De los Derechos a la Realidad

Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los Derechos a la Realidad Helena Ribe David A. Robalino Ian Walker ...
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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe

De los Derechos a la Realidad

Helena Ribe David A. Robalino Ian Walker

Unidad de Protección Social Departamento de Desarrollo Humano Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial

Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad

Agradecimientos Este libro está basado en ―From Right to Reality: how Latin America and the Caribbean can achieve universal social protection by improving redistribution and adapting programs to labor markets” (De los derechos a la realidad: Cómo lograr protección social universal mejorando la distribución y adaptando programas al mercado de trabajo en ALC) (Ribe, Robalino y Walker, en prensa). Este estudio regional encargado por la Oficina del Economista Jefe y preparado por la Unidad de Protección Social en la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, bajo la supervisión de Augusto de la Torre y Helena Ribe. Andrew Mason fue el gerente inicial de proyecto y más tarde David Robalino asumió dicha responsabilidad hasta la finalización del estudio. Los autores de los capítulos del estudio principal son Javier Baez, Andrew Mason, y Helena Ribe (tendencias recientes en los sistemas de protección social de América Latina y el Caribe); David Robalino y Eduardo Zylberstajn (mercados laborales); Rafael Rofman y David Robalino (pensiones); Christoph Kurowski y Ian Walker (salud); Francesca Lamanna, Helena Ribe, e Ian Walker (redes de protección de apoyo al ingreso); María Laura Sánchez Puerta y David Robalino (programas de seguro de desempleo y políticas activas de mercado laboral); y David Robalino e Ian Walker (interacciones entre diferentes elementos de los sistemas de protección social y desafíos transversales). Pablo Acosta, Rodolfo Beazley, Fabio Bertranou, Ramón Castaño-Yepes, Aline Coudouel, Wendy Cunningham, Vanessa da Silva Moreira, Mario di Filippo, Álvaro Forteza, Ariela Goldschimit, Jason Hobbs, Theresa Jones, Ricardo Charles Manzano, Edmundo Murrugarra, Christina Novinskey, Francisco Ochoa, Susan Parker, José Luís Salas, Manuel Salazar, John Scott, Verónica Silva, Maria Concepción Steta, Sarah Thomson, Elio Valladares, Manuela Villar, Alejandro Yepes, y Eduardo Zylberstajn contribuyeron con estudios de referencia y valiosos aportes. El equipo desea dejar constancia de su agradecimiento a Verónica Alaimo, Caridad Araujo, Laura Chioda, Tito Cordella, Augusto de la Torre, Pablo Fajnzylber, Francisco Ferreira, Margaret Grosh, Marcelo Giugale, Keith Hansen, Richard Hinz, Robert Holzmann, Dorothy Kronick, William Maloney, John Nash, Ana Revenga, Gonzalo Reyes, Jamele Rigolini, Jaime Saavedra, Ilias Skamnelos, Andras Uthoff, Salvador Valdés, Milan Vodopivec, y Hélio Zylberstajn por su asesoramiento y comentarios. Un especial reconocimiento a Fiona Mackintosh, Lerick Kebeck, Sandra Leon y Julia Nannucci quienes asistieron en la edición y producción de este informe.

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Índice Agradecimientos ............................................................................................................................................ i Índice ............................................................................................................................................................. ii Prefacio ........................................................................................................................................................ iv Abreviaturas ................................................................................................................................................. vi Resumen ejecutivo...................................................................................................................................... vii Introducción .................................................................................................................................................. 1 El estado de la protección social en América Latina y el Caribe: Recientes avances y retos pendientes .... 4 Recientes desarrollos y desafíos en los sistemas de PS ............................................................................ 4 Reto I: La cobertura del seguro social contributivo sigue siendo baja y está limitada al sector formal ............................................................................................................................................... 5 Reto II: Los sistemas de seguro social de ALC están fragmentados y no coordinados .................. 11 Reto III: La redistribución en los sistemas de seguro social es opaca, a menudo regresiva, y puede distorsionar los incentivos para el trabajo y el ahorro ....................................................... 15 Reto IV: Mejora de la eficacia y el impacto de los programas de apoyo al ingreso en términos de acumulación de capital humano .................................................................................................... 22 Reto V: Aumentar el acceso a empleos de calidad ........................................................................ 28 Un marco de políticas para la protección social en América Latina y el Caribe ......................................... 35 Marco conceptual: Comprensión del sistema de PS............................................................................... 35 Implicaciones de las políticas en el marco conceptual ........................................................................... 40 Apertura del acceso al seguro social para todos ........................................................................... 41 Revisión de los mandatos (paquetes de prestaciones) de los programas de seguro social .......... 43 Reforma de los sistemas de subsidios de seguridad social para eliminar la redistribución implícita ....................................................................................................................................................... 45 Dar mayor congruencia a los programas de protección social ...................................................... 49 Profundizar la protección social y facilitar el acceso a mejores empleos...................................... 52 Implicaciones para los programas de protección social ............................................................................. 57 Pensiones ................................................................................................................................................ 57 Sistemas contributivos ................................................................................................................... 57 Sistemas redistributivos ................................................................................................................. 58 Organización institucional.............................................................................................................. 59 Salud........................................................................................................................................................ 59 SHI contributivo ............................................................................................................................. 59 Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Programas subsidiados .................................................................................................................. 60 Coherencia institucional ................................................................................................................ 60 Beneficios por desempleo....................................................................................................................... 61 Diseño del componente de ahorro ................................................................................................ 62 Sistemas redistributivos ................................................................................................................. 62 Programas activos para el mercado laboral ........................................................................................... 63 Programas de capacitación ............................................................................................................ 63 Servicios de empleo ....................................................................................................................... 64 Recertificación de destrezas .......................................................................................................... 64 Subsidios salariales ........................................................................................................................ 65 Apoyo para los trabajadores autónomos ...................................................................................... 65 Programas de redes de asistencia social ................................................................................................ 65 Coordinación del lado de la oferta................................................................................................. 65 Inscripción y graduación ................................................................................................................ 66 El desafío urbano ........................................................................................................................... 66 Fortalecimiento de la capacidad de respuesta en situación de crisis ............................................ 67 La trayectoria de reforma ........................................................................................................................... 71 Los reformistas............................................................................................................................... 71 Reformistas parciales ..................................................................................................................... 73 Sistemas tradicionales ................................................................................................................... 74 De cara al futuro ............................................................................................................................ 75 Glosario ....................................................................................................................................................... 78

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Prefacio América Latina continúa siendo la región más desigual del mundo; en consecuencia, es una región en la que pobreza es mayor de lo que debería ser, dado su nivel de desarrollo económico. Sin embargo, en la última década la desigualdad cayó en 12 de las 17 naciones latinoamericanas para las que se dispone de datos, y en esa declinación diferentes estudios atribuyen un papel que no ha sido no menor a la expansión de los sistemas de protección social en el continente. En algunos países, una importante proporción de la reducción de la pobreza extrema parece estar vinculada a innovaciones en gran escala introducidas en el campo de la protección social; por ejemplo transferencias monetarias condicionadas y pensiones ―sociales‖ no contributivas. No obstante, el mismo proceso de experimentación y crecimiento orgánico que ha permitido que se desarrollaran programas de asistencia y seguro social en muchos países también ha dado lugar sistemas fragmentados e incompletos, que plantean varios desafíos a los diseñadores de políticas de la región. La cobertura del seguro social contributivo sigue siendo baja y está limitada a los trabajadores del sector formal La redistribución en el sistema de seguro social suele ser opaca y con frecuencia regresiva. La fragmentación y las fallas en el diseño redistributivo también crean desincentivos indeseados para el trabajo y el ahorro. Y sigue siendo necesario y también posible mejorar la eficacia con la que los instrumentos del seguro social promueven las inversiones en capital humano y facilitan la transición hacia buenos empleos. Apoyándose en un análisis cuidadoso y detallado de abundantes datos sobre los programas de protección social en toda América Latina y el Caribe, este libro aborda estos diferentes retos de una manera exhaustiva pero también accesible. Si bien el análisis es integral, los autores se concentran primordialmente en tres cuestiones fundamentales que es necesario encarar en todo esfuerzo para fortalecer la protección social en la región: ¿cómo proteger a los más vulnerables sin promover la informalidad y minar los incentivos para el trabajo y el ahorro? ¿Cómo asegurar que los escasos recursos públicos se usen para subsidios transparentes, justos y eficaces y no para beneficios mal focalizados y regresivos para los trabajadores del sector formal? ¿Cómo reforzar el desarrollo de capital humano para que los trabajadores con mayor movilidad que la región necesita puedan asegurarse por sí mismos usando esquemas de ahorro o de agrupación del riesgo, reduciendo la vulnerabilidad y la necesidad de subsidios? Con respuestas reflexivas y fundamentadas a estas preguntas, el volumen constituye una importante contribución al creciente debate entre los diseñadores de políticas y los actores sociales en ALC, sobre los costos e ineficiencias de los actuales sistemas desdoblados de seguro social para los trabajadores formales y de asistencia social para otros. Esta contribución se nutre, necesariamente, de una profunda comprensión de la dinámica de los mercados laborales latinoamericanos, y en especial, del desafío que implica la prevalencia de la informalidad. Los autores desarrollan un convincente y pormenorizado marco general de los principios esenciales que deben orientar la reforma de la protección social, destacando la importancia de las reacciones que producen en el comportamiento de trabajadores, empresas y prestadores de servicios las reglas e incentivos que están plasmados en las políticas y programas de protección social. Pero sus propuestas también surgen de un profundo conocimiento de las complejas realidades de la región. Reconocen que el punto de partida, las restricciones y las decisiones sociales variarán en cada país, evitando la trampa de recomendar un modelo simple. Por el contrario, el libro invita a los

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diseñadores de políticas de cada lugar a ―ponerse a la altura‖ del desafío de construir un sistema integrado de protección social que brinde a la población un tratamiento equitativo, ofrezca a todos una red de asistencia social incluyente, promueva la eficiencia en la prestación de servicios, y fortalezca los incentivos para construir un capital humano más flexible, y para impulsar el trabajo y el ahorro. Si esta invitación es aceptada, los resultados podrían aunar mayor equidad con un impulso al desempeño económico de la región. Augusto de la Torre Economista Jefe Región de América Latina y el Caribe Banco Mundial

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Abreviaturas AFDC ALMP CCT DB DC PEA TIEM PBI IMSS TIR ALC LRMS NDC NHS NQF OCDE PAYG PLANE PPA SEDLAC SHI SS PS SD TANF UISA IVA

Programa de Ayuda para Familias con Menores Dependientes (Aid for Families with Dependent Children) Programa activo para el mercado laboral (Active Labor Market Program) Transferencia monetaria condicionada (Conditional Cash Transfer) Beneficio definido (Defined Benefit) Contribución definida (Defined Contribution) Población Económicamente Activa Tasa impositiva efectiva marginal Producto Bruto Interno Instituto Mexicano de la Seguridad Social Tasa interna de retorno América Latina y el Caribe Sistema de gestión de riesgos del mercado laboral (Labor Market Risk Management System) Contribución definida nocional (Notional Defined-Contribution) Servicio nacional de salud (National Health Service) Marco nacional de calificaciones (National Qualifications Framework) Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Sistema de reparto (Pay-As-You-Go) Plan Nacional de Empleo de Emergencia Paridad de Poder Adquisitivo Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean (CEDLAS y Banco Mundial) Seguro social de salud (Social Health Insurance) Seguro Social Protección Social Seguro de Desempleo Asistencia temporaria para familias necesitadas (Temporary Assistance for Needy Families) Cuentas de ahorro individuales para el desempleo (Unemployment Individual Savings Accounts) Impuesto al Valor Agregado

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Resumen ejecutivo La lentitud con la que avanza la mejora de la cobertura de los programas de protección social (PS) en América Latina y el Caribe (ALC), ha generado interés en establecer un nuevo contrato social a fin de brindar una protección social eficaz a todos los ciudadanos. En este

estudio se analiza el estado de la PS en ALC, mostrando que muchos países continúan sufriendo brechas en la cobertura, prestaciones bajas e inequidad. Estos problemas resultan evidentes en los programas de pensiones, salud, seguro de desempleo, apoyo al ingreso y mercados laborales. Como resultado, muchos hogares están insuficientemente protegidos contra los shocks idiosincráticos, que pueden afectar a cualquiera, o contra los shocks sistémicos, que impactan a la economía en su totalidad. Este problema se ha acentuado como resultado de la crisis económica global, que amenaza con aumentar la pobreza, haciendo aun más precaria la seguridad de muchos hogares.

Este libro destaca los resultados principales de un estudio regional conducido por el Banco Mundial “De los derechos a la realidad: Cómo lograr protección social universal mejorando la distribución y adaptando programas al mercado de trabajo en ALC" (Ribe, Robalino y

Walker, con Kurowski, Mason, Rofman, y Sánchez Puerta, en prensa). Muestra que las reformas emprendidas en las últimas dos décadas han expandido la cobertura de la PS a los grupos más vulnerables, pero el proceso ha sido desigual y ad hoc, creando un sistema fragmentado, con dos niveles. Como es bien sabido, el sistema de PS tradicional de ALC, basado en contribuciones patronales y aportes obligatorios de los empleados a fondos de seguridad social (SS) , que comprendían pensiones, seguro de desempleo y seguro de salud, era truncado, inequitativo y fiscalmente insostenible. Dos décadas de esfuerzos de reforma han dado como resultado importantes avances. En muchos países, se modernizó la SS contributiva, por ejemplo, a través de reformas previsionales para mejorar la sustentabilidad fiscal y corregir incentivos distorsionados. Al mismo tiempo, se han establecido mecanismos no contributivos focalizados para brindar apoyo al ingreso y servicios de salud a quienes están excluidos de la SS contributiva (sobre todo, los pobres y los trabajadores del sector informal). No obstante, los beneficios ofrecidos por tales programas son marcadamente inferiores a los de la SS tradicional y contribuyen a la fragmentación del mercado laboral.

Este informe analiza los sistemas de SS de ALC y destaca la creciente preocupación en relación con los incentivos y comportamientos que podrían afectar a los trabajadores, empleadores y prestadores de servicios. Ofrece un análisis económico de las raíces de estos

problemas y sugiere un esquema que permita avanzar hacia lograr una cobertura universal de una forma equitativa. Las interacciones entre los componentes de un sistema pueden afectar los incentivos para el trabajo y el ahorro de sus beneficiarios, reforzar los incentivos individuales y empresariales para operar de manera informal, e inducir a los prestadores a duplicar servicios e inflar costos. Por ejemplo, si los programas de las redes de asistencia social son excesivamente generosos o los programas de seguridad social no contributiva están mal diseñados, pueden generar incentivos para la informalidad y socavar la SS contributiva. En este informe se argumenta que se debe establecer una visión integral coherente del sistema de PS que haga posible comprender y resolver estos problemas. La meta es convertir el derecho teórico a la protección social, que está consagrado en muchas de las constituciones y leyes existentes en la región, en una realidad para toda la población de ALC.

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Un mensaje central del informe es que los sistemas de PS deben responder a las realidades de los mercados laborales de ALC, en especial a la prevalencia de la informalidad y los frecuentes cambios de empleo. Será difícil expandir la cobertura de la SS contributiva mientras el

acceso esté vinculado a la existencia de un contrato laboral en el sector formal, los trabajadores del sector informal estén excluidos y las reglas sobre el derecho a las prestaciones estén sesgadas en contra de quienes cambian de empleo. También es poco probable que la cobertura de la SS se expanda de manera significativa sin mecanismos redistributivos focalizados en quienes tienen una limitada capacidad de ahorro y en los pobres estructurales. Es importante que se otorgue a estos mecanismos una mayor transparencia y progresividad, y que estén mejor integrados con el sistema general de asistencia social.

En el Capítulo 1 se examinan las reformas de los últimos 20 años y el estado actual de los sistemas de PS de ALC, y se identifican cinco desafíos que enfrentan los formuladores de políticas de PS en la región. 

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Enfrentar los limitados avances logrados en la extensión de la cobertura de la SS. Este punto se analiza usando nuevos datos comparativos de distintos países sobre el alcance de los programas contributivos y no contributivos para el apoyo al ingreso en la vejez, la salud y la protección frente al desempleo. Reducir la fragmentación de los esquemas institucionales en SS que surge, en parte, del desarrollo ad hoc de programas subsidiados y conduce una diferenciada provisión y suficiencia de beneficios entre grupos de población y aseguradores. Cambiar la naturaleza velada y a menudo regresiva de los esquemas de financiamiento y redistribución de la SS y la consecuente carencia de sustentabilidad financiera en muchos programas y sistemas. Reforzar la focalización y reducción de la pobreza de los programas de transferencia de ingresos, para fortalecer su impacto en la acumulación de capital humano, mejorar su capacidad de respuesta a las crisis y asegurar que no produzcan incentivos a mercados laborales informales. Fortalecer los programas activos para el mercado laboral (active labor market programs, ALMP), mejorar la relevancia de los programas de capacitación y aumentar la eficiencia del proceso de búsqueda y colocación laboral.

En el Capítulo 2 se desarrolla un marco de políticas propuesto para la PS en ALC que facilitaría una respuesta eficaz a estos desafíos. Incluye un marco conceptual para comprender

los objetivos y elementos de un sistema de PS, las interacciones entre los instrumentos y programas en el sistema, y su impacto en la economía. Luego este marco se usa para ilustrar como enfrentar los desafíos planteados en el capítulo I, sugiriendo una ruta futura para aumentar la cobertura y suficiencia de la PS en ALC. El marco conceptual destaca tres objetivos: (1) adecuación del consumo para enfrentar las variaciones en el ingreso durante el ciclo de vida y los riesgos de salud y del mercado laboral de corto plazo; (2) prevención de la pobreza (la red de protección social); y (3) desarrollo de capital humano. Identifica los instrumentos, mecanismos de financiamiento e instituciones que pueden ayudar a lograr estas metas. El marco enfatiza que—sean cuales fueren los programas, instituciones y mecanismos de financiamiento que se elijan—un sistema de PS exitoso tendrá en cuenta el comportamiento de los individuos, hogares y prestadores de PS frente a las reglas e incentivos incorporados en el sistema.

El capítulo identifica un grupo de principios para mejorar la coherencia del sistema de PS y expandir la cobertura y suficiencia de los beneficios, evitando al mismo tiempo los Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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incentivos perversos que promueven la reducción de la oferta laboral y el ahorro, la búsqueda de la informalidad, o el aumento de los costos de prestación de los servicios.

Propone la expansión de la SS a todos los ciudadanos, independiente de dónde trabajen. Los sistemas contributivos serían integrados o armonizados y extendidos a los trabajadores del sector informal y los pobres. Para reducir las distorsiones, las contribuciones estarían directamente vinculadas con los beneficios, eliminando así los impuestos y subsidios implícitos. Luego se usarían subsidios transparentes y progresivos para ayudar a los trabajadores de bajos ingresos con una limitada capacidad de ahorro a acceder a la SS contributiva. A su vez, esto permitiría que los programas anti-pobreza focalizados, tales como las transferencias monetarias condicionadas (conditional cash transfers, CCT) se concentraran en asistir a los hogares excluidos y en una situación de pobreza extrema, con poca o ninguna capacidad de ahorro, para aumentar su consumo, fortalecer su capital humano, y hacer frente a los shocks temporarios. La gobernabilidad y diseño de los programas para el mercado laboral deberían fortalecerse para mejorar el acceso a empleos de "buena calidad" como una forma duradera de reducir la pobreza y la vulnerabilidad. Todos estos cambios deberían estar acompañados por una mejor integración y coordinación de los componentes del sistema de protección social.

El capítulo 3 considera en detalle las implicaciones para programas de PS específicos.

Resume las principales recomendaciones que se desprenden del marco conceptual y el enfoque general para la reforma de los principales tipos de programas de PS en ALC: pensiones; programas de salud; programas activos para el mercado laboral; y programas focalizados de apoyo al ingreso para los pobres.

En el capítulo 4 se discute la trayectoria de la reforma, mostrando de qué forma podrían implementarse estas ideas en países que tienen distintos puntos de partida. El examen en

esta reseña de las enseñanzas extraídas de los éxitos (y fracasos) con reformas de PS en el pasado tiene como objetivo identificar principios operables en los cuales se pueda basar una nueva fase de reformas. La meta debe ser acercarse, a mediano plazo, a un sistema de PS más coherente, integrado, eficaz y equitativo. Los problemas no se resolverán de la noche a la mañana, y los adelantos a veces serán pequeños, pero se necesita una visión clara para ayudar a los formuladores de políticas a que eviten reformas fragmentadas que responden a inquietudes de corto plazo y a los intereses minoritarios. No obstante, el informe también aboga por un enfoque pragmático y tecnocrático, evitando ―modelos universales‖ y recalca que las políticas específicas elegidas dependerán de condiciones iníciales y prioridades de cada país. Las ideas centrales son simples. Para convertir el derecho a la PS en una realidad para toda la población en América Latina y el Caribe, la SS contributiva debería abrirse a los trabajadores del sector informal en forma opcional, con incentivos financieros e institucionales adecuados; los beneficios de la SS deberían alinearse con el valor de las contribuciones; y los subsidios deberían ser transparentes, estar focalizados en los trabajadores que cuentan con una limitada capacidad de ahorro, y ser financiados por rentas generales. Donde sea posible, los programas de SS que cubren a diferentes poblaciones o riesgos deberían ser consolidados, armonizándose sus paquetes de beneficios. Al mismo tiempo, se deben focalizar los programas de contención social sobre la base de criterios de pobreza y las reglas de dichos programas deberían evitar la generación de desincentivos para el trabajo o el ahorro. Se debería dar más énfasis a las intervenciones que promueven el desarrollo del capital humano y reducen la vulnerabilidad, fortaleciendo los vínculos entre los programas de PS con mejores resultados en términos de salud, nutrición y educación. Los formuladores de políticas también deberán mejorar el diseño de los ALMP para ayudar a los trabajadores más vulnerables (en especial a los jóvenes que Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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ingresan al mercado laboral y a los trabajadores no calificados de bajos ingresos) a obtener mejores empleos y evitar el desempleo de largo plazo. Finalmente, se debe prestar atención a la coordinación de las políticas en los diferentes tipos de programas para aprovechar las posibles sinergias y efectos cruzados y evitar la adopción de políticas con objetivos contrapuestos.

En resumen, el informe sugiere cinco temas estratégicos para las reformas de la política que podrían ayudar a países en la región de ALC a acercarse a hacer realidad el derecho a la PS para todos. 

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Abrir los programas contributivos de SS a todos los trabajadores, dondequiera trabajen. Esto significa mantener el seguro obligatorio en el sector formal pero también promover la inclusión de los trabajadores del sector informal en programas de SS contributivos en forma opcional, con incentivos financieros e institucionales adecuados. Revisar los mandatos de los programas de SS. El objetivo es hacer explícitas las opciones relativas a la cobertura y los beneficios a ser ofrecidos a las personas con diferentes niveles de ingresos. Estas opciones deben ser adecuadas pero también eficientes y asequibles. Hacer que el sistema de subsidios sea transparente y progresivo. La idea es suprimir los impuestos y subsidios implícitos en los programas de SS y avanzar hacia un sistema unificado de subsidios que esté focalizado en función del nivel de ingresos. Estos subsidios declinarían gradualmente conforme se eleve el nivel de ingresos del beneficiario y se los financiaría con fondos del presupuesto general. De esta forma, la redistribución sería más progresiva y se evitaría distorsionar los incentivos que inciden en los trabajadores y empleadores. Dar mayor congruencia a los sistemas de PS integrando o armonizando los programas paralelos y aprovechando las oportunidades para compartir los ahorros y fondos de seguro entre distintos riesgos. Además, los formuladores de políticas también deben racionalizar las interacciones entre SS, programas de asistencia social, y ALMPs. Profundizar la red de asistencia social anti-pobreza y desarrollar programas para facilitar el acceso a mejores empleos. Se necesitan transferencias monetarias o en especies para los trabajadores y hogares en situación de pobreza extrema que carecen de capacidad para participar en la SS contributiva, incluso con subsidios. Un objetivo clave es asegurar que estas redes de asistencia social alienten a los hogares pobres a invertir en educación, salud, y nutrición a fin de prevenir la transmisión intergeneracional de la pobreza. En paralelo, se necesitan ALMPs para ayudar a los trabajadores de bajos ingresos y bajas calificaciones a aumentar su empleabilidad y facilitar la movilidad laboral y la búsqueda de empleo. Esto puede permitirles incrementar sus ingresos y reducir su vulnerabilidad económica, con la consecuente disminución de la presión sobre otros elementos del sistema de PS.

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Introducción América Latina y el Caribe (ALC) son reconocidas internacionalmente como el origen de algunos de los programas y políticas de protección social (PS) más innovadores del mundo. En las últimas dos décadas, muchos sistemas de PS en ALC se han transformado, y las políticas y el gasto en PS han aumentado en importancia frente a otras políticas y programas públicos. Muchos países han reformado sus sistemas de pensiones para que las prestaciones sean equiparables a los ahorros y así reducir su exposición fiscal a futuros déficits. Muchos países de la región han expandido o introducido sistemas focalizados de seguro social de salud (Social Health Insurance, SHI) que brindan atención médica gratuita o subsidiada a las familias más pobres. Quizás lo más destacable sea la introducción de sistemas de transferencias monetarias condicionadas bien focalizados que han incluido a millones de familias pobres en la órbita de la PS por primera vez y que han sido adoptados como modelo por países en desarrollo de todo el mundo. No obstante estos recientes avances, es mucho lo que queda por hacer para convertir el derecho a la protección social–consagrado en las constituciones y leyes de la mayoría de los países de ALC—en una realidad para la mayoría de sus poblaciones. El meollo de esta dificultad se encuentra en la muy baja cobertura del seguro social contributivo (SS) lo que no ha sido resuelto por las recientes reformas. La principal dificultad es que en la región los sistemas obligatorios de pensiones, seguro de salud y beneficios de desempleo no cubren a los trabajadores del sector informal, quienes constituyen la mayoría de la fuerza laboral en la mayor parte de los países. Otro problema es que los sistemas de SS en la mayoría de los países de ALC están fragmentados; en otras palabras, existen regímenes paralelos que ofrecen diferentes beneficios a distintos segmentos de la fuerza laboral, aún cuando realizan aportes similares. Esto restringe la movilidad laboral, genera desigualdades y aumenta los costos. Para cerrar las brechas de cobertura, varios países han introducido programas de SS no contributivos (por ejemplo, pensiones sociales) pero en algunos casos esto ha dado lugar a sistemas duales, empeorando la fragmentación, y con posibles incentivos para la informalidad. En muchos países, el sistema de SS redistribuye ingresos entre los miembros de un plan a través del efecto implícito de las reglas sobre aportes y beneficios. Si bien la intención original fue la de favorecer a los participantes del régimen con bajos ingresos, en la práctica, la redistribución resultante suele ser regresiva. Además, los impuestos y subsidios implícitos distorsionan los incentivos y pueden inducir a la evasión y otras conductas no previstas, tales como el retiro temprano o una reducción en el esfuerzo de búsqueda laboral. Los subsidios implícitos han causado serios problemas de sustentabilidad fiscal general, ya que en la práctica no siempre están totalmente financiados por los aportes efectuados por los miembros del plan y sus empleadores. Como resultado, los sistemas de pensiones, beneficios por desempleo y seguro de salud generan un déficit, que debe ser financiado con los impuestos generales pagados por la generación actual y las futuras. De igual forma, los programas de asistencia social (AS) de la región, que brindan transferencias focalizadas a los hogares más pobres, todavía no han alcanzado su pleno potencial en lo que se refiere a la prevención de la pobreza y la promoción del capital humano. En parte, esto se debe a la regular calidad de los servicios de salud y educación brindados a los beneficiarios de los programas de transferencias monetarias condicionadas (CCT). Además, los desafíos vinculados con la implementación de los programas de AS en las áreas urbanas podrían hacer mermar los resultados de la focalización, y la eficacia de sus mecanismos de inscripción y egreso. En el caso de algunos programas de transferencias monetarias, existe la posibilidad de generar desincentivos en el mercado laboral, similares a los resultantes de los programas subsidiados de SS.

