China Policy Institute 

Discussion Paper 6 

CHINA­ASEAN COOPERATION: THE DRUG ISSUE  by SHENG Lijun and LIU Zhi 

© Copyright China Policy Institute  April 2006 

China House  University of Nottingham  University Park  Nottingham NG7 2RD  United Kingdom  Tel: +44 (0)115 846 7769  Fax: +44 (0)115 846 7900  Email: [email protected]  Website: www.nottingham.ac.uk/china­policy­institute 

The China Policy Institute was set up to analyse critical policy challenges faced by China in its rapid  development.  Its goals are to help expand the knowledge and understanding of contemporary  China in Britain, to help build a more informed dialogue between China and the UK and to  contribute to government and business strategies.

1 

China­ASEAN Cooperation:  The Drug Issue 

Abstract  This essay studies the existing cooperation mechanisms between China and  ASEAN  to  control  drug  trafficking  in  the  Golden  Triangle.    This  cooperation  currently  falls  into  three  categories:  (1)  under  the  framework  of  ASEAN+1  (China) and ASEAN+3 (China, Japan and South Korea); (2) under the framework  of  Greater  Mekong  Sub­Region  (GMS)  cooperation;  (3)  between  the  local  governments  of  China  and  Myanmar,  Laos  and  Vietnam.    The  essay  explores  deficiencies in this cooperation and ways to improve it.

2 

China­ASEAN Cooperation:  The Drug Issue  By  Sheng Lijun and Liu Zhi 1  China  and  ASEAN  states  have  long  been  ravaged  by  illicit  drugs  from  the  Golden Triangle. 2  At their sixth summit in 2002, they placed cooperation against  drug trafficking on top of their agenda for cooperation in non­traditional security. 3  This essay discusses this cooperation, which falls into three categories: (1) under  the  framework  of  ASEAN+1  (China)  and  ASEAN+3  (China,  Japan  and  South  Korea);  (2)  under  the  framework  of  Greater  Mekong  Sub­Region  (GMS)  cooperation;  (3)  between  the  local  governments  of  China  (mainly  Yunnan  province) and Myanmar, Laos and Vietnam.  It then examines deficiencies in the  cooperation.    Finally  it  makes  proposals  to  improve  this  cooperation.    As  it  focuses  on  the  Chinese  initiatives  and  bilateral  cooperation  (between  China  and  ASEAN only), other initiatives and operations such as those by Asia Development  Bank (ADB), or ASEAN (within itself where China is not involved), or international  organisations  such  as  the  United  Nations  Office  for  Drug  Control  and  Crime  Prevention (UNODCCP), will therefore not be discussed here.  Cooperation under the Framework of ASEAN+1 and ASEAN+3  This  cooperation  started  in  October  2000  when  the  international  congress  “In Pursuit of a Drug­Free ASEAN 2015: Sharing the Vision, Leading the Change”  was  held  in  Bangkok. 4  At  the  congress,  China  and  ASEAN  adopted  a  “Plan  of  Action”,  entitled  “ASEAN  and  China  Cooperative  Operations  in  Response  to  Dangerous  Drugs  (ACCORD)",  to  declare  their  intention  to  achieve  a  drug­free  ASEAN  by  2015.    This  Plan  of  Action  sets  up  the  general  framework  for  their  cooperation, which focuses  on (1)  promoting public  awareness  of the dangers  of  drugs  and  adequate  responses  within  their  societies;  (2)  data  collection,  preventive  and treatment  programmes  and  the  sharing  of  information;  (3)  drug  law enforcement; and (4) alternative development programmes.  It also calls for  a monitoring mechanism to measure the drug control activities in the region. 5  At the 6 th  ASEAN­China summit in November 2002, the two sides issued a  “Joint  Declaration  of  ASEAN  and  China  on  Cooperation  in  the  Field  of  Non­  Traditional  Security  Issues”.    It  lists  cooperation  against  illicit  drugs  on  top  of  their  cooperation  in  non­traditional  security  and,  for  this  purpose,  it  called  for  strengthening  cooperation  in  information  exchange,  personal  training  and  capacity building. 6 

1 

Sheng Lijun is Senior Fellow at the Institute of Southeast Asian Studies, Singapore.  Liu Zhi is  Deputy Director of the Institute of Southeast Asian Studies, the Yunnan Academy of Social Sciences,  Kunming, Yunnan, China.  This paper was written under the ASEAN­China Study Programme of the  Institute of Southeast Asian Studies, Singapore.  2 

The “Golden Triangle”, geographically, refers to the delta between the Mekong River and the Mae Sai  River.    Before  the  late  1980s,  it  covered  an  area  of  about  100,000  square  kilometres  bordering  Myanmar,  Laos  and  Thailand  (mainly  Lashio  state  in  Myanmar,  Mac  Hong  Son  province  and  Chiang  Mai province in Thailand and the Luang Prabang plateau in Laos).  Since 1990s, it has expanded, into  the Shan State and the Kachin State of Myanmar, into Chiang Rai province, Chiang Mai province and  Mac Hong Son province in Thailand, into Nam That province, Phong Saly province, Oudomxay province  and Luang Prabang province in Laos and into north­western Vietnam.  Thus, a new “Golden Triangle”  has emerged with an area twice as large as before the 1990s, with about 3,000 towns and villages.  3  See  “Joint  Declaration  of  ASEAN  and  China  on  Cooperation  in  the  Field  of  Non­Traditional  Security  Issues” on http://www.aseansec.org/13185.htm.  4  Chinese  State  Councillor Luo  Gan  attended  the  Congress,  which  was  co­sponsored  by  Thailand  and  the UNODCCP.  5  For the text of the Plan of Action, see http://www.aseansec.org/645.htm。  6  For the text of the Joint Declaration, see Note 2.

