Faculdade Cenecista da Ilha do Governador

TeRCi

Artigo Científico

DERECHO AMBIENTAL EN ARGENTINA

Silvia Nonna Doctora en Leyes de la Universidad de Buenos Aires. Pos Doctora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Abogada y Abogada Especialista en Recursos Naturales, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Profesora de Grado y Posgrado de Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.

Resumen: El objetivo de la presente publicación es brindar un panorama general, introductorio y actualizado del derecho ambiental argentino. Entendiendo que el derecho ambiental es un signo de nuestra era y que por la dinamicidad de la cuestión ambiental requiere de permanente actualización regulatoria. La autora desarrolla en forma objetiva su postura en relación con la necesidad de hacer sostenible al derecho ambiental. Para luego analizar brevemente la situación actual del derecho vigente en Argentina, haciendo un rápido y resumido recorrido desde la última reforma de la Constitución Nacional hasta la consideración especial de cada una de las nuevas normas de presupuestos mínimos de protección ambiental. Palabras Claves: Derecho Presupuestos Mínimos.

Ambiental;

Sostenible;

Abstract: The aim of this publication is to provide a general, introductory and updated panorama of argentine environmental law. Understanding that environmental law is a sign of our times and the dynamism of environmental issues requires ongoing regulatory update. The author develops objectively her position on the need for sustainable environmental law. Then briefly analyzes the current situation of existing law in Argentina, making quick and summarized considerations from the last reform of the National Constitution to the specific state of art of each of the new minimum provision laws for environmental protection Keywords: Environmental Law; Sustainable; Minimum Provisions. TerCi, v.03, n.01,jan./jun. 2014

1.

Evolucion del derecho ambiental en Argentina 1 Si consideramos al Derecho Ambiental como el conjunto de normas que regulan el

ambiente, y, a su vez, definimos el ambiente como el sistema en el que interactúan y se interrelacionan de manera condicionada los distintos elementos que lo componen, diremos que el Derecho Ambiental en Argentina está integrado por la normativa que regula los recursos naturales, las actividades y los efectos que el hombre lleva a cabo para modificarlos para la obtención de los recursos culturales, como así también los residuos generados a partir de esa transformación. Se pueden distinguir varias etapas en la formulación de normas ambientales en Argentina, que pueden sintetizarse en: 1-

Regulación estática de los recursos naturales

2-

Tratamiento dinámico del ambiente. Etapa que se dividen en 2 subetapas:

-

Aprobación de Tratados Ambientales Internacionales

-

Normativa Provincial

3-

Reforma de la Constitución Nacional

4-

Normas de Presupuestos Mínimos

1-

Hacia fines del siglo diecinueve, se comenzó a regular en forma independiente

los distintos recursos naturales, tanto a nivel nacional como provincial. Así, en 1886 se sanciona el Código de Minería de la Nación. Por su parte, varias leyes nacionales anteriores a la primera mitad de la década del 70 del siglo pasado, se ocupan de regular otros recursos naturales. Una mención especial merece la Ley Nacional N° 2.797 2 de 1891, por ser la primera ley que regula la temática ambiental en la Argentina, precursora y premonitoria. Es una ley nacional, que, sin perjuicio de la falta de reglamentación y aplicación, aún sigue vigente.

1 2

Nonna, Silvia. Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. Editorial Estudio. Buenos Aires. 2008. Ley N° 2.797. (1891) Purificación de residuos cloacales e industriales que se arrojen a los ríos Art. 1º: Las aguas cloacales de las poblaciones y los residuos nocivos de los establecimientos industriales no podrán ser arrojados a los ríos de la República, si no han sido sometidos previamente a un procedimiento eficaz de purificación. Art. 2º: El Poder Ejecutivo mandará practicar los estudios necesarios, para establecer el mejor sistema de purificación de los residuos cloacales de la Capital Federal y Ciudad de Rosario, remitiéndolos oportunamente al Honorable Congreso. Art. 3º: El Poder Ejecutivo reglamentará esta ley. Art. 4º: Comuníquese, etc.

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2-

La segunda etapa comienza a delinearse después de 1972, a partir de la primera

reunión internacional en una Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente Humano, convocada por la Asamblea de Naciones Unidas y de la Declaración de Estocolmo. En 1992, la Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro, significó un hito importante en la historia del derecho internacional ambiental. Argentina participó del mismo incrementando el proceso de inserción de la dinámica ambiental en su derecho positivo, y adoptando varios acuerdos internacionales. Por su parte, en los albores de 1990, la mayoría de las provincias de la Argentina, ya habían incorporado el principio de protección del ambiente en sus respectivas Constituciones. Además, la mayoría de las provincias regularon la materia ambiental a través de normas particulares, ya sea leyes generales de protección ambiental, o mediante normativa específica para la evaluación del impacto ambiental. Conviene recordar que el punto de partida para sistematizar la protección del ambiente en todo el país, fue el Pacto Federal Ambiental firmado el 5 de Julio 1993. La reforma constitucional recogió y consagró esa voluntad común, y puso en manos del Congreso Nacional la sanción de la normativa ambiental básica. Esto es, las normas de presupuestos mínimos para la protección ambiental. Faltaba aún la consagración del principio a nivel nacional, que concluyó en 1994, con la reforma de la Constitución Nacional.

