CHILE
DESARROLLO LOCAL EN CHILE
MARCO CID BASCUR
Desarrollo local en Chile
La colección «Mundo Local» nace con el objetivo de acercar a los lectores la evolución del gobierno local en varios países de referencia y dar a conocer los últimos debates en esta materia. Por eso, combina la divulgación y el análisis de los rasgos más relevantes: los sistemas electorales locales, el principio de subsidiariedad, el fortalecimiento de las ciudades, la participación ciudadana, la ordenación territorial, etc. Expertos internacionales ponen al alcance de los lectores todas estas discusiones.
De este modo, con la colección «Món Local» se ofrecen elementos para fomentar el debate y el análisis de la evolución de nuestro gobierno local en el siglo xxi.
El Institut de Ciències Polítiques i Socials (ICPS), adscrito a la Universitat Autònoma de Barcelona, y el Centre per a la Innovació Local (Gabinet d’Estudis de la Presidència), Diputació de Barcelona, son los coordinadores de la colección.
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Los contenidos publicados en la colección «Món Local» expresan la opinión de sus autores, que no tiene que ser necesariamente compartida por el Centre per a la Innovació Local.
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SUMARIO Introducción ............................................................................................................................... 5
1. Antecedentes: del Chile centralizado al proceso de descentralización ................................ 6 1.1. Una Perspectiva Histórica............................................................................................. 6
2. Bases generales de la Administración del Estado ............................................................... 11 2.1. La organización del Estado.......................................................................................... 11 2.2. La división político-administrativa del país................................................................... 13 2.2.1. El nivel regional.................................................................................................... 14 2.2.1.1. Organización política de la región ............................................................... 14 2.2.1.2. Naturaleza y funciones del gobierno regional ............................................. 16 2.2.1.3. Órganos del nivel regional ........................................................................... 17 2.2.2. La provincia.......................................................................................................... 18 2.2.3. La comuna, el municipio ...................................................................................... 18 2.2.3.1. Estructura orgánica...................................................................................... 19 2.2.3.1.1. El alcalde: órgano ejecutivo................................................................. 19 2.2.3.1.2. El Concejo............................................................................................ 20 2.2.3.1.3. El Consejo Económico Social.............................................................. 21 2.2.3.2. Las funciones............................................................................................... 22 2.2.3.3. Instrumentos de gestión municipal .............................................................. 23 2.2.3.3.1. El Plan de Desarrollo Comunal (Pladeco) ........................................... 23 2.2.3.3.2. El Plan Regulador Comunal ................................................................ 24 2.2.3.3.3. El presupuesto municipal..................................................................... 24 2.2.3.4. Financiamiento............................................................................................. 25 2.2.3.4.1. Los ingresos propios del municipio ..................................................... 25 2.2.3.4.1.1. Los ingresos propios permanentes ............................................. 25 2.2.3.4.1.2. El fondo común municipal ........................................................... 27 2.2.3.4.2. Otros ingresos ..................................................................................... 29 2.2.3.4.3. Los ingresos externos a que puede acceder el municipio .................. 30
3. Participación ciudadana. La democratización de les elecciones ......................................... 33 3.1. Sistema electoral chileno ............................................................................................. 34 3.1.1. Elecciones presidenciales.................................................................................... 34 3.1.2. Elecciones parlamentarias................................................................................... 34 3.1.3. Elecciones municipales........................................................................................ 35
4. La nueva gestión municipal.................................................................................................. 39 4.1. Fortalecimiento de la gestión municipal....................................................................... 40
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4.1.1. Fortalecimiento interno del municipio .................................................................. 40 4.1.2. Fortalecimiento de la sociedad civil ..................................................................... 41 4.2. Planificación comunal y ordenamiento territorial ......................................................... 42 4.2.1. Plan de Desarrollo Comunal (Pladeco) ............................................................... 42 4.2.2. Plan Regulador Comunal..................................................................................... 43 4.3. Promoción del fomento productivo .............................................................................. 43 4.4. Asociativismo ............................................................................................................... 44
Conclusiones ............................................................................................................................ 47
Bibliografía................................................................................................................................ 49
Webgrafía ................................................................................................................................. 50
Glosario .................................................................................................................................... 51
Anexos...................................................................................................................................... 52
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Desarrollo local en Chile
INTRODUCCIÓN El proceso de democratización de la Republica de Chile ha ido avanzando junto a la descentralización territorial, política y administrativa iniciada en la década de los setenta. Existen antecedentes anteriores que dan cuenta del proceso de descentralización, pero lo más relevante (en materia de reformas administrativas y políticas) se desarrolla a partir de la creación de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa en el año 1974, en la que se establece la nueva distribución política y administrativa del país. Al respecto, es importante mencionar que en el ámbito de las nuevas administraciones (regional, provincial y comunal) la orientación política e ideológica del régimen era marcadamente centralista.