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Por otra parte, existen otros retos asociados con los programas activos para el mercado laboral. Muchos de estos programas no están adecuadamente diseñados para superar las restricciones que dificultan que los trabajadores tengan acceso a empleos de calidad. La capacitación –principal forma de apoyo ofrecida en estos programas--suele estar orientada por la oferta y mayormente beneficia a los trabajadores del sector formal. Los servicios de intermediación para la búsqueda laboral y las intervenciones para aumentar las oportunidades laborales de los trabajadores poco calificados, en particular los jóvenes, están poco desarrollados. La crisis financiera de 20082009 ha demostrado que los sistemas de PS de ALC están poco preparados para brindar a la mayoría de los trabajadores una protección adecuada frente a los shocks. Muchos de los que pierden su trabajo no reciben una indemnización que les permita subsistir hasta su siguiente empleo y no tendrán acceso a servicios que les ayuden a encontrar empleo. El actual contexto socioeconómico en los países de ALC es conducente a enfrentar estos retos mediante la reforma de los sistemas de PS. Está aumentando el consenso social respecto de la necesidad de una distribución más equitativa del ingreso y a favor de la inclusión social y un reconocimiento general de que contar con mejores políticas de protección social puede contribuir al logro de estos objetivos. Este informe es un resumen de “De los derechos a la realidad: Cómo lograr protección social universal mejorando la distribución y adaptando programas al mercado de trabajo en ALC " (Ribe, Robalino y Walker, en prensa). Examina las recientes reformas de la PS en ALC y traza un camino futuro para mejorar los resultados en lo referido a cobertura de los programas y suficiencia de los beneficios. Es una contribución a la discusión sobre políticas relativas al diseño de los programas de SS, asistencia social y mercado laboral. El informe se apoya en una amplia bibliografía sobre la reforma de los sistemas de protección social en ALC (de Ferranti et al. 2000, Gill et al. 2004, Baeza y Packard 2006, CEPAL 2006, Levy 2008, y Grosh et al, 2008). Un tema central es que un sistema de PS adecuado debe tener en cuenta las realidades de los mercados laborales de la región, en especial la persistencia de elevados niveles de empleo en el sector informal, donde resulta difícil para los gobiernos imponer mandatos tales como el SS obligatorio. También debe tener en cuenta los probables efectos de las políticas y programas sobre el comportamiento de sus beneficiarios y de los prestadores de servicios, a través de los incentivos y desincentivos que proporcionan al trabajo, ahorro, seguro y operación eficiente de los programas. Estos temas han aparecido de diferentes maneras en la bibliografía reciente. Levy (2008), por ejemplo, mostró que algunos sistemas de PS subsidiados podrían estar alentando la informalidad y afectando negativamente el crecimiento de la productividad. Baeza y Packard (2006) argumentan a favor de financiar el seguro de salud con fondos del presupuesto general para superar los problemas de exclusión. Gill et al. (2004) analizan el fracaso de muchos sistemas de pensiones financiados con contribuciones definidas en ALC para aumentar la cobertura o la eficiencia. Grosh et. al (2008) destacan la importancia de contar con redes de asistencia social fuertes que estén bien diseñadas e implementadas, para ayudar a las familias a invertir en su futuro y administrar el riesgo, así como para aliviar su pobreza en el presente. Este informe contribuye al avance del debate (1) desarrollando un marco de políticas común para el sistema de PS de la región en general, incluido el seguro de salud; (2) brindando pautas sobre la forma de extender la cobertura por medio de la racionalización de los mecanismos de financiamiento y el diseño de esquemas redistributivos; y (3) abogando a favor de una mejor coordinación de políticas y programas. Este último punto es importante. Hasta la fecha, en el diseño de las reformas de la PS no se ha prestado una atención suficiente al impacto que un programa puede tener sobre el desempeño de otros. Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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El informe está organizado en cuatro capitulos. En el Capitulo 1 se describe el punto de partida, destacando los principales desafíos que enfrentan los formuladores de políticas en la reforma de los sistemas de PS en ALC, con énfasis en aquellos temas que se aplican a todos los programas. El Capitulo 2 presenta una visión para el futuro desarrollo de los sistemas de PS en ALC. Expone un marco conceptual que desataca los tres objetivos de la PS: suavizar el consumo, prevenir la pobreza y promover la acumulación de capital humano para reducir la vulnerabilidad de la población, por ejemplo, mejorando las oportunidades laborales y expandiendo las opciones para autoasegurarse. El marco muestra de qué forma diferentes tipos de instrumentos de PS (tales como ahorros, agrupación del riesgo, y programas de transferencias) pueden contribuir al logro de dichos objetivos; qué esquemas institucionales se pueden usar, y qué mecanismos de financiamiento (tales como aportes de trabajadores y empresas, y transferencias de fondos del presupuesto general) se encuentran disponibles. Finalmente, analiza de qué forma los instrumentos de PS pueden afectar indirectamente el comportamiento de personas y empresas, el de los prestadores de servicios de PS, y los resultados fiscales. El marco conceptual se usa para definir un conjunto de principios en los que podrían basarse los sistemas de PS de ALC para enfrentar los desafíos vinculados con la extensión de la cobertura y la suficiencia de los beneficios que fueron identificados en la Parte I. En el Capitulo 3 se exploran en detalle las implicaciones de este marco para la reforma de los programas de PS de ALC, ocupándose de las pensiones, seguro de salud y desempleo, políticas activas para el mercado laboral, y transferencias monetarias focalizadas antipobreza. Para terminar, en el Capitulo 4 se analiza la economía política de la reforma, desatacando de qué manera las condiciones iniciales (por ejemplo, las reformas ya instauradas) pueden afectar la ruta que cada país puede adoptar para implementar un sistema de PS más eficaz e inclusivo. Bibliografía Baeza, Cristian y T. G. Packard. 2006. Beyond Survival: Protecting Households from Health Shocks in Latin America. Washington, DC: Banco Mundial. de Ferranti, David, Guillermo Perry, Indermit Gill, Luis Servén, Francisco Ferreira, Nadeem Ilahi, William Maloney y Martin Rama. 2000. Securing the Future in a Global Economy. Washington, DC: Banco Mundial. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (ECLAC). 2006. ―Shaping the Future of Social Protection: Access, Financing, and Solidarity.‖ Santiago de Chile. Gill, Indermit S., Truman Packard y Juan Yermo. 2004. Keeping the Promise of Old Age Income Security in Latin America. Washington, DC: Banco Mundial. Grosh, M., C. del Ninno, E. Tesliuc y A. Ouerghi. 2008. For Protection and Promotion. Washington, DC: Banco Mundial. Levy, Santiago. 2008. Good Intentions, Bad Outcomes. Washington, DC: Brookings Institution. Ribe, Helena, David Robalino e Ian Walker con Christoph Kurowski, Andrew Mason y Rafael Rofman, en prensa. ―From Right to Reality: Towards a More Integrated and Equitable Social Protection System that Works in Latin American and Caribbean Labor Markets‖ (De los Derechos a la Realidad: Cómo lograr protección social universal mejorando la distribución y adaptando programas al mercado de trabajo en ALC).

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El estado de la protección social en América Latina y el Caribe: Recientes avances y retos pendientes Esta primera parte del informe analiza en detalle los recientes avances en la extensión de la cobertura de la protección social (PS) en América Latina y el Caribe (ALC), presentando nuevos datos comparativos de distintos países sobre el acceso de los hogares al seguro social (SS) contributivo y no contributivo, y destaca los retos futuros que encaran los sistemas de PS en la región. La discusión cubre: (1) SS para pensiones, salud y riesgo de desempleo (suavización del consumo); (2) programas de prevención de la pobreza y redes de asistencia social; y (3) programas del mercado laboral para incrementar el acceso a empleos de calidad mediante la reducción de las limitaciones para la búsqueda de trabajo y la promoción de la inversión en el desarrollo de destrezas y capital social, especialmente para los más vulnerables. Comenzaremos con una breve reseña de algunas de las reformas más importantes de los últimos 20 años. Luego identificaremos los cinco principales retos que enfrentan los formuladores de políticas de PS en ALC:  Enfrentar los limitados avances logrados en la extensión de la cobertura del SS. Este punto se analiza usando nuevos datos comparativos de distintos países sobre el alcance de los programas contributivos y no contributivos orientados a pensiones, salud y protección frente al desempleo.  Reducir la fragmentación de los esquemas institucionales en SS que, en parte, surge del desarrollo ad hoc de programas subsidiados y conduce una diferenciada provisión y suficiencia de los beneficios para distintos grupos de la población y aseguradores.  Cambiar la naturaleza opaca y a menudo regresiva de los esquemas de financiamiento y redistribución del SS y la consecuente carencia de sustentabilidad financiera en muchos programas y sistemas.  Reforzar la focalización y reducción de la pobreza de los programas de transferencia de ingresos, para fortalecer su impacto en la acumulación de capital humano, mejorar su capacidad de respuesta a las crisis y asegurar que eviten la introducción de incentivos negativos en los mercados laborales.  Fortalecer los programas activos para el mercado laboral (ALMP), mejorando la relevancia de los programas de capacitación y aumentando la eficiencia del proceso de búsqueda y colocación laboral.

Recientes desarrollos y desafíos en los sistemas de PS Muchos países de ALC han rediseñado sus programas de SS para darles mayor sustentabilidad financiera y crear mayores incentivos para el trabajo y el ahorro. Esto ha conducido a importantes avances hacia el logro de sistemas de pensiones más sustentables y equitativos, en los que los beneficios de la jubilación (más allá de un piso mínimo) son proporcionales al monto ahorrado por cada trabajador durante su vida laboral. En materia de salud, el desarrollo de servicios nacionales de salud (NHS) más sólidos y de esquemas de seguro de salud (HI) subsidiados y focalizados ha mejorado el acceso a servicios de salud de buena calidad y aumentado la protección financiera de las familias pobres. Algunos países han fortalecido el seguro de desempleo (SD) y reformado las normas relativas a indemnizaciones por despido, desarrollando cuentas individuales de ahorro para el desempleo (UISA). Estas cuentas de ahorro protegen el ingreso de los trabajadores frente a la Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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pérdida del trabajo, sin afectar negativamente el incentivo para trabajar, y se pueden combinar con esquemas redistributivos focalizados para proteger a los trabajadores de bajos ingresos de los riesgos del desempleo. Dado que la reforma de las pensiones, transferencias o subsidios a los sistemas de salud son siempre políticamente difíciles, se considera que estos han sido logros. Muchos países han racionalizado y expandido sus redes de asistencia social, dejando atrás los programas de asistencia ad hoc y los subsidios de precios para adoptar transferencias monetarias bien focalizadas. En la actualidad, la mayoría de los países de la región cuentan con programas de transferencias monetarias condicionadas (CCT), beneficiando a millones de los hogares más pobres que anteriormente estaban excluidos de la PS. El modelo de las CCT, que fue adoptado en primer lugar en ALC, ahora se usa en todo el mundo. Dicho modelo introdujo el requisito de que los receptores de transferencias hagan uso de los servicios básicos de salud, nutrición y educación. Por este medio, el esquema de CCT ha implicado un giro radical en las actitudes de los formuladores de políticas en muchos países en desarrollo en cuanto a la justificación del apoyo al ingreso de los hogares más pobres. Anteriormente, muchos formuladores de políticas temían que los receptores se volvieran dependientes de los beneficios y les preocupaba que tales programas no fueran sustentables en el largo plazo. Estas inquietudes habían bloqueado el desarrollo de redes de asistencia social en muchos países. También se han logrado avances en la eficacia de los programas para el mercado laboral, a través de intervenciones que abordan simultáneamente los problemas vinculados con la falta de destrezas (técnicas o blandas) y los que se relacionan con las restricciones para la búsqueda de empleo, en especial para los jóvenes de bajos ingresos y trabajadores no calificados. Los programas Jóvenes, establecidos para apoyar a los jóvenes en su inserción de la escuela al trabajo en varios países de América Latina, son un buen ejemplo. Estos programas han logrado aumentar el número de oportunidades laborales y el nivel de los salarios. Su éxito puede atribuirse a varios factores: (1) brindan una capacitación que es orientada por la demanda del mercado laboral; (2) usan un proceso competitivo para seleccionar a los proveedores de capacitación; y (3) ofrecen incentivos financieros congruentes tanto para empleadores como para empleados. Estos avances son importantes, pero no han resuelto todos los problemas. Este informe argumenta que los formuladores de políticas ahora necesitan abordar cinco importantes retos que enfrentan los sistemas de PS en ALC. Reto I: La cobertura del seguro social contributivo sigue siendo baja y está limitada al sector formal Un desafío clave que enfrentan los países de ALC es la necesidad de expandir la cobertura del SS contributivo a una proporción mucho mayor de la fuerza laboral. No existe un indicador único estandarizado de cobertura de SS, pero los datos de cobertura de los programas que fueron derivados para este estudio de las encuestas de hogares cuentan una historia común: en la mayoría de los hogares de ALC, apenas una minoría de los trabajadores tiene acceso a pensiones o a seguro de salud y SD contributivos. En general, los trabajadores de bajos ingresos, quienes trabajan en pequeñas empresas y los que residen en las áreas rurales tienen menor probabilidad de estar cubiertos por el seguro. Los empleados del sector formal suelen disfrutar de un paquete multidimensional de beneficios sociales, mientras que los trabajadores del sector informal y los desempleados apenas tienen un acceso limitado al sistema de PS. En los años noventa, en la mayoría de los países de la región, las tasas de cobertura previsionales estaban por debajo del 40 por ciento de la población económicamente activa (PEA). Doce de los 18 países de la región tenían tasas de cobertura inferiores al 40 por ciento. Únicamente Chile, Uruguay y Costa Rica estaban brindando protección previsional a más de la mitad de su Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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PEA, mientras que Argentina, Brasil y Panamá cubrían entre el 40 y el 50 por ciento. A pesar de las reformas estructurales destinadas a darles a los trabajadores más incentivos para inscribirse, la cobertura apenas se incrementó levemente. En los 15 países para los que existen datos comparativos de las décadas de 1990 y 2000, las tasas de cobertura declinaron en cinco países, se mantuvieron prácticamente sin cambios en cinco, y mostraron un aumento modesto en cinco países (véase la Figura 1.1).i Además, la cobertura previsional está sesgada en contra de las personas que se encuentran en la base de la distribución del ingreso. A mediados de la década del 2000, la cobertura en el quintil inferior era menor al 10 por ciento en 10 de los 18 países de la muestra (en un rango que va del 0,2 por ciento en Bolivia hasta el 8 por ciento en Colombia). En contraste, en el otro extremo de la distribución del ingreso, la cobertura, en promedio, era cercana al 60 por ciento (véase la figura 1.2). Las excepciones son Chile y Costa Rica, con una cobertura mejor distribuida entre grupos de ingreso. En la mayoría de los países, la desigualdad se mantuvo aproximadamente constante entre la década de 1990 y mediados de los años 2000. Figura 1.1 Cobertura de pensiones contributivas en América Latina y el Caribe, años 1990 a 2000 (porcentaje de la población económicamente activa que aporta a los sistemas de pensión) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

1990's

2000's

Fuente: Rofman et al 2008. Nota: Los datos corresponden al año más cercano a 1995 (para la década de 1990) y a 2006 (para la de 2000).

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Figura 1.2 Tasas de cobertura de pensiones contributivas en América Latina y el Caribe en los años 2000, por quintil de ingresos per cápita (porcentaje de la población económicamente activa que aporta a los sistemas de pensión) 100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

0 Paraguay

Nicaragua

Honduras

Dom. Rep.

Bolivia

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

Peru

Ecuador

Guatemala

El Salvador

Brazil

Uruguay

Costa Rica

Chile

0 Colombia

Venezuela

Mexico

Argentina

Panama

Fuente: Adaptado de Rofman et al 2008.

También son evidentes las diferencias de cobertura por región y tipo de empresa. La cobertura en las áreas rurales es apenas un tercio del nivel que se encuentra en las áreas urbanas. La cobertura en el sector primario es inferior que en la manufactura y los servicios. La cobertura en el sector privado es menor que en el sector público. La cobertura es menor entre los empleados de pequeñas empresas, trabajadores independientes (autónomos) y desempleados. En la gran mayoría de los países de la región, el acceso a los servicios de salud es un derecho constitucional. Esto se refleja en el acceso abierto de todos los ciudadanos a las redes de prestadores públicos o servicios nacionales de salud (NHS). En paralelo, la mayoría de los países operan sistemas de seguro de salud contributivos, que comúnmente tienen beneficios superiores a los que se brindan en el NHS. La cobertura de los sistemas contributivos más generosos es relativamente baja. Solamente cuatro países tienen una cobertura de entre el 70 y el 90 por ciento; todos los demás tienen una cobertura inferior al 50 por ciento y, por ende, dependen primordialmente del NHS (véase la figura 13). Como resultado, una proporción relativamente baja de los costos de salud de ALC son cubiertos por financiamiento agrupado, prepagado y—en consecuencia—los gastos en salud enfrentados individualmente son relativamente altos. Esto afecta en particular a los pobres porque—como en el caso de las pensiones—tienen menos probabilidades de formar parte del SHI contributivo. Sin embargo, el acceso para los trabajadores de ingresos medios y bajos en Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay es notablemente mejor que en la mayoría de los demás países de ALC (figura 1.4).

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Figura 1.3 Cobertura del seguro de salud contributivo en ALC, mediados de la década de 2000. (porcentaje de la población cubierto) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

a

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0

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial sobre la base de datos de la encuesta de hogares, año más reciente disponible. Nota: Un hogar se clasifica como asegurado si al menos un miembro del hogar tiene cobertura del seguro de salud contributivo.

Figura 1.4 Cobertura del seguro de salud contributivo en ALC, mediados de la década de 2000, por decil de ingreso per cápita (porcentaje de la población cubierto) 100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

0

Honduras

Nicaragua

Paraguay

Jamaica

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

Ecuador

Peru

Guatemala

El Salvador

0

0 Mexico

Colombia

Argentina

Chile

Uruguay

Costa Rica

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial sobre la base de datos de la encuesta de hogares, año más reciente disponible. Nota: Un hogar se clasifica como asegurado si al menos un miembro del hogar tiene seguro de salud contributivo.

No se dispone de datos de hogares referido a la cobertura de los beneficios de desempleo, pero la evidencia disponible sugiere que un bajo porcentaje de los desempleados recibe alguna forma de beneficio. La mayoría de los países se apoya en el pago de indemnizaciones como principal sistema de protección del ingreso. Sin embargo, el pago de las indemnizaciones es poco confiable, porque los empleadores no constituyen previsiones de fondos para financiar sus pasivos ante el programa y

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es difícil obligarlos a pagar. Por ejemplo, en Argentina menos del 3 por ciento de los trabajadores desempleados reciben el pago de la indemnización. Por el contrario, los países que han desarrollado SD o UISA, tienen tasas de cobertura sumamente bajas. Solamente Brasil tiene tantas cuentas de desempleo como trabajadores empleados; en otros países, menos de un cuarto de la fuerza laboral está cubierta (figura 1.5). Figura 1.5 Cuentas de ahorro de seguro de desempleo por trabajadores empleados . Brazil

Chile

Panama

Colombia

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

Coverage Rate (% of the employed population)

Fuente: Ferrer y Riddel 2008. Nota: 1 = 100 por ciento.

La persistencia de la baja cobertura de los sistemas de SS de ALC no es sorprendente. Los gobiernos de ALC diseñaron sistemas basados en el modelo bismarckiano en el que los derechos de SS adquiridos son proporcionales a las contribuciones obligatorias de los trabajadores y sus empleadores. Los formuladores de políticas supusieron que, a medida que las economías de la región se desarrollaran, la mayoría de la fuerza laboral llegaría a ocupar empleos asalariados formales y podrían hacerse cumplir los aportes al SS. Sin embargo, una considerable proporción de la fuerza laboral continua trabajando en el sector informal y la agricultura, donde es difícil la aplicación de la seguridad social. Fue excesivamente optimista esperar que la productividad en las pequeñas y medianas empresas, que son importantes fuentes de empleo, sería siempre suficientemente alta como para cubrir los costos de los aportes a la seguridad social. Para peor, los sistemas de SS de la región no incorporaron incentivos para el cumplimiento de las normas (incluido el pago de impuestos). La débil gobernabilidad, la incertidumbre regulatoria y la corrupción han reducido los beneficios que se esperaba que la formalidad produjera para la fuerza de trabajo, alentando así la evasión de la seguridad social. En el siglo XXI, más de la mitad de la fuerza de trabajo de ALC está empleada en el sector informal y no tiene cobertura de seguridad social. En muchos países, lejos de declinar, en las últimas décadas la informalidad se ha incrementado. El nivel más bajo de informalidad se encuentra en Chile, con alrededor del 40 por ciento, y el más alto está en Bolivia, con casi el 75 por ciento (véase la figura 1.6). Está situación se ve complicada, además, por el hecho de que, para cualquier trabajador, la informalidad no es necesariamente un estado estable. Son muchos los que entran y salen del sector informal (y del sistema de seguridad social) muchas veces durante sus vidas laborales. En Argentina, Chile y Uruguay, por ejemplo, la mediana del trabajador solamente pasa la mitad de su vida laboral contribuyendo a la seguridad social (véase la tabla 1.1). Para los trabajadores de bajos ingresos y los jóvenes, las densidades de aportes previsionales son generalmente inferiores al 40 por ciento, y la rotación en la pertenencia al SS es correspondientemente mayor.ii Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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Figura 1.6 Proporciones del sector formal e informal en los mercados laborales de ALC SSE

Asalariado formal

USE

Asalariado Informal

Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Rep. Dom. Ecuador El Salvador Guatemala México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Porcentaje del empleo

Fuente: Cálculos del Banco Mundial sobre la base de estadísticas de SEDLAC. Nota: SSE = autónomo calificado; USE = autónomo no calificado Asalariado informal se refiere a trabajadores asalariados en empresas pequeñas. El sector informal incluye a estos trabajadores asalariados y a los autónomos no calificados.

Tabla 1.1 Densidad de contribuciones en Argentina, Chile, y Uruguay Total Género Masculino Fememnino Categoría de ingreso Quintil más pobre 2do quintil 3er quintil 4to quintil Quintil más rico Edad 20 35 50

Argentina Promedio Mediana 55 56.7

Chile Promedio Mediana 47.2 47.4

Uruguay Promedio Mediana 58.4 61

56.9 55

61.2 55.6

53 39.7

55.4 35.7

59.6 57

63 58.1

44.1 51.4 54.5 58.6 67.7

36.9 48 54.5 65.6 88.9

28.6 43 48.7 56.4 60.5

21.9 40.9 50.3 59.7 65.6

42.9 55.9 60.3 64.4 68.5

31.4 54.8 62.9 71.4 85.7

34.7 69.2 68

20 83.3 85

44.9 51.9 42.3

45.1 54.2 48.6

49 69.6 71.6

47.6 86.7 92.4

Fuente: Forteza et al. 2009.

En respuesta al problema de la baja cobertura del SS contributivo, muchos gobiernos de ALC han introducido pensiones y sistemas de seguro de salud no contributivos. iii Estos sistemas han constituido un importante medio para cerrar la brecha de cobertura y extender el acceso a personas de bajos ingresos y pobres (véanse las figuras 1.7 y 1.8). Sin embargo, en general estos programas no están bien integrados con los programas contributivos y tienen problemas de sustentabilidad financiera e incentivos, problemas que se analizan en el marco del Reto III. En el caso de la salud, los programas no contributivos son muy variados en términos de diseño, con diferencias en las poblaciones objetivo, beneficios y esquemas administrativos. Se pueden distinguir dos tipos principales: (a) esquemas focalizados con beneficios integrales pero inferiores a los del SHI contributivo; y (b) esquemas con beneficios limitados para grupos sanitarios prioritarios (por ejemplo, madres y niños). Son administrados por el NHS (brindando un subsidio adicional para algunos usuarios de los sistemas de NHSiv, por ejemplo en México), por el SHI Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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(creando una ventanilla no contributiva para las personas del sector informal, por ejemplo, en Colombia) o mediante aseguradoras independientes (por ejemplo, en Chile y la República Dominicana). Figura 1.7 Cobertura previsional contributiva y no contributiva en adultos mayores por quintiles de ingreso y fuente en la década de 2000 (porcentaje de la población de más de 65 años) Ecuador

Bolivia 100

100

80

80

60

60

40

40

20

20 Chile

Costa Rica 0 100

0 100 Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Q1

80

80

60

60

40

40

20

20

Q2

Q3

Q4

Q5

0

0 Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial adaptados de Rofman et al., 2008.

Reto II: Los sistemas de seguro social de ALC están fragmentados y no coordinados Además de persistir las bajas tasas de cobertura general, los sistemas contributivos de SS de ALC han evolucionado de una manera ad hoc, a menudo con programas e instituciones múltiples con mandatos poco claros en términos de beneficios y beneficiarios. En muchos casos, no resulta claro cuál es el vínculo entre los parámetros, las reglas y los beneficios ofrecidos por el sistema. Muchos países tienen sistemas múltiples de protección del ingreso (SD), pensiones y seguro de salud operando en paralelo, a menudo sin ninguna coordinación. Por ejemplo, ocho países tienen sistemas de protección del ingreso fragmentados. Nueve países tienen sistemas de pensiones totalmente integrados y cuatro tienen sistemas parcialmente integrados, pero otros cuatro países todavía tienen sistemas múltiples, no coordinados (Brasil, México, Paraguay y Perú). Como se analiza más abajo, la fragmentación es especialmente común en el caso de los sistemas de salud, dado que en la América Latina continental, solamente Brasil y Costa Rica tienen sistemas integrados, mientras que todos los demás países tienen dos o más sistemas separados (tabla 1.2).v La región presenta una gran variación en los beneficios que ofrecen los programas de SS. Por ejemplo, en lo que se refiere a las pensiones, las tasas de reemplazo para el trabajador promedio oscilan entre el 120 por ciento en Uruguay y tan sólo el 33 por ciento en México (véase la figura 1.9). De manera similar, pueden reclamarse beneficios por desempleo durante tan sólo dos semanas en Paraguay y hasta más de nueve meses en Argentina. No es sorprendente que las diferencias entre las preferencias sociales y las condiciones económicas y políticas de los países conduzcan a diferencias en

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los mandatos del SS. Sin embargo, las variaciones observadas no necesariamente reflejan elecciones efectuadas intencionalmente por los formuladores de políticas en relación con los objetivos de los programas. Por el contrario, el patrón de beneficios y aportes tiende a ser el resultado acumulativo de decisiones ad hoc tomadas en el transcurso de la historia de los programas, en respuesta a problemas específicos, tal como la necesidad de sustentabilidad financiera, o las demandas políticas de aumento de los beneficios. Asimismo, como puede observarse en las figuras 1.9 y 1.10, existen grandes variaciones entre los regímenes de SS dentro de un mismo país. Por ejemplo, los regímenes para los empleados públicos y los militares son normalmente más generosos que los que cubren a los trabajadores del sector privado. Figura 1.8 Cobertura del seguro de salud contributivo, no contributivo y combinado a mediados de la década de 2000 por quintiles de ingreso y fuente (porcentaje de la población cubierto) Peru

Mexico

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20 0

0 D1

D2

D3

D4

D5

D6

D7

D8

D9

D1

D10

D2

D3

D4

D5

Colombia

D6

D7

D8

D9

D10

D6

D7

D8

D9

D10

Chile

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

0

D1

D2

D3

D4

D5

D6

D7

D8

D9

D10

D1

D2

D3

D4

Uruguay

D5

Costa Rica

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20 0

0 D1

D2

D3

D4

D5

D6

D7

D8

D9

D10

D1

D2

D3

D4

D5

D6

D7

D8

D9

D10

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial sobre la base de datos de la encuesta de hogares, año más reciente disponible. Nota: Una persona se clasifica como asegurada si al menos un miembro del hogar tiene cobertura del seguro de salud contributivo, no contributivo, o tanto contributivo como no contributivo. Todos los datos corresponden a 2006.

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Tabla 1.2. Integración institucional de los sistemas de SS de ALC Fuente: los

Banco Mundial, sobre la base de datos de países. Nota: La tabla Argentina Bolivia indica si los Brazil sistemas de Chile seguro social en Colombia cada uno de los Costa Rica tres sectores Dominican Republic están Ecuador El Salvador integrados. Sí Guatemala (yes) significa Honduras que el sector Mexico tiene sólo un Nicaragua sistema, no Panama significa que el Paraguay Peru sector tiene más Uruguay de un sistema y Venezuela parcialmente (partly) significa que el sector tiene más de un sistema, pero los sistemas están integrados parcialmente. Income Protection No Yes Yes No No No Yes Yes Yes Yes Yes No Yes No No No

Pensions Partly Yes No yes Partly Partly Yes Yes Partly Yes No Yes Yes No No Yes Yes

Health No No Yes No No Yes No No No No No No No No No No No No

Figura 1.9 Mandatos de sistemas de pensión (trabajador promedio) Uruguay (optional DB-DC). Pre 2008 Paraguay Uruguay (optional DB-DC). Post 2008 Brazil (Prop Pension) Argentina (Ind. Account) Costa Rica Ecuador Bolivia Chile. Pre 2008 Chile. Post 2008 Colombia (Ind. Account) Colombia (PAYG) Venezuela Brazil (LOS Pension) Uruguay (ordinary regime). Pre 2008 Peru (PAYG) Peru (Ind. Account) Domincan Republic Argentina (PAYG) Uruguay (ordinary regime). Post Brazil (Proportion LOS Pension) El Salvador Mexico 0%

20%

40%

60%

80%

100% 120%

Replacement Rate (% pre-retirement earnings)

Fuente: Basada en Forteza y Ourens 2009. Nota: DB = beneficio definido; DC = contribución definida; LOS = Duración del servicio; PAYG = sistema de reparto. Los cálculos se ajustan para que los mandatos sean comparables entre los países.

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Figura 1.10 Mandatos de sistemas de beneficios por desempleo (trabajador promedio) Argentina Venezuela Brazil Colombia Uruguay Mexico Chile Peru Ecuador Panama Nicaragua Guatemala El Salvador Bolivia Honduras Paraguay 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Benefits After 12 Months of Employment (number of monthly salaries)

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial sobre la base de conjuntos de datos nacionales.

En el caso de la salud, los gobiernos de la región han enfrentado los desafíos de distintas maneras y, en consecuencia, ALC tiene un legado complejo de sistemas y subsistemas. ALC tiene dos configuraciones básicas de sistemas obligatorios de PS para la salud: (a) Sistemas NHS independientes, que se financian con fondos del presupuesto general y proporcionan servicios de protección financiera así como de salud a la población en su conjunto (en Brasil y varios países del Caribe); y (b) Sistemas SHI combinados con NHS. Los sistemas SHI se financian a partir de los impuestos sobre la nómina salarial y las contribuciones de los usuarios. A menudo operan regímenes separados para empleados en el sector público y privado y combinan el seguro de salud con otras formas de SS, como sistemas de pensión (por ejemplo, en Ecuador, Honduras y México). En algunos países, los sistemas de SHI o NHS operan programas no contributivos focalizados adicionales. Esta fragmentación de los sistemas de salud en ALC se refleja en mandatos diferenciados, distintos esquemas de recaudación (impuestos sobre la nómina salarial y contribuciones del usuario versus presupuesto general) y (a menudo) redes de prestadores separadas. Los sistemas de salud con dos niveles proporcionan una cobertura diferente a los usuarios de los sistemas contributivos y no contributivos (SHI y NHS). Debido a las restricciones presupuestarias, el mandato (paquete de servicios) de los sistemas no contributivos es limitado y el énfasis normalmente está puesto en la atención primaria y secundaria. Debido a décadas de subinversión en los sistemas de prestación y problemas normativos, la calidad del servicio tiende a continuar siendo baja. En general, el financiamiento de la salud y la producción del servicio continúan integrados. Los ministerios de salud que administran el presupuesto gestionan los sistemas de NHS y, como regla general, operan los hospitales y las clínicas.vi El presupuesto se transfiere a los prestadores, casi como un derecho, para cubrir los salarios y beneficios de sus empleados, sin vinculación con los resultados, la productividad o la calidad. De manera similar, la mayoría de los sistemas de SHI combinan el seguro y la producción del servicio. En consecuencia, las redes de proveedores de NHS y SHI operan en paralelo, duplicando la infraestructura de prestación de servicios. La ausencia de vínculos entre el financiamiento y la productividad o calidad, y la duplicación de la infraestructura de prestación de servicios tienen implicaciones negativas para la eficiencia. La heterogeneidad de los planes y los mandatos de los programas de SS de ALC es inequitativa e ineficiente. Es inequitativa porque los trabajadores reciben un tratamiento diferente por parte del sistema público dependiendo de dónde trabajen. Es ineficiente por cuatro razones. En

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primer lugar, los sistemas múltiples fragmentan el mercado laboral y restringen la movilidad laboral. Por ejemplo, en Ecuador y Uruguay, los trabajadores que cambian de trabajo pueden perder sus derechos de pensión. Esto reduce su incentivo para cambiar de trabajo y puede afectar negativamente el crecimiento de la productividad laboral. En segundo lugar, la fragmentación hace que los fondos comunes de riesgo del seguro sean más reducidos y eleva los costos asociados con las reservas necesarias. En tercer lugar, los costos administrativos pueden aumentar ya que la existencia de múltiples sistemas reduce las economías de escala (porque una gran proporción de los costos administrativos son fijos). En cuarto lugar, en el caso de la salud, la exclusividad recíproca entre los programas de salud y la ausencia de elección del consumidor entre programas y prestadores conduce a ineficiencias significativas en la producción de los servicios médicos (por ejemplo, bajo uso de capacidad en establecimientos de salud y asignación subóptima de la atención) y puede llevar a distorsiones en el mercado laboral (dado que la elección de empleo puede verse influenciada por la falta de portabilidad de los beneficios). El sistema de salud mexicano constituye un ejemplo clásico. Un problema relacionado es la falta de coordinación en el diseño de distintos tipos de programas de SS y entre los programas y las políticas de asistencia social y del mercado laboral, que disminuye la coherencia general del sistema de PS. Se han implementado reformas en pensiones, salud y apoyo antipobreza de manera poco sistemática, prestando poca atención a las interacciones entre estas reformas en la formulación de las políticas. Pocos países coordinan las ALMP con los programas de protección del ingreso. De manera similar, las políticas de pensiones por discapacidad rara vez se coordinan con las políticas de beneficios por desempleo. Esta falta de coordinación puede verse en Chile y Argentina, donde los beneficios por discapacidad a veces reemplazan a los beneficios por desempleo. Una mejor coordinación disminuiría los costos (ayudando a reducir el nivel de contribuciones a la seguridad social necesario para un nivel de cobertura dado), mejoraría los incentivos (lo que daría lugar a menos fraude y evasión) y conduciría a mejores resultados. Reto III: La redistribución en los sistemas de seguro social es opaca, a menudo regresiva, y puede distorsionar los incentivos para el trabajo y el ahorro La cobertura del SS para las personas de bajos ingresos en ALC es limitada. Para los extremadamente pobres, la inscripción en los programas de SS contributivos solventando los costos totales es difícil y a menudo imposible. Incluso los moderadamente pobres, que tienen cierta capacidad de ahorro, suelen quedar excluidos de estos programas debido a que muchos trabajan en empresas pequeñas donde la productividad es demasiado baja como para cubrir el costo total del SS obligatorio. Además, estas personas suelen tener tasas de descuento personales relativamente altas y preferencia por la liquidez y, en consecuencia, baja demanda de ahorro y seguro de largo plazo. Los formuladores de políticas de ALC introdujeron dos clases de intervención para ampliar el alcance de los sistemas de PS a trabajadores de bajos ingresos. La primera clase comprende programas antipobreza puros, que se analizarán en la sección siguiente (Reto IV). La segunda clase, analizada en esta sección, consta de subsidios al SS. Las dos clases de subsidios de SS son (1) subsidios implícitos a algunos miembros de planes comprendidos en los sistemas contributivos, que generalmente se financian a través de los impuestos sobre la nómina salarial y las contribuciones a la seguridad social cobradas a otros miembros del plan; (2) subsidios explícitos a programas no contributivos de pensiones, desempleo o seguro de salud, que generalmente se financian con fondos del presupuesto general. En términos de redistribución, la primera clase de subsidio suele ser regresiva, en tanto que la segunda es progresiva en la mayoría de los casos. Si no se diseñan cuidadosamente, ambas pueden generar incentivos negativos sobre la oferta laboral y los ahorros y reducir la participación en el SS contributivo. Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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Subsidios e impuestos implícitos y no transparentes Los sistemas no contributivos de SS en ALC presentan en muchos casos subsidios e impuestos implícitos y no transparentes. Los complejos subsidios cruzados de los programas originan amplias variaciones en la relación entre las contribuciones pagadas y los beneficios recibidos. Algunos miembros del plan reciben sistemáticamente más de lo que aportan (un subsidio), en tanto que otros reciben sistemáticamente menos (un impuesto).vii La figura 1.11 lo ilustra utilizando el caso del sistema de pensiones en Brasil. Según cuál sea el nivel de ingresos y de cuándo las personas se inscriben y jubilan, reciben un subsidio o pagan un impuesto al sistema y tanto el nivel del impuesto como del subsidio puede ser alto.

