DEFINICION DE OBJETIVOS Y PRIORIDADES Karen Marie Mokate Marzo 2004

Hablamos constantemente de objetivos. Especificamos los objetivos de nuestras reuniones, nuestros programas y nuestras organizaciones. Nos referimos a objetivos de corto plazo y de largo plazo. Documentamos objetivos generales y específicos. Algunas veces intentamos consensuar objetivos prioritarios de tal forma que múltiples actores afectados por una iniciativa participen en la especificación de lo que se propone hacer. No obstante, los objetivos especificados para gran parte de las iniciativas asociadas con el desarrollo social no forman una base suficientemente sólida para una gerencia social verdaderamente “accountable”1 , porque no son suficientemente claros, viables o verificables. Frecuentemente, los objetivos formalmente especificados son expresiones cargadas de la jerga de moda, a veces asociadas con problemas vagos y no delimitados, típicamente ambiguas y excesivamente ambiciosas. Objetivos de esta naturaleza limitan el desarrollo de la dimensión estratégica de la gerencia. Este texto tiene por objetivo rescatar el papel central y estratégico de la identificación de problemas o necesidades y la especificación de objetivos. Proponemos aportar al fortalecimiento de los procesos gerenciales, por medio de una especificación de objetivos concretos, verificables y viables. La transformación deseada: una imagen mejorada del mundo La formación de políticas y programas sociales requiere de la identificación y priorización de algunas necesidades que se proponen satisfacer o unos problemas que se buscan superar. Al identificar y priorizar una necesidad o un problema, generamos la imagen de una transformación que buscaríamos generar: un mundo en que dicha necesidad está plenamente satisfecha. A manera de ejemplo, Luiz Inacio Lula da Silva, en su campaña por la Presidencia de Brasil, generó una imagen concreta del país que proponía generar: el de un país en que todos los ciudadanos tengan capacidad de comer tres veces al día, todos los días del año. La identificación, especificación y priorización de un cambio que se espera generar dan una visión del futuro que se quiere. Así definen un “norte” a los procesos de formación de políticas y programas sociales y gerencia social. Por definir una razón de ser de las iniciativas asociadas, introduce una visión estratégica a la gerencia social. Define, aunque de manera amplia, el beneficio que se propone generar para la sociedad o sea, el valor social que se generará. 1

He optado por usar los términos “accountable” y “accountability” en inglés por no haber encontrado una traducción aceptable al castellano. Las dos opciones de traducción que se suelen utilizar quedan cortas de captar la esencia de “accountability”: “rendición de cuentas” refleja una acción que los equipos “accountables” sean capaces de realizar y dispuestos a hacer; “responsabilidad” forma parte del “accountability”, pero un equipo responsable también tiene que estar capaz de demostrar sus logros y sus procesos para ser “accountable”. El “accountability”, en otras palabras, requiere de responsabilidad, compromiso y la capacidad y disponibilidad de rendir cuentas y demostrar logros.

2

No obstante, la “transformación deseada” que guía nuestros esfuerzos de desarrollo social suele ser insuficiente para consolidar una gerencia estratégicamente comprometida a la generación de mejoras en el bienestar de los ciudadanos. La grandeza de su ambición y la incorporación de la jerga que actualmente está de moda hacen que las imágenes pintadas sean capaces de movilizar mucho apoyo político y generar una amplia base de compromiso. Son consignas que mueven masas sencillamente por ser de aceptación universal, difícilmente rebatidas. Ejemplos de transformaciones deseadas de esta naturaleza incluyen las siguientes: • • • •

“Inclusión plena de todo ciudadano”. “La eliminación de pobreza en el menor tiempo posible”. “Un mundo sin necesidades insatisfechas”. “El desarrollo pleno de las capacidades”.

