DEMOCRACIA REAL O DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Antonio Domínguez Vila Profesor Titular de Derecho Constitucional de la ULL

Ante el debate abierto por el movimiento ciudadano autodenominado 15-M sobre la dialéctica entre democracia representativa y democracia real, presuntamente entendida como democracia directa, he vuelto a leer un antiguo trabajo, pero de sorprendente actualidad, del fallecido catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de La Laguna, Gumersindo Trujillo, denominado “elitismo y democracia en la perspectiva de la sociedad industrial” publicado en el libro homenaje al profesor Carlos Ollero “Estudios de Ciencia Política y Sociologia”. Estudiaba el profesor Trujillo en las democracias occidentales representativas, el rol de la denominada minoría gobernante, también denominada élite política, clase política, categoría dirigente, etc. Afirmando que si bien para la doctrina de la ciencia política, unos autores consideran a la minoría gobernante como una categoría autónoma dentro de la sociedad estamental, dentro de la sociedad de clases y otros como un subproducto de la clase social dominante, el profesor Trujillo consideraba que, en todos los sistemas políticos existe una élite gobernante que desbarata la denominada ilusión democrática de un sistema político perfecto sin clases o el reino de los mejores; sin embargo, es solo en el régimen democrático representativo en el marco del cual, esta minoría gobernante o élite política, encuentra una serie de mecanismos jurídicos constitucionales que la controlan y la hacen responder de su actuación. Es en la democracia formal que conocemos y que algunos desde su ingenuidad quizás no tan inocente, están poniendo ahora en cuestión, donde se encuentra supervisada y controlada la clase dirigente en virtud del principio de separación de poderes, por un poder judicial realmente independiente y controlada por la ciudadanía por unos mecanismos constitucionales y de legalidad ordinaria de participación ciudadana directa o semidirecta, más o menos eficaces en función de la voluntad de su aplicación por el poder ejecutivo.

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Esta minoría gobernante o clase política dirigente, sin embargo no responde siempre al mismo sector o subproducto de una supuesta clase dominante u opresora de las demás, no permanece inmutable, sino que sufre cambios en su composición y en su extracción, proviniendo tanto de las clases o de los estratos sociales afines al poder económico como del aparato de los partidos políticos. Su objetivo claro es competir por el poder político no luchar exclusivamente por el bienestar de los ciudadanos, con lo que al provenir de diversos estratos sociales, no podemos hablar de una clase dominante o de una minoría gobernante decantada claramente, ya que para Trujillo, por un lado la línea divisoria entre la minoría gobernante y la mayoría dominada no se explica desde la perspectiva de las clases dominantes y las clases oprimidas como una lucha dualista de clases, sino como un juego institucional de traslación de unas a otras de manera cíclica, entendiendo que existe un bloque social dominante y una mayoría social que asiste pasivamente, a los que pugnan por el poder de dicho bloque, participando únicamente en las convocatorias electorales con su voto para inclinar la balanza hacia unos u otros componentes de dicho bloque. Contemporáneamente, ha ejercido una enorme influencia en la consolidación y perversión de estos mecanismos, el cerrado sistema de partidos burocratizados y “nomenklaturizados” como el que existe en España, producto a su vez de su legislación de desarrollo constitucional y de un sistema electoral falsamente proporcional de listas cerradas y bloqueadas. Ello ha ido conformando una élite política que centra sus esfuerzos en su la toma de decisiones con el objetivo de sus propios intereses de perpetuación en el poder como explica la teoría de la “public choice” formulada por Gwartney y Wagner1. La dirigencia de esa élite constituida por la de los partidos, a pesar de todo, ha ido perdiendo paulatinamente la capacidad de señalar los objetivos nacionales de interés general, al socaire del desarrollo y posterior desbordamiento del Estado Autonómico, en beneficio 1

Public Choice and conduct of representative goverment, en Public Choice and Constitutional Economics, JAI Press , 1988.

