Beiträge von anderen Fachverwaltungen und -behörden
110
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung zungsänderungen, zur Vermeidung von Auswirkungen geplanter Beeinträchtigungen und zu Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen Entwicklung räumlicher Kompensationsleitlinien sowie ein Kompensationskonzept Erarbeitung von Vorschlägen zu Inhalten zur Übernahme in andere Planungen (= Erfordernisse) zum
6 .
in Betracht kommende anderweitige Planungsmöglichkeiten, wobei die Ziele und der räumliche Geltungsbereich des Bauleitplans zu berücksichtigen sind
Gründe für Auswahl oder Ablehnung von Standort- und Planungsalternativen aufgrund der Erfordernisse und Maßnahmen ableitbar liefert Grundlage zur Auswahl der umweltverträglichsten Standorte für bestimmte Nutzungen und Vorhaben Vergleich und Bewertung von Alternativen durch im LP verwendete Methoden neben Entwicklung, Vergleich und Bewertung auch Erarbeitung von Standortalternativen kann LP Begründungen für oder gegen gewählte Standortalternativen erarbeiten
Beiträge von anderen Fachverwaltungen und -behörden
Zum
7 .
Beschreibung der wichtigsten Merkmale der verwendeten technischen Verfahren bei der Umweltprüfung sowie Hinweise auf Schwierigkeiten, die bei der Zusammenstellung der Informationen aufgetreten sind
Darstellung der eigenen Analyse-, Bewertungs-, und Planungsmethodik
Angaben zu technischen Verfahren, Schwierigkeiten bei Informationsbereitstellung
Die Landschaftspläne sind fortzuschreiben, wenn wesentliche Veränderungen der Landschaft vorgesehen oder zu erwarten sind. (§16 Abs.1 BnatSchG) Fortschreibung
Überwachungsmaßnahmen
Zusammenfassung, Dokumentation Visuelle Aufbereitung
Erweiterung in Bezug auf die übrigen Schutzgüter und der gesamten Wechselwirkungen
zum
8 .
Beschreibung der geplanten Maßnahmen zur Überwachung der er-heblichen Auswirkun-gen der Durchführung des Bauleitplans auf die Umwelt zum
9 .
allgemein verständliche Zusammenfassung
Zur Zusammenstellung der Daten in der Tabelle wurden hauptsächlich Erarbeitungen von MÖNNECKE (2000), die sich mit Thesen zu Kongruenzen und Differenzen der
111
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Instrumente von Landschaftsplanung und SUP beschäftigte, sowie von SCHOLLES et al. (2003) zugrunde gelegt. Die allgemeinen Fakten werden in dieser Tabelle und ihrem Erläuterungstext auf die spezielle Ebene von FNP und LP übertragen. Eine weitere Grundlage des bearbeiteten Themas war ein Projekt der TECHNISCHEN UNIVERSITÄT BERLIN (2001), das speziell den LP darauf prüfte, ob er als Plan-UVP zukunftsfähig ist. Bei Verwendung dieser Projektarbeit sowie der Erarbeitungen von MÖNNECKE (2000) muss erwähnt werden, dass beide zu einem Zeitpunkt entstanden, als die endgültige Fassung der SUP-RL/Plan-UP-RL noch nicht vorlag. Dennoch ließ sich beim Zusammenstellen der Daten feststellen, dass viele bereits damals erarbeiteten Fakten auch noch heute zutreffend sind. Um die Daten aktuell aufzubereiten war es auch nötig, die noch auf das BNatSchG 1998 bezogenen Gesetzesgrundlagen dem BNatSchG 2002 anzupassen. Zum 1. Bestandteil der Tab.6 lässt sich feststellen, dass der LP Beiträge zu den Zielen des FNP leistet. Es ist die Pflicht des LP, die Ziele der Raumordnung zu beachten (§16 Abs.1 S.1 BNatSchG 2002). Im LP werden die Ziele dargestellt, die mit der Landschaftsplanung erreicht werden sollen. Dabei spielen bedeutende Ziele der Raumordnung, z.B. zu Siedlungs- und Wohnungswesen, Verkehr, Erholung, Naturschutz und Landschaftspflege, eine wichtige Rolle, die auch für den FNP zu verwenden wären. An möglichen Zielen des FNP zeigt der LP z. B. den Bedarf an Bau- und Infrastrukturflächen sowie Gründe einer Siedlungsentwicklung auf (vgl. TECHNISCHE UNIVERSITÄT BERLIN 2001). Weiterhin liefert er umweltrelevante Ziele als Grundlage für den FNP (HAGE & HOPPENSTEDT 2004). Speziell zu den Inhalten des FNP trägt der LP zumindest soweit bei, dass er im Rahmen seiner Darstellung des vorhandenen und angestrebten Zustands von Natur und Landschaft ihm bekannte geplante Vorhaben und Nutzungen mit berücksichtigt (MÖNNECKE 2000). So kann man für diesen Punkt zusammenfassen, dass sowohl zu Zielen und Inhalten des FNP vom LP Beiträge erfolgen, die jedoch nicht vollständig sind und ergänzt werden müssen. Dazu gehören insbesondere die Beschreibung der Darstellungen des Plans mit oben genannten Angaben. Auch besteht Erweiterungsbedarf hinsichtlich des Verhältnisses von FNP zu übergeordneten Planungen und anderen Plänen.
112
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Zu 2. wurde erarbeitet, dass die Beiträge des LP hier darin liegen, dass er auch Angaben zu den Zielen des Umweltschutzes, die für den FNP von Bedeutung sind, macht. Von MÖNNECKE (2000) wurde beschrieben, dass die Ziele zum Arten- und Biotopschutz sowie zur Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft allein im BNatSchG und der Bundesartenschutzverordnung (BASchVO) konkretisiert werden. Andere Ziele, wie solche zur Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts sowie zur Nutzbarkeit der Naturgüter (insbesondere Boden, Wasser, Klima/Luft) werden teilweise auch in anderen Umweltgesetzen/-verordnungen über Umweltqualitätsstandards39 und in übergeordneten umweltrelevanten Plänen als Umweltqualitätsziele40
konkretisiert. Dem LP obliegt dann die Aufgabe, diese abstrakten Ziele
räumlich zu konkretisieren und die Angemessenheit i.S. von §2 BNatSchG 2002 zu beurteilen. Das Ergebnis sind die Erfordernisse und Maßnahmen. §2 Abs.1 BNatSchG 2002 sieht vor, dass die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach Maßgabe der Grundsätze 1 - 15 zu verwirklichen sind, „soweit es im Einzelfall zur Verwirklichung erforderlich, möglich und unter Abwägung aller sich aus den Zielen nach §1 ergebenden Anforderungen untereinander und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft angemessen ist“. Aus der Abwägung aller sich aus den Zielen nach §1 ergebenden Anforderungen
untereinander
ergeben
sich
die
internen
Zielkonflikte
(=
Maßnahmen). Aus der Abwägung aller sich aus den Zielen nach §1 ergebenden Anforderungen gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft ergeben sich die externen Zielkonflikte (= Erfordernisse). Die Erfordernisse und Maßnahmen, die die Landschaftsplanung erarbeitet und die gleichzeitig die Umweltziele sind (vgl. Kap. 6.2.2), sind der wesentliche Beitrag der Landschaftsplanung zu diesem Bestandteil des Umweltberichts. Wenn man davon ausgeht, dass der LP die Zielformulierungen unter rein naturschutzfachlichen Aspekten vornimmt, wird klar, dass auch die für den FNP bedeutenden Ziele des Umweltschutzes aus anderen Fachplanungen geliefert werden müssen, um diesen Teil des Umweltberichts vollständig zu erfüllen. Außerdem muss die Art, wie diese Ziele und Umweltbelange bei der Aufstellung des FNP berücksichtigt wurden, von der verfahrensleitenden Behörde selbst ergänzt 39
Durch Umweltqualitätsstandards werden die Umweltqualitätsziele quantitiv präzisiert, d.h. durch messbare Angaben hinsichtlich der angestrebten Qualität der Umwelt(komponenten) erweitert. (LANGE 2002 c: 114) 40 Mit den Umweltqualitätszielen wird eine weitere Konkretisierung der Leitlinien durch eine jeweils sachlich, räumlich und zeitlich definierte Qualität des Entwicklungsziels der Umwelt(komponenten) angestrebt. (LANGE 2002 c: 114)
113
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
werden. Der LP liefert zwar wesentliche Ziele für den FNP, kann aber zur Berücksichtigung dieser bei der Aufstellung des FNP selbst nichts aussagen. Dies obliegt der Abwägung. Zu 3. konnte ermittelt werden, dass der Umweltbericht des FNP bei diesem Bestandteil besonders stark von den Erarbeitungen des LPs profitieren kann. Die für den Umweltbericht notwendigen Informationen werden fast vollständig vom LP erarbeitet, denn dieser liefert eine umfassende Beschreibung des derzeitigen Umweltzustands von Natur und Landschaft. Dabei betrachtet er die Schutzgüter nach BNatSchG und somit einen Großteil jener, die auch im Rahmen der UP zu berücksichtigen sind. Die örtliche Bedeutung ist für jedes Schutzgut flächendeckend festzulegen. Auch sind die Wechselwirkungen zwischen den Schutzgütern des Naturhaushaltes zu beschreiben. Bereits in Kap. 6.1.4.2.1 wurden zwei Ansichten dargestellt, die sich damit befassten, inwieweit die Schutzgüter der SUP/UP bereits von der Landschaftsplanung abgedeckt werden. Geht man vom BNatSchG 2002 aus, werden vom LP die meisten Schutzgüter betrachtet - allerdings unter dem Aspekt des Naturhaushalts. Lediglich zu den Schutzgütern Bevölkerung, Gesundheit des Menschen und Sachgüter trifft der LP keine Aussagen. Im Rahmen des Projektes an der TECHNISCHEN UNIVERSITÄT BERLIN wurde bei Vergleichen der Landschaftspläne in Brandenburg festgestellt, dass bezüglich der Schutzgüter Bevölkerung und Gesundheit des Menschen bereits relevante Aspekte wie Erholung, Grünflächenversorgung, Lärm- und Schadstoffbelastung berücksichtigt werden. Auch Sachgüter werden teilweise bearbeitet z.B. wenn der ökonomische Wert von Ackerböden beschrieben wird. Wie bei diesen untersuchten Landschaftsplänen in Brandenburg, werden auch häufig in anderen Landschaftsplänen Teilaspekte dieser Schutzgüter angesprochen. Sie werden jedoch nicht in dergleichen Tiefe bearbeitet, wie die Schutzgüter des BNatSchG. Somit kann davon ausgegangen werden, dass zu ihnen von anderen Fachplanungen weitere Ergänzungen nötig sein werden. Man könnte die vollständige Erarbeitung zusätzlicher Schutzgüter dem LP innerhalb eines der bereits angesprochenen Module übertragen. Somit würde er auch diese Aufgabe, die über sein eigentliches Erarbeitungsspektrum hinausgeht, selbst erfüllen können, ohne seine anderen Aufgaben vernachlässigen zu müssen.