3 

Cooperation  under  the  framework  of  ASEAN+3  started  from  the  first  ASEAN+3  ministerial  meeting  to  combat  transnational  crime,  which  was  held  in  Bangkok  on  11  January,  2004.    The  meeting  issued  a  “Memorandum  of  Understanding  on  Cooperation  in  the  Field  of  Non­traditional  Security  Issues”, 7  which  also  placed  eradicating  illicit  drugs  at  the  top  of  the  agenda  among  non­  traditional security issues.  Cooperation between China and Individual ASEAN States  China  also  cooperates  with  individual  ASEAN  states,  especially  with  GMS  countries, in drugs control.  As early as August 1990, the Public Security Ministry  of  China sent  a delegation to  Myanmar and Thailand for consultation  concerning  transnational  drug  crimes.    In  May  1991,  senior  officials  from  China,  Myanmar,  Thailand  and  the  UNODCCP  met  in  Beijing  to  discuss  measures  against  illicit  drugs.  In June 1992, officials of China, Myanmar, Thailand and UNODCCP met in  Yangon  and signed  agreements  to  launch  cooperation  projects  to eliminate  drug  trafficking,  reduce  the  drug  demand  and  introduce  alternative  programmes  in  Myanmar. 8  In 1993, China, Laos, Myanmar and Thailand signed a joint memorandum  of understanding (MOU), which aims to eradicate opium poppy cultivation through  alternative  development, to  eliminate trafficking in  narcotic  drugs and chemicals  used  in  the  production  of  illicit  drugs,  and  to  reduce  the  demand  for  and  local  consumption of narcotics as well as to address the problem of HIV/AIDS infection  associated  with  intravenous  drug  use.    In  1995,  Cambodia  and  Vietnam  joined  the MOU.  China also signed, between 1999 and 2001, separate joint statements  and MOUs with Thailand, Myanmar, Laos, Cambodia and Vietnam, declaring their  intention  to  cooperate  on  reducing  drug  demand,  management  of  narcotics,  alternative  development,  preventive  and  rehabilitation  programmes,  technical  cooperation and information sharing. 9  On  27  May  1995,  the first  GMS  ministerial  meeting  on  drug  matters  was  held  in  Beijing,  attended  by  Cambodia,  China,  Laos,  Myanmar,  Thailand  and  UNODCCP,  where  the  Beijing  Declaration  was  announced,  together  with  a  GMS  plan  of  action  on  dangerous  drugs.  The  two  documents  set  up  programs  to  combat  drug  abuse  and  trafficking,  and  form  the  basic  framework  for  the  sub­  regional cooperation against illicit drugs, with UNODCCP taking the initiative, and  the GMS states participating.  In  August  2001,  China,  Laos,  Myanmar  and  Thailand  held  a  ministerial  meeting  in  Beijing  and  issued  another  Beijing  Declaration.    This  declaration  emphasized  closer  coordination  and  consultation  at  both  high  level  and  working  level  and  announced  a  partnership  among  them.    It  calls  for  substantial  cooperation  and  more  assistance  in  the  following  areas:  public  awareness,  drug  law  enforcement,  information  exchange,  personnel  training,  investigation,  eliminating production of illicit drugs and drug chemicals along the Mekong River.  On  20  May  2002,  senior  officials  from  all  the  GMS  countries,  China,  Cambodia,  Laos,  Myanmar,  Thailand,  Vietnam,  and  UNODCCP  held  a meeting in  Beijing.    The  meeting  reviewed  the  implementation  of  the  1995  GMS  plan  of  action and discussed new strategy and measures, such as cross­border drug law  enforcement.  It  also  discussed  synthetic  substance  abuse,  drug­related  HIV/AIDS,  deduction  of  drug  demand  in  the  countryside,  and  alternative  development.  Based  on  the  2001  ministerial  meeting  and  the  2002  senior  officials  meeting,  China,  Laos,  Myanmar  and  Thailand  organized  a  joint  team  in  July  2003  to  investigate  the  drug  situation  along  the  Mekong  River.    The  team  7 

For the text of the MOU, see http://www.aseansec.org/15647.htm.  For the agreements, see Yunnan Police Bureau (Drug Office), Compilation of Documents and Reports  on  International  Cooperation  against  Illicit  Drugs  [国际禁毒合作资料汇编]  (for  internal  circulation,  Kunming, 2002).  9  Ibid. 8 

