DEMOCRACIA Y DESARROLLO SOCIAL DEPARTAMENTAL EN COLOMBIA, 2005-2008

Resumen

Entre el Enfoque Utilitarista (EU) y el Enfoque de la Elección Pública (EEP) de la democracia se construye una teoría de la democracia liberal con tres condiciones para su existencia. Si se cumplen esta tiende a ser competitiva como en el EU: si no, sería proclive a un arreglo rentista como lo plantea el EEP. Desde esta perspectiva analítica, a partir de un análisis descriptivo, se muestra que a nivel departamental entre 2005 y 2008, el desarrollo democrático está a mitad de camino. Esto implica la ocurrencia de paradojas, por ejemplo que el cumplimiento de las normas en la administración pública departamental esté acompañada de prácticas clientelistas en la contratación y de poca incorporación ciudadana en el control de la gestión pública. Por último, mediante un análisis correlacional, se encuentra que el desarrollo social en los departamentos esta asociado con más meritocracia en la contratación pública, con menos rendición de cuentas y con más transparencia en la gestión pública. También, se comprobó una relación positiva, aunque no significativa, entre participación electoral y desarrollo y entre presidencialismo local y desarrollo. Es decir aquellos departamentos donde hay una ciudadanía mas activa en términos de participación electoral y donde el candidato ganador es una candidato de unidad entre varios partidos, que por ende obtiene más del 50% en la elección, son departamentos que al final del mandato exhiben mejores resultados sociales.

Palabras Clave: Desarrollo social departamental, democracia electoral, meritocracia, rendición de cuentas y transparencia pública. Democracia, rendición de cuentas y desarrollo

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

6

1. LA DEMOCRACIA LIBERAL Y SU VÍNCULO CON EL DESARROLLO

1.1 Enfoques teóricos sobre la democracia

1.1.1

La democracia liberal del Enfoque Utilitarista (EU)

1.1.2

Las imperfecciones de la democracia en el Enfoque de la Elección Pública (EEP)

1.1.3

1.1.4

8

11

11

16

La sociedad rentista en una democracia iliberal y el desarrollo social

19

Una integración entre los enfoques revisados

23

1.2 El vínculo entre democracia liberal y desarrollo social

1.2.1

Desarrollo, instituciones y democracia

1.2.2

Estudios empíricos predominantes sobre la relación entre democracia y desarrollo

2. TEÓRIA, HIPÓTESIS Y METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

25

25

29

38

2.1 Teoría

38

2.2 Conceptualización de la democracia

40

2.3 Hipótesis y operacionalización de las variables

42

2.3.1

Hipótesis

43

2.3.2

Metodología

44

2

3. PANORAMA DEL DESARROLLO DEMOCRATICO EN COLOMBIA

48

3.1 Una visión a partir de la academia

48

3.2 Democracia liberal en Colombia desde una perspectiva comparada

48

3.3 La democracia liberal a nivel departamental

59

3.3.1

¿Hacia una sociedad rentista a nivel departamental?

60

3.3.2

La recentralización y la democracia departamental

64

3.3.3

Las condiciones de democracia liberal a nivel departamental 67

3.3.3.1 Pluralismo político y participación electoral

68

3.3.3.2 Meritocracia y rendición de cuentas en la administración pública departamental 3.3.3.3 Transparencia pública

70 76

4. ANÁLISIS ESTADÍSTICO

79

4.1 Desarrollo social departamental

80

4.2 Alfabetismo y población sin NBI

83

4.3 Un contraste entre la democracia territorial y el desarrollo social departamental

87

4.4 La relación entre la democracia y el desarrollo social departamental

88

5. CONCLUSIONES

94

BIBLIOGRAFÍA

98

ANEXOS

105

3

INTRODUCCIÓN

Ante la comunidad internacional Colombia aparece como un país de desarrollo democrático medio. Esta ha sido una apreciación que ha perdurado en la última década y media, aún después de la promulgación de la Constitución de 1991. Se han alcanzado logros en el respeto de los derechos políticos y en el ejercicio de las libertades civiles, pero no han sido suficientes para alcanzar un proceso de profundización democrática. Esto muestra una inercia institucional propia de la tendencia a una sociedad rentista que se refleja en arreglos democráticos excluyentes.

Existe un consenso parcial en la academia sobre las dificultades que se tienen para alcanzar al menos las características de una democracia liberal. Sin embargo, no se ha estudiado con suficiente profundidad, la relación que tiene el modelo democrático sobre el desarrollo tanto nacional como regional.

En este sentido es importante conocer la influencia que tiene a nivel departamental la existencia de una sociedad rentista que se afianza por la debilidad del desarrollo democrático. Por consiguiente la investigación tiene como propósito identificar la relación que tienen los factores democráticos con el desarrollo social departamental en Colombia. Para ello éste estudio ofrece un trabajo empírico sobre el grado de asociación que tienen de tres condiciones propias de una democracia liberal en el desarrollo social de los departamentos colombianos en el periodo 2005-2008.

Teniendo en cuenta lo anterior, el objetivo es determinar en qué medida el pluralismo político en las elecciones de gobernación, la participación electoral, la meritocratización de la contratación pública, la rendición de cuentas y la transparencia de la administración pública territorial tienen que ver con el nivel de desarrollo social que se consigue a nivel departamental, para el lapso 2005-2008, periodo que coincide con el auge económico que la economía nacional y departamental mostraron1.

1

Según cálculos propios la economía de los departamentos tradicionales creció un 7.7% el año 2007, y los nuevos departamentos un 4.1%. Los que más crecieron ese año fueron Vichada (11.6%), Guanía (11.6%), Guaviare (10%) y Quindío (9.4), y los que menos Casanare (1.9%), Arauca (4.3%) y Norte de Santander (4.7%). El promedio de la tasa de crecimiento para lo primeros en el periodo 2005-2007 fue de 6.9% y para los segundos de 3.2%. Si se mira desde el punto de vista del total departamental, el promedio para el periodo 2005-2008 fue de 6.7%.

4

Esta es una tarea cuya importancia radica en identificar si las entidades territoriales donde existe un mejor desempeño democrático (en función del cumplimiento de condiciones asociadas a una democracia liberal) coexisten con el nivel de desarrollo social alcanzado en un momento determinado. De esta manera se cuenta con una base más sólida para la formulación de políticas de democratización territorial que se aparten de reformas políticas que reposan en cambios constantes en las reglas electorales y que contrarresten la tendencia re-centralizadora característica del enfoque de la política de descentralización en los últimos 12 años.

Este análisis permitirá saber qué tanto, a partir de las variables de estudio, la descentralización política en el nivel intermedio de gobierno se ha inclinado por un modelo orientado al empoderamiento de los actores del desarrollo territorial o, por el contrario, se ha constituido en un mecanismo para mantener el status de grupos políticos específicos que se sostienen sobre una base rentista. Este trabajo es importante para establecer los fundamentos democráticos del desarrollo social departamental en Colombia, con el fin de identificar donde hay un ambiente propicio para una economía rentista y, sobretodo, si ello se debe a ciertas características del modelo de democracia regional existente.

Para abordar esta problemática el estudio consta de cinco partes. Primero, se presenta un marco teórico y referencial que parte de la extracción de tres condiciones democráticas fruto de la comparación entre el enfoque utilitarista y el enfoque de elección pública, para luego introducir al lector en la discusión empírica contemporánea sobre la relación entre democracia y desarrollo. Segundo, se presentan las hipótesis de estudio y el abordaje metodológico cuantitativo que se aplica para verificar la validez del marco analítico construido. Tercero, se contrastan los análisis de autores representativos que resaltan las dificultades en la construcción de una democracia liberal en el país con estudios empíricos comparados y análisis descriptivo de condiciones democráticas a nivel departamental que señalan el desarrollo parcial de una democracia liberal. Cuarto, se presentan los hallazgos principales de la investigación a partir de un análisis descriptivo bivariado entre democracia y desarrollo social, para posteriormente realizar una análisis correlacional que evalúe la relación entre variables democráticas y el desarrollo social del nivel de gobierno subnacional. Por último, se presentan las principales conclusiones y se plantean sugerencias para el desarrollo de una agenda de investigación en esta materia. 5

Este estudio contribuye en la formulación de una agenda investigativa dirigida en una primera instancia a identificar el grado de asociación que existe entre la democracia y el desarrollo social así como contribuir a dilucidar los mecanismos causales que pueden existir entre ambos. Primero, resalta la importancia de que los enfoques teóricos aparentemente opuestos se articulan para ofrecer una mirada teórica más interdisciplinaria. Segundo, invita a una reflexión sobre como algunas dimensiones de la democracia liberal (el pluralismo político, la participación electoral, la meritocracia, la rendición de cuentas y la transparencia de la administración pública territorial) no necesariamente coexisten con el desarrollo social. Tercero, sugiere que los estudios tradicionales al fijarse en variables como el crecimiento del producto total y por habitante, pierden el foco respecto a aproximaciones sociales del desarrollo que se preocupan por el bien-estar sin dejar a un lado las consideraciones fiscales de dichos logros.

Finalmente, sugiere que los estudios sobre la relación entre la democracia y el desarrollo deben reconocer que debido al carácter multidimensional de la primera, no siempre su distintos atributos están alineados en la dirección esperada. En esta investigación se plantea que para el caso de los departamentos en Colombia los avances en transparencia pública, alcanzan a contrarrestar el impacto negativo de otras dimensiones democráticas sobre el desarrollo social.

1. LA DEMOCRACIA LIBERAL Y SU VÍNCULO CON EL DESARROLLO

El presente acápite empieza por hacer unas precisiones conceptuales a partir del contraste entre el Enfoque Utilitarista (EU en adelante) y el Enfoque de la Elección Pública (EEP en adelante) respecto a la forma como caracterizan la democracia, a partir del cual se construyen la variables de este estudio, para luego hacer una revisión de la literatura que existe en torno al estudio del impacto de la democracia en el desempeño económico, con el fin de ubicar el estudio en las discusiones empíricas actuales. Existe una creencia común entre algunos académicos bajo la falacia de Lee2 de que las libertades y los derechos que se auspician con la democracia son contraproducentes al desarrollo económico. Esto se traduce

en una

disyuntiva entre la democracia y la

economía. En ese sentido, la primera afecta el desempeño económico porque los criterios

2

Mencionada por Sen (1999)

6

de decisión política entran en disputa con la lógica de la eficiencia económica. De ahí que las políticas públicas resultantes en un estado democrático no necesariamente son viables simultáneamente en términos económicos y políticos. Un programa gubernamental puede ser ineficiente desde la perspectiva económica pero viable políticamente por satisfacer mayorías que se benefician de dicha intervención pública. “… la práctica de la democracia, que es una consecuencia histórica del liberalismo o por lo menos su prolongación histórica, ha llevado a una forma de Estado que ya no es mínimo…El mercado político,…,se sobrepuso al mercado económico, y lo corrigió, o lo corrompió, según los puntos de vista”. (Bobbio, 2005, p. 137)

Bobbio (2005), al advertir la incompatibilidad entre democracia y desarrollo de la extensión democrática, recomienda acompañarlo de un programa pluralista. Con esto, introduce la necesidad de que la democracia vaya más allá de su dimensión electoral, para que sin descuidar este elemento, avance en su dimensión participativa y facilite un marco de mercado político competitivo. “…una sociedad pluralista permite una mayor distribución del poder, una mayor distribución del poder abre las puertas a la democratización de la sociedad civil y por último, la democratización de la sociedad civil amplía e integra la democracia política … (Bobbio, 2005, p. 73)

Esta apreciación es compatible con una caracterización de la democracia como un mercado de competencia perfecta, donde el estado, ante las demandas ciudadanas de acción pública, interviene resolviendo los fallos del mercado y los problemas de desigualdad en el ingreso tal como postula el EU de la intervención estatal3. Para ello, su marco de intervención exige mejorar el bienestar de alguien sin perjudicar el de otro (eficiencia paretiana), para lo cual a nivel político se demandan acuerdos unánimes, aceptándose mayorías calificadas del orden de 4/5 del espectro político (Mackenzie, 1999).

Sin embargo, la falta de condiciones propicias para el desarrollo de un mercado político competitivo, han abonado el camino del EEP, la cuál reconoce los límites de la democracia como mercado y a partir de ahí los fallos del estado. Las decisiones públicas en este caso se articulan en función de las preferencias del votante mediano (Downs,

3

Véase Barr (1993) donde se integra el liberalismo a un proyecto igualitario en el marco del utilitarismo.

7

1957). En ese sentido, la solución de problemas como externalidades, bienes públicos, entre otros, reflejaría las opciones de gasto y tributación preferidas por él y no bajo la regla de la unanimidad del EU.

La EEP elabora una propuesta teórica que apunta a que la intervención estatal en una democracia no resulte en un estado predatorio o en una sociedad rentista. De esta manera busca que la democracia sea compatible con el desenvolvimiento del capitalismo a través de restricciones constitucionales en vez de fijarse en la obtención de un máximo bienestar como pretende el EU (Cuevas, 1998). En consecuencia, las fallas del estado surgen como deficiencias de la democracia como mercado en general, y como la insuficiencia de los supuestos que fundamentan el teorema del votante mediano para explicar los fenómenos sociales4. Sin embargo se conserva el criterio de Pareto para juzgar la pertinencia de las restricciones constitucionales: una norma se justifica si al implementarse el bienestar de alguien mejora sin perjudicar el de otro.

De acuerdo con esta perspectiva el estado falla en la solución de los problemas del mercado (problemas tales como externalidades, bienes públicos, economías crecientes de escala, información imperfecta e inequidad) debido al incumplimiento de condiciones básicas para el funcionamiento de una democracia liberal o de mercado. Si los supuestos sobre los que se fundamenta la democracia liberal, tales como el desarrollo de una oferta política para cada demanda, la consideración de los todos los intereses actuales y futuros en la toma de decisiones y la existencia de información pública completa y simétrica se mantuvieran simultáneamente la intervención del estado no profundizaría los problemas de eficiencia y equidad que supuestamente busca resolver. Por consiguiente, en la medida que una democracia como mercado funcione perfectamente los agentes no tendrán el poder de alterar los resultados a su favor, con lo cual la sociedad no tendería a un arreglo rentista de su desarrollo económico o social. Hoff y Stiglitz (2001) destacan como ambos enfoques5, generaron dos visiones diametralmente opuestas sobre la discrecionalidad del Estado democrático en la planificación del desarrollo. En la visión del Estado benevolente del EU las posibilidades

4

Véase Besley (2007) quien desataca como a partir del teorema del votante mediano y especialmente de sus criticas se ha construido la economía política contemporánea. 5 Cada uno representan una generación dentro del desarrollo disciplinario de la economía del desarrollo (Meier, 2001b).

8

de la política pública son amplias si permite la maximización del bienestar social, mientras en la visión del Estado Predatorio del EEP están limitadas, debido a que las fuerzas políticas (los grupos de presión) generan una imperfecciones en el mercado político6, que los planificadores no pueden desmontar en la medida que están capturados por esas fuerzas7.

1.1 Enfoques teóricos sobre la democracia

1.1.1

La democracia liberal del Enfoque Utilitarista (EU)

La perspectiva instrumentalista de la democracia de la cual el EU es su principal exponente, visualiza a la democracia como una herramienta del proceso político que tramita preferencias individuales plasmadas en demandas ciudadanas. El conjunto de reglas que integran dicha herramienta; como la regla de la mayoría, la división de poderes, el trámite de las leyes en dos cámaras, entre otras8, entre otras; permiten conformar demandas colectivas que se plasman en la provisión de bienes públicos. En el fondo se busca asimilar el proceso político a un mercado político, en el cual una mano invisible, o un esquema neutral que no produzca alteraciones, agrega preferencias individuales.

Este modelo guarda similitud con la visualización de la formación de políticas cómo un “proceso de conversión” donde se recogen las necesidades de la población (motivadas por la obtención de mayores utilidades) y las obligaciones constitucionales por realizar, con el fin de generar un conjunto de decisiones y políticas dirigidas a los demandantes. El gráfico 1 resume el proceso político como un proceso limpio, sin fricciones, compatible con una concepción mínima de la democracia en el sentido de que no exige mucha participación por parte de ciudadanía. Los ciudadanos9 emiten unas señales expresadas vía votación, las cuáles se consideran insumos, que junto al cumplimiento de las estipulaciones 6

Una descripción detallada de este fenómeno se encuentra en Mackenzie (1999). De ahí surge una suerte de diseño constitucional como la vía para contener la tendencia predatoria del Estado que se materializa en reducir el presupuesto nacional para evitar el aumento incontrolado del déficit fiscal. 8 Véanse Torres-Melo (2008) y Lijphart (2000) para ampliar la discusión sobre los atributos de la democracia, el primero en el marco del concepto de gobernabilidad democrática y el segundo en una conceptualización de la misma en dos dimensiones, poder divido entre niveles de gobierno y poder concentrado entre partidos y ejecutivo, marcos más amplios que desbordan esta tesis. En este estudio sólo se mira una conceptualización de democracia liberal que apunta a unas condiciones mínimas que sin dejar de ser complejo no tiene el alcance de la multidimensionalidad que plantean estos autores. 9 Los ciudadanos se toman desde arriba porque los modelos económicos de la democracia suponen la soberanía del consumidor, tal como se construyen los modelos macroeconómicos de la demanda de bienes económicos. 7

9

constitucionales son tomadas por los políticos que las convierten en decisiones y políticas. Estas al implementarse generan un impacto el cuál es recogido por los ciudadanos en la formación de sus demandas futuras. El proceso itera, no se ve interferido, los costos de participación son bajos y se parte de la benevolencia de los políticos, es decir es un enfoque cívico sobre el papel de los políticos.

Gráfico 1. El proceso político como una relación insumo-producto. Insumos Demandas Ciudadanas

Obligaciones constitucionales Proceso de conversión

Productos

Decisiones

Políticas

Resultados Efectos) Fuente: Turner (2002, citando a Easton, 1953).

Las distintas organizaciones políticas (partidos políticos, cuerpos legislativos, judiciales y de control, burocracia, entre otros) quedan incluidos en una especie de caja negra dentro del proceso de conversión, quedando perfectamente alineadas por los requerimientos de los demandantes10. Para el EU, el gobierno opera de manera benevolente y por lo tanto no cabe suponer, así sea a nivel teórico, que con su intervención la obtención del óptimo social tome rumbos

10

En estos términos según Ovejero (2002), la justificación moral carece de sentido, ya que no se discute ni se busca definir las características de la democracia, lo que la hace valiosa en sí misma, sino que se le atribuye su capacidad para satisfacer el bienestar. Ese desprendimiento se traduce en que a la vez que conforma una teoría de la democracia, la justifica intrínsecamente, reconociendo su capacidad de maximizar el bienestar. Esa visión como artefacto la hace utilitarista y por ende consecuencialista.

10

indeseados. Si los supuestos11 sobre los que descansa el EU se mantienen la intervención no se equivoca en términos de lograr el reestablecimiento del equilibrio. Esto se extiende al hecho de que las políticas pro-pobres son las más adecuadas para maximizar el bienestar social y que el mercado político es el mejor sistema para interpretar las preferencias ciudadanas.

Este enfoque configura una democracia liberal, donde existe un mercado político en el que un oferente de políticas públicas en torno a un programa (los políticos/ legisladores) interactúan con las preferencias de los votantes (ciudadanos) con el fin de realizar su propuesta (Ovejero, 2000). Cada agente político maximiza una función objetivo; por el lado de los representantes ofrecen políticas que permite obtener el mayor número de votos para ganarse la elección, mientras en el caso de los votantes se maximiza la utilidad esperada con las políticas apoyadas.

A manera de contexto, se parte de que el proceso de formación de políticas públicas que se equipara al de cualquier proceso de transformación de insumos en productos, por lo cual se supone su flexibilidad y eficiencia. Adicionalmente la labor de formación de las políticas se concibe como el resultado de una intermediación de intereses (contenido representativo), que son balanceados por una regla de elección, la regla de la mayoría, y que se concibe como un proceso de negociación (la forma como se tramitan los intereses), el cual conduce a la comparación entre opciones de política, que necesariamente conduce a la derrota de alguna de ellas. Para identificar el enfoque expuesto el cuadro 1 resume las distintas teorías que se desprende del cruce entre quien decide (representación/ participación) y como decide (Negociación/ Deliberación)

11

Tales supuestos son: a) Ante la existencia de fallos del mercado, las instituciones gubernamentales que las enfrentan son eficientes en sí mismas. Esta es un consecuencia inevitable de concebir el gobierno como un factor exógeno, b) El gobierno no es un actor económico con agenda propia, en el sentido de que se percibe como un planificador benevolente, que esta exento de las tentaciones del corto plazo, es decir, que tiene un horizonte infinito para ejercer su benevolencia, c) El gobierno es imparcial en sus decisiones, entendiendo por tal que no actúa estratégicamente, d)La políticas que se derivan de su actuación, en el caso de la redistribución para resolver problemas de inequidad favorecen la población mayoritaria. Si el 60% de la población es pobre las políticas se dirigen a ellos porque así se maximiza el bienestar. Esto implica que este segmento poblacional en el mercado político no son abstencionistas, gozan de un conjunto de derechos y libertades que los impele a revelar sus preferencias, no están inmersos en una trampa de pobreza, y tienen una capacidad elevada de cabildeo político (Barr, 1993).

11

Cuadro 1.Teorías de la Democracia Cómo son los procesos que llevan a la toma de decisión Negociación (se vence) Represent. Relación entre el votante y el política Directa (particip)

Deliberación (Se convence)

Democracia liberal

Republicanismo Elitista

Asambleísmo

Republicanismo Igualitarista

Fuente: Ovejero, 2000

De acuerdo a lo anterior la democracia liberal es una combinación entre representación y negociación. Parte de dos premisas:

a)

Minimización de la participación. La existencia de una división del trabajo político entre representantes y representados, parte del hecho de que la dedicación a los asuntos públicos es costosa; es decir se considera el votante como un demandante pasivo de políticas que lo lleva a tener una baja disposición cívica que en el mejor de los casos se limita a la votación, mientras que aquellos que han invertido en forjarse una carrera política ocupan una curul por la cual reciben una remuneración, y

b)

Maximización de la libertad negativa, en el sentido de que se impide la interferencia de los demás (el Estado u otros conciudadanos) para la obtención de los objetivos que cada uno se ha trazado de acuerdo a su propio interés, y que por lo tanto no requieren la cooperación de los demás. Esto supone que las preferencias de cada ciudadano, en el proceso político permanecen fijas, en el sentido de que nadie puede influir en la formación de las preferencias de lo demás, ni estas se modifican en virtud de las razones o argumentos que esgriman otros, pues el hacerlo conlleva unos costos que nadie esta dispuesto a asumir.

La democracia liberal también se caracteriza porque los costos de decisión son muy bajos y los beneficios de los actores políticos son conocidos. En contraste, el republicanismo 12

igualitario soporta unos costos de decisión elevados, razón por la cual los beneficios de cada actor son desconocidos, en la medida que se busca el bienestar general. El republicanismo elitista es un caso intermedio con costos bajos y beneficios inciertos.

Teniendo en cuenta lo anterior, la democracia liberal que sostiene un gobierno benevolente se caracteriza por tres elementos: a) la existencia de una oferta para cada demanda política (multipartidismo o pluralismo político) donde se cubre todo el espectro ideológico izquierda-derecha, b) la presencia de todos los afectados en las decisiones públicas y c) la existencia de información pública perfecta, en el sentido de que los agentes políticos tienen acceso a toda la información y esta no se encuentra distribuida asimétricamente12. De acuerdo con Gwartney (1995, p. 828), la demanda por acción política se concentra en dos temas. Primero en la intervención pública para reducir los fallos del mercado y segundo en la reducción de la desigualdad en el ingreso. En el primer caso el Estado cuenta con unas herramientas que con seguridad le permiten reestablecer el equilibrio. Ante la existencia de externalidades el estado regula o recurre a la financiación. Frente al problema de los bienes públicos el gobierno tiende a financiar o a producir directamente el bien. Frente a la inestabilidad económica, que se refleja en la existencia de ciclos económicos, el estado interviene a través de la política fiscal y monetaria13.

En el caso de la demanda de acción pública para reducir la desigualdad en el ingreso el Estado sabe de la eficacia de las políticas redistributivas y estás no significan una amenaza para el gobierno porque si hay una mayoría en desventaja en una población específica, las decisiones legislativas tienden a estar influidas por sus intereses. De esa manera el estado utiliza su poder coercitivo y obliga a que los grupos con adecuado nivel de ingreso tributen para financiar los programas públicos. Sin embargo, también existe una resdistribución voluntaria cuando a los ricos les reporta utilidad que haya menos pobres (externalidad positiva)14. De esa manera tienden a apoyar candidatos que promuevan políticas redistributivas a través de más impuestos directos.

12

Ovejero (2000: 24 y ss.). Véase Barr (1993) anexo del capítulo 4. 14 Barr (1993, p. 88-89). 13

13

Ambas acciones del gobierno frente a problemas de eficiencia y desigualdad logran su objetivo siempre y cuando operen las condiciones democráticas a, b y c mencionadas arriba. Sin embargo, la revolución neoclásica marginalista en economía, al formalizar el utilitarismo en un proyecto de microeconomía15 abrió el camino a otra aproximación inicialmente opuesta a la anterior debido a que destaca la existencia de imperfecciones en la democracia liberal que impiden la efectividad de la intervención del gobierno. Surge así un enfoque crítico que resalta los fallos del gobierno, denominado el enfoque de la elección pública (EEP).

En el curso de esta transformación, las condiciones democráticas bajo las que opera un gobierno benevolente y optimista, dentro del EU, dejan de funcionar en una concepción pesimista y predatoria del gobierno, en el EEP16. En la primera concepción la democracia liberal sigue en pie mientras en el segundo sufre un deterioro llegando incluso, en sus versiones más radicales, a su inobservancia.

1.1.2 Las imperfecciones de la democracia en el Enfoque de la Elección Pública (EEP)

De acuerdo con Cuevas (1998, p. 114) la EEP se erige como una salida a la infalibilidad del gobierno, pues duda de la efectividad del gobierno concibiendo la posibilidad de que genere distorsiones al desviar los beneficios de la política hacia los grupos de interés que lo capturan de diversas formas (Ver gráfico 2), desde la presión de los medios de comunicación hasta la financiación de las campañas. En consecuencia, las políticas públicas ya no reflejarían interacciones legales entre los cuatro actores políticos representativos (Gobierno, Ciudadanos, Burocracia y Entidad regulada). La intervención estatal no operaría en beneficio de la mayoría. El gráfico 2 ilustra un proceso político con fricciones que refleja como las políticas surgen como a cambio de beneficios particulares.