Estas consignas pintan un mundo mejor; constituyen imágenes para las cuales habrá un apoyo general. Como tal, tienen un papel importante en la consolidación de compromisos y la movilización de esfuerzos y apoyo. Generalmente, los programas o proyectos responden a una transformación deseada, expresada como un objetivo amplio, frecuentemente en forma de una gran mejora en las condiciones de vida que se quiere generar. A manera de ejemplo, un programa de transferencia monetaria a familias con hijos de edad escolar anuncia su objetivo como “mejorar las condiciones de vida tanto en el corto plazo como en el largo plazo, de las familias...” Estas consignas incorporan cierta ambigüedad, lo que facilita que un amplio conjunto de interesados las apoye. Como propone Wholey (1983): “Los objetivos de las políticas públicas tienden a ser múltiples, conflictivos y ambiguos. El costo de un acuerdo entre múltiples interesados es la ambigüedad, que les permite luchar sus batallas en otro momento... Los objetivos de las políticas y programas son múltiples, de tal forma que se crea una amplia coalición de apoyo. Entra el conflicto o la contradicción porque los objetivos de determinados grupos de interés muy probablemente oponen a los otros.” En otras palabras, los objetivos múltiples, amplios y ambiguos movilizan, generan apoyo. Constituyen una imagen de una transformación deseable que facilita el entusiasmo y compromiso necesarios e incentiva a los gestores. Pero no necesariamente resultan concretos, viables y/o verificable. Por tanto, no forman una base sólida para una gerencia comprometida y “accountable”. Los objetivos gerenciables: ¿actividades y productos? Por supuesto, los objetivos amplios que aquí hemos denominado “transformaciones deseadas” no son los únicos objetivos enunciados o especificados para las iniciativas sociales. Se suele además especificar un conjunto de objetivos operativos, a veces llamados “objetivos específicos” u “objetivos de corto plazo”. Dichos objetivos generalmente se asocian con acciones concretas;

3

reflejan el resultado o el producto de las acciones que se proponen como los medios para contribuir al logro de la transformación deseada. Por supuesto, por su misma naturaleza tangible e inmediatista, los objetivos operativos son concretos y verificables. Por ende, permiten al equipo gestor ser “accountable” frente a los mismos; pueden aceptar el reto de demostrar el logro de dichos objetivos. Frecuentemente, al combinar los objetivos “generales” y “específicos” de una iniciativa, se construye una imagen medio → fin de esta naturaleza:

Transformación deseada

Actividades, Acciones Figura 1: Una conceptualización incompleta de objetivos

Las actividades y acciones existen y se justifican por ser un medio para producir el fin último: la transformación social deseada. Por ejemplo, la capacitación docente se justifica por su aporte a la mejora de la calidad educativa. La gestión comunitaria de sala cunas se promueve por contribuir a la mejora de condiciones de vida y a la formación de capital humano. Y las acciones de atención primaria en salud existen porque mejoran el perfil de salud de poblaciones de alto riesgo y de la sociedad en su conjunto. En los casos en que los objetivos se han especificado de esta manera, las actividades y acciones tienden a adquirir una justificación propia. No obstante, por la naturaleza ambigua de los objetivos expresados en la transformación deseada, y por la relación lejana o quizás implícita entre las actividades y acciones (“los medios”) con dicha transformación deseada (“el fin”), la gestión tiende a enfocarse exclusivamente en dichos medios. Sin necesariamente darnos cuenta, empezamos a actuar como si las acciones y/o actividades tuviesen una razón de ser, por sí mismos. Desdichadamente, en el mundo de hoy, en el cual los programas se replican entre un país y otro, o entre una jurisdicción y otra, se reproducen los objetivos operativos (asociados con los servicios a ser entregados o las acciones a ser realizadas) y se asocian con una transformación deseada ambigua que, por su misma ambigüedad, parece ser universalmente valiosa. Esta práctica no sólo hace que la gerencia se enfoque centralmente en las acciones y actividades, sino

4

que también podría hacer que la transformación deseada sea derivada de las actividades e inversiones propuestas 2 , y no vinculada con una consensuación de necesidades sociales o comunitarias prioritarias. Dos observaciones ilustran el peligro de que la gerencia se enfoque en acciones y actividades: • Transformación deseada VALOR SOCIAL

Acciones, Actividades COSTOS SOCIALES

Las acciones y actividades generan costos, sin necesariamente crear valor social. El valor social, que podríamos entender como el beneficio que la sociedad percibe, es el resultado que se espera una vez que las acciones y actividades se realicen, sean acogidas y conduzcan a unos cambios. No es un resultado automático de realizar las actividades o acciones previstas. La mera ejecución de acciones y actividades no genera valor. Al contrario, genera costos sociales pues obliga a la sociedad a comprometer el uso de recursos financieros, físicos, naturales y/o humanos a dichas acciones.