3-

En un todo de acuerdo con los principios reconocidos por la Conferencia las

Naciones Unidas sobre Ambiente Humano de Estocolmo en 1972 y por la Cumbre de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro en 1992, y en clara sintonía con la línea adoptada por las constituciones que fueron sancionadas a partir de entonces, los constituyentes reformadores introdujeron la cuestión ambiental en el artículo 41 3 de nuestra Constitución Nacional.

3

Artículo 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.

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La reforma constitucional de 1994, ha consagrado el derecho a un ambiente sano y el correlativo deber de preservarlo, y que a su vez permita un efectivo desarrollo sostenible. Incorpora temas trascendentales como los presupuestos mínimos de protección al ambiente, el uso racional de los recursos naturales, la recomposición de daño ambiental, la educación e información ambientales, la protección de la biodiversidad, la preservación del patrimonio natural y cultural.

4-

La última etapa identificada, en la que nos encontramos actualmente es la de

sanción de normas de presupuestos mínimos. Desde julio del año 2002 hasta el momento, se han promulgado diez leyes de presupuestos mínimos, sobre las cuales se hará un breve comentario en el punto III.

2.

Derecho Ambiental Sostenible 4

La necesidad de preservar el ambiente y la efectiva y urgente implementación de un modelo de desarrollo sostenible sin ninguna duda es una de las preocupaciones de la actual Sociedad y, en consecuencia esto se ha reflejado en el Derecho. Ha surgido la necesidad de respetar las reglas del equilibrio natural que permitan garantizar la integridad y renovación de los sistemas naturales, y eso puede lograse organizando y administrando de manera coherente, racional y armonizada ciertas acciones y actividades de modo que sea posible disfrutar hoy un ambiente equilibrado pero que además sea sostenible y perdure para las próximas generaciones. Ahora bien, no cabe duda alguna que la dispersión tanto en categoría como alcance de las normas ambientales que hoy existen en nuestro país, no nos aseguran ese orden ni nos dan garantía de ese desarrollo sostenible del que siempre hablamos. Cabe entonces ahora preguntarnos si ¿Puede el Derecho ayudarnos a alcanzar el Desarrollo Sostenible? Podemos afirmar que el Derecho es una disciplina que en su objetivo de alcanzar bienestar humano, garantizar las relaciones y la convivencia social, establece reglas que regulan conductas y en pos de ese desafío define límites y logra organizar y garantizar derechos. 4

