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Jurisprudencial

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S E C C I Ó N TERCERA

Santafé de Bogotá, D.C. noviembre 11 de 1994 Consejero ponente: Daniel Suárez Hernández Referencia: expediente No. 9626 Actor : Femando Velasco Pardo Demeindado: Superintendencia de Notciriado y Registro Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por parte de la actora contra la sentencia de 18 de febrero de 1984, proferida por la sección primera del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual d e n e g ó las peticiones de la demanda. I. ANTECEDENTES PROCESALES 1. La demanda

El señor Femando Velasco Pardo mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 1991, ante el Tribuned Administrativo del Valle del Cauca por conducto de apoderado en el ejercicio de repeiración directa formuló demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro para que se le declarara administrativamente responsable de los deiños morales y materiales ocasionados al actor con la conducta "notoriamente descuidada de la notaría sexta de Cali" que permitió que con una cédula burdamente falsificada un maleante haciéndose pascu- por Femando Velasco P. "vendiera" un inmueble de propiedad de m i poderdante. Como consecuencia solicita que se condene a la demandada a pagar los d a ñ o s y perjuicios materiales, incluido el lucro cesante, intereses compensatorios, la multa de $18.000.000 que pagó a Rafael Hernán Hoyos, los honorarios de la profesional que lo representó en el proceso penal, perjuicios morales equivalentes en pesos a mil gramos de oro y gastos del proceso.

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Notariado y Registro

2. Los hechos Se refiere en la demanda que el actor era propietario de un lote ubicado en la urbanización Jardín segunda etapa en Cali sobre la cual había celebrado, en agosto de 1989 un contrato de promesa de compraventa con el señor Hernán Rafael Hoyos habiéndose pactado una multa por incumplimiento de $18.000.000 y c o m p r o m e ü é n d o s e a perfeccionarlo mediante escritura pública el 15 de enero de 1990. Para cumplir con la obligación convenida de presentar el certificado de libertad y tradición del inmueble negociado el actor lo solicitó ante la oficina de registros públicos de Ccili y al serie entregado el 5 de noviembre de 1989 encontró que en el mismo constaba que por escritura pública No. 3423 del 23 de octubre de 1989 de la notciría sexta de Ccili, aparecía vendido el inmueble a los señores Jesús Barreiro Mosquera y Miriam Muriel. Dicha escritura se corrió porque quien se hizo pasar por Femando Velasco P. uülizó una cédula de ciudadeinía feilsa teniendo en cuenta que por la e n u m e r a c i ó n del documento éste no pudo expedirse en 1972, que quien figura como registrado en la cédula no podía ocupar entonces dicho cargo, m á s que las líneas del escudo no se encuentran bien definidas. Al imposibilitarse darle cumplimiento al contrato de promesa de compraventa el actor debió pagar al prometiente comprador por concepto de multa la suma de $18.000.000 m á s $1.500.000 por honorarios derivados de la acción penal. • _

3. Actuación procesal

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A solicitud del Tribunal la parte actora corrigió la demanda en el sentido de acleirar que la escritura pública e s p ú r e a se corrió en la notaría sexta de CaJi. La Superintendencia de Notariado y Registro destacó que frente a ella no se había cumplido legalmente la notíficación del auto admisorio de la demanda y que sólo por diligencias personales de funcioneirios de esa entidad pudo conocer el contenido de la misma. Con respecto a las peticiones del actor abiertamente manifestó su oposición. De otra parte propuso como excepciones la caducidad de la acción teniendo en cuenta que los hechos sucedieron el 23 de octu278

