Mag. iur. Clemens Leichtfried

Die aufsichtsrechtlichen Kompetenzen der EZB und der FMA im einheitlichen Aufsichtsmechanismus

Exposé des Dissertationsvorhabens angestrebter akademischer Grad: Doktor der Rechtswissenschaften (Dr. iur.) Dissertationsfach: Verwaltungs- und Verfassungsrecht Universität Wien: Matrikelnummer: Studienkennzahl lt. Studienblatt: Studienrichtung lt. Studienblatt:

Rechtswissenschaftliche Fakultät 0900141 A 783 101 Doktoratsstudium UG2002 Rechtswissenschaften

Betreuer: o. Univ.-Prof. Dr. Bernhard Raschauer 2. Prüfer assoz. Prof. Dr. Daniel Ennöckl, LL.M. 3. Prüfer Priv.-Doz. DDr. Christian F. Schneider

Wien, im Dezember 2015

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Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis.................................................................................................................................2 I. Einleitung...........................................................................................................................................3 II. Fragestellungen und Forschungsstand.............................................................................................4 A. Sind die Bankenunion und insbesondere der SSM notwendig?..................................................4 B. Überschreitet die SSM-VO ihre Kompetenzgrundlage?...............................................................4 C. Ist die EZB für den SSM die geeignete Aufsichtsbehörde?..........................................................4 D. In welchem Verhältnis stehen EBA und EZB?..............................................................................5 E. Welchen Einfluss kann die EZB in der mittelbaren Aufsicht ausüben?........................................5 F. Welche Bestimmungen gelten für Zweigstellen aus Drittstaaten?..............................................5 G. Welchen Rechtsschutz gibt es bei gemeinsamen Verfahren?.....................................................6 H. Entstehen Mehrkosten für die Beaufsichtigten und wer trägt diese?........................................6 III. Vorläufige Gliederung......................................................................................................................7 IV. Zeitplan............................................................................................................................................8 V. Auszug aus dem vorläufigen Literaturverzeichnis............................................................................9 A. Österreichische Literatur.............................................................................................................9 B. Internationale Literatur...............................................................................................................9

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I. Einleitung Die Finanz- und Bankenkrise nach dem Sommer 2007 traf weltweit viele Kreditinstitute, insbe sondere auch in den EU-Mitgliedstaaten. Aufgrund der gegenseitigen Geschäftsbeziehungen der Finanzindustrie einerseits und deren weitere Bedeutung für die Realwirtschaft andererseits, mussten immer mehr Mitgliedstaaten ihre systemrelevanten Kreditinstitute stützen und Maßnahmenpakete1 schnüren. Um künftig nicht mehr Steuergeld zur Rettung von Kreditinstituten aufwenden zu müssen, sollte der Finanzsektor stärker kontrolliert sowie das europäische Bankensystem stabiler und krisenfester gemacht werden.2 Im Oktober 2008 beauftragte die Europäische Kommission ein Expertenteam unter dem Vorsitz von de Larosière, einen Bericht über eine zukünftige europäische Regulierung und Aufsicht des Finanzsektors auszuarbeiten. Einer der darin unterbreiteten Vorschläge betrifft eine viel stärkere, koordinierte Aufsicht über den europäischen Finanzsektor. 3 Eine vertiefte Integration des Bankensystems soll einerseits durch einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism - SSM) und andererseits durch eine einheitliche Abwicklung von finanziell maroden Kreditinstituten erreicht werden (Single Resolution Mechanism - SRM).4 Der Anwendungsbereich dieser beiden Mechanismen beschränkt sich grundsätzlich auf die Euro-Mitgliedstaaten, wobei für Nicht-Euro-Mitgliedstaaten die Möglichkeit eines Beitritts im Sinne einer engen Zusammenarbeit besteht. Die rechtliche Basis für den einheitlichen Aufsichtsmechanismus wurde mit der Verordnung 5 des Rates der Europäischen Union zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die EZB vom 15.10.2013 (im Folgenden „SSM-VO“ genannt) geschaffen. Die EZB übernahm die ihr durch die SSM-VO übertragenen Aufgaben planmäßig am 04.11.2014.6