Nonna Silvia, “Derecho Ambiental Sostenible”. Ponencia para el Seminario Gestión de Residuos en áreas metropolitanas latinoamericanas. ISWA – ARS. 3 al 5/9/10. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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En tal sentido, la respuesta a la pregunta de si puede el Derecho ayudarnos a alcanzar el desarrollo sostenible, será positiva en la medida que también estemos hablando de Derecho Sostenible. La respuesta debe darse desde un enfoque pragmático, desde la realidad y la actualidad, desde una sincera visión de la situación de las normas vigentes, su alcance efectividad y fundamentalmente de su cumplimiento y exigibilidad. Así diremos que las normas deben ser sostenibles. Y una norma es sostenible cuando tiene fundamentos, cuando además puede y debe cumplirse. En la medida que la norma es cumplible también es exigible. Pero, no siempre las normas son cumplibles ya sea total o parcialmente. Y en tal medida tampoco podrá la autoridad exigir su cumplimiento ya sea total o parcialmente. Y cuando una norma no es cumplible o exigible aunque sea en una mínima parte de sus partes, se corre el serio riesgo que pase a ser una norma muerta. Norma sostenible es aquella que además de exigible y cumplible, es coherente y armonizable con el resto de las normas vigentes. Una norma es sostenible cuando es actual o actualizable. Y además, por sobre todas las cuestiones, para que una norma sea sostenible debe ser clara, quien debe cumplirla debe saber exactamente qué es lo que la norma exige. Y por su parte, quien debe controlar ese cumplimiento también debe saber que es lo que la norma exige, a quien se le exige, qué y cómo debe controlar. Otro aspecto que no podemos dejar de tener en cuenta es que la norma ambiental debe ser coherente con las posibilidades económicas para que tanto el sector privado y la sociedad, como el Estado puedan cumplir sus respectivos roles relacionados con el cumplimiento. Una norma ambiental es coherente, cuando se plantea en consonancia con el contexto y cuando su mandato es lo suficientemente flexible de modo de permitir adecuaciones necesarias que surjan de las interacciones de los actores involucrados en la temática que regula. Tenemos que asegurarnos que la norma no se constituya en una trampa o corsé que no permita la necesaria adecuación a la realidad. Pero también existen normas bonitas, de laboratorio, verdaderos éxitos doctrinarios, que en algunos casos servirán como modelos. Lo que no obsta a que en la práctica, no pasen de ser normas de papel totalmente alejadas de la realidad tanto de lo que intentan regular o dónde pretenden regularlo o a quiénes tratan de regular. Estas son normas que no resultan sostenibles y a las que podríamos llamar normas “muertas” que no necesitan ser declaradas “en desuetudo” porque nunca fueron aplicables. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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Tengamos en cuenta que la norma no es suficiente para modificar las conductas humanas que procura regular. Resaltemos que tener muchas normas no nos garantiza eficacia, ni siquiera si la mayoría son normas buenas. Por el contrario, sería preferible tener pocas normas claras, coordinadas, cumplibles, exigibles. Y fundamentalmente debemos intentar tener sujetos informados, educados y comprometidos. Entendiendo como sujetos tanto legisladores, funcionarios del ejecutivo, autoridades de aplicación jueces, como empresas, individuos y comunidad general. Una característica singular de la norma ambiental es que debe pensarse como un proceso, que por un lado legitime tanto las necesidades como los roles de los sujetos alcanzados pero que por otro lado detalle claramente los pasos instrumentos y mecanismos que deben implementarse y llevarse a cabo para que se alcance el objetivo mismo de la norma. Y el objetivo debe entenderse en un contexto integral y amplio en el que se individualizan metas, acciones para lograr esas metas, y resultados que puedan medirse. Lamentablemente las normas ambientales a veces reflejan objetivos del legislador o de quienes participan de la elaboración del texto de la norma, y en muchos casos esos objetivos se tienen en cuenta como si sólo fueran la meta a cumplir y el fin del proceso, sin evaluar el impacto que esa norma puede tener sobre la realidad que intenta regular. Muchas veces la promulgación de la norma es el objetivo y no se ha pensado ni evaluado si puede ejecutarse, si existen los recursos económicos para instrumentar las metas y acciones, y en estos casos los resultados en la práctica no coinciden con el objetivo de la norma. A esta altura diremos que quienes en el campo del Derecho Ambiental tienen en sus manos la elaboración de la norma o la formulación del mandato legal, tienen el imprescindible desafío y responsabilidad de dotarla de todos los atributos que la conviertan en una efectiva herramienta para alcanzar el Desarrollo Sostenible. Resaltando entonces, que sólo el Derecho Ambiental Sostenible nos permitirá alcanzar ese tan deseado desarrollo que nos garantice la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. Para que el derecho ambiental vigente realmente sea una herramienta eficaz para el desarrollo sostenible, hay que trabajar seriamente y de manera conjunta con la participación activa de todos los sujetos involucrados, que además deben estar informados y formados, con la mente abierta a los cambios que resulten necesarios para lograr el objetivo común, en el marco de la dinamicidad del ambiente. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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Las normas ambientales deben coordinarse con las autoridades que tengan competencias relacionadas con el mandato que establecen, concertadas con el sector privado y sin duda deben además incorporar el aporte de la sociedad civil. Como también deben revisarse en cuanto a su grado de cumplimiento, en el contexto del resto del ordenamiento legal, identificando cuestiones y aspectos que estén influyendo en forma negativa en su aplicación. Ello con el objeto de encarar la necesaria modificación, adecuación, actualización e incluso derogación.

3. Presupuestos mínimos de proteccion ambiental

Las normas de presupuestos mínimos representan un nuevo sector de competencias delegadas, del ordenamiento jurídico nacional en Argentina. En ese orden de ideas, nos encontramos con un nuevo ámbito competencial, de reparto de poderes, que avanza sobre temas antes reservados por las Provincias, en ámbitos que antes de la reforma, eran propios de su jurisdicción. Según lo dispuesto por la Constitución Nacional, será el Congreso de la Nación el órgano que determinará cuáles son las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, dejando a las provincias el dictado de las normas complementarias. Esas normas nacionales deberán contener principios y directrices

para

la regulación de la relación

ambiental, que se consideren fundamentales para garantizar una base jurídica en todo el territorio nacional. Las autoridades provinciales están obligadas a sujetar su accionar a las leyes nacionales de presupuestos mínimos, teniendo por su parte, facultades normativas para complementar las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental y para dictar los reglamentos que sean necesarios para la ejecución tanto de las leyes nacionales de presupuestos mínimos como de las respectivas normas complementarias. Entendiendo además, que para el caso que existan normas locales menos restrictivas que una ley de presupuestos mínimos, aquéllas deberán adecuarse a ésta. Como así también que respecto de las normas locales vigentes y preexistentes a las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental, aquéllas mantendrán su vigencia en la medida que no se opongan a éstas ni resulten menos exigentes.