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de los dirigentes territoriales de los mismos en cada CCAA, que sin excesiva renovación, ocupan los espacios de poder partidario y en las instituciones, con mensajes cada vez mas antiestatales con el fin de competir en el espacio social con los nacionalistas. Se preguntaba el profesor Trujillo, si existe en los sistemas democráticos una incompatibilidad esencial entre el gobierno del pueblo, por y para el pueblo, con la realidad empírica del carácter minoritario de todo gobierno. Esto es, ¿son conciliables el elitismo y la democracia?. Contestando que las minorías dominantes sean un elemento integrante de las democracias, no debe aceptarse como un mal necesario, sino un hecho decisivo para explicar este sistema político; siempre que en las Constituciones se establecieran las suficientes reglas para que el sistema electoral haga aflorar para las funciones políticas a los dirigentes más capaces y más leales; además de los sistemas judiciales de control del ejercicio del poder precisos. No podemos extendernos aquí sobre la necesaria apertura del sistema electoral hacia modelos mas justos que impidan la petrificación de la clase política y la sobrerrepresentación de los partidos con pequeña implantación territorial, ni las reformas necesarias para llevar a cabo la verdadera independencia del poder judicial, como exige la Constitución, sin interferencias del poder político. Terminaba el profesor Trujillo diciendo “no quiero concluir sin señalar como el constitucionalista actual, alertado por los sociólogos y politistas, se ve urgido a una profunda revisión de las técnicas conocidas de representación y participación políticas, reconsideración que, en mi opinión, habrá de orientarse hacia formas de participación que no sólo tiendan a reflejar con fidelidad a escala reducida la diversidad del cuerpo social, sino además, a impedir eficazmente la disociación de los representantes respecto de su base”. Y añadía “ la construcción de una democracia que responda a las exigencias de nuestros tiempos ha de partir del propósito de redimensionar las gigantescas sociedades que hoy conocemos en forma tal que, sin desconocer las exigencias de nuestra era tecnológica, esas sociedades nuevas posibiliten el logro de una existencia plenamente humanizada”.

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Estas palabras me ha hecho reflexionar que el análisis el movimiento denominado 15-M, ingenuo o deslegitimador de la democracia representativa ( se ha despejado cual es su objetivo a la vista de los resultados electorales del 20 de noviembre), debe tener en cuenta que, en las sociedades complejas, y post industriales, si bien hay que perfeccionar los elementos de participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, en los diversos niveles, político-territoriales previstos en las constituciones (que en algunos casos habrá de simplificarse) el demonizar la democracia representativa sólo desembocará en el totalitarismo ausente de libertades, que quizás es lo que añoran algunos que fueron partidarios del sistema de los países del socialismo real. Las demandas que apertura del poder político a la participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos, sin desbordar el marco de la democracia representativa, viene siendo tratado por la doctrina desde hace años. En la década de los ochenta Santiago Muñoz Machado2 ya alertaba del fenómeno del alejamiento de la sensibilidad de los ciudadanos de un poder administrativo obsesionado con la prestación de cada vez más servicios públicos, haciendo buena la frase de todo para el pueblo pero sin escuchar al pueblo. Reclamaba el autor que se complementara el sistema de democracia representativa con instituciones de democracia directa con lo que la presencia directa y viva de los administrados en la estructuras de poder eliminarían la contraposición entre sociedad y Estado. En el mismo sentido Alfonso Perez Moreno3 se lamentaba de la falta de desarrollo de las amplias posibilidades que la Constitución previene sobre el tema para conseguir lo que denominaba una democracia avanzada. Bien está, que se propugne un cambio del sistema electoral que rompa el monolitismo y la endogamia de los partidos políticos que, con las listas cerradas y bloqueadas sólo 2 “Las concepciones del derecho administrativo y la idea de participación en la administración” RAP nº 84 3 “Crisis de la participación administrativa” RAP 119