Por tanto, el enfocar en la gestión de acciones y actividades implica enfocar en costos (sacrificios), sin necesariamente rescatar el objetivo estratégico de la gerencia social: el de generar valor social. Nos conduce a concentrar en los medios, con una visión lejana y ambigua de los fines perseguidos. La relación entre los medios y los fines de una política, programa o proyecto es, por definición, una hipótesis causa-efecto con cierto grado de incertidumbre. La lógica, a veces, depende de un gran conjunto de supuestos, para explicar la manera en que se propone contribuir a la transformación deseada y, así, generar valor social. Dichos supuestos señalan los resultados encadenados esperados, que permitiría que los medios efectivamente cond uzcan a los fines esperados. Consideremos, por ejemplo, los siguientes ejemplos: Acciones → Transformación deseada Educar y sensibilizar a jueces de las cortes familiares → Un mundo sin violencia intrafamiliar

2

Es decir, existe el riesgo de elegir “el proyecto” o el conjunto de servicios que serán ofrecidos para luego definir el logro que se generará como consecuencia. O sea, los medios definen los objetivos, y no lo que esperaríamos en una buena práctica de satisfacción de necesidades prioritarias: que el objetivo prioritario define el medio.

5

Capacitar a jóvenes desertores de la educación secundaria → Reducción de la pobreza entre familias en las zonas urbanas marginales Ofrecer actividades recreativas gratuitas → Reducciones sostenidas en el abuso de drogas y alcohol entre la población juvenil

En cada caso, se observa algún vínculo entre lo que se propone hacer y lo que se busca lograr. Asimismo, en cada caso, es claro que la mera ejecución de las actividades no conduce automáticamente al logro de la transformación deseada. Una vez realizadas las acciones o actividades, algún segmento de la población tiene que responder frente a ellas, y luego tiene que modificar sus propios comportamientos, consumos o decisiones para que se produzca la transformación buscada. Por ejemplo, en el primer ejemplo citado en el cuadro, el simple hecho de educar y sensibilizar a los jueces evidentemente no afecta directamente la violencia intrafamiliar. Los que educan y sensibilizan a los jueces “apuestan” que la educación e información que transmitan sea capaces de modificar las decisiones de los responsables de la gestión de justicia y que dichos cambios – en forma de consecuencias y castigos más significativas para agresores – se conviertan en desincentivos para los que podrían ejercer la violencia. El segundo ejemplo propuesto sugiere que la capacitación de jóvenes desertores de la educación formal sea capaz de afectar la incidencia de pobreza en una población con alta incidencia de estas deserciones. Por supuesto, este ejemplo se basa en una hipótesis que la capacitación modificará las habilidades que, a su vez, afecta no solo la empleabilidad sino el empleo efectivo. Dicho empleo, luego, será la fuente de ingresos y oportunidades que representarán la puerta de salida de la pobreza. En el tercer ejemplo del cuadro, se propone la hipótesis sugiere que la oferta de actividades para el uso sano del tiempo libre sea capaz de afectar a los comportamientos de los jóvenes con respecto al abuso de drogas. Es decir, que la oferta de actividades alternativas sea acogida por los jóvenes, quienes se enganchan luego en actividades sanas y se quedan sin el tiempo o sin la motivación para incursionar en el consumo de drogas o alcohol, lo que a su vez, conducirá a reducciones sostenibles en los abusos de estas sustancias. Una especificación más completa de objetivos Una especificación más completa de las relaciones mediosàfines esperadas podría constituir una base más fuerte para una gerencia social “accountable”. Dicha especificación indicaría clara y concretamente la lógica de la hipótesis causal que vincula las actividades e inversiones propuestas con los cambios esperados que conducirán a aportar a la construcción de la transformación deseada (y, por ende, a la generación de valor social.) La Figura 2 ilustra una especificación de esa naturaleza; representa un modelo lógico que vincula las acciones cotidianas (actividades e inversiones) con su razón de ser: transformaciones en el bienestar social. Wholey (1999) sugiere que este tipo de modelo “documenta las expectativas y las prioridades de los involucrados clave y arroja claridad con respecto a los vínculos causales esperados”. El aporte de esta