Con el retorno a la democracia, en el año 1990, se trata de revertir esta situación por lo que el proceso descentralizador se acelera, y a partir de entonces se producen cambios significativos en el ámbito del desarrollo regional y local. La creación de los Gobiernos y Concejos Regionales demuestra una clara voluntad política de avanzar en el desarrollo regional.
Para entender el desarrollo local en Chile es preciso conocer como ha ido evolucionando el proceso de descentralización y desconcentración del país, es por esta razón, que el presente documento pretende hacer un análisis descriptivo del sistema de organización políticoadministrativa del país en los últimos años, presentando los elementos más importantes en el ámbito del desarrollo local.
Establecer una gestión moderna, profesionalizada requiere del esfuerzo de los distintos ámbitos territoriales (nacional, regional y comunal). Sin duda los cambios provocados a partir del retorno a la democracia han sido significativos en materia de participación social, descentralización y la democratización de los municipios (elección directa de alcaldes y concejales). No obstante existe una tarea compleja en relación a como las autoridades políticas, en todos los ámbitos territoriales, son capaces de otorgar mayores atribuciones y competencias para hacer del desarrollo local algo equilibrado y armónico en las distintas regiones del país.
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1.- ANTECEDENTES:
DEL
CHILE
CENTRALIZADO
AL
PROCESO
DE
DESCENTRALIZACIÓN
1.1. UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA1 Uno de los hitos fundadores de los esfuerzos descentralizadores del país tiene que ver con la creación de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) a comienzos de la década de los 40, que se encargó de crear las bases del desarrollo productivo del país. Esta iniciativa tuvo la virtud de legitimar al Estado para crear una entidad con capacidad para delinear el tipo de desarrollo que el país requería, con los inevitables efectos territoriales que las distintas iniciativas produjeron: los programas en el campo del acero, de la electricidad, de la hotelería, de la fruticultura, etc. tuvieron efectos en las diferentes regiones aunque ello no respondiese a un esfuerzo deliberado de planificación del desarrollo regional.
La creación de un ente como la CORFO significó, entre otras cosas, la instalación de un "knowhow" de importancia fundamental pues reforzó la tendencia, que ya se había iniciado, de la constitución de una tecnoburocracia que se transformaría en uno de los soportes del Estado centralizado. La experiencia, exitosa en muchos campos, permitió la configuración de una burguesía industrial que el país no tenía y que se desarrolló al amparo del Estado, y por lo tanto, con una mentalidad "estatal" y centralizadora.
El proceso descentralizador contenía elementos de simple desconcentración administrativa que eran, sin embargo, avances importantes y necesarios que posibilitaban ulteriores progresos de la descentralización política. Por ejemplo, la organización territorial de los servicios, “ la delegación de la gestión aunque no se transfiriera la competencia o la atribución de funciones de iniciativa o de colaboración, pueden sentar las bases de la descentralización”2.
En la década del 60 culmina la arquitectura institucional del Estado con la creación del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo se inicia una preocupación sistemática por el tema del desarrollo regional. Pero lo interesante es que las tareas de reconstrucción y programación se visualizan de manera más bien desconcentrada, otorgándole a las unidades subnacionales un papel del que carecían hasta ese momento. Tal vez sea la precariedad institucional de las provincias lo que impide un papel más activo de las instancias institucionales desconcentradas.
1
Ministerio del Interior - Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, “ Medición y Evaluación del Proceso de Descentralización “, Santiago de Chile, 2003.
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Borja,J.,Valdés,T., Pozo,H., Morales, E., “Descentralización del Estado. Movimiento Social y Gestión Local”, ICI-FLACSO-CLACSO, 1987.