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Siehe beispielsweise Dinov, Die Schuldenkrise in Europa: Rechtliche und ökonomische Aspekte, ZfRV 2014/12, 100 (104 ff). Siehe Karas, Weichenstellungen in der Wirtschafts- und Finanzmarktpolitik, VWT 2014, 22. Siehe de Larosière et al, The High-Level Group on Financial Supervision in the EU, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf (zuletzt abgefragt am 11.08.2014). Europäische Kommission, Bankenunion, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/bankingunion/index_de.htm (zuletzt abgefragt am 06.10.2014). VO 2013/1024/EU des Rates vom 15.10.2013 zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank, ABl L 287 S 63 – im Folgenden „SSM-VO“ genannt. Gemäß Art 33 Abs 2 SSM-VO.

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II. Fragestellungen und Forschungsstand Im Einklang mit der vorläufigen Gliederung sollen im Rahmen der Dissertation die folgenden Fragen behandelt werden. Der aktuelle Forschungsstand wird im Exposé nur sehr knapp und abstrakt dargestellt.

A. Sind die Bankenunion und insbesondere der SSM notwendig? Der SSM ist nur eine von drei Säulen der Bankenunion. In der Einleitung zu meiner Dissertation werde ich der Frage nachgehen, ob die Maßnahmen der Bankenunion und im speziellen jene des einheitlichen Aufsichtsmechanismus notwendig und geeignet sind, um die jeweiligen Ziele zu erreichen.

B. Überschreitet die SSM-VO ihre Kompetenzgrundlage? In ihren Grundzügen scheint diese Frage von der Literatur bereits verhältnismäßig häufig und auch einhellig beantwortet worden zu sein. Allerdings erscheinen mir die Alternativlösungen politisch unrealistisch. Neben einer Darstellung, inwiefern Art 127 Abs 6 AEUV potenziell überschritten wurde, soll eine rechtliche Klärung gefunden werden.

C. Ist die EZB für den SSM die geeignete Aufsichtsbehörde? Vor dem Inkrafttreten der SSM-VO war die EZB ausschließlich für die Geldpolitik zuständig. In diesem Bereich verfügt sie über ein hohes Maß an Unabhängigkeit und entsprechende Erfahrung. Demgegenüber handelt es sich bei der Bankenaufsicht aber um eine klassische Verwaltungsaufgabe, die strikt von ihrer geldpolitischen Aufgabe zu trennen ist (im Sinne einer Chinese Wall). In diesem Zusammenhang stellen sich insbesondere die Fragen, warum der EZB die Bankenaufsicht übertragen wurde, ob sie hierfür geeignet ist und welche Alternativen es gegeben hätte. Diese Fragen werden in der Literatur behandelt, allerdings mit sehr unterschiedlichen Zugängen zu dem Leichtfried

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Thema. Kritisch soll dabei auch beleuchtet werden, inwiefern die bestehende Judikaturlinie des EuGH zur Unabhängigkeit der EZB auch für die Bankenaufsicht gilt.

D. In welchem Verhältnis stehen EBA und EZB? EBA und EZB verfügen dem Grunde nach über unterschiedliche Kompetenzen, die EZB ist der EBA hierarchisch sogar untergeordnet, da sie als zuständige Behörde 7 die Rechtsakte der EBA anzuwenden hat. Da allerdings auch die EZB zum Erlass von allgemeinen Rechtsakten im Rahmen des SSM zuständig ist, kann es hier durchaus zu Berührungspunkten kommen. Zudem ist die EZB auch im Rat der Aufseher vertreten. Punktuell muss sie auch mit den anderen Europäischen Aufsichtsbehörden zusammenarbeiten. Die damit zusammenhängenden Fragen werden in der Literatur noch nicht sehr ausführlich behandelt.

E. Welchen Einfluss kann die EZB in der mittelbaren Aufsicht ausüben? Die Trennung zwischen unmittelbarer (SIs) und mittelbarer (LSIs) Aufsicht durch die EZB ist nicht strikt. Neben ausschließlichen Zuständigkeiten und dem Weisungsrecht der EZB gibt es auch noch Möglichkeiten der Einflussnahme, die sich aus der praktischen Zusammenarbeit ergeben. Eine diesbezügliche Auseinandersetzung befindet sich in der Literatur zurzeit nur in Ansätzen.