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promueven a los más disciplinados y afines al aparato, es decir los mediocres. Bien está, el que se haga expresa reclamación de que, en la medida de lo posible, el estado social sea respetado y que el adelgazamiento del mismo se efectúe proporcionalmente para todos los estratos sociales. Bien está, en que se luche contra la corrupción. Pero estas aspiraciones no deben poner en cuestión la esencia del principio democrático de las sociedadesEstados que se articulan necesariamente por razones de población y de complejidad de los intereses generales, en torno a la idea de la democracia representativa ya que la dialéctica democracia representativa-democracia directa fue resuelta hace tres siglos por los revolucionarios franceses y norteamericanos en los albores de sus revoluciones. Las reclamaciones de mayor participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas ya tienen en la Constitución Española una estructura entretejida de derechos subjetivos y mecanismos institucionales, desde los valores superiores, que recoge en el art. 1, donde se establece como fundamento axiológico del sistema político constitucional el valor superior pluralismo político, ese concepto plural de la sociedad, se comunica a los Derechos Fundamentales en el art. 20 que regula el derecho a la información plural, el art. 6, donde se eleva por primera vez al rango máximo normativo, la constitucionalización de los partidos políticos, el art. 7 la constitucionalización de los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales, el art. 16 con el reconocimiento de la pluralidad religiosa, el art. 22 con el reconocimiento del derecho de asociación para diversos fines legales y por fin en el art. 23.1º donde se reconoce por la Constitución el derecho que tienen los ciudadanos a participar en los asuntos públicos directa o indirectamente por medios de los representantes elegidos, exigiendo también como contrapartida y en el apartado 2º de dicho artículo, el derecho de acceso a las funciones públicas. Como se ve el art. 23 de la Constitución alude a dos cauces a través de los cuales se puede institucionalizar la participación ciudadana directa o indirectamente a través de representantes libremente elegidos. En desarrollo de este precepto se ejerce también la democracia directa por medio de los cauces de la iniciativa

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legislativa popular (art. 87), del derecho de petición (arts. 29 y 77) del derecho al referéndum (art. 92), de la participación ciudadana en la administración de justicia, (art. 121). En el ámbito educativo, el art. 127.5 establece la garantía de que los poderes públicos canalicen la participación de los sectores afectados en la planificación general de la enseñanza. Y con carácter residual, en el ámbito profesional y empresarial el art. 129.2 encomienda a los poderes públicos la tarea de promover eficazmente las diversas formas de participación en las empresas y los arts. 36 y 52 la participación de los afectados en los colegios y organizaciones profesionales. Esta interpretación resulta perfectamente coherente con los presupuestos de ejercicio de los derechos fundamentales que constituyen los arts. 10 cuando habla que la dignidad de la persona en democracia, consiste en el libre ejercicio y en el libre desarrollo de su personalidad y el 9.2º cuando expresa que los poderes públicos deberán facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Pero el amplio abanico de posibilidades de ejercicio de la democracia directa previsto en la Constitución no termina ahí, sino que se amplía sobremanera en el ámbito de la comunidad política local, que es la titular originaria de la autonomía local y entrega la administración y gobierno de su interés común a los concejales de la corporación, pero conservando su derecho a modular permanentemente su voluntad y transmitirle sus mensajes sobre la forma y manera de gestionar4. De la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, se puede inducir que la participación, la información y la transparencia son exigencias constitucionales para gestión democrática municipal. Lo ha dicho el Tribunal Supremo: la intervención vecinal y la fase preparatoria de la formación de la voluntad de los Ayuntamientos representa la mayor garantía de acierto y de oportunidad en beneficio de la colectividad5. Por lo tanto los cargos políticos locales, electos por la voluntad popular, deben comprometerse a abrir las puertas y ventanas de la gestión administrativa local 4

Tomada esta bella frase de Boix Reig V., “El régimen jurídico de la organización municipal” , Edt. Trivium1991, pg59. 5 SsTS 9 de febrero de 1983 y 27 de junio de 1984

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para que entre el aire fresco de las demandas e inquietudes y sugerencias de quienes son destinatarios del servicio público de las autoridades y funcionarios, para trazarse un nuevo reto de futuro, dejar de gestionar por la rutina burocrática y preparar los programas y estrategia de futuro en base a las necesidades y sensibilidad de los ciudadanos. Ciertamente los arts. 69 a 72 de la Ley de Bases de Régimen Local regulaban de manera harto genérica la participación ciudadana en las tareas de gobierno local. El mandato de la Carta Europea de la autonomía local que en su Preámbulo reconoce que "Las Entidades Locales son uno de los principales fundamentos de un régimen democrático". "El derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos forma parte de los principios democráticos comunes a todos los Estados miembros del Consejo de Europa" reafirmado en su articulo 3.2º añade que aparecía poco desarrollado en la Ley. Esta deficiencia se subsanó con los artículos 70 bis y 70 ter añadidos en las reformas operadas por las Leyes 57/2003, 2/2008 y 25/2009, en cuyo texto ahora se recoge la necesidad que los ayuntamientos elaboren reglamentos en los que de manera efectiva y vinculante articulen las formulas de participación ciudadana en las gestión ordinaria de las competencias municipales, se regula la iniciativa popular, para la presentación de propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal, se obliga a la implantación de sistemas interactivos de comunicación entre la ciudadanaza y el Ayuntamiento por medio de las nuevas tecnologías y se profundiza en la trasparencia administrativa sobre todo en materia de proyectos de planificación urbanística. Otra diferente posibilidad de participación de los vecinos es el derecho a utilizar los servicios públicos municipales del art. 18,1,c) de la LBRL, donde establece que cualquier vecino podrá ejercer las acciones necesarias para la defensa de los bienes de la entidades locales en nombre de éstas cuando ellas no lo hicieren. Sin embargo en esas reclamaciones de derechos deberían incluir también el compromiso con los deberes ciudadanos de los que normalmente nunca se hace ostentación de su