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Sin ánimo de hacer un análisis de las leyes de presupuestos mínimos dictadas a la fecha, a continuación se hace una breve relación de cada una 5.

3.1. Ley 25.675 ley general de ambiente 6

Presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. Esta ley, que marca tal como su título lo indica la política ambiental nacional, no está reglamentada sin perjuicio de lo cual sus disposiciones que son de orden público, en su mayor parte están operativas y resultan básicas para la cuestión ambiental. A poco de su promulgación, la norma se ha constituido en base y fundamentos para las numerosas decisiones judiciales que la reconocen como tal. La norma provee la estructura institucional básica, sobre la cual debe organizarse, sancionarse, interpretarse y aplicarse la normativa específica. Establece objetivos claros, contiene principios rectores y prioritarios y delinea instrumentos de política ambiental nacional. Criterios y herramientas que resultan fundamentales a la hora que las autoridades, tanto legislativas como administrativas, nacionales, provinciales y municipales, organicen y tomen decisiones y ejerzan el poder de policía ambiental que les compete. La ley 25.675 es una ley marco a cuyas disposiciones deberán ajustarse las normas específicas. Por su parte las provincias también deben respetar los presupuestos establecidos por la ley nacional, deben aplicar todas sus disposiciones, y deben establecer todo lo necesario para asegurar la implementación de la norma desarrollando las instituciones y procedimientos que así lo garanticen. Lo que no obsta a que las provincias sean más estrictas ni a que en cada uno de los territorios provinciales, ya sea a través de leyes o de disposiciones administrativas, organicen y estructuren instituciones y procedimientos que superen el alcance de la ley nacional de manera más protectora. Como prioritario, se establece la necesidad de organizar el Sistema Federal Ambiental con el objetivo de formalizar la coordinación de la política ambiental y cuyo contexto natural 5

6

Puede consultarse un análisis más particularizado y detallado de las normas de presupuestos mínimos en: Nonna Silvia, con Dentone José María, Waitzman Natalia y colaboración de Ezequiel Fonseca Ripani. Ambiente y Residuos Peligrosos. Editorial Estudio. 2011. Ley 25.675. Sancionada: 06/11/2002. Promulgada parcialmente Decreto 2413/02: 27/11/2002. Publicada B.O. 28/11/02. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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es el Consejo Federal de Medio Ambiente que adquiere un rol relevante también en la implementación de la mayoría de las herramientas establecidas por la ley. Acertadamente, la ley plantea con claridad cuáles son las herramientas de las que será necesario valerse para poder alcanzar los objetivos de la política ambiental nacional en el marco de los principios establecidos. En este sentido, enumera y luego desarrolla en capítulos individuales, distintos instrumentos como: Ordenamiento Ambiental del Territorio, Evaluación de Impacto Ambiental, Sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, Educación Ambiental, Sistema de Diagnóstico e Información Ambiental, Régimen Económico de promoción del Desarrollo Sustentable. En materia de Participación Ciudadana, a Ley de Ambiente apunta al derecho que tiene toda persona a opinar en los procesos de toma de decisión y en segunda instancia al acceso a la justicia en relación con el daño ambiental de incidencia colectiva. Queda dispuesto como presupuesto mínimo que toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos relacionados con la protección del ambiente, sean estos de incidencia general o particular y de alcance general. Especialmente deberá asegurarse la participación en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y la planificación del ordenamiento territorial, para lo cual las autoridades deben institucionalizar procedimientos de consulta o audiencias públicas previos a la autorización de actividades que puedan producir efectos negativos sobre el ambiente.

3.2.

Ley 25.831 de información pública ambiental 7

La Ley 25.831 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar el derecho de acceso a la información pública ambiental. Regula los aspectos sustantivos y procedimentales para garantizar el derecho de acceso a la información Pública Ambiental en consonancia con lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Nacional y garantiza el derecho de toda persona de obtener esta información en forma libre y gratuita. Esta protección jurídica del derecho al acceso a la información ambiental encuentra primariamente fundamento en los presupuestos de todo Estado de derecho en el marco de una democracia participativa y no meramente representativa. Bajo este nuevo esquema es también