Figura 1.11 Impuestos y subsidios implícitos en el sistema de pensiones de Brasil age=30; w=0.5; g=3%

40%

Subsidiy (percent of earnings)

30%

20% age=30; w=1; g=3% 10%

age=25; w=1; g=3% `

0% 65

66

67

68

69

70

-10% age=25; w=1; g=4% -20%

age=25; w=2; g=3%

-30% Retirement Age

Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Cada línea muestra el valor del subsidio (o impuesto) esperado en función de la edad de jubilación. El subsidio o impuesto se expresa como un porcentaje del salario del trabajador. Cada línea se asocia con una edad dada de inscripción, un salario de ingreso dado w (expresado como proporción de los ingresos promedio) y un índice de crecimiento de dicho salario, g.

La figura 1.11 ilustra la considerable variación en el nivel del subsidio (impuesto) recibido (pagado) dependiendo de cuándo alguien se inscribe y cuándo se jubila y su nivel de ingresos. En el ejemplo de Brasil aquí ilustrado, las normas formales sugieren que los trabajadores de bajos ingresos recibirán subsidios implícitos, al igual que aquellos que demoran su inscripción o cuyos salarios crecen más lentamente. Pero cuando se combinan todos esos efectos, el resultado más común en toda la región es que existan impuestos o subsidios implícitos regresivos. Esto sucede en parte porque es más probable que los trabajadores de altos ingresos permanezcan en el sistema el tiempo suficiente para calificar para los beneficios. En contraste, los trabajadores con bajos salarios tienden a experimentar más inestabilidad laboral y es menos probable que completen los períodos de cotización necesarios para tener derecho a los beneficios (véase Forteza et al. 2009). En el caso de las pensiones, las fórmulas de beneficios definidos tienden a pagar tasas de retorno más altas a los trabajadores con un historial de ingresos empinados (generalmente, trabajadores calificados) que a aquellos con un historial plano (en general, trabajadores manuales, trabajadores no calificados) (véase la figura 1.12).

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Figura 1.12 Cambios en las tasas de retorno de las contribuciones previsionales que surgen de un aumento de 1 punto porcentual en el índice de crecimiento salarial durante una vida laboral Uruguay (régimen ordinar.) Ecuador Venezuela Peru (PAYG) Colombia (PAYG) Argentina (PAYG) Brazil (LOS Pension) Uruguay (mixto BC-CD) Paraguay Mexico Peru (Cta. Ind.) Colombia (Cta. Ind. ) Chile Bolivia Argentina (Cta. Ind. ) -0.50%

0.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

Cambio en TIR para un 1 pp de cambio en la tasa de crecimiento del salario

Fuente: Basada en Forteza y Ourens 2009. Nota: DB = beneficio definido; DC = contribución definida; TIR = tasa interna de retorno; PAYG = sistema de reparto.

De manera similar, muchos sistemas de seguro de salud basan las contribuciones de los usuarios en sus ingresos, en lugar de basarse en el costo del paquete de servicios de salud. En muchos casos, es probable que esto induzca transferencias de los trabajadores asegurados más ricos a los más pobres. También es posible que los jóvenes de menores ingresos y bajo riesgo subsidien la cobertura de personas de ingresos altos y de alto riesgo. Dichas normas pueden debilitar los incentivos para que el asegurador amplíe la cobertura a los trabajadores de bajos ingresos dado que las contribuciones de los mismos no cubrirían sus costos. En la medida en que los trabajadores de bajos ingresos estén fuera del sistema, la redistribución progresiva tan esperada no se concreta. Se puede producir una redistribución regresiva entre los miembros del plan y otras personas que actualmente no están cubiertas por el sistema de SS, incluidas las generaciones futuras. En muchos sistemas de SS en ALC, el desequilibrio entre las contribuciones y los beneficios genera grandes déficits de flujo de caja sistémicos que deben cubrirse con transferencias fiscales. Un estudio reciente de ocho sistemas de SS en ALC encontró un subsidio anual promedio de PPA$62 por persona (Lindert, Skoufias y Shapiro 2006). Los subsidios estimados (como porcentaje de los beneficios totales transferidos y teniendo en cuenta sólo los costos de los déficits corrientes en el sistema de SS) fueron los siguientes: Argentina (57 por ciento), Brasil (40 por ciento), Chile (56 por ciento), Colombia (77 por ciento), República Dominicana (0 por ciento), Guatemala (25 por ciento), México (84 por ciento) y Perú (89 por ciento).viii (Véase la tabla 1.3.) Debido a que los beneficiarios de la mayoría de los sistemas de SS se encuentran en la cima de la distribución del ingreso, los subsidios fiscales para cubrir dichos déficits son regresivos. El mismo informe utilizó datos de la encuesta de hogares para analizar la distribución de estos subsidios y confirmó que su incidencia es altamente regresiva. En promedio, el 58 por ciento de los subsidios de SS beneficia al quintil superior de la distribución del ingreso, en tanto que sólo el 3 por ciento beneficia al quintil inferior. En contraste, la asistencia social no contributiva canaliza el 26 por ciento de los beneficios hacia el quintil inferior y sólo al 14 por ciento al quintil superior. Si bien el valor del beneficio promedio de la asistencia social es sólo un cuarto del de los programas de seguro, tiene un impacto relativo mucho

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más grande en los ingresos de los hogares pobres, aumentando los ingresos de los beneficiarios en el quintil inferior en un 13 por ciento, en promedio, en comparación con el 2 por ciento para el SS (Lindert, Skoufias y Shapiro 2006). Las cifras en la tabla 1.3 tienen en cuenta sólo el costo de los déficits corrientes en el sistema de SS. La situación sería incluso peor si se tomaran en cuenta los déficits actuariales de los sistemas de reparto y de SD. Una forma de medir la dimensión de este problema es estimar el pasivo del sistema (en otras palabras, el valor presente de los pagos de pensión futuros resultantes de los derechos adquiridos a la fecha) y compararlos con el llamado activo de reparto (el valor presente de los ingresos futuros por contribuciones, netos de los derechos de pensión adicionales que se devengarán de ellos según las normas actuales). En varios países de ALC, la diferencia resultante (el denominado pasivo no financiado del sistema) supera el 100 por ciento del producto bruto interno (PBI) (Holzmann, Palacios y Zevine 2004). Tabla 1.3. Distribución de subsidios al seguro social y la asistencia social en ALC Seguro sociala

País Colombia México Guatemala Argentina Chile Brasil Perú Rep. Dom. Promedio d

Beneficio unitario promedio $PPA 23.7 65.6 20.7 106.1 80.9 52.9 100.1 46.1

Incidencia del beneficioa (%) Q1 Q5 1.0 66.0 3.0 63.0 1.0 81.0 1.0 56.0 4.0 46.0 5.0 54.0 1.0 68.0 7.0 30.0

62.0

2.9

58.0

Asistencia social

Impacto en el ingresoc (%) Q1 Q5 0.1 0.6 0.8 0.4 0.1 0.7 3.4 9.0 4.2 4.0 6.9 4.3 0.7 6.6 0.3 0.1

Beneficio unitario promedio (%) $PPA 35.9 9.6 9.3 35.9 11.9 6.7 1.6 n/d

Incidencia del beneficiob (%) Q1 Q5 32.0 1.0 20.0 31.0 13.0 22.0 32.0 1.0 28.0 10.0 38.0 12.0 30.0 6.0 14.0 28.0

Impacto en el ingresoc (%) Q1 Q5 35.9 0.1 3.3 0.1 7.9 1.5 35.9 0.1 8.8 0.3 2.4 0.0 1.9 0.1 7.1 0.9

2.1

15.8

25.9

12.9

3.2

13.9

0.4

Fuente: Derivado de Lindert, Skoufias y Shapiro 2006, Tabla 4a, página 64. Nota: a. La porción de subsidio del seguro social se define como la proporción del total del flujo de caja de gasto del SS que se financia con fondos de los impuestos en lugar de con las contribuciones de los miembros o los intereses ganados sobre los fondos del seguro. En este estudio no se intentó calcular los déficits actuariales. b. La proporción del beneficio total que es recibido por los hogares en el quintil inferior (Q1) y el quintil superior (Q5). c. El impacto relativo del beneficio recibido sobre los ingresos de hogares en Q1 y Q5, respectivamente. d. Promedio no ponderado para los ocho países.

Los impuestos y subsidios implícitos también afectan el comportamiento individual en el mercado laboral. Por ejemplo, según las normas actuales, la relación entre los derechos y las contribuciones previsionales puede verse afectada por el momento de la inscripción y jubilación de los trabajadores, por su historial laboral y por la frecuencia (densidad) de sus contribuciones. Las normas de la mayoría de los sistemas de pensión en ALC penalizan a los trabajadores que optan por jubilarse más tarde, ofreciéndoles tasas de retorno más bajas, creando así un incentivo para jubilarse tempranamente (véase la figura 1.13). Las normas de beneficios de pensión basadas en los salarios finales recompensan el crecimiento de los ingresos en los últimos años de trabajo con tasas de retorno más altas, creando incentivos para que los trabajadores negocien grandes aumentos de

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sueldo al acercarse la jubilación. De manera similar, el monto del subsidio que reciben los trabajadores por SD a menudo depende de la frecuencia y la duración de los períodos de desempleo. Ambas formas de financiamiento de la redistribución implícita en los sistemas contributivos (impuestos sobre la nómina salarial gravados a los empleadores y elemento impositivo en los aportes de los empleados que superan el valor de los beneficios) tienen la desventaja adicional de aumentar la cuña impositiva.ix Existe una considerable evidencia internacional que indica que esto puede reducir los niveles de empleo y favorecer la informalidad. En la región de Europa y Asia Central, se estima que un aumento de 10 puntos porcentuales en la cuña impositiva condujo a una reducción de entre 3 y 6 puntos porcentuales en la relación entre empleo y población (Rutkowski 2007). Un estudio reciente de Turquía determinó que la transferencia de las contribuciones de seguridad social a los salarios es baja para los trabajadores de bajos ingresos, por lo que las mayores contribuciones conducen directamente a un aumento de los costos salariales totales y a un menor empleo (Betcherman y Pages 2008). Colombia experimentó un aumento en los impuestos sobre la nómina salarial de más de 10 puntos porcentuales (del 41 al 51,5 por ciento) entre 1989 y 1996, que se considera causó una disminución en el empleo formal del 4 al 5 por ciento (Kugler y Kugler 2003) Figura 1.13 Impacto en la tasa de retorno sobre las contribuciones aumentando la edad de retiro de 65 a 70 años Uruguay (regimen ordinario). Post 2008. Argentina (PAYG). Colombia (PAYG). Ecuador. Perú (PAYG). Paraguay. Venezuela. Uruguay (DB-DC opcional). Post 2008. Uruguay (regimen ordinario). Pre 2008. Argentina (Cuenta ind.t). Uruguay (DB-DC opcional). Pre 2008. Perú (Cta. Ind.). México. Colombia (Cta. Ind.). Chile. Pre 2008. Chile. Post 2008. Brasil (Pensión Prop). Brasil (Pensión LOS). Bolivia. -10%

-5%

0%

5%

10%

15%

Fuente: Basada en Forteza y Ourens 2009.

El financiamiento de los beneficios del SS mediante contribuciones obligatorias de los trabajadores y sus empleadores se justifica dado que, en ausencia de un mandato legal, muchos trabajadores podrían ahorrar y asegurarse muy poco, creando así la externalidad negativa de la necesidad de redes de asistencia social financiadas con fondos públicos. Sin embargo, cuando se imponen contribuciones adicionales para financiar la redistribución (en otras palabras, para pagar los beneficios de otras personas), estas contribuciones aumentan la cuña impositiva para los trabajadores que las pagan y es probable que tengan un efecto negativo en el empleo formal. Las opciones alternativas para financiar el elemento solidario del sistema de PS se analizan en la sección III. x Programas no contributivos subsidiados explícitamente Como se analizó en el Reto II, muchos países han establecido programas no contributivos de SS, financiados con fondos del presupuesto general, para trabajadores en el sector rural o urbano informal. Estos programas cerraron la brecha de cobertura pero causaron sus propios problemas, en especial cuando los beneficios que ofrecen se reducen cuando un trabajador recibe beneficios de un

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programa contributivo. Los programas no contributivos se suelen diseñar bajo el supuesto de que los trabajadores están empleados ya sea completamente en el sector formal (y por ende cubiertos por la seguridad social) o completamente fuera de él (por lo que necesitan ser cubiertos por programas no contributivos). Sin embargo, como se analizó, muchas personas entran y salen del sistema de seguridad social durante sus vidas laborales, a veces como consecuencia de sus preferencias (véase Perry y otros 2007). Toda vez que los trabajadores que toman un empleo en el sector formal pierden el beneficio de una transferencia no contributiva, los beneficios perdidos actúan como un impuesto implícito sobre el trabajo en el sector formal. De igual forma, si los beneficios no contributivos se reducen cuando una persona recibe beneficios contributivos, esto aumenta la tasa impositiva efectiva marginal (TIEM) sobre los ingresos en el sector formal. La garantía de pensión mínima en Brasil y la pensión mínima en Chile (antes de la reforma de 2008) ilustran este punto. En cada caso, el monto del subsidio depende (inversamente) del valor de la pensión contributiva a la que la persona tiene derecho. La TIEM es del 100 por ciento: por cada unidad de aumento en la pensión contributiva, la transferencia de la pensión mínima se reduce en una unidad. En consecuencia, los trabajadores de bajos ingresos observan que contribuir más no aumenta su pensión total.xi Una TIEM alta puede reducir las densidades de contribución al aumentar la cantidad de tiempo que las personas están en el sector informal. El resultado, en términos de informalidad adicional, dependerá de la productividad relativa de los sectores formal e informal. Si la productividad (y, por lo tanto, los sueldos) en el sector formal son mucho más altos que en el sector informal, incluso si las contribuciones a la seguridad social y las TIEM sobre las transferencias son altas, esto no hará que muchas personas prefieran los empleos del sector informal, porque aún así los ingresos netos en el sector formal serían más altos. Sin embargo, si la diferencia en la productividad (y sueldos) fuese demasiado pequeña como para compensar el costo de las contribuciones a la seguridad social y la TIEM sobre las transferencias, entonces los trabajadores podrían preferir los empleos en el sector informal. Cuanto más generoso sea un programa, más probable es que afecte el comportamiento de los trabajadores. Esta idea se ilustra en la figura 1.14.

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Figura 1.14 El impacto en la elección de informalidad es un aumento en la tasa impositiva efectiva marginal sobre los sueldos formales

1  B1  EMTR1  T

EMTR2  EMTR1

l sector Productividad laboral en el sector informal comparado con el sector formal Se prefieren los empleos en el sector informal

1  B1 EMTR2  T

Se prefieren los empleos en el sector formal

Pendiente t = 1/

Contribución a la seguridad social pagada por empleado

Fuente Autores. Nota: TIEM = tasa impositiva efectiva marginal. La pendiente de la línea depende del impuesto sobre la nómina salarial (T) para el empleador, que afecta el costo laboral total en el sector formal; aquí se asume que es igual a la productividad laboral. La intersección de las líneas con el eje ―y‖ depende de la tasa de contribución del empleado, el valor de la transferencia (B) y la TIEM. A lo largo de las líneas, las diferencias en productividad laboral entre los sectores formal e informal son iguales a la cuña impositiva. En la línea punteada, la TIEM es más alta que en la línea sólida.

En el caso de los programas de seguro de salud no contributivos la evidencia de efectos negativos sobre el trabajo informal es débil. En 2010, el régimen de salud subsidiado de México, Seguro Popular, ofrece beneficios netosxii superiores a los del régimen de seguro de salud formal administrado por el instituto de seguridad social mexicano, el IMSS, así que podría esperarse que aumente la probabilidad de que se tomen empleos del sector informal y se reduzcan la afiliación al IMSS. Sin embargo, los estudios disponibles no encuentran una disminución estadísticamente significativa en las afiliaciones al seguro de salud del IMSS en áreas urbanas como consecuencia del Seguro Popular. En las áreas rurales, la cobertura del IMSS se redujo sólo levemente (del 14 por ciento al 11,2 por ciento). En términos generales, se estima que en todo el país el efecto de desplazamiento del Seguro Popular redujo la cobertura del IMSS en apenas un 0,7 por ciento de la población. Esta cifra debe compararse con el aumento del 7,1 por ciento en la cobertura provista por Seguro Popular, proporcionando una ganancia global neta en la cobertura del 6,4 por ciento de la población (Parker y Scott 2008). En Colombia, supuestamente algunos empleadores habrían comenzado a solicitarle a los trabajadores que obtengan el seguro de salud a través del esquema no contributivo como requisito para contratarlos. En términos generales, hay una limitada base de evidencia para comprender esta clase de interacción en ALC y se necesita una mayor investigación en este sentido. Estos temas son relevantes ya que la evidencia disponible sugiere que la informalidad involucra costos económicos significativos. Las unidades de producción informal tienden a tener baja productividad porque no alcanzan a beneficiarse de economías de escala y tiene dificultades para acceder a los mercados así como al crédito. Por ende, cualquier política que cree incentivos para la informalidad puede debilitar el crecimiento. Levy (2008) ha argumentado que el desarrollo reciente del sistema de PS de México promovió sin intención el crecimiento de empresas informales a pequeña escala, que son intrínsecamente no competitivas y cuyo potencial de crecimiento es

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limitado. Los esquemas de redistribución y los incentivos económicos son dos caras de la misma moneda. Es probable que los esquemas redistributivos mal diseñados no sólo sean regresivos, sino que también puedan cambiar el comportamiento de los trabajadores y las empresas, reduciendo el empleo en el sector formal y aumentando los costos de los programas. Cuanto menos transparente sea un sistema de redistribución, más abierto estará a la simulación, el fraude y el abuso. Reto IV: Mejora de la eficacia y el impacto de los programas de apoyo al ingreso en términos de acumulación de capital humano Los programas a gran escala de apoyo al ingreso focalizados en la pobreza, que proporcionan un piso de ingresos mínimos para la pobreza extrema, son ahora una parte importante de la arquitectura de PS en ALC (véase la figura 1.15). La elegibilidad para estos programas se basa normalmente en los niveles de pobreza, utilizando focalización geográfica, comprobación de medios de los hogares o autoselección. Las transferencias focalizadas han reemplazado gradualmente a los subsidios al consumo no focalizados (por ejemplo, en alimentos o combustible). Por ejemplo, en México, Progresa (ahora Oportunidades) reemplazó los subsidios al maíz. El apoyo al ingreso incluye tanto programas monetarios como en especie (orientados a alimentos), pero los programas monetarios son cada vez más predominantes y han tendido a reemplazar las transferencias en especie. Figura 1.15 Cobertura de programas de transferencia de ingresos en ALC (porcentaje de hogares con un programa, como mínimo)

. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. Nota: Incluye programas monetarios y orientados a alimentos.

Las principales clases de transferencias monetarias en ALC son las siguientes: CCT, programas asistenciales de trabajo y transferencias monetarias no condicionadas focalizadas en grupos específicos (tales como familias, niños o personas mayores). Existen CCT en 16 países de ALC, con presupuestos que oscilan entre el 0,1 por ciento del PBI en Chile y Perú y el 0,6 por ciento del PBI en Ecuador (véase la figura 1.16). En muchos países, entre ellos Argentina, Bolivia, Colombia, México, Perú y Uruguay, se implementaron programas asistenciales de trabajo, a menudo en situaciones de crisis, con el objetivo de mitigar los efectos del desempleo. El principal mecanismo de focalización en este caso es la autoselección de quienes están dispuestos a trabajar por el sueldo ofrecido, pero muchos tienen reglas de calificación adicionales. Por ejemplo, los beneficiarios del programa asistencial de trabajo Jefes de Argentina deben tener familiares a cargo, para Empleo en Acción de Colombia, deben estar calificados como pobres según una encuesta indirecta de

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comprobación de medios y en el Programa de Empleo Temporal (PET) de México deben vivir en un área rural pobre. Otro modelo emergente, especialmente predominante en el cono sur, son las transferencias monetarias no condicionadas focalizadas en la pobreza y el estatus demográfico tales como beneficios infantiles, pensiones por discapacidad y asignaciones familiares. Un ejemplo es el sistema Asignación Familiar introducido como parte del Plan de Equidad de Uruguay que surgió del programa Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES). Otros ejemplos incluyen la pensión a la vejez y por discapacidad, Beneficio de Prestacão Coninuada (BPC) en Brasil, la Asignación Universal por Hijo en Argentina y el Subsidio Único Familiar en Chile. Los programas de transferencia de ingresos en ALC no siempre pueden ubicarse prolijamente en una de estas categorías y algunos países están desarrollando nuevos modelos. Por ejemplo, el PANES en Uruguay combinó su programa Ingreso Ciudadano para hogares en situación de pobreza extrema con un componente del programa asistencial de trabajo denominado Trabajo por Uruguay. El programa asistencial de trabajo Jefes en Argentina evolucionó hacia un programa de beneficios y capacitación para el empleo denominado Seguro de Capacitación y Empleo, y un Programa de CCT denominado Familias, que ahora está siendo reemplazado por asignaciones familiares focalizadas en la pobreza. Figura 1.16 Costo de los programas de CCT en ALC (porcentaje del PBI) Ecuador Mexico Guatemala Brasil Rep. Dom. El Salvador Bolivia Nicaragua Honduras Colombia Jamaica Argentina Panamá Perú Chile Costa Rica 0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

Costo de CCTs (% de PBI)

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial sobre la base de datos de los países.

Ahora que los programas de apoyo al ingreso se han consolidado como un elemento importante del sistema de PS en ALC, es necesario atender a varios aspectos para mejorar el impacto futuro de los programas de apoyo al ingreso focalizados. Esta sección destaca cuatro retos pendientes para esta clase de programas de PS: reforzar la focalización; garantizar la calidad de los programas complementarios de salud y educación; mejorar la capacidad de respuesta a las crisis y evitar la creación de incentivos perversos para el mercado laboral. Refuerzo de la focalización Los resultados en términos de focalización y reducción de la pobreza de los programas de transferencias de ingresos en ALC son positivos, pero también son desiguales y la expansión urbana podría diluirlos. Durante la última década, las tendencias del Gini en ALC comenzaron a mejorar y los programas de transferencia de ingresos tales como las CCT desempeñaron un papel importante en este cambio (Ferreira, Leite y Ravallion 2009; Lopez-Calva y Lustig 2009, Paes de Barros et al, 2006). En muchos casos, se produjeron avances importantes a un costo fiscal modesto. Las CCT representan en promedio un 0,25 por ciento del PBI, cubren al 16,9 por ciento de la población y Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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gastan el equivalente al 3,1 por ciento del ingreso per cápita promedio por hogar beneficiario. Si bien no son costosos, la estrecha focalización en la pobreza extrema significa que la mayoría de las CCT pueden proporcionar beneficios relativamente generosos, en comparación con el ingreso previo a la transferencia. En consecuencia, su impacto en la capacidad de gasto y el nivel de pobreza de los beneficiarios es significativo. Oportunidades en México redujo la brecha de pobreza en un 19 por ciento. En Brasil, Bolsa Família redujo la brecha de pobreza en un 10 por ciento.xiii En Ecuador, la reducción fue del 14 por ciento (Fiszbein y Schady, 2009). Pero no todos los programas de transferencias monetarias tienen un impacto tan claro y rentable en la pobreza. La evidencia de la evaluación sugiere que la focalización de muchos programas asistenciales de trabajo no ha sido tan buena, en especial en comparación con los programas de CCT. Los programas asistenciales de trabajo normalmente llegan a alrededor del 2 por ciento de la población económicamente activa (PEA), por lo que su impacto distributivo es necesariamente limitado. El monto de sus beneficios es generalmente mucho mayor que las CCT. Por ejemplo, Construyendo Perú tiene un beneficio de $153 por mes, que es 10 veces el beneficio de $15 por mes del programa de CCT peruano Juntos. Esto hace que el programa asistencial de trabajo sea una opción costosa y también que sea atractivo para trabajadores menos pobres. La mayoría de los países limita el gasto en los programas asistenciales de trabajo en torno al 0,2 por ciento del PBI. Las excepciones son Jefes en Argentina, que tenía un beneficio modesto de $45 por mes y 2 millones de beneficiarios, alcanzando a un 13 por ciento de la PEA a un costo del 0,8 del PBI durante el pico de la crisis económica; y PANES en Uruguay, que alcanzó al 7,2 por ciento de la población a un costo del 0,5 por ciento del PBI. Cualquiera sea la clase de programa que se elija para canalizar el apoyo al ingreso de las familias más pobres, el mantenimiento de una focalización estrecha será un reto continuo. Crece la presión para extender aún más estos programas en las áreas urbanas, donde ahora reside una gran proporción de los hogares en situación de pobreza y pobreza extrema de la región. Entre los programas de CCT más importantes que recientemente expandieron su cobertura urbana se encuentran Bolsa Família (Brasil), Familias en Acción (Colombia) y Oportunidades (México). Las variaciones considerables en la pobreza de los hogares en las áreas urbanas marginales, unidas a factores de economía política, puede dificultar la focalización efectiva en las áreas urbanas. Exige el fortalecimiento de los esquemas de gobernabilidad mediante la definición de reglas claras de elegibilidad, sólidos padrones de beneficiarios y una administración financiera transparente. Otro enfoque interesante para el fortalecimiento de la focalización es utilizar estimaciones de los niveles de pobreza derivados de encuestas para ―contrastar‖ con la distribución de solicitantes que surge del sistema, como lo hace Bolsa Família en Brasil. Los programas de CCT y similares necesitan mejorar los procedimientos para inscribir y graduar a los beneficiarios de manera oportuna. Esto favorecerá la salida de las familias que ya no sean pobres y dará margen para la incorporación de nuevos beneficiarios. A principios de 2010, Bolsa Família de Brasil retiró a un 6 por ciento de los beneficiarios que no habían actualizado sus registros, abriendo el camino para incorporar a familias que habían calificado para el programa en forma más reciente. Los programas de CCT deben asegurar que la práctica de verificación de las condicionalidades (o corresponsabilidades) esté adaptada a los entornos urbanos. Asegurar la calidad de los programas complementarios de salud y educación Los servicios de salud, nutrición y educación de mala calidad a menudo limitan los impactos de las CCT en el desarrollo humano. Los programas de apoyo al ingreso tienen la posibilidad de aumentar la capacidad de generación de ingresos de largo plazo por parte de los beneficiarios aumentando la acumulación de capital humano a través de efectos en el ingreso y (en el caso de las CCT) a través de

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las condicionalidades relativas a nutrición, salud y educación vinculadas con la pertenencia al programa. Las evaluaciones muestran que las CCT en ALC aumentaron las tasas de matriculación y asistencia escolar y redujeron las tasas de abandono (Behrman, Sengupta y Todd 2000; Britto 2004, 2007; Rawlings 2005). Aumentaron la vacunación y las consultas a los centros de salud por temas de crecimiento y desarrollo (Bouillon y Tejerina 2006; Britto 2007; Rawlings 2005). Sin embargo, hasta la fecha, las CCT sólo produjeron mejoras modestas en los resultados de educación, salud y nutrición. Esto indica que no es suficiente garantizar la asistencia. Los gobiernos también necesitan mejorar la calidad de los servicios de salud y educación, que continúa siendo deficiente en muchos lugares; y asegurar el acceso a dichos servicios. La mala calidad, unida a un financiamiento inadecuado y sistemas débiles de rendición de cuentas, es un problema en las áreas rurales pobres y urbanas marginales. Garantizar el acceso de las familias más pobres a todos los programas a los que tienen derecho, con buena calidad, está surgiendo como un desafío importante para la política social en ALC. La región posee muchas comunidades rurales remotas sin acceso físico decente a servicios de salud y los entornos urbanos en rápido crecimiento suelen enfrentar problemas de sobrecarga de la capacidad. La resolución de dichos problemas requerirá una articulación más sólida entre los programas de transferencias monetarias y las autoridades sanitarias y educativas. El programa Juntos de Colombia y Chile Solidario de Chile están desarrollando modelos interesantes que van más allá de las transferencias monetarias, para fortalecer la PS general para los más vulnerables. Este enfoque implica un complejo patrón de administración intersectorial, que requiere lo siguiente: (1) identificación de todos los beneficios disponibles en la red de PS, (2) convenios formales entre las instituciones involucradas para prestar servicios a los mismos beneficiarios, y (3) compartir el proceso de focalización y selección de los beneficiarios. En este modelo, las CCT son temporarias y la intervención social prioriza los vínculos permanentes entre los beneficiarios y la red de PS estable existente en el país, asegurando que al final del programa, las familias conozcan y hagan un uso efectivo de dicha red. Mejora de la capacidad de respuesta a las crisis La capacidad de respuesta a las crisis que ofrecen los programas focalizados continúa siendo limitada. Si bien su foco principal apunta a la pobreza estructural, los programas de apoyo al ingreso pueden ayudar cuando una crisis afecta a sus beneficiarios. Pero la crisis de la ―triple F‖ (por food, fuel and financial, alimentos, combustible y financiera) de 2008-09 y la desaceleración económica mundial de 2009 demostraron que este potencial todavía se encuentra subdesarrollado. Durante estas crisis, algunos países de ALC pudieron ajustar los valores de los beneficios o los umbrales de elegibilidad para las CCT a fin de compensar los efectos inflacionarios y proteger el consumo de los más pobres.xiv Pero sólo seis programas de CCT (de los 16 en la región) pudieron hacerlo. xv Otros programas tenían una flexibilidad presupuestaria y administrativa insuficiente para responder de forma ágil a la crisis. Este es un reto para el futuro. Otro reto es que las crisis no sólo afectan a los extremadamente pobres en quienes las CCT están focalizadas. Los gobiernos también necesitan herramientas para respaldar a otras familias menos pobres afectadas por los shocks de covariables. Como se mencionó, la respuesta más común a los picos de desempleo entre los trabajadores no asegurados es utilizar los programas asistenciales de trabajo. Dichos programas en ALC incluyen Trabajar y Jefes en Argentina, el componente Trabajo por Uruguay del PANES en Uruguay, Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE) en Bolivia, Empleo en Acción en Colombia, Construyendo Perú en Perú, y PET en México. Estos programas en general han tenido un impacto positivo en el estado de empleo y pobreza de sus beneficiarios. Jefes en Argentina redujo el desempleo general en 2,5 puntos porcentuales, bajó el índice nacional de