114
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Aufbauend auf der Bestandsaufnahme und der Konkretisierung der Ziele und Grundsätze wird im LP eine Landschaftsbewertung durchgeführt. Dabei werden die einzelnen Landschaftspotentiale nach unterschiedlichen Kriterien bewertet. Für das Bodenpotential wird z.B. bewertet, wie seine Erosionsgefährdung oder Filterfunktion ist. Für das Landschaftsbild, Erholungspotential und Erlebnispotential werden z.B. die erholungswirksame Infrastruktur, die klimatische Eignung oder die erlebniswirksame Qualität des Landschaftsbildes bewertet. Zu 4. der Tab. 6 wurde ermittelt, dass auch hierbei Beiträge des LP sowohl zur Prognose der Entwicklung des Umweltzustands bei Durchführung als auch bei Nichtdurchführung des FNP zu erwarten sind. Bei der Beurteilung des zu erwartenden Umweltzustands berücksichtigt der LP die zum Zeitpunkt der Planaufstellung bekannten Projekt- und Nutzungsänderungen (MÖNNECKE 2000). Im Rahmen der Konfliktbewertung erfolgt durch den LP eine Art VP des bestehenden und
geplanten
Nutzungsmusters,
denn
es
wird
eine
Untersuchung
der
Raumnutzungen und ihrer Auswirkungen auf Natur und Landschaft vorgenommen, um so Nutzungs- und Zielkonflikte festzustellen (z.B. HAGE & HOPPENSTEDT 2004). Es wird untersucht, welche Auswirkungen z.B. Siedlung, Verkehr, Landwirtschaft, Wasserwirtschaft, Tourismus, Fremdenverkehr auf Natur und Landschaft haben. Auch die Konflikte, die sich durch geplante Bauflächen oder durch Beeinträchtigungen durch bestimmte Flächenvorhaben ergeben, arbeitet die Landschaftsplanung heraus. Durch seine Landschaftsbewertung kennzeichnet der LP raumbezogene Empfindlichkeiten (vgl. VIETH 2004, HOPPENSTEDT 2000). Diese können genutzt werden, um die bei der Durchführung des FNP erheblich beeinflussten Gebiete zu ermitteln. Innerhalb
der
ökologischen
Risikoanalyse,
die
beispielsweise
als
Bewertungsmethode in der Landschaftsplanung angewendet wird, bestimmt sie Empfindlichkeiten
der
Konfliktbereiche
gegenüber
Beeinträchtigungen.
Die
Empfindlichkeitsbewertung ist ebenfalls als Voraussetzung für die Beurteilung von räumlichen Entwicklungsvarianten von großer Bedeutung. (HAGE & HOPPENSTEDT 2004) Ob es sinnvoll ist, diesen internen Schritt in die UP einzubringen, wird z.B. von Lange (2004) kritisch gesehen. (vgl. Kap. 6.2.2) Zur Prognose über die Entwicklung des Umweltzustands bei Nichtdurchführung des Plans trägt der LP insofern bei, dass er eine Status-Quo-Prognose durchführt, d.h. 115
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
die Darstellung und Bewertungen des zu erwartenden Zustands von Natur und Landschaft beziehen eine Beschreibung künftiger Entwicklungen ohne Umsetzung geplanter Vorhaben ein (MÖNNECKE 2000). Aufgrund der nur auf Natur und Landschaft bezogenen Prognosen des LP sowie der fehlenden Prognosen bezüglich der SUP/UP-Schutzgüter, sind zu diesem Teil des Umweltberichts Ergänzungen von anderen Fachplanungen nötig. Zu 5. kann man ebenfalls einen Beitrag des LPs finden, der als Grundlage für den hier verlangten Beitrag zum Umweltbericht dient. Dieser Beitrag ergibt sich aus der Anforderung des LPs, die darin besteht Erfordernisse und Maßnahmen zur Vermeidung, Minderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen der Natur und Landschaft
darzustellen.
Nutzungsänderung,
zur
Der
LP
erstellt
Vermeidung
ein von
Konzept
zur
Auswirkungen
notwendigen geplanter
Beeinträchtigungen und zu Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen auch für andere Fachplanungen (vgl. TECHNISCHE UNIVERSITÄT BERLIN 2001, MÖNNECKE 2000). Das kann u.a. Maßnahmen zur Entwicklung von Natur und Landschaft, Maßnahmen zum Boden-, Wasser- und Klimaschutz umfassen. Dabei werden umwelttechnische Lösungen meist nicht mit einbezogen, auch denkmalpflegerische und architektonische Maßnahmen liefert der LP nicht (VIETH 2004). Außerdem stehen im LP räumliche Kompensationskonzepte im Vordergrund, um ein fachlich effektives Flächenmanagement zu erreichen. Schon im Vorfeld auf erwartete Eingriffe sollen geeignete Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen durch frühzeitige Flächenbevorratung bereitgestellt werden. Die Kompensationskonzepte konzentrieren sich auf die Anforderungen, die aus dem BNatSchG 2002 abzuleiten sind, also vor allem auf die Kompensation von Eingriffen in Naturhaushalt und Landschaftsbild (HOPPENSTEDT 2000; HAGE & HOPPENSTEDT 2004). Auch brandenburgische Landschaftspläne geben Hinweise zur Vermeidung und Verminderung und zu erforderlichen Ausgleichsflächen und -maßnahmen sowie zu Ersatzbedarf (TECHNISCHE UNIVERSITÄT BERLIN 2001). Um diesen Punkt vollständig im Umweltbericht des FNP abzuarbeiten, müssen jedoch auch andere Fachplanungen Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich beitragen. Zu 6. Ist zunächst anzumerken, dass der LP selbst keine Alternativenprüfung vornimmt, wie es die UP verlangt, aber er liefert die Grundlage zur Auswahl der 116
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
umweltverträglichsten Standorte für bestimmte Nutzungen und Vorhaben (GRÜNBERG 2002: 161). Aufgrund der zu formulierenden Maßnahmen und Erfordernisse und deren räumliche Zuweisung ergeben sich aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege Ausschlussbereiche oder auch empfindliche und weniger empfindliche Bereiche. Diese Erarbeitungen können für eine Alternativenermittlung in der UP genutzt werden. (vgl. VIETH 2004: 58) Vergleich und Bewertung von Alternativen können durch im LP verwendete Methoden wie Wirkungsprognose, Raumempfindlichkeitsanalyse oder auch die ökologische Risikoanalyse erfolgen (SCHOLLES et al. 2003). JESSEL, MÜLLERPFANNENSTIEL, RÖSSLING (2003) halten es für möglich, dass der LP verschiedene Varianten einer Baugebietsausweisung betrachten, sowie auch Beiträge zu strategischen Aspekten liefern könnte. Man kann daher schlussfolgern, dass der LP neben Entwicklung, Vergleich und Bewertung von Standortalternativen auch Begründungen für oder gegen gewählte Standortalternativen erarbeiten kann (HAGE & HOPPENSTEDT 2004). Diese sollten bereits aus qualifizierten Landschaftsplänen hervorgehen. SCHEMEL (1998) weist darauf hin, dass sich der LP jedoch nicht zu sehr auf die Aufgabe der Standortsuche und des Standortvergleichs konzentrieren darf, denn dies würde zur Vernachlässigung seiner übrigen Aufgaben führen. In Brandenburg werden in Landschaftsplänen die Gründe für die Verlagerung von Vorhaben auf besser geeignete Standorte dargelegt (LUA BRANDENBURG 1996). Dort sollen auch im Rahmen eines Entwicklungskonzeptes für die nicht ausgleichbaren Vorhaben Planungsalternativen dargestellt werden (LUA BRANDENBURG 1996). Da vom LP hauptsächlich Standortalternativen ermittelt werden, sind von anderen Fachbehörden Alternativen zu konzeptionellen und strategischen Gesichtspunkten beizutragen. Die Begründung für diese Auswahl wird dann ebenfalls Aufgabe der zuständigen Fach- und Gesamtplanung sein (MÖNNECKE 2000). Zu 7. bleibt festzuhalten, dass der LP selbst nur seine eigene Analyse-, Bewertungsund Planungsmethodik beschreibt, so dass vom FNP angewandte technische Verfahren eigens von der verfahrensleitenden Behörde zu erarbeiten sind. Schwierigkeiten, die bei der Informationsbeschaffung des LP auftraten, können hier sicherlich in die Beschreibung des FNP mit einfließen. Grundsätzlich wird jedoch die für den FNP zuständige Behörde die hier geforderten Beschreibungen (s. Tab. 6) bezüglich der UP selbst vornehmen müssen. 117