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Es a partir de la experiencia del gobierno de Eduardo Frei Montalva, que la preocupación por el desarrollo armónico del país va de la mano con la importancia otorgada a la Planificación y ello se plasma en la creación de la Oficina Nacional de Planificación (ODEPLAN), que tendría como uno de sus objetivos el desarrollo regional. El énfasis fue puesto, fundamentalmente, en el crecimiento económico regional. El establecimiento de prioridades regionales, mediante la creación de polos de crecimiento, así como la constitución de organismos regionales de coordinación y ejecución, son indicativos de un esfuerzo teórico y práctico por legitimar la necesidad de incorporar a la agenda de los temas nacionales el del desarrollo regional.
La experiencia hasta 1973 mantuvo, en general, rasgos comunes:
a) Una decisión desde el aparato central de diseñar una arquitectura política, de carácter regional, que permitiera desencadenar procesos con el propósito de dinamizar las tareas del desarrollo, incorporando a las regiones con un papel más activo;
b) Una voluntad política que descansaba fuertemente en el soporte técnico previsto por los planificadores;
c) La instalación, de manera germinal, del debate sobre el desarrollo nacional y el papel que las unidades subnacionales tenían en dicho proceso. Con todo, el esfuerzo que desde el Estado se realizó fue insuficiente, entre otras razones porque convivían de manera desigual la culminación de un proceso fuertemente centralizador, tanto en el campo económico como social, con el inicio de una perspectiva para cuya plena legitimación tenía que abrirse paso en un clima "ideológico" que favorecía una creciente dependencia de la sociedad, de la hegemonía del Estado.
A partir de los primeros momentos del gobierno militar, se impone un clima "ideológico" de carácter claramente defensivo respecto de lo que había constituido las características del desarrollo nacional. Un fuerte sentimiento anti-estatista unido al descrédito de la Planificación como instrumento sospechoso de favorecer una desmesurada intervención del Estado, orientan las primeras medidas del régimen militar. En efecto, ya en 1973 se crea la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) cuyos objetivos centrales eran: la reforma estructural del ordenamiento jurídico de la administración del Estado, la modernización de los procedimientos administrativos y la regionalización como lógica proyección de las reformas anteriores.
El diagnóstico sobre el que descansaba la acción del CONARA enfatizaba la existencia de un sector público gigantesco, ineficiente, politizado y generador de una inflación orgánica incontrolable. Esta situación de excesivo centralismo provocó en el discurso militar la justificación de que la iniciativa privada se encontraba asfixiada, por lo tanto, era una carga
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pesada para el contribuyente, era ineficiente e impactaba en el nivel de los usuarios al concentrar la actividad estatal en la capital nacional, lo que condenaba al resto de las provincias al abandono.
En resumen, se puede señalar que son dos los ejes centrales del proceso que se implementa; uno es el establecimiento de una nueva división regional y el otro es la creación de un nuevo régimen municipal. Así, para lo primero se crearon 13 regiones, 55 provincias y en el plano municipal, 328 comunas, cada cual con su respectiva autoridad, designada por el Ejecutivo y quedando todas subordinadas a la línea política del Ministerio del Interior.
La política regional del gobierno militar utilizó varias categorías de instrumentos:
a) financieros, entre los que destacan la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Común Municipal;
b) organizacionales que se pueden agrupar en cuatro subconjuntos:
1.-
las
Secretarías
Regionales
Ministeriales,
(SEREMI),
órganos
desconcentrados de los ministerios nacionales.
2.- las Secretarías Regionales de Planificación y Coordinación (SERPLAC), órgano desconcentrado de ODEPLAN y que funciona como secretaría técnica del Intendente
3.- las Secretarías Comunales de Planificación (SECPLAC), secretaría técnica de los municipios y
4.- la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE);
c) participativos, entre los que destacan los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO) y los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDE)
Pese a que la desconcentración territorial con fines geopolíticos, amparada en un discurso descentralizador impulsada por el gobierno militar, fue acompañada por una máxima concentración del poder, existieron obstáculos que impidieron concretar a plenitud la obra. En efecto, la resistencia de la tecnoburocracia a desplazar sus centros de poder o el papel de las autoridades centrales a ejercer cuotas excesivas de control sobre la gestión regional bajo el temor de la incapacidad de estas últimas para desempeñarse con acierto en sus funciones, fueron algunas de las dificultades que tuvo que enfrentar el régimen.