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pobreza en 2 puntos porcentuales y redujo la pobreza extrema entre sus beneficiarios en un 10 por ciento (Galasso y Ravallion 2003). Las evaluaciones del PLANE de Bolivia indicaron que el programa tuvo efectos positivos en los ingresos de sus beneficiarios, en especial las mujeres (Landa y Lizárraga 2007). En Colombia, Empleo en Acción aumentó el consumo de las familias beneficiarias en un 9 por ciento (Colombia, Departamento Nacional de Planeación 2004). El interés en los programas asistenciales de trabajo revivió en el contexto de la crisis financiera y económica mundial, como una forma viable de proteger a las personas no aseguradas contra las crisis de desempleo y, en especial, de proporcionar una red de asistencia social a los trabajadores durante las recesiones y las crisis. Sin embargo, generalmente tienen un impacto modesto en el desempleo a costos bastante altos, por lo que aún existe un margen considerable para mejorar su diseño y fortalecer su impacto. Los salarios deberían mantenerse lo más bajos que sea legalmente factible para permitir que los programas ayuden a la cantidad más grande posible de beneficiarios y para proporcionar incentivos para que los trabajadores acepten otros empleos. Asimismo, como regla general, deben reducirse progresivamente conforme mejoren los niveles de desempleo. A veces también se pueden implementar programas de obras públicas en forma conjunta con oportunidades de capacitación y programas activos para el mercado laboral a fin de ayudar a los beneficiarios a encontrar un empleo permanente. Cómo evitar los incentivos perversos en el mercado laboral Algunos programas de transferencias de ingresos pueden desalentar la oferta laboral y crear incentivos para la informalidad. A pesar de los efectos positivos de los recientes cambios en los programas de apoyo al ingreso en ALC, existe la preocupación de que podrían debilitar los incentivos para el trabajo, producir desplazamientos del sector formal al informal y generar dependencia de la asistencia social. Al igual que con los programas no contributivos de SS, cuando la elegibilidad depende de tener un ingreso inferior a un umbral establecido, el beneficio de las transferencias de ingresos focalizadas se convierte en un impuesto marginal sobre cualquier ingreso proveniente del sector formal que sea superior al umbral de pertenencia al programa. Como resultado los beneficiarios podrían dejar de buscar trabajo o transgredir las reglas trabajando en el sector informal mientras cobran la transferencia (―segundo empleo‖). Un buen diseño puede evitar que surja este problema en las dos principales clases de programas de transferencias que existen en ALC (programas asistenciales de trabajo y CCT), pero esto no siempre sucede. En el caso de los programas asistenciales de trabajo, los beneficiarios normalmente deben trabajar o participar en capacitaciones, para que no puedan cobrar el beneficio y permanecer ociosos. Es similar al diseño de la asistencia para el desempleo conforme a las reformas para pasar de asistencia social al trabajo (welfare to work) que se dieron en países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),xvi y debería reducir el problema del ―riesgo moral‖. Sin embargo, la evidencia sugiere que factores de diseño tales como las reglas del programa y los niveles de los beneficios en los programas asistenciales de trabajo en ALC pueden afectar la interacción entre formalidad e informalidad y los índices de participación en la fuerza laboral de varias maneras. Un problema obvio es que, cuando estos programas tienen requisitos de trabajo laxos, es probable que el efecto sea un aumento en la demanda de trabajo informal entre los beneficiarios. El segundo problema común es que a menudo los sueldos fijados son demasiado altos. Idealmente, los programas asistenciales de trabajo deben pagar sueldos inferiores a los de mercado para garantizar la autoselección de los beneficiarios pobres y evitar distorsionar los incentivos del mercado laboral. Pero, debido a requisitos legales o factores de economía política, los sueldos de los programas asistenciales de trabajo a veces se fijan por encima del salario de mercado (del sector informal) para

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mano de obra no calificada, que normalmente es inferior al salario mínimo legal. Cuando esto sucede, los programas asistenciales de trabajo se vuelven costosos y los sueldos relativamente altos pueden desalentar a la gente a buscar otro empleo. El tercer problema común es que puede ser difícil eliminar los programas asistenciales de trabajo si no se definen normas claras de salida desde un comienzo. La experiencia del PLANE en Bolivia ilustra el impacto de fijar sueldos relativamente altos y no tener normas de salida establecidas desde el principio (véase el cuadro 1.1.). El efecto de los sueldos altos en un programa asistencial de trabajo fue evaluado rigurosamente en el caso del programa asistencial de trabajo Jefes en Argentina. Durante 2003–04, cuando el beneficio pagado por Jefes era el 75 por ciento del salario mínimo del sector formal, la pertenencia al programa Jefes redujo la probabilidad de que los trabajadores pasaran al empleo formal en 3,5 puntos porcentuales. Sin embargo, durante 2004–05, los ingresos en el sector formal se elevaron considerablemente, en tanto que el beneficio de Jefes permaneció fijo en términos nominales. En consecuencia, desapareció el efecto de incentivo negativo (Gasparini, Haimovich y Olivieri 2006). Una opción para facilitar la fijación de sueldos en los programas asistenciales de trabajo en un nivel adecuado es designarlos como programas de capacitación. En contraste con los problemas observados con los programas asistenciales de trabajo mal diseñados, la evidencia confirma que, hasta el momento, los programas de CCT en ALC no produjeron efectos importantes de incentivos negativos para el trabajo. Por el contrario, estos programas dieron lugar a impactos positivos en el trabajo y los ingresos debido a la mejor capitalización de los hogares pobres.xvii Esto no debe sorprender. Dada la forma en la que están diseñadas las CCT, es mucho menos probable a priori que ocasionen incentivos negativos en el mercado laboral. En la mayoría de los países, la elegibilidad se basa en una comprobación indirecta de medios que no se actualiza con frecuencia. De este modo, es improbable que genere un impuesto a las ganancias marginal implícito que pudiera desalentar el trabajo. Además, normalmente los niveles de beneficios de los programas de CCT son demasiado bajos como para alentar a que se desestimen otras oportunidades de ingresos a fin de retener el beneficio de la CCT.xviii El desarrollo de nuevas condiciones de comportamiento para las CCT en los mercados laborales urbanos que apuntan más a la obligación de participar en capacitación y búsqueda de trabajo—algo similar a los requisitos de los programas de pasaje de la asistencia social al trabajo en la OCDE-- es otra opción para reducir los incentivos negativos sobre el mercado laboral. El Reto V explora las opciones para fortalecer el acceso al empleo para los trabajadores de bajos ingresos.

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Cuadro 1.1. El efecto de la fijación de sueldos demasiado altos en un programa asistencial de trabajo: El caso del PLANE, Bolivia El PLANE (Plan Nacional de Empleo de Emergencia) fue un programa asistencial de trabajo temporario que funcionó en Bolivia entre 2002 y 2005. Se estableció en respuesta a un rápido aumento en el desempleo abierto (del 6 por ciento al 9 por ciento de la población en edad de trabajar entre 1999 y 2002) y el subempleo (del 16 por ciento al 21 por ciento en el mismo período). Durante esos tres años, se financiaron alrededor de 800.000 meses de empleo. El ochenta por ciento del financiamiento del PLANE provino de donantes bilaterales. La población objetivo eran pobres de entre 25 y 55 años de edad. Los empleados trabajaban siete horas por día durante un máximo de 10 semanas. El salario para los trabajadores no calificados ascendía a Bs. 480 (monto levemente superior al salario mínimo), en tanto que los trabajadores calificados recibían Bs. 1.600 por mes. Los recursos se asignaron utilizando una focalización geográfica basada en un índice de necesidades básicas insatisfechas de las municipalidades. El PLANE se prolongó bastante más allá de la crisis y se tornó difícil cerrarlo ya que los beneficiarios tenían la percepción de que tenían derecho a un empleo permanente. En 2006, al asumir la administración Morales, se decidió cerrar el PLANE pero se encontró una fuerte oposición de un sindicato de empleados del PLANE. Finalmente, el PLANE se fusionó con un proyecto de fondo social, Pro País, y a los beneficiarios del PLANE se les brindó la opción de trabajar temporariamente en un proyecto de Pro País. Fuentes: Banco Mundial 2006; Landa 2003.

Reto V: Aumentar el acceso a empleos de calidad Muchos de los empleos que se crearon en ALC en los últimos años son empleos de baja calidad en el sector informal, caracterizados por baja productividad, bajos ingresos e inseguridad laboral. Estos empleos ocupan principalmente a trabajadores no calificados y jóvenes. En muchos países, el PBI per cápita ha venido crecido principalmente como consecuencia de un aumento en el índice de empleo y no debido a un aumento en la productividad promedio de los trabajadores (véase la figura 1.17). Muchas de las causas de los malos resultados obtenidos en el mercado laboral exceden la esfera de la PS. Incluyen problemas en el marco empresarial, que debilitan los incentivos para invertir, adoptar nuevas tecnologías e ingresar en nuevos mercados de productos. Sin embargo, las políticas de PS pueden marcar la diferencia. Pueden facilitar la creación de empleos y la movilidad laboral reduciendo las cuñas impositivas (que continúan siendo altas en muchos países de ALC), simplificando las normas de los contratos de trabajo y asegurando que los trabajadores tengan acceso a programas adecuados de protección del ingreso. Además, las ALMP bien diseñados pueden resolver las disparidades de destrezas que surgen de la ausencia de información entre los participantes en el mercado laboral o de desequilibrios estructurales entre la oferta y la demanda de destrezas. Lamentablemente, sin embargo, el establecimiento de estos programas constituye un desafío y son pocos de los sistemas de protección al ingreso y ALMP en ALC que se han abocado a esta tarea. La mayoría de los sistemas de protección del ingreso en ALC aún se basan en el pago de indemnizaciones, que es una opción ineficaz, para nivelar el consumo de los trabajadores que pierden su empleo. La cobertura de los programas de SD o UISA, que son opciones más eficaces, es muy baja. Al mismo tiempo, las ALMP en ALC evolucionaron de manera ad hoc en lugar de constituir una respuesta informada a las fallas del mercado que necesitan resolverse. Son sistemas fragmentados, por cuanto muchas instituciones diversas participan en el diseño y la implementación de los programas, a menudo sin coordinación alguna. El acento principal de las ALMP está puesto en los programas de capacitación, que tienden a estar impulsados por la oferta y a menudo no

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consiguen alinear los incentivos de los administradores del programa, quienes buscan trabajo y los empleadores. La intermediación y los programas de asistencia en la búsqueda de trabajo no están suficientemente desarrollados y en general los sistemas de monitoreo y evaluación son débiles. Figura 1.17 PBI per cápita, productividad laboral y crecimiento del empleo Chile Rep. Dominican a Panamá Costa Rica El Salvador México Guatemala Perú Argentina Brasil Colombia Uruguay Ecuador Honduras Nicaragua Paraguay Venezuela -2.5

-1.5

-0.5

0.5

1.5

2.5

3.5

4.5

Descomposición del crecimiento del PBI per capita (1990 - 2004)

Fuente: Cálculos de los autores. Nota: PBI = producto bruto interno. Para cada pais, el indice anual de crecimiento del PBI per capita que se obtuvo entre 1990 and 2004 se descompone entre la parte que se atribuye al crecimiento de productividad (en negro) y la parte que se atribuye a los cambios en el cociente de empleo a poblacion (en gris).

Las ALMP también tienden a concentrarse en prestar servicios a quienes están en el sector formal, descuidando a los trabajadores informales y a los pobres. La mayoría de los programas operan en asociación con empleadores formales y no contemplan las necesidades de los pequeños productores en el sector informal. Estos programas atienden principalmente a los trabajadores que completaron su educación secundaria, en tanto que es menos probable que se beneficien los trabajadores pobres y no calificados. Como se señaló en el Reto IV, algunos países crearon programas asistenciales de trabajo para ayudar a los trabajadores pobres a sortear las fluctuaciones en la demanda laboral y proporcionar apoyo de corto plazo para alisar el consumo de los trabajadores no asegurados; sin embargo, estos programas son costosos, tienen una cobertura limitada y rara vez están coordinados con los servicios de capacitación y búsqueda de empleo de las ALMP. Otro factor que restringe el acceso a los trabajos de calidad en muchos países de ALC son cuñas impositivas innecesariamente altas. Como se analizó anteriormente, las cuñas impositivas altas pueden deprimir la demanda de trabajo del sector formal y favorecer la informalidad. Las estimaciones de la dimensión de las cuñas impositivas en la región varían entre el 15 por ciento (Chile) y el 55 por ciento (Colombia) (véase la figura 1.18). A menudo, esto refleja la proliferación de beneficios no esenciales, tales como instalaciones recreativas, cuidado infantil o asignaciones familiares. En algunos sistemas previsionales de reparto (como en Brasil, Nicaragua o Uruguay), surge el riesgo de que la cuña impositiva deba aumentarse aún más, ya sea a través de mayores contribuciones e impuestos sobre la nómina salarial para alinear los ingresos con los costos del sistema, o a través de aumentos en el impuesto a las ganancias para financiar el déficit. El envejecimiento de la población también genera presión en los gastos de salud y en la tasa de contribución necesaria en los sistemas SHI. Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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Figura 1.18 Cuñas impositivas en países de ALC y el mundo Egipto Colombia México Hungría Djibouti Rumania Lituania Rep. Checa Polonia Turquía Eslovenia Latvia Serbia y M. Rep. Eslovaca Macedonia Estonia Croacia Venezuela Ucrania Bulgaria Armenia Uzbekistán Argentina Argelia Túnez Perú

Promedio mundial

0

10

20

30

40

50

60

Cuña impositiva Marruecos Bielorusia Bosnia Albania Irán Moldova Uruguay Kirguistán Brasil Rusia Azerbaiyán Tayikistán Costa Rica Kasajistán Yemen Georgia Jordania Ecuador Paraguay Libia Líbano Nigeria Chile Irak Bahrain

Promedio mundial

0

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Cuña impositiva

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial sobre la base de datos de los países. Nota: La cuña impositiva se define como (costo laboral de los empleadores – remuneración de bolsillo de los empleados) y se expresa como una proporción de los costos laborales totales. Para cada país, se calculó la ganancia promedio del trabajador basada en legislación de seguridad social y del impuesto a las ganancias.

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Notas i

La cobertura previsional puede medirse en la etapa de los aportes o en la etapa de los pagos, pero independientemente de cómo se la que se mida, la cobertura previsional en ALC es baja y existen significativas desigualdades en la distribución del ingreso. Los datos citados en el texto se basan en la tasa de cobertura de la PEA, pero Forteza et al. (2009) muestran que la cobertura en la etapa de pago es semejante a las tendencias y desigualdades que se observan en la PEA. ii La rotación se mide mediante la tasa de transición, definida como el porcentaje de personas en una categoría dada de género, edad o ingreso que abandona el sistema de seguridad social en un mes dado (por razones diferentes de la jubilación). iii Los esquemas de seguro de salud no contributivos también responden a la baja calidad y limitado alcance de los servicios ofrecidos por los sistemas NHS universales pero fiscalmente restringidos. iv Es habitual que los sistemas de NHS cobren aranceles a los usuarios (copagos) por algunos servicios. Dado que esto puede afectar el acceso universal efectivo, se han creado ventanillas gratuitas especiales para servicios de NHS, en la forma de programas de seguro de salud integrados focalizados que reembolsan a las clínicas del NHS el costo variable de los servicios brindados a los pobres. v Muchos estados insulares caribeños que no están incluidos en esta tabla tienen sistemas de NHS independientes.

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En algunos casos, la operación de hospitales y clínicas se descentralizó a los gobiernos subnacionales. Este suele ser es el caso en las repúblicas federales (como Brasil y Argentina) y también en estados unitarios como Perú. vii La redistribución sistemática es diferente de la redistribución no sistemática del ingreso que existe en cualquier esquema de agrupación del riesgo dado. En un fondo de riesgo en el que todas las personas aseguradas enfrentan los mismos riesgos (o, alternativamente, en el que los riesgos varían, pero los miembros aportan primas que reflejan sus riesgos diferenciales), el ingreso no se redistribuiría sistemáticamente. Cualquier redistribución sería el simplemente el resultado de la incidencia aleatoria de los eventos asegurados. A veces las personas ―ganarían‖ (cobrarían beneficios) y a veces ―perderían‖ (sólo pagarían primas). En contraste, la redistribución sistemática se produce cuando los integrantes del fondo no aportan en función de sus riesgos específicos. En consecuencia, sus contribuciones no reflejan los costos esperados (ponderados por probabilidad) de su plan de beneficios. viii En algunos casos, los subsidios reflejan los costos de transición de una reforma previsional y, por ende, exageran el elemento de subsidio a largo plazo del sistema de seguro social. Sin embargo, estos costos de transición son en sí mismos a largo plazo y benefician mayormente a los hogares no pobres a expensas del fondo general de impuestos. ix La cuña impositiva puede definirse como la diferencia entre el costo laboral total pagado por el empleador (que incluye los impuestos sobre la nómina salarial) y la remuneración de bolsillo (que es igual al salario bruto menos las contribuciones a la seguridad social y el impuesto a las ganancias de los trabajadores). En principio, las contribuciones a la seguridad social que son directamente proporcionales a los beneficios de seguridad social no se consideran un impuesto. De manera similar, los impuestos sobre la nómina salarial que son directamente proporcionales a los beneficios pueden considerarse una parte del paquete remunerativo y, por lo tanto, tienen un efecto menos negativo en el empleo. x Los impuestos a las ganancias también contribuyen a la cuña impositiva, pero son normalmente al menos tan progresivos como las contribuciones al SS. Además, existe poca evidencia de que sean menos aceptables para los trabajadores que las contribuciones al SS, por lo que sería improbable que cambiar las contribuciones de SS por el impuesto a las ganancias como fuente de financiamiento condujera a reacciones negativas. Es probable que los impuestos a las ganancias sean más eficientes que los impuestos sobre la nómina salarial gravados sobre los empleadores. El problema general de las elecciones sociopolíticas que deben hacerse en la estructuración del sistema impositivo entre distintos tipos de instrumentos para recaudar ingresos, por ejemplo impuesto a las ventas, impuesto a las ganancias e impuesto inmobiliario, excede el alcance de este estudio. Para una excelente revisión, se remite al lector a Auerbach y Shaviro (2008). xi En el caso de algunos programas no contributivos como la pensión social de Bolivia, Renta Dignidad, el paso al sector formal no origina una pérdida de beneficios: no hay impuesto. Sin embargo, el costo de una pensión universal es mucho más alto (véase Holzmann et al. 2009). En muchos servicios de salud nacionales, el pasaje al sector formal no origina una pérdida de beneficios del programa subsidiado. Sin embargo, la disponibilidad de un servicio de salud gratuito de calidad similar al que se presta a través del sistema de seguro contributivo anula el valor del beneficio contributivo y, de este modo, convierte la contribución correspondiente en un impuesto. xii El beneficio neto de un programa de seguro se define como el valor esperado del beneficio menos el costo de la contribución. En los programas no contributivos, por definición, los beneficios netos equivalen a los beneficios brutos.

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Paes de Barros, Foguel y Ulyssea (2006) hallaron un vínculo causal fuerte entre Bolsa Família y la reciente reducción del índice de Gini en Brasil. xiv La evidencia también deja en claro que los beneficios monetarios condicionados al uso de los servicios sanitarios, nutricionales y educativos pueden marcar una gran diferencia en cómo los hogares reasignan su oferta laboral e ingresos en respuesta a las crisis, ayudando a reducir las respuestas de corto plazo que tienen consecuencias negativas a largo plazo. De Janvry y Sadoulet (2006) demostraron que los beneficiarios de Oportunidades tenían menos probabilidades de responder a crisis sistemáticas o idiosincráticas retirando a sus hijos de la escuela que los hogares no inscriptos en el programa. xv Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México y Panamá. xvi Para una revisión de cómo los programas de asistencia social en los países de la OCDE afectan los mercados laborales, véase Grosh et al. (2008). Moffitt (1992 y 2002) estimó que el apoyo al ingreso para las madres solteras en los Estados Unidos (en el programa Aid for Families with Dependent Children o AFDC) redujo su esfuerzo laboral aproximadamente del 10 al 50 por ciento debido a que las reglas del programa convertían el monto del beneficio en un impuesto implícito sobre cualquier ingreso ganado. Esto condujo a las reformas ―de la asistencia al trabajo‖ de la década de 1990 en los Estados Unidos y Europa, cuyo objetivo fue eliminar los incentivos para que los destinatarios de apoyo al ingreso se volcaran al desempleo o la informalidad. En los Estados Unidos, el programa Temporary Program for Needy Families (TANF) incorporó muchos elementos de diseño que alentaban a los beneficiarios a trabajar. Como consecuencia de estas reformas, el desempleo abierto y el empleo informal (―segundo empleo‖) se redujeron drásticamente. xvii Skoufias y di Maro (2006) determinaron que Progresa no tenía un efecto significativo en la participación de la fuerza laboral adulta en México. Maluccio y Flores (2004) observaron que la Red de Protección Social en Nicaragua no tuvo efecto en las tasas de participación adulta o en las horas trabajadas por las mujeres. Leite (2006) simuló el efecto de Bolsa Família de Brasil sobre el esfuerzo laboral adulto, llegando a la conclusión de que el programa tenía poco impacto. Por otra parte, dos estudios determinaron una reducción considerable (y deseable) en el trabajo infantil relacionada con la participación en CCT en Ecuador y otros países, como consecuencia de los efectos en el ingreso y las condicionalidades de educación (Skoufias y Parker 2001; Schady y Araujo 2008). xviii En contraste, cuando los programas de CCT utilizan el ingreso autodeclarado como base de elegibilidad para el programa, como se hace, por ejemplo, en Bolsa Família en Brasil, es mayor el riesgo (si el beneficio es suficientemente alto) de que puedan desalentar el trabajo o desplazar a los trabajadores hacia trabajo informal. Se pueden usar distintos enfoques para resolver este problema, tales como (1) permitir la continuidad en el programa durante una cantidad significativa de tiempo antes de reevaluar el ingreso; (2) tener puntos de corte del ingreso diferentes para la entrada y salida del programa, lo que permitiría que los ingresos de los beneficiarios aumenten sin tener que dejar el programa; y (3) disminuir gradualmente el subsidio por encima de un determinado nivel de ingreso en lugar de eliminarlo totalmente.

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Un marco de políticas para la protección social en América Latina y el Caribe Esta sección expone un marco conceptual para comprender los objetivos y elementos de un sistema de PS, las interacciones entre los instrumentos y programas en el sistema, y su impacto en la economía. Luego utilizamos este marco en las secciones siguientes para abordar los desafíos planteados en la sección I y sugerimos un camino futuro para aumentar la cobertura y suficiencia de la PS en ALC.

Marco conceptual: Comprensión del sistema de PS El marco que se expone en este documento distingue entre tres niveles diferentes: objetivos, instrumentos y mecanismos de financiamiento, y pone énfasis especial en las respuestas de comportamiento de los trabajadores, hogares, empresas y prestadores de servicios de PS frente a las normas e incentivos de los sistemas. Objetivos Alisamiento del consumo y prevención de la pobreza son objetivos ampliamente reconocidos de cualquier sistema de PS.xix Cuando se materializa una crisis que reduce los ingresos, es necesario que existan políticas para permitir que todas las personas y los hogares reemplacen parte de su ingreso y, de este modo alisar su consumo. Para prevenir la pobreza, el sistema de PS no sólo debe proteger de los shocks a las personas de bajos ingresos sino también proporcionar transferencias adicionales para aumentar su capacidad de consumo a largo plazo por encima de un mínimo socialmente aceptable. El marco desarrollado en este estudio también hace explícito el objetivo de promover el capital humano para aumentar la capacidad personal de producir ingresos, reducir su exposición al riesgo y ayudar a administrar los riesgos idiosincrásicos.xx El objetivo es brindar a las personas de bajos ingresos un incentivo para invertir en su propio capital humano y promover el uso productivo del mismo, por ejemplo, facilitando su acceso a los empleos.xxi Esto ayuda a reducir su exposición a riesgos tales como enfermedad o desempleo, porque las personas mejor educadas y más sanas tienen menos probabilidades de quedar desempleadas o de enfermarse. El acceso más fácil a los empleos o al crédito también reduce el riesgo de permanecer desempleado. El acceso a actividades más productivas con mayores ingresos brinda más opciones para diseñar estrategias de prevención de riesgos. Estos tres objetivos tienen claras ventajas y desventajas: si el sistema de PS no promueve el capital humano como una forma de reducir los riesgos y alentar la protección privada e individual, entonces el sistema estará obligado a gastar más en programas públicos para facilitar el alisamiento del consumo y prevenir la pobreza. Por otra parte, si se pone poco énfasis en alisar el consumo, se originará la necesidad de mayores programas de asistencia para los pobres, dado que algunas personas pueden caer en la pobreza debido a su falta de acceso a los programas de seguro social. Para lograr estos tres objetivos, el marco distingue entre tres tipos de opciones de políticas: (1) la opción de instrumentos y programas; (2) la opción de mecanismos de financiamiento; y (3) la opción de esquemas de implementación. Son posibles distintas combinaciones de estas tres clases de políticas, lo que explica la diversidad de sistemas de PS en la región. Queda claro que cada opción de política afectará el comportamiento de las personas, empleadores y proveedores y la eficiencia del gasto público (véase la figura 2.1).

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Figura 2.1 Un marco conceptual para la protección social

Objetivos de protección social ALISAMIENTO DEL CONSUMO

PREVENCIÓN DE LA POBREZA

DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO

INSTRUMENTOS

ESQUEMAS DE FINANCIAMIENTO

INSTITUCIONES

Agrupación del ahorro/riesgo Transferencias / redistribución

Impuestos a la nómina Presupuesto general Impuestos asignados

Políticas activas

COMPORTAMIENTO

PERSONAL Búsqueda de trabajo formal/informal Retiro Cambio de empleo

Gobernabilidad Monitoreo y evaluación Sector público/privado

COMPORTAM. EMPRESARIO

COMPORTAM. PRESTADORES

Creación de empleo

Calidad de servicio

Destrucción de empleo formal / informal

Costos de servicios Coordinación de servicios

GASTO PÚBLICO Sustentabilidad fiscal Eficiencia de asignación

Fuente: Los Autores.