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Zu 8. ist ebenfalls ein Beitrag der Landschaftsplanung zum Umweltbericht des FNPs zu erwarten. Allerdings ergibt sich dies erst aufgrund der Novellierung des BNatSchG 2002. Als MÖNNECKE (2000) erste Überlegungen dazu machte, welche Beiträge der LP zur Überwachung leisten kann, gab es dafür im BNatSchG keine vorgesehene Aufgabe. Erst mit der Novelle des BNatSchG 2002 und der in diesem Zusammenhang neu eingeführten Fortschreibung der Landschaftspläne (§ 16 Abs.1 BNatSchG 2002) eröffnen sich auch bei diesem Punkt Möglichkeiten des LPs zum FNP beizutragen. Als Überwachungsmaßnahme kann festgelegt werden, dass die Überwachung der erheblichen Auswirkungen des FNPs im Rahmen der Fortschreibung des LPs erfolgt. Weiterhin könnte der LP aber selbst Überwachungsmaßnahmen erarbeiten, wie auch von dem Projekt an der TECHNISCHEN UNIVERSITÄT BERLIN (2001) herausgearbeitet wurde. Zu 9. sollte darauf hingewiesen werden, dass durch diese nichttechnische Zusammenfassung eine Verbesserung der Nachvollziehbarkeit und Transparenz der Umwelterhebung erreicht werden soll. Für den FNP sehen HAGE & HOPPENSTEDT (2004) die unterstützenden Beiträge des LP darin, dass er eine Zusammenfassung, Dokumentation bzw. auch die visuelle Aufbereitung von wesentlichen Problemen bzw. Lösungen der Landschaftsentwicklung übernehmen könnte. Da der LP als Datenquelle auf die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege beschränkt ist, sind Ergänzungen bezüglich noch nicht beschriebener Aspekte der Schutzgüter und der Wechselwirkungen notwendig. 6.2.7 Zusammenfassung Nachdem zunächst Möglichkeiten aufgezeigt wurden, wie der LP als Datengrundlage für den FNP dienen kann und danach detailliert die Beiträge des LPs zu den Bestandteilen des Umweltberichts eines FNPs zugeordnet und genauer erläutert wurden, wird deutlich, dass der LP einen Großteil der Informationen für die UP des FNP bereitstellt. Man kann einerseits einen bereits vorliegenden LP als sehr gute Datengrundlage für die UP eines FNP und insbesondere für den Umweltbericht verwenden. Dieser sollte aber über aktuelle Inhalte verfügen.
118
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Andererseits ist ebenfalls die parallele bzw. teilvorlaufende Aufstellung/Fortschreibung beider Pläne vorteilhaft, denn somit hat man Angaben die auf die beiden Planungsinstrumente abgestimmt sind, den gleichen Planungsraum betreffen und auch aktuell vorliegen. Aufgrund seiner spezifischen Aufgabenstellung wird der LP jedoch nicht von sich aus vollständige Beiträge für den FNP leisten können. Manche Bestandteile des Umweltberichts erarbeitet er zwar fast komplett (s. 3. von Tab. 6), aber es müssen Ergänzungen in Bezug auf die übrigen Umweltbelange gemacht werden. Daher sind Aussagen bzw. Inhalte von anderen Fachplanungen nötig. Die Daten, die von anderen Fachplanung zur Verfügung stehen, könnten jedoch im Rahmen des LP gebündelt werden. So dass ihm auch eine wichtige Bündelungsfunktion zukommt. Diese Zusatzaufgabe entspricht dem Gedanken der Modularisierung (vgl. Kap. 6.1.4.1.4). Damit steht fest, dass für den FNP mit den Ergebnissen des LP eine gebündelte und gesamthafte Darstellung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zur Integration in den FNP als Abwägungsgrundlage zur Verfügung steht (SCHOLLES et al. 2003: 77). Um der Gefahr aus dem Weg zu gehen, dass der LP seine eigenen Aufgaben vernachlässigt oder sich zu sehr auf seine Beitragleistung zur UP fixiert, sollten beide Instrumente bedarfsweise kombiniert werden. Dazu bietet sich die bereits angesprochene Modularisierung (vgl. Kap. 6.1.4.1.4) der Landschaftsplanung an. Neben ihrem Standardprogramm, gibt es gewisse Module, die im Bedarfsfall aktiviert werden. Damit wird gewährleistet, dass der LP sein Pflichtprogramm nicht vernachlässigt, aber gleichzeitig flexibel gegenüber den an sie gestellten Anforderungen sein kann. (JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 336). Weiterhin ist in die Betrachtungen einzubeziehen, dass die Koordination von LP und FNP für die UP von den unterschiedlich gestalteten Regelungen in den Bundesländern abhängt. Man hat dies im Rahmen des bereist erwähnten Planspiels zur BauGB Novelle 2004 entsprechend herausgefunden. So stellten die Planspielstädte Leipzig und Forst, in beiden existiert das Modell der Sekundärintegration, heraus, dass der LP als sekundäre Datengrundlage für den FNP für die aus dem Naturschutzrecht herleitbaren Belange von Naturschutz und Landschaftspflege, 119
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Landschaft und Naturhaushalt sowie die zu erwartenden Auswirkungen der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung dienen kann. Es werden damit unentbehrliche Planungsgrundlagen und Abwägungsmaterial für die Bauleitplanung geliefert und wesentliche Teile der UP abgedeckt. (DIFU & FORSCHUNGSGRUPPE STADT + DORF 2004: 36) Ungeklärt ist hingegen noch die verfahrensmäßige Koordination. In Leipzig denkt man z.B. daran, verstärkt komplette Umweltberichte mit integriertem LP zu erarbeiten. Außerdem würden dann im Gegensatz zur früheren Handhabung die LPs auch öffentlich ausgelegt werden. (DIFU & FORSCHUNGSGRUPPE STADT + DORF 2004: 36) In den Planspielstädten Freising, wo die Primärintegration existiert, und Reutlingen, dass auch dem Modell der Sekundärintegration folgt, wird eine ähnliche Funktion des LPs wie in Leipzig und Forst gesehen. Der LP sei in Freising integrierter Bestandteil des FNP, in Reutlingen werde er als Rahmenplan beschlossen und dient als Grundlage der Neuaufstellung des FNPs. (DIFU & FORSCHUNGSGRUPPE STADT + DORF 2004: 36) 6.3 Verhältnis von SUP und Landschaftsplanung am Beispiel anderer SUPpflichtiger Fachplanungen Das Verhältnis der Landschaftsplanung zu anderen SUP-pflichtigen Fachplanungen gestaltet sich offener, als das in Kap. 6.2 dargestellte Verhältnis der Landschaftsplanung zur Bauleitplanung. Während dort die Schnittstelle zur Landschaftsplanung inhaltlich wie auch verfahrensbezogen klar erkennbar ist, ist die Passfähigkeit zu einzelnen Fachplanungen differenziert zu sehen. Grundsätzlich - wenn man von den Aussagen des BNatSchG 2002 ausgeht - ist es möglich, dass die Landschaftsplanung ähnliche Beiträge zur SUP liefert wie bereits am Beispiel der UP in der Bauleitplanung dargestellt. Nach §13 Abs.1 BNatSchG 2002 dient die Landschaftsplanung der Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege in allen Planungen und Verwaltungsverfahren, deren Entscheidungen sich auf Natur und Landschaft im Planungsraum auswirken können. Die Mitwirkungsmöglichkeiten der Landschaftsplanung bei den Fachplänen ergeben sich in erster Linie aus ihrem Berücksichtigungsgebot des §14 Abs.2 BNatSchG 2002, wonach die Inhalte der
120