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Por otra parte, es preciso señalar que también existieron grados importantes de resistencia a la iniciativa descentralizadora por parte de actores sociales e institucionales, en especial, por razones de índole económica y política. “La contradicción entre un Gobierno autoritario y la participación social explica la postura ambivalente frente al tema y la tardanza con la que se implementan las estructuras de participación sobre todo a nivel regional.”
A partir del proceso de redemocratización, iniciado en 1990, se planteó la necesidad de introducir reformas de carácter institucional que permitieran democratizar la vida comunal y regional. Así, en 1991 se aprobó la reforma constitucional que estableció el carácter descentralizado, o desconcentrado en su caso, de la administración del Estado. En el campo municipal se consagró la dimensión autónoma de los municipios, estableciéndose sus funciones y organigrama. Mediante la reforma de 1992, se estableció la normativa específica que permitió la elección popular de alcaldes y concejales, y la instancia formal de participación, los Consejos Económicos y Sociales Comunales (CESCO).
En materia regional, se instituyeron los Consejos Regionales (CORE) como órganos representativos de la opinión ciudadana que institucionalizando la relación entre el ejecutivo regional y la comunidad respectiva. Entre las diversas fórmulas que se barajaron estuvo aquella que apuntaba a que el Consejo estuviera integrado por todos los alcaldes de la región, solución que fue desechada por estimar que tendría el inconveniente de establecer un cuerpo que sólo expresaría demandas locales, sin dimensión regional y frecuentemente competitivas entre sí.
La opción del Ejecutivo era la de elección directa de los consejeros regionales pero finalmente y, como producto de la negociación en el Parlamento, se convino la elección de los consejeros de manera indirecta, esto por los concejales constituidos en Colegio Electoral.
La conformación de los nuevos gobiernos regionales se completa, en 1995, a partir de la dictación de sus nuevas plantas.
Síntesis -
A partir de la década de los cuarenta, se comienza a desarrollar un proceso constante de descentralización donde el elemento mas importante era el otorgamiento de mayores decisiones a la regiones, a través de la creación de la Oficina Nacional de Planificación (ODEPLAN) que se preocupaba del desarrollo económico regional.
-
El Gobierno militar de Augusto Pinochet inicia un proceso de reorganización de la nueva
estructura
regional
y
municipal,
cuyos
rasgos
característicos
eran
contradictorios ya que se crearon algunas instancias de participación de los ciudadanos y las autoridades eran designadas. Se reduce el tamaño del estado y se
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promueve la iniciativa privada. El gobierno tenía un carácter marcadamente centralista y poco democrático. -
Con la recuperación de la democracia, a partir de 1990, se reestablece el proceso de descentralización, incorporando elementos de participación y representación de los ciudadanos.
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2.- BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO 2.1.- LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Chile es un Estado Unitario3, con una Constitución Política aplicable a todo el territorio que cuenta con un régimen presidencialista tiene una clara división de Poderes del Estado, los cuales funcionan de manera autónoma e igualitaria en todo el territorio nacional.
El Poder legislativo, es un sistema bicameral, esto es, Cámara de Diputados y del Senado, que, en conformidad con la Constitución concurren a la formación de las leyes. La Cámara de Diputados cuenta con 120 Diputados, que se renueva en su totalidad cada 4 años, en tanto que la Cámara del Senado cuenta con 47 Senadores, cuyos mandatos duran 8 años de duración, renovándose alternadamente cada 4 años, correspondiendo hacerlo en un periodo a los representantes de la regiones pares y luego a los de las regiones impares. Es importante señalar que 38 Senadores son elegidos de manera directa por los ciudadanos y 9 son nombrados por el Presidente de la República (Senadores Institucionales), de acuerdo a lo establecido en el Artículo 45 de la Constitución Política de Chile.
El Poder Judicial, a través de la la Corte Suprema, está integrada por 21 Ministros que conforman cuatro salas; una civil, una penal, una constitucional y una mixta. El pleno de ministros constituye la máxima autoridad del Poder Judicial, eligiendo cada dos años mediante votación a uno de sus pares, para que los represente desde el cargo de Presidente de la Corte Suprema. En el ámbito de la descentralización cuenta con Cortes de Apelaciones descentralizadas territorialmente en las regiones y provincias.