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bre de 1989 y la demanda se presentó el 29 de noviembre de 1991, así mismo, a r g u m e n t ó que la demanda se había notificado a persona distinta de la responsable dado que aquélla se ha debido dirigir contra la notaría sexta de Cali, la doctora Graciela Salazar Puyo, cuya conducta "notoriamente descuidada" fue la que permitió el acto dañoso. En su concepto el procurador judicial consideró que la excepción propuesta por el apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro en el sentido de que la demanda se dirigió contra persona disünta de la responsable de prosperar. La apoderada de la mencionada Superintendencia reiteró los argumentos defensivos que expresó en la contestación de la demanda, aclciró, sin embcirgo que la demcinda ha debido dirigirse contra el doctor Jeiime Hernán Correa Orejuela como notario quinto del Círculo de Cali y no contra la notaría sexta como equivocadamente lo expresó la autora. Alude a la autonomía de los notarios en el ejercicio de sus funciones y la responsabilidad que por las mismas le corresponde asumir según el art. 8 de la ley 960 de 1970, estatuto que a d e m á s en el art. 195 consagra a la responsabilidad civil de tales funcionarios por los d a ñ o s y perjuicios que causen culposa o dolosamente a los usuarios en la prestación de los servicios. Sosüene que la Superintendencia de Notariado y Registro proporciona a los notarios apoyo logísUco y vigilancia, pero que las acciones que pretendan el resarcimiento del d a ñ o ocasionado por un notario en el ejercicio de sus funciones deben dirigirse contra ese funcionario. De todas formas considera que la conducta del notario quinto sí fue diligente al tomeir fotocopia de las cédulas de ciudadanía de los otorgantes, así como al tomar la huella dacUlar de cada uno de aquéllos. Agrega que conforme al dictamen pericial para el notario era difícil establecer a simple vista la falsedad. Consideró el Tribunal que debía citarse al notario quinto de Cali y éste c o m p a r e c i ó por conducto de su apoderado quien a r g u m e n t ó que su apoderante no tenía ninguna responsabilidad por lo sucedido, que su comportamiento oficial fue cuidadoso y diligente sin que pueda exigírsele un comportamiento detectivesco que ni siquiera la parte actora lo consideró como demandado y coadyuva a d e m á s la excepción de caducidad de la acción propuesta por la Superintendencia de 277

Notaxiado y Registro

Notariado y Registro, para solicitar en conclusión "denegar las peticiones de la demanda en cuanto concierne a lo que pueda afectar a mi mandante"^ 4. La sentencia apelada

Al referirse a la caducidad de la acción estimó el a quo que no debía prosperar tal e x c e p c i ó n por cuanto el plazo de caducidad debe contarse desde cuando el interesado tuvo conocimiento del hecho, es decir, desde el 5 de diciembre de 1989 cuando por el certificado de tradición se enteró de lo sucedido. En cuanto a la excepción de ilegiümidad de personería por pasiva, por cuanto no le correspondía responder a la Superintendencia de Noteiriado y Registro, sino al notcirio sexto de Cali que prestó el correspondiente servicio, señaló el a quo que la Superintendencia es una unidad administrativa que tiene entre sus funciones la vigilancia, dirección y ordenamiento del servicio público de notariado, con a u t o n o m í a administrativa, patrimonio propio y personería jurídica, razón por la cual la citación que se le hizo en la demanda fue acertada, sin que haya lugar a la prosperidad de la excepción propuesta. Consideró el Tribunéd que en la actuación adelantada ante la notaría quinta del Círculo de Cali se dio cumplimiento a lo dispuesto en el decreto 960 de 1970, con relación a la recepción, extensión, otorgcimiento y autorización de la escritura pública correspondiente. La falsedad en el documento de idenüficación , en criterio del a quo, escapa a la suspicacia del funcionario si se Uene en cuenta que las partes concurrieron personalmente a la notaría a solicitar la prestación del servicio. El notario sexto autorizó el negocio con base en las cédulas presentadas de las cuales no dejó fotocopia sino que a d e m á s exigió la huella dactilar de cada compareciente. Las circunstancias mismas que rodearon la suscripción de la escritura, la comparecencia personal de las partes contratantes, la entrega de los documentos de idenüficación cuya falsificación no resultaba fácilmente detestable, no permitieron al fcdlador de primera instancia deducir la responsabilidad reclamada por la parte actora. ^^^^ 5. Razones de la apelación

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Fundamenta su inconformidad la parte recurrente manifestando: "existen documentos que nos demuestran dentro de este proceso que los hechos