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Landschaftsplanung bei Planungen und Verwaltungsverfahren der Fachplanungen zu berücksichtigen sind. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER Kap. 4: 35) Umgekehrt integriert die Landschaftsplanung Inhalte anderer Fachplanungen, z. B. Wasserschutzgebiete, Rohstofflagerstätten oder Kaltluftgebiete in ihre Pläne. (vgl. VIETH 2003: 52) Außerdem müssen auch raumbezogene Fachplanungen nach §14 Abs.2 BNatSchG 2002 begründen, wenn von den Inhalten der Landschaftsplanung abgewichen wird. Im Rahmen des F+E Vorhabens der UNIVERSITÄT HANNOVER (2004 Kap.4: 35) wurden folgende Aspekte herausgearbeitet, die für eine Koordination von Landschaftsplanung und SUP von Fachplanungen vorangestellt werden müssen. Fachplanungen werden: •
teilweise auf Planungsebenen erstellt, auf denen (derzeit) keine Landschaftsplanung vorgesehen ist (Bundesebene - Bundesverkehrswegeplan),
•
für andere Planungsräume erstellt als die Landschaftsplanung (z.B. wasserwirtschaftliche Maßnahmenprogramme), die Aufstellung richtet sich nicht nach administrativen Grenzen und ein Fachplan überdeckt oft mehrere administrative Gebiete oder nur Teilbereiche davon (JESSEL 2003),
•
meistens von anderen Planungsträgern erstellt als die Landschaftsplanung,
•
in der Regel nicht in zeitlicher Koordination mit der Landschaftsplanung erstellt oder fortgeschrieben (zeitliche Übereinstimmungen sind bisher eher zufällig), der Aufstellungszeitpunkt und die eventuelle Fortschreibung des Fachplans ergeben sich aus rein fachlichen Erwägungen, somit werden Fachpläne meist nicht zeitlich parallel oder in enger zeitlicher Bindung mit den Landschaftsplänen aufgestellt (JESSEL 2003),
•
bis auf Ausnahmen nur auf einer bzw. wenigen (höherstufigen) Planungsebenen erstellt, allerdings dadurch häufig bereits mit einer hohen Detaillierung und einer großen Verbindlichkeit der Festlegungen (keine typische Abschichtung über mehrere Planungsebenen, keine planungsebenenspezifische Detaillierung der Prüfung).
Nachdem das Verhältnis Landschaftsplanung-Fachplanungen dargestellt wurde, wird deutlich, dass die Verknüpfung beider Instrumente schwierig wird. Was kann dennoch als Beitrag von der Landschaftsplanung zur SUP von Fachplanungen erwartet werden?
121
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Beim
Screening
und
Scoping
sind
alle
verfügbaren
Informationen
der
entsprechenden Naturschutzbehörden einzubeziehen. Dazu zählen auch die Inhalte vorliegender
Landschaftsplanungen.
Diese
müssen
allerdings
aktuell
und
maßstabsgerecht sein und sind von den Naturschutzbehörden frühzeitig an die Fachplanungen weiterzuleiten. Hierbei handelt es sich um Bestandsdaten und deren Bewertung, konkretisierte Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege, Angaben über Empfindlichkeiten und Wechselbeziehungen, sowie vorhandene Umweltbelastungen. Im Scoping muss auch festgelegt werden, welche Informationen von weiteren Fachplanungen wie Umweltplanungen geliefert werden können und welche der Planungsträger selbst noch erheben soll. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 36) Bei der Erarbeitung des Umweltberichts im Rahmen der SUP können die Inhalte der Landschaftsplanung, sofern sie aktuell sind, ebenfalls verwendet werden. Die Landschaftsplanung liefert als wichtigste Aufgabe eine unersetzliche Informationsgrundlage über den aktuellen und zu erwartenden Zustand von Natur und Landschaft. Besonders wichtig ist davon die Prognose von Auswirkungen auf Natur und Landschaft durch vorhandene und geplante Nutzungen, einschließlich der Wechsel- und Kumulationswirkungen. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 36, VIETH 2003: 52) Entsprechende verlangte Alternativen sind von den Fachplanungen selbst zu erarbeiten. Sollte die Landschaftsplanung oder auch andere Umweltbehörden bereits selbst Auswirkungsprognosen zu vorgesehenen Planfestlegungen getroffen haben, können diese selbstverständlich auch genutzt werden. Um sachgerecht prognostizieren zu können, was an Umweltauswirkungen zu erwarten ist, kann auch eine modulare Fortschreibung der Landschaftsplanung zwischen den Träger der Fachplanung und der Landschaftsplanung vereinbart werden. Dabei könnten dann gleichzeitig Maßnahmen zur Vermeidung, Verminderung und zum Ausgleich miterarbeitet werden. Außerdem kann auch aus fortgeschriebenen Landschaftsplänen und Informationen von anderen Umweltbehörden Beiträge zur Überwachung der Umweltauswirkungen auch bei Fachplanungen geleistet werden. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 37) Weitere notwendige Daten, die von der Landschaftsplanung nicht geliefert werden, müssen natürlich genauso von anderen Umweltbehörden an den Träger der Fach122
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
planung übermittelt werden. Sind die vorhandenen Inhalte der Landschaftsplanung und von anderen Umweltplanungen nicht aktuell oder nicht detailliert genug für die Erstellung des Umweltberichts, und können die Defizite nicht von den zuständigen Umweltbehörden
bereinigt
werden,
müssen
im
Rahmen
der
Fachplanung
Nacherhebungen gemacht werden. Diese Nacherhebungen können auch durch eine modulare Fortschreibung der Landschaftsplanung erfolgen. Es würde sich dabei um Aktualisierungen sowie Detaillierungen handeln und könnte zwischen den Trägern von Landschaftsplanung und Fachplanung festgelegt werden. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER Kap. 4: 37, VIETH 2003: 71) Es wurde innerhalb des Forschungsberichts des F+E Vorhabens der UNIVERSITÄT HANNOVER (2004) auch der Fall betrachtet, wenn ausnahmsweise Fach- und Landschaftsplanung parallel durchgeführt fortgeschrieben41 werden. Dazu wurde ausgesagt, dass dann eine Koordination ähnlich wie in der Raumordnungs- und Bauleitplanung verlaufen könnte. Für die Landschaftsplanung hätte das zur Folge, dass sie in Zusammenarbeit mit anderen Umweltplanungen wesentliche Teile des Umweltberichts erarbeiten, zusammenstellen, bündeln könnte und dann den jeweiligen Träger der Fachplanung zur Verfügung stellen könnte. Doch gleichzeitig stellt man innerhalb des Forschungsberichts diesen Punkt auch in Frage. Wenn die Planungsräume nie übereinstimmen und dazu geraten wird, Informationen der Landschaftsplanung für die SUP aus 2 Ebenen heranzuziehen, bleibt doch fraglich, ob dieser Fall überhaupt eintreten kann. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER Kap.4: 37) In der folgenden Übersicht (Abb.10) sind einige ausgewählte Fachplanungen und ihre Pläne auf der jeweiligen Planungsebene dargestellt. Verkehrsplanung
BUND
Bundesverkehrswegeplan; Bedarfspläne
LAND
Bedarfspläne
REGION
Wasserwirtschaftsplanung
Bewirtschaftungsplan für Flusseinzugsgebiete
Planungen der Landwirtschaft
Landschaftsplanung
Landschaftsprogramm
Agrarstrukturelle Entwicklungsplanung
Landschaftsrahmenplan
Landschafts-u. Grünordnungsplan 41 Denkbar ist auch, dass eine umfassende Fortschreibung einer wichtigen Fachplanung zum Anlass genommen wird, die Landschaftsplanung der entsprechenden Ebene zu aktualisieren.
GEMEINDE
123
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Abb.10: Ausgewählte Fachplanungen und ihre Planwerke nach JESSEL, Müller-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 333
Nachfolgend soll das Verhältnis der Landschaftsplanung zu einigen Fachplanungen kurz erläutert werden.