Instrumentos Los instrumentos disponibles para abordar los primeros dos objetivos son los programas de SS, que promueven el ahorro y la distribución del riesgo (seguro) y las transferencias focalizadas (redistribución).xxii El ahorro y la distribución del riesgo son formas alternativas de alisamiento del consumo.xxiii Las transferencias focalizadas son el principal instrumento de prevención de la pobreza, pero también pueden formar parte de un sistema de SS bien diseñado, para asegurar que los hogares de bajos ingresos tengan acceso a la cobertura. Los esquemas de ahorro analizados en este informe incluyen las pensiones obligatorias con contribuciones definidas, las UISA y las cuentas de ahorro de seguro de salud. En todos estos casos, las personas ahorran dinero en cuentas individuales para financiar su consumo si su ingreso disminuye como consecuencia de desempleo, discapacidad o jubilación o si sus gastos aumentan como consecuencia de una enfermedad. Los esquemas de

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agrupación del riesgo incluyen rentas vitalicias (que aseguran contra la imprevisibilidad del tiempo de vida de una personas después de su jubilación), SD o pago de indemnizaciones y seguro de salud. En estos esquemas, las personas y los empleadores pagan una prima o contribución (habitualmente basada en los ingresos de cada trabajador). Éstas se acumulan en un fondo colectivo para financiar los beneficios pagados a aquellos miembros afectados por desempleo, enfermedad u otros riesgos o eventos vitales. La redistribución a través de las transferencias es otra herramienta importante para proteger a las personas con capacidad limitada de ahorro y a los pobres estructurales por medio de programas tales como garantías de pensión mínima, seguro de salud subsidiado, y distintas formas de programas de asistencia social o de apoyo al ingreso. El marco distingue entre redistribución sistemática y asistemática y entre redistribución explícita e implícita. En esquemas de ahorro puro, no existe redistribución, ya que los ahorros de cada persona son propios. En un esquema de agrupación del riesgo puro, la redistribución del ingreso es asistemática; en otras palabras, todos los miembros del fondo de riesgo enfrentan los mismos riesgos por lo que tienen la misma probabilidad de recibir una transferencia. Sin embargo, como se analizó en la sección I, en el típico sistema de SS en ALC, todas las personas no enfrentan la misma relación entre tasas de contribución y riesgos, y algunas reglas (como los niveles del beneficio mínimo) pueden hacer que la redistribución sea sistemática, en el sentido de que algunos miembros del plan reciben sistemáticamente más de lo que aportan, lo que implica que otros miembros reciben sistemáticamente menos. La redistribución resultante es normalmente implícita en lugar de explícita, en el sentido de que no queda claro ex ante qué grupos reciben las transferencias y cuáles las financian. Ni tampoco queda claro el costo real de las transferencias. En consecuencia, es difícil controlar los efectos de incentivos negativos. La redistribución explícita, por otra parte, está focalizada en grupos específicos, el nivel de la transferencia se define desde un comienzo, se conocen los costos y se puede adoptar el mecanismo de financiamiento más eficiente. En lo que se refiere al tercer objetivo, la promoción del capital humano, que apunta a reducir los riesgos individuales mejorando sus resultados del mercado laboral, los instrumentos que se analizan en este informe incluyen los servicios de salud, las CCT y las ALMP. Los servicios sanitarios y nutricionales, en especial aquellos concentrados en el embarazo y los primeros años de vida, tienen un impacto importante en la acumulación de capital humano (tanto crecimiento físico como logros cognitivos). Además de tener un efecto directo en la prevención de la pobreza, las CCT también brindan a los hogares de bajos ingresos un incentivo para invertir en la educación y salud de sus hijos. El objetivo principal de las ALMP, por otra parte, consiste en mejorar el equilibrio entre la oferta de las destrezas que poseen los potenciales trabajadores y las demandas del mercado laboral. Estos programas incluyen programas de capacitación, readiestramiento y recertificación de destrezas (que apuntan a que los participantes sean más empleables) y programas que proporcionan intermediación en el mercado laboral, asistencia en la búsqueda de empleo y subsidios de reubicación (que apuntan a superar las restricciones en la búsqueda laboral). Mecanismos de financiamiento y esquemas institucionales Un sistema de PS puede tener muchas fuentes distintas de ingresos y niveles de financiamiento. Las elecciones efectuadas pueden tener implicaciones fiscales y para el mercado laboral y también afectar la cobertura y suficiencia de la PS. La mayoría de los sistemas de PS en ALC se financian de tres maneras: (1) mediante impuestos sobre la nómina salarial (pagados por los empleadores) y contribuciones a la seguridad socialxxiv (pagadas por los empleados y recaudadas en el lugar de trabajo); (2) por medio del presupuesto público general; y (3) a través de impuestos asignados. Los

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impuestos sobre la nómina salarial y las contribuciones a la seguridad social financian principalmente los programas de SS (tales como pensiones, beneficios por desempleo y servicios de salud), aunque varios países también utilizan la nómina salarial para financiar las ALMP. El presupuesto general es la forma más adecuada de financiar los programas de asistencia social, como las CCT y los gastos de salud de quienes no están cubiertos por la seguridad social. Sin embargo, a menudo también se lo utiliza en los países de ALC para cubrir déficits en los sistemas de SS allí donde las contribuciones de los miembros no son suficientes para cubrir los beneficios prometidos. En los países que introdujeron pensiones financiadas, también se usa el presupuesto general para financiar los costos de transición, es decir, el costo de cumplir las obligaciones de pensión ya adquiridas por el sistema anterior a la fecha de la reforma. Los impuestos asignados se introdujeron más recientemente en algunos países para financiar tanto los programas de asistencia social como de SS.xxv Asimismo, cualquier programa de PS puede ser ―financiado‖, ―de reparto‖, o una combinación de ambos. En los programas financiados, los ingresos por impuestos, contribuciones y transferencias se acumulan e invierten en activos financieros. El programa se considera solvente si el valor presente de su pasivo proyectado no supera el valor de sus activos financieros. En los sistemas de reparto, por otro lado, no hay acumulación de activos financieros. Los ingresos por impuestos y contribuciones se utilizan directamente para financiar los beneficios. Como se analizó, un sistema de reparto está bien equilibrado si el valor presente de su pasivo proyectado no supera el valor presente del flujo de ingresos futuros (el así llamado activo de reparto) además de sus activos de inversión. En la práctica, pocos sistemas son puramente de reparto. La mayoría de los sistemas están financiados de manera parcial, pero no total. En la salud, si bien la solvencia es esencial, también lo es la liquidez de corto plazo. Por cierto, la atención médica a menudo necesita prestarse en forma urgente. In extremis, las demoras en la provisión de tratamiento pueden poner vidas en riesgo y a menudo puede aumentar el riesgo de complicaciones y de infección de terceros, lo que origina mayores costos. Por lo tanto, es preferible que la mayor parte del costo de las contribuciones y los subsidios deba pagarse por adelantado y agruparse para eliminar las barreras financieras al acceso de quienes lo necesitan, en el momento en el que se necesite la atención. Se infiere que los beneficios de salud en los sistemas de SS normalmente no se proporcionan en efectivo (reembolso de gastos) sino en especie (prestación directa de los servicios por parte de un prestador aprobado, sin cargo en el punto de demanda). La eficacia de cualquier programa de PS depende de los esquemas elegidos para su implementación. Éstos incluyen organización institucional, estructuras de gobierno, sistemas de gestión y administración, sistemas de información y sistemas de monitoreo y evaluación. Las elecciones efectuadas por los formuladores de políticas con respecto a estos esquemas determinarán la responsabilidad del programa ante los usuarios y financiadores, los incentivos que creará para los gerentes y prestadores y, en última instancia, sus costos operativos y la calidad de sus servicios. Efectos indirectos y respuestas de comportamiento El marco utilizado en este estudio destaca de qué manera la a elección de los instrumentos de PS, los mecanismos de financiamiento y los esquemas institucionales afecta el comportamiento de personas, empresas y proveedores así como el presupuesto público y la eficiencia del gasto público. Como se analizó en la sección I, los instrumentos y mecanismos de financiamiento de SS afectan las elecciones de la población en edad laboral. Estas elecciones incluyen la decisión de participar en la fuerza laboral, si tomar un empleo en el sector formal o informal, si declarar los ingresos a las autoridades impositivas, cuánto tiempo invertir en la búsqueda de empleo, cuándo jubilarse y si intentar ―engañar al sistema‖ cuando se solicitan beneficios por discapacidad.

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Los trabajadores tomarán estas decisiones en respuesta a las fórmulas de los beneficios y las condiciones de elegibilidad de los programas de PS, el nivel de las contribuciones a la seguridad social y el impuesto o subsidio implícito resultante para los participantes en el programa. Por ejemplo, si las contribuciones de seguridad social aumentan pero los beneficios permanecen inalterados, esto reduce la remuneración de bolsillo de los trabajadores del sector formal y aumenta la ―cuña‖ entre el costo laboral total para la empresa y la remuneración de bolsillo del trabajador lo que, a su vez, puede desalentar el esfuerzo laboral y alentar la informalidad. En general, cuanto menos transparentes sean las normas sobre beneficios e impuestos, más proclives serán al abuso y más probable será que induzcan un comportamiento no deseado. Esto, a su vez, puede aumentar los costos fiscales de los programas, reducir la productividad y la producción de las empresas y causar una redistribución regresiva (favoreciendo a los que no son pobres). El sistema de PS también influye en el comportamiento de las empresas y los empleadores, que actuarán en respuesta a las normas de contratación y despido y al nivel de impuestos sobre la nómina salarial, que afecta los costos laborales. Estas políticas pueden influir en las decisiones de los empleadores de invertir, operar en el sector formal o informal, financiar la capacitación de sus empleados y contratar o despedir trabajadores, decisiones que se verán reflejadas en las tasas de rotación laboral y niveles de empleo. Un tercer conjunto importante de actores cuyo comportamiento puede verse afectado por el diseño de los sistemas de PS son los administradores y prestadores de beneficios y servicios de PS. Los esquemas institucionales correspondientes a los programas de PS pueden afectar su desempeño de distintas maneras. Las normas bien estudiadas sobre cómo se recompensa (o penaliza) el desempeño de los administradores pueden darles un incentivo para gestionar sus programas según los mejores intereses de los miembros y hacerlos más eficientes y mejorar su calidad. Los esquemas institucionales también puede afectar el financiamiento de un programa. Por ejemplo, un sistema de monitoreo y evaluación podría producir evidencia convincente de que un programa está produciendo buenos resultados, lo que a su vez podría persuadir al gobierno para aumentar el financiamiento del programa y dar a sus administradores mayor autonomía para diseñar e implementar sus propios planes de acción y políticas de recursos humanos. Los sistemas de contratación y pago también afectan el desempeño de los proveedores. En los países con pensiones administradas en forma privada, el sistema de contratación afecta los costos administrativos del programa, lo que a su vez afecta el precio de las rentas vitalicias. En la salud, la forma en la que los aseguradores o los agentes de financiamiento contratan con los prestadores de servicios afecta el costo y la calidad de los mismos. Como se indicó anteriormente, en muchos sistemas de salud, el financiamiento y la prestación de servicios se integran organizativamente. Los sistemas de NHS reciben presupuestos para operar clínicas y hospitales. De manera similar, los sistemas de SHI combinan funciones de seguro y producción de servicios. Podría mejorarse la eficiencia de los sistemas si estas dos funciones estuviesen separadas (véase el análisis en la sección III). Finalmente, las políticas de PS afectan el presupuesto gubernamental y tienen consecuencias para los gastos actuales y los futuros pasivos públicos. Dichos pasivos deben analizarse con precaución. En el sistema previsional de reparto, por ejemplo, un cambio de política que no tiene un impacto evidente sobre el presupuesto a corto plazo podría producir grandes pasivos no financiados en el futuro, análogos a una deuda pública. De manera similar, el costo de un programa de transferencias monetarias podría parecer fiscalmente sustentable a corto plazo, pero si se tienen en cuenta las tendencias demográficas, los costos futuros podrían tornarse impagables. Las políticas de PS también afectan la eficiencia general del gasto público. Los recursos fiscales gastados en PS, que normalmente representan una proporción considerable del presupuesto gubernamental, podrían gastarse posiblemente en otros programas. Si la tasa social de retorno de los programas de PS Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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disminuye con respecto a la de otros programas, se reducirá la eficiencia de asignación del sistema fiscal. La evaluación de los costos de oportunidad es una tarea difícil, pero es importante reconocer las potenciales recompensas.

Implicaciones de las políticas en el marco conceptual Esta sección expone pasos clave para permitir que los formuladores de políticas de PS de ALC conviertan el derecho a la PS en una realidad para millones de trabajadores en la región. Las ideas centrales son (1) el SS contributivo debería abrirse a los trabajadores del sector informal en forma opcional, con incentivos financieros e institucionales adecuados; (2) los beneficios del SS deberían alinearse con el valor de las contribuciones; y (3) los subsidios deberían ser transparentes, estar focalizados en los trabajadores que cuentan con una limitada capacidad de ahorro, y ser financiados con fondos del presupuesto general. Donde sea posible, los programas de SS que cubren a diferentes poblaciones o riesgos deberían ser consolidados, armonizándose sus paquetes de beneficios. Al mismo tiempo, los programas de asistencia social destinados a reducir la pobreza se deben focalizar sobre la base de criterios de pobreza y las reglas de dichos programas deberían evitar la generación de desincentivos para el trabajo o el ahorro. Se debería dar más énfasis a las intervenciones que promueven el capital humano y reducen la vulnerabilidad, fortaleciendo los vínculos entre los programas de PS con la obtención de mejores resultados en términos de salud, nutrición y educación. Los formuladores de políticas deberán mejorar el diseño de las ALMP para ayudar a los trabajadores más vulnerables (en especial a los jóvenes que ingresan al mercado laboral y a los trabajadores no calificados de bajos ingresos) a obtener mejores empleos y evitar el desempleo de largo plazo. Finalmente, los formuladores de políticas deben coordinar las políticas en los diferentes tipos de programas para aprovechar las posibles sinergias y efectos cruzados y evitar la adopción de políticas con objetivos contrapuestos. Los cinco pasos clave para implementar esta agenda son los siguientes:  Abrir los programas contributivos de SS a todos los trabajadores, dondequiera que trabajen. Esto significa no sólo mantener el seguro obligatorio en el sector formal sino también promover la inclusión opcional de los trabajadores del sector informal en programas de SS contributivos, con incentivos financieros e institucionales adecuados.  Revisar los mandatos de los programas de SS. El objetivo es hacer explícitas las opciones relativas a la cobertura y los beneficios a ser ofrecidos a las personas con diferentes niveles de ingresos. Estas opciones deben ser adecuadas, eficientes y asequibles.  Suprimir la redistribución implícita en el SS. La idea es suprimir los impuestos y subsidios implícitos en los programas de SS y avanzar hacia un sistema unificado de subsidios que esté focalizado en función del nivel de ingresos. Estos subsidios declinarían gradualmente conforme se eleve el nivel de ingresos del beneficiario y se los financiaría con fondos del presupuesto general. De esta forma, la redistribución sería más progresiva y se evitaría distorsionar los incentivos que inciden en los trabajadores y empleadores.  Dar mayor congruencia a los sistemas de PS integrando o armonizando los programas paralelos y aprovechando las oportunidades para compartir los ahorros y fondos de seguro entre distintos riesgos. Los formuladores de políticas deben racionalizar las interacciones entre los programas de SS, asistencia social y ALMP.  Profundizar la red de asistencia social anti-pobreza y desarrollar programas para facilitar el acceso a mejores empleos. Se necesitan transferencias monetarias o en especie para los trabajadores y hogares en situación de pobreza extrema que carecen de capacidad para participar en la SS contributiva,

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incluso con la ayuda de subsidios. Un objetivo clave es asegurar que estas redes de asistencia social alienten a los hogares pobres a invertir en su educación, salud, y nutrición a fin de prevenir la transmisión intergeneracional de la pobreza. En paralelo, se necesitan ALMP para ayudar a los trabajadores de bajos ingresos y bajas calificaciones a aumentar su empleabilidad y facilitar la movilidad laboral y la búsqueda de empleo. Esto puede permitirles incrementar sus ingresos y reducir su vulnerabilidad, con la consecuente disminución de la presión sobre otros elementos del sistema de PS. Apertura del acceso al seguro social para todos El objetivo central consiste en permitir a todos los ciudadanos o residentes acceder al mismo sistema de SS, con las mismas normas y condiciones, independientemente de dónde trabajen. El SS financiado a partir de los aportes de los beneficiarios (y las contribuciones de los empleadores, cuando estén disponibles) continuaría siendo obligatorio en el sector formal. xxvi Pero también se abriría a los trabajadores del sector informal en forma voluntaria. Estos no serían programas especiales de segunda clase, sino los mismos programas disponibles para el sector formal, con los mismos paquetes básicos de contribuciones y beneficios. La expansión de la cobertura de los sistemas contributivos a los trabajadores del sector informal y agrícola rural presenta varios desafíos. Estos trabajadores a menudo están empleados en empresas pequeñas o son autónomos. A menudo carecen de calificaciones, tienen bajos ingresos y capacidad limitada de ahorro. Es común que no estén empleados en forma permanente y que sus ingresos fluctúen estacionalmente. También tienden a tener altas tasas de descuento personales y una fuerte preferencia por la liquidez. Muchos tienen poco contacto con o acceso a las instituciones del sector financiero. Cuadro 2.1. Las limitaciones de financiar el SS íntegramente con el presupuesto general en ALC

Estudios anteriores han sostenido que es ineficaz financiar el SS a través de impuestos sobre la nómina salarial de los empleadores y contribuciones a la SS de los trabajadores, mientras existan esquemas no contributivos paralelos, debido a los problemas relacionados con menores niveles de empleo y mayor informalidad, como se analizó en la sección I. Estos problemas condujeron a algunos expertos a defender los sistemas sin contribuciones de los beneficiarios, que ofrecerían paquetes de beneficios básicos (beneficios de salud, pensiones o por desempleo) a todos los ciudadanos o residentes, sin perjuicio de su nivel de ingresos o de dónde trabajen. Los costos se financiarían íntegramente con fondos del presupuesto general e impuestos asignados. Aquellos que deseen una mayor protección o seguro tendrían la libertad de inscribirse en planes voluntarios y complementarios que podrían ser administrados por el sector público o privado.xxvii Si bien en principio es atractiva, esta propuesta aún no ha obtenido demasiada adhesión entre los formuladores de políticas en ALC. Muchos países han aumentado considerablemente los gastos en salud y apoyo al ingreso financiados por impuestos, pero dejando de lado la reforma de salud en Brasil, existen muy pocos casos de sistemas de SS importantes que pasaran a depender totalmente del presupuesto general. Esto sugiere que un cambio tan radical en la estructura y el financiamiento del SS podría no ser factible en el corto a mediano plazo en muchos países de ALC, especialmente dadas las restricciones fiscales, legales y administrativas para dicha transformación. En la práctica, la propuesta para pasar a un financiamiento íntegramente basado en impuestos para el SS enfrenta varias posibles desventajas en ALC. Una es la existencia de instituciones de seguridad social sólidas que ya ofrecen seguros de salud, pensiones y a veces beneficios por desempleo, que son más amplios que los paquetes de beneficios "básicos" que podrían financiarse a partir de los impuestos. Para ser asequible, la propuesta para avanzar hacia paquetes básicos para

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todos implicaría reducir los mandatos de los sistemas actuales. Este problema se complica por el bajo nivel de ingresos por impuestos generales (tales como el impuesto a las ganancias o los impuestos al consumo) en muchos países de ALC. Los países con un fuerte elemento de financiamiento basado en impuestos para la PS (por ejemplo, en la Unión Europea) normalmente tienen bases impositivas relativamente sólidas y progresivas, con bajos niveles de evasión, que proporcionan un cimiento adecuado para el financiamiento de sustanciales beneficios de desempleo y salud y garantías de pensión mínima. En ALC, donde la base impositiva es estrecha y el margen para una reforma impositiva es acotado, es probable que los ministros de finanzas sean reticentes a recortar las contribuciones de los trabajadores y empleadores al SS y también es más probable que estén preocupados por el costo de oportunidad de transferencias para subsidiar a toda la población, independientemente de sus ingresos. Si el presupuesto y el conjunto de impuestos que lo financian se toman como una constante, el cambio a un sistema en el que los beneficios básicos del SS estuviesen subsidiados para todos podría inducir a una redistribución regresiva del ingreso. Al mismo tiempo, los esquemas voluntarios están expuestos a los problemas estándar de la miopía, que justifican la intervención gubernamental en primer lugar. Desde este punto de vista, es importante tener presente que el objetivo del sistema de SS no es sólo prevenir la pobreza sino también alisar el consumo. Finalmente, si al menos algunos trabajadores valoran el mandato del sistema de SS y pagan contribuciones relacionadas con los beneficios que reciben (que no se considerarían un impuesto), entonces también se reduce la carga impositiva requerida al existir un elemento de las contribuciones de los trabajadores en el financiamiento del SS. Fuente: Los autores.

Para ofrecer servicios a estos trabajadores, los programas de SS necesitan adoptar normas y sistemas de pago y recaudación de contribuciones adecuados. En primer lugar, incluso cuando se crean de jure mandatos de seguro universales, la realidad es que resulta muy difícil de facto aplicar un mandato sobre esta población, por lo que los programas deben ser atractivos para persuadirla de que adhiera En segundo lugar, en muchos casos, estos trabajadores no son asalariados, por lo que sus contribuciones deben establecerse en forma de pagos fijos, no como una proporción de los salarios, y las escalas de las contribuciones deben adaptarse a personas con diferentes capacidades de ahorro. Como se analiza a continuación (Reforma de los sistemas de subsidio del seguro social para eliminar la redistribución implícita), esto implica que los beneficios que recibe una persona deben ser directamente proporcionales a sus contribuciones, más los subsidios con comprobación de medios que pudiera haber recibido. En tercer lugar, se necesita un mecanismo proactivo para comercializar los programas de seguro y recaudar las contribuciones (por ejemplo, agencias móviles que pudieran establecerse en los mercados y viajar a áreas geográficas remotas). En cuarto lugar, deben reducirse los costos de transacción ya que es probable que las contribuciones de muchos de estos trabajadores sean pequeñas.xxviii En quinto lugar, deben flexibilizarse las restricciones a los períodos de cotización para el pago de los beneficios, ya que es posible que muchos miembros del plan no logren altas densidades de contribución. Algunos de estos problemas pueden resolverse, en parte, subcontratando ―aglutinadores‖ tales como cooperativas o asociaciones empresarias en los sectores agrícola y de servicios para inscribir a los trabajadores y recaudar las contribuciones. Esto generaría economías de escala y reduciría los costos de transacción. Además, se necesitan incentivos financieros para atraer a personas con una capacidad limitada de ahorro, que no podrían ahorrar lo suficiente por sí mismos para cubrir beneficios adecuados o pagar primas de seguros en su totalidad. Estas ideas se analizan en mayor detalle en la sección siguiente.

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Revisión de los mandatos (paquetes de prestaciones) de los programas de seguro social Para cada programa de SS, el primer paso sería definir sus objetivos, en términos de cobertura y prestaciones a ser ofrecidas a las personas con diferentes niveles de ingresos. No existe un conjunto de mandatos de SS (o paquete de prestaciones) que sea ―el correcto‖. Las opciones elegidas variarán de un país a otro, reflejando las preferencias sociales en cuanto al equilibrio apropiado entre responsabilidad individual y pública. En general, los factores que deben ser tenidos en cuenta al definir los mandatos de los programas de SS incluyen la suficiencia de los beneficios, la eficiencia del programa y su asequibilidad y sustentabilidad. Los beneficios deben ser suficientes para garantizar que se pueda preservar un nivel de vida digno y prevenir la caída en la pobreza después de un shock o evento vital (suficiencia). Sin embargo, no deben fijarse niveles tan altos que desalienten el ahorro individual o distorsionen las decisiones que las personas adoptan con respecto a su oferta laboral (eficiencia). Asimismo, el elemento subsidiado de los beneficios no debe constituir una carga insostenible para las finanzas públicas (asequibilidad o sustentabilidad). Claramente, es difícil definir tales umbrales a priori. Las partes interesadas deben discutir el impacto económico de distintos mandatos alternativos, que variarán dependiendo del nivel de desarrollo económico, estructura demográfica, productividad laboral, distribución del ingreso, disponibilidad de recursos naturales, eficiencia del sistema tributario, y preponderancia de esquemas informales de PS en el país. Los países más ricos pueden costear sistemas de SS más generosos que los países pobres, porque tienen más recursos fiscales y porque una menor proporción de los hogares requiere subsidios. Los mandatos de los programas de pensiones y SD (ya sea financiados o de reparto) pueden caracterizarse en función de tres variables de política: (a) un objetivo en cuanto a tasa de reemplazo; (b) un nivel mínimo de beneficio; y (c) un techo para los ingresos cubiertos. Estas tres variables determinan los beneficios que las personas recibirán.xxix La estipulación de un beneficio mínimo aumenta la tasa de reemplazo para los trabajadores con bajos ingresos y es un factor importante en la prevención de la pobreza. La creación de un techo, por otro lado, reduce la tasa de reemplazo efectiva en el caso de los trabajadores de altos ingresos. Quienes deseen mantener un nivel más alto de consumo después de su retiro deberán efectuar ahorros adicionales por encima del sistema obligatorio (véase la figura 2.2).

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Figura 2.2 Ejemplos de diferentes mandatos en materia de pensiones 120 110

Uruguay Costa Rica

Gross Replacement Rates

100 90 80

Argentina 70 Peru 60

Colombia

50 El Salvador

40 Mexico 30 0.5

1 1.5 2 Individual Income as a Proportion of Average Earnings

2.5

Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Una línea plana indica la ausencia de garantías de pensión mínima o un techo a los ingresos cubiertos (como en el caso de Costa Rica). La pensión mínima aumenta la tasa de reemplazo para los trabajadores de bajos ingresos. El techo para los ingresos cubiertos reduce las tasas de reemplazo para los trabajadores con altos ingresos. En Uruguay, por ejemplo, el techo está cercano al 100 por ciento de los ingresos promedio.

Caracterizar el mandato del sistema de seguro de salud es más complejo, pero los principios que se aplican son similares. El desafío es encontrar un equilibrio entre el doble objetivo de mejorar los impactos en la salud y ofrecer protección contra las consecuencias financieras de los problemas de salud. Normalmente el mandato se define en términos de enfermedades o intervenciones de salud cubiertas (listas positivas) o no cubiertas (listas negativas) por el sistema. Las reglas también determinan la proporción del costo del plan a ser cubierto por la persona asegurada (deducibles anuales), y la proporción del costo de tratamientos específicos a ser pagados por la persona asegurada (aranceles o copagos de usuarios). De modo que es necesario realizar elecciones explícitas sobre los gastos de salud que serán cubiertos por el sistema de SS y la parte que cubrirá la persona (ya sea directamente o a través de la contratación de seguros voluntarios). Esta relación podría variar con el nivel de ingreso, por ejemplo, asignándole deducibles más elevados a las personas con altos ingresos. En los países de ALC, el mandato de los sistemas de SHI apunta a asegurar cobertura universal de los servicios básicos de salud, dado que los servicios preventivos y de salud materno infantil son importantes para mejorar la acumulación de capital humano de la generación de niños en formación y tiene características de ―bienes de mérito‖. En la Figura 2.3 se presenta una ilustración de estos conceptos en el caso del seguro de salud. Hay un paquete básico que es obligatorio para todos, y se usan subsidios en función del ingreso para asegurar que los pobres puedan costearlo. En este ejemplo, para quienes están en el quintil más bajo, el subsidio representa el 100 por ciento del costo del paquete obligatorio, mientras que para quienes están ubicados en los dos quintiles superiores, el subsidio cae a cero. Además del paquete básico obligatorio, pueden existir paquetes opcionales tales como un plan intermedio o un plan completo, que pueden ser adquiridos con contribuciones adicionales voluntarias.

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Figura 2.3 El mandato obligatorio y los planes adicionales optativos de un hipotético sistema social de seguro de salud 25

Contribuciones voluntarias – plan completo

)s tu i n

Contribuciones voluntarias – plan intermedio Contribuciones individuales obligatorias

yr at 20 e n o m ( so n it 15 u b ir t n o c a u 10 d vii d n i d n a d 5 e iz id sb Su

Redistribución (subsidio)

Plan social de salud completo optativo

Plan social de salud intermedio optativo

Plan de salud básico obligatorio (mandato universal)

0 1

2

3

4

5

Quintil de ingresos

Fuente: Los autores.

Al definir el mandato de los programas de SS, es importante reducir la incertidumbre con respecto a la evolución que tendrán los beneficios en el tiempo. Un error común—que suele verse en los programas de pensiones y protección al ingreso en ALC—es definir parámetros en términos nominales y ser discrecional en cuanto al ajuste de los beneficios para compensar la inflación. Inclusive con una inflación modesta, el valor real de los beneficios fijados en términos nominales puede cambiar de manera radical con el tiempo. De igual forma, en un clima inflacionario, tener un techo para los ingresos cubiertos fijado en términos nominales gradualmente excluirá a la mayoría de los salarios de la cobertura del seguro. Estas prácticas crean incertidumbre con respecto a la tasa efectiva de reemplazo o reembolso. Por esta razón, normalmente es preferible vincular los parámetros con macro variables específicas: por ejemplo, las pensiones mínimas y los techos de contribución pueden definirse como una proporción del ingreso promedio, mientras que los beneficios pueden estar indexados por inflación automáticamente durante el período de pago. Reforma de los sistemas de subsidios de seguridad social para eliminar la redistribución implícita Expandir la cobertura de la seguridad social a todos involucra necesariamente subsidios públicos, dado que muchas personas, tales como los trabajadores poco calificados en empleos de baja productividad, no tienen una capacidad de ahorro suficiente como para cubrir el costo completo de los riesgos frente a los que necesitan ser asegurados. La forma en la que se diseñan y financian estos subsidios es sumamente importante. Las transferencias implícitas que se financian con impuestos a la nómina salarial y contribuciones excesivas a la seguridad social, que en la actualidad son la forma predominante de subsidio en muchos sistemas de SS en ALC, pueden ser regresivas y costosas y distorsionar los incentivos. Eliminar la redistribución implícita de los sistemas contributivos es importante por tres razones: (1) para focalizar los subsidios disponibles en quienes más los necesitan; (2) reducir las consecuencias no deseadas sobre el comportamiento (las transferencias focalizadas afectan a menos trabajadores, habitualmente a quienes tienen una menor productividad, reduciendo así el riesgo de pérdidas de producción); y (3) hacer más eficiente el financiamiento, por ejemplo, reduciendo la cuña impositiva.

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La alternativa es pasar a un sistema de subsidios focalizados explícitos que, en la medida de lo posible, sean financiados con el presupuesto general. Así, todos los ciudadanos (o residentes), dondequiera que trabajen, tendrían los mismos derechos de cobertura de la seguridad social--pero contribuirían al financiamiento de los beneficios en proporción a sus ingresos. Los trabajadores con altos ingresos pagarían en su totalidad las contribuciones o primas que corresponden a los riesgos de los que están cubiertos, mientras que las personas con bajos ingresos pagarían solamente una porción de dichos montos. Luego se usarían subsidios para completar los beneficios o contribuciones de estos trabajadores de bajos ingresos a fin de alcanzar el nivel mínimo fijado. Los subsidios constituirían un incentivo financiero para inscribirse en la seguridad social. Además, se continuaría usando una red de asistencia social separada integrada por programas totalmente subsidiados de asistencia social o apoyo al ingreso, a fin de crear un piso de consumo para los pobres estructurales. Eliminación de la redistribución implícita La eliminación de la redistribución implícita sencillamente significa que en el sistema de SS central, sea financiado o de reparto, todas las contribuciones se fijan a un nivel que cubre el costo esperado de los beneficios que recibirán. Esta política no significa que desaparecería la redistribución o que los sistemas reformados carecerían de toda forma de solidaridad. La redistribución es importante por razones de equidad y eficiencia (externalidades) pero, donde sea posible, debe impulsársela en forma separada a la función de seguro del sistema de PS. En la práctica, la implicación de este cambio es que el SS estaría basado bien en esquemas de ahorro (de modo que los beneficios son determinados por los ahorros que la persona acumula) o en una agrupación del riesgo no redistributiva (de forma tal que las personas pagarían primas que reflejen el costo del beneficio y el riesgo de que se materialice el evento asegurado). En el caso de las pensiones, el instrumento natural a utilizar durante la fase de acumulación es el ahorro, mientras que durante la fase de pago es la agrupación del riesgo. Es probable que el ahorro sea la opción preferida para los beneficios por desempleo, dada la dificultad de lograr una agrupación del riesgo justa desde el punto de vista actuarial, y los problemas vinculados con el riesgo moral. Para la salud, por el contrario, el instrumento clave es la agrupación del riesgo, ya que los costos de la atención médica pueden superar con creces la capacidad de ahorro. En el Capítulo III analizaremos de qué manera se aplicarían estos conceptos generales a las pensiones, seguro de desempleo y de salud. Este enfoque también ayudaría a aumentar la sustentabilidad financiera de los programas de SS. Los esquemas de ahorro son sustentables por definición: devuelven lo que los trabajadores hayan acumulado en sus cuentas de ahorro (ya sean financiadas o nocionales). Los esquemas de agrupación del riesgo pueden ser sostenibles, siempre que las primas de los seguros cubran los costos estimados de los beneficios provistos. Está claro que, en algunos casos, los gobiernos también se ocuparían de los pasivos no financiados existentes. Este es el caso en la mayoría de los sistemas de pensiones con financiamiento de reparto. Cambiar las fórmulas de los beneficios puede prevenir la acumulación de nuevos pasivos no financiados pero no eliminará la deuda corriente.xxx Condiciones de elegibilidad y niveles de beneficio para transferencias explícitas. Idealmente, la elegibilidad para los subsidios estaría basada en los ingresos y la capacidad de ahorro y no en la ocupación del trabajador, el sector económico, o si tiene o no un empleo formal. Como se analizó en la sección I, un subsidio que esté limitado al sector informal es el equivalente económico a un impuesto sobre el trabajo formal y puede incrementar la proporción de trabajo informal en la economía. De forma similar, un subsidio limitado a los trabajadores del sector formal excluiría a los trabajadores no calificados y de bajos ingresos y probablemente sería regresivo.