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Ley 25.831 de Información Pública Ambiental. Sancionada: 26 de Noviembre 2003. Promulgada: 6 de Enero de 2004. Publicada: 7 de Enero 2004 TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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la comunidad un sujeto activo propulsor de ideas y el gobierno se constituye en el brazo ejecutor de las mismas. Para lograr una participación útil y eficaz, la misma debe ser informada, es por lo tanto necesario contar con mecanismos sencillos y rápidos de acceso a la información la cual debe estar sistematizada de manera clara y debe ser, en lo posible, de fácil comprensión. Todo esto permite

ampliar la participación de la sociedad en los procesos decisorios de la

administración. Por otro lado, el acceso a la información pública, contribuye a fortalecer la relación entre el Estado y la Sociedad Civil y se vincula directamente con la transparencia de los actos de gobierno, y se constituye en una herramienta útil para fortalecer una democracia legítima, transparente y eficiente. El acceso a la Información Pública Ambiental permite materializar el

derecho

constitucional a un ambiente sano y equilibrado. En algunas ocasiones, el acceso a la información resulta indispensable para poner en marcha el aparato jurisdiccional y consolidar la prueba en un proceso judicial en virtud del mandato de protección establecido en el artículo 41 de la Constitución.

3.3. Ley 25.670 de gestión y eliminación de PCBs 8

La Ley 25.670 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión de los PCBs en los términos del Artículo 41 de la Constitución Nacional. Son finalidades de la ley: - fiscalizar las operaciones asociadas a los PCBs, - la descontaminación o eliminación de los aparatos que contengan PCBs, - la eliminación de los PCBs usados y - la prohibición de ingreso al país de PCBs como así también - la prohibición de su producción y comercialización. Queda prohibido por la ley: -la importación y - el ingreso a todo el territorio de la Nación de PCB y equipos que contengan PCBs, - la instalación de equipos que contengan PCBs, y - la producción y comercialización de PCBs en el país. Se crea el Registro Nacional Integrado de Poseedores de PCBs en el que deberán inscribirse en un plazo máximo de 120 días corridos de publicada la ley, los fabricantes y

8

Ley 25.670. Sancionada: 23 de Octubre 2002. Publicada: 18 de Noviembre 2002.

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comercializadores de PCBs y todos los poseedores de PCBs con excepción de quienes posean aparatos con un volumen total de PCBs menor a un litro. La última y difícil etapa de la gestión integral es la eliminación ambientalmente racional de los PCBs, lo que implica una prolija planificación, que incluya pasos a seguir y plazos a cumplir. Resulta imprescindible planificar, programar y actuar con criterio integral. La oportunidad está en el Plan Nacional de Minimización y Eliminación de PCBs cuya formulación e implementación está prevista en la ley como una de las obligaciones de la autoridad de aplicación nacional en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente.

3.4.

Ley n° 25.688. Régimen de gestión ambiental de aguas 9

La Ley N° 25.688 tiene por objeto establecer los presupuestos mínimos de protección ambiental para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional, en el marco de lo previsto en el artículo 41 de la Constitución Nacional. Conforme a la norma se entenderá por agua a toda “aquella que forma parte del conjunto de los cursos y cuerpos de agua naturales o artificiales, superficiales y subterráneas, así como las contenidas en los acuíferos, ríos subterráneos y las atmosféricas.” Se define el concepto de cuenca hídrica superficial como “unidad ambiental indivisible” a los efectos de la gestión del recurso, receptando asimismo el principio de “unidad de las cuencas hidrográficas” esencial en materia hídrica, el principio de unidad de las cuencas hidrográficas10. Se establecen los presupuestos mínimos en cuanto al régimen de utilización de las aguas, disponiendo, como es habitual en esta materia, un sistema de “usos y permisos”. Por un lado se enumera una serie de usos del agua y por otra parte se establece que para realizar cualquiera de estos usos se deberá contar con el correspondiente permiso por parte de la autoridad competente, es decir, la autoridad de aplicación de cada jurisdicción local.

9

Ley N° 25.688 Régimen de Gestión Ambiental de Aguas. Sancionada: 28 de Noviembre 2002. Promulgada: 30 de Diciembre 2002. Publicada: 30 de Enero 2003.

10

Consejo Hídrico Federal (COHIFE), los Principios rectores de la Política Hídrica. Principio N° 19. Unidad de planificación y gestión: dado que el movimiento de las aguas no reconoce fronteras político-administrativas sino leyes físicas; las cuencas hidrográficas o los acuíferos constituyen la unidad territorial más apta para la planificación y gestión coordinada de los recursos hídricos. La consideración de la totalidad de las ofertas y demandas de agua en una región hidrográfica permite detectar las mejores oportunidades para su uso, lográndose al mismo tiempo anticipar conflictos y minimizar impactos negativos a terceros o al ambiente. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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Se crean los comités de cuencas hídricas para las cuencas interjurisdiccionales con la misión principal de asesorar a las autoridades competentes en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable. Los comités se expedirán además cuando el uso se efectúe sobre un curso de agua interjurisdiccional y exista impacto ambiental sobre una jurisdicción vecina. Cabe señalar como consideración final que, sin perjuicio de las modificaciones que pueda merecer para ser mejorada, la Ley 25.688 está vigente, aunque resulte escaso su nivel de operatividad a nivel administrativo, toda vez que la norma aún no ha sido reglamentada pese a encontrarse sobradamente vencido el plazo para ello. Como así también que, a nivel jurisprudencial, la norma ha tenido aplicación en causas de importancia jurídica para nuestro país como ser la causa “Mendoza” por contaminación ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo 11.