Poder Ejecutivo, es a quién corresponde el Gobierno y la administración del Estado, cuya responsabilidad recae en el Presidente de la República, quien es el Jefe de Estado. Su autoridad se extiende a todo el territorio nacional y a todo lo que tiene relación con la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
3
Articulo Nº 3, Constitución Política de Chile, 1980.
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Estructura del estado de Chile
ESTADO
PODER LEGISLATIVO
PODER EJECUTIVO
PODER JUDICIAL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
MINISTERIOS CONSEJO REGIONAL
INTENDENTE REGIONAL GABINETE REGIONAL GOBERNADOR PROVINCIAL
CONSEJO ECONOMICO SOCIAL PROVINCIAL
SECRETARIAS REGIONALES
SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALIDADES
CONSEJO MUNICIPAL
ALCALDE
CONSEJO ECONOMICO Y SOCIAL COMUNAL
Síntesis -
Chile, es un Estado Unitario, tiene clara división de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) los cuales funcionan de manera autónoma e igualitaria en todo el país y son regidas por una constitución nacional.
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2.2.- LA DIVISIÓN POLÍTICO- ADMINISTRATIVA DEL PAÍS El gobierno militar de Augusto Pinochet, el año 1973, crea la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA), donde se establece una nueva división Político – Administrativa del país. Desde entonces el país se divide en 13 regiones, 51 provincias y 342 comunas4.
Las regiones a su vez se dividen en Provincias, a cargo de un Gobernador, y éstas en Comunas administradas por una municipalidad y gestionadas por los Alcaldes respectivos.
Cuadro Nº 1: Distribución Político –Administrativa por Regiones Regiones
Nº Provincias
Nº Comunas
Nº Población
I De Tarapacá
3
10
426.351
II De Antofagasta
3
9
492.846
III De Atacama
3
9
252.353
IV De Coquimbo
3
15
600.303
V De Valparaíso
7
38
1.542.492
Metropolitana De Santiago VI Del Lib. Bernardo O’Higgins VII Del Maule
6
52
6.038.974
3
33
773.950
4
30
904.124
VIII Del Bíobío
4
52
1.853.678
IX De La Araucanía
2
31
864.929
X De Los Lagos
5
42
1.061.735
XI Aisén Del Gral. Carlos Ibáñez Del Campo XII De Magallanes y Antártica Chilena Total
4
10
86.697
4
11
151.869
51
342
15.050.301
Fuente: Elaboración propia. Los datos fueron obtenidos del Ministerio del Interior, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y el Censo de la población del año 2002 del Instituto Nacional de Estadísticas (INE)
4
Es importante señalar que inicialmente se estableció el mismo número de regiones, pero en el caso de las provincias creadas fueron 55 y las comunas 308.
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Síntesis -
En el año 1973 se crea la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA), donde se establece una nueva división político-administrativa. Desde entonces Chile se divide en 13 regiones, 51 provincias y 342 comunas, aunque inicialmente eran 55 provincias y 308 comunas.
2.2.1.- EL NIVEL REGIONAL 2.2.1.1.- ORGANIZACIÓN POLÍTICA DE LA REGIÓN La región es una unidad territorial con características geográficas e intereses económico sociales y culturales relativamente semejantes. “El gobierno interior de cada región reside en el Intendente, quien será el representante natural e inmediato del Presidente de la República en el territorio de su jurisdicción. Será nombrado por éste y se mantendrá en sus funciones mientras cuente con su confianza”5, por lo tanto, a él le corresponde la administración y el gobierno de la región, en conformidad con las orientaciones, órdenes e instrucciones que le imparta el Presidente directamente o a través del Ministerio del Interior.