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El monto del subsidio es importante para determinar estos resultados. Es improbable que si las transferencias son bajas en relación con los ingresos, puedan modificar el comportamiento. Sin embargo, una garantía de pensión mínima relativamente alta en relación con los ingresos puede alentar una jubilación temprana o reducir las densidades de contribución (véase Robalino et al. 2008). De igual forma, es probable que un subsidio importante por desempleo (o una prolongada elegibilidad para recibir el beneficio) genere un riesgo moral y prolongue los períodos de desempleo, causando un aumento de los costos y comprometiendo la sustentabilidad del programa (véase Robalino et al. 2008). Es difícil definir exactamente cuándo una transferencia se vuelve excesiva, pero el ingreso promedio, el salario mínimo y la línea de pobreza pueden ser puntos de referencia útiles. Si la pensión mínima o el beneficio por desempleo es igual o mayor que el salario mínimo, es probable que se reduzcan los incentivos para el trabajo. En general, el enfoque recomendado es comenzar con beneficios modestos, ya que desde el punto de visa político es más fácil ampliar los programas que reducirlos. En todos los casos, cuando se están diseñando condiciones de elegibilidad, los formuladores de políticas deben tener en cuenta los efectos sobre el comportamiento y las implicaciones de costos. Por ejemplo, la edad de retiro es un factor importante en el diseño de las transferencias previsionales. Debe ser suficientemente elevada como para no generar incentivos para que los trabajadores se jubilen en forma anticipada o reducir la cantidad de tiempo que trabajan. Indexar la edad de retiro con la expectativa de vida—de forma tal que conforme la gente viva más también trabajen más tiempo—puede reducir considerablemente los costos de largo plazo de las pensiones sociales (véase Piggot, Robalino y Jiménez-Martin 2009). Los períodos de adquisición de derechos son una herramienta menos eficaz para controlar los costos ya que sería necesario pagarle beneficios compensatorios por pobreza en la vejez a quienes no contribuyan durante un número de años suficiente para calificar para su pensión. En el caso de los beneficios por desempleo, en contraste, la mejor manera de evitar el riesgo moral y controlar los costos es fijar un período para tener derecho al beneficio y limitar la duración del beneficio. Mecanismos de focalización. Cuando sea posible, debe usarse la comprobación de medios para la asignación de subsidios. Para un nivel dado de beneficios, la comprobación de medios puede reducir los costos del programa; y para un presupuesto dado, la comprobación de medios hace posible otorgar los mayores beneficios a quienes más los necesitan. Un estudio reciente de Níger, la República de Kirguizia, Panamá y la República de Yemen mostró que, dadas las restricciones presupuestarias que esos países enfrentan, las pensiones universales se ―diluirían‖ y no lograrían tener demasiado impacto en términos de reducción de la pobreza (véase Grosh y Leite 2009). Sin embargo, tal como se analiza en la sección I, el uso de la comprobación de medios crea en forma automática una TIEM sobre el ingreso de las personas que están cerca de la línea de elegibilidad, lo que podría afectar sus incentivos laborales. Los trabajadores que intentan evitar el impuesto (o preservar el subsidio) podrían decidir trabajar menos o tomar trabajos en el sector informal. La magnitud de este problema dependerá del monto de la transferencia y la especificación del punto de corte del ingreso. Cuanto mayor sea el monto de la transferencia y el punto de corte del ingreso (de modo que más personas sean potencialmente elegibles), mayor será el posible efecto. No obstante, para un nivel de beneficio dado, cuanto menor la TIEM, mayor será el costo del programa. En consecuencia, los formuladores de políticas deben evaluar el equilibrio entre la necesidad de proteger los incentivos para el trabajo (que argumenta a favor del establecimiento de una TIEM más baja) y la necesidad de contener los costos fiscales (que inclina la balanza hacia una TIEM más alta) (véase Pigot, Robalino y Jiménez-Martin 2009). Una solución a este problema es

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reducir los subsidios gradualmente, conforme aumentan los ingresos de los beneficiarios, usando una ―retracción‖ o declinación gradual. Esto crearía una TIEM inferior distribuida en un rango de ingresos en lugar de una TIEM alta que solamente afecta un punto específico de la escala de ingresos. Cálculos efectuados para Chile sugieren que se deberían fijar tasas de ―retracción‖ óptimas a menos del 50 por ciento del ingreso marginal. Sin embargo, al diseñar tales esquemas, los formuladores de políticas también deben tener en cuenta los costos del sistema de focalización y los posibles problemas de credibilidad que los errores de focalización podrían crear para el sistema. Transferencias previas versus transferencias posteriores. Las transferencias focalizadas en trabajadores con una limitada capacidad de ahorro para subsidiar su acceso al SS de pensiones, beneficios de desempleo y atención de salud pueden tomar la forma de contribuciones previas de equiparación (para completar el monto necesario de las primas requeridas para la obtención del nivel de beneficio objetivo) o beneficios no contributivos adicionales posteriores (para completar los beneficios adquiridos o logrados hasta el nivel mínimo de ingreso objetivo). Las pensiones sociales son un ejemplo de beneficios posteriores. De igual forma, en el caso de los beneficios por desempleo, los gobiernos pueden considerar otorgar una contrapartida a las contribuciones realizadas por los trabajadores a las UISA (previo) o pagarles beneficios por desempleo subsidiados cuando se agotan los fondos en las UISA (posterior). No obstante, en el caso de salud, como ya se argumentó, existe una fuerte justificación para los subsidios previos. Para asegurar que las restricciones de liquidez no impidan un oportuno acceso, los costos de los servicios deben ser prepagados, en lugar de ser reembolsados al usuario. En principio, las transferencias previas tienden a producir mejores incentivos a contribuir y pueden costar menos que las transferencias posteriores, por lo menos en el caso de las pensiones y beneficios por desempleo. El ofrecimiento de equiparar los aportes a los fondos de pensión puede persuadir a los trabajadores que están en el sector informal y agrícola a inscribirse y ahorrar, reduciendo así los costos de las pensiones sociales en el futuro. Los resultados de simulaciones realizadas con modelos no conductuales sugieren que (dependiendo de la elasticidad de la tasa de adhesión a la disponibilidad de contribuciones de contrapartida), el uso de contribuciones de contrapartida costaría hasta un 20 por ciento menos (en valor presente) que las pensiones financiadas posteriores (véase Palacios y Robalino 2009). Los modelos conductualesxxxi sugieren que pasar de una pensión mínima garantizada a un esquema de contribuciones de contrapartida aumentaría las densidades de contribución y al mismo tiempo reduciría de manera considerable los costos fiscales (para un análisis del caso de Brasil, véase Robalino et al. 2008). Para las transferencias por desempleo, la principal ventaja del enfoque de contribuciones de contrapartida es que les ofrecen a los trabajadores un incentivo para trabajar. Si los trabajadores pueden conservar los subsidios a su cuenta de SD independientemente de que queden desempleados, los períodos de desempleo podrían ser más cortos, y por lo tanto un sistema basado en contribuciones de contrapartida podría costar menos. Lamentablemente, solamente existe una experiencia internacional limitada con transferencias previas. Algunos países como China e India han implementado contribuciones de contrapartida para las pensiones, pero no se ha evaluado dichas iniciativas y es poco lo que se sabe con respecto al parámetro clave, la elasticidad entre el nivel de contrapartida y la tasa de adhesión. La única evidencia rigurosa proviene de los planes 401(k) en los Estados Unidos, donde se ha observado que las contribuciones de contrapartida aumentan los aportes a los planes de pensión voluntarios. No obstante, estos resultados no pueden ser extrapolados de manera plausible a los sectores informal y agrícola en países de ingresos medios y bajos. Todavía ningún país ha implementado transferencias previas de SD. El sistema más cercano es el de SD de Corea, en el que los trabajadores que

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encuentran un empleo antes de que se termine el plazo de sus beneficios por desempleo pueden canjear parte del saldo, y en Chile, donde los trabajadores pueden reclamar un mes adicional de beneficio por desempleo despues de haberse reintegrado al mercado laboral, pero no se ha estudiado el impacto de esta política sobre la longitud de los períodos de desempleo. Sin embargo, las posibles ganancias fiscales y de eficiencia derivadas del uso de subsidios previos para ayudar a los trabajadores de bajos ingresos a completar el costo de las primas de SS son significativas, razón por la que las experiencias de los países que están implementado tales programas deberían ser monitoreadas y evaluadas. Los gobiernos de ALC deberían analizar la posibilidad de implementar programas piloto de subsidios previos, y los donantes deberían considerar el financiamiento de las evaluaciones de impacto de estos pilotos, dada la externalidad que resultaría de contar con información confiable con respecto a su desempeño. Mecanismos de financiamiento. Las dos principales opciones para financiar programas redistributivos son los impuestos sobre la nómina y el presupuesto general. El presupuesto general se financia mediante impuestos (incluido el impuesto al valor agregado [IVA], al consumo, a las ganancias o sobre la renta y al comercio) o los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales. Algunos países (por ejemplo Francia) asignan determinados impuestos a la financiación de la seguridad social. Sin embargo, tal asignación genera una rigidez en el presupuesto que puede reducir la eficiencia del gasto público. En consecuencia, la elección básica en cuanto a financiamiento es entre impuestos a la nómina salarial y contribuciones a la seguridad social, por un lado, y el presupuesto general, por el otro. Como se analizó en la sección I, el problema que presenta el uso de impuestos a la nómina salarial para financiar subsidios para otros trabajadores es que aumenta la cuña impositiva por encima del monto necesario para cubrir el SS del trabajador en cuyo nombre se los aplica. En varios países de ALC las cuñas impositivas son elevadas y pueden conducir a una reducción del empleo y alentar la informalidad. Por esta razón, una mejor opción sería financiar las transferencias mediante el presupuesto general. También es importante comprender el costo de oportunidad de los recursos involucrados. Dada la restricción macroeconómica sobre el gasto fiscal total, la implementación de un programa importante de transferencias podría imponer que el gobierno gaste menos en educación, salud o infraestructura. Tales costos de oportunidad merecen ser cuidadosamente atendidos por los formuladores de políticas. Dar mayor congruencia a los programas de protección social El tercer desafío es hacer más congruente el SS integrando o por lo menos armonizar los programas paralelos, explorando las oportunidades para compartir ahorros y fondos comunes de seguro entre riesgos, y coordinando las políticas entre distintos programas de SS y entre programas de seguro, asistencia social y mercado laboral. En esta sección se plantean algunas sugerencias para avanzar en esta agenda. En primer lugar se consideran medidas para aumentar la congruencia interna del SS armonizando los paquetes de beneficios y simplificando y unificando instituciones y programas. Luego se analizan oportunidades para desarrollar enlaces entre diferentes tipos de SS (por ejemplo pensiones y SD) y oportunidades para mejorar las interacciones entre programas de SS, programas de asistencia social y ALMP. Este segundo nivel de integración tendría los siguientes beneficios: (1) permitiría reducir los costos al compartirse fondos de ahorro individuales entre distintos riesgos (por ejemplo, seguro de desempleo y pensiones); (2) se evitarían efectos de interacción adversa entre programas de SS; y (3) se explotarían efectos de desborde positivo entre programas.

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Integración o armonización de programas paralelos. En lo que se refiere a organización institucional, la recomendación de este informe es que los países busquen maneras de racionalizar los múltiples programas y avancen hacia sistemas integrados de pensiones, beneficios de desempleo y seguro de salud. Esto podría hacerse como parte del ejercicio de redefinición de los mandatos de los distintos sistemas. Aún donde no fuera posible una integración institucional completa, una armonización más limitada puede rendir importantes mejoras de equidad, mayor eficiencia y reducción de costos. Sea cual fuere la institución que administra los programas, se deberían ofrecer paquetes similares de beneficios a todos, se deberían usar mecanismos de financiamiento similares, y además debería operar el mismo sistema integrado de subsidios. En esencia, los subsidios financiados con fondos del presupuesto general se asignarían para completar las contribuciones o beneficios de las personas con una limitada capacidad de ahorro independientemente del programa en el que estén inscriptas. Si la meta se limita a la integración horizontal (es decir, la integración de esquemas que cubren el mismo riesgo), una estrategia posible para lograrlo en el largo plazo es la obligatoriedad de que las nuevas generaciones de trabajadores se inscriban en un sistema de seguro común que cubra los programas obligatorios básicos, permitiendo la existencia de planes ocupacionales complementarios que los superen. Entre tanto, los formuladores de políticas podrían armonizar las fórmulas de los beneficios y condiciones de elegibilidad de todos los programas. Una medida sensata de corto plazo sería desarrollar esquemas para la portabilidad de los beneficios al pasar de un régimen a otro; es poco probable que tal medida genere resistencia en las partes interesadas. Un ejemplo es el convenio de portabilidad de la seguridad social en la Comunidad Caribeña (CARICOM) de 1996, que facilitó la movilidad laboral dentro y entre los países del mercado laboral regional del Caribe. Compartir ahorros entre distintos riesgos. La integración de los programas de SS puede producir importantes beneficios económicos y de bienestar. La integración del componente de autoseguro (ahorro) de los programas puede reducir la cantidad total de ahorros requerida para lograr un determinado nivel de seguro, en comparación con lo que sería necesario en programas separados. Por lo tanto, los fondos comunes de ahorro pueden aumentar el bienestar (Orszag y Stiglitz, 1999). Un ejemplo de fondo común de ahorros es la integración de los beneficios por desempleo y pensiones. Las reglas de la mayoría de las UISA permiten que el saldo no utilizado de la cuenta individual de un trabajador sea aplicado para ayudar a financiar su pensión al jubilarse; esta es una característica natural de su diseño. La transacción inversa, sin embargo, en la cual durante la vida laboral de una persona, se pueden usar los excedentes de fondos de pensión para financiar beneficios por desempleo, normalmente no está permitida.xxxii Sin embargo, usar los excedentes de las pensiones para cubrir riesgos de corto plazo puede ayudar a los trabajadores a una mejor gestión del riesgo durante su ciclo de vida y reducir sus tasas de aportes. Si las reglas permiten financiar beneficios con los fondos de pensión, entonces para cualquier nivel dado de beneficios por desempleo, los empleadores y empleados pueden aportar menos y el gobierno puede subsidiar menos. Esta idea podría ser puesta en operación en países con UISA (financiadas o nocionales) si se permitiera a los trabajadores continuar recibiendo beneficios por desempleo (hasta cierto límite) con posterioridad a agotarse el saldo de su cuenta de desempleo y los subsidios públicos, financiándolo mediante un "préstamo" tomado del saldo de su cuenta de pensión. Los trabajadores tendrían entonces dos opciones al volver a trabajar. (1) No rembolsar los fondos, lo que implicaría recibir una pensión inferior; y (2) rembolsar los fondos a través de contribuciones previsionales adicionales mientras sigan activos en el mercado laboral. Evidentemente, sería necesario establecer límites a la cantidad de fondos de la cuenta de pensión que podrían usarse, para asegurar que se preserve un

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ahorro de largo plazo suficiente para financiar una pensión adecuada (para una discusión sobre el nivel de préstamo óptimo, véase Robalino et al. 2008). Efectos cruzados entre programas de seguro. El desempeño de cualquier programa de SS puede verse afectado por el diseño de otros programas de SS. Un comportamiento individual (tal como la decisión de trabajar o no, la elección entre un puesto de trabajo en el sector formal o informal, y las decisiones sobre el ahorro) es influenciado por todo el conjunto de beneficios de seguridad social y no solamente por las características de un programa en particular. Por lo tanto es natural que el diseño de un programa de seguro pueda aumentar o disminuir el impacto de otro. No es fácil evaluar tales interacciones, pero no deben ser ignoradas. El primer tema es especificar el conjunto de beneficios provistos por el sistema de SS en su totalidad. En muchos países, este conjunto va más allá de los beneficios básicos (tales como las pensiones a la vejez, por discapacidad, al sobreviviente y seguro de salud, y SD) incluyendo además asignaciones familiares, licencia por maternidad, licencia por enfermedad, gastos funerarios, cuidado infantil, vivienda y programas ad hoc, tales como capacitación y beneficios deportivos y recreativos (por ejemplo, en México y Colombia). El problema es que las distintas personas le otorgan diferentes valores (subjetivos) a los beneficios incluidos en el paquete. Quienes no tienen hijos, por ejemplo, no están interesados en las asignaciones familiares y los beneficios de cuidado infantil. Muchas personas no están interesadas en las instalaciones deportivas. Cuando el beneficio percibido (subjetivo) para cualquier contribuyente de cualquier elemento del paquete es cero, la contribución a la seguridad social que lo financia se convierte en un impuesto puro al ingreso laboral para esa persona, además de aumentar su cuña impositiva personal. Una opción posible podría ser limitar el paquete obligatorio a los programas que cubren los riesgos sociales frente a los cuales probablemente fallarían los arreglos privados. Este enfoque limitaría el mandato del sistema de seguridad social al seguro de salud, pensiones (los tres tipos), y beneficios por desempleo.xxxiii Se mejorarían los incentivos y se reduciría la tasa de contribución y la cuña impositiva (véase la figura 2.4). Figura 2.4 Proporción de la tasa de contribución a la seguridad social asignada a beneficios no esenciales Impacto en cuña impositiva Proporción de la tasa de contribución Colombia

Argentina

Uruguay

Venezuela

Chile

Perú

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Fuente: Cálculos de los autores. Nota: Beneficios no esenciales son aquellos que no están vinculados con pensiones, seguro por desempleo y seguro de salud.

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Los formuladores de políticas deben tener en cuenta los efectos cruzados entre programas. Por ejemplo, un reciente estudio en Brasil muestra que el diseño del sistema de protección al ingreso afecta las densidades de contribución a las pensiones y edades de retiro (Robalino et al. 2008). También se cumple la inversa. Los cambios en el sistema de pensiones pueden afectar las densidades de contribución en el sistema de protección del ingreso, la solicitud de beneficios y, en última instancia, el gasto fiscal. Los casos de los beneficios por discapacidad y desempleo en Argentina y Chile también son elocuentes. Si en el diseño de cada sistema no se tienen los otros en mente, pueden producirse fugas, con personas que recurran a los beneficios por discapacidad cuando cae la demanda laboral. Cuanto más débil sea la capacidad institucional para controlar la elegibilidad para las pensiones por discapacidad, más abierto estará el sistema a los abusos (véase el capítulo 7 en Ribe, Robalino y Walker, en prensa). Efectos cruzados entre programas de seguro y otros programas. Se pueden lograr ganancias coordinando los programas de SS y ALMP y los de SS y asistencia social. Los beneficios para la protección del ingreso le pueden dar a la gente el incentivo para participar en ALMP y servicios de intermediación en el mercado laboral (búsquedas de empleo y de personal). A su vez, esto ayuda a los programas de intermediación a alcanzar la masa crítica de participantes que necesitan para ser viables. Los empleadores solamente participarán si la base de posibles candidatos es grande, y quienes buscan empleo solamente participarán si la base de posibles ofertas laborales es grande. Al mismo tiempo, la provisión de asistencia para buscar trabajo y de capacitación y readiestramiento puede reducir el riesgo moral en el sistema de beneficios por desempleo al asegurar que los beneficiarios inviertan su tiempo en actividades que los ayuden a conseguir un nuevo trabajo. El aspecto principal en lo que se refiere a la interfase entre los programas de asistencia social y SS es coordinar el diseño y la implementación de las transferencias en el contexto de sistemas redistributivos duales. La primera capa incluiría un sistema de asistencia social general que actúa como red de asistencia para todas las personas que están en situación de pobreza. La segunda capa incluiría programas redistributivos que condicionaría la transferencia redistributiva a la participación de los beneficiarios en el sistema de seguridad social. Para que este sistema dual funcione, los formuladores deben calibrar los montos de las transferencias. Si los programas antipobreza no contributivos son demasiado generosos, esto reduciría el incentivo para participar en la seguridad social. Por otro lado, si los subsidios de SS son demasiado altos o están disponibles para quienes no son pobres así como para los pobres, podrían ser regresivos (véase el capítulo 7 en Ribe, Robalino y Walker, en prensa).xxxiv Profundizar la protección social y facilitar el acceso a mejores empleos Los objetivos de todo sistema de PS incluyen prevenir la pobreza y promover la inversión en capital humano y aumentar las oportunidades de ingresos, incrementando así la capacidad de ahorro y reduciendo la vulnerabilidad, en particular de los jóvenes de bajos ingresos, los trabajadores no calificados y los pobres. Los programas antipobreza focalizados tienen un papel esencial en esta agenda. Muchos países en ALC han fortalecido las transferencias de asistencia social en los últimos años, a través de instrumentos tales como transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas y programas asistenciales de empleo. Además de asegurar un nivel de ingreso mínimo para los hogares pobres, las CCT también apuntan a aumentar la acumulación de capital humano. Continuarán desempeñando un papel esencial para superar las restricciones de liquidez que enfrentan los pobres y al mismo tiempo promover la inversión en capital humano. Asimismo, en el Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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largo plazo, se podrían crear más oportunidades de empleo mejorando las leyes laborales, reduciendo los costos laborales (mediante la reducción de los impuestos sobre la nómina salarial) y mejorando la calidad de la educación (tema que cae fuera del alcance de este informe). Sin embargo, la materialización de estos cambios puede llevar un largo tiempo. En el corto y mediano plazo, las políticas y programas deben facilitar la movilidad de la fuerza laboral, aumentar la empleabilidad de los trabajadores no calificados que ya están en el mercado, ayudar a quienes ingresan a adquirir más y mejores destrezas, y reducir las restricciones a la búsqueda de empleo para mejorar la correspondencia entre la oferta disponible y la demanda de calificaciones. A fin de facilitar la movilidad de la fuerza laboral, los formuladores de políticas deben analizar la posibilidad de dejar atrás el pago de indemnizaciones para pasar a los beneficios por desempleo y el otorgamiento a las empresas de más flexibilidad en el manejo de sus recursos humanos. Los trabajadores necesitan una mejor protección al ingreso frente al desempleo involuntario y más apoyo para cambiar de empleo o aprender nuevas destrezas y adaptarse cuando el progreso tecnológico torna redundante su ocupación actual. Estos objetivos pueden ser cubiertos por sistemas de SD que incluyen programas de readiestramiento e intermediación laboral. Estos sistemas también pueden ayudar a controlar las inevitables implicaciones de riesgo moral involucradas en la opción de recibir ingresos mientras no se trabaja. Como ya lo hacen muchos países de la OCDE, se exigiría a los solicitantes de beneficios que busquen trabajo activamente o que participen en capacitaciones para aumentar su empleabilidad, como condición para obtener el apoyo al ingreso. Las experiencias internacionales sugieren que los servicios de empleo se encuentran entre las ALMP más eficaces en relación con su costo. (Betcherman et al., 2004). La evidencia sugiere que los programas de ALMP bien diseñados y focalizados pueden aumentar la empleabilidad de los trabajadores con bajas calificaciones, reducir sus restricciones para la búsqueda de empleo y protegerlos en los períodos recesivos. Entre los factores que pueden limitar su empleabilidad cabe mencionar las disparidades de destrezas técnicas y no técnicas. Las restricciones en la búsqueda de empleo, por otro lado, se relacionan con factores que limitan el intercambio de información entre los trabajadores y los posibles empleadores. En consecuencia, involucran información y acceso además de problemas de señalización y también pueden estar vinculadas con una insuficiencia del capital humano, social o físico requerido para tener éxito en el auto-empleo. Además, las fluctuaciones cíclicas transitorias en la inversión y producción y los shocks, derivados de los cambios tecnológicos o las transiciones demográficas, pueden reducir la demanda laboral y justificar las intervenciones públicas. En la Tabla 2.1 se resumen los programas apropiados que abordan cada una de estas fallas de mercado. Este informe recomienda que la protección del ingreso y las ALMP se integren en un sistema de gestión de riesgos del mercado laboral (LRMS). El LRMS incluiría las intervenciones horizontales estándar que se necesitan en todos los países y contextos económicos, con cobertura para todos los trabajadores, así como las intervenciones verticales focalizadas en grupos de riesgo particulares, tales como los jóvenes con bajos ingresos y los pobres.

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Tabla 2.1 Barreras al empleo y posibles medidas correctivas Limitaciones de empleabilidad Disparidad de destrezas Acceso a servicios de capacitación vocacional Capacitación práctica, pasantías, y programas de exper. laboral técnicas Desarrollo del sector de capacitación Cobertura en áreas - y poblaciones de difícil alcance Disparidad de destrezas Acceso a servicios de formación en destrezas generales y vitales no técnicas Desarrollo de programas - con y sin base en escuelas Limitaciones a la búsqueda de empleo Búsqueda de empleo Intermediación a través de centros y oficinas de empleo Asistencia financiera para búsqueda de empleo Señalización Programas de equivalencia educativa Mecanismos de certificación de destrezas (por ej. Marcos Nacionales de Calificaciones) Restricciones de capital Esquemas de emprendimientos y auto-empleo para- el auto empleo Subvenciones y préstamos iniciales

Fuente: Ribe, Robalino, y Walker, (en prensa), capítulo 5.

Esta sección describió principios generales que permitirían a los formuladores de políticas en ALC reformar los sistemas de PS para expandir la cobertura y concretar mejor sus tres funciones esenciales: adecuación del consumo, prevención de la pobreza y promoción del desarrollo de capital humano. En la Sección III se exploran las implicaciones para cada tipo de programa de PS, tales como programas de pensiones, salud, SD, ALMP y asistencia social.

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Notas xix

Para definiciones anteriores de protección social, véase Ehrlich y Becker (1972). Véase también Holzmann y Jorgensen (2000) para una discusión del marco de gestión de riesgos sociales y de Ferranti et al. (2000) para una discusión del marco integral de seguro social. xx Los riesgos idiosincráticos son aquellos que pueden afectar a cualquier persona u hogar en un grupo de riesgo dado pero que solamente se materializan para algunos de ellos. Las enfermedades y el desempleo son ejemplos de dichos riesgos. xxi Este estudio se ocupa al acceso al empleo pero no al crédito. xxii Los ahorros y seguros voluntarios que apuntan a complementar la cobertura en los sistemas obligatorios a través de esquemas privados --el denominado tercer pilar--no son cubiertos en este informe. xxiii Según se analiza en el marco integrado de seguro social desarrollado por Ehrlich y Becker (1972), la elección óptima entre ahorro y agrupación del riesgo depende del tamaño y la probabilidad del riesgos. En general, cuanto mayor sea la probabilidad de un acontecimiento y menor su costo esperado, más alta será la inclinación hacia el ahorro y viceversa. Así, los individuos podrían ahorrar para financiar pensiones y beneficios de desempleo, pero el alto costo y baja probabilidad de algunos eventos de salud extremos argumentan a favor de la agrupación del riesgo.

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xxiv

Cuando las contribuciones a la seguridad social financian programas de PS redistributivos, por lo menos parte de la contribución puede ser considerada un impuesto. xxv Puede argumentarse que los impuestos con asignación específica forman pare de los ingresos públicos generales. xxvi Por lo tanto, esta propuesta es distinta de la idea de eliminar los sistemas de SS basados en contribuciones para pasar al financiamiento por impuestos de los sistemas de SS. Las deventajas de esta idea en ALC se analizan en el cuadro 2.1. xxvii Véase Perry et al. (2007) y Levy (2008) para una discusión general y Baeza y Packard (2006) para una aplicación al caso de salud. xxviii Véase Sluchinsky (2009) para una discusión de nuevos sistemas que pueden facilitar la inscripción y recaudación de contribuciones. xxix En un sistema financiado, el monto de los ahorros debe elegirse teniendo en cuenta estos factores. En el caso de un sistema de reparto, dada la tasa de reemplazo objetivo, los formuladores de políticas deben fijar la tasa de cotización en consecuencia. xxx Podrían eliminar los desequilibrios acumulados solamente si se fijaran contribuciones superiores al valor de los beneficios para los actuales aportantes, algo que no recomendamos. Si se preservan los “derechos adquiridos” cuando se implementa una reforma para rebalancear contribuciones y beneficios, el gobierno debe reconocerlo (por ejemplo, con la emisión de bonos no comerciales a las instituciones previsionales a ser rescatados gradualmente con fondos del presupuesto general). Los pasivos no financiados de los empleadores también se pueden incluir en los sistemas de indemnización por despido. Si el gobierno regulara un pasaje obligatorio a cuentas de ahorro para desempleo que incluyen estos pasivos históricos, esto podría ser costoso para los empleadores (Kugler 2005). Sin embargo, se podría determinar que estos derechos adquiridos sean “retroactivos”, de forma tal que solamente se devenguen nuevos beneficios en las cuentas de ahorro. xxxi Los modelos conductuales son aquellos que tienen en cuenta las respuestas previstas de los trabajadores a los incentivos contenidos en el sistema de seguro. xxxii Una excepción es el caso de México, donde los trabajadores desempleados pueden hacer retiros de sus cuentas individuales de pensión ya sea del 10 por ciento del saldo o el equivalente a 75 días de salario, lo que sea menor, pero la cuenta de pensión no está vinculada con las cuentas de ahorro para el desempleo. Además, este tipo de retiro solamente puede ocurrir una vez cada cinco años. xxxiii Se deberían retirar del paquete los beneficios tales como las asignaciones familiares, que son transferencias puras y no implican riesgos. Estas transferencias pueden tener su lugar para asistir a las familias grandes con bajos ingresos, pero deben ser integradas con otras transferencias focalizadas en el sistema de asistencia social y ser financiadas por el presupuesto general. xxxiv Este punto se refiere a sistemas duales donde la cobertura de seguridad social no es universal y el financiamiento proviene de la combinación de contribuciones de los usuarios y subsidios financiados por impuestos. En contraste, los sistemas de seguro financiados por impuestos que son universales pueden ser progresivos desde el punto de vista distributivo; no obstante—como se argumenta en el Cuadro 2 anterior—pueden tener dificultades para establecer mandados adecuados. .

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Implicaciones para los programas de protección social Esta sección resume las principales recomendaciones que se desprenden del marco conceptual y el enfoque general para la reforma de los principales tipos de programas de PS en ALC: pensiones, salud, beneficios por desempleo, programas activos para el mercado laboral y programas de redes de asistencia (apoyo a la renta básica).

Pensiones Un sistema de pensión obligatoria puede organizarse de diferentes maneras, dependiendo de cómo se distribuyan los riesgos (sistemas de beneficio definido [DB] versus contribución definida [DC]), de cómo se configure el mecanismo de financiación (sistema de reparto [PAYG] o financiado) y del tipo de organización institucional (centralizada versus descentralizada o pública versus privada). Independientemente de las elecciones que se hagan, el sistema necesita generar un vínculo fuerte entre los beneficios y las contribuciones realizadas durante la fase de acumulación, mejorando al mismo tiempo el manejo de los riesgos, concibiendo esquemas redistributivos explícitos que brinden cobertura a quienes tienen limitada capacidad de ahorro y reduciendo la fragmentación del sistema. Sistemas contributivos Para los países con sistemas de DB (Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y la República Bolivariana de Venezuela), el primer desafío será ajustar las fórmulas de los beneficios y las condiciones de elegibilidad para eliminar la redistribución implícita, mejorar los incentivos y restaurar la sustentabilidad financiera.xxxv Si su diseño es apropiado, los sistemas de DB-PAYG pueden ser viables y sustentables en el largo plazo, incluso cuando la población envejezca. También pueden jugar un papel importante diversificando los riesgos de los mercados financiero y laboral en el sistema de pensiones, cuya importancia fue puesta de relieve por la reciente crisis financiera (Dorfman, Hinz y Robalino 2008). Sin embargo, en la mayoría de los casos es necesario revisar las fórmulas de los beneficios y las condiciones de elegibilidad para que todos reciban la misma tasa de retorno por sus contribuciones y para que la tasa de retorno sea sostenible.xxxvi Esto puede lograrse de dos maneras. La primera sería mantener fórmulas de DB pero calcular la tasa de devengamiento xxxvii como función de la tasa de contribución, la edad de jubilación, la expectativa de vida al jubilarse y la inflación esperada—si bien también se incluyen todos los sueldos en el cálculo de la pensión, que deberían ser indexados por la tasa de retorno sostenible del sistema.xxxviii La segunda opción sería pasar a una fórmula de DC pero sin cambiar el mecanismo de financiamiento. Este sistema se conoce como sistema de contribución definida nocional (NDC).xxxix Este tipo de sistema—que fue introducido con éxito en varios países europeos, incluidos Suecia, Polonia y Letonia—hace un seguimiento de las contribuciones y acredita una tasa de interés equivalente a la tasa de retorno sostenible del sistema. Cuando el trabajador se retira, el total de sus contribuciones más los intereses (que son nocionales, ya que las contribuciones no se invierten en activos financieros) se transforman en una anualidad.xl Cualquiera de estas opciones garantizaría que todas las personas reciban la misma tasa de retorno por sus ahorros. Estos sistemas probablemente aumentarían los incentivos para inscribirse y aportar al sistema de PS, ya que cada contribución suma al valor de la pensión final.