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que son materia de esta demanda causaron graves perjuicios a mi apoderante y que se realizaron bajo el estado del organismo encargado constitucionalmente y legalmente de darle la certeza jurídica a los negocios que celebran en su presencia, por lo tanto basta lo anterior para endilgarle la responsabilidad al Estado cuando ocurre un caso como el analizado en el presente proceso, de lo contrario estaríamos ante la existencia de un órgano del Estado creado sin fundamento alguno, es claro que para un particular determinar si una cédula es falsa o no es casi que imposible, pero esta incapacidad no la puede alegar un órgano del Estado para evadir su responsabilidad, solicita la revocatoria de la sentencia para que en su lugar se acojan las peticiones de la demanda". Al alegar la conclusión aduce que no se cumplió con el principio de la inmediación que comprende la comparecencia, percepción y recepción del notario, este funcionario debe examinar según la recurrente las cédulas de los comparecientes, leerlas, comparar los rasgos de los concurrentes con los de las fotografías, la edad, la firma del documento y la de la cédula de ciudadanía a m á s que en el caso concreto ha debido tomarse en cuenta que el registrador que firma el documento de identificación es diferente a quien en la fecha de los hechos des e m p e ñ a b a dicho cargo, c o m p a r a c i ó n que a juicio del apelante resultaba sencilla de cumplir para establecer la autenticidad del documento. 11. CONS!DERAC!ONES DE LA SALA La sentencia apelada considera la Sala que debe confirmarse por las siguientes razones: 1. La excepción de caducidad fundamentada en que la ocurrencia de los hechos (23 de octubre de 1989) y la presentación de la demanda (29 de noviembre de 1991) transcurrió un lapso superior a los dos a ñ o s previstos en el decreto 33 del C.C.A., estima la Sala que fue bien desestimada en el fallo apelado, en razón a que el sub júdice la parte actora sólo vino a conocer de la ilícita compraventa al recibir el certíficado de tradición el 5 de diciembre de 1991, fecha ésta desde la cual comienza a constatarse el término de caducidad. En tales condiciones, en el sub júdice sí fue oportuna la presentación de la demanda. 2. Con respecto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por haberse demandado a la Superintendencia de Notaria279

Notariado y Registro

do y Registro y no al notario sexto del Círculo de Cali, la Sala comparte el criterio dpi Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el sentido que a la Superintendencia le corresponde la dirección, inspección y vigilancia de los servicios públicos de notariado de registro de instrumentos públicos y registros de estado civil de las personas, "lo que quiere decir que la entidad demandada bien puede serlo por las fallas que se presenten en la prestación del servicio público que se presta por las notarías. Los notarios pueden ser llamados a responder por los daños causados por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones de la responsabilidad que le corresponda a ente público..." Sobre el particular cabe recordar que la Sala ha considerado a la Superintendencia de Notariado y Registio como centro de imputación y relaciones jurídicas cuya función fundamental es ejercer inspección y vigilancia (eu^t. 30 del decreto 1659 de 1978) sobre el servicio público del notariado .a cargo de la Nación". (Sentencia del 11 de julio de 1994, expediente No. 6693, actor: Carlos Hemeindo Chica Santa; ponente: doctor Juan de Dios Montes H e m á n d e z ) . En la misma providencia se afirma que como se d e m a n d ó a la Superintendencia, debe interpretarse la demanda en el sentido de que ella puede comprometer su responsabilidad administrativa, en el ejercicio de su función de inspección y vigilancia sobre el servicio de notariado. Ahora bien, con relación a la falla del servicio, que pudiera imputársele a la entidad demandada, esto es, a la Superintendencia de Notariado y Registro considera la Sala que en el sub júdice resultan aplicables las consideraciones expresadas en la sentencia anteriormente citada, cuyos fundamentos de hecho resultan similares, no idénücos, a los que sirvieron como base en el presente proceso. El siguiente fue el contenido dfe dicho proceso: "La falla del servicio en que puedan incunir determinados entes a quienes la ley les ha atribuido la competencia para ejercer servicios públicos, puede originarse ya sea porque omita o retarde, o se extralimite la debida inspección y vigilancia y consecuencialmente ocasionen un daño a los usuarios. La policía administrativa funciona en primer lugar para preservar los intereses generales y en este caso sería oficiosa puesto que implica una actividad cotidiana de la administración , en segundo lugar, a petición