La administración superior de cada región corresponde al Gobierno Regional (compuesto por el Intendente como órgano ejecutivo) y por el Consejo Regional (como órgano consultivo, resolutivo y fiscalizador). Para el ejercicio de sus funciones, los gobiernos regionales cuentan con personalidad jurídica, patrimonio propio y atribuciones privativas. El camino emprendido, a partir de la recuperación de la democracia en el año 1990, de democratizar y modernizar el Estado, supone sin duda la combinación de procesos descentralizadores y desconcentradores de funciones públicas. Esto queda de manifiesto en la doble función que asumen los Intendentes Regionales en el ejercicio de sus atribuciones y en el cumplimiento de sus funciones. Actúan como órgano desconcentrado del Presidente de la República al desempeñar las funciones de Gobierno Interior y de su representación en la región y, en cuanto que órgano descentralizado, actúan como representantes y Presidentes de los Consejos Regionales, cuentan con transferencia de competencias (fundamentalmente de decisión de inversión regional) y además, no están supeditados a una orden jerárquica superior, sino más bien sometidos a la supervigilancia del Consejo Regional.
5
Ministerio del Interior,”Articulo 1, Ley Orgánica Constitucional Sobre Gobierno y Administración Regional (LEY-19175)”, Santiago de Chile, 1993.
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La creación de los Gobiernos Regionales, responde a una necesidad creciente de los ciudadanos y de sus organizaciones sociales, productivas y empresariales, entre otros, para participar del desarrollo del ámbito de su territorio. Responde además, a la prioridad, voluntad política y compromiso establecido por la nueva institucionalidad democrática. Así queda manifestado por el Presidente de la Republica el señor Patricio Aylwin, quién planteó que “es necesario descentralizar el gobierno y crear instancias a través de las cuales las distintas comunidades que forman la nación, participen en la solución de sus propios problemas. …”6
En el ámbito regional, hasta ahora en Chile no había mecanismos de generación democrática ni delegación de atribuciones suficientes para que la región pudiera participar, su gente, su comunidad, en la decisión de los problemas que le atañen, en impulsar su crecimiento y desarrollo. Esta ley tiende a llenar ese vacío7. Con estas orientaciones y motivaciones se da inicio a la creación del Gobierno Regional el cual es una institución pública nueva, creada por la ley de Gobierno y Administración Regional.
Los Gobiernos Regionales son instituciones públicas descentralizadas territorialmente cuya finalidad es permitir el desarrollo económico, social y cultural de sus habitantes y localidades de manera armónica y equilibrada. Para ello cuenta con un conjunto trascendente de funciones y atribuciones establecidas por la ley.
En efecto, la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado (LEY 18575), en sus artículos 37, 38 y 39, establece a quien corresponde la administración de la región y los órganos asesores en el desempeño del cargo, pero es la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LEY 19175) la que establece las funciones, atribuciones, competencias, obligaciones, entre otros, que tiene el Intendente
y sus cuerpos asesores (Gobierno Regional y Consejo
8
Regional) .
Síntesis -
El gobierno interior de la región reside en el Intendente, quien actúa como representante del Presidente de la República y es nombrado por él.
-
La administración de la región corresponde al Gobierno Regional, compuesto por el Intendente y el Consejo Regional.
-
Los Gobiernos Regionales son instituciones públicas descentralizadas territorialmente y cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio.
6 Extracto del discurso del Presidente de la República, don Patricio Aylwin Azócar en la promulgación de la Ley de Gobierno y Administración Regional, Concepción, Noviembre de 1992. 7
Ibidem Nº 5.
8
Es importante señalar que para efectos de estudio, sólo se analizará la estructura orgánica del Gobierno Regional de los Lagos, en lo que dice relación con la administración y funcionamiento del mismo.
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2.2.1.2.- NATURALEZA Y FUNCIONES DEL GOBIERNO REGIONAL “La administración superior de cada región del país estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella “9.
Los Gobiernos Regionales, para el ejercicio de sus funciones, cuentan con personalidad jurídica de derecho público, tienen patrimonio propio y estarán investidos de las atribuciones que la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LEY 19175) les confiere.