F. Welche Bestimmungen gelten für Zweigstellen aus Drittstaaten? Der Anwendungsbereich des sogenannten EU-Passports beschränkt sich auf EWR-Mitgliedstaaten. Im BWG8 befinden sich allerdings immer noch zusätzliche Voraussetzungen, die Zweigstellen aus Drittländern einhalten müssen, um eine BWG-Konzession erhalten zu können. Weder in der SSMVO, noch im Single Rulebook befinden sich hierfür einschlägige Bestimmungen. Es stellen sich demnach die Fragen, ob eine derartige Zweigstelle noch errichtet werden darf und wenn ja, welche 7 8

Gemäß Art 2 Abs 2 lit f EBA-VO. Im Sinne des § 4 Abs 4 iVm § 2 Z 5 und 13 Bankwesengesetz (BGBl 1993/532 idF BGBl I 2014/59) – im Folgenden „BWG“ genannt.

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Bestimmungen hier anzuwenden sind. Von der Literatur wurde dieses Thema, nach meinem Wissensstand, noch vollkommen außer Acht gelassen.

G. Welchen Rechtsschutz gibt es bei gemeinsamen Verfahren? Gerade im Hinblick auf den Rechtsschutz ist eine Trennung der Aufsichtskompetenzen nach der belangten Behörde wichtig. Wie bereits oben erwähnt, gibt es allerdings Konstellationen, bei denen die Zurechnung eines individuellen Rechtsaktes zur EZB oder zur FMA nicht eindeutig ist. In diesem Zusammenhang ist zu klären, wie die belangte Behörde zu ermitteln ist und welche Rechtsschutzmöglichkeiten sich jeweils bieten. Diese Fragestellung hängt auch eng mit der Abgrenzung des sachlichen Anwendungsbereiches der SSM-VO zusammen. Abgerundet wird dieser Themenblock mit der Frage einer allfälligen Amtshaftung. In der Literatur befinden sich hierzu, meines Erachtens, nur punktuelle Lösungsansätze und Überlegungen.

H. Entstehen Mehrkosten für die Beaufsichtigten und wer trägt diese? Neben den jeweils zuständigen nationalen Behörden wird auch die EZB Aufsichtsgebühren von allen beaufsichtigten Unternehmen oder Gruppen einheben, somit auch von den bloß mittelbar beaufsichtigten LSIs. Analog dazu gibt es aber keine Gebührensenkung oder gar -befreiung von Seiten der FMA. Für alle Beaufsichtigten im SSM entstehen somit jedenfalls Mehrkosten, die durch einen zusätzlichen internen Verwaltungsaufwand wahrscheinlich noch weiter ansteigen werden. Im Zusammenhang mit den Unterstützungstätigkeiten der FMA ist es aber durchaus auch denkbar, dass diese ihre Aufsichtsgebühren sogar noch erhöhen. All diese zusätzlichen Kosten drücken die Gewinnspannen der beaufsichtigten Kreditinstitute. Meines Erachtens fehlt in der Literatur eine kritische Auseinandersetzung zu den Mehrkosten durch den SSM.

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III. Vorläufige Gliederung I.