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cumplimiento, del que tienen mucho que enseñarnos países como Alemania. En los momentos de crisis económica son los ciudadanos los que tienen que dar ejemplo de los deberes cívicos previsto en la Constitución, el primero de ellos es el cumplimiento integro de los valores y preceptos de la misma (art. 9.1), obligación ciudadana desvalorizada hoy día por algunos gobiernos como el anterior de España con interpretaciones extravagantes de la misma (como la sostenida respecto a la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la reforma del Estatuto de Cataluña) que inducen a su inobservancia. Ahora bien, todos los mecanismos existentes en el ordenamiento para encauzar una mayor participación de la ciudadanía en el diseño y gestión de los asuntos públicos, ya a título individual como de manera colectiva, por medio de organizaciones surgidas del espontáneo ejercicio del derecho constitucional de asociación (art. 22 CE) como asociaciones de vecinos, sectoriales, ecologistas …etc, responden a lo que podríamos llamar participación reglada o predeterminada por el ordenamiento jurídico democrático, ordenada para su cabal inserción en el funcionamiento armónico del sistema de la democracia representativa, sin embargo en los últimos tiempos estamos asistiendo a un rebrote de fenómenos de pretensiones de participación ciudadana que vamos a denominar no reglada; esto es surgimientos espontáneos de movimientos, plataformas o colectivos que, nucleados en torno a una concreta reivindicación, pretenden imponer sus criterios frente y al margen de la opinión de la mayoría silenciosa de la ciudadanía, expresada en los procesos electorales. A estos movimientos, plataformas que pueden ser la expresión concreta de un estado de animo o reivindicación concreta de sectores de la sociedad civil, el estado democrático debe de valorarlos en su justos términos, tomar conciencia del problema denunciado y propiciar con los mecanismos que el ordenamiento jurídico le otorga, su encauzamiento por los mecanismos de participación ciudadana establecidos, a salvo de una utilización oportunista que determinados dirigentes políticos hacen de sus demandas, 7

Citado por Perez Moreno en op. cit. RAP 119, “el concepto del derecho administrativo” 1984

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llegando a hacer dejación de sus obligaciones de garantizar los derechos fundamentales del resto de los ciudadanos (la mayoría silenciosa) y liberar los espacios públicos de una privativa e ilegal ocupación. A los propios actores de estos movimientos les resulta más cómodo el ejercicio permanente del derecho de manifestación que la labor de sentarse a escribir, articular propuestas y asistir a las reuniones de los organismos de participación ciudadana para coadyuvar a la formación y diseño de las políticas públicas. Como expresa Parejo Alfonso:7 “la construcción de la Administración pública sobre la base de la participación, no ya procedimiental, sino orgánica, descansa en un análisis erróneo y supone una propuesta equivocada. Cierto que la participación es una técnica deseable, dados el crecimiento y la complejidad de las tareas administrativas, pero se tratará siempre de una técnica correctora del distanciamiento de la organización administrativa respecto del ciudadano y de la realidad que no puede pretender erigirse en pivote de la construcción misma del fenómeno administrativo. Como decía Luhmann N.8 la participación exige a los poderes públicos una audiencia institucionalizada de los afectados y su cooperación en la toma de decisiones públicas. En suma el marco constitucional y jurídico de nuestro país es suficiente para los retos del Estado Social y Democrático de Derecho lo que falta es un desarrollo practico real del mismo por los poderes políticos territoriales y por supuesto una toma de conciencia por parte de los ciudadanos a titulo individual y organizados, de sus derechos y posibilidades de participación política así como de sus deberes constitucionales y ciudadanos.

8 Luhmann Niklas "Participación y legitimación , ideas y experiencias" , en la obra "La Participación" , Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lerida , 1985, pag 11 y ss.

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