4 

identified  problems  in  drug  control  and  proposed  detailed  action  plans  for  coordination and cooperation. 10  China  also  signed  MOUs  with  non­GMS  ASEAN  countries,  such  as  the  Philippines,  Malaysia  and  Indonesia,  against  illicit  drugs.    The  Chinese  police  cooperated with the Malaysian police in 2003 and the Philippine police in 2004 in  arresting some notorious drug gangs.  Cooperation between Local Governments  China’s  Yunnan  province  also  built  cooperation  mechanisms  with  its  three  neighbours,  Myanmar,  Laos  and  Vietnam,  for  drug  control.    For  example,  from  1996  Yunnan  and  the  three  countries  appointed  “Liaison  Officers  for  Drug  Matters” in their border areas for joint action, coordinated/joint law enforcement,  information sharing and rehabilitation programmes. 11  Cooperation between Yunnan and Myanmar  Yunnan started cooperation with Myanmar, both at central government and  local  level,  in  the  early  1990s. 12  In  1993,  China  and  Myanmar  signed  an  agreement  with  UNODCCP  on  cooperation  for  drug  law  enforcement  in  their  border  area  (Beijing  signed  it  but  Yunnan  implemented  it).    Between  1993  and  1996,  Yunnan,  authorized  by  Beijing,  and  Myanmar  cooperated  with  the  UN  Economic  and  Social  Commission  for  Asia  and  the  Pacific  (UNESCAP)  in  various  projects  aimed  at  reducing  drug  demand  and  preventing  HIV/AIDS  along  the  China­Myanmar border.  In 1996, China, Myanmar and UNODCCP agreed to establish a “mechanism  for regular meetings on drug matters and law enforcement in the border areas of  China  (Yunnan)  and  Myanmar”.    This  mechanism  requires  meetings  to  be  held  twice  a  year,  one  in  a  border  town/city  in  Yunnan  and  the  other  in  a  border  town/city in Myanmar.  They also set up “liaison teams for drug matters and law  enforcement  in  the border  areas of  China (Yunnan)  and  Myanmar”.  So far,  four  such liaison teams have been set up, close to the border, and meet frequently at  different places to exchange drug information for each other’s drug police and for  policy­making at higher levels.  For example, at their fifth meeting on 15 October,  1998,  Yunnan  and  Myanmar  reached  a  consensus  (signed  by  Beijing  but  implemented by Yunnan) to set up five “Drug Law Enforcement Liaison Points” on  each side of their borders.  Cooperation between Yunnan and Laos  The  drug  police  in  Yunnan,  authorized  by  the  China  Ministry  of  Public  Security, cooperate closely with their Laotian counterparts.  Since 1997, the drug  police in Yunnan’s Xishuangbanna Prefecture have worked with the local police of  Phong Saly province in Laos, solving many cases of cross­border drug crime.  The  two  sides have often  held meetings to  exchange drug information, crossed  each  other’s  borders  to  pursue  drug­traffickers  and  teamed  together  to  investigate  drug cases and arrest drug­traffickers. 

10 

For  details,  see  “Chronicle  of  Cooperation  between  China  and  Concerned  Countries  against  Illicit  Drugs in the Golden Triangle” [中国与‘金三角’地区有关国家禁毒合作大事记] on http://www.ynjd.gov.cn (11  June 2004), an official website of the Yunnan Provincial Government for information on drug control.  11  Yunnan needs both authorisation from Beijing and agreement from the relevant states before it can  carry  out  these  operations.    For  further  reading  on  such  cooperation,  see  a  very  informative  review  article  “Cooperation  between  Yunnan,  Thailand,  Myanmar  and  Laos  on  Drug  Control”  [云南省与泰国、缅甸和老挝禁毒合作情况], on http://www.ynjd.gov.cn (11 June, 2004), an official website  of the Yunnan Provincial Government for information on drug control.  12  There were very few cases of such cooperation before the 1990s.

5 

In  November  2001,  Yunnan  Police  met  with  their  counterparts  from  four  border  provinces  of  Laos, 13  and  signed  agreements  to  set  up  Provincial  Liaison  Officers  for  Drug  Matters  in  each  other’s  province.    Yunnan  also  set  up  Local  Liaison Officers for Drug Matters in Mengna county and Jiangcheng county.  These  liaison officers often cross borders to share information and coordinate their drug  policing.  The  police  of  Yunnan,  Laos  and  Myanmar  have  dramatically  intensified  their  drug  policing  along  their  borders  since  2001.    According  to  the  Chinese  police, in 2001 and 2002, Chinese officers, in coordination with and participation  by the police of  Myanmar and  Laos, crossed the borders  and  destroyed 10  drug  factories  in  Myanmar  and  Laos,  and  confiscated  280.83  kilograms  of  heroin,  120.31 kilograms of amphetamine, 109.3 kilograms of opium and 3 kilograms of  morphine, as well as 49.68 tonnes of drug chemicals, 26 tonnes of opium poppy  seeds and large amounts of drug equipment and firearms. 14  In 2003, the police of the three countries again cooperated in as many as  38  cross­border  operations,  destroying  three  drug  factories,  confiscating  281  kilograms of heroin, 8 kilograms of amphetamine, and 429 kilograms of opium. 15  In  2002,  Yunnan  police  trained  55  drug  police  and  officers  from  Myanmar  and  Laos. 16  Cooperation between Yunnan and Vietnam  From 1999, the drug police of Yunnan’s Wenshan city and Vietnam’s Hejiang  province  started  their  cooperation,  with  regular  exchange  of  visits  and  policing  coordination.    The  two  sides  also  set  up  a  “mechanism  of  liaison  officers”,  performing  similar  functions  to  those  established  between  Yunnan  and  Laos  and  Myanmar.  From  September  1999,  the Yunnan  Provincial Office  of  Drugs  and  Crimes  and  its  Vietnamese counterpart, the Commission  of  Drugs  and  Crimes  of  Ho  Chi  Minh  City,  started  to  cooperate,  including  information  sharing  and  policy/action  coordination.  The  cooperation  between  Yunnan  and  neighbouring  countries  not  only  focuses  on  cross­border  drug  policing  as  discussed  above, 17  but  also  on  alternative  development  programmes,  such  as  in  northern  Myanmar  and  Laos,  which started as early as 1991.  By the end of 2004, Yunnan had spent as much  as  500  million  RMB  on  alternative  programmes  and  offered  its  neighbouring  countries,  either  for  free  or  at  below  market  price,  over  one  hundred  tonnes  of  seeds  of  grains  and  economic  crops  and  over  one  million  economic  nursery  stocks.    Its  experts  and  technicians  have  made  more  than  3,000  visits  to  neighbouring  countries  to  help  alternative  programmes  and  trained  more  than  1,000 technicians there.  It has helped to cultivate as much as 410,000 hectares  for alternative cropping in northern Myanmar and northern Laos. 18 