3.5.

Ley 25.916 de gestión de residuos domiciliarios 12

Esta ley de presupuestos mínimos dio un adecuado marco legal a los numerosos proyectos y programas que ya se encontraban en ejecución en nuestro país, además de formalizar principios y objetivos comunes para una adecuada gestión y eliminación de los residuos domiciliarios en un momento en que la materia necesitaba de una efectiva y armónica regulación. La cuestión de los residuos domiciliarios históricamente ha sido de incumbencia de municipios y provincias, y regular la materia dentro del esquema de lo presupuestos mínimos puede parecer una intromisión en el ámbito de competencias reservadas a las jurisdicciones locales. Mediante esta ley se propone regular la materia de manera racional y planificada de modo de propiciar el desarrollo y la implementación de políticas, planes y programas que resulten adecuados a las necesidades locales. Se establecen lineamientos mínimos y comunes que regulan la gestión integral de los residuos domiciliarios con el objeto de proteger el ambiente y la calidad de vida de la población. Siendo sus objetivos lograr un adecuado y racional manejo de los RD, promover la 11

M.1569.XL “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza – Riachuelo).”, Corte Suprema de Justicia de la Nación, 20/06/06. 12 Ley 25.916 de Gestión de Residuos Domiciliarios. Sancionada: 4/8/04. Promulgada parcialmente: 3/9/04. Publicada B.O: 7/9/04. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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valorización de los RD, minimizar los impactos negativos de los RD sobre el ambiente y lograr la minimización de los RD. Incluye por su parte, una definición de residuos domiciliario cuyo origen puede ser urbano, comercial, asistencial, sanitario, industrial o institucional, todos alcanzados por la ley a excepción de aquellos que estén regulados por normas específicas. Merece destacarse algunos puntos fundamentales de la norma en cuanto a que se recoge el principio de progresividad de la ley de ambiente, otorgando la posibilidad de organizar una planificación realista que permita contemplar las diferentes coyunturas locales.

3.6.

Ley 26.331 presupuestos minimos de proteccion ambiental de los bosques

nativos13

La ley tiene el objetivo de frenar el creciente proceso de degradación del bosque nativo desde una perspectiva enfocada en el logro del desarrollo sostenible. En líneas generales podemos observar que la finalidad de esta ley se persigue a través de dos herramientas principales. Por un lado, el ordenamiento ambiental del territorio en relación a las actividades productivas vinculadas al bosque nativo y, por el otro, el fomento económico al desarrollo de las actividades económicas ligadas al bosque para que éstas sean practicadas de modo sostenible. Esta ley adopta un criterio ecosistémico para definir a los bosques nativos, considerando como bosque no sólo los árboles, sino todo el ecosistema en el que ellos cumplen una función esencial (la flora y la fauna asociada, el suelo, el recurso hídrico, el aire, etc.). Se contempla dentro del concepto general de bosques nativos, a aquellos bosques nativos denominados “primarios”, formados sin ninguna intervención del hombre, y a los bosques nativos “secundarios” formados por ejemplo luego de un desmonte, y con alguna intervención del hombre destinada a su recomposición. En relación con las actividades alcanzadas y realizando una interpretación sistémica de la norma que toma como actividades principales vinculadas al bosque: el desmonte y el manejo, debe “desmonte” a toda intervención del hombre que implique la perdida del bosque nativo y la conversión del suelo a otros usos tales como la agricultura, la ganadería, la

13

Ley 26.331. Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos. Sancionada: 28/12/2007. Promulgada: 19 /12/2007. Publicada: 26/12/2007. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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forestación con especies exóticas, la urbanización, etc. Y por su parte se entenderá por “manejo”, a toda actividad productiva que se realice en un bosque nativo, aprovechando sus recursos y permitiendo en forma simultánea la conservación de las funciones o servicios ambientales que el bosque brinda. El ordenamiento territorial de los bosques nativos, es uno de los ejes centrales de la norma. Asimismo constituye una de las herramientas o instrumentos de la política ambiental, prevista en la Ley General del Ambiente como ordenamiento ambiental del territorio (Ley N° 25.675, art. 8). En este caso, específicamente se aplica al territorio abarcado por los ecosistemas forestales nativos, y se indican plazos y pautas que deben cumplir las provincias en su implementación. A su vez, en su Anexo, la ley establece los criterios de sostenibilidad que deben aplicarse al momento de la confección de los respectivos ordenamientos, tales como: la conectividad del ecosistema, el estado de conservación, el potencial forestal, el potencial de conservación de cuencas y el valor para comunidades aborígenes y campesinas, entre otros.

