D Finanzielles Controlling

Harmonisierte Rechnungslegung D Finanzielles Controlling Hinweise auf die Gestaltung des finanziellen Controllings Für die Verwaltungseinheiten sowie...
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Harmonisierte Rechnungslegung

D Finanzielles Controlling Hinweise auf die Gestaltung des finanziellen Controllings Für die Verwaltungseinheiten sowie für übergreifende Projekte soll ein angemessenes finanzielles Controlling zur Anwendung kommen. Für Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget ist das finanzielle Controlling obligatorisch. Das finanzielle Controlling ist nach dem Regelkreis der Planung, Messung / Analyse und Steuerung durchzuführen. Es soll ein finanzielles Controlling auf jeder Führungsebene existieren. Die Verwaltungseinheiten sollen in ihren Aufgabenbereichen für das finanzielle Controlling selbst zuständig sein. Wesentliche Controllinginstrumente sind das Produktedefinitionssystem, das Planungssystem, das Steuerungssystem, Informationsund Versorgungssysteme und das anlassbezogene Controlling. Ein modernes Controlling ist nicht nur Kontrolle, sondern umfasst auch die Planung, Messung und Steuerung staatlichen Handelns. Ein Controlling kann für einzelne Verwaltungseinheiten oder für übergreifende Projekte durchgeführt werden. Für Verwaltungseinheiten mit Leistungsauftrag und Globalbudget ist das Controlling obligatorisch, da diese durch ihre Organisationsstruktur auf ein funktionierendes Controlling angewiesen sind. Der Controlling-Regelkreis beinhaltet den aus Zielplanung, Zielmessung und Umsetzungssteuerung bestehenden Gesamtplanungsprozess (siehe Abb. 10). Planung: Die Planung findet in der Verwaltung in unterschiedlichen Zyklen statt (Mehrjahres/Haushalts(=Jahres)-planung, Finanzpläne, Legislaturpläne usw.) und umfasst sowohl strategische Planung (was ist zu tun?) wie auch operative Planung (wie ist es zu tun?). Damit ergebnisorientiert gearbeitet werden kann, müssen die strategische und die operative Planung optimal aufeinander abgestimmt werden. Geplant werden muss dabei auf den unterschiedlichen Ebenen staatlichen Handelns, und die Planung muss von den oberen auf die unteren Ebenen herunter gebrochen werden. Zudem muss die Planung auch den Transfer von der Strategie in die operative Umsetzung umfassen. Folge dessen muss bei der Planung einerseits die konkrete Zielvereinbarung zwischen Politik und Verwaltung, andererseits zwischen den einzelnen Verwaltungseinheiten berücksichtigt und auf ihre Konsistenz mit den übergeordneten Zielen überprüft werden. Im Rahmen der Planung müssen auch die spezifischen Grössen zur Messung der Zielerreichung festgelegt werden. Hier ergibt sich ein direkter Bezug zur Rechnungslegung, in dem die erforderlichen Planungsprozesse auf einer gut fundierten, vollständigen und transparenten Datengrundlage basieren sollen. Messung und Analyse: Damit die im Rahmen der Fachbereiche auf die verschiedenen Verwaltungsebenen heruntergebrochenen Ziele überprüft werden können, muss eine systematische und zeitnahe Messung und Analyse aller steuerungsrelevanten Daten erfolgen. Auf der Basis der festgelegten Messgrössen ist ein adressatenspezifisches Berichtswesen und Führungsinformations-