13 

The  four  provinces  are  Oudomxay  province,  Nam  That  province,  Phong  Saly  province  and  Bokeo  province.  14  Yunnan Weekly on Drug Control [云南禁毒周刊] (Kunming, China), 16 February, 2003, p. 3.  15  http://www.ynjd.gov.cn，op. cit, 21 June, 2004.  16  Ibid.  17  As  Yunnan  does  not  border  on  Thailand  and  Cambodia,  there  is  no  joint  cross­border  policing  between them.  18  “Report of  Yunnan’s  Operations against  Drugs and  HIV/AIDS” [云南禁毒和艾滋病防治工作纪实],  in  Law  Daily [法制日报], 22 January, 2005.

6 

Difficulties  Despite  these  efforts,  drug trafficking  in  the  Golden  Triangle has  not  been  brought under effective control.  In 2002, opium cultivation there still stood at a  very high level, 81,400 hectares in Myanmar and 14,100 hectares in Laos. 19  The  primary  factor  is  the  ever­growing  demand  for  drugs  worldwide.    The  second  factor is  poverty and marginalisation in the Golden Triangle as a few drug gangs  take the lion’s share of drug profits, leaving poppy growers in poverty and with a  strong desire to get rich overnight through drug trafficking.  Another factor is the  easy  availability  of  new  technology  and  new  drug  chemicals,  which  makes  drug  production and trafficking more efficient and sophisticated.  The following section  will discuss the difficulties in the current efforts and cooperation to eradicate the  rampant  drug  trafficking  before  we  will  make  proposals  in  the  next  section  for  better cooperation between China and ASEAN in drug control.  Constraints in Myanmar  The drug issue in Myanmar is difficult to solve because it is entangled with  the  political issue of  minority nationalities  in northern  Myanmar  who  are fighting  for their autonomy vis­à­vis the central government.  They have absolute control  of  local  politics,  armed  forces  and  economy.    Faced  with  a  central  government  that they suspect of wishing to deny them autonomy, they need a strong army of  their own, which can only depend on drug money for its operations.  To them, to  deprive  them  of  drug  money  is  to  deny  them  the  primary  means  to  defend  themselves  in  the  face  of  a  hostile  central  government.    They  therefore  see  no  alternative but to resort to violence to protect their drug operations when forced  to do so.  To avoid this, the Myanmar government has always been cautious not  to overreact.  There seems to be a live­and­let­live understanding between them:  so long as the central government does not push hard, the drug armies will stay  quiet.  Therefore, for the past years, the central government has not gone all out  but has only used the drugs issue as a means to divide and rule over local drug  lords.  When the central government felt weak, it would soften its drug policy in  exchange  for  cooperation  from  one  or  two  drug  armies.    When  the  situation  improved,  the  central  government  would  intensify  its  effort  to  disarm  them  and  cut down their drug trafficking.  For the drug armies, when the central government was weak or busy with  other  domestic  crises,  they  would  accelerate  drug  trafficking  for  army  building.  When  the  central  government  turned  around  to  deal  with  them,  they  would  cooperate  closely  among  themselves  vis­à­vis  the  central  government.    This  in  turn helped better circulation of drugs in the region.  Hence,  if  Myanmar  cannot  finally  solve  the  nationalities  issue,  the  drug  issue will  remain.   We also  note that  Myanmar  occasionally  uses  or  exaggerates  the drug issue as a bargaining chip for more international assistance and for the  purpose of breaking its current diplomatic isolation.  Constraints in Laos  Historical Baggage  The People’s  Republic  of  Laos  replaced the Kingdom  of  Laos  in  1975.    For  a  time,  it  followed,  without  admitting  it,  the  practice  of  the  former regime of exploiting drug money for state revenues.  It even set up state  companies  for the drugs  trade.    For  example,  in  late 1975  the new  government  set  up  a  “Special  Committee  for  Drugs  Management”  to  manage  the  drugs  business  for foreign  currency.   Quite a few government  officials  and employees,  19 

United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, World Drug Report 2002 (Oxford:  Oxford University Press, 2003).