15

En la pretensión de hacer de la economía una ciencia, y en su afán de constructivismo racional, diría Hayek, el modelo neoclásico implicó el paso de una análisis centrado en la oferta (economía clásica) a una centrado en la demanda (preeminencia de las preferencias). 16 Inspirada en los aportes del liberalismo radical, representado por Hayek, quien consideraba que la más mínima intervención del estado disparaba un proceso de dependencia o “camino de servidumbre”, que terminaba por impedir el desarrollo del mercado (por ende el mejor sistema de trasmisión de información de manera desce0ntralizada), y por esa vía minar la libertad individual.

14

Las líneas punteadas y continuas reflejan dos canales donde se busca la captura del Estado, para que la intervención actúe a favor de los intereses especiales. Uno de carácter burocrático, donde el regulado influye para que tenga un trato preferencial en la ejecución de las políticas. Y otro de carácter legislativo, donde se busca la modificación de la política misma. También se encuentra el caso de relaciones extorsivas electorales desde los políticos en los órganos ejecutivo y legislativo y provenientes de las entidades públicas.

Gráfico 2. El proceso político con captura del estado.

Votantes Ciudadanos

Políticos/ Gobierno

Grupos de Interés (Rep. Empresas)

Burocracia (Regulador)

Relaciones legales (tipo principal-agente) Extorsión y captura burocrática Extorsión y captura legislativa Extorsión electoral

Fuente: Basado en Boehm (2005)

El acierto de la EEP redunda en acentuar dentro del debate el alcance que tienen las intenciones y las motivaciones racionales de los actores dentro de las organizaciones políticas en la formación y composición de las políticas, haciendo que estas últimas sean

15

improductivas y vayan en detrimento del desarrollo económico y social 17. Este enfoque duda de la disposición cívica de los gobernantes y gobernados, resaltando la búsqueda del propio interés por parte de los agentes políticos Sin embargo, exagera en los alcances de la intervención al sostener que las motivaciones políticas (satisfacción de los grupos económicos y de su aparato burocrático) se sobreponen a las motivaciones económicas (la búsqueda de la eficiencia y la equidad). Ni la administración pública es tan vulnerable ni los entes reguladores tienen tanta capacidad como para alterar las normas que los rigen.

La EEP surge como una critica a la versión del mercado político, que se esbozó en la sección anterior y lleva a una reapreciación de las instituciones que no cae en la ingenuidad del EU, razón por la cual se reconoce por su realismo moral y político en el sentido de no se debe esperar mucho del gobierno18.

En la EEP, los individuos ordenan sus preferencias con respecto a una serie de estados del mundo, ordenamiento que debe ser racional a nivel individual (transitividad); es decir escogen un punto ideal que coincide con una curva de indiferencia más elevada mas no con el máximo de utilidad. Por otro lado el tipo de política pública redistributiva a favor de los más necesitados que resulta del mercado político competitivo del EU, es inadmisibles para el EEP en la medida que la serie de condiciones sobre las que descansa tales como la ausencia de lobby de las capas de ingreso alto y medio, la mayor disposición al voto por parte de los pobres, así como el ejercicio efectivo de la coerción por parte del Estado en contra de los ricos, no tiene apego en la realidad.

Partiendo de la generalidad de esos supuestos la EEP postula que las políticas resultantes derivan en programas que favorecen a aquellos segmentos de la población que por poseer una mayor capacidad de acción colectiva logran hacer prevalecer sus intereses. Esta acción en ocasiones favorece en conjunto a grupos de ingreso alto y medio, en otras a secciones específicas o subconjuntos dentro de cada categoría, contrario a posturas marxistas que muestran la concentración hacia un solo conjunto. En este contexto la capacidad coercitiva 17

Otras corrientes había planteado la existencia de motivaciones de los autores, pero no habían llegado a ver su impacto en la economía, por esa razón esta corriente ha motivado el surgimiento de la denominada nueva economía política. 18 La diferencia es doble. Primero, la métrica del bienestar en la EEP son las preferencias, una utilidad ordinal; mientras para el anterior es la concepción de la felicidad mediante utilidades cardinales. Segundo la concepción del gobierno, para el enfoque previo es un planificador benevolente, imparcial con un horizonte infinito, mientras para la EEP, es un agente económico típico, un Leviathán, que persigue su propio interés, dirime conflictos de interés y se caracteriza por su cortoplacismo.

16

del Estado se puede adquirir, tal como lo sostiene la Teoría de la Regulación, hasta el punto de propiciar su captura.

Esta incursión del individualismo metodológico en el análisis de la política significa la posibilidad de que el mercado político no genere resultados eficientes debido a que no hay una oferta política para cada demanda ciudadana, no se incorporan todos los intereses en la gestión pública y no existe información completa y simétrica. Estos cambios analíticos son el consistentes con cambios metodológicos, que contrastan con el EU19.

En este contexto, la EEP nos advierte sobre la posibilidad de que el sector público satisfaga a grupos de interés especial, particularmente grupos de presión desde el sector privado hasta la sociedad civil que no necesariamente son productivos. Si estos últimos predominan sobre otros que son proclives a la productividad y el crecimiento, esta dinámica puede conducir a un despilfarro de los recursos públicos y aun impacto negativo sobre el crecimiento económico.

La información generada por los grupos posiciona sus intereses, facilita que su agenda se imponga sobre los demás y conduce a que las políticas de desplacen de los pobres hacia grupos de ingreso medio y alto. Es posible que la política simbolice una coalición de intereses entre la clase alta y media en contra de los pobres. La información se interpreta, por parte del Estado, de tal forma que se dirige a afianzar los intereses de las coaliciones representativas y a justificar legislación que haga permanente una transferencia de riqueza contraproductiva. En ese sentido el gobierno contribuye a consolidar una sociedad rentista Gwartney (1995, p. 844-847).

19

Estos son: a) Es inconcebible la optimización del bienestar general. En la medida que no existe alguna idea viable de interés general, no tiene sentido hablar de una maximización del bienestar social, b) Las instituciones gubernamentales que se erigen para la intervención generan ineficiencia. Además aumentan la ineficiencia que buscan corregir de los fallos del mercado. Se entra en una espiral de ineficiencias: las ineficiencias causadas por la intervención estatal, no subsanan las propias del mercado, creando el campo propicio para que estas se pronuncien, c) El homo economicus se extiende al sector público. Los agentes políticos dejan de ser benevolentes para convertirse en agentes que procuran satisfacer su propio interés, y que además se vale del proceso de decisión colectiva para lograr sus fines, d) El gobierno hace parte de transacciones voluntarias, no persigue un fin etéreo como el bienestar general. En otros términos expone sus intereses para dirimirlos con los de los demás, en muchas ocasiones para imponerlos y legitimarlos, y e) La intervención del sector público debe limitarse. Esto conduce a concentrarse en el diseño de restricciones de orden constitucional que impidan que el estado siga una agenda aumentadora del gasto que lleva a una explosión del déficit fiscal. Para una ampliación de este tema véase Cuevas (1998).

17

1.1.3 La sociedad rentista en una democracia iliberal y el desarrollo social

La EEP considera que a pesar de la existencia de procedimientos democráticos se filtran intereses especiales, que conducen a un crecimiento excesivo del Estado. De acuerdo con Mackenzie (1999), esto sucede por la existencia de externalidades de decisión, que hacen que el gasto público se dispare debido a que la pugna entre los distintas entidades públicas (v.g. ministerios) generadoras de gasto, en un escenario de transacción de votos y de satisfacción de intereses especiales, lleva a que aumenten los presupuestos propios y las erogaciones por intermedio de los programas también se incrementen en una espiral de gasto incontrolable. En ese sentido, para la Escuela de Virginia, en cabeza de James Buchanan, la influencia de los grupos de interés conduce a la ineficiencia20.

Los programas de intervención aumentan excesivamente su alcance no solo para contrarrestar problemas de eficiencia y equidad, del EU, sino para satisfacer intereses focalizados en el EEP. Incluso pueden llegar a reemplazarlos llegando a una especie de Estado predatorio.

El proceso de descentralización si opera con las condiciones democráticas electorales y de funcionamiento de la administración pública mencionados arriba, conduce a que la pugna por los recursos públicos ante las entidades del nivel nacional permita la consolidación de programas proclives al desarrollo económico y social local. Si por el contrario las condiciones democráticas no se cumplen los programas generadores de gasto apuntarían a una lógica de concentración (o privatización) de beneficios y dispersión (o socialización) de costos. Estas conducta lleva a que se hable de la tendencia a conformar una sociedad rentista que se caracteriza por generar una disipación de los recursos, por el esfuerzo monetario que demanda lograr programas de este tipo. En este contexto el mantenimiento de privilegios es una razón más poderosa que la obligación de ser más productivos económicamente.

20

Esto se refleja en los siguientes hechos: a) La producción de bienes públicos se ajusta a los intereses de los grupos. Esto se refleja en una tendencia a dedicar el gasto en la producción de bienes suntuarios (infraestructura) y no en bienes necesarios, que apuntan más al bienestar general, b) Se invierten recursos para la obtención de legislación favorable. Para obtener una exención tributaria o un favor legislativo se gasta dinero, esfuerzo y tiempo, los cuáles podrían dedicarse a otro fines más productivos socialmente. Este fenómeno se conoce como la búsqueda de rentas, y c) La captura del sector público. Para obtener un poder monopólico a su favor, los grupos de interés compran la capacidad de coerción del sector público hasta cooptarlo, el cuál vía regulación impide la competencia. Esto se conoce como captura regulatoria.

18

En general se configura un conjunto de deficiencias en el gobierno que se resumen en 21: a) sesgo a favor grupos de interés focalizados, b) un comportamiento de los agentes políticoeconómicos marcado por la búsqueda de rentas, c) el cortoplacismo en las decisiones políticas, y d) la ineficiencia del sector público. La presencia de estos fallos hace que las políticas públicas que predominen sean viables políticamente (satisfacen una minoría y son aprobados por mayorías legislativas) pero son ineficientes desde la óptica económica. La presencia de estas deficiencias así como su mutuo reforzamiento conduce a que se configure una sociedad rentista que lleva a una democracia iliberal.

Esta problemática facilita y coadyuva a reproducir problemas de información incompleta y asimétrica, que redunda en una ruptura, difícil de salvar entre los ciudadanos y sus gobernantes, haciendo que se incumpla con la tercera condición democrática. Esto se conoce como una ruptura en la representación, en la medida que los políticos no tienden a desarrollar políticamente las preferencias de sus votantes, debido a que estos por la falta de información no tienen como vigilar su cumplimiento . Basta con paliativos de tipo clientelistas que los mantenga cautivos, mientras se dedican a promulgar leyes a favor de los grupos de interés22. Esta es la llamada extorsión electoral del gráfico 2.

En este contexto las políticas viables serán aquellas que concentren los beneficios y dispersen los costos. Lo pueden ser desde el punto de vista de los grupos, quienes con estas políticas logran redistribuir la riqueza existente, pero no expandirla. Políticas públicas expansivas de la riqueza suelen ser aquellas que tienen costos dispersos y beneficios irrigados por toda la sociedad. Las legislaciones que tienden a consolidarse bajo la influencia de los grupos de interés pueden ser viables políticamente, aumentan la reelección de los legisladores y del ejecutivo, pero pueden ser ineficientes en el sentido económico y perjudicar el bienestar general23. El cuadro 2 resume grosso modo los tipos de políticas públicas a partir del grado de influencia de los grupos de interés.

21

Gwartney (1995) Para una revisión de esa especie de retrechería electoral véase Peña (2002). 23 Esto alimenta una dinámica de logrolling, donde el intercambio de votos que promueve la satisfacción de los grupo de interés lleva a que se aprueben proyectos de ley favorable a sus intereses en contra de proyectos que busquen la generación de bienes meritorios que satisface a una mayoría de la población. (Gwartney, 1995, diagrama 30.3) 22

19

Cuadro 2. Tipos de Legislación. Distribución de los Beneficios

Dispersos

Concentrados

Dispersos.

1

2

Concentrados

3

Distribución de los Costos 4

Fuente: Gwartney (1995)

En este estudio se plantea que las políticas públicas de tipo 2 surgen de la deficiencia del proceso electoral para generar resultados competitivos, es decir que un solo partido tiende a concentrar los votos y que la participación electoral es baja. Segundo, ya en el proceso de ejecución de las políticas, las organizaciones públicas son incapaces de incorporar diversos intereses actuales y futuros, en el sentido de que hay poca observancia del mérito, la rendición de cuentas y la participación ciudadana en el manejo de los asuntos administrativos. Y finalmente, en la gestión pública la poca transparencia de la información pública es compatible con los intereses focalizados.

En contraste, la política pública tipo 1 supone el uso del criterio meritocrático en la contratación, la rendición de cuentas, la participación activa y efectiva de los ciudadanos, el pluralismo partidista y la participación ciudadana y la superación de los fallos de información típicos: asimetría e incompletitud.

Si en el balance predominan las políticas tipo 1 sobre las políticas tipo 2 la consecución del desarrollo económico y social es más probable. El gráfico 3 resume la lógica de este argumento.

20

Gráfico 3. La relación democracia, políticas y desarrollo en el EU y en el EPP. a) EU

+ DEMOCRACIA

+ POLITICAS TIPO 1

+ DESARROLLO SOCIAL

POLÍTICAS TIPO 2

b) EEP

- DEMOCRACIA

- POLITICAS TIPO 1

- DESARROLLO SOCIAL

POLÍTICAS TIPO 2

Nota: hay más democracia cuando los fallos del gobierno no están presentes. La razón (política 1/ política 2) se refiere a la calidad de las políticas públicas.

Stein et al. (2006) han planteado un proyecto de investigación auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo –BID que evalúa empíricamente estas relaciones causales. Es un proyecto novedoso en la medida que resuelve la conceptualización de la democracia y la calidad de las políticas generando unos índices que luego se miran respecto a su impacto en el desarrollo. Este trabajo no se mueve dentro de este alcance. Busca estudiar la correlación entre democracia y desarrollo (especialmente el social por razones que se expresan más adelante) para más adelante desarrollar investigaciones que exploten la lógica causal plasmada en el gráfico 3.

1.1.4

Una integración entre los enfoques revisados

El EEP en el análisis de la política, aunque sagaz, parte del hecho de un comportamiento predatorio del Estado en todo momento y en cada esfera de la política pública24. Algo inadecuado desde el punto de vista teórico pues constituye una generalización excesiva. En el mismo seno del EEP surge una crítica revisionista, que matiza el efecto en eficiencia que se deriva de la influencia indebida de los grupos de interés25, que por razones de espacio no se profundiza en este trabajo.

24

En esta misma dirección Bardhan (2001) crítica el enfoque de la EEP. Para una ampliación de esta temática véase Mackenzie (1999) y Barr (1993). La crítica apunta a que si se reconoce que la competencia entre grupos de interés, intensifica las preferencias, minimiza los costos de redistribución vía transferencias pro-rico, la competencia por legislación favorable hace que los legisladores para satisfacer múltiples intereses en juego, su atención se dedica a la producción de una legislación mas eficiente, en el sentido de que no desarrolla intervenciones que generen beneficios excesivos para un grupo en detrimento de otro. 25

21

Se considera que la EEP, es incapaz de recoger la complejidad de las relaciones sociales propias de regímenes políticos clientelistas. Para Meier (2001a, p. 362) la caracterización del proceso político no se acomoda a las relaciones patrón-cliente de las economías en vía de desarrollo, los grupos de interés no existen como tales pues no están formalmente establecidos, más bien la influencia política es de carácter personalista. Para un caso como el colombiano, caracterizado por una mayor presencia de arreglos clientelistas (como se verá en la sección 3.1), implica un doble reto, en la medida que no hay una clara distinción entre grupos de interés y estructuras partidistas y burocráticas o porque se ha acentuado el fenómeno de la “captura del Estado”, que hace que frente a los intereses particulares no existan unos filtros que conduzcan al interés general.

Igualmente Bardham (2001, p. 275) considera que se obtendría una teoría más sólida si se abandonan las sobresimplificaciones del Estado rentista y predatorio de la EEP y si se considera seriamente la relevancia de los conflictos distributivos.

Para Bardham (2001) “ …La nueva economía Institucional, [dentro de la que se circunscribe la EEP], algunas veces tiende a subestimar la tenacidad de los intereses creados, la inmensidad de los problemas de acción colectiva, que deben resolverse con el fin de canalizar el cambio institucional, y la capacidad asimétrica de los diferentes grupos sociales para movilizarse y coordinar sus acciones” (Bardham, 2001, p. 277).

De la discusión de la parte 1.2.3 se deduce que el EU y el EEP representan dos extremos sobre la democracia, en el primero opera bajo condiciones competitivas y en el segundo se acerca a nociones monopólicas donde el gobierno es predatorio de los recursos públicos26. El gráfico 4 representa un continum donde un extremo conduce a la monopolización y el otro a mayor competencia.

26

Para ver esta asociación véase Medina (2008) donde se recurre a la teoría de juegos para plantear el clientelismo como un monopolio político.

22

Gráfico 4. El continum entre el EU y el EEP. Enfoque Elección Pública (EEP)

a

+ monopolio

Enfoque utilitarista (EU)

c

parcialmente rentista/ competitiva

- democracia

b

+ competencia + democracia

La anterior reflexión teórica se encuentra articulada al marco de la agenda de investigación que se concentra en la relación entre instituciones y desarrollo que se plantea a continuación, con el fin de destacar sus principales hallazgos y dar mayor contexto al estudio empírico de esta investigación.

1.2 El vínculo entre democracia liberal y desarrollo social

1.2.1 Desarrollo, instituciones y democracia

La aproximación económica del desarrollo se ha tornado en un aparato analítico insuficiente por su énfasis en el crecimiento económico como el indicador más idóneo para identificar el avance de una sociedad. En esa medida constituye un acercamiento parcial que deja de un lado el carácter multidimensional del desarrollo. En ese sentido Ray (1998, p. 27 ) sostiene que el nivel de ingreso (total y por habitante) y su variación en el tiempo constituye una variable aproximada del desarrollo. Sostiene Ray (1998, p. 25) que los países que tienen un nivel de ingreso medio puede coexistir con niveles deplorables en salud y educación.

El énfasis en el crecimiento cae dentro de una tradición intelectual denominada por Sen (1998) como de sacrificio (Sangre sudor y lágrimas, BLAST por su sigla en inglés) donde es necesario crecer primero para luego obtener logros sociales. Así apunta a una concepción de fuerte raíz antiliberal contraria al hedonismo y proclive a la bienaventuranza como sostiene González (2008). También es compatible con la “hipótesis del derrame” donde el desarrollo social surge en el largo plazo espontáneamente luego del

23

crecimiento. El sacrificio presente que se exige para crecer se justifica por el mayor desarrollo en el futuro.

Por tal motivo la mirada estrictamente económica se ha complementado con la construcción de un índice de Desarrollo Humano que combina diversos indicadores socioeconómicos (logro educativo, esperanza de vida al nacer, y el ingreso por habitante). Esto conduce a un replanteamiento del desarrollo donde ahora lo que importa es que las personas con la mejora en los distintos indicadores tengan elementos para seguir el proyecto de vida que deseen (Sen, 1994). Con esas mejoras sociales los individuos son más libres y esto redunda en más desarrollo y al mismo tiempo se genera un circulo virtuoso porque más desarrollo genera más libertad. Por ejemplo la educación mejora las capacidades (aumenta las opciones). Tener más años de escolaridad no necesariamente aumentan el ingreso pero si implica una expansión de capacidades. Esta noción de desarrollo como libertad sólo es posible si la sociedad participa activamente en la definición de las metas que considera alcanzables. Por eso, la democracia es un asunto vital en la consecución del desarrollo.

El ingreso no es una condición suficiente ni necesaria para el desarrollo como libertad. Lo primero porque más ingreso no garantiza que mejoren las capacidades y lo segundo porque las capacidades del individuo pueden mejorar aún disminuyendo el ingreso. En suma, la libertad es un fin y un medio para el desarrollo, y aquella se va construyendo paso a paso (PNUD, 2000).

Esta es la primera reformulación a nivel de la variable del desarrollo para identificar si una sociedad mejora su bienestar. Otro esfuerzo en los últimos veinte años ha girado en torno a las causas del desarrollo. En este punto han surgido varias revisiones de la cuáles destaco dos. Primero el papel de las organizaciones, que enfatiza en la influencia que tienen las estructuras jerárquicas en el manejo de las emprendimientos privados, públicos y mixtos donde en el liderazgo y la gestión reside la capacidad de innovar para conducir al desarrollo. En este contexto la descentralización y la organización del territorio son importantes para que las disparidades económicas y sociales se reduzcan y para que los territorios sean agentes del desarrollo económico y social. Segundo, un resurgimiento de las instituciones como factores que explican el desarrollo, donde los distintos órdenes institucionales; informales como la cultura, la tradición se conjugan con las instituciones 24

formales, desde las constitución hasta las leyes y reglamentaciones, para dinamizar el cambio social y económico.

Respecto a lo primero de acuerdo con Maldonado (2005) la descentralización a través de la asignación de competencias y definición de los recursos de financiación influye en las diversas dimensiones del desarrollo (social, económico) “ …al asignar competencias a las entidades territoriales en provisión de servicios de educación, salud y agua potable se abre el potencial para contribuir al desarrollo humano y social; al definir competencias en infraestructura vial y de comunicaciones, y de promoción de actividad empresarial, se ofrecen instrumentos para promover el desarrollo y crecimiento económico. Desde la perspectiva de la financiación, la descentralización puede tener un impacto importante en la reducción de la desigualdad de los ingresos entre personas y regiones y en la reducción de la pobreza por necesidades básicas insatisfechas.” (p. 16)

Desde la perspectiva del escogimiento público, la cercanía con la ciudadanía hace que la descentralización sea el mecanismo idóneo para identificar la necesidades reales que están fuera del alcance del gobierno nacional por su falta de conocimiento de las problemáticas locales. Esto apunta a las descentralización política donde según Maldonado (2005) “…la búsqueda de objetivos de desarrollo se puede acompañar de una mayor participación y compromiso ciudadano con lo cual se potencia la acción del estado y se hace más legítima” (p.16).

Por otro lado, la inclusión de las instituciones le ha agregado a los estudios del desarrollo un elemento que permite dilucidar como la cultura y la tradición en las economías de desarrollo medio y bajo inciden en el éxito o fracaso económico y social. En este contexto la incorporación de la noción de capital social mediante el trabajo pionero de Putnam (1996) se constituye en un factor adicional para explicar las diferencias de desarrollo entre zonas pobres y ricas. Según el autor las regiones prósperas del norte de Italia en comparación con las regiones pobres del sur tienden a tener un gobierno más responsable y eficiente en la gestión pública debido a que la dotación de capital social (hábitos de confianza y reciprocidad que promueven la cooperación) es mayor en las primeras que en las segundas, donde las formas de interrelación con el estado han sido históricamente de corte clientelista.

25

En este contexto el papel de la democracia ha recobrado vigencia en la medida que se ha vuelto importante conocer como esta permite una mejor articulación de los intereses para coadyuvar al desarrollo social y económico. De acuerdo con Przeworski (1997) para mejorar lo económico es importante mejorar lo político y en ese sentido las reformas económicas a través de las políticas públicas que se requieren para el desarrollo se logran profundizando la democracia. En consecuencia, Przeworski (1998) afirma que el desarrollo de reformas de mercado no nos dice nada sobre la democratización de un país, pues la implementación de las mismas puede hacerse de manera tecnocrática.

Así el estudio de la relación entre democracia y desarrollo se ha convertido en un campo de estudio circunscrito a una discusión amplía sobre el vínculo entre las dimensiones política y económica del desarrollo (Fukuyama, 2008). Dentro e esa agenda Fukuyama (2008) considera que aquellas regiones donde los grupos sociales reclaman por medidas redistributivas, como en el caso latinoamericano, la introducción de la democracia puede conducir al populismo y a un pobre desempeño económico. Esto depende de la forma como se introduzcan las innovaciones democráticas, es decir se necesita una reforma gradual para impedir que la democracia incremente la demanda redistributiva y acelere la llegada incluso del populismo. “En países con un Estado competente para la generación de desarrollo, una mayor participación, si se introduce de repente, puede conducir a una demanda creciente por la redistribución y la búsqueda de rentas, la cuales pueden ir en detrimento del crecimiento” (Fukuyama, 2008: 29).

Por el contrario, en regiones donde el patrimonialismo es crónico, como en el Africa Subsahariana, la democracia puede proveer el único mecanismo para contrarrestar a los políticos corruptos, y puede por lo tanto facilitar un crecimiento económico más elevado. En ese mismo sentido Fukuyama (2008), agrega otras condiciones bajo las cuales la introducción de la democracia es conducente al desarrollo: “…en países con una combinación de Estado predatorio, baja capacidad [administrativa] y elevados niveles de corrupción, la [democracia] puede ser la única ruta disponible al cambio institucional y al crecimiento en el largo plazo”. (Fukuyama, 2008: 29)

Frente a un estado predatorio, la democracia, tiene posibilidades de contribuir al crecimiento, pero frente aun Estado comprometido con el desarrollo puede introducir ruidos en la forma de demandas sociales que de nos ser atendidas responsablemente puede 26

minarlo. De esta manera se puede concluir que el impacto de la democracia en el desarrollo es indirecto y su magnitud depende de la existencia de otras condiciones políticas. La democracia en el gráfico 4 tomado de Fukuyama (2008) aparece como un factor causal lejano o indirecto del crecimiento, a través de su influencia sobre el imperio de la ley.

Gráfico 4. La influencia indirecta de la democracia en el desarrollo.

DEMOCRACIA

IMPERIO DE LA LEY

DESARROLLO ECONÓMICO

Fuente: el autor a partir de Fukuyama (2008)

Este mecanismo causal queda ejemplificado por Fukuyama (2008), quien a partir de Carothers (2007) recuerda que: “For certain middle-income countries like Brazil, Colombia, and Peru, increasing the quality of democracy is a potential entry-point to strengthening rule of law and, down the road, improving economic performance. The rising quantity and quality of democratic participation in all three countries over the past 30 years, coupled with constitutional changes devolving greater power to municipalities and local governments, have had the effect of increasing the accountability of many politicians to their electorates” (p. 32)

Según esta discusión la democracia tiene que ver con el desarrollo pero no es su causa directa. Es más su influencia tiende a darse con el tiempo. Esto implica que si no operan condiciones democráticas mínimas el desarrollo económico y social sería muy precario. Las políticas de desarrollo favorecerían unos sectores a costa de otros. La clase media y los latifundistas o financistas lograrían tener representación y el desarrollo que se obtenga tendería a concentrarse en ellos. Para lograr sus objetivos se desperdiciarían recursos porque al dedicarse a sobornos, fraudes, y cabildeo político se estaría sacrificando usos mas productivos de los recurso que redundarían en un mayor desarrollo. Veamos a continuación que nos dicen los estudios empíricos el tipo de vínculo y el sentido de la relación que tienen la democracia y el desarrollo.