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Harmonisierte Rechnungslegung system aufzubauen und zu institutionalisieren. Dies ermöglicht eine schnelle, übersichtliche und über mehrere Perioden vergleichbare Darstellung aller relevanten Entscheidinformationen für die verantwortlichen Personen und bildet die Grundlage für den systematischen Abgleich von vereinbarten Zielen bzw. die Überprüfung des Zielerreichungsgrades und dem Grad der Zielerreichung. Dabei erfordern unterschiedliche Ziele und Zeithorizonte spezifische Arten von Berichten (Standard-Berichte, Ad-hoc-Berichte, Abweichungsberichte, Quartals- bzw. Semesterberichte mit Plan/Ist-Vergleichen, Vorjahresvergleichen usw.). Um die Ergebnis- bzw. Outputüberprüfung zu ermöglichen und Korrekturen vorzunehmen, muss einerseits ein Berichtswesen aufgebaut werden, das die steuerungsrelevanten Informationen zusammenstellt und übersichtlich aufbereitet sowie andererseits ein Kennzahlensystem entwickelt werden, das alle für die Zielerreichung relevanten Messgrößen enthält und die Wirkung von steuernden Eingriffen prognostizierbar macht. Darüber hinaus muss definiert werden, wer die Berichte veranlasst, erstellt und verteilt. Das Berichtswesen dient der periodischen Zusammenstellung aller bezogen auf Finanzkennzahlen steuerungsrelevanten Informationen der jeweiligen Organisationseinheit. Steuerung: Planung macht nur dann Sinn, wenn auch steuernde Eingriffe erfolgen können. Im Rahmen von Soll-Ist-Vergleichen wird geprüft, ob die Ist-Werte den Plan-Werten entsprechen und die Vorgaben eingehalten werden. Gegebenenfalls sind Anpassungen der Massnahmen vorzunehmen. Querbezüge zu anderen Informationen können auch dazu führen, dass die Erwartungsrechnungen für das Rechnungsjahr angepasst werden müssen. Die grundsätzlichen politischen Vorgaben, der darauf aufbauende Aufgaben- und Finanzplan sowie das Budget werden in einem Aushandlungsprozess zwischen Parlament und Regierung erarbeitet und festgelegt, und in der Jahresrechnung wird darüber Rechenschaft abgelegt. Dabei gibt das Parlament die grundsätzlichen politischen Stossrichtungen vor. Der Regierungsrat erstellt die Aufgaben- und Finanzplanung (z.B. in Form von Regierungsprogrammen), konkretisiert diese im Jahresbudget und legt mit der Rechnung Rechenschaft bezüglich der Einhaltung der Budgetvorgaben ab. Das Parlament wiederum nimmt Kenntnis von Aufgaben- und Finanzplänen und genehmigt Budget und Rechnung. Der Regierungsrat gibt in seiner operativen Rolle die politischen Vorgaben bzw. die Rahmenbedingungen für deren Umsetzung und die zur Verfügung stehenden Ressourcen an die Departemente weiter (Vorhabenpläne, Direktionsbudgets bzw. Zielsaldi). Die Departemente geben die Aufgaben in Form von Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen an ihre jeweiligen Dienststellen weiter. Als Instrument kommen insbesondere Leistungsaufträge zur Anwendung, welche die Aufgaben der Dienststellen hinsichtlich Ressourcenumfang, Produkten und Produktegruppen sowie Leistungsindikatoren definieren. Das Controlling muss auf allen Ebenen umgesetzt werden. Die einzelnen Ebenen sind selbst zuständig für die Gestaltung ihres Controllings, wobei allenfalls zentrale Dienste Vorgaben machen können, um eine gewisse Einheitlichkeit zu gewährleisten. Das Controlling gehört zur Führungsaufgabe jeder einzelnen Vorsteherin bzw. jedes einzelnen Vorstehers einer Verwaltungseinheit und kann nicht delegiert werden. Controlling bzw. Führung können auch nicht durch eine übergeordnete Seite 217

Harmonisierte Rechnungslegung Stelle befohlen oder ausgeübt werden.Die Hauptprozesse des Controllings selbst müssen systematisch strukturiert sein, und das Controlling muss in der Aufbauorganisation anwendungsgerecht implementiert werden.

Beispiele und Grafiken

Steuerung Planung

CONTROLLINGREGELKREIS

Messung / Analyse

Abbildung 10 Controlling-Regelkreis

Tabelle 51 Wesentliche Instrumente des Controlling Instrumente

Wichtigste Inhalte

A. Produktedefinitionssystem



 B. Planungssystem

  

Schaffung allgemeinverbindlicher Regelungen, wie ein Produkt abzugrenzen und zu beschreiben ist. Dabei sind verschiedene Kriterien zu berücksichtigen wie:  Produkte sind eigenständige Ergebnisse des Verwaltungshandelns  Produkte beziehen sich auf die funktionale Gliederung  Produkte müssen mess- und planbar sein  Produkte tragen zur Zielerfüllung des betreffenden Fachbereichs bei  Produktedefinitionen tragen kunden- u. steuerungsorientierten Gesichtspunkten Rechnung  Vergleichbarkeit über Grenzen des Gemeinwesens hinaus muss gegeben sein Eine prägnante Produktebeschreibung sollte mit Angaben zur Auftragsgrundlage, Zielgruppe, Zuständigkeitsregelungen und Produktzielen versehen sein. Einheitliche und verständliche Darstellung und Vereinbarung von Zielen, Massnahmen, Ergebnissen und Ressourcenbedarf Abstimmung kurz- u. langfristiger sowie örtlicher und übergreifender Zielsetzungen Das Planungssystem besteht aus folgenden 2 Stufen:  Koordinierte Mehrjahresplanung: Festlegung der grundsätzlichen Entwicklungsrichtung in den Aufgabenbereichen. Fokus auf wichtigste externe Entwicklungen, das zukünftige Leistungsspektrum und die grundsätzlichen Strategien. Rahmenbedingungen: Gesetzliche Grundlagen, die mittelfristige Finanzplanung und die politischen Vorgaben. Endergebnis: Konkrete Massnahmenpakete mit geschätztem Ressourcenbedarf, mehrjährige Finanz- und Leistungsplanung.  Jahresplanung: Umsetzung der mehrjährigen Vorgaben in konkrete Massnahmen und detaillierte Budgets für alle Einzelbehörden für das kommende Haushaltsjahr. Das Resultat der Jahresplanung sind klare Aussagen für die verantwortliche Person über die Art und Menge der herzustellenden Produkte und die damit verbundenen Ressourcen.