7 

by taking advantage of their positions in the state drugs business, formed secret  connections with international drug mafias to make personal profits.  Drug abuses  hence  boomed for a time in  Laos. 20  This  state practice  began  to  be phased  out  from the 1990s.  Political Constraints  Like  northern  Myanmar,  the  drug  issue  in  Laos  is  also  entangled with the political  issue of independence for minority nationalities.  For  example,  the main  drug lord, Wang Bao  and  his  army  National  United Front  army  conducts  drug  trafficking  with  the  justification  of  seeking  independence,  which  certainly  sounds  appealing  to  the  local  ethnic  minorities.    Such  independence needs  a strong army  that  in  turn  needs  drug  money, as there  are  no other resources.  Geographical Constraints Laos borders Myanmar, Thailand, China, Vietnam  and  Cambodia,  with  frontiers  measuring  5,137  kilometres  and  with  hundreds  of  road  passes  in  high  mountains  that  are  difficult  to  check.    For  geographical  reasons, it has historically been used for the drug trade.  The  Laos  government  has  recently  taken  strong  measures  against  illicit  drugs  and  has  promised  to  impose  a  comprehensive  ban  on  opium  growing  by  2008.    However,  this  does  not  seem  likely,  given  the  above­mentioned  constraints and serious lack of international financial assistance. 21  Constraints on Yunnan  China (Yunnan) has  a strong desire to  eradicate drugs as  it  does  not  grow  poppies  (while  neighbouring  countries  do)  but  suffers  heavily  from  the  drugs  smuggled in from the Golden Triangle.  During the ten years from 1990 to 1999,  Yunnan  had  more  than  50,000  cross­border  drug  cases.    This  figure  reached  65,000  in  1999  alone,  jumping  to  96,189  in  2000  and  over  110,000  in  2002. 22  Officially  registered  drug  addicts  in  China  totalled  around  50,000  in  1988,  148,000  in  1991  and  520,000  in  1995,  and  jumped  to  1.05  million  in  2003. 23  Heroin  found  in  China  is  all  smuggled  in  from  the  Golden  Triangle.    About  100  tonnes of heroin was estimated to be smuggled into China in 2003, comprising 70  per cent  of the total heroin  produced in  the  Golden  Triangle  that  year.   In  other  words,  China  has  become  the  largest  consumer  of  heroin  from  the  Golden  Triangle.  China (Yunnan) is faced with daunting difficulties in preventing drugs from  crossing its borders.  It borders the Golden Triangle.  It shares 4,060 kilometres  of  borders  with  Myanmar,  Laos  and Vietnam, with  about 120  road  passes.   It  is  difficult  for  it  alone  to  block  the  drugs  without  cooperation  from  neighbouring  countries.    Yunnan  has  1,997  kilometres  of  borders  with  Myanmar.    The  central  government  of  Myanmar,  however,  only  has  control  of  392  kilometres  of  the  borders,  with  the  rest  under  the  control  of  the  drug  armies.    Therefore,  very  often,  China  (Yunnan)  has  to  deal  with  these  difficult  drug  armies  separately  instead of with the central government.  A substantial breakthrough is likely to be  difficult.  Second, Yunnan is the only province in China that stands in the frontline of  drugs from the Golden Triangle.  Yet, as a provincial government, it cannot sign  official  agreements  with  neighbouring  countries,  but  only  with  their  local  governments.    Even  then,  permission  from  their  central  governments  is  still  needed.    Yunnan  therefore  often  feels  frustrated  in  its  ambition  to  go  all  out  to  20 

Ma  Shuhong,  ed.,  Drugs  in  the  Golden  Triangle  [当代金三角东南亚毒品问题]  (Kunming:  Institute  of  Southeast Asian Studies, Yunnan Academy of Social Sciences, 1995), pp. 60­64.  21  Laos  has  asked  for $350  million  in  international  assistance  to  bring  total  annual  poppy  production  down from 123 tonnes in 1999 to 41 tonnes in  2006.  So far it has been promised only a few million  dollars.  22  Cheng  Gang,  “80%  of  All  the  Counties  are  Drug­Affected”,  China  Youth  [中国青年报]  (Beijing),  13  February, 2004, p. 7.  23  Ibid.