6

documentación y esta claridad radica en que forma una concreción con respecto al desempeño de la iniciativa y una base para el acccountability de su equipo gestor. La figura 2 propone cuatro eslabones de una cadena causa-efecto, cuya lógica es Transformación deseada la siguiente: las actividades e inversiones se combinan de tal manera VALOR SOCIAL que permiten lograr la entrega de unos productos y/o servicios. Estos productos y/o servicios no generan valor por su mera existencia; se CAMBIOS SOCIALES entregan con el fin de ser acogidos o ESPERADOS: IMPACTOS recibidos por una población objetivo, cuyos consumos, actitudes, CAMBIOS INTERMEDIOS conocimientos y/o comportamientos se ESPERADOS: EFECTOS esperan cambiar. Estos cambios en consumo, actitud, conocimientos y/o PRODUCTOS Y/O SERVICIOS comportamientos se denominan “cambios intermedios esperados” y se esperan como consecuencia del efectivo encuentro entre la oferta de productos ACTIVIDADES, INVERSIONES y/o servicios y la demanda de la población objetivo. Otros autores (por Figura 2: ejemplo, Cohen y Franco, 1988) ha n Una conceptualización más completa de objetivos denominado estos cambios los “efectos” de la iniciativa. Medianero Burga (2001) indica que los efectos se pueden referir al “cambio en el comportamiento de los beneficiarios... o el cambio en la manera en que funcionan las instituciones...” La figura 2, entonces, refleja una especificación explícita y más completa de unas hipótesis medio- fin: las actividades e inversiones son medios para lograr los objetivos asociados con la entrega o la oferta de productos y servicios; los productos y servicios, a su vez, son medios para lograr los cambios intermedios esperados, o efectos. A su vez, los cambios intermedios esperados son el medio que se proponen utilizar para lograr los cambios sociales esperados. Finalmente, el cambio social esperado es un camino (o un medio) para contribuir a la construcción de la visión futura deseable que se ha definido como la “transformación deseada”. La figura 2 sugiere que se puede entender la relación entre medios (actividades e inversiones) y fines desde arriba para abajo o desde abajo para arriba. La mirada desde arriba para abajo en este diagrama corresponde a una simplificación del proceso de analizar el problema a ser superado y considerar posibles caminos para su solución. En este caso, se pregunta “¿cómo?” en el paso de un eslabón a otro. Aplicándolo a un ejemplo sencillo, podríamos imaginar un escenario en el cual se ha priorizado un problema de poca confianza en el sector público, asociada con una visión de desperdicio y poca respuesta del sector gubernamental. Se podría proponer una iniciativa o una línea de trabajo para contribuir a una mejora sostenible en la eficacia y

7

eficiencia de la gestión pública. Habría que preguntar “¿cómo?” para avanzar sobre la formación de una idea para avanzar. Quizás una respuesta viable y prioritaria (en la práctica, el proceso de delimitar esta respuesta tendría que incorporar múltiples puntos de vista y la consideración de diversas alternativas y de criterios relevantes) podría ser a través de mejoras en los procesos gerenc iales de los sistemas de entrega de servicios sociales. Evidentemente, cabe la pregunta: ¿Cómo lograr estas mejoras? Nuevamente, a través de un proceso interactivo e iterativo, se identificarían posibles estrategias para afectar dichos procesos. A manera de ejemplo, unas estrategias podrían relacionarse con capacitación de directivos y profesionales. Nuevamente, avanzando con la pregunta “¿cómo?” se movería a un campo técnico de plantación y programación de las capacitaciones, donde se trabajaría en la identificación de contenidos, dinámicas, poblaciones objetivos, etc. Al mirar la relación desde abajo para arriba, en el paso por cada eslabón, estaríamos partiendo de una propuesta existente o una iniciativa en marcha, haciendo la pregunta ¿para qué? Por ejemplo, al examinar las actividades e inversiones de preparación de un currículo, elaboración de materiales y estudios de caso, promoción de cursos, formación de un equipo docente, y oferta de unos cursos a gerentes del sector público, nos preguntamo s ¿para qué?”, podríamos relevar que dichas acciones existen para que los participantes en dichos cursos aprendan a implementar efectivamente una gerencia estratégica. Este aprendizaje conformaría el producto o servicio que se entrega. ¿Para qué se buscaría este aprendizaje? Para que, al regresar a sus lugares de trabajo, los participantes transformen sus prácticas tradicionales de gerencia de actividades o de presupuestos y cronogramas por una práctica eficaz de gerencia estratégica. En el esquema de objetivos que aquí se propone, este cambio podría entenderse como el cambio intermedio (o efecto) esperado. ¿Para qué? La hipótesis propone que la introducción de estrategias efectivas de gerencia estratégica conduzca a una mayor eficacia y eficiencia en la gestión pública -- es dicha mejora constituiría el cambio social esperado. ¿Hacia qué fin o transformación deseada? -- últimamente, para lograr un aporte más eficaz, eficiente y/o sostenible en el desarrollo nacional. La identificación y estructuración de problemas: camino a la identificación y la priorización de objetivos Al inicio de este texto, vinculamos la identificación y la priorización de una necesidad o problema con las transformaciones deseadas que constituyen los objetivos movilizadores de las iniciativas públicas y dan lugar a la concreción de objetivos gerenciables. Los objetivos y los problemas son íntimamente relacionados. La identificación de los objetivos de las iniciativas públicas se basa en un análisis de problemas, particularmente influenciado por las intenciones de proponer algún camino para su superación. En este sentido, y como ha planteado Aaron Wildavsky (1987), “Una dificultad sólo constituye un problema si algo se puede hacer para resolverla. Un problema se distingue de una confusión o un rompecabezas solo por medio de una hipótesis sobre lo que se puede hacer al respecto.” Por tanto, al tratar de definir los objetivos de las iniciativas públicas, partimos de una identificación de situaciones o condiciones problemáticas.