3.7.

Ley n° 26.562. Ley de presupuestos minimos de proteccion ambiental para

control de actividades de quema 14

Se establecen las pautas que se deberán respetar cuando se realicen actividades de quema de pastizales como así también de residuos vegetales, siempre que se tenga como fin la adecuación del terreno para su posterior explotación. La principal finalidad de la ley es la prevención de los daños causados al ambiente, en una concepción amplia: recursos naturales + recursos culturales, como consecuencia de las actividades de quema. Enumera como comprendidos: incendios, daño al ambiente, riesgos para la salud, riesgos para la seguridad pública. Considerada la actividad de quema como: “toda labor de eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso del fuego, con el propósito de habilitar un terreno para su aprovechamiento productivo.” Se establece la prohibición de realizar cualquier actividad de quema que no cuente con la debida autorización de la autoridad local competente. Con este tipo de prohibiciones las 14

Ley N° 26.562 Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para Control de Actividades de Quema. Sancionada: 18 de Noviembre de 2009. Promulgada: 15 de Diciembre de 2009 mediante Decreto N° 2042/2009. Publicada: 16 de Diciembre de 2009. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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autoridades locales deben establecer lo más pronto posible los mecanismos y procedimientos para otorgar las autorizaciones, ya que en caso contrario se logra que la actividad prohibida se continúe realizando en un marco de ilegalidad, con las consecuencias que ello conlleva.

3.8.

Ley nº 26.639. Régimen de presupuestos mínimos para la preservación de los

glaciares y del ambiente periglacial 15

La Ley N° 26.639 establece, en el marco de lo previsto en el artículo 41 de la Constitución Nacional, los presupuestos mínimos de protección ambiental para los glaciares y el ambiente periglacial “con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como atractivo turístico”. Asimismo se establece que “los glaciares constituyen bienes de carácter público”. Respecto de la determinación del ámbito de aplicación material, la ley aporta el concepto técnico de glaciar y de ambiente periglacial, entendiendo por glaciar a “toda masa de hielo perenne estable o que fluye lentamente, con o sin agua intersticial, formado por la recristalización de nieve, ubicado en diferentes ecosistemas, cualquiera sea su forma, dimensión y estado de conservación”, considerando parte constituyente de cada glaciar “el material detrítico rocoso y los cursos internos y superficiales de agua”. A su vez, se define “por ambiente periglacial en la alta montaña, al área con suelos congelados que actúa como regulador del recurso hídrico. En la media y baja montaña al área que funciona como regulador de recursos hídricos con suelos saturados en hielo.” Se ha receptado la estrecha vinculación existente entre la protección de los glaciares y la gestión de los recursos hídricos al establecerse como finalidad de la protección ambiental, la de preservar las reservas y las fuentes de recarga de las cuencas hídricas.

15

Ley Nº 26.639. Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial. Sancionada: 30 de septiembre de 2010. Publicada B.O.: 28 de Octubre de 2010. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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Silvia Nonna

3.9.

Ley nº 25.61216. Presupuestos mínimos para la gestión integral de los residuos

industriales y de actividades de servicio

17

La Ley Nº 25.612 para la Gestión Integral de los Residuos Industriales y Actividades de Servicio es la primera norma de presupuestos mínimos para la protección del ambiente de competencia delegada en la Nación por la reforma constitucional de 1994. Quizás por el hecho de ser la primera, muchas son las críticas que la norma merece, y muchos son los interrogantes y vacíos que la misma ha generado. De una ley perfectible que necesitaba ser actualizada y adecuada al nuevo régimen constitucional como lo es la Ley 24.051

18

de Residuos Peligrosos, pasamos a una ley más imperfecta de lineamientos

generales para la gestión de Residuos Industriales y de Actividades de Servicio. Se ha generado en consecuencia, una situación de inseguridad jurídica en la que coexistirán distintos regímenes legales de diferentes categorías, jerarquías y alcances, en la mayoría de los casos superpuestos, en otros contrapuestos y en muy pocos complementarios. Se produjeron asimismo, lagunas, zonas grises y vacíos normativos que seguramente suscitarán situaciones de colisión e incompatibilidad. Resaltemos que el postulado de los presupuestos mínimos ambientales consagrado en nuestra Constitución Nacional debe estar compatibilizado con el resto de los principios que la norma dispone, fundamentalmente con el de la igualdad ante la ley, asegurando unidad y seguridad jurídica y uniformidad de las condiciones de vida en todo el país. La ley 25.612, resulta una ley desprovista de los aportes que, desde la práctica, pudieron haberse recogido como bagaje surgido del abordaje del tema, en el marco del cumplimiento de la nutrida normativa vigente, fundamentalmente la de la Ley 24.051. En síntesis, a pesar de contar a la fecha con una ley de presupuestos mínimos para la protección ambiental en materia de residuos industriales, no podemos decir que contemos con los lineamientos legales básicos que permitan asegurar una adecuada y completa gestión ambientalmente racional de los residuos peligrosos. Sigue entonces vigente y plenamente operativa la Ley 24.051 de Residuos Peligrosos que por sus características de norma mixta dictada antes de la reforma de 1994 no puede considerarse como una ley que integre el nuevo plexo normativo planificado por los 16