8 

eradicate  drugs,  such  as  its  desire  to  launch  unhindered  cross­border  police  pursuit.  If  Yunnan  pushes  too  hard,  due  to  the  suspicion  by  its  neighbours  as  discussed below, Beijing may receive diplomatic complaints, and it will in turn ask  Yunnan to “step gently” for the sake of overall diplomatic relations between China  and  those  countries,  which  is  seen  by  Beijing  as  more  important  than  the  drug  issue.  Lack of Trust  Lack of trust among the concerned countries poses a serious barrier to their  effective  cooperation  against illicit  drugs.   For  example,  drug armies  in  northern  Myanmar  are  originally  from  the  People’s  Army  of  the  Burma  Communist  Party.  Most  of  its  leaders  are  ethnic  Chinese,  whom  Myanmar  suspects  of  still  having  links  with  China.    It  suspects  China’s  effort  at drug control  as aimed at  keeping  links with and support for those drug armies as potential leverage over Myanmar.  Therefore,  when  Yunnan  increases  financial  and  human  assistance  for  the  alternative programme in northern Myanmar, Myanmar suspects China of having  a  hidden  agenda.    When  Yunnan  drug  police  want  to  cross  the  border  in  hot  pursuit of drug traffickers or to form joint operation forces, as they often do with  the Laotian drug police, Myanmar often hesitates to cooperate.  In  the late  1990s, the United  Wa  State  Army  of  Myanmar,  a  major  drug  army in northern Myanmar, promised China that “its drug route will not go across  China”.  This promise, though never implemented, cannot but raise suspicion on  the part of Thailand.  It suspects China of making great efforts to block the drug  flow  northwards  to  enter  China  while  keeping  its  eyes  closed  to  drug  flows  southwards  across  the  border into  Thailand.    Furthermore,  the  economic  rise  of  China  and  the  subsequent  regional  concern  of  a  “China  threat”  do  not  help  Myanmar,  Laos  and  other  neighbouring  countries  to  accept  the  Chinese  offer  of  alternative  programmes in their  countries.   Since  it  cannot  go  all  out  across  the  border  for  alternative  programmes,  Yunnan  emphasises  strict  border  checks,  which  are  suspected  of  being  selfish  so  as  to  divert  the  drug  flow  to  other  countries.  Mutual  suspicion  can  also  be  found  between  Thailand  and  Myanmar.  Thailand  suspects  Myanmar  of  intentionally  applying  loose  border  controls  over  drugs  into  Thailand,  while  Yangon  takes  the  view  that  most  of  the  borders  are  under  the  control  of  anti­government  forces  that  enjoy  covert  support  from  Thailand.    This mutual  suspicion  weakens  and complicates their  cooperation  and  commitment to fight drug trafficking.  Economic Constraints  Economic  conditions  in  the  Golden  Triangle  also  pose  a  severe  hindrance,  especially  to  alternative  programmes  there.    Now  in  northern  Myanmar  and  northern Laos, after so many years of effort, alternative programmes only cover  500,000 mu (1 hectare = 15 mu).  However, poppy cultivation still stands at 1.2­  1.5  million  mu.   Alternative  programmes  can  only  be implemented in  plains  and  areas  either  along  highways  or  around  the  headquarters  of  local  governments,  but not in far­flung vast mountainous areas.  This is due to the following reasons:  Firstly,  because  of  low  agro­technology,  grain  growing  in  remote  mountainous  areas,  unlike  the  plains,  produces  low  yields  and  farmers  cannot  even make a living while they can earn 3­5 times more profit from growing opium  poppies.    No  economic  crop  is  as  profitable  as  opium  growing.    So  long  as  the  whole area is  not  converted to  grain  growing overnight; in  other  words, so  long  as there is one area that still grows poppies, grain growers always feel a loss of  profit and often move to the areas where they can grow opium.  As a result, while  alternative  programmes  appear  to  have  reduced  poppy  growing  and  increased  grain  and  economic  crop  production  in  one  or  two  areas,  as  far  as  the  whole

9 

triangle  region  is  concerned,  poppy  production,  even  its  growing  area,  has  not  been greatly reduced.  This is because those poppy growers move to those poppy  growing  areas  either  to  raise  its  production  or  open  up  new  land  for  poppy  growing.  Secondly,  because  of  poor  infrastructure,  grain,  unlike  opium,  cannot  be  well stored or easily transported for sale.  But for opium growers, salesmen from  cities always come to their doorsteps to purchase.  In those mountainous areas,  opium  often  serves  as a hot  local  currency  and  medicine for those  growers  who  are short of cash and have no access to proper medical services.  Thirdly,  because  of  severe  shortages  of  farmland  and  water  in  the  mountainous,  areas,  poppy  growing  makes  sense  because  opium  can  grow  continuously on the same land for up to 10­15 years while land for grain crops is  rendered uncultivable in only 2­3 years.  Fourthly, poppy  growing has a long history  of  several  hundred years  and  has thus become deeply rooted in local culture.  Local people do not view it as a  crime as outsiders do.  Fifthly, the market for grain and economic crops often fluctuates while the  international demand for opium remains constant and strong.  Legal Deficiencies  At present, there are no binding laws that commit China and ASEAN states  to  cooperation  against  drug  trafficking.    Those  bilateral  and  multilateral  documents,  such  as  the  Plan  of  Action  of  ACCORD,  the  Beijing  Declaration  and  various MOUs mentioned above are only government documents or rather “letters  of  intention”.    They  only  put  forward  a  general  framework  and  propose  without  having the power to implement, detailed arrangements, relevant law enforcement  organs, review mechanisms and verification standards and procedures.  Relevant  domestic laws are mutually highly incompatible.  Therefore, such cooperation and  law  enforcement  is  often  subject  to  the  political  determination  and  political  agenda of those countries.  For example, the Plan of Action of ACCORD requires a regional cooperation  mechanism and a review mechanism to be set up.  But neither has been done yet  while the enforcement  mechanism has not  been  placed on  the agenda, even  for  discussion.    At  the  same  time,  the  drug  gangs  have  become  much  more  organised,  sophisticated  and  professional,  with  better  arms  and communications  equipment and, importantly, better cooperation.  In other words, policing lags far  behind the criminals.  Chinese Proposals  Beijing  is  increasingly  upset  by  rampant  drug  abuse  in  China,  which  is  closely  linked  with  drugs  from  the  Golden  Triangle.    It  is  concerned  that  the  region  may  lose  its  battle  against  drug  trafficking.  Given  the  above  mentioned  difficulties,  it  advocates  stronger  political  determination,  more  forceful  action,  closer  cooperation  and,  most  importantly,  enacting  conventions.    Chinese  scholars  and  experts  have  made  the  following  proposals  for  China­ASEAN  cooperation in drugs control.  The most important point is fewer empty words but more concrete action.  Therefore,  China  and  ASEAN  states  should  enact  legally  binding  and  detailed  multilateral  and  bilateral  conventions,  treaties  and  agreements  such  as  a  Convention  on  Drugs.    Each  country  should  sign  and  ratify  the  convention  and  revise its domestic drug laws accordingly.  The convention should require all the  signatory  states  to  adopt  immediate  and  effective  measures  to  make  sure  that  there should be sufficient financial, material and personnel input, and government