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Harmonisierte Rechnungslegung Instrumente C. Steuerungssystem

D. Informationsversorgungssysteme

E. Anlassbezogenes Controlling

Wichtigste Inhalte Vergleich von Ist- und Vorgabewerten, Analyse der Abweichungen und Erarbeitung entsprechender Massnahmen oder von Vorschlägen für Massnahmen. Das Steuerungssystem besteht aus 2 Komponenten:  Berichtswesen: Dient der periodischen Zusammenfassung steuerungsrelevanter Informationen und der Konzeption, Erstellung und Weiterleitung interner Berichte an die Verwaltungsführung. Die in den Informationsversorgungssystemen geführten Daten werden in geeigneter Form für die verschiedenen Hierarchiestufen aufbereitet (Standard- und Führungsberichte, Adhoc-Berichtswesen). Wesentliches Element des Berichtswesens ist ein klar definiertes Kennzahlensystem.  Kennzahlensystem: Informiert in komprimierter Form über die wesentlichen Sachverhalte und bildet die Basis für die Steuerung der einzelnen Verwaltungseinheiten. In den Informationsversorgungssystemen werden die dazu relevanten Daten geführt (vgl. dazu entsprechendes Arbeitspapier). Zudem ist ein Kennzahlensystem zur spezifischen Steuerung der Produkte und der Leistungserstellung zu errichten. Die Sammlung von Kennzahlen je Produkt soll zu einem integrierten Kennzahlensystem entwickelt werden. Das Informationsversgorungssystem liefert steuerungsrelevante Daten, welche gesammelt, aufbereitet und weiterverarbeitet werden. Folgende wesentliche Systeme werden unterschieden:  Finanzbuchhaltung: Aufzeichnung aller wertmässigen Geschäftsvorgänge und wesentlicher Datenlieferant für die Betriebsbuchhaltung.  Betriebsbuchhaltung: Wert- und mengenmässige Zurechnung der Ressourcen zu den erstellten Leistungen. Verursachergerechtes Nachvollziehen des Werteflusses vom Verbrauch der primären Ressourcen über die diversen Vor- und Teilleistungen bis zu den Endprodukten. Die Daten aus der Betriebsbuchhaltung sind die Grundlage für den Aufbau des Berichtswesens, die operative Planung und wichtiges Element eines Verwaltungscontrollingsystems. Die Betriebsbuchhaltung bezieht ihre Informationen aus der Leistungserfassung, der Finanz- und der Anlagenbuchhaltung.  Tätigkeits- und Leistungserfassungssysteme: Erfassung, Verdichtung und Führung umfangreicher Mengendaten für die ergebnisorientierte Betrachtung. Beispiel: Zurechnung des wichtigsten Kostenfaktors Personal zu den einzelnen Leistungen.  Anlagenbuchhaltung: Systematische Erfassung von Wirtschaftsgütern mit bedeutenden Anschaffungskosten und mehrjährigem Nutzen; Ableitung von Mengen, Wert und Restnutzungspotentialen. Ziel ist die Ermittlung des tatsächlichen Ressourcenverbrauchs an Vermögensgütern (vgl. ausführlich Fachempfehlung Nr. 12 zur Anlagenbuchhaltung).  Weitere Informationsversorgungssysteme: Vielzahl weiterer verwaltungsinterner und -externer informationsliefernder Systeme. Verwaltungsinterne Beispiele: Fallstatistiken, Kriminalstatistiken. Verwaltungsexterne Beispiele: Volkswirtschaftliche Daten, Finanzstatistik. Neben dem systematischen Controlling in einer Verwaltung gibt es Anlässe, Projekte oder sonstige Einzelvorhaben, die aufgrund ihrer Bedeutung und ihres Ressourceneinsatzes ein spezifisches, nur auf den Anlass ausgerichtetes Controlling verlangen. Beispiele: Investitionscontrolling, Wirtschaftlichkeitsrechnungen, Projektcontrolling, Prozesscontrolling, etc.

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Harmonisierte Rechnungslegung

 Politische Vorgaben  Aufgaben- und Finanzplan  Budget, Staatsrechnung  Vorhaben

Steuerung

Planung ControllingRegelkreis

Messung / Analyse

Regierungsrat

Berichte und Auswertungen Steuerung

politische Vorgaben, Rahmenbedingungen, Ressourcen

Controllingfunktion

Planung ControllingRegelkreis

Messung / Analyse

Departement

Berichte und Auswertungen über die Zielerreichung Steuerung

Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen, Leistungsaufträge

Controllingfunktion

Planung ControllingRegelkreis

Messung / Analyse

Dienststellen

Berichte über Leistungen, Kosten, Budget, Qualität, Termine usw.

Controllingfunktion

Abbildung 11 Stufen des Controlling

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