Ley 25.612. Presupuestos Mínimos para la Gestión Integral de los Residuos Industriales y de actividades de Servicio. B.O. 29/7/02. Promulgada parcialmente por Decreto 1343/02. B.O. 25/07/02. 17 Para un tratamiento más profundizado del tema consultar: Nonna, Silvia. Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. Residuos Peligrosos. Editorial Estudio. 2008. 18 Ley 24.051 Generación, manipulación, transporte y tratamiento de Residuos Peligrosos. B.O. 17/01/92. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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constituyentes. No obstante lo cual, resaltemos que la efectiva vigencia y aplicación de esta ley y sus numerosas normas complementarias, han permitido regular una materia tan sensible y con consecuencias ambientales indiscutibles como lo es la gestión de los residuos peligrosos.

3.10

Ley 26.815 de manejo del fuego 19

La Ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional. Se aplica a las acciones y operaciones de prevención, presupresión y combate de incendios forestales y rurales que quemen vegetación viva o muerta, en bosques nativos e implantados, áreas naturales protegidas, zonas agrícolas, praderas, pastizales, matorrales y humedales y en áreas donde las estructuras edilicias se entremezclan con la vegetación fuera del ambiente estrictamente urbano o estructural. También alcanza a fuegos planificados, que se dejan arder bajo condiciones ambientales previamente establecidas, y para el logro de objetivos de manejo de una unidad territorial. Crea el Sistema Nacional de Manejo del Fuego que tiene como objetivos prioritarios Proteger y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios como así también velar por la seguridad de la población en general y de las personas afectadas al combate de incendios. Para ello debe establecerse los mecanismos para una eficiente intervención del Estado en las situaciones que involucren o demanden acciones y operaciones de prevención, presupresión y combate de incendios que aseguren el adecuado manejo del fuego.

4.

Reflexiones finales

Habiendo hecho un breve recorrido por la evolución del derecho ambiental argentino y teniendo en cuenta la situación actual, con diez leyes de presupuestos mínimos dictadas al amparo de la Constitución Nacional, vale resaltar lo siguiente:

19

Ley 26.815. B.O. 16/01/2013. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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

El derecho ambiental en Argentina, al igual que en la mayoría de los Estados

del mundo, es un signo de nuestra era. 

Están vigentes en el país, normas de larga data, normas actuales, de distintos

niveles, con distinto estado de implementación, de diferente eficacia, coexistiendo de manera poco coordinada y con incipiente armonización 

La dinamicidad del ambiente requiere de una permanente actualización

regulatoria 

Siendo la Ley 25.675 de Política Ambiental nacional una ley marco que

además define el concepto de presupuestos mínimos consagrado en la Constitución Nacional, su supremacía es innegable y por tanto las normas específicas deben ajustarse a sus disposiciones.”20 

Aún se encuentran algunas cuestiones pendientes para la plena implementación

de las leyes de presupuestos mínimos. 

Es necesario trabajar con compromiso y decisión hacia el logro del objetivo

común de este nuevo marco jurídico ambiental cual es la protección del ambiente. 

Partiendo de la Constitución Nacional y tomando como base nuestra ley

general de ambiente hacia el logro de los objetivos que nos plantea, en el marco de los principios rectores que nos señala y mediante las herramientas que nos indica. 

5.

El desafío es hacer sostenible el Derecho Ambiental.

Referencias Bibliográficas

Consejo Hídrico Federal (COHIFE). Principios rectores de la Política Hídrica. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Secretaría de Jurisprudencia. 1ª Ed. Buenos Aires. ISBN 978-987-1625-22-2. LOPEZ ALFONSÍN, Marcelo. Derecho Ambiental. Editorial ASTREA. 2012. M.1569.XL “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios.

20

Art. 3º Ley 25.675: La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público, operativas y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta. TerCi, v.03, n.01,jan./jun.2014

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Silvia Nonna

NONNA, Silvia; DENTONE, José María; WAITZMAN, Natalia y colaboración de RIPANI, Ezequiel Fonseca. Ambiente y Residuos Peligrosos. Editorial Estudio. 2011. NONNA, Silvia. Normativa Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires. EUDEBA. 2013. ______. Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. Editorial Estudio. Buenos Aires. 2008. www.normasambientales.com

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