10 

and civil establishments to meet the growing challenges of drug trafficking so that  drug control will not become empty talk. 24  Secondly,  the  existing  MOUs,  declarations  and  plans  of  actions  only  provide  the  initial  basis  for  cooperation,  but  are  far  from  sufficient.  Detailed  short,  medium  and  long­term  plans  for  action  should  be  formulated.  To  make  sure  that  these  plans  are  not  simply  empty  words,  special  and  professional  working teams should be established in both China and relevant ASEAN countries  to  convert  these  plans  into  concrete  actions.    For  example,  China  supports  the  pincer  strategy as stated in  the ASEAN­China Plan  of  Action  of  ACCORD, i.e.,  to  control both traditional drugs like opium and heroin as well as new drugs such as  synthetic  substances  (amphetamine­  type  stimulants,  ATS).    But  more  effective  and  concrete  operational  plans  should  be  designed  and  closer  cooperation  and  coordination should be encouraged. 25  Likewise,  concrete  operational  plans  should  also  be  made  to  cover  (a)  alternative  development;  (b)  intercepting  illicit  drugs,  drug  chemicals  and  production  equipment;  (c)  personnel  and  drug  police  training;  and  (d)  rehabilitation and social reintegration.  Most important are joint police operations,  including the sharing of police information and joint investigations, to arrest drug  criminals  and  destroy  their  drug  plants.    Closer  and  wider  judicial  and  law­  enforcing  cooperation  should  also  be  encouraged,  such  as  in  prosecution,  verification and trial, and extradition of drug criminals.  Thirdly,  multilateral  and  bilateral  permanent  mechanisms  should  be  established for closer cooperation, such as setting up a China­ASEAN Commission  on  Drug  Matters,  a  GMS  Commission  on  Drug  Matters,  a  China­Myanmar  Commission  on  Drug  Matters,  a  China­Laos  Commission  on  Drug  Matters,  a  China­Thailand Commission on Drug Matters and a China­Vietnam Commission on  Drug  Matters. 26  Drug  attachés  should  be  sent  to  each  other’s  countries  to  coordinate multilateral and bilateral cooperation.  Fourthly,  the  four  GMS  countries  (China,  Laos,  Myanmar  and  Thailand)  have  established  formal  partnership  on  drug  matters  among  themselves.    They  have agreed in principle to hold drugs summits.  Chinese scholars hope that other  GMS and ASEAN countries will join in.  Fifthly, alternative  development  should be given more  attention.   For  this  purpose, a China­ASEAN Fund on Drug Control should be set up.  The fund may  come  from  (1)  China  and  all  ASEAN  member  states;  (2)  UNODCCP  as  a  supplementary  source;  (3)  developed  countries  and  areas;  (4)  international  financial  organisations  such  as  the  International  Monetary  Fund,  Asia  Development  Bank  and  World  Bank;  (5)  non­governmental  charitable  organisations, multi­national corporations and philanthropists. 27  The United Nations General Assembly  Special Session  (1998)  encouraged  UN  member  states  to  provide  funds  for  drug  control  in  the  “Golden  Triangle”.  Some  members  proposed  that  countries  that  produce  illicit  drugs  should  contribute  half  of  the  funds  and  developed  countries  should  make  up  the  other  half.    Some  countries  like  Germany,  Japan  and  Australia,  have  expressed  their  support  for  this  proposal. 28  We  should  make  efforts  to  see  that  the  United  Nations passes a relevant resolution to encourage those countries to contribute to  the fund. Sixthly,  at  the  8 th  ministerial  meeting  of  GMS  Cooperation  in  1998,  alternative  development  has  been  listed  as  a  new  area  of  its  GMS  cooperation  programme.  But it has not been included in its 100­odd priority projects.  Efforts  24 

Ma, op. cit., pp. 255­258.  This paragraph is based on a speech by Bai Jingfu, Deputy Minister of Public Security of the PRC, at  the GMS Senior Officials Meeting in May 2002, see http://www.ynjd.gov.cn (8 June 2004).  26  Ma  Shuhong,  ed.,  Drugs  Outside  Yunnan  [云南境外毒源研究]  (Kunming:  Publication  House  of  Nationalities, October 2001), pp. 297­302.  27  Ibid., p. 262.  28  Ibid., p. 263. 25 

11 

should be made to make alternative development its priority project, as it should  be for other relevant international organisations.  As  alternative  development  will  bring  new  challenges  to  domestic  laws  regarding  such  matters  as  tax  reduction,  customs  regulations  (including  transportation  regulations),  market  access,  price­setting,  immigration  and  quarantine of animals and plants, a coordination mechanism should be set up. 29 