1.2.2 Estudios empíricos predominantes sobre la relación entre democracia y desarrollo

De la discusión teórica anterior se deduce que la democracia esta relacionada con el desarrollo económico y social. Los hallazgos empíricos en esta materia han contribuido ha 27

desmitificar una de las falacias más comunes como la creencia de que la profundización democrática impide el desempeño económico como se planteó más arriba. En este sentido se ha llega a sostener que dado que la motivación del político difiere sustancialmente de la del empresario, si el primero predomina en la formulación de las políticas se impone un desarrollo económico de corte rentista sobre uno de tipo productivo, que se refleja en tasas de desarrollo económico y social por debajo de su potencial (Gwartney, 1995). Por ejemplo, en el marco del llamado “debate sobre el régimen” Prezeworski y Limongi (1993) y

Barro (1996) se oponen a la creencia generalizada de que los regímenes

autoritarios han tenido mejor reputación como mecanismo para promover el desarrollo que los regímenes democráticos, una idea predominante en los años 60 y 70. Las razones por las cuales se ha difundido esta falacia tiene que ver, primero que todo, con el desempeño de los países del este asiático. Sin embargo, de una excepción se ha querido hacer la regla.

Esta influyente idea ha hecho carrera en un contexto en que la división del mundo durante la guerra fría se preocupó hizo que los gobiernos de las economías avanzadas se preocuparan más por los alineamientos políticos de los países que por el desempeño económico de los mismos, sin importar el régimen al que pertenecieran. Sólo hasta que el mundo recientemente ha asumido objetivos como la lucha contra la pobreza dentro de la agenda pública mundial, se ha revitalizado la discusión respecto a qué tipo de régimen tiene mayor capacidad de contribuir al bienestar.

Una mirada empírica y comparativa demuestra lo equivocado de esta generalización. De acuerdo con Sen (1999), no hay pruebas empíricas que demuestren la conexión que va de la autocracia al desarrollo. “…No podemos considerar realmente que el elevado crecimiento económico de China o de Corea del sur en el Asia sea una prueba definitiva de que el autoritarismo contribuye más a promover el crecimiento económico, lo mismo que no podemos extraer la conclusión contraria basándonos en el hecho de que el país africano que más de prisa ha crecido, a saber, Bostwana ha sido un oasis de democracia en este atribulado continente. Casi todo depende de las circunstancia concretas27 de cada caso”. (Sen, 2000, p. 187)

Sin embargo reconoce que:

27

Resaltado por el autor.

28

Los estudios empíricos sistemáticos no confirman la tesis de que existe un conflicto general entre las libertades políticas y los resultados económicos. El sentido de la relación parece que depende de otras circunstancias, y aunque algunas investigaciones estadísticas señalan la existencia de una débil relación negativa, otras observan la existencia de una relación significativamente positiva. En conjunto es difícil rechazar la hipótesis de que no existe ninguna relación entre los dos en ninguno de los dos sentidos.” (Sen, 2000, p. 187).

Por otro lado Fukuyama (2008), más allá de la discusión sobre el tipo de régimen, resalta la importancia que tiene detectar la dirección de la relación causal. “La relación entre la democracia y crecimiento [y de ahí al desarrollo social, denominado movilidad social] es bastante compleja. En el agregado, la relación entre crecimiento y democracia es vista como más débil que la relación inversa entre democracia y desarrollo” (p. 28).

Para reafirmar estos resultados es necesario revisar si los resultados empíricos confirman preliminarmente que existe una relación positiva que va de la democracia al desarrollo. Esto se hace con la revisión de estudios del anexo 2, con el ánimo de complementar estudios panorámicos anteriores como el de Przeworski y Limongi (1994).

El estudio de esta relación con el fin de determinar el estado del arte es importante para escapar a dos lugares comunes que hacen carrera en los gobiernos latinoamericanos y que se han impuesto en las prácticas del desarrollo (Przeworski, 2003). Primero que para desarrollarse económicamente se requiere del autoritarismo, y segundo que el desarrollo genera democracia.

Según Przeworski (2003, p. 42) estas dos creencias provienen del soporte empírico que recibieron de Lipset en 1960, quien afirmaba que el precio que se paga para llegar a la democracia es la dictadura que se justifica inicialmente para llegar a un nivel adecuado de desarrollo económico en el largo plazo. Esta apreciación partió de una observación circunstancial según la cual los países pobres son dictaduras y los países ricos tienen un régimen democrático. De ella se hizo una generalización, que se tomó sin cuestionamientos en la formulación de políticas, por ejemplo en el tipo de relación que estableció Estados Unidos con el resto del mundo en los setenta. De esta forma se cayó en una hipótesis tipo derrame: la democracia es un subproducto del desarrollo al igual que la distribución es una consecuencia inmediata del crecimiento.

Para contrastar este resultado Pzeworski (2003, p. 44) resalta lo siguiente: 29

“Actualmente existe un amplio consenso de que los regímenes políticos, catalogados como dictaduras y democracias, en el promedio no difieren en las tasa anual de crecimiento [del producto interno bruto]. [Si bien] entre 1951 y 1999, el PIB creció a una tasa anual de 4,4% en las dictaduras y a una tasa de 3,7% en las democracias, no se pueden extraer conclusiones de estos datos desde que los regímenes políticos existen bajo diferentes condiciones económicas y sociales…Si se asume que las condiciones sociales y económicas son las mismas se concluye que la tasa promedio de crecimiento económico en las dictaduras es de 4,24% y 4.06% en las democracias- una diferencia insignificante” (p. 44)

En cambio cuando la comparación se hace en términos del crecimiento del ingreso por habitante, las dictaduras están en desventaja frente a las democracias pues para el periodo 1951-1999 esta variable creció un promedio de 1.84% en las primeras y 2,26% en las segundas, es decir medio punto porcentual más. Para reforzar esta idea Presworski (2003) considera que:

“…Aún controlando las condiciones exógenas, se mantiene la conclusión. El ingreso per cápita creció a una tasa anual de 1,93% bajo las dictaduras y a una tasa del 2,11% bajo las democracias. [A pesar de que la diferencia se reduce], sigue siendo favorable a la democracia” (p. 44, c2)

La confusión también se ha generado debido a que de una correlación se ha querido construir una relación causal. En su artículo clásico en este campo de estudio, Lipset (1959) argumentó que “tal vez la más extendida vinculación de la generalización del sistema político a otros aspectos de la sociedad ha sido que la democracia está relacionada con el nivel del desarrollo económico”28. De una correlación se construyó un discurso causal. En palabras de Przeworski (2003): “No hay duda de que los regímenes democráticos son más frecuentes en las países más desarrollados, mientras la dictaduras predominan en los [países] pobres. La observación original de Lipset se mantiene 40 años después. Pero la inferencia de que el desarrollo hace que un país se vuelva más democrático es una falacia”. (p. 45)

Recientemente los estudios se han enfocado más en la explicación de la estabilidad del crecimiento. Por ejemplo, Przeworski (2003) destaca que las democracias son superiores a las dictaduras, puesto que en las primeras la volatilidad es menor que en las segundas.

28

Para Fukuyama (2008) esta correlación puede estar mediada por la emergencia de una clase media, que demanda mayor participación política, donde el éxito del sistema político para incorporarlos es garantía de una mayor estabilidad política y crecimiento de largo plazo (Vg. Corea).

30

Afirma que las dictaduras promueven una intercalación entre milagros y desastres económicos, que en el margen redunda en una tasa de crecimiento muy baja. Esto vaivenes no se dan en las democracias con un resultado económico superior. La razón redunda en que la protesta social al ser común en el devenir democrático estos regímenes tienen mayor capacidad de controlarla que los regímenes autoritarios que tienden a motivar reacciones violentas de la sociedad.

La discusión acerca de la relación entre democracia y desarrollo económico ha sido altamente desarrollada estadística con un marco teórico que apunta a la comparación entre el desempeño entre autocracia y democracias en el marco de las teorías de la modernización. Si se trata de entender mejor las complejidades y características de la democracia (que se abordan para el caso de este estudio en la segunda parte) y su relación con el desarrollo, es necesario apartarse de un debate teórico politizado como el que ha predominado.

La necesidad de examinar la relación entre democracia y desarrollo económico generó una gran cantidad de estudios teóricos y estadísticos29. Przeworski y Limongi (1994) muestran, en su revisión bibliográfica, algunas de las contradicciones y limitaciones de los estudios empíricos para analizar globalmente esta compleja relación. Estos autores analizaron veintiún artículos de los cuales ocho muestran una relación positiva entre estas variables, ocho muestran una relación negativa y cinco no tienen relación en lo absoluto.

Teniendo en cuenta los diferentes estudios y su heterogeneidad de resultados, algunos autores han tratado de enfocar los esfuerzos y retomar los hallazgos empíricos y teóricos para hacer un mejor entendimiento de esta relación. Leblang (1997) y Krieckhaus (2004) muestran, separadamente, que la existencia de los problemas identificados por Przeworski y Limongi (1994) son cada vez mas palpables y que se podría resumir que la democracia tuvo efectos negativos sobre el desarrollo económico durante los sesenta, efectos positivos durante los ochentas y que durante los noventa han existido consideraciones mixtas sobre los efectos entre estas dos variables. Sin embargo, se han identificado en mayor medida la 29

Existen diferentes tipos de estudios econométricos que han tratado de evaluar esta relación, desde estudios de corte transversal que demuestran interdependencia entre las variables de estudio, análisis multivariados que permiten evaluar causalidad y análisis de casos históricos con evidencia comparada. En este sentido cada herramienta ofrece una visión complementaria de la relación entre democracia y desarrollo económico, aunque el acercamiento a este tipo de estudios debe ir acompañado del entendimiento de la herramienta y sus limitaciones para de esta forma no generalizar conclusiones que puedan distorsionar el estudio.

31

capacidad de la democracia como marco legal, político y social para generar un mayor desarrollo económico. Es decir se sigue transitando la senda de visiones optimistas, pesimistas y neutras.

La principal deficiencia los estudios predominantes en esta materia, a pesar de su riqueza empírica30, radica en qué se ha quedado inscrita en una discusión teórica sobre la modernización, lo que ha llevado a una politización de los estudios sobre el desarrollo (Przeworski, 2003) donde se utilizan como dispositivos intelectuales para reforzar la postura internacional que se busca defender. Esto limita los hallazgos obtenidos porque no se toman como correctivo de las teorías en juego sino como argumentos disfrazados de soporte estadístico para legitimar posiciones políticas internas y externas. En definitiva una contravención al método científico tradicional.

Pzeworski (2003) destaca como antes de 1982 paradójicamente ningún estudio mostraba que la democracia aceleraba el crecimiento, y con extrañeza posteriormente ningún estudio mostraba que retardara el crecimiento. Esto revela que el debate estaba y sigue estando capturado por intereses de orden geoestratégico. “Aferrados a un pánico anticomunista, muchos académicos estadounidenses y hacedores de política desarrollaron una visión sobre el mundo infundamentado científicamente y malicioso políticamente. La ideología dominó a la ciencia… Este sesgo en la comunidad académica ofreció la racionalidad conveniente para que los hacedores de política de EEUU se orientaran a derrocar gobiernos electos y a apoyar dictaduras anticomunistas” (p. 47).

De los argumentos ofrecidos por Przeworski (2003) se infiere que cuando se comprueba la existencia de hipótesis falaces que han servido a políticas erráticas, se debe a que estaban sustentadas sobre teorías inexistentes o débiles en el mejor de los casos. El principal efecto de un debate ideologizado es que los científicos no escogen los problemas correctos ni las herramientas correctas para resolverlos. De acuerdo con esto, para que el análisis sea promisorio es importante salirse del “discurso con soporte empírico” y del seguimiento “a ciegas” de las buenas prácticas para pasar al terreno de los canales causales alternativos. En este contexto cabe recordar las advertencias de Sen (2000): “No sólo debemos observar la conexiones estadísticas, sino

30

Sin dejar a un lado sus deficiencias en la operacionalización de las variables.

32

que también tenemos que examinar los procesos causales que intervienen en el crecimiento y el desarrollo económico” (Sen, 2000:, p. 188)

Leblang (1996) sugiere que los estudios muestran la relación entre la democracia política y el crecimiento económico han llegado a diferentes conclusiones empíricas en lugar de razones teóricas. La literatura teórica es rica en niveles micro y macro para explicar la vinculación de la democracia con el crecimiento económico. Por otro lado, una caracterización inadecuada de la democracia o un cambio en el periodo de análisis permite que los estudios empíricos produzcan resultados en todas la direcciones posibles.

Para eliminar los sesgos en los que ha caído la discusión se debe tener en cuenta la relación entre democracia y desarrollo económico puede generarse por diferentes mecanismos. Por ejemplo la investigación cuantitativa en este tema avanza aún más si se incorpora el efecto del contexto histórico y social, así como el impacto de la formación del Estado. La relación positiva entre la democracia y el desarrollo depende del contexto político (Krieckhaus, 2006), y del tipo de Estado que se haya construido (Fukuyama, 2008). En términos generales algunos autores como Barro (1996), Leblang (1997), Corneau (2003) y Krieckhaus (2004), entre otros han hecho gran énfasis en que mejorar los derechos de propiedad, incentivar los mercados libres, aumentar los niveles de inversión privado, y mantener un alto capital humano son variables que aunadas a condiciones democráticas (Ver anexo 1) generan un mayor crecimiento económico.

En ese mismo sentido, Przeworski (2003) señala que la investigación respecto al impacto de las instituciones políticas en el desarrollo debe orientarse a identificar los arreglos institucionales que promueven el crecimiento económico, la paz interna y el bienestar general (p. 47). Igualmente, Cardoso (2004) destaca como las perspectivas histórica y económica

al trabajar por separado los conceptos -la evolución de las instituciones

políticas en la primera y el cambio económico en la segunda-, desaprovechan un campo común, que en caso de profundizarse conduce a análisis que incluyan el contexto político y social, desligándose de conclusiones deterministas sobre las causas del desarrollo.

33

La introducción del contexto dado por otras variables políticas o el hecho de que la democracia se concibe más como un factor contextual, exógeno al modelo de crecimiento se considera un terreno teórico mejor asentado, y además abre la posibilidad para estudios de corte probabilísticos o estudios explicativos más allá de los modelos lineales predominantes31.

Recuérdese que en una revisión de la literatura sobre el estudio de la relación entre democracia y desarrollo Limongi y Przeworski (1993) destacaron que estadísticamente poco se sabe acerca de la relación entre democracia y desarrollo económico. Existe algunos pedazos de evidencia que muestra que la política afecta el crecimiento económico.

En ese trabajo Przeworski y Limongi (1994) identifican tres causas por las que se generan disparidades entre los resultados de los estudios empíricos. El primer problema es la selección de la muestra y el periodo de estudio; en este sentido, los estudios econométricos ofrecen conclusiones particulares según el momento y la selección de los países. Esto sugiere que la inconsistencia de los resultados está en función del diseño y las especificaciones empíricas de cada investigador. Un segundo problema es la selección del conjunto de variables económicas explicadas. El tercer problema es la selección de la variable con la cual se va a medir u operacionalizar el nivel de democratización de cada país.

A partir de la revisión bibliográfica que se resume en el anexo 1 se identifican dos corrientes acerca de la influencia de la democracia en el crecimiento económico. La visión de influencia negativa argumenta que las democracias llevan a que se genere una demanda abierta al estado, por lo que se generan grupos de presión, buscadores de renta, y políticas fiscales mas fuertes que reducen la capacidad de inversión y a su vez de crecimiento económico. Por otra parte, la visión de influencia positiva argumenta que las democracias permiten a la ciudadanía hacer veeduría a las políticas estatales y de esta forma exigir

31

Esta idea es sustentada por artículos como el de Barro (1996), en el que sugiere que un aumento de los derechos políticos aumenta más el crecimiento económico en niveles bajos de democracia ya que existen beneficios sustanciales por los cambios en las limitaciones del poder gubernamental, pero por otra parte, deprime el crecimiento cuando un nivel moderado de libertad ya se ha alcanzado en la medida que los ciudadanos y los grupos de presión exijan políticas que no beneficiaran a toda la población y se generen gastos que no promuevan el crecimiento económico. Por su parte, Lipset, Seong y Torres (1991) enfatizan en una relación de "curva de N" incrementando la posibilidad de existencia de la democracia en países pobres o de ingresos medio-bajos, neutralizando e inclusive invirtiendo a un efecto negativo en algún rango medio de desarrollo e industrialización, y después incrementándose otra vez.

34

medidas que afecten positivamente el crecimiento. La primera es compatible con el EEP y la segunda con el EU.

Con respecto a lo último se han esgrimido dos ideas fuerza que se complementan. Por un lado, se ha argumentado que la democracia permite el reemplazo de malos líderes. En otras palabras, las elites autoritarias no tienen controles que les exijan buenas políticas gubernamentales, por lo que es común que se genere una fuerte influencia corruptiva en todos los ámbitos económicos y sociales. Por otra parte, la democracia es un mecanismo por el cual se maximizan las libertades económicas y se consolidan los derechos de propiedad, mejorando los mecanismos de acceso y explotación de los recursos económicos, esto permite a su vez que se generen expectativas de seguridad necesarias para motivar a los ciudadanos a trabajar, ahorrar e invertir.

En este sentido, la participación política no sólo rompe con el privilegio y los intereses creados de unos pocos sino que también alimenta una mentalidad participativa que beneficia el ámbito económico y aumenta el flujo de información para que los gobiernos generen condiciones eficaces y eficientes de política. En consecuencia, la democracia es el mecanismo por el cual se mejore el funcionamiento de la economía de mercado, y con ello, el crecimiento económico.

Por su parte, Gupta, Madhavan, and Blee (1998) argumentan que los resultados empíricos apuntan a un relativo fuerte caso de la democracia como facilitador del crecimiento económico, aunque se debe tener en cuenta que tener un gobierno democrático es difícilmente una fuerte garantía para la tranquilidad nacional sobre el crecimiento económico, es decir no indica mucho el impacto en la estabilidad. El Anexo 1 muestra los resultados más importantes así como la metodología seguida por los estudios más representativos. Se destaca el énfasis en el crecimiento económico como variable explicada y otras medidas aproximadas como el consumo de energía y la inversión extranjera, y el hecho de que la democracia importa en los primeros niveles de desarrollo, su impacto disminuye en el largo plazo. Sin embargo conserva su capacidad aceleradora cuando el desarrollo llega a un nivel de estancamiento.

En conclusión los estudios predominantes aquí reseñados no confirman una relación clara entre democracia y desarrollo y ponen en videncia la sensibilidad de los resultados al 35

diseño de investigación que se haga. En ese sentido este estudio propone una conceptualización de la democracia (parte 2) que surge de la tensión entre dos enfoques complementarios (sección 1.1.4) y luego se prueba empíricamente la relación que tienen las condiciones democráticas desarrolladas con el desarrollo social a nivel departamental (parte 4).

2. TEÓRIA, HIPÓTESIS Y METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

La anterior revisión de los enfoques teóricos así como su compaginación lleva a la adopción de una postura sobre democracia la democracia y su relación con el desarrollo social. Esto se hace a continuación para asentar el marco conceptual y metodológico del estudio.

2.1 Teoría

La información que se obtenga de cada gobierno departamental sirve de base para verificar la siguiente teoría: El desarrollo social está asociado al nivel de democracia que exista en un gobierno territorial en un momento dado. A medida que se cumple con tres condiciones democráticas se facilita el logro de factores de desarrollo social. Por consiguiente, si el desarrollo democrático se encuentra a mitad de camino en el sentido de que en las organizaciones territoriales suceden interferencias de tipo clientelista o es proclive al rentismo, las posibilidades de un mejor desarrollo social se ven disminuidas. Es decir, estaría dirigida a satisfacer el bienestar de intereses particulares. Por el contrario, si la democracia se asienta en el gobierno departamental, es decir impera la representación, la participación ciudadana, el respeto por las normas, la rendición de cuentas y la transparencia en la provisión de servicios, es posible que el desarrollo social vaya orientado a la satisfacción del interés general. En el gráfico 5 se encuentra la relación entre desarrollo y democracia que se espera obtener con el análisis estadístico.

Gráfico 5. Correlación entre democracia y desarrollo R xy > 0

(1)

Donde, x= Desarrollo social e y= democracia del gobierno departamental (32 entidades) 36

A nivel de análisis estadístico se espera demostrar en qué dirección y en qué medida cada condición democrática que conforman y en el gráfico 5 esta asociada con el desarrollo social. Las hipótesis se verificarán a nivel de los gobiernos departamentales. Esto permitirá visualizar la capacidad que tiene la democracia en el marco de la descentralización política hacia los departamentos para modificar los perfiles de desarrollo social.

La relación esbozada en el gráfico 5, cuenta con una rica discusión empírica, como la que se reviso en la sección 1.2. Esto sirvió de contexto para articular la propuesta empírica de este estudio. El gráfico 6 desglosa la correlación en términos de las tres condiciones democráticas planteadas.

Gráfico 6. Correlaciones del estudio. Rds,pl > 0; Rds,pe > 0; Rds,merit > 0; Rds,rend > 0; y Rds,t > 0 Donde,

ds: desarrollo social, pl: pluralismo político, pe: participación electoral, merit: meritocracia en la administración pública, rend: rendicón de cuentas y t: transparencia pública (entre 30 y 32 gobiernos departamentales)

El desarrollo social departamental consiste en el logro de indicadores departamentales en reducción de la pobreza, en acceso a servicios públicos, y en educación, pero sostenibles financieramente. Un departamento tiene mayor logro social si hay más proporción de la población sin NBI, con mayor asistencia escolar, con más población alfabeta, con mas acceso a vivienda y energía eléctrica, más ingresos tributarios y más inversión por habitante.

A continuación, se plantean los conceptos principales, se consolidan las hipótesis en función del gráfico 6 y se operacionalizan las variables mencionadas como preámbulo para el análisis de la información recolectada en la cuarta parte.

37

2.2 Conceptualización de la democracia en el estudio Se tomaron en cuenta los siguientes criterios para la organización del mapa conceptual del estudio (Cuadro 3). Cuadro 3. Criterios de Conceptualización CRITERIO Identificación Especificidad conceptual: Evitar definiciones maximalistas (incluir de Atributos atributos irrelevantes) y minimalistas (excluir atributos relevantes). Cuantos más atributos incluye considera aspectos irrelevantes, cuantos más atributos excluye no considera aspectos relevantes. Organización Lógica Conceptual: Dilucidar adecuadamente las ramas de un árbol Jerárquica conceptual. Esto quiere decir que los atributos menos abstractos están subordinados a los mas abstractos. Evitar la redundancia (doble conteo) y que un componente este ubicado en el atributo inapropiado.

Fuente: Munk y Verkuilen (2002). Luego, se parte del siguiente esquema, ordenado de mayor a menor nivel de jerarquía, para organizar los distintos conceptos que se articulan: a. b. c. d.

Concepto Dimensiones Componentes Subcomponentes

El gráfico 7 presentan la forma como se conceptualizó la democracia para los fines de esta investigación Gráfico 7. El concepto de democracia liberal Concepto Democracia Liberal

Dimensiones Electoral

Administración pública

Componentes Pluralismo político

Participación electoral

Toma de decisiones

meritocracia

rendición de cuentas

Información pública

transparencia

Teniendo eso en cuenta, conviene hacer unas precisiones conceptuales respecto a las condiciones de una democracia liberal como las que hemos incorporado de Ovejero (2000) 38

en esta discusión. Esos componentes son la democracia en las elecciones y la democracia en la administración pública. De ellos se despliegan tres condiciones: a) una oferta para cada demanda política, b) la inclusión de múltiples intereses en la toma de decisiones y c) la transparencia pública.

Primero, la democracia en el proceso electoral se entiende como la existencia de hay una oferta para cada demanda política, es decir un solo partido no obtiene una mayoría absoluta dominando el espectro político, es decir varios partidos obtienen votación como un indicativo de más pluralismo político. Esto es compatible con el EU. Sin embargo para el EEP en la medida que hay barreras a la entrada en la arena política - que implica que se requieren políticos profesionales-, que escasean los políticos para satisfacer ciertas demandas (Por ejemplo de población discapacitada, o víctimas el conflicto, o población femenina o minorías), que falta receptividad de los políticos profesionales y que no se contemplan soluciones alternativas frente a los problemas, la oferta política se limitaría a unos pocos partidos. Por consiguiente, concentrarían los votos aquellos partidos o movimientos políticos favorables a la clase media o a minorías económicas pero influyentes o a ambos.

Adicionalmente debido a la falta de una oferta política representativa de varios intereses los ciudadanos prefieren abstenerse de participar en las elecciones. Por tanto una tasa de participación muy baja es reflejo de una falta de democracia. Segundo, la democracia en la administración pública se entendería como su tendencia a que en algunas de sus decisiones (V gr. contratación y rendición de cuentas) estuvieran presentes todos los afectados. Esto tiene su paralelo en el proceso de ejecución de las políticas, debido que las organizaciones burocráticas son incapaces de incorporar el bienestar de generaciones futuras, reflejándose en una tendencia a socializar los costos de las políticas y a privatizar los beneficios. De esta manera los procesos en las entidades públicas, tales como la contratación, la rendición de cuentas y la promoción de la participación ciudadana, tienden a favorecer intereses particulares.

Por último, en el proceso burocrático, habría más democracia si la información fuera simétrica y completa. Sin embargo, el acceso a la información pública, dadas las deficiencias de las organizaciones burocráticas que resalta el EEP, es difícil debido a que los problemas de la relación principal- agente se acentúan en el proceso político. El 39

ciudadano no se preocupa por la calidad de las políticas públicas y de los candidatos, el control social de la gestión pública es costoso y los órganos de control no ejercen efectivamente su función. Lo anterior debido a que los costos de transacción serían muy elevados haciendo que la decisión de participar sea cada vez más costosa. En ese contexto el político tiene el incentivo de ofrecer políticas de baja calidad.