8

Que una condición llegue a interpretarse como “problema” dependerá del reconocimiento de una tensión entre lo que se está observando o lo que se está viviendo (“lo que es”) y lo que consideramos que debe ser y puede ser (con una adecuada interve nción pública.) Una condición o circunstancia sólo constituye un problema cuando genera tensión, incomodidad o inconformidad a quienes la experimentan: “los llamados problemas no son datos externos, realidades objetivas, sino ‘construcciones’, datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan.” (Alguilar Villanueva, 1993, p. 53) A su vez, la manera en que se interpreta y se define un problema va a influenciar las decisiones sobre sus vías de solución y condicionar las alternativas que se consideran para su solución. (Aguilar Villanueva, 1993 y Moore, 1976) “La manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción. No es lo mismo definir la pobreza como explotación, que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago cultural...” (Aguilar Villanueva, p. 52) Por tanto, el proceso de identificar un problema público necesariamente tendrá que incluir esfuerzos por generar consenso con respecto a las condiciones o situaciones generadoras de los sentimientos de malestar e incomodidad que constituyen el problema. (Bardach, 1981) Eugene Bardach nos aconseja evitar la confusión de un problema y una “cuestión”o “asunto”: “Fragmentos de definición del problema, teorizaciones casuales y propuestas de remedios son elementos del compuesto retórico llamado ‘asunto’ o ‘cuestión’ (issue), que suele expresarse en palabras o frases, tales como la ‘cuestión energética’ o la ‘cuestión del control de armas’. En general, aunque no siempre, una ‘cuestión’ denota discrepancia de opinión sobre cuáles son los remedios apropiados al problema y cuáles los factores causales en la raíz del problema. Así, una ‘cuestión’ raramente se define o se percibe exactamente de la misma manera como la definen o la perciben quienes participan en el diálogo político con el fin de encontrarle una respuesta.” (Bardach, 1981, p. 224) A manera de ejemplo, la “cuestión laboral” podría referirse a las elevadas tasas de desempleo, al deterioro en el poder adquisitivo de los trabajadores, a la inestabilidad contractual o a las pobres condiciones de los lugares de trabajo. Referencias a las “cuestiones laborales” brindan la comodidad de no tener que generar acuerdos sobre las causas de la inconformidad social con las condiciones de trabajo, empleo y remuneraciones. Pero, la ambigüedad de dichas referencias impide avances sobre la definición de intervenciones que podrían destinarse a la superación de dichas causas. El “asunto” tiene que ser “desempaquetado” para identificar y precisar los problemas relacionados. (Bardach, 1981) Para lograr este “desempaque” se generan diálogos e intercambios con respecto a las dimensiones de las dinámicas sociales tendrán que ser transformados para superar los sentimientos y percepciones de inconformidad o malestar. Se