References in English  ASEAN Secretariat, “Joint Declaration of ASEAN and China on Cooperation in the  Field of Non­Traditional Security Issues”, Phnom Penh, 4 November 2002.  http://www.aseansec.org/13185.htm  Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, U.S. Department  of State, International Narcotics Control Strategy Report (for 2001), issued on 1  March 2002. http://www.state.gov/g/inl/rls/nrcrpt/2001/  Leik Boonwaat. “An Overview of Alternative Development and Illicit Crop  Eradication Policies, Strategies and Actions in the Region”, in Alternative  Development: Sharing Good Practices, Facing Common Problems (Bangkok:  UNDCP Regional Centre for East Asia and the Pacific, 2001).  McCaskill, Don and Ken Kampe, eds., Development or Domestication? Indigenous  Peoples of Southeast Asia (Chiang Mai: Silkworm Books, 1997)  Renard, Ron, “The Making of a Problem: Narcotics in Mainland Southeast Asia”, in  Development or Domestication? Indigenous Peoples of Southeast Asia, edited by  Don McCaskill, Don and Ken Kampe (Chiang Mai: Silkworm Books, 1997).  Sanong Chinnanon, “Working Together towards an Enhanced Alternative  Development Strategy in East Asia”, in Alternative Development: Sharing Good  Practices, Facing Common Problems (Bangkok: UNDCP Regional Centre for East  Asia and the Pacific, 2001).  Spier, T.P. and V. Nawaratram, Drug Abuse in Southeast Asia (Oxford: Oxford  University Press, 1993).  Stensholt, Bob, Developing the Mekong Subregion (Clayton Vic: Monash Asia  Institute of Monash University, 1997).  The Shan Human Rights Foundation, A Report on Forced Relocation and  Extrajudicial Killings in Shan State, Burma (Chiang Mai: The Shan Human Rights  Foundation, 1998).  United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, World Drug Report  2002 (Oxford: Oxford University Press, 2003). 

References in Chinese  Beijing Declaration [北京宣言] (Beijing: 28 August 2001,  http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001­08/29/content_23352.htm)  29 

State  Planning  Commission,  State  Council,  PRC  et  al.,  Report  of  China’s  Participation  in  GMS  Cooperation  [中国参与湄公河次区域合作国家报告]  (Beijing,  November  2002,  http://www.cafta.org.cn/shshshow2.asp?zs_id=3366).

12 

He Shengda and Chen Minghua, At the Turn of the Century: ASEAN and China  [世纪之交的东盟与中国] (Kunming: Publication House of Nationalities, January  2001).  Liu Xuanlue et al., Drug Law Legislation and Enforcement [禁毒立法和执法研究]  (Kunming: Publication House of Nationalities, December 2000).  Liu Zhi, “Cooperation between China and Southeast Asia in Drug Control:  Situation and Challenges” [中国与东南亚禁毒国际合作面临的形势与任务], Explore Asia  [亚洲探索], no 2 (2002): 38­42.  ­­­­­­­ “Develop Alternative Programmes and Promote GNS Cooperation”  [发展替代产业，推进澜沧江湄公河次区域合作], in Southeast Asia Studies  [东南亚研究]，no. 4 (1999): 18­23.  ­­­­­­­­­ “Situation in the Golden Triangle and International Cooperation in Drug  Control” [金三角毒品形势的变化与国际禁毒合作], in Asia Pacific Today [当代亚太]，no.  9 (2001): 24­28.  ­­­­­­­ China and GMS Cooperation against Illicit Drugs  [中国参与湄公河次区域禁毒国际合作研究] (Beijing: China Shuji Publishing House,  December 2004).  Ma Shuhong, ed., Drugs in the Golden Triangle [当代金三角东南亚毒品问题]  (Kunming: Institute of Southeast Asian Studies, Yunnan Academy of Social  Sciences, 1995).  ­­­­­­­­­, ed., Drugs Outside Yunnan [云南境外毒源研究] (Kunming: Publication  House of Nationalities, October 2001).  Press Office, State Council, PRC, China and the Drug Issue [中国的禁毒] (White  Paper) (Beijing: June, 2000,  http://www.people.com.cn/GB/channel2/10/20000910/226317.html)  State Planning Commission, State Council, PRC et al., Report of China’s  Participation in GMS Cooperation [中国参与湄公河次区域合作国家报告] (Beijing,  November 2002, http://www.cafta.org.cn/shshshow2.asp?zs_id=3366)  Sun Wei, ed., Cross­Border Nationalities and Drug Issues  [当代跨境民族与境外铲除毒源研究] (Kunming: Publication House of Nationalities,  October 2001).  Wang Shilu, ed., Report of Southeast Asia 2002­2003 [2002­2003年东南亚报告]  (Kunming: Yunnan University, January 2003).  Yunnan Government, “Chronicle of Cooperation between China and Concerned  Countries against Illicit Drugs in the Golden Triangle”  [中国与‘金三角’地区有关国家禁毒合作大事记] at http://www.ynjd.gov.cn (11 June  2004).  Yunnan Government, “Cooperation between Yunnan, Thailand, Myanmar and Laos  on Drug Control” [云南省与泰国、缅甸和老挝禁毒合作情况], on  http://www.ynjd.gov.cn (11 June 2004).

13 

Yunnan Police Bureau (Drug Office), Compilation of Documents and Reports on  International Cooperation against Illicit Drugs [国际禁毒合作资料汇编] (for internal  circulation, Kunming, 2002).  Zhong Zhixiang, ed., Myanmar Studies [缅甸研究] (Beijing: Junshi Yiwen  Publication House, June 2001).  Zhou Mi, “Cross­Border Crime and Prevention” [论跨境犯罪及其控制策略] in Journal  of Jiangsu Provincial College of Public Security [江苏公安专科学校学报], no. 4  (2004): 28­35.

14