La conceptualización que desarrolla esta investigación es compatible con los desarrollos de la teoría y la medición de la democracia como lo que se deriva de los conceptos de voz, voto y legitimidad. Las caracterizaciones de Ovejero que se operacionalizan aquí sirven para atender la sugerencia de que en el indicador quede recogido un atributo de calidad democrática (Coppedge, 2002) y coincide con el mecanismo de voz y Legitimidad planteado por Hirschman (1977). En este sentido una toma de decisiones participativa apuntaría a obtener logros en eficiencia y en bienestar. No se desarrolla la calidad como deliberación pues esto nos alejaría de la democracia liberal que se ha caracterizado, y se desbordaría el alcance de la investigación, en la medida que no se están revisando los republicanismos.

El marco estructurado también es compatible con la división canónica de Dahl (2000), poliarquía: Competencia y participación. Al igual que Vanhanen (1997) no se toma el atributo del ejercicio permitido de libertades civiles y políticas pues un mayor nivel de competencia (votación para varios partidos) refleja el respeto a los derechos políticos y libertades civiles. Adicionalmente, la propuesta considera la propuesta de Coppedge (2002) en el sentido de desarrollar un tipo de variable distinta para cada atributo y de incorporar una aproximación a la descentralización, tal como lo hace Lipjhart (2000) en us estudio comparado.

De esta manera el marco conceptual sigue las buenas prácticas en la construcción de mediciones de la democracia, pero se diferencia en que no se agrupan los indicadores para obtener sólo un índice de democracia. Esto se deja para desarrollos futuros. Terminado este ejercicio están dadas las condiciones para presentar las hipótesis del estudio.

2.3 Hipótesis y operacionalización de las variables 40

Teniendo en cuenta que el objetivo de este documento es identificar los factores democráticos asociados al desarrollo social departamental en Colombia entre 2005 y 2008, este estudio empírico enfatiza la relación de tres condiciones democráticas: a) En lo electoral, una oferta para cada demanda política a través del pluralismo político (entendido como la ausencia de dominio de un movimiento o partido político en el proceso electoral) y de la participación (entendida como la concurrencia de un mayor número de ciudadanos en las elecciones); b) compatibilidad entre múltiples intereses (entendido como la meritocracia en la contratación y la democratización de la administración pública a partir de una cultura de rendición de cuentas y de control social por parte de la ciudadanía) y c) transparencia pública (entendida como la visibilidad de la gestión, el cumplimiento de sanciones fiscales y disciplinarias y el cumplimiento de su misión institucional).

El concepto de democracia que se desarrolla en este estudio parte de la discusión teórica de la parte 1 en torno a las condiciones que conforman una democracia liberal, y el desarrollo se operacionaliza desde un enfoque social que recoge en un índice los avances en educación, vivienda y lucha contra la pobreza en los departamentos que no deja a un lado las consideraciones fiscales

A continuación se plantean las hipótesis para comprobar la relevancia estadística de estas tres condiciones democráticas respecto al desarrollo social. Posteriormente se menciona la metodología y los parámetros de las variables que operacionalizan las condiciones a, b y c. En la tercera y cuarta parte del trabajo se presentan los hallazgos principales del estudio, primero, un análisis descriptivo de la democracia a nivel nacional y territorial, para en seguida cerrar con un análisis correlacional que identifica el grado de asociación de a, b y c con el desarrollo social departamental.

2.3.1

Hipótesis 41

De acuerdo con lo anterior se proponen las siguientes hipótesis en el marco de una estimación de la relación entre democracia y el desarrollo social departamental (entendido como el desempeño social sostenible, es decir logro social con esfuerzo fiscal propio)32.

Primera condición democrática. Una oferta para cada demanda política.

H1: el desarrollo social departamental en Colombia esta relacionado con una menor votación para el candidato ganador de las elecciones para gobernador.

H2: el desarrollo social departamental en Colombia está asociado con una mayor tasa de participación electoral para gobernador.

Segunda condición democrática. Compatibilidad entre múltiples intereses.

H3: el desarrollo social departamental en Colombia coexiste con una práctica meritocrática en la contratación pública.

H4: el desarrollo social departamental en Colombia esta asociado a la mayor rendición de cuentas en la administración pública.

Tercera condición democrática. Transparencia pública.

H5: el desarrollo social departamental en Colombia surge en condiciones de transparencia en la administración pública departamental. Estas relaciones que se esperan comprobar empíricamente parten de la teoría de que altos niveles de democracia coexisten con el desarrollo. Las variables independientes se refieren al cumplimiento de condiciones mínimas democráticas (resultado de la discusión teórica en 1) y cómo éstas son necesarias para el desarrollo (estudio del impacto empírico en 4). Es decir es importante revisar la influencia de condiciones propias de una democracia liberal, para resaltar la necesidad de contrarrestar arreglos clientelistas antes que conseguir arreglos participativos plenos y estudiar su impacto en el desarrollo.

32

En la sección 1.2.1 se justificó esta variable en virtud del arreglo territorial colombiano, donde el departamento tiene capacidad de modificar los indicadores de educación, vivienda y pobreza por NBI.

42

2.3.2

Metodología

Antes de realizar las estimaciones para comprobar que la democracia guarda relación con el desarrollo social departamental, se menciona la forma como se conformaron las variables políticas y sociales de la investigación. Esto es, en el marco del enfoque cuantitativo se plantea la forma como se operacionalizaron. En consonancia con las hipótesis planteadas en 2.3.1, se tienen cinco variables políticas y la variable objeto de análisis. Se tomaron el porcentaje de votación del ganador de la contienda electoral para gobernador, la tasa de participación electoral, indicadores de percepción sobre la importancia del criterio meritocrático en la contratación pública y la ciudadanización de la gestión pública a través de la rendición de cuentas y en el control social; y un indicador de transparencia en la administración pública. Por otro lado, la variable social es el desarrollo social departamental.

Las variables políticas se agrupan de acuerdo a la condición democrática que representan. Primero para caracterizar el caracterizar la primera condición democrática se incluyeron dos variables:

a) La votación del ganador de la contienda electoral por la gobernación de 2003 (VOTGOB). Si concentra más del 50% se entiende como mayoritario o no pluralista. Si se encuentra entre 40 y 50% se considera un nivel adecuado de pluralismo33. b) La tasa de participación electoral de 2003 (TPE). Mayor tasa de participación indica que el elector encontró más alternativas políticas. Si la tasa es mayor del 50% se considera medianamente alta. Si es menor del 40% es baja.

Los rangos establecidos recogen las condiciones teórico bajos la cuáles el voto del elector es decisivo, que en condiciones de relevancia del votante mediano, donde las plataformas políticas de los candidatos coinciden y por ende los beneficios netos que generan, estimulan un comportamiento abstencionista.

Segundo, para recoger la inclusión de múltiples intereses en las democracias liberales, se recurrió a la Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional 2007 (que midió el 33

No se incluye el resultado para las asambleas departamentales porque no se incluye el control político ni el grado de oposición como componentes de la democracia.

43

comportamiento de 2006) del DANE34. A partir de esta encuesta se tomaron dos índices de desarrollo institucional de la administración pública departamental, para ver qué tanto los entes territoriales respetan y cumplen las normas en la contratación se seleccionó el indicador de Credibilidad en las Reglas35. Este mide la inclusión de diversos intereses a partir de la naturaleza de las prácticas contractuales en los entes territoriales. Más meritocracia en ellas refleja la tendencia por buscar arreglos contractuales que beneficien a la población en general. La variable se denomina MERIT.

Para ver el nivel de ciudadanización de la gestión pública se tomó del indicador de Rendición de Cuentas (RENDCUENT)36. Este mide qué tanto desde la oferta institucional se está fomentando la participación ciudadana para activar su papel de control social de la gestión y qué tanto se hace para reducir la influencia de prácticas corruptas. En este caso más ciudadanización de la gestión implica que las decisiones sustantivas apuntan a incorporar una visión compartida del desarrollo, donde queden incorporadas las demandas ciudadanas del territorio.

Ambos índices están operacionalizados en una escala de 1 a 5, donde 5 indica una elevada percepción de que se cumple con estos requisitos democráticos en las administración. Un resultado medio de 2.5 señalaría una entidad territorial semi-democrática. La administración se encuentra en una transición entre arreglos clientelistas y arreglos imparciales o meritocráticos en la contratación.

La rendición de cuentas se entiende como una capacidad institucional que apunta a una mayor gobernabilidad territorial. La credibilidad en las reglas, denominada en esta investigación como Meritocracia, se acerca a la noción de gobernanza, que se refiere a la calidad de las instituciones como reglas de juego que configuran el ambiente institucional37.

34

El objetivo de la encuesta fue conocer la percepción que tienen los funcionarios públicos sobre el nivel de desarrollo institucional de la administración pública y de las relaciones intergubernamentales del nivel departamental y del Distrito Capital. 35 Según el DANE (2008) este indicador identifica el grado de aplicación de procedimientos legales en la administración del personal de planta, y de criterios meritocráticos en la contratación de bienes y servicios, y en la vinculación del personal contratista del ente territorial. 36 De acuerdo con el DANE (2008) este indicador caracteriza la capacidad del ente territorial para entregar al ciudadano información clara, completa y oportuna, para promover la participación ciudadana y para contrarrestar la incidencia de prácticas irregulares. 37 Véase Torres-Melo (2007) para una ampliación de esta discusión conceptual.

44

Tercero, la necesidad de que exista información simétrica y completa se operacionaliza a partir del Índice de Transparencia Departamental (ITD) de 2006 de Transparencia por Colombia (2008). Este indicador es reconocido por sus características técnicas como una de las mediciones más confiables sobre la medición de la transparencia de la información pública de las entidades del orden nacional y territorial en Colombia, tanto que el mismo se ha constituido en un parámetro para evaluar la efectividad de las políticas públicas de lucha contra la corrupción en Colombia.

La variable dependiente corresponde al índice de Desarrollo Departamental (IDESDEP) generado por la dirección de Desarrollo Territorial Sostenible –DDTS del Departamento Nacional de Planeación38. Este es un índice de desarrollo social que combina indicadores de logro en reducción de la pobreza, en acceso a servicios públicos, y en educación39. Se escogió esta variable para apartarse del estándar internacional de los estudios sobre democracia y desarrollo (sección 1.2.2 y Anexo 1) que se concentra en la explicación del crecimiento económico. Además al incluir las preocupaciones fiscales dentro de las variables ponderadas el IDESDEP recoge de manera equilibrada perspectivas bienestaristas (autonomía fiscal) pero en armonía con la perspectiva del desarrollo humano (expansión de las capacidades vía bienes públicos). Por último la variable no presenta valores atípicos como los que se generan en el PIB Total o PIB por habitante, donde hay casos como Casanare que tiene un crecimiento del producto mayor al 10% y PIB per capita muy elevado debido al pequeño tamaño poblacional de este departamento.

Se seleccionó el periodo 2005-2008 por cuatro razones fundamentales. Primero, para contar con información disponible que cubriera las tres condiciones democráticas, debido a que partir del 2007 se tienen indicadores que capturen la inclusión de los intereses ciudadanos, tales como los indicadores de Credibilidad en las Reglas y Rendición de Cuentas. Segundo con el fin de identificar qué tanto los resultados sociales de la gestión de un mandatario local tienen que ver con la democracia desde que se formó en gobierno

38

No se encontró un documento metodológico que explicara como se obtiene el índice. Las variables sociales que componen el índice son: a) porcentaje de población en cabecera, b) porcentaje de viviendas con acueducto, c) porcentaje de viviendas con alcantarillado, d) porcentaje de viviendas con servicios de energía, d) porcentaje de personas sin NBI 2005 cabecera, e) porcentaje de personas sin NBI 2005 resto, f) Viviendas por hogar con personas presentes, g) porcentaje de población alfabeta y h) porcentaje asistencia escolar. Este índice recoge otras variables financieras referidas al nivel de autonomía fiscal de los departamentos, con el fin de resaltar que las entidades más desarrolladas son aquellas que obtienen esos logros sociales con esfuerzo fiscal propio. Para ello se incluyen las siguientes variables: a) ingresos tributarios por habitante (en pesos corrientes), b) inversión pública municipal por habitante y c) porcentaje de no dependencia de las transferencias. 39

45

(proceso electoral) hasta como intervino en las problemáticas locales40. Tercero para estudiar qué tanto tiene que ver la democracia con un periodo de elevado crecimiento en el PIB del orden de 6.9% en promedio. Y cuarto para evaluar la gestión del gobierno departamental con periodo administrativo 2004-2007, con el fin de ver su desempeño social cuyo efecto se extiende hasta el 2008.

Para la estimación del pluralismo y la participación electoral se excluyeron los departamentos de San Andrés y Providencia y del Amazonas por no tener información electoral para el periodo establecido.

Una vez queda clara la metodología contratemos las posiciones de los análisis con una descripción de la democracia para el país en general y a nivel departamental.

3. PANORAMA DEL DESARROLLO DEMOCRATICO EN COLOMBIA

Esta sección hace una descripción sobre el desarrollo de una democracia liberal en el país a partir de trabajos de economistas políticos representativos, para notar como en su argumentación mezclan el EU y el EEP, mostrando que no son excluyentes en la caracterización de la democracia. Luego se contrasta este análisis con mediciones internacionales para destacar el proceso de transición democrática que tiene el país. También se muestra que no existen sobresaltos en el desempeño, pero si una especie de estancamiento en niveles democráticos medios. Finalmente se ofrece un diagnóstico de la problemática a nivel regional, enfocado en ilustrar como a nivel regional se acentúa la lógica rentista en la medida que la descentralización es un mecanismo político para contener fuerzas políticas emergentes, más no para profundizar la democracia. 3.1 Una visión a partir de la academia

En Colombia existe una especie de inercialidad para desarrollar una democracia liberal. Kalmanovitz (2000, 2001) encuentra la causa de esto en un sistema político clientelista que en Colombia ha configurado un Estado predatorio, donde es común el incumplimiento de principios liberales tales como la “no tributación sin representación” y la “igualdad de todos ante la ley”, situación que se traduce en la repartición de rentas entre los grupos La amenaza que ha implicado para la administración departamental el fenómeno de la “parapolítica” que afecta la democracia en este periodo se deja para trabajos futuros. 40

46

dominantes a nivel nacional y regional41. Desde una perspectiva histórica, Rodríguez (2001) afirma que esto es compatible con la adopción de un enfoque asistencial de las políticas sociales. Un proceso político clientelista es consustancial a este fenómeno, pues permite el desarrollo de intervenciones públicas mudas con respecto a la exclusión social (Rodríguez, 2001, p. 70). Para Kalmanovitz (2001) se ha configurado una democracia clientelista o semi-democrática que logra que el bien-estar social llegue sólo a un ¼ de la población. “Es evidente que en Colombia una estructura social profundamente desigual, que en la Colonia fuera de castas definidas racialmente, no pudo absorber [los] principios igualitarios liberales. El avance de la democracia en Colombia parece ser el logro de privilegios – que antes eran exclusivos de la oligarquía – pero también especiales para los gremios de la clase media y de los trabajadores” (Kalmanovitz, 2001)

Esta hipótesis no es nueva. Martz (1996) sostiene que Colombia transitó de un clientelismo feudal a uno corporativo debido a una serie de transformaciones sociales a lo largo del siglo XX, que estuvieron signadas por un creciente grado de urbanización y una mayor burocratización en la gestión pública. De esa manera el clientelismo ha permanecido como mecanismo legitimador dentro de aquellas transformaciones. En ese proceso los rasgos ideológicos que guiaban la primera forma de clientelismo han cedido a un intercambio material que se ha rubricado bajo el término empleomanía. Esto se tradujo en la consolidación de una sociedad cooptada, tal como recuerda Revéiz (1997).

Otra característica esencial dentro de esta dinámica fue la conformación de autoridades del orden nacional por intermedio de la formación de un Estado centralista bajo la constitución de 1886. A pesar de que la implementación de la misma se acompañó del debilitamiento del escenario regional, el clientelismo se ha encargado de aglutinar los intereses locales con los nacionales a través de intermediadores, quienes son fundamentales dentro de una red de intercambio de favores. Esa transformación del clientelismo reduce la capacidad del régimen territorial para administrar las crecientes demandas ciudadanas que acompañaban el proceso de desarrollo y modernización en el país, sobretodo a partir de llamado Frente Nacional. Las respuestas del Estado a este cambio estructural se consignaron en la Asamblea nacional constituyente y a la postre en la Constitución de 1991, materializándose en un empuje adicional a los procesos de descentralización que se habían venido adelantando en las décadas anteriores. 41

Estos principios no se operacionalizaron en la investigación. Sólo se mencionan a manera de contexto para inscribir el aporte de la investigación.

47

Con esto se pretendía propiciar paulatinamente una devolución de poder hacia los entes territoriales. Sin embargo, tal como advierte Martz (1996), el clientelismo se ha reajustado a este cambio institucional reflejándose en un proceso de descentralización que desincentiva la autonomía local (Forero, 1997).

En la literatura reciente sobre capital social en Colombia (Cuéllar, 2000), se ha destacado como el clientelismo, entendido como arreglo institucional informal y capital social perverso, se ha constituido en un óbice para que la descentralización muestre resultados. “De los resultados obtenidos hasta aquí se concluye que en Colombia el capital social, medido en términos de la participación en actividades asociativas no jerarquizadas, es elevado para su nivel de ingreso, aumenta con el ingreso, tanto a nivel individual como departamental, predomina entre los hombres. Sin embargo, florece, al contrario de lo que sería de esperar, donde es más inequitativa la distribución del ingreso y no existe evidencia para afirmar que su formación esté en proceso de consolidación” (p. 29)

Nótese que hay más participación donde pero distribución hay, es decir el capital social es perverso, se coordinan acciones para obtener privilegios. Por otro lado, (Kalmanovitz, 2000) le atribuye al clientelismo la capacidad para impedir la adopción de un modelo liberal a nivel local y regional. Según el autor, el carácter de desigualdad que sustenta su existencia, explica la ilegitimidad del gobierno, lo cual se plasma en un sistema tributario proclive a la generación de privilegios y en una estructura política que se caracteriza por la sobrerepresentación de los propietarios de la tierra. “El congreso colombiano tiene una sobre-representación de intereses rurales que son precisamente los grupos que difícilmente tributan, ..., ellos deciden sobre las contribuciones que son aportadas mayoritariamente por la población urbana e influyen en cómo se gastan. No es de extrañar que tales recursos sean asignados alegremente y que sean capturados con tanta frecuencia por los corruptos” (Kalmanovitz, 2001)

Esto se tradujo en la imposibilidad de generar cargas impositivas basadas en impuestos progresivos. A nivel nacional el recaudo recae en impuesto indirectos que como el IVA son técnicamente regresivos. A nivel local no ha sido posible gravar a los propietarios de la tierra mediante impuesto prediales sustantivos que permitieran impulsar el desarrollo. Circunstancia que sí se dio en Bogotá después de 1993 cuando el recaudo por esta fuente tributaria se incrementó.

48

“En Colombia los ciudadanos ricos no asumieron su plena responsabilidad con la construcción de Estado y la tributación se recostó sobre los impuestos indirectos.... Era muy difícil oponerse a cualquiera de ellos o entenderlos como contribuciones que daban derecho a contraprestaciones... el impuesto predial y en general el que grava la propiedad tampoco jugó un papel importante, de tal manera que las ciudades se desarrollaron raquíticamente y buena parte del campo colombiano no conoce todavía hoy los bienes creados por la civilización occidental “ (Kalmanovitz, 2001)

En ese mismo sentido, desde la perspectiva de los derechos de propiedad, Thoumi (1995) concluye que gracias a la tradición hispánica que se ha ocupado de consolidar el clientelismo, “los derechos de propiedad en Colombia tienen un grado de legitimidad muy bajo y son muy débiles porque la propiedad ha padecido una larga historia asociada al privilegio y a la desigualdad social, en lugar de la creación de riqueza social”.

Uprimny (2001) reconoce que en Colombia han coexistido un proceso económico liberal con un proceso político antiliberal. Los esfuerzos de modernización económica no han llegado al plano de la política. En ese sentido, en los noventa y la primera década del siglo XXI, aunque el papel del Estado en la economía se ha reducido, persiste un marco político clientelista unido a un gasto público creciente. “… A partir de los años cincuenta las políticas públicas han sido muy distintas y, sin embargo, el gasto como porcentaje del PIB mantiene su ritmo ascendente. En el largo período que va desde 1950 hasta el 2002, las orientaciones de los gobiernos han sido muy distintas y, no obstante, el gasto crece. Entre los ires y venires de las acciones pro y antiestatales, el gasto público continúa, impasible, su ritmo creciente. (González, 2008, p.13)

Sin embargo esto no ha permitido obtener un Estado de Bien-estar en el sentido de que los problemas distributivos se han enfrentado para contrarrestarlos. Esto es un indicio de que el gasto se ha dirigido a fortalecer el sistema clientelista pero no a resolver las inequidades en la distribución del ingreso42. Circunstancia que impide la adopción de un modelo de democracia liberal porque tiende afianzar el statu quo de grupos rentista que direccionan el gasto a su favor.

42

Esto se desprende los análisis de González (2008) y Kalmanovitz (2001). Sin embargo falta más evidencia sistemática para sostener esta afirmación. Sin embargo hay estudios que han mostrado la asociación entre filiación política y gasto en educación, es decir el gasto va dirigido a aquellas entidades territoriales afines al gobierno nacional. Duarte (2003) encuentra evidencia en este sentido a nivel municipal para Nariño y Sucre de la implementación de un proyecto educativo del Banco Mundial entre 1982-1990: “los municipios con más del 56% de los votos por el partido conservador tuvieron una probabilidad cinco veces y media más alta que los demás de recibir un alto nivel de gasto por niño por parte del programa” (p. 234).

49

Puesto en otros términos, el clientelismo político explica una fuente de crecimiento del Estado, al sostener una nómina burocrática como mecanismo de reparto de favores, mientras una política social asistencialista, constituye un mecanismo de reducción de la intervención estatal. El gasto crece pero permanece alcanza un techo. El efecto seria un tamaño del estado en crecimiento pero reducido si se compara internacionalmente.

A partir de González (2008) se infiere que esta paradoja se debe a que las reformas liberales dirigidas a reducir la desigualdad del ingreso a implementar un sistema tributario progresivo en Colombia se han aplazado indefinidamente. Los esfuerzos modernizadores han estado seguidos de periodos de pausa. Por ejemplo los esfuerzos en el marco de la revolución en marcha se disiparon en los gobiernos subsiguientes.

González (2008) encuentra esta razón en la timidez con que los gobiernos liberales incorporaran el tema de la distribución del ingreso. “Los intentos modernizadores de Reyes, López Pumarejo, Lleras, entre otros, fracasaron por una razón básica: ninguno incorporó la distribución del ingreso y de la riqueza como una condición sustantiva e inaplazable de la política.… La agenda distributiva sigue aplazándose. Los intentos de revolución liberal no fueron exitosos. Nunca se consolidaron. En los últimos 20 años la concentración de la tierra, del capital y del ingreso se ha agudizado”.

Parte de la explicación se encuentra en la inercia institucional que genera la falta de una cultura política democrática que impide que el país entre en una senda de crecimiento sostenido “…la profundización de los mercados va produciendo también las virtudes burguesas que define como libertad, dignidad y prudencia…Falta por ver si los mercados por sí mismos producen las virtudes burguesas. Nuestro caso colombiano es una elocuente prueba de que tal proceso no se cumple, que se necesitan cambios sociales, políticos y culturales profundos para dar lugar a las virtudes burguesas y al desarrollo sostenido.(Kalmanovitz, 2010)

En ese sentido, el comportamiento empresarial también se ha impregnado de la lógica rentista y clientelista. “ La menor competencia [a la que se exponen las empresas] en Colombia reforzaría elementos tradicionales de la cultura …como el patrimonialismo, los privilegios, la empleomanía y los que surgen de la democracia clientelista, como el amiguismo, el 50

nepotismo y la compinchería. El Estado es básicamente depredador. La asignación de recursos es despilfarradora” Kalmanovitz (2001)

Por otro lado, en la sociedad colombiana el arreglo socioeconómico rentista tiene su correlato en el plano sociopolítico. Este [fenómeno] estuvo acompañado de la ausencia de un proyecto político incluyente. Los afanes de modernización económica no han ido a la par con procesos de inclusión política… (González, 2008) “La sociedad colombiana todavía no se moderniza, y …las ideas pre-liberales siguen permeando la política y la economía… (González, 2008) “...estamos lejos de alcanzar los derechos más esenciales de la democracia representativa para toda la población: no hay igualdad frente a la ley, no hay tratamiento carcelario uniforme, no existen los derechos a la seguridad, no hay justicia contra los crímenes más execrables,…, para no hablar del resto de derechos económicos, que pueden estar sólo al alcance de una parte de nuestra pequeña clase media, dada la restricción presupuestal”. (Kalmanovitz, 2001)

Este fenómeno se ha acentuado recientemente, con un modelo económico que se concentra en el estimulo a la inversión. De acuerdo con Moreno (2009): “…una economía que sustente su crecimiento en recursos naturales y trabajo barato, con un sector manufacturero pequeño y poco diversificado, reproduce un esquema de concentración del ingreso y monopolización del poder político por parte de una pequeña elite”.

Esto ha tenido como consecuencia una mayor participación del capital que el trabajo en el Producto Interno Bruto. En el periodo 2000-2007 las rentas de capital y tierra superan los salarios de los trabajadores como proporción del PIB, las primeras han aumentado 20% mientras los segundos cayeron 8%. Una brecha que no es compatible con el desarrollo económico. “Aquellos que detentan la propiedad de los activos se apropiarán de las rentas y se convertirán en fuerzas inerciales que obstaculizan el cambio estructural y las políticas progresistas.” Moreno (2009)

De acuerdo con esta revisión Colombia clientelismo se transforma, teóricamente a costa del desarrollo económico y social, que siguen por debajo de su potencial. Esta afirmación hipotética busca probarse en el presente estudio como un avance en la materia, para evitar caer en generalizaciones. Las elites políticas reproducen una sociedad rentista al basar el desempeño económico en sectores extractivos y especulativos. Parafraseando a José 51

Antonio Ocampo la base de nuestra actividad económica sigue siendo de carácter especulativo. Y lo es por una economía política proclive a la defensa de los privilegios, como se desprende del EEP expuesto en la sección 1.1.2.

Sin embargo es importante contrastar estas aseveraciones con las mediciones internacionales, las cuáles permiten matizar esta aproximación pesimista que se refleja en los autores revisados.

3.2 Democracia liberal en Colombia desde una perspectiva comparada

De acuerdo con observadores internacionales, la organización Freedom House (Gráficos 8 a 10) y Global Integrity (Gráficos 11 a 13) el país se ubica en un nivel intermedio de desarrollo democrático.