9

debate sobre sus componentes, causas y consecuencias. Se analiza el lenguaje y los énfasis de su definición o planteamiento. El planteamiento del problema no se hace de manera independiente de la reflexión sobre las posibles vías de solución. Se interpreta o “se estructura” de manera que sea susceptible a superación. (Wildavsky, 1987; Simon, 1973) A pesar de la estrecha relación entre el planteamiento del problema y la reflexión sobre su superación, hay que evitar la trampa de que el problema se confunda con la ausencia de una solución particular pre- identificada. A manera de ejemplo, “la falta de pesticidas” no es un problema, pues la verdadera causa de malestar no radica en que haya o no haya químicos para eliminar o prevenir una ingestación; el problema radica en los daños (actuales o potenciales) presentados por animales o insectos. Asimismo, “la falta de un ingreso de subsistencia” no constituye el problema de pobreza, pues el ingreso sólo soluciona dificultades a través de su capacidad de satisfacer necesidades o generar ciertos sentimientos (tranquilidad, auto-estima, etc.) Para plantear y estructurar un problema, se busca involucrar a diversos actores en la exploración de sus diversas dimensiones, “sesgada” por la conciencia que se busca relevar alternativas para su superación. Ese sesgo, sin embargo, tiene que ser suficientemente abierto para dejar oportunidad para la exploración de diversos caminos de superación. Esto, a su vez, obliga a explorar y generar consensos con respecto a las varias causas del problema: “Estructurar bien un problema es entonces producir tal definición del hecho calificado como problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo como ‘causa de’ o ‘efecto de’. ..... No se puede actuar para modificar una situación-problema sin incluir explícita o implícitamente un enunciado causal además de un concepto de problema.” (Aguilar Villanueva, 1993) Resumiendo, la identificación de un problema público parte del análisis de condiciones, circunstancias o “asuntos”, con los propósitos simultáneos de: § § §

intercambiar percepciones y generar consensos con respecto a las fuentes o causas de los sentimientos de malestar, incomodidad o inconformidad que convierten la situación o circunstancia en “problema”; “desempacar” los asuntos y generar consensos con respecto a las dimensiones precisas de las condiciones generadoras de malestar que los diversos actores priorizarán; identificar causas del problema que se presten a posibles soluciones, de tal manera que el “problema” efectivamente sea susceptible a superación.

Árbol de problemas: una herramienta para apoyar la estructuración de un problema La construcción de un árbol de problemas es una herramienta útil para desempacar una cuestión y estructurar un problema de manera iterativa e interactiva. Formalmente, el producto de esta construcción consiste en una representación gráfica (en forma de árbol) de un problema prioritario, sus causas y sus efectos. El proceso de su elaboración permite reunir a diversos actores, con diferentes puntos de vista y diferentes intereses, para intercambiar ideas con respecto a los diversos problemas que afectan la situación que se analiza. A partir de una

10

PROBLEM A CENT RAL

tormenta de ideas con respecto a estos diferentes problemas, se puede empezar a identificar relaciones causa-efecto entre problemas, seleccionar un problema que se tratará como “central” y organizar un esquema que indica las causas y los efectos de dicho problema. A su vez, se puede identificar causas de las causas y causas de las causas de las causas y así, sucesivamente.

CAUSAS

La imagen de “árbol” se construye con el tronco constituido por el problema central; los efectos de dicho problema en las ramas y las múltiples niveles de causes, en las raíces.

EFECTOS

En la práctica, el árbol de problemas suele construirse como una imagen de la Figura 3.

High incidence of preventable diseases Crime and insecurity in

Opportunities for the future go unexploited.

Low educational attainment in future generations

marginalized urban areas

Perpetuation of poverty among families in marginalized urban areas

Efectos

Problema central High levels of school failure among childrenandteenagers

Low labor participation among adults

Causas Discouragement and consequent exit from laborforce

Inadequate or inappropriate education for current labor market conditions

Insufficient or inexistent training for adults

Low salaries damper interest in training and continuous education

Inability of job searching due to family and house keeping

Low functional literacy

Low solidarity among families and communities

Insufficientday - care for pre -school children

High absenteeism level

Insufficientday - care for pre -school children

Responsibilities in child care for pre - school siblings

High repetition levels, at grades 1 to 4

Unrreadinessto begin the educational process

High levels of malnutrition

Low education demand levels (after 4th grade)

Belief that education is irrelevant

High drop - outrates

Belief that education is irrelevant

N o -n flexible school schedules

Figura 3 Una estructura típica: Árbol de problemas

Se recomienda construir un árbol de problemas de manera interactiva – con la activa participación de actores diversos, incluyendo a individuos de las comunidades afectadas por el problema, actores que han intervenido en la problemática en distintos momentos y diferentes lugares y diversos involucrados con intereses en que el problema se solucione (o no). Para la elaboración del árbol, se recomienda entablar un proceso que contempla las siguientes actividades: § § §

Generar una tormenta de ideas, recogiendo las percepciones de diferentes actores con respecto a las fuentes de los sentimientos de malestar o inconformidad. Convertir las ideas en expresiones de problemas susceptibles a transformación. Empiece a ordenar los diversos problemas en un esquema de causa-efecto.