Einleitung und Fragestellung 1. Einleitung 2. Fragestellungen und Forschungsstand II. Der einheitliche Aufsichtsmechanismus 1. Entwicklung der Europäischen Aufsichtsorganisation 2. Umsetzung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus 3. Behörden 4. Räumlicher Anwendungsbereich 5. Sachlicher Anwendungsbereich 6. EZB-Aufsichtsverfahren 7. EZB-Aufsichtsbeschluss 8. Internationale Beziehungen III. Gemeinsame Verfahren der EZB und FMA 1. Konzessionsverfahren 2. Eigentümerkontrolle IV. Der EZB übertragene Aufgaben und Befugnisse 1. Einstufung eines beaufsichtigten Unternehmens 2. Verfahren für die Einstufung als bedeutend 3. Verfahren für Beginn und Ende der direkten Beaufsichtigung 4. Niederlassungsrecht 5. Freier Dienstleistungsverkehr 6. Materielle Aufsicht 7. Untersuchungsbefugnisse 8. Makroprudenzielle Aufgaben und Instrumente 9. Meldung von Verstößen 10. Verwaltungssanktionen 11. Rechenschaftspflichten V. Aufgaben und Befugnisse der FMA 1. Niederlassungsrecht 2. Freier Dienstleistungsverkehr 3. Materielle Aufsicht VI. Rechtsschutz 1. Rechtsschutz bei gemeinsamen Verfahren 2. Rechtsschutz gegenüber der EZB 3. Rechtsschutz gegenüber der FMA VII. Zusammenfassung und Ausblick 1. Zusammenfassung 2. Ausblick Quellenverzeichnis

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IV. Zeitplan 03/2014 bis 06/2014

07/2014 bis 09/2014

10/2014 bis 01/2015

02/2015 bis 12/2015

01/2016 bis 04/2017

05/2017 bis 06/2017

VO: Methodenlehre (Jabloner) SE: Judikatur- und Textanalyse (Piska) VO: Börserecht (Oppitz) VO: Bankvertragsrecht II (Schall/Deimel) VO: Haftpflichtversicherung (Rubin) VO: Bankenaufsichtsrecht (Lejsek) VO: Personenversicherung (Wilfling) SE: Öffentliches Recht (Raschauer) Exposé SE: Vorstellung Dissertationsvorhaben (Pöschl, Stelzer, Wiederin) SE: Schnittstellen ÖR und ER (Piska) Dissertationsvereinbarung Fakultätsöffentliche Präsentation (Homepage) Antrag auf Genehmigung Recherche, regelmäßige Besprechungen mit o. Univ.-Prof. Dr. Raschauer Verfassen der Dissertation, laufende Korrekturen Abschluss der Dissertation und Einreichung Defensio

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V. Auszug aus dem vorläufigen Literaturverzeichnis Da es sich beim SSM um ein europäisches Projekt handelt, wird dem auch bei der Recherche Rechnung getragen und neben österreichischer auch auf internationale Literatur zurückgegriffen, insbesondere aus Deutschland und aus Großbritannien, aber punktuell auch aus der Schweiz.

A. Österreichische Literatur Karas, Weichenstellungen in der Wirtschafts- und Finanzmarktpolitik, VWT 2014, 22. Ladler, Der einheitliche Aufsichtsmechanismus, ZFR 2013/200, 335. Raschauer B., Einheitliche europäische Bankaufsicht?, ZFR 2014/42, 73. Rudorfer, Bankenunion – Einheitlicher Aufsichtsmechanismus, ÖBA 2014, 223.

B. Internationale Literatur Ceyssens, Teufelskreis zwischen Banken und Staatsfinanzen – Der neue Europäische Bankenaufsichtsmechanismus, NJW 2013, 3704. Dinov, Die Schuldenkrise in Europa: Rechtliche und ökonomische Aspekte, ZfRV 2014/12, 100. Grünewald, Die Bankenunion – Euphemismus oder Grund zur Euphorie, EUZ 2013, 32. Gurlit, The ECB's relationship to the EBA, EuZW-Beilage 2014, 14. Kadelbach, Lehren aus der Finanzkrise – Ein Vorschlag zur Reform der Politischen Institutionen der Europäischen Union, EuR 2013, 489. Kämmerer, Bahn frei der Bankenunion?, NVwZ 2013, 830. Mersch, Neueste politische Entscheidugnen zur Bankenunion und ihre Auswirkungen auf die EZB als Aufsichtsbehörde, ÖBA 2013, 697. Schneider, Sanctioning by the ECB and national authorities within the Single Supervisory Mechanism, EuZW-Beilage 2014, 18. Schuster, The banking supervisory competences and powers of the ECB, EuZW-Beilage 2014, 3. Stark, Finanz- und Schuldenkrise: Wo stehen wir?, ÖBA 2011, 771.

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