Para la organización Freedom House (2009) el país en el periodo 1972-1988 era considerado “libre”, mientras desde 1989 se concibe como “parcialmente libre”43, presentando altibajos dentro del mismo rango de clasificación que no afectan su posicionamiento (Ver Gráfico 8). Este contexto coincide con dos décadas de aumento de la desigualdad y con la mayor presencia de actores armados en la vida político sobretodo desde 2002 con el fenómeno de la captura armada de la administración pública bajo el marco de la “parapolítica”.

Gráfico 8. Colombia. Desarrollo democrático, 1972-2008

43

El índice compuesto es la media de los indicadores de respeto de los derechos políticos y de ejercicio de libertades civiles, calculado en una escala de 1 a 7. Si el resultado de un país se acerca a 7 tiende a ser no democrático, mientras si tiende a 1 se considera democrático. Hasta el año 2003 si el promedio estaba en un rango entre 1.0 y 2.5 se consideraba “libre”, entre 3.0 y 5.5 “parcialmente libre”, y entre 5.6 y 7.0 era “nolibre”. A partir de 2004, cambiaron las condiciones. Desde ese momento si el promedio se encuentra entre 3.0 y 5.0, el país es “parcialmente libre” y si se ubica entre 5.1 y 7.0 es “no-libre”.

52

Colombia. Desarrollo Democrático (1972-2008) Indicador compuesto DP y LC

7 6 5 4 3 2

19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08

1

Año

Fuente: Freedom House (2009)

Estas cifras muestran que en el periodo del Frente Nacional el país fue democrático y que tuvo una ruptura desde 1989. Esto coincide con un periodo de mayor violencia política, el auge del narcotráfico y los problemas de legitimidad institucional que se acentuaron durante la administración Samper. En la primera administración de Uribe hubo una mejoría poco significativa dado que el país mantiene su clasificación. Cabe anotar que el cambio de tendencia, desde el punto de vista de los derechos políticos se inició en 1995 (Gráfico 9), mientras el deterioro en libertades civiles ocurrió desde 1977 (Gráfico 10).

Gráfico 9. Colombia. Índice de Respeto a los Derechos Políticos, 1972-2008 Colombia. Índice de Derechos Políticos (DP) (1972-2008) 7

Indicador

6 5 4 3 2

19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08

1

Año

Fuente: Freedom House (2009)

Gráfico 10. Colombia. Índice de Respeto a las Libertades Civiles, 1972-2008 53

Colombia. Índice de Libertades Civiles (LC) (1972-2008) 7

Indicador

6 5 4 3 2

06

04

02

00

98

96

94

92

08 20

20

20

20

20

19

19

19

88

86

84

82

80

78

76

74

90

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

72

1

Año

Fuente: Freedom House (2009)

La información que recopila Freedom House se basa en encuestas realizada a expertos. Por eso es importante contrastarla con información reciente que recoge información de organizaciones de la sociedad civil y de fuentes oficiales. En ese sentido para la organización Integridad Global, en un estudio dirigido a países emergentes y dedicado a la medición de la infraestructura institucional y organizacional de corte democrático para el control de la corrupción, en el 2007 el país esta ubicado en un nivel moderado de integridad. Se ubicó en el puesto 36 entre 52 países44.

De acuerdo con esto, el país está a un paso de llegar a un nivel alto de integridad o se agotaron sus esfuerzos o lo que se avanza en unos campos se compensa con retrocesos en otros. Por ejemplo el país era fuerte en rendición de cuentas del ejecutivo en 2007 pero en 2008 se debilitó. El informe para Colombia de esta organización resalta que el proceso judicial sigue estando afectado por la influencia de organizaciones al margen de la ley, el acceso a la justicia es costoso, y los niveles de confianza en las instituciones judiciales es bajo.

Gráfico 11. Índice de integridad Global, 2007 Índice de Integridad Global , 2007

44

En el 2008, para esta organización, el país, aunque mejoró su posición, 16 entre 46, mantuvo su 100 clasificación como una sociedad de integridad moderada. 90

80

54

Fuente: Global Integrity (2007)

En las dimensiones que valoran el desarrollo de la democracia, tales como la generación de un ambiente propicio para el ejercicio de la labor fiscalizadora de la sociedad civil y en la profundización de la democracia electoral, el país muestra un desarrollo débil. En el primer caso se ubica en el puesto 34 entre 52 países (Gráfico 12).

Gráfico 12. Indicador de acceso a la información pública, libertad de prensa y facilidad para la intervención de la sociedad civil, 2007 100

90

80

Colombia, 67

60

50

40

30

Ita ly

M al aw i Ec ua do r Tu rk ey C an ad a U kr ai U ni ne te d St at es

Pe ru ol om bi Ph a i li pp Bo in sn es ia Ta an ji k d is ta H er n ze go vi Ka na za kh st M an oz am bi qu e Ke ny a Pa ki st an La tv ia Jo rd an C

ig er ia Le on e C am er oo n Si er ra

N

C

hi na

20

Al ge ria Sr iL an ka Le ba n on Ba ng la de sh

Resultado

70

Países

55

Fuente: Global Integrity (2007)

En el del desarrollo electoral, que incluye el derecho a elegir y ser elegido, la idoneidad de las entidades encargadas de regular el proceso electoral en sus distintas etapas y un marco de financiación de campañas adecuado para la competencia electoral, el país está clasificado 22 entre 52 países, mostrándose débil en esta categoría (Gráfico 13). El estudio destaca que una de las principales falencias se encuentran en el tema de financiación de campaña políticas, donde queda en el rango de desarrollo muy débil.

Gráfico 13. Indicador de democracia electoral, 2007

100

90

80

Colombia, 69

Resultado

70

60

50

40

30

Pe ru Fr an ce C an ad a Bu lg ar ia

Tu rk ey Ar ge n ti n U ni a te d St at es

ep al M al aw i C am er oo Ph n i li pp in es Al ge ria U ga nd Ba ng a Ky la d rg es yz h R ep ub Si l ic er ra Le o Ti ne m or -L es te N am ib ia C ol om bi a R us si a U kr Ka ai n e za kh st an

N

Eg yp t Th ai la N nd ew G ui ne a Pa pu a

Le ba no n

20

Países

Fuente: Global Integrity (2007)

Las estimaciones anteriores son compatibles con las estadísticas de percepción que existen en el país. De acuerdo con la Universidad Nacional (2007), a partir de la Encuesta de Legitimidad Institucional del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, en 2005 el 44% de los colombianos consideraban que el país era una democracia 45. Esta percepción mejoró levemente en 2007, cuando el 49% de los colombianos sostenían lo mismo.

Este resultado es compatible con el hecho de que los colombianos en una

proporción cercana al 20% no prefieren en ciertas circunstancias un gobierno autoritario a uno democrático. De acuerdo con la Universidad Nacional (2007) en 2005 el 19.5% de los 45

Esto corresponde a la sumatoria de aquellos que estuvieron totalmente de acuerdo o de acuerdo con la afirmación de que Colombia es una democracia.

56

encuestados prefieren el gobierno autoritario al democrático. En 2007 esta percepción subió pero no de manera crítica. En esa ocasión el 22% pensaba en la superioridad de un sistema autoritario.

A partir de la encuesta de cultura política democrática, Rodríguez y Sellingson (2007) muestran que en uno de los factores de estabilidad democrática, respaldo al sistema46, el sistema político colombiano tiene un nivel de respaldo 58/100, siendo una constante en el periodo 2004-2007. Este patrón se mantuvo en el 2008 con un nivel de 61. Para Rodríguez y Sellingson (2007), en 2007 el 33% de los encuestados considera que Colombia tiene una democracia estable, mientras el 17% considera a Colombia como una democracia en riesgo. Esto implica una brecha de 16 puntos porcentuales. Una brecha cada vez más amplia se identifica como mayor sostenibilidad democrática. En Colombia hay factores inerciales que impiden que la democracia despegue. Para el 2008 esta brecha se mantiene. 31 % de los encuestados considera a Colombia como una democracia estable mientras el 18% como una democracia en riesgo, para 13 puntos de diferencia. Es decir un deterioro pero no pronunciado47.

Estos son los resultados para una medición con representatividad nacional. ¿Es esto replicable a nivel regional? Como consecuencia del proceso de descentralización se ha venido consolidando una especie de “presidencialismo” municipal, donde el caso bogotano se ha tipificado (Hernández, 2008). Este fenómeno ha encontrado su paralelo, aunque en menor escala, respecto a las gobernaciones. El punto ha desarrollar en este sentido es qué tanto esa aceptación del “presidencialismo subnacional” es compatible con el desarrollo de una economía rentista, o por el contrario contribuye a una economía productiva. La diferencia tiene que ver con el tamaño de la entidad territorial y si es un municipio o un departamento.

Por consiguiente, a continuación se revisa la democracia en el nivel departamental, con el fin de establecer si el arreglo político-institucional los hace vulnerables a la captura de los intereses especiales.

3.3 La democracia liberal a nivel departamental 46

Esto implica calificar el nivel de respeto a las instituciones políticas, la garantía de justicia , protección de derechos básicos, orgullo y valoración del sistema político colombiano 47 De hecho para ese año un 38% de los colombianos consideraba al país como un modelo de estabilidad autoritaria.

57

El proceso de descentralización no ha conducido al mandato constitucional de propiciar la autonomía de sus entidades territoriales (Forero, 1997). A pesar de la implementación de una serie de reformas que llevan más de dos décadas de ejecución el proceso no ha contribuido a la profundización de la democracia, debido a que sus componentes fiscal, administrativo y político se han desarrollado de manera asimétrica48, abriendo el marco para la extracción de rentas de grupos locales. De esa manera en los últimos diez años los logros en descentralización política han sido contrarrestados por una estrategia de recentralización que en la práctica ha estancado el proceso, haciéndole perder su naturaleza híbrida. Estamos en una tercera etapa del proceso de descentralización que se caracteriza por un ajuste fiscal en las finanzas departamentales, por un mayor control del gobierno nacional y por una mayor municipalización (BID, 2007, p. 194).

La influencia de estos cambios en la democracia territorial no se han estudiado, sólo se cuenta con diagnósticos que nos aproximan a la problemática pero que pueden estar sesgados. Estos se reseñan en la sección 3.3.1. En la sección 3.3.2 se describen las implicaciones del cambio reciente en el modelo de descentralización a partir de autores expertos en la materia. En la parte 3.3.3, debido a que no existe información agregada como los indicadores globales de Freedom House e Integridad Global, con el fin de adquirir una visión de conjunto se hace una descripción a partir de variables asociadas a las tres condiciones democráticas esbozadas en el marco conceptual (sección 2.3.2).

3.3.1 ¿Hacia una sociedad rentista a nivel departamental?

El componente fiscal de la descentralización es el que ha recibido en la última década mayor atención de las autoridades nacionales y territoriales. Los avances notorios que se lograron en el mediano plazo, como el aumento de coberturas en los bienes y servicios meritorios (educación y salud principalmente) gracias a un aumento sostenido de las transferencias territoriales han sido contrarrestados por propuestas de corte fiscalista, que

48

Manor (1999) sostiene que la descentralización se torna democrática en la medida que se desarrollen simultáneamente las dimensiones políticas, administrativas y fiscales. Basta con la debilidad de una de ellas para que los logros en las otras no tengan alto impacto, haciendo que el proceso sea insostenible

58

al propugnar por una mayor eficiencia en la asignación del gasto público se constituyen en un desacelerador de la marcha del proceso (Castro, 1998)49.

En consecuencia, el inevitable ajuste fiscal se ha esgrimido como un argumento a favor del mayor desarrollo económico y social. En este sentido se ha apelado en repetidas ocasiones a la solidaridad de los entes territoriales para con el ajuste sin que mediara un sacrificio equiparable por parte del nivel central (Ossa, 2001). Esta situación ha significado el establecimiento de un nuevo statu quo, en la medida que después de 2008 esta reforma se afianzó con un conjunto de reglamentaciones.

De acuerdo con esto es importante destacar que los mandatarios locales se han adaptado a dicho statu quo (Ley 715 de 2001 y Ley 1176 de 2007. Así que regresar a la fórmula de 1993, donde las transferencias se calculan como un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la nación ya no es viable, es decir no existe la posibilidad de modificar las decisiones legislativas. Por consiguiente, la modificación debe trabajar sobre el consenso político actual: un crecimiento de las transferencias que mantenga su comportamiento en términos reales50.

Esta pausa en las finanzas intergubernamentales se debe a dos razones fundamentales. Primero, el proceso de descentralización se inclina más a una relación principal-agente al dejar un lado su componente de escogimiento público51. Segundo, el comportamiento rentista de los mandatarios locales y regionales con el gobierno nacional configura un arreglo contrario al desarrollo social. En ese sentido, Forero (1997) sostiene que

"... la competencia planteada en el proceso de descentralización... se ubica en el plano de la consecución de recursos provenientes del gobierno central y, por tanto, se despreocupa de una provisión óptima con respecto a la preferencia de los ciudadanos. Esos recursos están 49

En ese sentido, los criterios de asignación de las transferencias han sido modificados en dos ocasiones, 2001 y 2007. Esto ha estado acompañado de esfuerzos de ahorro fiscal de los entes territoriales a finales de los noventa, fruto de unas normas de ajuste fiscal, que a la postre se tradujeron en balances superavitarios del orden de un punto del Producto Interno Bruto. 50 Perry (2010) sostiene que los cambios en el componente fiscal de la descentralización cuentan con razones de economía política que explican su aceptabilidad por parte de la autoridades regionales. La extensión de un año más del periodo de los mandatarios departamentales y municipales operó como aliciente para que se aprobarán las reformas en el Congreso. 51 En consecuencia, la aplicación de estas pautas fiscales y administrativas influyen en la capacidad de esfuerzo tributario propio (Wiesner, 2004).

59

constituidos por las transferencias y fondos de cofinanciación, los cuales solo han alimentado las relaciones clientelistas… [esto se refleja en que cada vez que se somete]... una eventual reforma de las bases y criterios de distribución de las transferencias en [Congreso], esta queda supeditada al asedio de la desconfianza mutua entre el gobierno nacional y los gobiernos territoriales”.

De acuerdo con Restrepo (2004) aún persiste una brecha entre competencias y recursos asignados que induce ineficiencias en la administración de los recursos girados. Esto también explicaría por qué dicha situación abre posibilidades de corrupción como resulta evidente en el manejo de los recursos de regalías. Para Restrepo (2001) la falta de correspondencia se da entre un ampliación burocrática que no coincide con una ampliación de los servicios sociales a los ciudadanos locales, ni mucho menos con la calidad en la prestación de los mismos. Sobre esa brecha se satisfacen los intereses de los grupos extractivos de la renta.

Entre lo analistas persiste la idea de que la descentralización hacia los entes territoriales sigue en su totalidad una lógica que se caracteriza por la concesión de rentas políticas con retribución económica.

“ [La conversión de un territorio en] circunscripción electoral y por tanto su conversión en un espacio autónomo para la acción partidista y el ejercicio de la carrera política, concede patente de corso a grupos políticos locales, atraídos por la asignación de un botín burocrático y presupuestal para repartir, y la encomienda de una población a caciques para que la gobiernen [...] Algo muy parecido al feudalismo, como resultado que es de una suma de alianzas personales que crean una estructura jerarquizada y centralizada de poderosos o notables” (p. 88-89). (Hernández, 2001)

Esto implica una baja profundización de la democracia a nivel territorial. En palabras de Hernández (2001) “... su escasa presencia en el régimen territorial ha inficionado el sistema político de corrupción e ineficiencia y es responsable del desgaste de los partidos políticos y del debilitamiento progresivo de las instituciones democráticas”. (Hernández, 2001)

Sin embargo esto constituye una generalización debido a que las prácticas clientelistas y su influencia en el desempeño departamental no es homogénea. Para Maldonado (2005) las dificultades en el desempeño de los departamentos obedece a un problema de diseño institucional que se ve agravado por las prácticas políticas tradicionales que alimentan una captura de la administración para favorecer intereses partidistas y particulares (p. 226). 60

Resalta como en la medida que no hay sustentación ni una fuerte evidencia empírica sobre estas prácticas, su impacto en el desempeño puede ser heterogéneo si se juzga por las diferencias en desempeño que se presentan.

En este contexto de influencia de prácticas clientelistas el departamento como nivel intermedio de gobierno se ha debilitado pero no lo ha acabado. No es claro su papel en el desarrollo a pesar de las responsabilidades que le han encomendado. En ese sentido, desde la perspectiva del derecho público Hernández (2001) afirma que

[Contamos hoy] con municipios a la mitad de camino de un proceso de descentralización y autonomía muy ambiciosa y unos departamentos en la inopia político administrativa y en el limbo jurídico... La constitución esta promoviendo una competencia entre varias alternativas que tienden a ser excluyentes entre sí: provincias, región, departamentos” (p.). (Hernández, 2001)

Esto ilustra como la discusión sobre el papel del departamento a finales de los noventa estaba enfrascada en un debate sobre la necesidad de generar nuevas instancias que a fortalecer el escenario existente. A pesar de estos llamados el departamento se sigue consolidando como el escenario regional por excelencia. El mismo Hernández (2001) insiste en su permanencia, a pesar de que hace un diagnóstico generalizado.

“... El departamento... no debe ser cuña que se atraviese entre el Estado y los municipios sino, por el contrario, correa de transmisión. Instancia técnico administrativa, asesora, planificadora y ordenadora. Escenario adecuado para el dialogo institucional y la cooperación entre las comunidades locales, representadas por sus autoridades y las autoridades nacionales… La división del territorio se debe hacer de tal manera que no ponga en peligro la unidad estatal, que no exponga el Estado al riesgo de la desintegración geográfica y demográfica”.

En el mismo sentido Maldonado (2005), en una crítica a las posiciones políticas respecto a la irrelevancia del departamento como agente del desarrollo, sostiene que: “…los departamentos han venido encontrando un lugar dentro de la estructura institucional. En lugar de embarcarnos en una larga y azarosa discusión sobre la eliminación del departamento, sería más conveniente actuar rápidamente sobre las deficiencias en el diseño […] y sobre los problemas de gestión […] con el fin de lograr que presten adecuadamente los servicios de educación, salud, vías departamentales y promoción del desarrollo económico local”. (p. 226).

61

Los planes dirigidos a la reforma de los departamentos son acordes a este propósito, sin embargo se han encontrado con la misma inercia institucional que la ley de Ordenamiento territorial ha tenido que enfrentar. Por ejemplo el proyecto de Ley 19 de 2008 que buscaba la modernización de los departamentos fue archivado. Mientras esas fricciones afectan proyectos de largo alcance, el departamento sigue consolidándose como instancia intermedia de gobierno fruto de las reglamentaciones en la provisión de bienes públicos y de la consolidación de los cambios institucionales como la elección popular de gobernadores. Sin embargo el camino por seguir aún es muy amplio. En consonancia Maldonado (2005) sostiene que

“ [A pesar de que]…durante de la década de los noventa se ampliaron las competencias departamentales en provisión de bienes y servicios públicos, […], la insuficiente claridad sobre las competencias asignadas debilita la responsabilidad de los departamentos frente a sus comunidades, por cuanto resulta difícil conocer cuáles son los productos que efectivamente debe ofrecer” (p. 228).

Debido a la consolidación que ha tenido la competencia del departamento especialmente en salud y educación y lucha contra la pobreza ya es posible tratar de ver su desempeño en estas áreas sociales. En este estudio en la parte 4 se mira qué tanto tiene que ver con ello la existencia de las tres condiciones democráticas.

Por consiguiente las generalizaciones que han predominado en la academia resultarían más hipótesis que hechos sociales consolidados. Por esa razón es importante saber que ha pasado con el fenómeno rentista en el contexto de una tercera etapa de la descentralización marcada por un mayor protagonismo del gobierno central en la promoción del desarrollo.

3.3.2 La recentralización y la democracia departamental

El modelo de descentralización híbrido que ha caracterizado la descentralización colombiana52 si bien producía una confusión en torno a las competencias de cada nivel de gobierno (Betancourt, 2000) que impedía adoptar perfiles viables de desarrollo a seguir en

52

Modelo que se caracteriza por la combinación de características de control del gobierno central (el permanente condicionamiento de las transferencias) con autonomía fiscal, política y administrativa (generación de tributos propios y elección popular de alcaldes y gobernadores),

62

el nivel territorial53, ha sido reemplazado por una estrategia de recentralización que subordina el desarrollo local a los intereses del gobierno central. La confusión sobre el modelo de desarrollo a seguir ha sido reemplazada por una visión monolítica del desarrollo. La centralización por definición tiende a subvalorar las necesidades locales y a subordinarlas al imperativo fiscal, mientras la descentralización por su inclinación a sobrevalorar las mismas, tiende a demandar más recursos vía transferencias y a una mayor discrecionalidad en su manejo. El modelo híbrido, inclinado a una posición intermedia entre centralizar o descentralizar, al no aclarar las competencias generó una asimetría de agenda en torno a la descentralización entre el gobierno local, regional y el gobierno central, el primero por ganar manejo en la atención de sus necesidades y el segundo por ganar grados de libertad en el manejo del equilibrio macroeconómico. Sin embargo, ha terminado por imponerse una visión macroeconómica, para la que es más favorable afianzar el control del centro, cambio que incide en el comportamiento de los indicadores económicos y sociales a nivel departamental. En este sentido Hernández (2001) sostiene que “ …Los criterios y las necesidades del gobierno nacional, que magnifican la visión macroeconómica, más como pretexto que como verdadera necesidad, son hostiles a la descentralización, cuya óptica natural y legítima es la de las microeconomías regionales, locales y domésticas... Existe ausencia de suficientes cautelas y protecciones constitucionales a la descentralización…”

Si bien el carácter híbrido del proceso de descentralización inducía zonas difusas respecto a la responsabilidad política frente a los ciudadanos que le cabía a los mandatarios locales, el marco estratégico vigente tiende a reducir la efectividad en la rendición cuentas, debido a que se reduce la responsabilidad depositándola en le presidente de la república. La hibridación generaba dificultades subsanables, pero el mayor control del gobierno central va en contravía de la diversidad regional. Esto ha redundado en una pérdida en descentralización política que se ha visto reforzada por los consejos comunitarios de gobierno y por la reelección inmediata.

En este sentido se han pronunciado diversos analistas. Por ejemplo para Rosas (2010) la descentralización se encuentra en retroceso por una obsesión de mantener el control del

53

Esto redunda en la falta de una visión común entre la nación y los entes territoriales que no permite discernir el perfil deseado de desarrollo regional.

63

gobierno central como un requisito para la efectividad de las políticas públicas. Un exceso de desconfianza intergubernamental que ha conducido a minar la autonomía territorial. De acuerdo con el autor han cambiado tres aspectos en el modelo. Primero la responsabilidad en la prestación de los servicios cada vez recae más en el mismo presidente o en sus ministros. Segundo incapacidad administrativa y falta de capital humano idóneo para el desempeño de las funciones. Y tercero persisten las dificultades de planeación y coordinación que se reflejan en el compromiso de recursos en vigencias futuras, dinámica que ha crecido en el gobierno Uribe. De hecho el mismo gobierno nacional aduce la falta de liderazgo pero con su ingerencia la ocasiona (Rosas, 2010).

Por su parte Velásquez (2010) identifica el inicio de un freno a la descentralización con la adecuación del proceso a las reformas pro aperturistas en la administración Gaviria al insistir en la mejora de la capacidad técnico administrativa de los entes territoriales. En palabras del autor “ …de estrategia de apertura política, la descentralización pasó a ser instrumento al servicio de la apertura económica”. De acuerdo con Velásquez (2009) la pausa se acentúo en el plano fiscal con las administraciones Samper y Pastrana que ajustaron las finanzas intergubernamentales para, finalmente, en la administración Uribe, en el plano político, el gobierno central busca desplazar al local en la provisión de servicios. Así concluye que “Las relaciones intergubernamentales tienen hoy día una estructura piramidal: un poder de decisión y de inversión concentrado en la cúpula (gobierno nacional) y unos departamentos […] que actúan como mandaderos y ejecutores de las decisiones del gobierno nacional. La recentralización avanza a toda marcha”.

Para Velásquez (2009) los problemas de transparencia y baja capacidad técnica de los gobiernos departamentales con sus consecuencias en clientelismo y corrupción administrativa se suman para generar un clima de aceptación de la estrategia lo cual hace pensar en su permanencia.

En ese sentido lo problemático de este asunto es que el proceso cuenta con la anuencia de los mandatarios departamentales, en virtud de un nuevo statu quo que se mencionaba arriba. Quizás por eso la insistencia actual por presentar un proyecto de acto legislativo que apruebe la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores (más de 15 veces) y la estrategia de presentar una reforma a la salud cuando se está empujando una reforma tributaria favorable a las finanzas departamentales. Constituyen un conjunto de medidas 64

que se ofrecen a cambio de la perdida de autonomía con la actual estrategia de recentralización. Sin embargo estos fenómenos no operan homogéneamente a lo largo de todos los gobiernos departamentales, razón por la cual hay que insistir en la elaboración de estudios más profundo independientemente del marco metodológico que se persiga.

En esa medida este trabajo es un esfuerzo en ese sentido, al proponerse desde una metodología cuantitativa estudiar la relación entre imperfecciones de la democracia liberal, donde el clientelismo y la corrupción son una manifestación, y el desarrollo social con el fin de comparar el desempeño en esta materia entre departamentos. Pero antes de ello es necesario acompañar las apreciaciones reseñadas en esta parte con un inventario de las condiciones democráticas que se han definido desde el marco conceptual.

3.3.3 Las condiciones de democracia liberal a nivel departamental

La elección popular de gobernadores en 1991 y la extensión de su mandato a 4 años desde el 2007, ha concentrado los avances de pluralidad política en los departamentos de gran tamaño poblacional donde hay varias fuerzas políticas que compiten electoralmente, una mayor familiaridad de la ciudadanía con los procesos electorales y un cambio en la cultura política. Esto no aplica para los nuevos departamentos donde siguen predominando las tradiciones políticas.