11

§ § § §

Identifique o elija un problema central; generar consenso con respecto a lo que se podría entender como el problema prioritario que se buscaría superar. Organice un esquema que indica las relaciones causales respectivas. Ubique los efectos por encima del problema central y las causas, por debajo. Abrir otra tormenta de ideas, con el fin de invitar la identificación de causas del problema central que no salieron en las exploraciones previas. Involucre a los actores múltiples actores y perspectivas en la revisión y validación del esquema.

Recomendamos que el proceso de elaboración del árbol de problemas sea un proceso iterativo, lo que implica dar licencia a proponer, pensar, modificar y ajustar. El árbol se construye de manera abierta al replanteamiento y a repetidas reconsideraciones de las decisiones con respecto a lo que se elige como “problema central” y lo que se definen como las lógicas causales. Se trata de un árbol “escrito en lápiz”, de manera que se deja abierto a la reformulación. De los problemas a los objetivos Un árbol de objetivos es una imagen espejo de un árbol de problemas. Por tanto, la estructura de la Figura 4 es la misma que la Figura 3:

High incidence of preventable diseases Crime and insecurity

marginalized

ni

areas

O p p o r t u n i tes i for the future go unexploited.

Low educational attainment generations

in future

urban

Objetivo central

Perpetuation of poverty among families in marginalized urban areas

Beneficios

High levels of school failure Low labor particip adults

a m o ncgh i l d r e n a n d teenagers

ationamong

Medios (Objetivos intermedios) Discouragement and consequent exit from labor

Inadequate or inappropriate education f o r currentlabormarket

force

Inability

conditions

a n d

of

job searching due to family house

Low salaries damper interest in t r a i n i nagn d c o n t i n u o u s Insufficient or inexistent training for adults

education

High repetition levels, at grades 1 to 4

High absenteeism level

keeping

Low education demand levels ( 4th grade

after High

out -

)

d r o p

rates

Responsibilities in child care for school Lowfunctional literacy

Low solidarity among families a n d communitie s

Insufficient d a y

- carefor p r e children

school

Insufficient carefor d a y c h i pl dr r ee n

school

p r e

sibling s

U n r r e a d i n e s to begin the s e dr uo ccaet iso n a l p

Belief that education is High levels of malnutrition

Belief that education is irrelevant

irrelevant

No n

flexible school schedules

s

Figura 4 Una estructura típica: Árbol de objetivos

Los elementos de este árbol son expresiones positivas que representación la transformación o superación de los problemas especificados en el árbol de problemas. Así, la superación del problema central se convierte en el objetivo central de este nuevo árbol. La superación de dicho problema podría conducir a la superación de los problemas que se consideraban “efectos” del problema central, y en este nuevo árbol, representa los beneficios de lograr el objetivo central. A su vez, este árbol de objetivos señala que los medios para lograr el objetivo central radicarán en la superación de los problemas previamente señalados como causas del problema central.