6.3.1 Landschaftsplanung - SUP in der Agrarfachplanung Im Bereich der Agrarfachplanungen gibt es inhaltliche Überschneidungen der Landschaftsplanung
insbesondere
mit
der
Agrarstrukturellen
Entwicklungsplanung
(KENNEWEG & GRUEHN 2001). Diese wird im ländlichen Raum oder auf örtlicher Ebene aufgestellt. Ihre Aufgaben liegen darin die Umsetzung agrarstruktureller Maßnahmen vorzubereiten sowie Maßnahmen zur Sicherung eines nachhaltigen leistungsfähigen Naturhaushaltes zu erarbeiten. Gezielt werden dabei Aussagen der Landschaftsplanung zu Grunde gelegt. Die Agrarstrukturelle Entwicklungsplanung soll die in der örtlichen Landschaftsplanung dargestellten oder festgesetzten Ziele und Bewertungsaussagen, das Leitbild sowie Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigen (bzw. beachten). Die SUP für Agrarstrukturelle Entwicklungspläne sollte in ausführlicherer Form erfolgen, als aufgrund der Planungsebenen zu erwarten ist. Es existieren nämlich keine konkretisierenden SUP-pflichtigen Planungen auf untergeordneten Ebenen. Die Festlegungen, die die Pläne treffen sind daher schon sehr konkret. Man muss auf verschiedene Ebenen der Landschaftsplanung zurückgreifen, um geeignete Beiträge zu den Umweltberichten dieser Fachplanungen zu gewinnen. Gerade bei den Agrarstrukturellen Entwicklungsplänen ist es schwierig die Landschaftsplanung als Informationsgrundlage zu nutzen, da hier häufig keine Übereinstimmung der Planungsräume vorliegt. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.4: 38)
6.3.2 Landschaftsplanung - SUP in der Verkehrsplanung
124
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
In der Verkehrsplanung gibt es für den Bundesverkehrswegeplan (BVWP) sowie für die auf die einzelnen Verkehrsträger bezogenen Bedarfspläne des Bundes und die Planungen der Länder zum Ausbau des Straßennetzes inhaltliche Bezüge zur Landschaftsplanung. (JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 334) Zu berücksichtigen bleibt dabei allerdings, dass bei der Koordination von SUP und Landschaftsplanung auf Bundesebene kein Landschaftsplanungsinstrument existiert. Man muss daher bei der SUP der Verkehrspläne des Bundes die Landschaftsprogramme und eventuell auch auf Landschaftsrahmenpläne verwenden. Eine weitere Möglichkeiten, um entsprechende Daten zu bekommen wäre das Landschaftsinformationssystem (LANIS) beim BfN (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 37). Bereits heute bestehen für den BVWP und die Bedarfspläne vor allem Erfahrungen mit der Umweltrisikoeinschätzung (URE) der Umweltauswirkungen bestimmter Vorhaben, wo Daten aus der Landschaftsrahmenplanung und der örtlichen Landschaftsplanung bei der URE zum BVWP herangezogen werden. Jedoch ist eine unmittelbare verfahrensbezogene Verknüpfung mit der Landschaftsplanung derzeit nicht erkennbar. (vgl. JESSEL, MÜLLER-PFANNESTIEL, RÖSSLING 2003: 332) Die URE dient dazu, für bestimmte Vorhaben das Umweltrisiko im geplanten Korridor zu ermitteln. Die Projekt-URE soll bei allen Vorhaben des Neubaus und der Erweiterung von Bundesfernstraßen und Schienenwegen angewandt werden, bei denen nach einer Voruntersuchung des BfN Konflikthäufung zu erwarten sind. Sie hat die Auswirkungen eines Vorhabens auf die Umweltschutzgüter gem. §2 Abs.1 UVPG angemessen zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten. Dabei bezieht sie sich vorwiegend auf gravierende Umweltkonflikte, die sich aus großräumig bedeutsamen ökologischen Funktionszusammenhängen oder aus der Betroffenheit überregionaler Gebietskategorien ergeben. (GÜNNEWIG & HOPPENSTEDT 2001: 359; GATHER 2002: 31) Die Raumanalyse der URE bezieht sich auf die einzelnen Schutzgüter des UVPG und demzufolge auch auf die der SUP-RL/Plan-UP-RL. Die Landschaftsplanung kann daher naturschutzfachliche Beiträge zu den Schutzgüter leisten, die sie selbst untersucht. Weiterhin sind in der Landschaftsplanung Schutzgebiete, ökologisch bedeutsame Freiraum- bzw. Landschaftsstrukturen und andere naturschutzfachliche Bereiche erarbeitet wurden, die der URE zugrunde gelegt werden können. (GÜNNEWIG & HOPPENSTEDT 2001: 359)
125
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Neben ihren Beiträgen zur URE kann die Landschaftsplanung im Rahmen der Verkehrsplanung bei Straßenbauvorhaben im SUP-Verfahrensschritt Screening für die Einzelfallprüfung unterstützend wirken. Auch im Rahmen des Scopings spielen ihre Angaben eine wichtige Rolle. Die Verkehrsplanung verfügt über ein differenziertes Prüfsystem für Variantenauswahl und Projektoptimierung, das auch immer wieder Aussagen der Landschaftsplanung mit einbezieht. Weiterhin können die grundlegenden Informationen, die die Landschaftsplanung zum Zustand von Natur und Landschaft sowie zu den Auswirkungen von vorhandenen oder geplanten Vorhaben erstellt, ebenfalls in den Umweltbericht der SUP der Verkehrsplanung einfließen. (JESSEL, MÜLLER-PFANNESTIEL, RÖSSLING 2003: 332) Bei der Verwendung der Inhalte der Landschaftsplanung muss immer beachtet werden, dass sich diese auf die Natur und Landschaft beziehen, andere Umweltdaten wie z.B. Luftemissionen, Lärmbelastung liefert sie nicht vollständig. Auch für Auswirkungsprognosen sind oft spezifische Kenntnisse erforderlich, die die Naturschutzbehörden selbst nicht haben. Damit kann die Landschaftsplanung sehr gut als eine Grundlage an Informationen dienen, weitere wichtige umweltrelevante Daten müssen jedoch von anderen Planungen zusammengetragen werden. Vorstellbar ist, dass die Landschaftsplanung auch für die Verkehrsplanung als eine Art „Sammelstelle“ für alle umweltrelevanten Daten ausgestaltet wird (mdl. KÖHLER 2003). 6.3.3 Landschaftsplanung - SUP bei wasserwirtschaftlichen Planungen Zu den Beiträgen der Landschaftsplanung zur SUP bei wasserwirtschaftlichen Planungen können noch keine genaueren Aussagen gemacht werden, da zunächst die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) in die Ländergesetze vollzogen werden muss. Es werden aber wahrscheinlich auch hier Beitrage von verschiedenen Landschaftsplanungsebenen zu nutzen sein. Probleme macht hauptsächlich der Planungsraum, denn die Abgrenzungen für die Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme richten sich nach Flusseinzugsgebieten und nicht nach Grenzen der Verwaltungseinheiten. Es könnte damit ohne Weiteres sein, dass Planungsräume auch länderüberschreitend und Staatsgrenzen überschreitend vorliegen. Da die Landschaftsplanung in ihren Planungsräumen festgelegt ist und auch nur als nationales Instrument ausgerichtet ist, könnten hier Schwierigkeiten entstehen. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 4: 37) 126
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Außerdem haben ökologische Aspekte nun deutlich höheres Gewicht. Wichtige inhaltliche Bezüge direkter und indirekter Art gibt es zwischen der WRRL zum Erhalt der biologischen Vielfalt im Rahmen des Netzes Natura 2000. Für die Landschaftsplanung besteht in der Umsetzung der Maßnahmenprogramme der WRRL das Erfordernis, sich inhaltlich und methodisch neu zu orientieren, um naturschutzfachliche Ziele und Bewertungsmaßstäbe einzubringen. (JESSEL 2002) Denkbare Möglichkeiten für die wasserwirtschaftlichen Planungen von Informationen der Landschaftsplanung zu profitieren ergeben sich bezüglich des vorhandenen und zu erwartenden Zustands von Natur und Landschaft. Auch die Prognosen von Auswirkungen durch vorhandene und geplante Nutzungen werden im Rahmen der wasserwirtschaftlichen Planungen verwendet werden können. Nach BRUNS (2002) sind Koordinationen zwischen SUP-pflichtigen wasserwirtschaftlichen Programmen und Bewirtschaftungsplanungen, deren Fortschreibungsfristen eindeutig geregelt sind, mit der Raumplanung und der Landschaftsplanung ebenfalls denkbar. Die Bezugsräume der wasserwirtschaftlichen Pläne und Programme orientieren sich an Einzugsgebieten, die mit naturräumlichen Einheiten grob in Übereinstimmung gebracht werden können. Die Bezugsräume in Landschaftsplänen selbst sind oft Naturräume. Die Schutzgüter zwischen Landschaftsplanung und wasserwirtschaftlichen Planungen ergänzen sich - zusätzliche Angaben sind z.B. bei den Sachgütern nötig. 6.3.4 Zusammenfassung Bei der Verknüpfung von SUP und Landschaftsplanung bei SUP-pflichtigen Fachplanungen ist im Ergebnis festzustellen, dass sich diese schwieriger gestalten wird. Dafür spricht, dass nicht immer dort, wo ein Fachplan erstellt werden soll, auch gleichzeitig ein Planwerk der Landschaftsplanung existiert. Häufig differieren die Planungsräume zwischen der Fachplanung und der Landschaftsplanung. Außerdem ist auch meist keine zeitliche Koordination bei der Erstellung/Fortschreibung der Planwerke gegeben. Es lässt sich damit resümieren, dass eine verfahrensmäßig direkte Verbindung der SUP für andere Fachpläne mit der Landschaftsplanung nicht gegeben ist. Die Aussagen