Sin embargo en general existe hay una inercia para consolidar el componente participativo de la descentralización en el país. En esta dirección, las limitaciones que encontró Maldonado (2001) en la década de los noventa persisten. “... a) Deficiencias en el diseño de las normas que dificultan su aplicación, b) problemas de gestión como la carencia de información sobre los espacios de participación; la ausencia de información y divulgación sobre la gestión del Estado; la falta de capacitación y promoción de las organizaciones civiles; y el escaso interés y voluntad por parte de las administraciones municipales de propiciar la participación, c) problemas de contexto como la carencia de actores fuertes desde la sociedad civil que exijan la participación y escaso desarrollo de fuerzas democráticas alternativas…” (p.5)

De acuerdo con Maldonado (2001) se ha concentrado el esfuerzo en la instrumentación de la participación política y ciudadana en Colombia resultando en una proliferación de normas en este tópico que han creado múltiples instrumentos, que aumentan los costos de 65

decisión. El mayor número de instrumentos frena el desarrollo de la participación, dejándolo expuesto al control del gobierno nacional, debido a que la implementación de los mismos requiere capacitación y una organización que eleva los costos de transacción asociados en el trámite de las demandas ciudadanas por medio de la participación.

Estos cambios institucionales demoran un tiempo para ser utilizados de manera permanente y progresiva por lo cual a medida que aumentan los instrumentos y su seguimiento valorativo desde el centro, mas se demora su institucionalización. Se presentan casos aislados, pero el panorama refleja que los esfuerzos no son sostenibles ni se aprovechan los aprendizajes de los casos exitosos.

Unido a lo anterior se observa la falta de una jerarquización sobre los instrumentos en torno a cual encausa mejor las demandas ciudadanas, pues todos los instrumentos tomados globalmente no implican un mayor empoderamiento de la sociedad civil. La proliferación instrumental y su consiguiente desconocimiento generan la impresión de una ampliación de filtros en la toma de decisiones que puede azuzar el clientelismo, constituyéndose en insuficientes para el trámite de las preferencias locales de los ciudadanos. La existencia de filtros para la democracia participativa muy poco definidos puede estar causando una trampa en la participación pues está aumentando el inmovilismo.

Lo anterior muestra la falta de otros elementos fundamentales que profundicen la democracia territorial y que aumenten su capacidad de modificar el desarrollo social departamental. Primero no se incorporan suficientemente las preferencias del ciudadano. Segundo la autonomía de los gobiernos locales es restringida54. Es decir, la elección directa de alcaldes y gobernadores por sí sola no es garantía de la democracia. Faltan aspectos ligados a la meritocracia, la rendición de cuentas y la transparencia en la administración pública territorial.

54

Otro elemento vital que no se ha desarrollado, debido a que no se ha definido como se va a financiar, es que no se ha planteado una recomposición de la estructura territorial que conduzca no solo al aprovechamiento de externalidades y desbordamientos económicos, sino también a una mejor interacción a través de la especialización en bloques regionales.

66

A continuación se ofrece una descripción de las condiciones democráticas, electorales, y aquellas que tiene que ver con la meritocracia, la participación ciudadana y la transparencia en la gestión pública departamental.

3.3.3.1 Pluralismo político y participación electoral

La primera condición democrática se refiere a la existencia de una oferta para cada demanda. En la parte conceptual se operacionalizó esta condición como pluralismo político y participación electoral. El cuadro 4 recoge esta información para los años 2003 y 2004. Cuadro 4. Pluralismo y participación electoral. Departamental. 2003 y 2007 Pluralismo Político Diferencia Departamento 2003 2007 Amazonas ND 46,7 ND Antioquia 41,8 44,5 2,7 Arauca 53,6 39,0 -14,6 Atlántico 44,4 47,0 2,6 Bolívar 57,1 43,9 -13,2 Boyacá 28,2 32,9 4,7 Caldas 48,0 35,4 -12,6 Caquetá 38,1 39,0 0,9 Casanare 54,0 32,8 -21,2 Cauca 29,8 59,8 30 Chocó 66,6 33,0 -33,6 Cesar 44,5 43,6 -0,9 Córdoba 51,1 38,4 -12,7 Cundinamarca 38,4 39,1 0,7 Guaviare 65,1 51,7 -13,4 Guainía 42,4 44,1 1,7 Huila 64,3 29,7 -34,6 La Guajira 38,2 37,7 -0,5 Magdalena 81,1 49,4 -31,7 Meta 47,3 36,6 -10,7 Nariño 48,8 44,3 -4,5 Norte de Santander 52,9 49,6 -3,3 Putumayo 52,9 63,8 10,9 Quindío 49,5 48,0 -1,5 Risaralda 47,0 41,2 -5,8 San Andrés ND 43,0 ND Santander 47,1 37,2 -9,9 Sucre 50,7 56,3 5,6 Tolima 50,8 32,7 -18,1 Valle del Cauca 69,1 35,4 -33,7 Vaupés 32,6 48,4 15,8 Vichada 40,3 35,6 -4,7 Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.

Participación Electoral 2003 ND 46,28 35,96 48,45 51,95 65,07 53,50 31,68 70,39 51,90 54,39 52,79 61,22 58,92 34,62 53,02 56,06 48,32 56,15 52,67 57,54 52,88 43,26 54,18 47,99 ND 58,53 63,83 51,23 45,51 ND 48,17

2007 61,62 52,40 54,40 50,58 52,12 68,01 57,40 47,43 73,61 54,85 51,19 57,77 62,71 63,38 55,06 61,37 61,46 49,93 55,29 56,96 58,97 53,02 54,55 58,73 55,61 53,21 63,78 66,49 57,14 49,15 61,01 48,55

Diferencia

NA 6,12 18,44 2,13 0,17 2,94 3,9 15,75 3,22 2,95 -3,2 4,98 1,49 4,46 20,44 8,35 5,4 1,61 -0,86 4,29 1,43 0,14 11,29 4,55 7,62 NA 5,25 2,66 5,91 3,64 NA 0,38

67

Entre 2003 y 2007 a nivel territorial se logró mayor desarrollo democrático en términos de la primera condición democrática que se refiere a los atributos pluralismo partidista y participación electoral.

Por un lado, el cuadro 4 resalta que el control partidista entre los dos últimos eventos electorales 2003 y 2007 ha disminuido. En el 63% de los 30 departamentos con información disponible el candidato ganador (por extensión el partido o movimiento que lo avaló) obtuvo una menor proporción de los votos. En 5 la caída fue de más de 20 puntos, destacándose Huila, Valle del Cauca, Chocó y Magdalena. En el 28% de los casos, 8 departamentos55, el menor control partidista se reflejó en una caída entre 10 y 20 puntos porcentuales. En seis departamentos, que representan el 20% de la población analizada, la caída fue entre uno y seis puntos porcentuales. En la Guajira y Cundinamarca el control se mantuvo, mientras en 9 departamentos (30%) el control aumentó, pero sólo fue mayor de 10 puntos en los departamentos de Putumayo, Vaupés y Cauca, sólo el 10% de los casos.

Por otro lado, el cuadro 4 muestra que en 28 de los 29 departamentos que se pueden comparar (a excepción de Amazonas, San Andrés y Vaupés), la tasa de participación electoral para la elección de gobernador aumentó. Se incrementó más de 10 puntos en cuatro departamentos, 14% de los casos:

Arauca (18 puntos), Caquetá (16 puntos),

Guaviare (20 puntos) y Putumayo (11 puntos); Entre 5 y 10 puntos porcentuales en 7 departamentos, 21% de los casos (Antioquia, Cesar, Guanía, Huila, Risaralda, Santander y Tolima); y en el 48% de los casos aumentó entre 1 y 5 puntos porcentuales, destacándose en este grupo Quindío (4.5 puntos) y Cundinamarca (4.4 puntos). La tasa se mantuvo estable en los departamentos de Bolívar, Magdalena, Norte de Santander y Vichada. La tasa cayó sólo en el departamento del Chocó, aunque no fue sustancial.

3.3.3.2 Meritocracia y rendición de cuentas en la administración pública departamental

Respecto a la segunda condición democrática según la cual una entidad es democrática si tiende a la incorporación de múltiples intereses en la administración de sus recursos García (2004) resalta que en Colombia se ha arraigado una tendencia al incumplimiento de las normas. En este sentido, sostiene que las normas son una especie de fachada que oculta

55

Tolima, Arauca, Guaviare, Bolívar, Córdoba, Caldas, Meta y Santander.

68

prácticas indebidas en la administración. En el papel se siguen los procedimientos pero al final se flexibilizan para permitir la influencia de criterios clientelistas. “[En Colombia no se inculcan] representaciones de obligatoriedad…entre los funcionarios, los contenidos normativos pueden continuar operando y cumpliendo cierto papel en las relaciones sociales, pero se desnaturalizan y empiezan a operar como elementos flexibles que se negocian según las circunstancias…[Es] fácil [la] justificación para introducir excepciones al cumplimiento pese a su opinión favorable al contenido normativo.…Aceptan las normas pero creen que el incumplimiento es permisible en ciertas condiciones” (García, 2004, p. 126)56

Esto está relacionado con la segunda condición democrática expuesta arriba, pues existe la creencia entre los funcionarios públicos de que basta con seguir las normas e incorporar unos pocos ciudadanos en el ejercicio de las función pública para llenar el requisito democrático de considerar todos los intereses en las decisiones públicas. Este es un resultado paradójico y contra-intuitivo. Sin embargo tiene una explicación que se explora a continuación, y que tiene que ver una bipolaridad propia de nuestro desarrollo político, que consiste en el cumplimiento de las pautas normativas, pero su aprovechamiento para satisfacer intereses especiales.

La Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental, EDID 2007 a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE permite hacer un examen de las percepciones de los funcionarios públicos territoriales respecto a la democratización de la administración pública departamental para el año 200657. Estos resultados se presentan con el fin de ofrecer un diagnóstico de la existencia de la segunda condición democrática en el ámbito regional, es decir que en una democracia liberal se tienden a considerar diversos intereses a la hora de tomar decisiones. En particular se considera qué tanto en las funciones de contratación y gestión pública las gobernaciones muestran que se preocupan por el bienestar general.

En primer lugar, de acuerdo con el DANE (2008) el 94% de los encuestados considera que prestan un servicio que genera satisfacción ciudadana. Esto es una sobre-valoración de su trabajo que para conocer con más precisión sería necesario contrastar con la satisfacción

56

Énfasis por el autor Se incluyen los funcionarios del distrito capital, debido al tratamiento de departamento que recibe el distrito capital en los estudios comparativos a nivel regional. 57

69

efectiva de los ciudadanos58. Esta apreciación se acompaña de la persistencia de prácticas clientelistas en la contratación (Cuadro 5). Esto puede ser el reflejo de una bipolaridad, es decir se considera que se presta un servicio al ciudadano a pesar de que subsistan prácticas clientelistas en la gestión, lo cual puede llevar a pensar que al eliminarlas no necesariamente se mejora la función pública. En ese sentido, los resultados reflejan que se cumplen las normas de contratación, pero éstas no blindan suficientemente el proceso de la influencia de factores distintos al mérito. Este fenómeno es palpable en la contratación de bienes y servicios y en la contratación de personal contratista. En el primer caso el 53% de los funcionarios considera que se cumplen las normas al mismo tiempo que el 38% percibe que esa contratación sigue criterios políticos. En el segundo caso, 44% considera que en la contratación de personal contratista se siguen las normas pero otro tanto 43% percibe que siguen criterios personalistas y un 45% que priman los intereses políticos. Para el caso de los funcionarios de libre nombramiento y remoción la situación empeora en la medida que en este tipo de contratación para un 46.7% rara vez o nunca se siguen las normas. Aquí el incumplimiento de las normas iría de la mano de la satisfacción de intereses personales (43.9%) y políticos (49%). Cuadro 5. Total Departamental*. Democratización de la administración pública territorial. Proceso de contratación. 2007 Total Departamental (N= 7964) Percepción sobre los criterios que se siguen en la contratación

Siempre o Frecuentemente

BIENES Y SERVICIOS

PERSONAL

Ns/Nr

Proporción

Funcionario

Proporción

%

s

%

3080

38.7

3722

46.7

1163

14.6

3494

43.9

2801

35.2

1669

21.0

“Se basó en influencias políticas”.

3883

48.8

2396

30.1

1685

21.2

Se basó en influencias políticas. Aplicó criterios formalmente establecidos (técnicos, jurídicos, económicos) Se basó en vínculos personales, familiares o de amistad. Se basó en influencias políticas.

3015

37.9

2537

31.9

2412

30.3

4227

53.1

1581

19.9

2156

27.1

3424

43.0

2328

29.2

2212

27.8

3583

45.0

2201

27.6

2180

27.4

Funcionarios

PERSONAL DE PLANTA (incluye funcionarios de Libre nombramiento y Remoción)

Nunca o Rara vez

“Se realizó teniendo en cuenta criterios formalmente establecidos”. “Se basó en vínculos personales, familiares o de amistad”.

Funcionarios

Proporción

58

Existen sistema de información a nivel municipal para algunas ciudades principales como el esfuerzo del programa Bogotá como Vamos, entre otros de esta misma naturaleza. Sin embargo no hay esfuerzos equiparables de medición de la gestión de los mandatarios departamentales. Sólo existen encuestas de percepción de la gestión en general y del nivel de confianza y honestidad que muestran, como la información que ha recogido la Encuesta de Legitimidad Institucional del IEPRI de la Universidad Nacional.

70

%

Se basó en el mérito de los 2352 29.5 3509 2103 26.4 44.1 candidatos. Siguió normas previamente 3514 2326 29.2 2124 26.7 44.1 establecidas. Fuente: DANE. Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental-EDID 2007. Cálculos

CONTRATISTA

propios. * Funcionarios de la sede central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

Los funcionarios consideran que la información que entregan sobre la contratación y la gestión tiene una calidad aceptable, más en la segunda que en la primera. Aun falta mucho por avanzar en la calidad de la información. Se cumple con los informes pero esto nada nos dice sobre la utilidad de la información ni como esto refuerza el control social. Esto solo lo sabremos con estudios dirigidos a conocer que tanto la información que entregan las entidades hacen posible un control ciudadano efectivo. El cuadro 6 muestra que para el 55% de los funcionarios la información sobre la contratación es clara y completa y para el 53% es oportuna. En el caso de la información sobre la gestión para el 61 % es clara completa y oportuna. Nótese que la tasa de no respuesta supera el 15%, es decir aún los mismo funcionarios no conocen la información pública que manejan las entidades públicas territoriales para las que laboran (Ver Cuadro 6). En suma, la información disponible es insuficiente.

Cuadro 6. Total Departamental*. Democratización de la administración pública territorial. Calidad de la información que se entrega a la ciudadanía. 2007 Total Departamental (N= 7964) Percepción sobre la calidad de la información que se entrega por solicitud de la ciudadanía.

CONTRATACION

Totalmente de Totalmente en Acuerdo o de desacuerdo o en Ns/Nr acuerdo desacuerdo Funcion Proporci Funcion Proporci Funcion Proporci arios ón % arios ón % arios ón %

“Respecto a la contratación, fue clara y completa”.

4408

55.3

1622

20.4

1935

24.3

“Respecto a la contratación, fue oportuna”.

4201

52.7

1896

23.8

1867

23.4

“Respecto a la gestión, fue clara 4871 1671 21.0 1422 17.9 61.2 y completa”. “Respecto a la gestión, fue 4893 1741 21.9 1330 16.7 61.4 GESTIÓN oportuna”. Fuente: DANE. Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental-EDID 2007. Cálculos propios. * Funcionarios de la sede central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

71

El cuadro 7 muestra que durante el 2007 los funcionarios fueron claros al señalar que, desde el plano conductual, faltó vigilancia y control por parte de la autoridades responsables de los comportamientos corruptos en sus entidades (48.1%), lo cual revela anuencia por parte de estos organismos, a pesar de que cuentan con los instrumentos legales para operar. Adicionalmente los funcionarios revelan la falta de instrumentos para que la ciudadanía ejerza un mayor control social. Así lo considera el 46% de los encuestados. Cuadro 7. Total Departamental*. Democratización de la administración pública territorial. Influencia de actores sociales y conductas. 2007 Total Departamental (N= 7964)

Percepción sobre la influencia de conductas

Siempre o Frecuentemente

Funcionarios

Falta de cultura de la legalidad. Ausencia de condiciones de igualdad en la contratación. CONDUCTAS

Falta de vigilancia y control por parte de los organismos de control (Contraloría, Procuraduría y Defensoría).

Proporción %

Rara vez o nunca

Funcionarios

Proporción %

Ns/Nr

Funcionarios

Proporción %

3682

46.2

1855

23.3

2428

30.5

3136

39.4

2244

28.2

2584

32.4

3835

48.1

2572

32.3

1558

19.6

Dificultades en el control por parte 3637 2555 32.1 1772 22.2 45.7 de la ciudadanía. Fuente: DANE. Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental-EDID 2007. Cálculos propios. * Funcionarios de la sede central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

El cuadro 8 muestra el costo de la participación desde el punto de vista de los funcionarios. Ellos consideran que los ciudadanos exigen mucho, lo cual coincide con las exigencias de transparencia que predominan en las últimas teorías de la gestión pública, pero institucionalmente no existe la forma de incorporarlos en la toma de decisiones. Existe desconfianza hacia las autoridades (47% de los encuestados), desconocimiento de las acciones que se emprenden (50.6%) y no están al tanto ni controlan las decisiones más importantes de la entidad territorial que afectan los intereses regionales (60.1%). Según esto al brecha de participación es amplía pues sólo para el 30 % de los funcionarios la ciudadanía juega cierto papel.

72

Cuadro 8. Total Departamental*. Democratización de la administración pública territorial. Papel de la ciudadanía. 2007 Total Departamental (N= 7964) Percepción sobre el papel de la ciudadanía en la gestión pública.

Exige rendición de cuentas a las autoridades del Departamento/ Distrito. Confía plenamente en las acciones de las autoridades departamentales/ distritales.

Totalmente de Totalmente en acuerdo o de desacuerdo o en Ns/Nr acuerdo desacuerdo Funcion Proporci Funcion Proporci Funcion Proporci arios ón % arios ón % arios ón % 4198

52.7

2926

36.7

841

10.6

3485

43.8

3750

47.1

730

9.2

3190

40.1

4030

50.6

744

9.3

RAZONES Desconoce por completo las acciones que adelanta la administración departamental/ distrital.

Participa poco en las decisiones 4807 2423 30.4 734 9.2 60.4 que atañen al interés público del Departamento/ Distrito. Fuente: DANE. Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental-EDID 2007. Cálculos propios. * Funcionarios de la sede central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

De acuerdo con el DANE (2009), La encuesta en su segunda versión, EDID 2008, confirma los patrones de comportamiento en las entidades públicas territoriales durante el 2007 en el sentido de que se siguen las normas pero se tolera la influencia de factores contrarios al mérito o a la eficiencia económica en los procesos administrativos (véanse los anexos 2 a 5). El comportamiento encontrado en este análisis descriptivo confirma parcialmente las observaciones de los analistas reseñados en la sección 3.3.2 en el sentido de que hay una tendencia en la administración pública en la contratación y en los esquemas de participación ciudadana a coexistir con un arreglo social rentista. Hasta donde las transferencias de riqueza que se logran con esa influencia conduce a políticas concentradoras de beneficios y dispersoras de costos, se constituye en material de futuras investigaciones59.

59

Existen ejemplos de esta situación aún bajo parámetros legales, tal como se ha hecho palpable en los casos de políticas públicas como auxilios agropecuarios en el marco del programa Agro Ingreso Seguro (AIS), el desarrollo de infraestructura vial come el Plan 2500, entre otros, donde el favorecimiento a los ricos esta avalado legalmente, más allá de su falta de legitimidad (Isaza, 2009).

73

Más adelante en la cuarta se muestra esta problemática recogida por dos indicadores, Credibilidad en la Reglas o MERIT y Rendición de Cuentas que se utilizan para probar la relación entre democracia y desarrollo social en la sección 3.

3.3.3.3 Transparencia pública

La tercera condición democrática se refiere a la Existe información pública completa y simétrica. El cuadro 9 la recoge a partir del ITD para los años 2004, 2005 y 2006.

Cuadro 9. Índice de Transparencia Departamental, 2004-2006. Departamento

ITD 2004

ITD 2005

Quindío 70,75 65,95 Antioquia 70,68 64,12 Norte de Santander 69,83 64,12 Risaralda 66,10 71,88 Caldas 64,64 72,18 Tolima 64,53 68,87 Boyacá 64,43 62,56 Valle del Cauca 64,10 71,77 Casanare 63,91 65,38 Santander 63,72 78,13 Nariño 62,91 62,69 Arauca 60,89 59,11 Huila 59,84 57,44 Sucre 59,49 67,55 Atlántico 59,27 63,70 Cesar 55,75 58,23 Cundinamarca 54,32 59,31 San Andrés 53,49 51,15 Magdalena 52,77 33,11 Cauca 52,70 61,96 Córdoba 52,34 69,44 Caquetá 51,89 57,22 Meta 50,51 60,57 Vichada 50,04 52,89 Bolívar 49,90 56,73 Guaviare 48,63 53,23 Putumayo 43,73 52,02 Guanía 42,17 32,25 Amazonas 35,05 58,79 Vaupés 25,47 36,09 Guajira 29,10 56,39 Chocó 24,62 41,87 Fuente: Corporación Transparencia por Colombia.

ITD 2006 69,47 75,13 65,03 72,84 75,23 72,51 63,91 72,28 72,23 78,15 65,83 66,49 62,82 62,95 65,47 61,91 68,49 54,87 29,05 63,82 72,42 56,61 61,91 49,99 55,82 54,96 54,51 31,37 58,43 44,92 52,42 41,73

Convenciones: Riesgo moderado Riesgo alto

Riesgo medio Riesgo muy alto

74

En términos del índice de Transparencia Departamental –ITD, los gobiernos departamentales muestran un mejoramiento. Para el 2004, 11 departamentos se encontraban en riesgo alto de corrupción60, es decir un 34.4%61; esta proporción se redujo para el 2006, cuando sólo 3 departamentos (9%) presentaron ese nivel de riesgo. La proporción de departamentos en riesgo moderado ha aumentado en el periodo 2004-2006, en el primer año fue de 12.5%, mientras en 2006 fue del 50%. Sin embargo ninguna entidad ha clasificado en el riego bajo de corrupción. En suma, hay avances, pero no se alcanzado un estadio ideal, en el cumplimiento de mínimos que debe tener una organización pública de acuerdo al marco analítico elaborado por Transparencia por Colombia.

El cambio más normal ha sido el paso de una categoría a la siguiente, es decir de riesgo medio a moderado. Sin embargo se tienen casos de cambios sustanciales. Ene se sentido cabe destacar que los departamentos que más han mejorado han sido Córdoba y Cauca que en 2004 figuraban con riesgo alto y pasaron en dos años a riesgo moderado. Merece especial mención los departamentos de la Guajira y Chocó que salieron del status de riesgo muy alto para ubicarse en riesgo medio en 2006.

La zona del eje cafetero muestra una estabilidad en transparencia. Los departamentos de Quindío y Risaralda se mantuvieron en el mismo nivel de riesgo de corrupción entre 2004 y 2006, luego se les sumó Caldas desde 2005. El cuadro 9 también muestra, que una vez se alcanza el nivel de rango moderado se mantienen en él, la única excepción fue Sucre que de 2005 a 2006 pasó de moderado a medio. Ahora bien se necesitarían más años de observación para saber si eso es sostenible. El cuadro general es el de una reducción de brechas en transparencia que luego se evaluara si redunda en reducción de brechas en logros sociales.

En suma, la revisión descriptiva muestra que la tercera condición democrática estaba más asentada en la administración departamental 2004-2007. Segundo, la primera condición refleja un menor nivel en el mismo periodo frente a lo que alcanzó la administración 20082011. Por último la segunda condición democrática muestra un avance parcial en 2007 60

El marco conceptual del proyecto de medición liderado por la Corporación Transparencia por Colombia equiparan las pérdidas de transparencia a un mayor riesgo de que la entidades territoriales se vean afectadas por prácticas corruptas. 61 De acuerdo con Maldonado (2005) esta proporción se incrementa al 51% cuando se incluyen en la muestra las contralorías y las asambleas.

75

para la meritocratización de la administración y un desarrollo precario en el caso de la rendición de cuentas. Estos indicadores no han cambiado entre la primera y la segunda medición del DANE .

El análisis anterior es compatible con un modelo de descentralización donde se combinan deseos reales de empoderar niveles inferiores de gobierno con cálculos enfocados a dejar intereses tradicionales intactos o satisfacer intereses focalizados. Lo primero debido al mayor pluralismo político, a la mayor participación electoral y a la mayor juicio y transparencia en la gestión pública, y lo segundo por el control de grupos de interés sobre los procesos de contratación y de rendición de cuentas.

Se aparenta un empoderamiento local y regional pero en realidad se afianza el poder de elites locales62. La descentralización puede crear elites locales o facciones con un poder inusitado en el juego político local y algunos gobiernos que quieran mantener control presencian que algunas organizaciones adquieren mucha autonomía. Esto retarda el proceso de democratización que va acompañado de una organización civil de la sociedad, de un sector privado independiente del poder político, y de un Estado local dedicado más a mejorar la capacidad de implementar las políticas públicas en vez que repartir dádivas y rentas provenientes del gobierno nacional.

De acuerdo con lo anterior y a partir de los motivos de la descentralización planteados por Manor (1999) en el caso colombiano la “territorialización” del costo del ajuste fiscal, sin que el nivel central colabore con los sacrificios asociados, ha estado acompañada de una revitalización de los intereses focalizados. El empoderamiento ciudadano se ha introducido tímidamente en la agenda. Esto se convierte en un desincentivo para el desarrollo regional porque los territorios están empobrecidos fiscalmente, de tal manera 62

La motivaciones para descentralizar se suelen dividir en dos (Manor, 1999). a) Intento genuino de empoderamiento: consiste en profundizar la democracia extendiendo el gobierno representativo a niveles inferiores de gobierno, aumentar las oportunidades de los individuos para participar en la toma de decisiones que afecte su nivel de vida , promover una cercanía entre la sociedad y el estado, estimular la rendición de cuentas de los funcionarios públicos, de los representantes y de las instituciones políticas en general, incrementar la transparencia del gobierno, promover el monitoreo y la evaluación de los planes de desarrollo por parte de las comunidades, etc; y b) Reforzamiento de estructuras tradicionales: se trata de otorgar ventaja para partidos políticos o elites locales, mantener figuras políticas a nivel local en posiciones oficiales con poder de tal forma que el gobierno central pueda contar con aliados en ciertas circunstancias, asignarle base electoral a lideres desprestigiados de los cuales quieren deshacerse los partidos hegemónicos descentralización, permitir que los partidos hegemónicos o coaliciones partidistas construyan sus organizaciones proveyéndolos de cargos para ser ocupados en niveles inferiores del gobierno, etc.

76

que no cuentan con bases para desarrollarse de manera sostenible, y lo que logran corre el riesgo de concentrar los beneficios.