12

El árbol de objetivos constituye una guía de alternativas que se podrían contemplar para lograr el objetivo central. Mapea una hipótesis causales sobre los medios que parecen ser capaces de lograr la transformación indicada por el objetivo central. Ofrece varias opciones para la construcción de jerarquías de objetivos que podrían constituir el marco conceptual de un programa, proyecto o estrategia. Al avanzar sobre la selección de alternativas, el proceso de formación de políticas y programas entra en una fase de establecimiento de prioridades. ¿Cuáles objetivos se van a priorizar? La palabra “prioridad” se deriva del Latín prior, ‘primero’. Establecer una “prioridad” implica determinar lo que debe ir de primero: poner una cosa anterior a otra, darle mayor importancia o urgencia que otra. En el análisis de problemas públicos (y sus correspondientes objetivos), es muy posible que todo es importante. No obstante, las restricciones que caracterizan nuestra realidad no permiten abarcar todo. Las restricciones financieras, de otros recursos, organizacionales y políticas limitan lo que son alternativas viables dentro de los árboles de objetivos. Por tanto, el proceso de seleccionar un determinado conjunto de objetivos prioritarios obliga a reconocer las restricciones y definir lo que es viable e importante, dentro del contexto en que trabajamos. Por esta realidad, vale la pena recordar que ya propusimos elaborar los árboles de objetivos “en lápiz” o sea, de manera que puede ser re-elaborado y re-considerado. Reiteramos esta recomendación en lo que se refiere a un árbol de objetivos. En la medida que empezamos a reconocer y confrontar las restricciones de nuestra realidad, es posible que encontramos que hay que re-enfocar o redimensionar el árbol. A lo mejor, hay que considerar que el objetivo central seleccionado es demasiado ambicioso, y habrá que seleccionar un objetivo de un nivel jerárquico inferior al seleccionado como un objetivo central más realista. O, alternativamente, a lo mejor, se podría contemplar la ampliación de árbol para contemplar problemas o dimensiones de la situación problemática que no han sido contempladas en la primera versión del árbol de objetivos. En resumen, la construcción del árbol de objetivos es, en primera instancia, un paso casiautomático de conversió n del árbol de problemas en su espejo positivo. No obstante, ese árbol de objetivos luego se somete a un nuevo dialogo de interpretación y priorización que muy posiblemente obliga a repensarlo, a devolver al árbol de problemas y la exploración de las dinámicas que generan los “problemas públicos”. A manera de conclusión La definición de objetivos prioritarios es un proceso indispensable en el proceso de formación de políticas, programas y/o proyectos sociales. Un manejo eficaz de dicho proceso permite construir un marco conceptual sólido para las iniciativas y genera una apropiación de la iniciativa por parte de diversos involucrados. Da una base para el accountability y el enfoque estratégico de la gerencia de la iniciativa. Las técnicas de análisis de políticas sociales y las capacidades de proponer hipótesis causales son indispensables para los procesos de definición y priorización de objetivos. No obstante, por si solos, resultan insuficientes para gestionar estos procesos. Esto, porque la exp loración de

13

problemas y la construcción de árboles de problemas y objetivos son lejos de ser procesos exclusivamente tecnocráticos. Involucran procesos de dialogo, debate y concertación que requieren de claridad con respecto a las dimensiones sujetivas, relativas y valorativas de la existencia de problemas públicos. Son procesos que requieren de muchas de las competencias fundamentales del buen ejercicio de gerencia social (Sulbrandt, 2001): óptica amplia; perspectiva estratégica; Sensibilidad al entorno; ejercicio de liderazgo; flexibilidad; compromiso social; Capacidad de comunicación; Sensibilidad interpersonal y competencia técnica. Este texto modestamente aporta reflexiones relacionadas con la competencia técnica necesaria para entender las relaciones entre entornos, problemas y objetivos y gestionar la definición y priorización de objetivos. En la práctica, los gerentes sociales tendrán que complementar estas reflexiones de las demás competencias tan críticas a la necesaria generación de consensos sobre problemas y objetivos.

14

Referencias Aguilar Villanueva, Luis F. 1993. “La definición de los problemas públicos” en Luis F. Aguilar Villanueva, Problemas públicos y agenda de gobierno. México: Miguel Angel Porrua. Bardach, Eugene. 1981. “Problemas en el análisis de políticas”. Reimpreso en Luis F. Aguilar Villanueva (1993). Problemas públicos y agenda de gobierno. México: Miguel Angel Porrua. Cohen, E. y R. Franco. 1988. Evaluación de proyecto sociales. ILPES/ONUDI, ODES/OEA. Grupo Editorial Latinoamericano. Medianero Burga, David. 2001. Síntesis de la metodología del marco lógico. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas. Moore, Mark. 1976. “Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición de problemas” en Luis F. Aguilar Villanueva, Problemas públicos y agenda de gobierno. México: Miguel Angel Porrua. Osborne, David y Ted Gaebler. 1992. La Reinvención del Gobierno. Buenos Aires: Paidós. Capítulo 4: "El gobierno inspirado en objetivos". Simon, H.A. 1973. “The Structure of Ill-Structured Problems” en Artificial Intelligence, Vol. 4, 181-201. Sulbrandt, José. 2001. “Introducción a la gerencia social”. Notas de clase del INDES. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo: Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES). Wholey, Joseph. 1999. “Performance-Based Management: Responding to the Challenges” en Public Productivity and Management Review, Vol. 22, No 3, 288-307. Wholey, Joseph. 1983. Evaluation and Effective Public Management. Boston: Little, Brown and Company. Parte I: "Gerencia efectiva". Parte II. “Lograr un acuerdo acerca de objetivos finales orientados hacia resultados, y de indicadores de desempeño”. Wildavsky, Aaron. 1987. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. New Brunswick: Transaction Publishers.