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del particular interesado, en este caso deben seguirse los procedimientos que las normas reglamentarias prevean. Si existe relación de causalidad entre la falta de vigilancia y el daño causado, el Estado responderá conforme al art. 90 de la C.N. En cuanto a la vigilancia que ejerce la Superintendencia de Notariado y Registro sobre el sen/icio de notariado, es necesario tener en cuenta las particularidades de sus funciones señaladas en el decreto 1659 tie 1978, así: El art. reza: 'corresponde a la Superintendencia la dirección ,a la inspección y la vigilancia de los servicios públicos de notariado...' El art. 4o. es del siguiente tenor: Para el logro del objeto señalado en el art. anterior, la Superintendencia cumplirá las siguientes funciones: a)... b) Ejercer de manera prioritaria las funciones de inspección y vigilancia sobre los notarios...' El art. 11 dispone 'El Superintendente de Notariado y Registro es el representante legal del organismo y ejerce las siguientes funciones: a)... Ordenar lo necesario para la correcta prestación de los servicios de notariado,... u) Indagar sobre las quejas presentadas contra los notarios y registradores cuando la falta que se les impute sin ser grave no dé lugar a su visita para su comprobación...' Art. 19: 'Son funciones de la División de Vigilancia de Notariado y Registro del Estado Civil de las Personas : a)... b) preparar los programas de visitas a las notarías y elaborar los manuales reglamentarios de tales diligencias'. De las normas transcritas se desprende que la Vigilancia que ejercía para la fecha de los hechos la Superintendencia de Notariado y Registro podía ser de oficio o a petición de parte. Al actor, le incumbía probar que la Superintendencia de Notariado y Registro incumplió con las funciones previstas en las normas transcritas, respecto a la inspección y vigilancia de las notarías tercera, once , doce y quince del Círculo de Medellín en el proceso no obra pmeba alguna que tienda a demostrar la omisión del servicio de policía administrativa a cargo de la entidad demandada. Por el contrario, en el intenogatorio de parte a los llamados en garantía notarios terceros, doce y quince, doctores Cartor Iván Correa, Hernando Hoyos Castaño y Joaquín Molina Álvarez, manifies-

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m Notariado y Registro

tan que la Superintendencia de Notariado y Registro hacía las visitas periódicas a sus notarías. No está probado la falla del servicio por falta de vigilancia, para impugnar (s/c) responsabilidad a la Superintendencia".

De otra pcirte y con relación a la conducta del notario sexto del Círculo de Ccili observa la Sala que la misma no da lugar a ningún cuestionamiento, si se tiene en cuenta que los comparecientes como vendedor y compradores fueron debidamente identificados en la notaría con los documentos legalmente autorizados para tal fin, es decir, con sus respectívas cédulas de ciudadanía. Así mismo, se deduce su presentación personal en la notaría, de las huellas dactilcires estampadas en el texto de la escritura pública de compraventa. De igual manera, no puede pasarse por alto que en la notaría se tomó fotocopia de cada uno de tales documentos, lo que permitió hacer una c o m p a r a c i ó n con la d o c u m e n t a c i ó n de la Registraduria Nacional del Estado Civil. Fue pues una conducta normal y diligente la del notcirio sexto en el trámite de la escritura pública c u e s ü o n a d a . Sus funciones se ajustaron a una razonable y pmdente diligencia, sin que haya lugar a atribuir descuido de ninguna naturaleza. /Las observaciones críücas que formula la parte actora tendientes a que el notario debía examinar hasta el m á s mínimo detalle de la cédula de ciudadanía, para establecer que el nombre del registrador civil no podía corresponder, o que la n u m e r a c i ó n no guardaba determinada relación, o las características de la firma, etc. son circunstancias que fisicamente resultan inexigibles a los encargados de la función notaríal, si se toma en cuenta el alto n ú m e r o de documentos de idenüdad que deben observar diarícimente, los múlüples y distintos comparecientes que se presentan ante notarías y sobre todo la falta de elementos e información" técnica para detectar rápida y fácilmente el uso de documentos falsos, como sucedió en le sub júdice. Entender de otra forma la labor de identíficación que cumple el notario, conduciría atribuirte a dicho funcionario labores detecüvescas, de grafólogo y dactílocopista no establecidas en la ley y absolutamente exü-añas a las funciones que legalmente le han asignado. Basta adverür, c ó m o para establecer la falsedad de la cédula uülizada en este proceso, la labor de los peritos fue dispendiosa, necesitaron de distíntos elementos técnicos, a d e m á s de sus especializados conocimientos, para cirribar a las conclusiones de

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la experiencia. Así las cosas, concluye la Sala que en el sub júdice no se presentó el fallo del servicio y consecuentemente no hay lugar a declarar la responsabilidad de la administración, por lo que confirmará la decisión absolutoria recurrida. ( " ^ ^ En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera, administrando jusUcia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley I

FALLA

Confírmase la sentencia apelada, esto es, la del 18 de febrero de 1994, proferida por la sección primera del Tribunal Administrafivo del Valle del Cauca. Copíese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen

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La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994). ,

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