Ahora bien, de acuerdo a las hipótesis se espera que el menor desarrollo democrático que según los indicadores anteriores tenían los gobiernos departamentales formados en 200363 genere un menor desarrollo social en el periodo 2005-2008. Esto se evalúa a continuación.

4

ANÁLISIS ESTADÍSTICO

La relación de los factores democráticos con el desarrollo departamental no cuenta con un programa de investigación en Colombia que aproveche algunos estudios que existen pero que permanecen desarticulados. La presente investigación es una contribución empírica para encontrar la relación que tienen tres condiciones democráticas con el desarrollo social. Primero supera la tendencia de los estudios nacionales que recurren a variables democráticas sin una explicación teórica previa, que parten de una visión tradicional sobre la democracia, es decir minimalista o que no construyen un marco teórico y metodológico en dialogo con la ciencia política. El estudio propone una conceptualización en tres dimensiones democráticas que incluye aspectos electorales y de gestión pública que cumple con los criterios de conceptualización desarrollados en la parte 2. Por esa razón se articula la construcción de las variables a un enfoque de la democracia liberal que no pone en pugna el EU y el EEP. Segundo, se aparta de los estudios reseñados en la sección 1.2.2 que se centran en una caracterización del desarrollo como crecimiento económico -medido por la tasa de crecimiento del producto total o del producto por habitante.

Antes de estimar la correlación de las variables democráticas escogidas con el desarrollo social conviene hacer una descripción de este último para los departamentos en Colombia. En la primera parte, se describe el desempeño departamental en términos del índice de desarrollo social departamental (IDD) para el periodo 2003-2008. Posteriormente se detallan los resultados en educación y lucha contra la pobreza, en cuya provisión los departamentos de acuerdo a la reglamentación existente les cabe un alto grado de

63

El impacto de su gestión se extiende hasta 2008 teniendo en cuenta que el plan de desarrollo empieza a generar resultados el segundo año de gobierno, es decir en 2004.

77

responsabilidad64. Para eso se describe el comportamiento del porcentaje de población alfabeta y el porcentaje de personas sin NBI.

Finalmente, se estudia la relación entre las dos variables mediante la técnica de correlación para denotar la riqueza que aún queda por explotar en este tipo de estudios. Los hallazgos en esta parte se agrupan en dos bloques. En el primero, se caracteriza el desarrollo democrático a partir del promedio calculado para las variables incluidas en el estudio, luego mediante la generación de una matriz de correlaciones valiéndose del coeficiente de pearson se estudia la relación de las variables políticas de cada condición democrática en el desarrollo

4.1 Desarrollo social departamental

La Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible-DDTS del Departamento Nacional de Planeación ha venid generando un sistema de indicadores sociales departamentales, con el fin de cerrar la brecha de información para valorar el desempeño de los gobiernos departamentales. En función de lo anterior han construido un índice de desarrollo social departamental que recoge los logros en educación, reducción de la pobreza, acceso a vivienda y servicios públicos. Reconociendo la dificultad que se tiene en aislar el impacto de los distintos niveles de gobierno en la provisión de bienes y servicios (Maldonado, 2005), implica un avance en la medida que se concentra en aquellos bienes donde el departamento le cabe más responsabilidad. De esa manera constituye una aproximación importante. El grafico 14 muestra una clasificación del desarrollo social en 2008

64

No se analiza el desempeño en vivienda debido a que la responsabilidad de los departamentos en esta materia es mínimo.

78

Grafico. 14. Colombia. Desempeño social departamental, 2008 Desarrollo Social Departamental 2008

87,93

QUINDIO VALLE DEL CAUCA

87,92 86,11

RISARALDA

84,49

CALDAS

82,23

SANTANDER ATLANTICO

82,21

CUNDINAMARCA

82,07 82,02

ANTIOQUIA 78,41

N. SANTANDER META

77,89

TOLIMA

77,63 76,72

BOYACA

75,41

CASANARE

75,07

Departamentos

HUILA ARAUCA

71,53 71,42

CESAR

70,30

S. ANDRES Y P.

69,29

AMAZONAS

68,41

BOLIVAR SUCRE

67,02 66,57

NARIÑO

66,34

MAGDALENA

65,81

CAQUETA

65,45

PUTUMAYO VAUPES

63,61 63,57

CAUCA

62,14

GUAVIARE CORDOBA

59,33 58,08

GUAINIA 49,90

GUAJIRA 44,43

VICHADA

43,67

CHOCO 30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

IDD

Fuente: DDTS-DNP

Los departamentos de Quindío, Valle, Risaralda y Caldas son los gobiernos que más desarrollo social han alcanzado en 2008, con un nivel superior a 85. Por el contrario, los departamentos de Chocó, Vichada, La Guajira y Guanía muestran los peores resultados, con un marcado retroceso en el primero de ellos.

Sin embargo esta mirada deja de un lado una análisis de los gobiernos que más se han esforzado en mejorar sus resultado social. El cuadro 10 hace ese ejercicio.

79

Cuadro 10. Diferencial en el desarrollo social departamental. 2004 y 2008 Departamento

2004

2008

Diferencia 2008/2004

GUAVIARE 21,59 62,14 40,55 PUTUMAYO 25,86 65,45 39,59 CASANARE 37,19 75,41 38,22 CALDAS 46,69 84,49 37,80 QUINDIO 51,18 87,93 36,76 BOYACA 40,09 76,72 36,63 RISARALDA 49,50 86,11 36,61 N. SANTANDER 41,82 78,41 36,59 CUNDINAMARCA 45,59 82,07 36,49 CESAR 36,02 71,42 35,39 SANTANDER 46,99 82,23 35,23 ARAUCA 36,61 71,53 34,92 TOLIMA 43,02 77,63 34,61 META 43,84 77,89 34,05 CAQUETA 31,93 65,81 33,88 VALLE DEL CAUCA 54,05 87,92 33,87 SUCRE 33,40 67,02 33,62 NARIÑO 33,46 66,57 33,11 ATLANTICO 49,72 82,21 32,49 VAUPES 31,22 63,61 32,39 AMAZONAS 37,33 69,29 31,96 GUAINIA 26,47 58,08 31,60 HUILA 43,51 75,07 31,57 MAGDALENA 34,88 66,34 31,46 CAUCA 32,59 63,57 30,98 ANTIOQUIA 51,58 82,02 30,44 BOLIVAR 38,85 68,41 29,55 CORDOBA 31,96 59,33 27,37 S. ANDRES Y P. 43,71 70,30 26,59 VICHADA 23,36 44,43 21,07 CHOCO 24,91 43,67 18,77 GUAJIRA 33,81 49,90 16,09 Fuente: DDTS-DNP Nota: Este indicador corresponde a la diferencia entre el desarrollo social que deja el gobierno departamental y el desarrollo social que recibe al inicio de su mandato.

Se nota que los departamentos de Guaviare Putumayo y Casanare son los que mas han aumentado el desempeño social al comparar entre 2008 y 2004. Sin embargo nótese que son los departamentos de La Guajira, Chocó y Vichada los que menos han logrado mejorar en este índice. Es decir lo que se logra en reducir las disparidades regionales con los primeros departamentos se contrarresta. En esa medida las disparidades tienden a seguir intactas. Veamos si este patrón se repite al revisar algunos de los indicadores que componen el índice de Desarrollo Social.

80

4.2 Alfabetismo y población sin NBI

Los gráficos 10 y 11 resaltan dos indicadores que componen en índice de desarrollo departamental, alfabestismo y pobreza por NBI. Primero se muestran las diferencias departamentales en términos de la tasa de alfabetismo departamental.

Gráfico 10. Tasa de alfabetismo para población de 15 años y más. Departamental. 2005 95,5

Atlántico

95,2

Valle del Cauca

94,8

Cundinamarca

94,6

Risaralda

94,1

Quindio Meta

93,6

Antioquia

93,5 93,1

Huila Caldas

92,7 92,5

Departamentos

Santander 91,3

Boyacá

91,1

Cauca

90,6

Nariño Caquetá

90,6

Bolivar

90,5 90,1

Tolima

90

Norte de Santander 86,6

Magdalena

86,3

Cesar

85,6

La Guajira 84,7

Sucre Córdoba

84,2 77,9

Chocó 70

80

90

100

Alafabetización

Fuente: DDTS-DNP

En la lucha contra el analfabetismo en el año 2005 se destacan los departamentos con ciudades importantes, en su orden Atlántico, Valle, Cundinamarca y Antioquia, igualmente los departamentos del otrora eje cafetero. Los departamentos de la costa siguen rezagados en este indicador con porcentajes de alfabetismo en mayores de 15 años entre el 84% (Córdoba) y 86% (Magdalena). Chocó muestra el peor resultado en esta variable (78%)

81

En el caso de la lucha contra la pobreza los departamentos e scomparan en función de la población sin NBI para el año 2005. Para el total departamental, la población sin NBI pasó del 77.7% en 2002 a 80.7 en 2006, una mejora de tres puntos porcentuales. Esto no deja visualizar las diferencias entre departamentos65. Al discriminar por departamentos el gráfico 11 muestra que para 2005 se destaca el departamento de Quindío con un 88.2% de su población sin NBI, le siguen Valle del Cauca con 87.4% y Santander con 86.8%. Los departamentos con menor desempeño en la reducción de la pobreza figuran Chocó con sólo un 32.9% de su población sin NBI, le siguen, bastante distante sucre con 57.6% y La Guajira con 62.5%. La diferencia entre Quindío y Chocó es de 55 puntos porcentuales, lo cual nos muestra la magnitud de la brecha.

Gráfico 11. Población sin NBI. Departamental 2005. Modelo títulos cuadros Población sin NBI (%) Departamental, 2005 88,20

Quindio

87,40

Valle del Cauca

86,80

Santander Risaralda

86,80

Caldas

86,30

Atlántico

83,90

Antioquia

82,90

Cundinamarca

82,20

Meta

81,40

Departamentos

Boyacá

80,70

Huila

78,30

Tolima

77,50

Norte de Santander

77,20 76,70

Cauca 73,10

Caquetá

71,30

Nariño

70,00

Bolivar

69,40

Magdalena 64,30

Cesar

64,20

Córdoba Guajira

62,50

Sucre

57,60

Chocó 20,00

32,90 30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

SIN NBI

Fuente: DDTS-DNP

Maldonado (2005 ) destaca que el desempeño departamental mas notorio ha estado en la reducción de la pobreza por NBI en la década de los noventa. Aquí se confirma este resultado. El cuadro 11 se ocupa de la comparación en el desempeño en este indicador entre 2002 y 2005 65

No incluye los nuevos departamentos.

82

Cuadro 11. Diferencial de desempeño en Población sin NBI. Departamentos 2002 y 2005 Departamento Córdoba Huila Boyacá Quindío Guajira Cundinamarca Cauca Bolívar Santander Norte de Santander Magdalena Risaralda Atlántico Valle del Cauca Antioquia Nariño Tolima Meta Sucre Caldas Chocó Cesar Caquetá

2002 51,6 68,4 72,5 80,5 56,6 76,4 72,1 66,2 83,5 74,0 66,3 84,7 81,9 85,5 81,6 70,6 76,8 81,4 57,8 86,6 33,6 65,2 90,0

2005 64,2 78,3 80,7 88,2 62,5 82,2 76,7 70,0 86,8 77,2 69,4 86,8 83,9 87,4 82,9 71,3 77,5 81,4 57,6 86,3 32,9 64,3 73,1

Diferencia 2005/2002 12,6 9,9 8,2 7,7 5,9 5,8 4,6 3,8 3,3 3,2 3,1 2,1 2,0 1,9 1,3 0,7 0,7 0,0 -0,2 -0,3 -0,7 -0,9 -16,9

Fuente: DDTS-DNP

Sobresalen en reducción de la pobreza, en el sentido expuesto aquí que haya aumento de la población sin NBI, el departamento de Córdoba entre 2002 y 2005 aumentó la población sin NBI 12.6 puntos, le siguen Huila (9.9), Boyacá (8.2) y Quindío (7.7). Se redujo la pobreza en 18 de los 23 departamentos incluidos en el cuadro, para un 78% y aumentó en el resto, aunque fue muy dramática la caída en Caquetá del orden de 17 puntos, los otros cuatro prácticamente se mantuvieron en el mismo nivel.

Al contrastar el gráfico 11 y el cuadro 11 se nota que Córdoba es de los que tiene menor nivel de desarrollo social pero fue el que más avanzo en el periodo 2002-2005. El caso de Chocó es una muestra de inercia social, es el departamento de menor nivel en este indicador simple y al mismo tiempo está entre los que más disminuye en población sin NBI. Este mismo comportamiento lo exhibe Sucre. Los departamentos con tradición en desarrollo social, tales como Atlántico, Valle, Antioquia y Cundinamarca siguen encabezando el indicador de población sin NBI y continúan mejorando, aunque gradualmente.

83

Los departamentos de la costa se encuentran entre los que mejoran en el lapso 2002-2005, a pesar que por el nivel alcanzado en 2005 están entre los menos desarrollados. Esto plantea que la pobreza por NBI está mostrando un proceso de convergencia. Lo cual queda como una hipótesis para futuras investigaciones.

84

4.3 Un contraste entre la democracia territorial y el desarrollo social departamental

Ahora se cruzan las variables democráticas con el desarrollo social. Véase el cuadro 12 donde se condensa la información base para el análisis correlacional más adelante.

Cuadro 12. Desarrollo social y Democracia. Departamental. Primera condición democrática

DEPARTAMENTO

IDESDEPT VOTGOB 2005-2008 2003 a) b)

VALLE DEL CAUCA 72,95 69,1 QUINDÍO 71,61 49,5 RISARALDA 70,44 47,0 ANTIOQUIA 69,79 41,8 ATLÁNTICO 68,54 44,4 CALDAS 68,22 48,0 SANTANDER 67,29 47,1 CUNDINAMARCA 66,32 38,4 META 63,49 47,3 S. ANDRES Y P 63.28 ND N. SANTANDER 62,89 52,9 TOLIMA 62,67 50,8 CASANARE 61,55 54,0 HUILA 61,45 38,2 BOYACÁ 61,26 28,2 ARAUCA 57,87 53,6 CESAR 57,82 66,6 BOLIVAR 57,29 57,1 AMAZONAS 56,51 ND SUCRE 54,43 50,7 MAGDALENA 53,87 81,1 NARIÑO 53,12 48,8 CAQUETÁ 51,92 38,1 CAUCA 51,14 29,8 PUTUMAYO 50,38 52,9 CÓRDOBA 49,67 51,1 VAUPÉS 49,23 32,6 GUANÍA 45,99 42,4 GUAVIARE 45,03 64,3 GUAJIRA 44,00 65,1 CHOCÓ 38,13 44,5 VICHADA 32,49 40,3 Fuentes: a) DDTS-DNP b) y c) Registraduría Nacional del Estado Civil d) y e) EDID-DANE f) Corporación Transparencia por Colombia

Segunda condición democrática

Tercera condición democrática

TPE 2003 c)

MERIT 2006 d)

REND CUENT 2006 e)

ITD 2004-2006 f)

45,5 54,2 48,0 46,3 48,5 53,5 58,4 58,9 52,7 ND 52,9 51,2 70,4 56,1 65,1 36,0 52,8 52,0 ND 63,8 56,2 57,5 31,7 51,9 43,3 61,2 48,3 53,0 34,6 48,3 54,4 48,7

3,02 3,61 3,88 3,31 3,73 3,81 3,45 2,86 3,29 3.05 3,08 3,28 2,89 3,56 3,53 3,86 3,35 3,39 2.68 3,38 2,98 3,82 3,18 2,86 2,97 3,09 2,92 2,53 2,87 2,95 2,91 3,41

2,84 2,66 2,75 2,75 2,78 2,70 2,81 2,78 2,77 2.77 2,80 2,80 3,00 2,72 2,61 2,74 2,77 2,74 2.97 2,90 2,93 2,71 2,88 2,73 2,83 2,83 2,89 2,78 2,97 2,92 2,86 2,78

69,38 68,72 70,27 69,98 62,81 70,68 73,33 60,71 57,66 53.20 66,33 68,64 67,17 60,03 63,63 62,16 58,63 54,15 50.80 63,33 38,31 63,81 55,24 59,49 50,09 64,73 35,49 35,26 52,27 45,97 36,07 50,97

85

El cuadro 12 muestra que los departamentos que tienen un mayor desarrollo social no necesariamente son los que más pluralismo político tienen en el proceso electoral. El Valle del Cauca tiene un desarrollo social promedio de 72.95 en el periodo de análisis, mientras el ganador de la elección (Angelino Garzón) controló cerca del 70% de los votos, una muestra clara de falta de pluralismo. Departamentos con un similar control como Guaviare y Guanía se encuentran entre los departamentos con menor desarrollo social, 45.03 y 46 respectivamente. Por otro lado, departamentos pluralistas como Antioquia y Atlántico, donde el elegido concentró más del 40%, tienen un nivel de desarrollo social equiparables al del Valle.

De hecho los departamento más pluralistas como Cundinamarca, Huila y Caquetá (con tasas entre el 30% y 40%), se ubican en distintos niveles promedio de desarrollo social. El primero en la parte alta de la clasificación, el segundo en la parte media y el último en la parte baja. Por esta razón no se espera que está variable política esté asociada a la variable social.

Este mismo patrón se encuentra para el caso de la participación electoral. Los departamentos con mejor desempeño no necesariamente son aquellos donde la participación electoral es más levada. Sin embargo si se nota que los departamento con más meritocracia en la contratación (lo que recoge el indicador MERIT) tiende a ser aquellos que con más desarrollo social. Esto mismo ocurre con el índice de transparencia. Los departamentos con más visibilidad de su información, sancionabilidad ante prácticas irregulares y cumplimiento con la institucionalidad del gobierno departamental son aquellos con más desarrollo social.

A continuación se estudia el grado de asociación entre estás variables con el fin de identificar las condiciones democráticas que se relacionan con el desarrollo social.

4.4 La relación entre la democracia y el desarrollo social departamental en Colombia

El Cuadro 13 resume las estadísticas descriptivas de las variables incorporadas en el estudio. Estas sirven para caracterizar el nivel de desarrollo departamental así como el desarrollo democrático. Se encuentra que el modelo democrático es parcialmente liberal en la medida que coexisten arreglos competitivos con espacios propicios para el rentismo. 86

Por otro lado, las coberturas sociales que recoge el IDESDEP muestran un logro parcial tal como se aproximo con dos indicadores que lo componen.

Cuadro 13. Variables del estudio. Estadísticas Descriptivas. Variable Media Índice de Desarrollo Departamental (IDESDEP) 2005-2008 (promedio) Porcentaje de votación del ganador de la gobernación (VOTGOB) 2003 Tasa de Participación Electoral (TPE) 2003 Rendición de cuentas (RENDCUENT) 2006 Meritocracia (MERIT) 2006 Índice de Transparencia Departamental (ITD) 2004-2006 (promedio) Crecimiento del Producto Interno Bruto (CREPIB) 2004-2007 (promedio de la tasa de crecimiento)

Desviación Tamaño de la Estándar Muestra (N)

57.51

10.28

32

49.17

11.79

30

51.84

8.50

30

2.80

0.092

32

3.23

0.363

32

58.10

10.89

32

6.69

2.029

32

Fuente: Cálculos del autor.

El Cuadro 3 muestra tres resultados importantes. Primero, la transparencia en la gestión pública caracteriza un nivel de riesgo medio de corrupción de acuerdo a los rangos de Transparencia por Colombia (2008). Segundo, el desarrollo del pluralismo político es ambiguo en la medida que la participación electoral promedio es de 51.8% y el ganador de la contienda electoral en promedio obtiene el 49.2% de los sufragios. Lo que se gana con lo primero es contrarrestado por el menor pluralismo. Y tercero, la capacidad para equilibrar el interés público y el privado en las prácticas contractuales y en el desarrollo de una cultura de rendición de cuentas y control ciudadano muestra que los entes departamentales se encuentran a mitad de camino, aunque el resultado en RENCUENT es crítico (2.8 en este propósito de democratización de la administración pública). En el mérito en la contratación, recogido a través de MERIT se tiene un mejor resultado, 3.23 en una escala de 1 a 5), lo cuál refleja algo de meritocracia en la contratación pública, pero insuficiente en la medida que esta frenado por el peso de factores políticos indebidos o injustificados. Adicionalmente en pleno auge de la llamada “parapolítica”, estos resultados invitan a que se estudie su impacto a nivel departamental como un factor que ha neutralizado el 87

desarrollo democrático o que lo ha disminuido. Lo anterior con el fin de contrastar los estudios que existen sobre la captura armada que se mencionan en los estudios de Garay y Salcedo-Albarán (2008). Más allá de la incidencia armada hay factores adicionales que hacen que existe cierto nivel de democracia, que sin embargo no apuntala el desarrollo social. Sin embargo esto se deja para otros estudios.

Para comprobar este resultado el conjunto de variables recogido en la base de datos de la investigación e incluidos en la segunda parte para configurar un análisis de correlación político-social que se resume en el cuadro 14.

El mayor coeficiente de asociación positiva con la variable de desarrollo social corresponde al índice de transparencia de los gobiernos departamentales (0.73), seguido de la promoción del mérito en la contratación pública (0.415). Esto implica que a la hora de obtener mayores logros en desarrollo social, tales como la reducción de la pobreza, mayor acceso a vivienda y educación, es importantes que las entidades encargadas de su provisión sean transparentes y que en la contratación se promueva el mérito y se canalicen los proyectos por su relevancia económica. Igualmente existe una asociación negativa significativa entre el desarrollo social departamental y la rendición de cuentas en la administración pública. Es decir la mayor ciudadanización de la gestión acompaña menores logros en lo social. Esto muestra que la participación ciudadana no se ha reglamentado adecuadamente y tal como esta estructurada actualmente resulta como un obstáculo para los actores. Por último no se encontró asociación entre el pluralismo político y el desarrollo social (0.023). Existe una asociación positiva entre participación electoral y la variable social (0.157), que no es significativa estadísticamente pero que si contrasta los resultados de otros estudios como el de Arias, Espitia y Rubiano (2006), para quienes la mayor participación al ser alimentada por el clientelismo genera menos desarrollo. Aquí se cuestiona que el clientelismo tenga tal grado de movilidad para que vía participación este acompañado de menores logros sociales.

El resultado es compatible con el hecho de que los comportamientos de régimen electoral como la participación electoral y el pluralismo partidista, son condiciones necesarias pero

88

no suficientes para que exista democracia, y para que un gobierno determinado tenga un mejor desempeño en desarrollo social66. Cuadro 14. Matriz de correlaciones. Desarrollo social y democracia departamental VOTGOB VOTGOB

Pearson Correlation

1

-0.112

Sig. (1-tailed) TPE

RENDCUENT

MERIT

ITD

IDESDEP

TPE

RENDCUENT 0.466

**

MERIT

ITD

IDESDEP

-0.108

-0.068

0.023

0.278

0.005

0.285

0.361

0.452

N

30

30

30

30

30

30

Pearson Correlation

-0.112

1

-0.107

-0.017

0.187

0.157

Sig. (1-tailed)

0.278

0.287

0.464

0.161

0.204

N

30

30

30

30

Pearson Correlation

0.466

30 **

-0.107

Sig. (1-tailed)

0.005

0.287

N

30

30

1

-0.621

32 **

Pearson Correlation

-0.108

-0.017

-0.621

Sig. (1-tailed)

.285

0.464

0.000

N

30

30

32

Pearson Correlation

-0.068

0.187

-0.391

Sig. (1-tailed)

0.361

0.161

0.013

N

30

30

32

**

-0.391 0.013

0.019

32

32

32

1

0.588

0.588

**

**

32

0.009

32

32

1

0.730**

0.415

0.000 32

**

0.415**

0.000

0.000 *

-0.369*

0.000

32 *

30 *

0.730

32 **

Pearson Correlation

0.023

0.157

-0.369

Sig. (1-tailed)

0.452

0.204

0.019

0.009

0.000

N

30

30

32

32

32

1

32

**. La correlación es significativa a un nivel de 0.01. *. La correlación es significativa a un nivel de 0.05.

Otros estudios encuentran una paradoja respecto a la relación entre democracia y desarrollo. Para el caso del desarrollo económico, el trabajo de Gamarra (2006) encuentra que los departamentos donde hubo mayor crecimiento económico son aquellos con mayores niveles de riegos de corrupción o menor nivel de transparencia. Cuando se trata de evaluar el impacto en el desarrollo social este tipo de paradojas no tiene sustento. Aquí se muestra la fuerte asociación entre transparencia y desarrollo social. Esta comparación muestra que la transparencia de los gobiernos departamentales esta relacionada con menos desarrollo económico y a su vez esta relacionada con mayor desarrollo social. Es decir la

66

De acuerdo con Thoumi (2009) el cumplimiento de una democracia formal es un espejismo que no permite que se identifiquen las cambios institucionales y organizacionales que se requieren para generar un cambio social y económico

89

opacidad es favorable al crecimiento económico pero no a los logros sociales. Sin embargo en lo primero si bien logra buenas tasas de crecimiento su calidad queda en entredicho.

Por otro lado el trabajo de Arias et. al (2006) encontraron una paradoja en el estudio de la relación entre democracia y desarrollo. Se halló una fuerte asociación negativa entre las tasas de participación electoral y desarrollo económico (-0.57) y más fuerte con la competitividad regional (-0.63). Según este estudio en los departamentos más pobres la participación electoral es elevada. Se aduce que la razón de esta estriba en que la movilidad electoral que propicia el clientelismo es mayor en estas zonas.

En el presente estudio esta paradoja no se encontró al analizar la asociación entre participación y desarrollo social. Es decir el clientelismo puede ser un mecanismo que dinamiza la participación, pero que tiene que ver muy poco con la obtención de mayores logros sociales. El grado de asociación que se obtuvo fue de sólo 0.15 sin significancia estadística alguna valga decir porque no es un resultado contundente. En este tema hay mucho por desarrollar.