der
Landschaftsplanung
sind
meist
nicht
auf
die
Inhalte
der
entsprechenden Fachpläne ausgerichtet. Oft berührt ein Fachplan die Teilbereiche mehrerer Landschaftspläne, so dass nur einzelne, möglichst räumlich konkrete 127
Das Verhältnis von SUP/UP und Landschaftsplanung
Teilaussagen des jeweiligen LPs für den Umweltbericht genutzt werden. (VIETH 2003: 71) Die Landschaftsplanung wird zwar auch für die SUP von Fachplanungen wichtige grundlegende Informationen bereitstellen und zur Bewertung zu Grunde legen. Aber man muss hierbei diese Probleme wie fehlende inhaltliche Aktualität, räumliche und zeitliche Passfähigkeit und eine unzureichende inhaltliche Ausrichtung auf die Fachplanaussagen ausräumen. Es muss versucht werden, dass die Angaben der Landschaftsplanung immer aktuell, flächendeckend und problembezogen zur Verfügung stehen. Wie dies zu erreichen ist und wie auch die Voraussetzungen für die Koordination von UP und Landschaftsplanung in der räumlichen Gesamtplanung verbessert werden könnten, dazu macht Kap. 6.4 Vorschläge. 6.4 Möglichkeiten zur Verbesserung der bestehenden Voraussetzungen 6.4.1 Gesetzliche Ergänzungen Man kann davon ausgehen, dass die Landschaftsplanung mit ihren jetzigen Regelungen nach Abschnitt 2 BNatSchG 2002 (s. Kap. 4.2.5) bereits gute Voraussetzungen für die Einbringung sachgerechter Beiträge insbesondere für die Umweltberichte der UP von Raumordnungs- und Bauleitplanung bietet. Wie gezeigt, gestaltet sich dieses für den Bereich der SUP bei Fachplanungen aus den genannten Gründen schwieriger. Werden die rahmenrechtlichen Vorgaben des BNatSchG 2002 konsequent von den Ländern genutzt, hat man mit der Landschaftsplanung ein Instrument zur Verfügung, das zeitgerecht die erforderlichen Beiträge des Naturschutzes und der Landschaftspflege bereitstellt. Dadurch ist es möglich die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege für die jeweilige Ebene der Planungen im passenden Maßstab aufzubereiten, darzustellen und auch für die SUP der entsprechenden Planungen abzuschichten. (vgl. SCHOLLES et al. 2003: 77) Um die Landschaftsplanung als wichtige Grundlage für die SUP/UP noch besser nutzen zu können, müssen die derzeitigen Probleme wie zuvor beschrieben behoben werden. Dieses lässt sich eventuell durch eine weitere Ergänzung und Präzisierung ihres
gesetzlichen
Auftrags
auf
Bundes-
und
Landesebene
sowie
durch
untergesetzliche Regelungen erreichen. Auch fachliche Hinweise würden eine Verbesserung der bereits bestehenden Voraussetzungen bewirken. (vgl. UNIVERSITÄT
HANNOVER 2004 Kap. 7: 1) Nur durch klar und deutliche gesetzliche Formulie128
Möglichkeiten zur Verbesserung der bestehenden Voraussetzungen
rungen zum Zusammenwirken von SUP/UP und Landschaftsplanung, werden die Beiträge der Landschaftsplanung auch in der Praxis beachtet. (JESSEL, MÜLLERPFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 333) Mögliche gesetzliche Ergänzungen könnten sein (nach VIETH 2003: 71 f, UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 7): 1. Das Beachtungsgebot der Landschaftsplanung für die SUP/UP sollte in das SUPG bzw. UVPG, genauso wie in betroffene Fachgesetze wie ROG und BauGB integriert werden. So lassen sich Doppelarbeiten in der Planungspraxis vermeiden. Man könnte z.B. festlegen, dass die Inhalte der Landschaftsplanung für den Umweltbericht heranzuziehen sind, dass die Erfordernisse und Maßnahmen
von
Naturschutz
und
Landschaftspflege,
die
die
Landschaftsplanung erarbeitet, als Umweltziele i.S. der SUP-RL/Plan-UP-RL anzusehen
sind
und,
dass
die
Träger
der
Landschaftsplanung
als
Umweltbehörden i.S. der SUP-RL/Plan-UP-RL anzusehen sind. 2. Im BauGB 2004 wird bereits verlangt Bestandsaufnahmen und Bewertungen der Landschaftsplanung zu verwenden. Diese Regelung sollte auf all ihre Inhalte ausgeweitet werden. 3. In §14 Abs.2 S.2 BNatSchG 2002 sind neben dem Heranziehen der Inhalte der Landschaftsplanung im Rahmen der Projekt-UVP und FFH-VP auch die SUP/UP zu ergänzen. Dieses müsste auch für die Begründungspflicht bei Abweichungen von Entscheidungen der Landschaftsplanung ergänzt werden. 4. Die Fortschreibungspflicht, die bereits auf örtlicher Ebene der Landschaftsplanung im BNatSchG 2002 verankert wurde, sollte auch auf die überörtliche ausgeweitet werden. Diese Festlegungen sollten ebenfalls von den Ländernaturschutzgesetzen übernommen werden. Durch eine Fortschreibung auf allen Ebenen,
hat
man
auf
allen
Ebenen
möglichst
aktuelle
Inhalte
der
Landschaftsplanung, was die Voraussetzung für qualifizierte Beiträge für die SUP/UP ist. Je qualifizierter die Inhalte der Landschaftsplanung sind, umso bessere Beiträge kann sie für den Umweltbericht liefern und damit dessen Qualität beeinflussen.
129
Möglichkeiten zur Verbesserung der bestehenden Voraussetzungen
5. Gleichzeitig sollte verankert werden, dass bei jeder Aufstellung bzw. Änderung von Plänen der räumlichen Gesamtplanung auch die Landschaftspläne zeitgleich oder leicht vorlaufend erstaufgestellt oder aktualisiert werden. Für die Bundesländer bietet sich derzeit durch ihre Aufgabe, ihre Landesnaturschutzgesetze bis Anfang April 2005 zu novellieren, die Möglichkeit die Voraussetzungen für die Schnittstellen zwischen Landschaftsplanung und Fachplanung in Hinblick auf die optimale Leistung von Beiträgen zur SUP/UP auszugestalten. Hierzu zählt z.B. das Flächendeckungsprinzip der Landschaftsplanung auch in die Landesnaturschutzgesetze einzufügen, denn die Flächendeckung ist die Voraussetzung, dass die Inhalte der Landschaftsplanung auf allen Ebenen vorliegen und damit für die SUP/UP zur Verfügung stehen.(vgl. VIETH 2003: 72) Mit gesetzlichen Vorgaben zur Durchführung der Landschaftsplanung auf allen Ebenen der Raumordnungs- und Bauleitplanung würden die Bundesländer ebenfalls wichtige Voraussetzungen schaffen, sachgerechte Informationen zum Umweltbericht sicherzustellen. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap. 7: 3) Des Weiteren würde es von Vorteil sein, die zeitlichen Vorgaben zur Erstaufstellung und Fortschreibung genau festzulegen, denn das würde gewährleisten, entsprechend geeignete und aktuelle Inhalte der Landschaftsplanung für den Umweltbericht und die SUP/UP zur Verfügung zu haben. Zurzeit liegt die Landschaftsplanung oft nicht aktuell vor, da es keine geregelten Fortschreibungsfristen gibt. Die Ursachen liegen u.a. darin, dass unterschiedliche Planungsträger für ihre Erstellung zuständig sind oder auch in den Bundesländern häufig keine Fortschreibungsfristen festgelegt sind. (vgl. Kap. 6.1.3.2.1, 6.1.3.2.2, UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.7: 3) Die in §14 Abs.2 BNatSchG 2002 festgelegte Pflicht zur Berücksichtigung der Inhalte der Landschaftsplanung und die dort ebenfalls festgeschriebene Begründungspflicht, wenn den Inhalten der Landschaftsplanung in den Entscheidungen von Planungen und Verwaltungsverfahren nicht Rechnung getragen werden kann, sollte so in Landesrecht umgesetzt und gegebenenfalls ergänzt werden, dass klar definiert wird, dass die Inhalte und Ziele der Landschaftsplanung auch bei SUP/UPen zu berücksichtigen sind. Dann im Sinne von Voraussetzungen für eine sachgerechte Prüfung. (vgl. auch BÜCHTER 2000: 240; BRUNS 2002: 17) Es würde sich ebenfalls anbieten in die Ländernaturschutzgesetze Festlegungen zu integrieren, die beinhalten, dass die Landschaftsplanung standardmäßig die Überwachung durchführt. Es wurde beschrieben, dass sie das Potenzial dazu besitzt. 130
Möglichkeiten zur Verbesserung der bestehenden Voraussetzungen
6.4.2 Methodische Ergänzungen Um die existierenden Synergien nutzen zu können, sollte wie gezeigt ein paralleler bzw. teilvorlaufender Ablauf von Landschaftsplanung und UP in der Raumordnungsund Bauleitplanung erfolgen (bei gemeinsamer Neuaufstellung/Fortschreibung der Planungen). Außerdem sollten die Fortschreibungsintervalle der Raumordnungs- und Bauleitplanung auch für die Landschaftsplanung übernommen werden. (vgl. auch SRU 2002: 218; von HAAREN et al. 2000: 46; MÖNNECKE 2000: 4) Neben einer Lösung für die teilweise fehlende zeitliche Koordination der Fortschreibung, sollte das System der „modularen“ Fortschreibung entwickelt werden. So können dann nur Teilbereiche fortgeschrieben oder themenbezogene Fortschreibungen gemacht werden und man könnte so auch zu Umweltberichten Beiträge leisten, die zeitlich nicht mit der Landschaftsplanung koordiniert sind. Fachplanungen könnten die Fachkompetenz der Landschaftsplanung bzw. der zuständigen Behörden oder beauftragten Planungsbüros nutzen, indem Prognose von Auswirkungen auf die Umwelt als Dienstleistung der Landschaftsplanung erfolgen.