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En todos los países es importante seguir mejorando los incentivos para inscribirse, en particular para las pequeñas y medianas empresas y para los trabajadores autónomos. Estas mejoras en la inscripción involucrarían la eliminación de cualquier restricción legal que pueda impedir la inscripción de estos grupos. También se requerirían intervenciones para mejorar la calidad de los servicios y facilitar la afiliación y el pago de contribuciones, por ejemplo, permitiendo a los trabajadores contribuir montos fijos (a diferencia de un porcentaje de los ingresos). Por último, sería necesario diseñar programas de contribuciones más flexibles—que den cabida a las fluctuaciones estacionales de los ingresos—y eliminar todas las restricciones estrictas impuestas a los períodos de adquisición de derechos. En términos de seguridad, en el caso de ambos sistemas de DB y DC, las políticas de indexación son importantes. La finalidad sería eliminar la discrecionalidad en el ajuste del valor de las pensiones para compensar los aumentos de precios. La manera más simple de hacerlo sería mediante la indexación de los beneficios, en tanto la tasa de inflación permanezca dentro de una banda a ser especificada por las autoridades monetarias. Sólo si la inflación supera el rango definido, como resultado de impactos imprevistos, la indexación automática se suspendería y se negociarían ajustes entre el gobierno y los miembros del plan. Por último, en el caso de los sistemas de DC-Totalmente Financiados, la reciente crisis financiera puso de relieve la necesidad de reducir el grado de exposición a riesgos financieros de los miembros de planes. La reducción del riesgo podría involucrar tanto la implementación de carteras de bajo riesgo por defecto para personas que están cerca de la edad de jubilación como sistemas más flexibles para la fase en que se efectúan los pagos. Éstos son temas técnicos complejos que van más allá del alcance del presente estudio; una revisión integral de las opciones puede hallarse en Impavido, Lasagabaster y Garcia-Huitron (2010). Sistemas redistributivos Las transferencias de ingresos al jubilarse, como las pensiones sociales, necesitan integrarse con las garantías de una pensión mínima en el sistema contributivo. Esto significaría que todas las personas calificarían, estén o no en el sistema en un determinado momento. Sin embargo, la transferencia sería con comprobación de medios, basada en el valor de la pensión contributiva o bien de los medios más amplios de los que dispone el trabajador (utilizando, por ejemplo, una prueba de medios indirecta). En cualquiera de los dos casos, los gobiernos podrían reducir gradualmente la transferencia conforme aumente el ingreso de la persona (en otras palabras, adoptando una recuperación gradual de la transferencia), a fin de reducir las TIEM. Al definir el nivel de beneficios y la edad de elegibilidad, en la formulación de las políticas debería evitarse generar incentivos negativos y deben controlarse los costos. Beneficios definidos al equivalente del 15 al 25% de los ingresos promedio de la economía se encontrarían dentro de la norma internacional. También es importante permitir que la edad de elegibilidad suba junto con los aumentos en la expectativa de vida promedio, para contener los costos fiscales. Quedan varios interrogantes. Uno es cómo coordinar el diseño de las pensiones sociales con los diseños de otros programas de asistencia social. Cuando estos últimos están bien desarrollados, los diseñadores de las políticas tienen argumentos válidos que pueden formular para ampliar la elegibilidad con el fin de incluir a los adultos mayores, en lugar de desarrollar programas especiales para pensiones no contributivas. Otra cuestión es si usar transferencias previas (contribuciones de contrapartida) para estimular el ahorro en el largo plazo de los trabajadores de bajos ingresos y para reducir los costos en el largo plazo de las pensiones sociales. Los diseñadores de las políticas deberían realizar pruebas piloto para evaluar este tipo de programa.

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Organización institucional La equidad horizontal y la eficiencia económica pueden incrementarse haciendo que los beneficios sean más portables y armonizando los niveles de beneficios de planes paralelos. La portabilidad es intrínseca de los sistemas de DC, pero también es factible en los sistemas de DB en tanto la fórmula del DB se diseñe de modo tal que en cualquier momento de la vida del trabajador se pueda calcular su patrimonio previsional implícito y transferirlo a otro sistema. Varios enfoques prometedores fueron puestos a prueba en países de ALC, incluyendo (1) un esfuerzo por facilitar la portabilidad en el Caribe, (2) la armonización y coordinación de programas para empleados públicos en países federales, como Brasil y México, y (3) la integración de programas de financiación por adelantos contributivos y los programas no contributivos en Chile. En relación con este aspecto, algunos países (como Brasil) tienen fórmulas de beneficios diferentes dentro del mismo programa y podrían considerar adoptar una fórmula única que respete estos principios.

Salud Los sistemas de salud fragmentados de la mayoría de los países de ALC están lejos de cumplir con las metas de mejorar los resultados en salud y proteger a la población de las consecuencias financieras de una mala salud. La cobertura del SHI contributivo y la proporción de los costos de salud en ALC cubiertos por financiación prepaga mancomunada son ambas bajas. En la mayoría de los países, el acceso de los pobres a servicios básicos de buena calidad es deficiente y sólo pueden recibir beneficios limitados a través de sistemas subsidiados. Un problema adicional es que en todos los tipos de sistemas de salud, los esquemas de compras son ineficientes. Para abordar estos problemas se requieren intervenciones en tres niveles: (1) racionalizar los sistemas contributivos (SHI); (2) ampliar los programas subsidiados empleando mecanismos de financiación que sean suficientes, transparentes y progresistas y que eviten distorsionar los incentivos del mercado laboral; y (3) mejorar la coherencia institucional para facilitar esquemas de compras que aumenten la eficiencia. SHI contributivo La baja cobertura del SHI contributivo es un factor importante que limita la agrupación de los gastos en salud en gran parte de ALC. La mayoría de los países incluyen sistemas de SHI contributivo en su sistema de SS, a veces integrados al sistema previsional y a veces como programas autónomos. Los diseñadores de las políticas deberían revisar los mecanismos de financiación para que el SHI garantice la sustentabilidad financiera, mejore la equidad y facilite el acceso al sistema por parte de los trabajadores del sector informal. En general, los sistemas de SHI basan las contribuciones de trabajadores y empleadores (primas) en los ingresos, no en el costo del seguro. Como se analizó en la sección I, muchos sistemas de SHI en ALC pierden dinero, incluso con la población asegurada existente que está relativamente bien remunerada, y requieren subsidios públicos para cubrir esta brecha. Tales subsidios externos para cubrir déficits globales en sistemas de SHI que atienden a los no pobres son sumamente regresivos. Una manera de abordar esta cuestión es aumentando las tasas de contribución. Sin embargo, si algunos trabajadores tienen que pagar más de lo que piensan que vale el servicio, la cuña impositiva podría crecer, con efectos negativos sobre el empleo formal. Una alternativa es basar las contribuciones de empleadores y empleados en el costo del plan de salud, en lugar de los ingresos, y usar transferencias públicas para completar las contribuciones de los trabajadores con ingresos por debajo de un umbral determinado. Esto facilitaría la expansión del sistema, incluyendo a trabajadores del sector informal. Alternativamente, los países pueden acercarse a un paquete básico universal financiado con fondos del impuesto general, en el que el sistema de

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SHI contributivo evoluciona hacia un plan voluntario, el cual brinda beneficios adicionales a los del paquete básico. El establecimiento de contribuciones al SHI basadas en los costos ayudaría a dar cabida a la definición de contribuciones voluntarias en diferentes niveles. Programas subsidiados Como se analizó en la sección II, la región tiene dos tipos de programa para los excluidos del SHI contributivo: los programas del NHS y los programas del SHI no contributivo. Los principales desafíos para estos programas son (1) mejorar la suficiencia de los beneficios; (2) eliminar mecanismos de racionamiento implícitos; y (3) mejorar su integración con los sistemas del SHI contributivo. Un desafío importante para mejorar la conveniencia de los beneficios en sistemas subsidiados (en especial en los sistemas del NHS) es explicitar el costo per cápita del paquete básico. Los gobiernos de ALC pueden necesitar movilizar recursos adicionales mediante reasignaciones presupuestarias o aumentos de los impuestos a las ganancias o al consumo. El desarrollo de sistemas subsidiados parcialmente junto con las reformas para reducir los subsidios y la cuña impositiva de los sistemas del SHI contributivo podrían ayudar a facilitar este proceso y a mejorar la integración del seguro de salud subsidiado con el seguro de salud contributivo. Coherencia institucional La fragmentación de los sistemas de salud de ALC es un resultado comprensible de la historia de la región, pero no es una situación sostenible. Los gobiernos de ALC enfrentan una presión considerable por desarrollar un mandato universal más sofisticado y efectivo mejorando el alcance y la calidad de los sistemas no contributivos. Estas presiones se reflejan, por ejemplo, en el sistema Auge de Chile y en la Ley General de Salud del Perú sancionada en 2009, al igual que en fallos judiciales que eliminan la diferenciación entre los derechos de usuarios pobres y los derechos de los contribuyentes a sistemas de SHI (por ejemplo, en 2008 en Colombia). Pero con los sistemas actuales de financiación y redistributivos, si los mandatos y la calidad del servicio de los sistemas no contributivos comienzan a aproximarse a los de los sistemas del SHI, los mecanismos de ―autoselección‖ que históricamente limitaron la demanda de servicios del NHS y de programas de seguro de salud no contributivos pueden comenzar a colapsar y más trabajadores podrían intentar evitar contribuir al SHI, por la disponibilidad de sistemas no contributivos de calidad similar. Para que sea factible acercarse a un paquete uniforme de derechos en salud para todos y se logre el acceso eficiente a la agrupación de los costos de salud, la mayoría de los sistemas de salud en ALC deberán abordar dos desafíos estructurales: (1) promover la coherencia, para que la atención a los diferentes grupos de la población no se preste bajo reglas diferentes, lo que socava la equidad y distorsiona los incentivos del mercado laboral; y (2) separar la financiación y la prestación, que a menudo están integradas verticalmente en la misma entidad, minando así la eficiencia.  Promover la coherencia significa garantizar que todos tengan acceso al mismo paquete básico de servicios (mandato), incluyendo los derechos a los beneficios, el acceso a los servicios, la calidad, el costo y el alcance de la protección financiera, independientemente de cuál sistema les cubre y cómo se financia. Para lograr una mayor coherencia será necesario simplificar la recaudación de los ingresos y adoptar esquemas de subsidios que reduzcan las distorsiones del mercado laboral. 

Separación de funciones: Dentro de cada fragmento del sistema, las funciones de financiación y producción de servicios deberían estar separadas. Cuando los agentes de financiación están en

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condiciones de igualdad con los prestadores, ellos pueden inducir y recompensar los aumentos de la eficiencia. La separación de la financiación y la prestación en sistemas paralelos del SHI y el NHS abre oportunidades para integrar virtualmente las redes de prestadores, reduciendo la duplicación y optimizando la utilización de las capacidades. En los últimos años se ha prestado demasiado poca atención al desafío de promover una mayor coherencia. Los esfuerzos de reforma se centraron sobre todo en ampliar la cobertura mediante la creación de programas especiales para los pobres. A menudo, estas reformas fragmentaron aún más los sistemas del SHI y el NHS en múltiples esquemas y programas que han sido operados por organizaciones diferentes en modelos de prestación competitivos o descentralizados. Como resultado, ahora ALC tiene una creciente conciencia de la importancia de abordar la fragmentación y las cuestiones de equidad relacionadas. La reforma no puede basarse en un diseño simple. La realidad compleja de los sistemas de salud de ALC requiere un abordaje adogmático que promueva una transición gradual hacia los resultados deseados desde puntos de vista diversos. No obstante, estos principios básicos pueden ser útiles en el camino hacia la meta de la cobertura universal y la mejora en la eficiencia para todas las configuraciones de sistemas.

Beneficios por desempleo La reciente crisis financiera puso de relieve la necesidad de repensar los sistemas de protección del ingreso y de ampliar su cobertura. Algunos países de ALC implementaron sistemas basados en la agrupación del riesgo (SD) y/o esquemas de ahorro (UISA). Otros todavía dependen exclusivamente de la indemnización por despido (Bolivia, Costa Rica, la República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay). En el caso del primer grupo de países, hay lugar para mejorar el diseño de los sistemas actuales y para mejorar los incentivos y aumentar la redistribución y la sustentabilidad financiera, en particular para aquéllos que dependen del SD. En el segundo grupo es momento de considerar la introducción de sistemas nuevos, que dejen atrás la indemnización por despido y se acerquen a los beneficios por desempleo, modernizando las normas que rigen los procedimientos de contratación y despido. Cuando evalúen las opciones y elaboren las reformas, los diseñadores de las políticas podrían considerar las siguientes recomendaciones. Los sistemas de beneficios por desempleo deberían depender menos de la agrupación del riesgo mediante el SD y más del ahorro. El problema con el SD es que la redistribución implícita dentro del programa puede crear incentivos negativos para el trabajo (riesgo moral), prolongar los períodos de desempleo y, ceteris paribus, aumentar la tasa de desempleo. Estos incentivos negativos pueden ser importantes si los beneficios por SD se extienden a los trabajadores del sector informal. Además, como los trabajadores de bajos ingresos tienen tasas de uso inferiores y períodos de desempleo más cortos que los trabajadores de ingresos medianos y altos, los sistemas de SD también pueden ser regresivos. A diferencia de las pensiones de DB es difícil hacer que los sistemas de SD sean más justos desde el punto de vista actuarial vinculando el costo de los beneficios esperados con las tasas de contribución. La alternativa es introducir las UISA. Al igual que con las pensiones, las UISA pueden ser totalmente financiadas o adoptar un sistema de reparto (nocional). Lo que importa es que los beneficios sean directamente proporcionales a lo que los trabajadores contribuyeron o ahorraron, dándoles así un fuerte incentivo para trabajar. El sistema debería incorporar subsidios focalizados explícitos para completar los ahorros de los trabajadores de bajos ingresos.

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Diseño del componente de ahorro Como sucede en el caso de las pensiones, los diseñadores de las políticas deben seleccionar el mandato del sistema, el modo en que se pagarán los beneficios (suma única versus pagos mensuales), si los ahorros pueden usarse para otros fines que no sean la financiación de los beneficios por desempleo (por ejemplo, para comprar una casa) y si las personas pueden solicitar un préstamo a cuenta de su beneficio futuro cuando el saldo de sus cuentas se agotó. Con respecto al mandato, además de los principios generales reseñados en la sección anterior, en primer lugar es importante que las elecciones de los diseñadores de las políticas estén basadas en un claro entendimiento de la naturaleza de los shocks del desempleo y su impacto sobre el ingreso. En segundo lugar, considerando las incertidumbres respecto de cómo el programa afectará el comportamiento de los trabajadores, sería prudente comenzar con un mandato conservador que podría ampliarse en forma gradual de ser necesario. En tercer lugar, los diseñadores de las políticas deberían evitar requerir un nivel demasiado alto de ahorro precautorio. Los trabajadores que acumulan saldos en la cuenta de desempleo que superan un máximo dado (definido por la política) deberían tener permitido retirar los beneficios o dejar de contribuir. Por ejemplo, el límite para el ahorro podría ser un monto que alcanzara para financiar seis meses de beneficios a la tasa de reemplazo fijada. En términos de los esquemas de pago es preferible que los beneficios se paguen en cuotas mensuales y no en una suma única. Si el foco del sistema está puesto en el alisamiento del consumo, en parte debido a la miopía de las personas, no existe justificación para pagar los beneficios en una suma única. Si así se hiciera puede ser un incentivo para que los trabajadores cambien de trabajo o se pasen al sector informal. Además, si los ahorros son mal administrados, las personas podrían no tener una protección adecuada del ingreso durante todo el período de desempleo. El ahorro para el desempleo (inferior al capital máximo) no debería usarse para financiar inversiones ni para cubrir otros acontecimientos de la vida. Esto podría reducir el ahorro precautorio a un nivel inferior al que se necesita para manejar adecuadamente los riesgos del desempleo. Si los diseñadores de las políticas perciben la necesidad de promover el ahorro o incrementar el acceso al crédito deberían usar otros instrumentos, no relacionados con el sistema de beneficios por desempleo, para concretarlo. La otra elección de política es si se permite o no a las personas ―tomar prestado‖ cualquier excedente en la cuenta de pensión para que puedan seguir recibiendo los beneficios cuando el saldo de las cuentas UISA es demasiado bajo para cubrir la tasa de reemplazo fijada o el beneficio mínimo. Ésta es una buena política porque hace que el sistema sea más flexible y así permite a los ahorristas hacer un mejor manejo del riesgo. Sistemas redistributivos Dos elecciones importantes a hacer son las relacionadas con el período de adquisición de derechos y el mecanismo de focalización. A diferencia de las pensiones, en las que las transferencias de los ingresos previsionales (como las pensiones sociales) sólo pueden efectuarse sobre la base de la edad (en otras palabras, sin tener un historial de contribuciones), en el caso de los beneficios por desempleo, las transferencias siempre tienen que condicionarse a que exista un período mínimo de adquisición de derechos. Esto sería necesario para controlar los costos y brindar incentivos para inscribirse y contribuir.xli Cuanto más largo sea el período de adquisición de derechos y mayor el ahorro que las personas acumulan, menor es la tasa de uso y, por lo tanto, sería menor la demanda de subsidios. Al mismo tiempo, si los períodos de adquisición de derechos fueran demasiado largos, esto obligaría a los trabajadores a estar durante períodos prolongados sin una protección adecuada.

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La elección deberá estar determinada, en parte, por la duración del beneficio subsidiado. Cuanto más dura el beneficio, más prolongado debe ser el período de adquisición de derechos. Como sucede con las pensiones, es importante asignar las transferencias (subsidios) sobre la base de una comprobación de recursos (o medios). De hecho, para un nivel y duración determinados de la transferencia, la comprobación de recursos reduce los costos fiscales. Con un presupuesto determinado es posible concentrar los recursos en quienes más los necesitan. Además, en el caso de las pensiones, los gobiernos podrían considerar un índice gradual de recuperación del beneficio, a fin de reducir las tasas impositivas marginales implícitas. También está planteada la cuestión de si usar transferencias previas o posteriores. En principio, para los trabajadores los subsidios previos pueden ser un incentivo para trabajar y pueden reducir el costo económico del sistema. En ALC todavía no existen programas de esta clase, pero los gobiernos podrían considerar ponerlos a prueba.

Programas activos para el mercado laboral En el contexto del sistema de manejo del riesgo laboral antes analizado, los países necesitarán reevaluar los programas activos para el mercado laboral (ALMP). El punto de partida es entender los problemas de empleabilidad y las restricciones en la búsqueda de trabajo, que los ALMP procuran atender. Estos problemas con frecuencia coexisten, lo que requiere intervenciones integradas que incluyan capacitación, servicios de empleo, recertificación de destrezas, ayuda a la renta básica o subsidios salariales y programas de apoyo a los trabajadores autónomos. Para que la implementación sea exitosa será necesario mejorar los sistemas de gobierno, administración y monitoreo/evaluación. Es importante evitar la excesiva centralización, otorgar a las oficinas locales flexibilidad de gestión e identificar oportunidades para implementar la tercerización a compañías públicas y privadas mediante contratos que recompensen el desempeño. Esto implica construir la capacidad de gestionar el proceso de licitación para la selección de los centros de capacitación y proveedores de los programas. También es importante construir capacidad institucional. Por ejemplo, el fortalecimiento de la coordinación de programas multiservicios puede reducir los costos de operación. Por último, es crítico mejorar los sistemas de monitoreo y evaluación para una mejor planificación y toma de decisiones. Los programas necesitan ajustarse y optimizarse continuamente y esto sólo puede hacerse si se dispone de datos en tiempo real sobre sus operaciones y desempeño. En las siguientes secciones se resumen algunas de las principales cuestiones de diseño de estos programas. Programas de capacitación Los programas de capacitación deberían incluir capacitación en el trabajo, para permitir a los aprendices adquirir destrezas y competencias en una variedad de entornos. En el caso de los trabajadores de bajos ingresos, los programas podrían proporcionar a los aprendices estipendios, reembolso de aranceles, vales de transporte y asistencia financiera durante todo el programa (éstos podrían ser en la forma de subsidios salariales). También es crítico garantizar que la capacitación se centre en las destrezas para las que hay una fuerte demanda y escasez en el mercado laboral. Una manera de lograrlo es requiriendo a los posibles capacitadores que se presenten en concursos públicos. Pueden hallarse buenos ejemplos de estos programas en Brasil (PLANFOR), la República Dominicana (Juventud y Empleo) y Panamá (Procajoven). Al mismo tiempo, es importante tener la cooperación de los futuros empleadores, lo que podría requerir el uso de subsidios salariales.xlii Considerando la limitación de recursos, estos programas deberían focalizarse en los grupos de población más vulnerables. La mayoría de los programas Jóvenes en América Latina en algún momento organizaron una campaña masiva para publicitar los cursos de capacitación en todos los Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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municipios. A partir de allí comenzaba el proceso de selección de los beneficiarios entre los jóvenes interesados que se acercaban a las oficinas de empleo locales donde completaban un cuestionario de focalización o eran entrevistados para determinar su nivel socioeconómico, para ver si coincidían con un perfil de elegibilidad definido objetivamente. En algunos casos, los jóvenes cumplían ambos pasos, el cuestionario y la entrevista. Servicios de empleo La eficacia de los servicios de empleo puede realzarse (1) incrementando la inscripción de trabajadores y empresas en bolsas de trabajo; (2) mejorando la calidad de los servicios; (3) ampliando la cobertura regional; (4) elaborando estándares de desempeño mínimo que puedan especificarse a nivel nacional pero luego ajustarse a las restricciones locales; y (5) vinculándolos con otros ALMP y haciendo de su uso una condición para recibir los beneficios (en los países que ofrecen protección del ingreso). Estos servicios deberían extender su alcance al sector informal. Por ejemplo, los servicios de empleo en Perú dan información a las pequeñas empresas en una licitación para darles un incentivo de registrarse y unirse al sector formal. En general, estos programas necesitan explotar plenamente la tecnología de la información para aumentar la demanda y reducir los costos. Por ejemplo, los sitios web pueden usarse para difundir información sobre los derechos del trabajador, la regulación laboral, la disponibilidad de programas, recursos para quienes buscan trabajo, puestos vacantes y vínculos con sitios que publicitan puestos vacantes en otros países. Es necesario brindar servicios personalizados a quienes buscan trabajo y establecer vínculos estrechos con empleadores. Las agencias públicas de empleo más productivas ofrecen a los empleadores servicios tales como la administración de puestos vacantes, la selección de candidatos y la provisión de información sobre todos los programas que pueden beneficiarles. Los programas deberían establecer centros de empleo de ―ventanilla única‖ que ofrezcan varios servicios desde un solo lugar. Por último, el sistema debería promover la competencia entre los prestadores públicos y privados para crear incentivos que lleven a brindar el mejor servicio posible e introducir señales del mercado al sistema. Los organismos públicos conservarían la función de monitoreo y estarían a cargo de determinar la elegibilidad de los participantes. Recertificación de destrezas La certificación de destrezas es una manera de mejorar las coincidencias entre la demanda y la oferta en el mercado laboral. Esta certificación debería hacerse usando un marco nacional de calificaciones (NQF)—un instrumento único, coherente e integral para clasificar las calificaciones de acuerdo con criterios según niveles especificados de educación. Un NQF puede integrar y coordinar todos los subsistemas nacionales de calificaciones y hacer que el proceso de las calificaciones sea mejor y más transparente en relación con el mercado laboral y la sociedad civil. Un NQF exitoso lograría lo siguiente: (1) describir las calificaciones en términos de un conjunto único de criterios; (2) ordenar las calificaciones de acuerdo con un criterio único o una jerarquía única de niveles; (3) clasificar las calificaciones en términos de un conjunto integral de campos ocupacionales; (4) describir las calificaciones en términos de resultados de aprendizaje que sean independientes del lugar de capacitación, la forma de capacitación y el tipo de pedagogía o plan de estudios ofrecido; y (5) definir las calificaciones en términos de horas de aprendizaje nocionales.

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Subsidios salariales Pueden crearse programas exitosos si se cumplen los siguientes criterios: (1) los subsidios se combinan con otros servicios, como la capacitación en habilidades y el asesoramiento; y (2) los subsidios se definen en un nivel adecuado para generar los incentivos correctos y minimizar posibles efectos secundarios. Los paquetes integrales de servicios que combinan subsidios salariales con otras medidas (como capacitación, asesoramiento y asistencia laboral) suelen tener un impacto positivo sobre las perspectivas del aprendiz en el mercado laboral, en especial entre los jóvenes. El diseño de este paquete ampliado de servicios es crucial para el éxito del programa. El otro aspecto crítico es contar con estrategias adecuadas de focalización y definición de salarios. La idea es focalizar estos programas en las personas menos favorecidas quienes de otro modo estarían desempleadas, reduciendo así los efectos de la sustitución y las pérdidas de ―peso muerto‖.xliii En general, los programas se focalizarían en trabajadores de bajos ingresos y jóvenes no calificados. Apoyo para los trabajadores autónomos Pocos programas brindan servicios de apoyo a los trabajadores autónomos en la región y se necesitan más. Las características clave de diseño e implementación de estos programas comprenden lo siguiente: (1) la divulgación de información sobre los programas mediante grandes campañas publicitarias (esto es necesario en especial para llegar a las personas de bajos ingresos o a aquéllas con pocas calificaciones que suelen estar menos bien informadas que las demás); (2) la formación de un panel independiente compuesto por empresarios exitosos, profesores universitarios y especialistas para seleccionar planes de negocios que tengan el potencial de ser rentables y factibles; (3) la provisión de servicios de asesoramiento, en particular a trabajadores poco calificados, para ayudar a los candidatos a preparar sus propuestas de negocios; y (4) la provisión de capacitación y servicios a los posibles empresarios con posterioridad a la creación del negocio. Es importante garantizar que los aspirantes a empresarios (al menos aquéllos cuyas propuestas son seleccionadas) reciban algo de capacitación en destrezas gerenciales generales. Una vez que el panel de selección ha aprobado una propuesta, los gerentes de proyecto necesitan seguir recibiendo apoyo de estos programas de respaldo al trabajador autónomo, incluyendo capacitación, asesoramiento y pasantías.

Programas de redes de asistencia social Como parte del desarrollo global de sistemas de PS más coherentes, los sistemas focalizados de apoyo al ingreso en ALC necesitan ser fortalecidos en cuatro áreas principales, relacionadas sobre todo con el desarrollo ulterior del modelo exitoso de las CCT : (1) coordinar entre las CCT y el lado de la oferta en salud y educación y entre las CCT y el sistema de bienestar social; (2) refinar los procedimientos para la inscripción y ―graduación‖ de beneficiarios de manera oportuna; (3) adaptar los programas a entornos urbanos; y (4) fortalecer la capacidad de los programas de dar respuesta ante situaciones de crisis. Coordinación del lado de la oferta Los programas de CCT deben operar como parte del sistema global de prestaciones de bienestar social. Sin embargo, garantizar servicios de salud, alimentación y educación de calidad sigue siendo un gran desafío en la mayoría de los países en la región. Muchos gobiernos adoptaron medidas para mejorar servicios en comunidades focalizadas por las CCT, pero queda mucho trabajo por hacer en esta agenda. La experiencia sugiere que el trabajo estrecho en conjunto entre los ministerios del sector es fundamental para el éxito de las CCT y otros programas sociales intersectoriales (Levy y Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial, junio de 2010

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Rodríguez 2004). En los casos en que las CCT tuvieron un respaldo político de alto nivel, esto fue esencial para incrementar la coordinación entre los ministerios y otros organismos y para aumentar las inversiones en salud y educación en las áreas donde las CCT operan. Aclarar los roles y las responsabilidades de los programas propiamente dichos y de los organismos de planificación de alto nivel del sector social es un componente esencial del desarrollo futuro de estos sistemas. xliv Inscripción y graduación Los programas de CCT se convirtieron en un rasgo establecido de la arquitectura de la PS en ALC. Ahora necesitan desarrollar mecanismos más sofisticados para incorporar nuevos beneficiarios y ―graduar‖ a las familias que ya no necesitan la ayuda a la renta básica en el largo plazo. Esto involucrará el establecimiento de mecanismos de inscripción abierta para que las familias que adquieren el derecho al programa (por ejemplo, porque tuvieron un bebé) puedan solicitar la ayuda de inmediato, sin tener que esperar un ejercicio de recertificación a gran escala. Esto, a su vez, requeriría el establecimiento de oficinas locales que puedan recibir las solicitudes y el desarrollo de sofisticadas bases de datos en línea con los beneficiarios de los programas. Debería ser posible cruzar los datos contenidos en estas bases con otros sistemas de información del sector social, a fin de permitir a quienes reciben transferencias de ingresos tener acceso a otros programas a los que puedan tener derecho (como el seguro gratuito de salud y programas de acceso al mercado laboral). Al mismo tiempo, los beneficiarios existentes deberían recertificarse en forma periódica para asegurar que siguen cumpliendo con los requerimientos demográficos y de pobreza para continuar participando del programa. Quienes ya no califican deberían graduarse del programa para dejar lugar a otros. Las familias que se van porque ya no cumplen con los criterios demográficos, pero siguen siendo pobres, deberían ser remitidas a otros programas que puedan brindar ayuda continuada. El desafío urbano Si bien los índices de pobreza urbana son inferiores a los de las áreas rurales, muchos de los pobres de la región actualmente viven en ciudades. Esto generó presión política para extender la cobertura de las CCT a áreas urbanas, como se hizo con Bolsa Família en Brasil, Oportunidades en México y Familias en Acción en Colombia. El entorno urbano presenta desafíos adicionales para los programas de apoyo al ingreso básico no contributivos. La complejidad social y económica de los asentamientos urbanos es superior a la de la mayoría de las comunidades rurales pobres, donde hogares pobres y no pobres viven muy juntos en las mismas comunidades. Esto hace que sea crucial complementar la focalización geográfica con instrumentos que puedan identificar los hogares beneficiarios apropiados y excluir a los no pobres. También existen diferencias claves entre las características de la pobreza urbana y las de la pobreza rural. La cobertura básica de salud y educación normalmente es mucho mayor en áreas urbanas que en áreas rurales, por lo que es menor la necesidad de estimular la demanda. A menudo, los problemas más urgentes están del lado de la oferta; a muchos servicios de salud y educación en áreas urbanas ya les resulta difícil ampliar la oferta y mejorar la calidad al ritmo suficiente para mantenerse a la par del crecimiento de la población, y tienen un horario de atención limitado, lo que hace que su uso no sea sencillo para quienes trabajan. Por otra parte, el potencial de progreso económico en el corto plazo que tienen los hogares urbanos extremadamente pobres es mayor que el de los hogares rurales pobres, por la existencia de la demanda concentrada de mano de obra en las áreas urbanas. La existencia de más oportunidades de trabajo en áreas urbanas también significa que el costo de oportunidad del tiempo de los hogares

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es superior. Esto llevó a tasas de uso mucho más bajas para las CCT urbanas que lo que se logra en general en áreas rurales. Un enfoque prometedor para adaptar los sistemas de PS de ALC al entorno urbano es centrarse en ampliar el acceso al mercado laboral y a las oportunidades de obtener un salario para los jóvenes en comunidades de bajos ingresos. Incrementar la posibilidad de obtener un salario es la parte de la agenda de desarrollo humano que más claramente se necesita fortalecer en las ciudades de la región. Para alcanzar esta meta, las transferencias podrían pagarse en la forma de asignaciones modestas para búsqueda de empleo o capacitación, focalizadas a través de la autoselección requiriendo a los beneficiarios que participen intensivamente en actividades de capacitación y búsqueda de empleo. Cuando las restricciones del lado de la demanda que impiden completar la educación secundaria son evidentes, las CCT podrían proporcionar incentivos monetarios para alentar a los estudiantes de bajos ingresos a que la completen. Sería útil definir un nuevo rol para las autoridades municipales urbanas en la prestación de PS. En el pasado, los gobiernos centrales con demasiada frecuencia simplemente delegaban la PS a los gobiernos locales, que tenían poca capacidad fiscal para responder. En los últimos años esto se revirtió. Los programas nacionales de PS han sido desarrollados para focalizar los recursos en los más vulnerables. En la mayoría de los países, los municipios desempeñaron sólo un papel limitado en estos programas nacionales. Las excepciones incluyen Brasil y Colombia, donde los municipios juegan un rol clave en la inscripción de los beneficiarios. Pero en toda la región, la capacidad municipal (financiera y administrativa) fue incrementada por la descentralización y muchas ciudades grandes ahora han desarrollado sus propios programas de PS. Los gobiernos nacionales entonces necesitan aclarar el rol de los gobiernos locales en los sistemas de PS y aprovechar su capacidad de identificar las necesidades locales en consulta con las comunidades locales, además de su capacidad de cofinanciar y proporcionar programas de PS, en especial en los casos donde estos gobiernos locales tienen recursos fiscales considerables. El uso de las estructuras locales y las necesidades de financiación deben coordinarse con las agencias nacionales de PS. Esta coordinación ya está sucediendo en Chile donde los municipios tienen un rol central en el sistema de PS, en coordinación con el programa nacional Chile Solidario, para garantizar que las poblaciones vulnerables tengan acceso prioritario a servicios esenciales. Fortalecimiento de la capacidad de respuesta en situación de crisis La crisis económica global de 2008–09 puso de relieve la importancia de fortalecer las redes de asistencia social para los pobres. El mensaje principal de la crisis es que aquellos países que tienen programas antipobreza bien estructurados y de largo plazo, como las CCT, pueden usarlos como base para implementar respuestas temporarias para proteger a sus beneficiarios focalizados frente los shocks, como la crisis de los precios de los alimentos de 2008, ajustando los niveles de los beneficios y/o los umbrales de elegibilidad para compensar la inflación de precios. Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México y Panamá usaron todas las estructuras de sus programas existentes como base para crear respuestas eficaces—y efectivas en costos—a las crisis entre 2008-2010. Sin embargo, aunque fueron eficaces porque ayudaron a proteger a los hogares extremadamente pobres de los shocks de los alimentos y los combustibles, las CCT no son el instrumento ideal para abordar las reducciones del ingreso producidas por fluctuaciones cíclicas y no llegan a ser una buena respuesta para crisis más amplias que también afectan a los no pobres. Por lo tanto, los diseñadores de las políticas necesitan prestar más atención al desarrollo del SS, los servicios del mercado laboral y la capacitación. La capacidad de los sistemas centrales de asistencia social establecida antes de que una crisis golpee es crucial para la capacidad de un país de ayudar a los pobres en épocas de crisis. Este sistema

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debería incluir, como mínimo, mecanismos de focalización bien establecidos, bases de datos de hogares inscritos y sistemas de gestión de la información confiables, mecanismos de pago y prestación y herramientas para monitoreo, fiscalización y control básicos. Cuando estos elementos existen es posible mejorar los niveles de los beneficios y puede acelerarse la introducción de programas nuevos para compensar parte del shock. Incluso aunque las políticas no se ajusten de forma inmediata, el simple hecho de inscribirse en un programa de transferencias condicionadas puede reducir la probabilidad de que las familias respondan a los shocks sobre el ingreso con reducciones en las inversiones en la salud y educación de sus hijos. Cuando no hay sistemas como éstos, los diseñadores de las políticas tienen opciones mucho más limitadas para responder eficazmente a una crisis y están obligados a recurrir a intervenciones mucho menos eficientes, como los subsidios generales para alimentos o programas asistenciales de trabajo temporario para el gobierno, que son costosos y tienen un impacto limitado.