A nivel de las hipótesis de esta investigación la evidencia para las hipótesis H1 y H2 no es robusta estadísticamente. Se encontró una asociación positiva entre la votación para el ganador de la gobernación (menos pluralismo) y el desarrollo social de 0.023. El sentido de la correlación es interesante porque estaría indicando que la mayor concentración del voto en un solo partido coincide con más desarrollo social. Una explicación para esto sería que un mandatario que logre una alta votación puede atender más intereses. Esto refuta la idea de que para cada demanda política una oferta. Esto invita a hacerle una reflexión de fondo a la teoría de la democracia liberal revisada en la parte 1 pero que debe contar con más evidencias. Es posible que un monopolio o un duopolio político a nivel regional sea más democrático que tener varios partidos con votaciones del orden del 30% porque estarían reflejando una menor polarización y una mayor capacidad de alcanzar más conjunto de demandas ciudadanas. Es decir más partidos con mayor peso electoral no necesariamente implica más democracia. Es posible que tanta dispersión del voto sea una muestra de polarización no de pluralismo Un mandatario empoderado con alta votación puede lograr más avances sociales, que uno que tenga que enfrentar una recia oposición. Esto muestra que el “presidencialismo” regional puede ser favorable al desarrollo social. 90

En el caso de la condición de compatibilidad entre múltiples el intereses, la evidencia fue favorable a la esperada por la hipótesis H3 y contraria a la esperada en la hipótesis H4. Por un lado, más meritocracia en la contratación coincide con más desarrollo social (0.415). Por otro lado, más rendición de cuentas en la administración pública coexiste con menos desarrollo social (-0.369). Una razón que se podría abordar teóricamente es que la baja incorporación de la ciudadanía en los asuntos públicos es el precio que se paga por obtener coberturas sociales aceptables, que no genera posturas antisistema por parte de la ciudadanía. Es decir se logran coberturas políticamente viables aunque ineficientes desde el punto de vista del desperdicio de los recursos públicos. Este es el llamado beneficio social del clientelismo, que como vemos en puede operar en el corto plazo, pero que mina la estabilidad de los logros sociales en el largo plazo.

Otra razón apunta a que los funcionarios, de cuya percepción se obtuvo el indicador RENDCUENT, tienden a ser más críticos donde hay entidades públicas más desarrolladas y a ser condescendientes donde el desarrollo es bajo, como una estrategia para ocultar las deficiencias. Por el volumen y la complejidad de los asuntos que manejan la exigencia y la percepción de los funcionarios tiende a ser más crítica. O porque en sus plantas de personal hay más funcionarios independientes, mientras en otras entidades de menos complejidad organizacional, todavía priman intereses políticos y personalistas. Esto plantea problemas de la medición que habrá que estudiar con más detalle.

Sin embargo, el resultado empírico sugiere explorar teóricamente cómo los niveles de rendición de cuentas al estar en un nivel medio bajo no están acompañando el desarrollo social departamental. Nótese que la desviación estándar de esta variable es sólo de 0.09.

Por último para la condición de transparencia se validó la hipótesis H5. Más transparencia pública de los entes territoriales está asociado a más desarrollo social. Los departamentos con mejor nivel de desarrollo social ofrecen a su vez más y mejor información, cumplen con sus misiones institucionales y tienen menores niveles de sancionabilidad. En los términos de Transparencia por Colombia menos riesgos de corrupción coexisten con más niveles de desarrollo social.

91

5. CONCLUSIONES Este estudio tiene implicaciones para la teoría de la democracia y para los estudios empíricos en la materia. En el primer plano establece que una teoría de la democracia no puede construirse aparte del enfoque de la elección pública, que por muy neoclásico y contextualizado al mundo anglosajón que esté permite la construcción de hipótesis de trabajo que parten del realismo moral en el análisis de la política así como de su impacto en el desarrollo. Entre el EU y el EEP se conforma un continum para caracterizar el desarrollo democrático, donde un extremo, de democracia frágil, predomina el rentismo y en el otro, de democracia fuerte, se afianzan relaciones competitivas a nivel electoral y burocrático.

En esta investigación se hace un análisis descriptivo de la relación entre el desarrollo social departamental e indicadores relacionados con la democracia tales como: a) la votación obtenida por el ganador de la contienda regional, b) el porcentaje de participación electoral, c) el indicador de meritocracia en la contratación pública, d) el indicador de rendición de cuentas y e) el índice de transparencia departamental.

Se encontraron dos patrones de comportamiento. Primero, en el sentido de una relación positiva, se encontró que los departamentos con más desarrollo social como Valle del Cauca, Santander, Antioquia, Caldas, Risaralda y Quindío son los que mayor transparencia tiene en su administración pública territorial. Por contraste, los departamentos con menor desarrollo social como Chocó, Guanía, Vaupés y de la región Caribe Magdalena son los que menor transparencia en la gestión pública exhiben.

Igualmente, los departamentos con más meritocracia en la contratación, también son los que mas desarrollo social muestran (Caldas, Risaralda, Atlántico y Quindío). Nótese un predominio de los departamentos del otrora eje cafetero. En el otro extremo se encuentran los departamentos con menor desarrollo social donde la meritocracia en la contratación es precaria (Amazonas y Guanía). Sin embargo cabe resaltar que hay departamentos con un nivel de desarrollo social medio alto pero con un nivel de meritocracia precario (Cundinamarca y el Valle del Cauca). El caso del Valle es importante resaltarlo por ser un departamento donde ha penetrado la ilegalidad de una manera muy marcada, y esto puede influir en que haya menos meritocracia en sus procesos contractuales.

92

Segundo, en el sentido de una relación negativa, se encontró una paradoja. En los departamentos más pobres por NBI o con menos nivel educativo o menos acceso a vivienda la rendición de cuentas es mayor (Sucre, Magdalena, Amazonas y Guaviare) mientras en los de mayor desarrollo la rendición de cuentas es menor (Boyacá, Quindío y Caldas básicamente). Ahora bien, a pesar de ese patrón el resultado no es contundente debido a que en general los departamentos están en un nivel bajo de rendición de cuentas. Sin embargo refleja una tendencia tanto de las autoridades territoriales como de los ciudadanos a interesarse más

por promover el control social cuando se enfrentan a

problemas sociales apremiantes, mientras que cuando ya se han alcanzado ciertos niveles aceptables de desarrollo se desinteresan por involucrar a la ciudadanía. Esto es un punto para tener en cuenta en el desarrollo teórico de la relación entre democracia y desarrollo.

En el caso de los resultados electorales del ganador en las elecciones regionales y de la tasa de participación no se encuentra una relación cierta respecto al nivel de desarrollo de los departamentos. Departamentos de un mismo nivel de desarrollo social pueden tener una tasa de participación diametralmente opuesta entre sí, como Córdoba y Caquetá, donde en el primer caso la participación sobrepasa el 60%, mientras en el segundo es inferior al 35% y ambos tiene un nivel de desarrollo medio. Si se mira desde otra perspectiva, una misma tasa de participación se encuentra en departamentos con distintos niveles de desarrollo social, por ejemplo entre Quindío y Chocó, donde el primero esta por encima de la media nacional y el segundo por debajo pero tiene y una tasa de participación del orden del 54%. Los mecanismos electorales no constituyen una forma de demandar acciones favorables al desarrollo social. Sirven más como para legitimar la gobernabilidad de un gobernante entrante que para exigir la atención a necesidades sociales apremiantes.

Para conocer con mayor precisión estos se encontró que, en el plano empírico correlacional, las condiciones democráticas tienen distintos niveles de asociación con el desarrollo social. Debido a que la democracia es un fenómeno complejo sus múltiples dimensiones no tienen el mismo peso. En la investigación se encuentra que la transparencia es el factor democrático que tiene más importancia en la relación con el desarrollo, seguido de la meritocratización en la contratación, y que guardan una asociación positivamente. Sin embargo hay una asociación negativa con la rendición de cuentas que podría contrarrestar el primer resultado. Esto muestra las dificultades que

93

tiene la sostenibilidad democrática. Es necesario seguir afianzando las reformas para que el impacto el desarrollo en largo plazo se mayor.

A nivel de la conceptualización y teorización sobre la democracia es importante notar que más democracia no implica menos control electoral de un sólo partido. El pluralismo político se puede mantener en un solo partido porque este representa una aglutinación de diversos o cohabitación de diversos intereses. Más partidos no necesariamente implica más democracia, así como más participación electoral tampoco implica más democracia. En este estudio se encontró que donde el desarrollo social es mayor a su vez hay mayor peso electoral de un partido, es decir la especie de presidencialismo local y regional que ha ocasionado la elección popular de gobernadores coexiste con un perfil más favorable de desarrollo social.

La estabilidad del desarrollo radica más en el control social y político efectivo que se aplique a los mandatarios locales. Esto constituye una tarea para las investigaciones posteriores. Menos rendición de cuentas y control social pueden coexistir con más desarrollo, pero hasta cierto nivel. Es decir su relación con el desarrollo puede no ser lineal, situación que queda para desarrollar teóricamente. Es decir permite un logro medio del desarrollo social pero lo puede estancar en un punto. El hecho de que el desarrollo sea más alto donde hay una peor percepción sobre la administración pública, nos dice que la calidad del desarrollo es cuestionable67. Los esfuerzos por ciudadanizar la administración pública no promueven el desarrollo al menos en el corto plazo, mientras que la meritocracia si puede tener un efecto inmediato.

También se encontró la importancia de la transparencia pública, que las entidades territoriales diáfanas frente a los asuntos propios de la gestión pública es decir que sean visibles, que muestren el nivel de sanción fiscal y disciplinario que tienen y exhiban menos riesgos institucionales coincide con mas desarrollo departamental. Los departamentos que tienen mayor logro social son aquellos que simultáneamente son más transparentes.

67

La convergencia que tanto interés despierta en los economistas regionales puede tener que ver más con la asunción de esta cultura que con la dinámica de la acumulación del capital.

94

Quedan otros temas por desarrollar sobre todo ante el fenómeno político de la parapolítica que tanto está modificando el sistema político. Esto impacta sobre la estabilidad del desarrollo. De esta manera es importante abrir una camino investigativo que se concentre en explorar a nivel regional cómo la estabilidad del desarrollo depende de factores asociados a la violencia política y común, sin dejar de lado el mutuo reforzamiento de las condiciones democráticas que se encontró en este trabajo.

Estudios posteriores pueden incluir otras variables que recojan el peso del contexto histórico y factores asociados al conflicto armado. En ese sentido se puede estudiar mejor el impacto de la parapolítica en la democracia regional y su impacto sobre el desarrollo económico y social. Ahora bien esto se deja como una hipótesis para constatar por otros estudios. Sólo se deja a manera de pregunta de investigación con el fin de contrastar empíricamente los estudios predominantes que tienen sesgos empíricos notables.

Adicionalmente, la posibilidad de una relación no lineal entre rendición de cuentas y el desarrollo departamental lleva una recomendación respecto a las políticas de modernización estatal y administrativa en Colombia. Los esfuerzos deben ser sustanciales en esta materia. No basta con la reducción de gastos como resulta de la fusión o supresión de entidades, sino que lo que haya cumpla la legislación sobre contratación pública y que incluya a los ciudadanos pero con más capacidad de control social. De esto depende que la transparencia rinda sus frutos en la explicación del desarrollo y, que en general, el desarrollo democrático contribuya al desempeño social. La democracia y el desarrollo no coinciden siempre (Gutiérrez, 2010, citando a A. Hirschman). Sin embargo unas condiciones dadas en el corto plazo como el requisito de transparencia, permiten que se acumule más democracia en el largo plazo y que esta sea sostenible.

Por último, queda en la mano de trabajos de investigación posteriores el desarrollo de marcos de medición de la democracia territorial que combinen con idoneidad técnica las dimensiones planteadas y que se mida la transparencia más allá del cumplimiento de condiciones mínimas. También es necesario que se abran posibilidades para una agenda de estudios de caso sobre la relación clientelismo, corrupción y desarrollo. En esta línea también es importante que se elaboren estudios sistemáticos que evalúen la conexión causal tanto en el corto como el largo plazo. 95

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102

Anexo 1. Estudios representativos sobre la relación entre democracia y desarrollo.

Autor

Krieckhaus, (2006)

Variables Independientes y Dependiente

J.

Gupta, D., Madhavan, M., and Blee, A. (1998)

Este estudio de caso se pregunta si la democracia influye en la tasa de crecimiento económico nacional. El punto de partida en este artículo es que, aunque la literatura estadística proporciona poca evidencia de efectos según el régimen, el estudio de caso permite sugerir que la democracia en gran medida influye en el crecimiento económico. Los efectos del régimen pueden depender abiertamente del contexto de las políticas regionales.

Hallazgos Principales * El estudio de África demostró que la democracia tiene un efecto positivo en el crecimiento económico, sin embargo el resultado es relativamente robusto. La idea es que la democracia permite, y en particular la elección popular permite que se eviten políticos corruptos. * En los estudios de caso para Latinoamérica y Asia se encontró que la democracia tiene un efecto negativo en el crecimiento económico y la relación es altamente significativa. Esto se da en la media que el autoritarismo impide que los actores sociales distraigan a las elites estatales para tomar decisiones favorables al crecimiento.

La correlación parcial entre la democracia y el crecimiento económico * Países con democracias perfectas (según el índice utilizado) fue examinado a través de una simulación de un sistema de ecuaciones van a crecer a un nivel más alto que los países sin ella. simultáneas. * Los resultados empíricos apuntan a un relativo fuerte caso de la democracia como facilitador del crecimiento económico. Sin embargo, tener un gobierno democrático es difícilmente Los datos para el corte transversal se recogieron en tres etapas de una fuerte garantía para la tranquilidad nacional sobre el 7 años, 1965-71, 1972-79, 1980-86 y en 120 países. crecimiento económico. * Aunque el coeficiente de la variable “democracia” es positivo y significativo, esta es altamente influenciada por la cercanía con naciones democráticas en el grupo de países de ingresos de alto nivel. Cuando se divide el grupo de estudio por países con similares PIB per capita, el coeficiente estimado pierde significancia estadística.

103

Young Glasure, Aie-rie Lee, James Norris (**)

VD: PIB per capita del periodo inicial, capital humano (atención a secundaria), gasto en educación, tasas de fertilidad, consumo del gobierno, tasa de inversión, términos de comercio. VI: Gastil Democracy Index (Working for Freedom House). Este índice tiene dos componentes: Derechos políticos (derecho al voto, elecciones, múltiples partidos políticos, poder de oposición, independencia gubernamental de extranjeros o control militar) y Libertades civiles (libertad de expresión, asamblea, y religión)

* Se encontró que existe una relación de corto y largo plazo entre la democracia y el desarrollo económico para la muestra escogida. Se observó que los países desarrollados y los nuevos industrializados tienen información para describir la dirección de sus democracias. * El resultado mas claro es que el desarrollo económico tiene un efecto significativo en el desempeño democrático en los países desarrollados y en vía de desarrollo, inclusive en la dirección contraria.

VD: Crecimiento promedio en la década para cada país de la muestra. Las variables independientes son el PIB inicial, nivel inicial de primaria, nivel inicial de secundaria. Nivel de primaria promedio en la década, nivel de secundaria promedio en la década,

David A. Leblang (1997)

VI: The Polity II Dataset. La base de datos del Polity II fue diseñada para desarrollar indicadores longitudinales de cambios de régimen y estructura política y consiste en un registro anual de las características estructurales del régimen, cambios institucionales, y la dirección de los cambios en las dimensiones de la democracia, la autocracia, y el poder de concentración. Según Gurr, la democracia o la democracia institucionalizada (DEMOC) se compone de tres elementos: la presencia de instituciones a través de la cual las personas pueden expresar sus preferencias; la existencia de limitaciones institucionalizado sobre el uso del poder ejecutivo, y la garantía de las libertades civiles a todos los ciudadanos. La democracia se compone de una suma ponderada de cuatro variables: (i) la competitividad de la participación política (PARCOMP), (ii) la competitividad de las contrataciones ejecutivas (XRCOMP), (iii) la apertura de la contratación ejecutiva ( XROPEN), y (iv) la existencia de limitaciones a los directores ejecutivos (XCONST).

El nivel inicial de la democracia de una nación tiene un efecto positivo y significativo en su tasa de crecimiento posterior. Este hallazgo es robusto estadísticamente a los cambios en los datos empleados, a las alteraciones en los países y los periodos utilizados en la muestra, y la inclusión de otras variables en la regresión.

104

VD: PIB per cápita inicial, tasa de inscripción a secundaria, inversión como porcentaje del PIB y el promedio anual de la tasa de crecimiento poblacional.

Jonathan Krieckhaus (2004)

La inclusión del PIB inicial es básica sugerida por la teoría neoclásica. Dado por los rendimientos decrecientes del capital, los países ricos deberían crecer más lentamente que los países pobres. En segundo lugar la matricula en secundaria es sugerida por una amplia variedad de teorías del crecimiento endógeno y teorías del capital humano. La intuición es que el capital humano afecta positivamente el crecimiento mediante el aumento de la productividad de la mano de obra, elevando el progreso tecnológico y permite facilitar las transferencias tecnológicas de los países más ricos. Tercero, la inclusión de la inversión como porcentaje del PIB es sugerido por el simple hecho de que la inversión es el más próximo determinante del crecimiento, y, por tanto, tener un impacto positivo. Finalmente el crecimiento de la población es sugerido por algunas de las teorías de fecundidad que sugieren que al aumentar el tamaño de la familia, los padres disminuirían su promedio de inversión en capital humano y físico por niño.

Tal vez la conclusión más interesante es que muchos de los resultados contradictorios en la literatura son probablemente impulsado por la elección del período de tiempo. Es relativamente fácil encontrar una relación negativa entre el crecimiento y la democracia en la década de 1960 y relativamente fácil de encontrar una relación positiva entre estas dos variables en la década de 1980. En función de un período que se examina, se puede producir prácticamente cualquier conjunto de resultados que uno quiere. Aunque estos resultados proporcionan una forma de comprender y conciliar la literatura existente, no resuelven plenamente la cuestión más profunda acerca de si la democracia influye en el crecimiento económico. La segunda gran conclusión de este artículo es que la solución de esta pregunta requiere una comparación explícita y evaluación de las especificaciones alternativas.

Simplemente usando un conjunto de variables claramente no VI: Se utilizaron cuatro índices diferentes que han sido comúnmente será suficiente, ya que los resultados varían de manera utilizados en los estudios econométricos para medir democracia. (1) dramática. Bollen, (2) Polity IV, (3) Alvarez, Cheibub, Limongi and Przeworski y (4) Gastil Democracy Index. John F. Helliwell (1994)

VD: Desarrollo económico. VI: Las medidas de democracia y las El resultado del estudio es que aún no se pueden encontrar libertades políticas e individuales. Se espera que estos indicadores de efectos netos de la democracia sobre el crecimiento democracia tengan una relación con el esquema económico y el económico. crecimiento del PIB per cápita.

105

Robert (1996)

Barro

VD: PIB per capita del periodo inicial, capital humano (atención a secundaria), gasto en educación, tasas de fertilidad, consumo del gobierno, tasa de inversión, términos de comercio. VI: Gastil Democracy Index (Working for Freedom House). Este índice tiene dos componentes: Derechos políticos (derecho al voto, elecciones, múltiples partidos políticos, poder de oposición, independencia gubernamental de extranjeros o control militar) y Libertades civiles (libertad de expresión, asamblea, y religión)

La interacción entre la democracia y desarrollo económico implica el efecto de la libertad política en el crecimiento y la influencia del nivel de vida en la medida de la democracia. Respecto a los determinantes del crecimiento, el análisis entre países brinda favorables efectos en mantener la regla de la ley, mercados libres, pequeños consumos gubernamentales, y alto capital humano. Sin embargo, cuando estas variables se mantienen constantes, al igual que el PIB per capita inicial, el efecto de la democracia en el crecimiento es débilmente negativo, ya que no se incentivan los mecanismos de transacción de la democracia para fomentar el crecimiento.

106

Anexo 2. Total Departamental*. Democratización de la administración pública territorial. Procesos de contratación. 2007 PREGUNTA

PROMEDIO

cve %

El proceso de contratación de bienes y servicios, cumplió con los requisitos legales.

4,13

0,95

En la gobernación / Distrito Capital, se siguieron los requisitos legales para la contratación de bienes y servicios.

4,10

0,74

El proceso de contratación de bienes y servicios, siguió los lineamientos de los organismos de control.

4,07

0,94

3,97

0,85

3,27

1,15

3,03

1,76

En la contratación de bienes y servicios.

2,65

1,54

En la vinculación de personal contratista.

2,23

1,63

En la gobernación / Distrito Capital, se siguieron los requisitos legales para la vinculación del personal contratista. En la gobernación / Distrito Capital, la vinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción, se realizó teniendo en cuenta las competencias laborales. Prácticas que representan un problema para el proceso de contratación de bienes y servicios: contratación constante con las mismas empresas En la gobernación / Distrito Capital, hubo influencias políticas…

En la vinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción. 2,20 1,64 Fuente: DANE. Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental-EDID 2008. . * Funcionarios de la sede central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

En una escala de 1 a 5, donde 5 refleja una percepción elevada de que existen buenas prácticas mínimas organizacionales y 1 una percepción de que no se cumplen, se nota que se siguen los requerimientos legales en los procesos contractuales, todas las preguntas relacionadas obtiene un valor alrededor de 4. Esto contrasta con la existencia de influencias políticas en la contratación. Los valores son inferiores a 3, lo cual refleja que los procesos contractuales no están blindados contra ingerencias políticas. Nótese también que los funcionarios públicos tienen una percepción poco favorable respecto a que se escogen los funcionarios de acuerdo a sus competencias laborales. En ese caso se obtiene un valor de 3.25, que refleja un seguimiento parcial del criterio meritocático en la contratación.

107

Anexo 3. Total Departamental*. Democratización de la administración pública territorial. Planeación del desarrollo, 2007 PREGUNTA

PROMEDIO

cve %

3,89

0,64

3,86

0,66

3,82

0,67

Quedaron incorporadas las necesidades y problemáticas más apremiantes de la población.

3,54

0,81

El Gobierno Nacional informó oportunamente sobre las normas que la afectan en materia administrativa.

3,48

0,84

Durante la definición del Plan de Desarrollo del departamento / Distrito Capital: Se respetó la autonomía del Consejo Departamental / Distrital de Planeación. Se atendió gran parte de las observaciones y sugerencias del Consejo Departamental / Distrital de Planeación. Se buscó que fuera consistente con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo.

El Gobierno Nacional informó oportunamente sobre las normas que la 3,42 0,89 afectan en materia fiscal. Fuente: DANE. Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental-EDID 2008. . * Funcionarios de la sede central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

Esta brechas entre el cumplimiento normativo y la práctica administrativa, que se toman como indicativo de una mayor democratización, también se presenta el en proceso de formulación del plan de desarrollo territorial68.

De acuerdo con los funcionarios públicos los entes territoriales cumplen bien con los requerimientos en la planeación (los valores en las tres primeras preguntas están alrededor de 3.8), pero este esfuerzo no es suficiente para satisfacer las demandas ciudadanas. En la incorporación de las necesidades y problemáticas más apremiantes de la población los entes territoriales están a mitad de camino (3.54).

68

En la versión 2008 de la EDID se incluyó un capítulo sobre la planeación del desarrollo que permite conocer como perciben los funcionarios que se incluyeron los interese generales en la formulación del plan de desarrollo.

108

Anexo 4. Total Departamental*. Democratización de la administración pública territorial. Rendición de cuentas, 2007 PREGUNTA

PROMEDIO

cve %

Han contado con una estrategia de participación en el territorio

3,73

0,74

Han promovido la intervención de la ciudadanía en asuntos públicos

3,72

0,71

Durante 2008, el Gobierno departamental / distrital estimuló la participación de la ciudadanía en el seguimiento a su desempeño

3,58

0,79

3,30

1,06

3,04

1,26

2,99

1,21

Durante 2008, respecto a la gestión del gobernador / alcalde mayor y su equipo de trabajo, se puede afirmar que:

Durante 2008, ¿qué tanto la ciudadanía ha participado en: El control social de la gestión de la gobernación / Distrito Capital? El control social de la contratación de la gobernación / Distrito Capital? La definición del presupuesto del departamento / Distrito Capital?

Fuente: DANE. Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental-EDID 2008. . * Funcionarios de la sede central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

En el sistema de rendición de cuentas territorial también se nota una brecha entre la oferta participativa y la capacidad de la ciudadanía. En una escala de 1 a 5, existe la percepción de que se estimula parcialmente la participación ciudadana en los asuntos públicos, específicamente en el control social de la gestión mediante el seguimiento al desempeño institucional, con valores cercanos al 3.6, pero los funcionarios se muestran críticos frente a qué recepción ha tenido esto entre la ciudadanía. En ese sentido no se incorpora suficientemente a la ciudadanía en el control social del desempeño (3.3/5.0) ni en el control social de la contratación (3.04) y mucho menos en la definición del presupuesto (3.0) .

109

Anexo 5. Total Departamental*. Democratización de la administración pública territorial. Liderazgo del gobierno territorial, 2007 PREGUNTA

PROMEDIO

cve %

La gestión del gobernador / alcalde mayor y su equipo de trabajo, ha 3,69 0,74 promovido la cooperación con el sector privado. La gestión del gobernador / alcalde mayor y su equipo de trabajo, ha 3,68 0,74 promovido la cooperación con la sociedad civil. La designación del gabinete departamental / distrital, fue visible a la 3,56 0,90 ciudadanía. La designación del gabinete departamental / distrital, contó con el control 3,02 1,16 social de la ciudadanía. La designación del gabinete departamental / distrital, se caracterizó por 3,02 1,22 nombrar los funcionarios más calificados para el cargo. La gestión del gobernador / alcalde mayor y su equipo de trabajo, ha dado prioridad a los asuntos fiscales sobre la promoción del desarrollo local y 2,63 1,27 regional. La designación del gabinete departamental / distrital, reflejó la composición 2,52 1,32 política del departamento. Fuente: DANE. Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional Departamental-EDID 2008. . * Funcionarios de la sede central de las gobernaciones y del Distrito Capital.

La brecha participativa también se percibe en la formación del gabinete gubernamental a comienzos de 2008. Se muestra que los funcionarios percibieron que la formación del gabinete fue algo visible a la ciudadanía (3.6) y que trató de incorporar los intereses de la sociedad civil (3.7) y del sector privado (3.7). Sin embargo, se percibe que la ciudadanía no ejerció un fuerte control social al proceso (3.0), que las personas más idóneas no llegaron a los cargos (3.0) y que no hay señas de pluralismo político pues no refleja la composición política del departamento o del distrito capital (2.5). Cabe destacar que el énfasis en la gestión pública recae en el manejo fiscal y no en la promoción del desarrollo local y regional (2.6). Es decir se la da primacía a los asuntos que maneja el gobierno central como el desempeño fiscal, que monitorea permanentemente y que le sirve de base para la política pública, y aquellos asuntos donde recae el peso de la autonomía territorial se quedan sin atención. Es otra forma de ver como los gobernadores son agentes del gobierno central reforzando su dependencia.

110