Weitere
erforderliche
zusätzliche
Erhebungen
könnten
als
Teilfortschreibung der jeweiligen Landschaftsplanung gesehen werden. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.7: 3) Weitere Regelungen sollten hinsichtlich der Bündelung aller Daten innerhalb der Landschaftsplanung geschaffen werden. Das würde bedeuten, dass alle Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege von der Landschaftsplanung gebündelt werden,
dann
könnten
diese
abgestimmt
und
kompakt
als
Inhalte
der
Landschaftsplanung vorliegen. Außerdem sollten die Inhalte der Landschaftsplanung, um für alle zugänglich zu sein, in ein UIS eingespeist werden. Auch die bei der Umweltbeobachtung erbrachten Ergebnisse, könnten dort hineingebracht werden. (vgl. z.B. VIETH 2003: 74) Die Landschaftsplanung sollte grundsätzlich in einem zweiphasigen Modell aufgestellt werden. In der ersten Phase würden die Belange der Landschaftsplanung unabgestimmt mit anderen Belangen als Fachgutachten aufbereitet und damit als Planungsbeitrag (Primärintegration) oder als Abwägungsmaterial (Sekundärintegration) für eine zeitlich nachfolgende raumplanerische bzw. bauleitplanerische Abwägung zur Verfügung gestellt werden. Mit dem Fachgutachten bzw. dem 131
Möglichkeiten zur Verbesserung der bestehenden Voraussetzungen
Planungsbeitrag stehen die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege als unabgestimmte Beiträge für die SUP zur Verfügung. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.7: 3) Will man die Inhalte der Landschaftsplanung für andere Fachplanungen nutzen, muss man deren Qualität sichern. Für die weitere Planungspraxis würde das bedeuten,
dass
man
durch
eine
Öffentlichkeitsbeteiligung
auch
in
der
Landschaftsplanung zu ihrer Qualitätssicherung beitragen kann und zu ihrer größeren Akzeptanz führen. Liegt die Planung bei unterschiedlichen Behörden, muss eine intensive Zusammenarbeit und auch Rückkopplung bei Aufstellung und Fortschreibung vorhanden sein. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.7: 5)
132
Diskussion der Ergebnisse
7. Diskussion der Ergebnisse Mit Einführung der europäischen Richtlinie über die SUP/UP gilt es bereits bestimmte Pläne und Programme auf Umweltauswirkungen zu untersuchen, indem man sie einer SUP/UP unterzieht. Um diese Richtlinie auch in das deutsche Rechtssystem einzuführen, wurden zahlreiche Gesetze geändert bzw. den Neuerungen angepasst. In Zusammenhang mit der Umsetzung der SUP-RL/Plan-UP-RL in nationales Recht ist zu klären, welche bereits vorhandenen Instrumente und Potenziale für die Integration von Umweltbelangen in Pläne und Programme mit der SUP/UP am besten verknüpft werden können. Wichtig ist dabei, dass in der Praxis keine Doppelarbeiten oder Konkurrenzen entstehen. (vgl. SCHOLLES et al. 2003: 76) Die Landschaftsplanung ist ein in Deutschland etabliertes Instrument, dass zahlreiche Parallelen zur SUP/UP aufweist. Beide Instrumente haben sehr ähnliche Aufgaben und eine Verknüpfung dieser bietet sich an. Daher galt es in dieser Arbeit herauszufinden, inwieweit die Landschaftsplanung Beiträge zur SUP/UP von Plänen und Programmen, die zukünftig dieser Richtlinie unterliegen, leisten kann. Der wesentliche Teil der Diplomarbeit widmete sich dem Verhältnis von UP in der Bauleitplanung,
wie
sie
das
BauGB
2004
vorschreibt,
und
der
örtlichen
Landschaftsplanung. Es sollte herausgearbeitet werden, wie die möglichen verfahrensmäßigen und inhaltlichen Beiträge der Landschaftsplanung zu einer UP in der Bauleitplanung am Beispiel des FNPs aussehen könnten. Des Weiteren wurde ebenfalls darauf eingegangen, welche Beiträge die Landschaftsplanung zur SUP bei Fachplanungen liefern könnte. Grundsätzlich hat die Novellierung der Landschaftsplanung durch das BNatSchG 2002 eine Stärkung für sie hervorgebracht, die sie für eine Koordination mit der SUP/UP im Vergleich zu anderen Planungsinstrumenten prädestiniert. Dafür sprechen ihre flächendeckende Aufstellungspflicht, ihre Fortschreibungspflicht auf örtlicher Ebene sowie ihre Berücksichtigungs- und Begründungspflicht. Besonders deutlich wurde bei der Erarbeitung, dass im Bereich der räumlichen Gesamtplanung, exemplarisch verdeutlicht anhand der Bauleitplanung - speziell anhand der Planwerke FNP und LP, eine Verzahnung beider Instrumente am ehesten vorstellbar ist. Dies begründet sich darauf, dass Inhalte und Verfahrensschritte der Landschaftsplanung mit denen der Bauleitplanung eng verbunden sind. Größtenteils gibt es ebenfalls eine räumliche und zeitliche Übereinstimmung der Planwerke. Man
133
Diskussion der Ergebnisse
hat damit ideale Voraussetzungen für eine Verknüpfung und sogleich zur Vermeidung von Doppelarbeiten. Der LP kann als konzeptionelles Entwicklungsinstrument für die UP wesentliche Grundlagen und Vorgaben liefern. Wichtig sind insbesondere seine Aussagen zu den räumlich und sachlich zu konkretisierenden Zielen des Naturschutzes und der Landespflege, der Beurteilung des vorhandenen und des zu erwartenden Zustandes von Natur und Landschaft, den daraus sich ergebenden Konflikten sowie die daraus abzuleitenden Erfordernisse sowie den Vorschlägen für Maßnahmen z.B. zur Vermeidung, Minderung und Beseitigung von Beeinträchtigungen. Wichtig sind auch die Bewertungsmaßstäbe des Naturschutzrechts, die die Landschaftsplanung erarbeitet Außerdem steht fest, dass die UP zum FNP ohne die Informationen aus dem LP praktisch nicht auskommt. Wer liefert denn sonst z.B. die konkretisierten Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege? Außerdem kann die UP darüber hinaus auf eine Vielzahl an Beurteilungen der Schutzgüter sowie auch auf Vorschlägen für Maßnahmen zur Entwicklung von Natur und Landschaft zurückgreifen. Die Verknüpfung der Landschaftsplanung mit der UP ist sinnvoll und würde auch eine Vereinfachung herbeiführen. (HAGE 2004) Anders sieht die Betrachtung des Verhältnisses SUP-Landschaftsplanung bei weiteren SUP-pflichtigen Fachplanungen aus. Hier fehlt meist eine zeitliche und räumliche
Übereinstimmung
beider
Instrumente
-
auch
eine
direkte
verfahrensmäßige Verknüpfung gibt es nicht. Die Landschaftsplanung liefert Grundlagen, die für die SUP der Fachplanungen zu verwenden sind, ihre Inhalte sind grundsätzlich jedoch nicht auf die Fachpläne ausgerichtet. Auch fehlt es den Daten oft an Aktualität. Grundsätzlich wurde dennoch deutlich, dass die Landschaftsplanung die Anforderungen der SUP/UP nicht zu 100% erfüllen kann, da sie selbst nur auf naturschutzfachlichen Gesichtspunkte spezialisiert ist. Es wurden verschiedene Gesichtspunkte ermittelt, die die Landschaftsplanung bereits vollständig für die SUP/UP leistet, aber auch Punkte identifiziert, bei denen noch Ergänzungsbedarf besteht. Größere
Defizite
gilt
es
natürlich
bei
der
Verknüpfung
von
SUP
und
Landschaftsplanung bei Fachplanungen zu beheben. Schlussfolgernd daraus werden immer Angaben und Zielvorgaben aus anderen Umweltplanungen heranzuziehen sein.