Bibliografía Dorfman, Mark, Richard Hinz, y David Robalino. 2008. ―The Financial Crisis and Mandatory Pension Systems in Developing Countries: Short- and Medium-Term Responses for Retirement Income Systems.‖ Pensions Primer Notes, Banco Mundial, Washington, DC. Holzmann, Robert, y Edward Palmer. 2005. ―Pension Reform: Issues and Prospects for NonFinancial Defined Contribution (NDC) Schemes.‖ Banco Mundial, Washington, DC. Impavido, Gregorio, Esperanza Lasagabaster, Manuel Garcia-Huitron (Mayo de 2010). ―New Policies for Mandatory Defined Contribution Pensions Industrial Organization Models and Investment Products.‖ Banco Mundial, Washington D.C. Levy, S., y E. Rodríguez. 2004. Economic Crisis, Political Transition and Poverty Policy Reform: Mexico’s Progresa/Oportunidades Program. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo Robalino, David. En preparación. ―Designing Earnings Related Pension Systems.‖ Pensions Primer Note, Banco Mundial, Washington, DC. Robalino, David, y Andras Bodor. 2009. ―On the Financial Sustainability of Earnings Related Payas-you-go Systems and the Role of Government Indexed Bonds.‖ Journal of Pension Economics and Finance, Vol. 8, No. 2, p. 153-187 Unidad de Protección Social, Departamento de desarrollo humano, Región ALC. Marzo de 2007. "Control and Accountability Mechanism in Conditional Cash Transfer Programs: A Review of Programs in Latin America and the Caribbean.‖ Vol 1:1, Banco Mundial, Washington, DC.

Notas xxxv

Sería necesario revisar las fórmulas de los beneficios, las condiciones de elegibilidad y los esquemas de financiación para las pensiones de supervivencia y discapacidad. Se aplicarían principios similares. xxxvi Un buen sustituto de la tasa de retorno en las contribuciones de pensiones de DB es el índice de crecimiento del salario cubierto promedio (véase Robalino y Bodor 2009). xxxvii La tasa de devengamiento es la parte de los ingresos previos a la jubilación que la persona recibe por cada año de contribución. xxxviii Para análisis más detallados sobre cómo definir las fórmulas de beneficios y las condiciones de elegibilidad en sistemas relacionados con los ingresos con financiación PAYG véase Robalino (próximamente).

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xxxix

Por una descripción de los sistemas y el análisis técnico relativo a su operación véase Holzmann y Palmer (2005). xl El valor de la pensión (anualidad) está dado por el [(total de contribuciones más intereses acumulados)/factor de anualidad]. El factor de anualidad depende de la expectativa de vida a la edad de jubilación. xli Este período de adquisición de derechos no es necesario en el caso de la parte contributiva del beneficio, que se autofinancia. xlii Programas como el Programa de Mejora de la Empleabilidad en Canadá y el Nuevo Deal para los Jóvenes Desempleados del Reino Unido muestran que debería considerarse el reembolso del salario a los empleadores. xliii En este contexto, una pérdida de peso muerto es la parte de un programa de subsidios salariales que se gasta en trabajadores que habrían sido contratados de todas maneras. xliv Véase Unidad de Protección Social, Departamento de Desarrollo Humano (2007).

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La trayectoria de reforma En este informe se han expuesto desafíos comunes en PS para los países de ALC y se propuso una visión común para enfrentarlos. Sin embargo, los países de la región encaran estos retos desde puntos de partida muy diferentes. Son países que varían en gran medida en tamaño, demografía, estructura económica, nivel y distribución del ingreso, indicadores de desarrollo humano, capacidad fiscal, eficacia del gobierno y calidad regulatoria, y prevalencia de instituciones de PS informales. Estos factores determinan cuáles son las intervenciones de política viables en el corto y mediano plazo y sus costos y beneficios. Además, tanto lo que se puede hacer como lo que se necesita hacer depende de lo que ya existe. De acuerdo con este criterio, se pueden identificar tres grupos amplios de países. (1) los reformistas, que han implementado importantes iniciativas en todos los programas de PS en los últimos años; (2) los reformistas parciales, que han introducido importantes innovaciones en algunas áreas, y (3) los no reformistas, donde no han tenido lugar innovaciones de peso. El primer grupo de países incluye la Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Panamá y Perú, que han transformado sus sistemas de pensiones, desempleo, salud y asistencia social en el transcurso de las últimas dos décadas. El segundo grupo abarca Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Jamaica, Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela. Algunos han reformado sus sistemas de pensión, otros sus sistemas de SD, otros sus sistemas de financiamiento de la salud, y otros sus programas de asistencia social. Finalmente, en países como Guyana, Haití, Nicaragua, Paraguay y Trinidad y Tobago no se han producido grandes intervenciones en el sistema de PS (véanse la figura 4.1 y la tabla 4.1). En esta sección final, presentamos prioridades de reforma para cada uno de estos grupos de naciones. Los reformistas Los reformistas son países con una capacidad institucional relativamente sólida y pocas restricciones fiscales para implementar reformas. Sus dos principales retos son consolidar los programas de SS actuales, al tiempo que extienden su cobertura y optimizan el uso de programas antipobreza en las áreas urbanas. En el plano de las pensiones, los países con sistemas con contribuciones definidas (CD) financiadas, necesitan mejorar el control de los cobros administrativos, la normativa que rige las carteras de inversión de los trabajadores durante su transición al retiro, y el diseño de la fase de pagos posteriores. En los dos países con sistemas PAYG, Brasil y Argentina, para los beneficios es importante adoptar fórmulas que tengan en cuenta el historial de aportes y la expectativa de vida al retiro, y establecer esquemas transparentes de subsidio que dejen en claro qué parte del valor de las pensiones se financia a partir de las contribuciones y cuánto se subsidia. Los subsidios deben financiarse con el presupuesto general y no ser transferencias implícitas entre los participantes en el plan.

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Hacia una protección social eficaz para todos en América Latina y el Caribe De los derechos a la realidad Figura 4.1 Innovaciones de políticas e ingreso per cápita COL

PER

CHL PAN

CCT y Pensiones CD y SD ARG

MEX

BRA

Pensiones CD y SD

URY SLVDOM

CCT y Pensiones CD

BOL

CCT y SD

ECU

Sólo pensiones CD CRI

Sólo SD

VEN HND GTM

Sólo CCT

JAM

NIC PRY

SUR

LCA

TTO

HTI GUY

-

Sin CCT, Sin Pensiones CD y sin SD 2

4

6

8

10

12

14

16

PBI per cápita PPA (000)

Fuente: Creación de los autores. Notas: CCT = transferencias monetarias condicionadas; CD = contribución definida; SD = beneficio por desempleo; PBI = producto bruto interno; PPA = paridad poder adquisitivo

Tabla 4.1. Condiciones iniciales que afectan las reformas

Países

Pobreza y/o concentración del ingreso

Nivel de ingresos

Eficacia del gobierno y calidad regulatoria

Edad

Mortalidad infantil

Grupo 1:Reformistas Argentina, Brasil, Chile, México, y Panamá Colombia y Perú Costa Rica, Uruguay, y Venezuela Bolivia, Rep. Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, y Jamaica St. Lucia, Surinam, y Trinidad y Tobago Guyana, Haití, Nicaragua, y Paraguay

= + (Argentina=) (Argentina - (Brasil =) +; Chile +) Colombia -; [3,300-3,500] + + (Perú=) = Perú+ Grupo 2: Reformistas parciales + (Costa Rica = [5,500– 7,300] + (Venezuela -) ; Uruguay ) (Uruguay+) [5,900- 8,400]

+ (México) -

[1,300– 3,700]

+ (Jamaica)-

= (El Salvador = (Bolivia -; +; Jamaica +; Honduras -; Bolivia-) Guatemala -)

Grupo 3:Sistemas tradicionales [5,500 – St Lucia +; + 14,100] Surinam = [600, 1,700]

+

=

= (Bolivia+; Jamaica-)

St Lucia-; Surinam=

- (Guayana =) - (Guyana=) = (Haití+)

Fuente: Compilación del autor. Nota: En esta tabla, + significa alto, = significa moderada y - significa baja. La categorización es hecha para el grupo relevante y luego las excepciones a nivel de país se enfatizan en paréntesis.

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En salud, los principales retos son extender servicios básicos de salud de calidad y protección financiera a toda la población e integrar los programas públicos de SS y de NHS paralelos para reducir la duplicación y los costos. En lo que se refiere a beneficios por desempleo, los formuladores de políticas tienen la posibilidad de mejorar el diseño de los SD y UISA, avanzando al mismo tiempo hacia LRMS más integrados. Chile ha asumido el liderazgo en esta área al cambiar el balance entre los elementos de ahorro y de redistribución del SD e implementando programas innovadores como el denominado Jóvenes. Argentina podría considerar la expansión de las UISA a otros trabajadores además del sector de la construcción. México podría pensar en avanzar más allá de un sistema de beneficios por desempleo basado en cuentas de pensión individuales (Afores) hacia UISA plenas, preservando al mismo tiempo la relación entre ambas. En Brasil, se podría integrar el sistema de SD y de UISA. En todos estos países, es necesario integrar los beneficios por desempleo con servicios que ofrezcan asistencia para la búsqueda de empleo, intermediación y readiestramiento. En paralelo, los gobiernos necesitan utilizar subsidios redistributivos para apalancar la expansión del SS. El mejor lugar para comenzar es haciendo un análisis de los elementos no contributivos del SS, para integrarlos con los programas contributivos, reducir la cuña impositiva, y suprimir los incentivos para trabajar en el sector informal. Chile ha dado comienzo a una segunda ronda de reformas en el área de las pensiones y la protección del ingreso que avanza en esta dirección. Otros países podrían considerar esquemas similares, especialmente en el área de la protección del ingreso, que rara vez cubre a los trabajadores del sector informal. Al mismo tiempo, deben adoptarse precauciones al expandir los programas de asistencia social hacia los entornos urbanos. Por ejemplo, el modelo de CCT utilizado originalmente en las áreas rurales debe ser adaptado para tener en cuenta la realidad social y del mercado laboral de las zonas urbanas. Un SD subsidiado—en conjunto con ALMP para ayudar a los beneficiarios a encontrar oportunidades de empleo sustentables—es un enfoque complementario prometedor. Reformistas parciales Los reformistas parciales constituyen un grupo de países más heterogéneo. Incluye países de ingresos medios-bajos (tales como Bolivia, la República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Jamaica) que enfrentan restricciones fiscales e institucionales e importantes retos para reducir la pobreza y mejorar los indicadores de distribución del ingreso y desarrollo humano. Una prioridad para este grupo debería ser crear un espacio fiscal por medio de la eliminación de todos los subsidios implícitos de redistribución regresiva en el sistema de pensiones, para después pasar a gastar más recursos en la prevención de la pobreza y una mayor suficiencia de los servicios de salud. Las reformas en salud son críticas. Todos estos países (con la excepción de Jamaica) tienen sistemas fragmentados con una baja proporción de gastos prepagados o agrupados (menos del 50 por ciento), y enfrentan inquietudes con respecto a la suficiencia de los beneficios que proporciona su NHS. Actualmente la República Dominicana tiene en curso una importante reforma de salud que ha transformado el SHI contributivo e introducido un esquema de seguro no contributivo con beneficios similares. En el caso de los programas antipobreza, la prioridad debería ser crear programas de empleo asistencial para los pobres y los jóvenes de bajos ingresos. Los formuladores de políticas de PS en estos países deben evitar la tentación de expandir las CCT hacia las áreas urbanas y concentrarse en cambio en coordinar con los sectores de educación y salud para apuntalar por el lado de la oferta la

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respuesta a la mayor demanda que las CCT generan. Costa Rica y Uruguay enfrentan retos que son algo diferentes. Necesitan reformas completas en el SS y expandir sus programas de asistencia social. Costa Rica ya tiene un sistema de seguro de salud parcialmente integrado, y la proporción de gastos prepagados o agrupados (cercana al 80 por ciento) se encuentra entre las más altas de la región. Ha atendido los principales problemas en el sistema de pensiones contributivas (los problemas pendientes son similares a los que enfrentan los reformistas). El programa de CCT de reciente creación es otro paso en la dirección correcta. Sin embargo, todavía se encuentra pendiente la reforma de los sistemas de protección del ingreso. En Uruguay, se ha implementado la reforma de las pensiones y se lograron avances en la expansión del apoyo al ingreso a través del programa PANES en 2005 y el Plan de Equidad desde 2008. Históricamente, Uruguay ha tenido un sistema de salud fragmentado con bajos niveles de gastos agrupados/prepagados. Pero en 2007 se embarcó en una ambiciosa reforma del sector de la salud que apunta a lograr una cobertura universal, incluida la integración de los esquemas de financiamiento en un único fondo de riesgo. Uruguay podría mejorar el SD, especialmente con el establecimiento de políticas activas para el mercado laboral más robustas que apoyen a los beneficiarios en su búsqueda de empleo. También se podrían explorar opciones para vincular las cuentas de ahorro para el desempleo con los ahorros para pensiones. Sistemas tradicionales El grupo tradicional es el más heterogéneo. Incluye tanto países de bajos ingresos como de ingresos relativamente altos. En el grupo con bajos ingresos (Guyana, Haití, Nicaragua y Paraguay), los desafíos son muchos y las restricciones, en términos de recursos y capacidad institucional, son severas. Incluso con anterioridad al terremoto de 2010, Haití era un caso especial, y el foco inmediato de la política debe ser crear programas antipobreza bien focalizados y administrados de manera eficaz (programas de transferencias y generación de ingresos) y aumentar el acceso a servicios básicos de calidad, incluida salud, a través del NHS integrado. Dadas las restricciones fiscales, el gobierno haitiano necesita controlar el monto de los salarios del sector público y el costo de las pensiones del servicio civil. El terremoto ha redoblado la severidad y la urgencia de estos retos y hace imperativo que se los aborde con apoyo internacional a gran escala. En Guyana, Nicaragua y Paraguay, la primera prioridad debe ser crear programas de transferencia bien focalizados para los pobres. La tasa de pobreza en Nicaragua se encuentra entre las más altas de la región. En Paraguay es menor, pero el patrón de distribución del ingreso es peor. Dados sus muy bajos niveles de cobertura en pensiones, las restricciones fiscales y la alta concentración del ingreso, estos tres países también necesitan una reforma de las pensiones. En términos demográficos, se encuentran entre los países más jóvenes de la región, pero debido a la baja cobertura de sus sistemas de pensión, las relaciones de dependencia son altas. Otra importante prioridad es la suficiencia de los beneficios de salud del NHS. En contraste, Santa Lucía, Surinam y Trinidad y Tobago tienen amplios recursos y suficiente capacidad institucional para introducir las reformas estructurales necesarias en sus sistemas de PS. Sus estructuras demográficas son similares a las de Argentina, Chile y Uruguay, y sus sistemas de pensión PAYG no financiados son una gran amenaza para su estabilidad fiscal. Trinidad y Tobago se destaca de los demás. Tiene el nivel de ingreso más alto de la región, un sector industrial grande (y por lo tanto, poca informalidad) y bajas tasas de pobreza. El sistema de salud está integrado y, si bien los gastos agrupados son bajos para el nivel de ingresos del país (alrededor del 50 por ciento), la tasa de mortalidad infantil se encuentra entre las más bajas de la región. En Santa Lucía y Surinam, las tasas de pobreza son altas, y no se han creado programas de transferencias focalizadas. Además, en

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los dos países mencionados los sistemas de salud están fragmentados, y los gastos agrupados y prepagados son bajos. No obstante, en términos generales, se trata de naciones con capacidad económica e institucional para establecer sistemas de PS mucho mejores y más integrados. Necesitan una estrategia de reforma que abarque los tres frentes: (1) encarar la amenaza fiscal que representan sus sistemas de pensión no reformados; (2) atender a las necesidades de apoyo al ingreso, mercado laboral, respuesta a las crisis y asistencia social de los pobres no asegurados; y (3) aumentar el financiamiento y mejorar la calidad de sus servicios de salud. De cara al futuro El actual contexto socioeconómico en los países de ALC es conducente a la reforma de los sistemas de PS. Existe un consenso social creciente en el sentido de que la distribución del ingreso debe hacerse más equitativa. Las políticas de PS pueden contribuir a revertir la tendencia de concentración del ingreso. Además, la crisis financiera ha demostrado que muchos sistemas de PS estaban mal preparados para hacer frente a shocks económicos que afecten a grandes partes de la población. En consecuencia, existe una creciente demanda política a favor de la transformación, y que estas reformas se basen en la idea de una redistribución más transparente y equitativa podría unir a los distintos sectores del espectro político. En este contexto, resulta útil separar la discusión de objetivos y los principios generales que orientan una reforma dada de la discusión de los esquemas de implementación. En el plano de los principios las preferencias sociales son importantes, pero en lo que se refiere a la implementación, es esencial adoptar un enfoque pragmático y tecnocrático de lo que funciona y lo que no, y así evitar los "modelos universales" de cómo deben diseñarse los programas.xlv En este informe, el énfasis se ha puesto en aclarar los objetivos de los sistemas de PS y exponer principios y enfoque generales que orienten las reformas que les permitirían a los países de la región extender la cobertura y aumentar la eficacia de los sistemas de PS. Las políticas específicas que se elijan para el logro de estos objetivos dependerán de las condiciones iniciales y prioridades de cada país. Sin duda alguna, los retos que involucra la reforma de la PS en la región de ALC son complejos. Los problemas que se describen en este informe no se resolverán de la noche a la mañana, y a veces los avances serán modestos. Sin embargo, lo importante es que esos pequeños pasos se tomen en el contexto de una visión de largo plazo clara, para que permitan conducir a la región, en el mediano plazo, hacia un sistema de PS más coherente, integrado, eficaz y equitativo. El peor error sería implementar reformas parciales que solamente respondan a inquietudes de corto plazo e intereses minoritarios, que no estén fundamentadas en una visión estratégica de largo plazo. El repaso de las lecciones aprendidas de los éxitos (y fracasos) de las anteriores reformas de PS presentado en este informe apunta a proporcionarle a los formuladores de políticas principios prácticos en los que basar una nueva fase de reformas que apoyen esa meta. La idea central es simple. Convertir el derecho a la PS en una realidad, (1) el SS contributivo debería abrirse a los trabajadores del sector informal en forma opcional, con incentivos financieros e institucionales adecuados; (2) los beneficios del SS deberían alinearse con el valor de las contribuciones; y (3) los subsidios deberían ser transparentes, estar focalizados en los trabajadores que cuentan con una limitada capacidad de ahorro, y ser financiados por el presupuesto general. Donde sea posible, los programas de SS que cubren a diferentes poblaciones o riesgos deberían ser consolidados, armonizándose sus paquetes de beneficios. Al mismo tiempo, los programas de asistencia social destinados a reducir la pobreza se deben focalizar sobre la base de criterios de pobreza y las reglas de dichos programas deberían evitar la generación de desincentivos para el trabajo o el ahorro. Se debería dar más énfasis a las

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intervenciones que promueven el capital humano y reducen la vulnerabilidad, fortaleciendo los vínculos entre los programas de PS con la obtención de mejores resultados en términos de salud, nutrición y educación. Los formuladores de políticas también deberán mejorar el diseño de las ALMP para ayudar a los trabajadores más vulnerables (en especial a los jóvenes que ingresan al mercado laboral y a los trabajadores no calificados de bajos ingresos) a obtener mejores empleos y evitar el desempleo de largo plazo. Finalmente, se debe prestar atención a la coordinación de las políticas en los diferentes tipos de programas para aprovechar las posibles sinergias y efectos cruzados y evitar la adopción de políticas con objetivos contrapuestos. Los cinco pasos clave para implementar esta agenda son los siguientes:  Abrir los programas contributivos de SS a todos los trabajadores, independientemente de donde trabajen. Esto significa mantener el seguro obligatorio en el sector formal pero también promover la inclusión de los trabajadores del sector informal en programas de SS contributivos en forma opcional, con incentivos financieros e institucionales adecuados.  Revisar los mandatos de los programas de SS. El objetivo es hacer explícitas las opciones relativas a la cobertura y los beneficios a ser ofrecidos a las personas con diferentes niveles de ingresos. Estas opciones deben ser adecuadas pero también eficientes y asequibles.  Suprimir la redistribución implícita en el SS. La idea es suprimir los impuestos y subsidios implícitos en los programas de SS y avanzar hacia un sistema unificado de subsidios que esté focalizado en función del nivel de ingresos. Estos subsidios declinarían gradualmente conforme se eleve el nivel de ingresos del beneficiario y se los financiaría con fondos del presupuesto general. De esta forma, la redistribución sería más progresiva y se evitaría distorsionar los incentivos que inciden en los trabajadores y empleadores.  Dar mayor congruencia a los sistemas de PS integrando o armonizando los programas paralelos y aprovechando las oportunidades para compartir los ahorros y fondos de seguro entre distintos riesgos. Además, los formuladores de políticas también deben racionalizar las interacciones entre SS, programas de asistencia social, y ALMP.  Profundizar la red de asistencia social antipobreza y desarrollar programas para facilitar el acceso a mejores empleos. Se necesitan transferencias monetarias o en especie para los trabajadores y hogares en situación de pobreza extrema que carecen de capacidad para participar en la SS contributiva, incluso con la ayuda de subsidios. Un objetivo clave es asegurar que estas redes de asistencia social alienten a los hogares pobres a invertir en educación, salud, y nutrición a fin de prevenir la transmisión intergeneracional de la pobreza. En paralelo, se necesitan ALMP para ayudar a los trabajadores de bajos ingresos y bajas calificaciones a aumentar su empleabilidad y facilitar la movilidad laboral y la búsqueda de empleo. Esto puede permitirles incrementar sus ingresos y reducir su vulnerabilidad económica, con la consecuente disminución de la presión sobre otros elementos del sistema de PS.

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Bibliografía Santiso, Javier. 2006. Latin American's Political Economy of the Possible: Beyond Good Revolutionaries and FreeMarketeers. Cambridge, MA: MIT Press.

Notas xlv

Véase Santiso (2006) para una discusión sobre la importancia del pragmatismo en las reformas exitosas efectuadas en Brasil, Chile y México.

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Glosario Tasa de devengamiento: Porcentaje del salario a ser pagado como pensión devengado por cada año de cotización. Programa activo para el mercado laboral (ALMP): Iniciativa destinada a aumentar las destrezas, empleo y potenciales ingresos de largo plazo de los participantes a través de capacitación, contratos de aprendizaje, colocación en empleos subsidiados, y esquemas similares. Densidad contributiva: Proporción de los ingresos en la fase activa de la vida que se cotiza a algún sistema de pensión contributiva para la vejez. Programas contributivos: Planes en los que el empleado está obligado a pagar parte del costo ya sea para participar o para obtener mayores beneficios, generalmente instrumentado a través de descuentos salariales. Beneficio definido: Un plan de pensión en el que la aseguradora u organismo previsional garantiza que se pagará un beneficio basado en una fórmula prescripta. Tales planes pueden ser totalmente financiados o no financiados. Contribución definida: Un plan en el que se prescribe la contribución periódica, y el beneficio depende de la contribución más el retorno sobre la inversión de las contribuciones acumuladas. Tasa impositiva efectiva marginal (TIEM): Discutida en el contexto de las transferencias públicas. Establece el porcentaje de merma del valor de un subsidio como resultado de un aumento en los ingresos totales o beneficios contributivos. Planes totalmente financiados: La acumulación de las reservas previsionales que totalizan el 100 por ciento del valor presente de todos los pasivos previsionales adeudados a los miembros corrientes. Deuda previsional implícita: El valor presente de los derechos previsionales (de contribuyentes y pensionados) devengados a la fecha. Informal: Sector de la economía que incluye una amplia gama de actividades extralegales y económicas no reguladas; generalmente involucra trabajo que no se remunera bajo la forma de salarios, y condiciones de empleo que no son reguladas por el Estado nacional, provincial o municipal. Tasa interna de retorno (TIR): Usado en el informe en el contexto de las pensiones. Es la tasa de descuento que equipara el valor presente de las contribuciones con el valor presente de las pensiones. Mandato: Una orden oficial de una autoridad para implementar una acción. Obligatorio: Exigido u ordenado por la autoridad. Programas no contributivos: Relativo a un plan de pensión en el que los miembros participantes o empleados no tienen la obligación de solventar el plan con sus propios aportes. Contribución definida nocional: Un régimen en el que los beneficios son determinados por la acumulación de contribuciones y un ―interés‖ nocional, definido por ley. Sistema de reparto: Un método de financiamiento en el que los gastos corrientes en beneficios previsionales se pagan con los ingresos corrientes provenientes de la asignación de un impuesto sobre la nómina salarial. Activo del Sistema de reparto: Discutido en el caso de las pensiones en el sistema de reparto. Es el valor presente de las futuras contribuciones, neto de los derechos previsionales devengados sobre dichas contribuciones. En un sistema de reparto solvente, el activo del sistema de reparto más los activos financieros disponibles que existieran deben ser iguales a la deuda previsional implícita. Tasa de reemplazo: Razón entre los beneficios previsionales y el salario promedio.

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Agrupación del riesgo: Recaudación y gestión de recursos financieros de forma tal de distribuir los riesgos financieros de un miembro entre todos los integrantes del fondo. Asistencia social: Beneficios monetarios con comprobación de ingresos, focalizados en los hogares pobres. Seguro social: Programas contributivos destinados a ayudar a los hogares a asegurarse contra las reducciones repentinas en el ingreso. Los tipos de seguro social incluyen el seguro contra desempleo obligatorio o provisto por el Estado, el seguro para la vejez (pensiones), discapacidad, muerte del sostén principal, y enfermedad. Protección social: Conjunto de intervenciones públicas destinadas a brindar apoyo a los miembros más pobres y vulnerables de la sociedad así como a ayudar a individuos, familias y comunidades a administrar los riesgos. La protección social comprende redes de asistencia social (asistencia social), seguro social, políticas para el mercado laboral, fondos sociales y servicios sociales. Red de asistencia social: Programas de transferencia no contributivos focalizados por algún medio en los pobres y en quienes son vulnerables a la pobreza y los shocks. Tasa de uso: La proporción de quienes tienen derecho a un beneficio que efectivamente lo solicita. Programas focalizados: Iniciativas en las que se realiza un esfuerzo especial para focalizar los recursos en quienes más los necesitan. Cuña impositiva: Diferencia entre el costo laboral para la firma y la remuneración neta o de bolsillo del trabajador. Cuentas individuales de ahorro para el desempleo (UISA): Sistema de beneficios por desempleo con contribuciones obligatorias del trabajador (y el empleador) a cuentas individuales financiadas. Los ahorros acumulados en las cuentas pueden ser retirados en caso de pérdida del empleo. Período de adquisición de derechos: El número de años o meses de contribuciones necesario para calificar para (adquirir) los beneficios. Voluntario: No obligatorio. Pilar cero: Asistencia social no contributiva financiada por el Estado.

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