134
Diskussion der Ergebnisse
Es muss auch darauf hingewiesen werden, dass - trotz aller Überlegungen eine Verknüpfung beider Instrumente anzustreben - für ihre Nachvollziehbarkeit und Transparenz bestehen bleibt, dass beide Instrumente unabhängig und eigenständig existieren sollten. Nur so können beide ihren gesetzlich und fachlich geforderten Inhalten gerecht werden. Sie sollten demnach auch in getrennten Dokumenten erarbeitet werden, sonst wären ihre Inhalte nicht mehr klar trennbar. Man sollte daher davon abkommen zu versuchen, das eine Instrumente gegen das andere auszutauschen bzw. so ein Instrument durch das andere zu ersetzen, indem man ihm vollständig alle fehlenden Bestandteile zur Bearbeitung aufzwingt. Beide sollten gleichberechtigt nebeneinander existieren, gegenseitig voneinander profitieren, nicht konkurrieren und wenn nötig teilweise ergänzt werden. Würde die Landschaftsplanung komplett um die Anforderungen der SUP ergänzt werden, hätte dies die Konsequenz, dass ihre eigentliche Aufgabe als Fachplanung von Naturschutz und Landschaftspflege in den Hintergrund gerät. Sie würde ihre inhaltlichen Schwerpunkte auf die Erarbeitung der Anforderungen der SUP/UP richten und ihr eigentlich planerisch-konzeptioneller Ansatz ginge verloren. Außerdem steigt die Gefahr der Überfrachtung der Landschaftsplanung. Auch die SUP kann die Landschaftsplanung nicht ersetzen, da ihre planerischkonzeptionelle Ausrichtung und ihre vorsorgeorientierten Inhalte über die SUP hinausgehen. Die SUP beschränkt sich darauf, wesentliche Umwelterwägungen in bestimmte Plänen und Programmen frühzeitig einzubeziehen und erhebliche Umweltauswirkungen dieser Pläne und Programme zu ermitteln, beschreiben und zu bewerten. Neben der Gefahr der Überfrachtung der Landschaftsplanung, um möglichst viele Beiträge zur UP zu leisten, besteht auch gleichzeitig die Möglichkeit einer substanziellen inhaltlichen Weiterentwicklung (JESSEL, MÜLLER-PFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 336). So muss gleichberechtigt einbezogen werden, für welche Bereiche die Landschaftsplanung Beiträge leisten kann, wie auch die Impulse, die die UP auf die Weiterentwicklung der Landschaftsplanung auslöst. Mögliche Impulse könnten mehr Prozesshaftigkeit der Landschaftsplanungein, eine größere Aktualität der Planungskonzepte und zielgenauere Fortschreibungen der Planwerke sein (JESSEL, MÜLLERPFANNENSTIEL, RÖSSLING 2003: 336). Beide Instrumente können sich daher gegenseitig unterstützen und voneinander profitieren.
135
Ausblick
8. Ausblick Dadurch, dass in Deutschland mit der Landschaftsplanung ein Instrument vorhanden ist, das bereits so offensichtliche Parallelen mit der SUP/UP bietet und diese durch ergänzende gesetzliche Regelungen (s. Kap. 6.4.1) noch verstärkt werden könnten und optimiert werden können, sollte man dieses für eine sachgerechte und effiziente Koordination nutzen. Natürlich bietet es sich neben den Effizienzgründen auch aus Kostengründen an, die Weiterentwicklung eines bestehenden Instruments zu favorisieren, anstatt ein Neues zu entwickeln, um möglichst zahlreiche Aufgaben der SUP/UP zu erledigen. Bisher basieren die Erarbeitungen meist nur auf theoretischer Ebene, erst die Praxis wird tatsächlich zeigen, inwieweit Verknüpfungen zwischen SUP und Landschaftsplanung möglich sind. Da die Landschaftsplanung eine ideale Ausgangsbasis darstellt, sollte man an diesem Punkt anknüpfen und diese Möglichkeiten, die sie bietet, nutzen. Die möglichen Beiträge der Landschaftsplanung werden sich danach richten inwieweit die Länder bereit sind der Landschaftsplanung diese Aufgabe zuzutrauen und sie aufzuwerten. Aber es werden nicht nur Angaben der Landschaftsplanung ausreichend sein, sondern auch jene aus anderen Fachplanungen. Für die Fachplanungen werden über die sich weiter entwickelnde Datenverarbeitungstechnologien und regelmäßige Fortschreibungen der Landschaftsplanung Daten ergeben, die auch für die SUP zu verwenden sind. Nach OTT (2004) könnte durch Vereinheitlichung von Inhalten, Methoden und Darstellungsweisen der Inhalte der Landschaftsplanung auf bundesweiter Ebene sowie Standardisierung und Qualitätssicherung der Landschaftsplanung in Verbindung mit den angesprochenen Modulen die Verwendung der Inhalte der Landschaftsplanung für Fachplanungen unterstützt werden. Diese flexibel einsetzbaren Module können unabhängig von Aufstellungszeitraum und politischen Grenzen agieren. Damit sind auch prozesshafte Fortschreibungen und Weiterentwicklungen möglich, die auf neue Pläne und Programme reagieren und auch mit einer Erfolgskontrolle verbunden werden. Es wird sich auch erst zukünftig zeigen inwieweit vorhandene Überwachungssysteme wie z.B. eine kommunale Umweltberichterstattung oder auch das Monitoring der
136
Ausblick
Landschaftsplanung soweit geeignet, genutzt werden können, um ein doppeltes Monitoring zu vermeiden. Eine
endgültige
Entscheidung
muss
noch
bezüglich
der
SUP-Pflicht
der
Landschaftsplanung selbst abgewartet werden. Die Meinungen dazu unterscheiden sich in Fachkreisen stark und doch ist eine Mehrheit z.B. die Bundesländer zu erkennen, die die SUP-Pflicht der Landschaftsplanung strikt ablehnt. Nicht nur, dass eine SUP-Pflicht für die Landschaftsplanung große Akzeptanzprobleme aufwirft, sondern auch herausfordert, dass die Landschaftsplanung zukünftig primärintegriert wird. Die Möglichkeit, bei einer obligatorischen SUP-Pflicht der Landschaftsplanung, wie sie nach SUPG-E vorgesehen wird, ist dann sehr groß, dass die Bundesländer vorrangig die Primärintegration einführen (vgl. HENDLER 2004 Kap.5.2.3.5). Bei der Aufstellung von Bauleitplänen mit integrierten Landschaftsplänen hätte man bei dieser Integration nur eine UP durchzuführen. Die Primärintegration wird jedoch von LANGE 2002 als nicht mehr rechtskonform mit dem jetzigen BNatSchG 2002 gesehen. (vgl. Kap.6.1.3.2.3). Einige Meinungen sehen durch die SUP-Pflicht auch eine Stärkung und Qualitätsverbesserung der Landschaftsplanung. Fraglich ist dabei, ob es das tatsächliche Anliegen der SUP-RL/Plan-UP-RL ist, den Zielerfülllungsgrad von Plänen zu verbessern. (vgl. UNIVERSITÄT HANNOVER 2004 Kap.4.2.1: 12) Wahrscheinlich wird eine endgültige Lösung zur SUP-Pflicht und damit In Verbindung stehend zum SUPG-E erst im Vermittlungsausschuss des Deutschen Bundestags möglich. Die Ausführungen vor allem in Kap. 6 zeigen, dass die Landschaftsplanung eine wesentliche Rolle in Beziehung zur SUP/UP übernehmen kann. Kein anderes Instrument in der deutschen Umweltplanung bietet so gute Voraussetzungen für eine Koordination,
wie
die
Landschaftsplanung.
Obwohl
sie
diesen
wichtigen
Aufgabenbereich übernehmen sollte, muss unbedingt vermieden werden, dass die Landschaftsplanung in ihrem eigenen Aufgabenspektrum eingeschränkt wird und diesen eventuell sogar vernachlässigen muss. Es liegt in den Händen von Bund und Ländern in anstehenden Gesetzgebungsprozessen, die Anforderungen der SUPRL/Plan-UP-RL so umzusetzen, dass eine effiziente Verknüpfung der Instrumente erreicht wird.
9. Literaturverzeichnis
137
Literaturverzeichnis
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