De acuerdo a lo establecido por la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, el Gobierno Regional, define las funciones, atribuciones y obligaciones que tienen los Gobiernos regionales en el ámbito de su territorio, por lo tanto, determina la relación que debe establecer con los diversos actores del desarrollo regional, especialmente aquellas que tienen que ver con los municipios. Las funciones más importantes pueden clasificarse en generales o especificas, entre las más importantes y que tienen que ver directamente con el desarrollo comunal, destacan: Las generales, son aquellas que tienen que ver con la elaboración y aprobación de planes, programas y la resolución del destino y distribución del presupuesto de desarrollo de la región (FNDR y sectoriales); asesorar a las municipalidades en la formulación de sus planes y programas de desarrollo. Respecto a las especificas, se refiere a aquellas que tienen influencia en materias de Ordenamiento Territorial, Fomento Productivo, Desarrollo Social y Cultural, entre las más importantes destacan: contribuir a la formulación de las políticas nacionales de fomento productivo, de asistencia técnica y de capacitación laboral; establecer prioridades de fomento productivo en los diferentes sectores; fomentar el turismo con arreglo a las políticas nacionales. En materia de desarrollo social y cultural se encuentra el establecimiento de prioridades regionales para la erradicación de la pobreza; coordinar acciones destinadas a facilitar el acceso de la población de escasos recursos o que vive en lugares aislados, a beneficios y programas en el ámbito de la salud, educación y cultura, vivienda, seguridad social, deportes y recreación y asistencia judicial; distribuir entre los municipios de la región los recursos para el financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por éstas y fomentar las expresiones culturales, cautelar el patrimonio histórico, artístico y cultural de la región, incluidos los monumentos nacionales, y velar por la protección y el desarrollo de las etnias originarias.
9
Ibidem Nº 7.
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Desarrollo local en Chile
Síntesis -
Los Gobiernos Regionales, para el ejercicio de sus funciones, están investidos de las atribuciones que la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LEY 19175) les confiere.
-
Las funciones con las que cuenta puedan ser generales o especificas.
-
Las principales funciones en materia de desarrollo local son: la distribución del presupuesto de la región y la entrega de asistencia a los municipios.
2.2.1.3.- ÓRGANOS DEL NIVEL REGIONAL Los órganos que componen el Gobierno Regional son el Intendente como su ejecutivo, y el Consejo Regional como el ente que hace efectiva la participación de la comunidad regional. El Intendente, como autoridad regional, tiene un doble rol que cumplir. En efecto, como órgano desconcentrado del Presidente de la República, ejerce las funciones de Gobierno Interior, entre cuyas obligaciones relevantes están el mantenimiento del orden público y la seguridad en el territorio del país (artículo 24 de la Constitución). Además, como órgano ejecutivo descentralizado (Gobierno Regional), debe presidir el Consejo Regional y por lo tanto, es el responsable del cumplimiento de las tareas vinculadas a la administración del desarrollo social, cultural y económico de la región.
El Consejo Regional es el órgano colegiado que hace efectiva la participación de la comunidad regional en el Gobierno Regional. Sus miembros son elegidos indirectamente entre los concejales municipales cada región. Entre las funciones que desempeñan destacan
10
:
Normativas: Aprobar el reglamento que regule su funcionamiento y otros reglamentos regionales; Resolutivas: Aprobar los planes reguladores comunales o intercomunales, previamente acordados por los Municipios en conformidad con la Ley General de Urbanismo y Construcciones, a propuesta de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y urbanismo; Aprobar, modificar o sustituir el plan de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto regional, así como sus respectivas modificaciones, sobre la base de la proposición del intendente; Resolver, sobre la base de la proposición del intendente, la distribución de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, de los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional y de los recursos propios que el Gobierno Regional; Fiscalizadoras: Fiscalizar el desempeño del intendente regional en su calidad de presidente del consejo y de órgano ejecutivo del mismo, como también el de las unidades que de él dependan, pudiendo requerir del intendente la información necesaria al efecto.
10
Ibidem Nº 9, articulo Nº 36.
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Desarrollo local en Chile
Síntesis -
El Gobierno Regional esta compuesto por dos órganos: el Intendente y el Consejo Regional.
-
El Intendente cumple una doble función: desconcentrada como Presidente de la República y descentralizada como Presidente del Consejo Regional.
-
El Consejo Regional: órgano colegiado que desempeña funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras.
2.2.2.- LA PROVINCIA La Provincia es la unidad territorial en que se divide la región, tratándose de un órgano territorialmente desconcentrado del Intendente. De menor extensión que la región, presenta un desarrollo productivo característico a cada zona del país. En ella, además, existe una estructuración de poblaciones jerarquizadas e intercomunicadas con su capital. El gobierno y administración superior de la provincia reside en el gobernador, subordinado del intendente regional. A él corresponde, de acuerdo con las instrucciones del intendente, la supervigilancia de los servicios públicos existentes para la administración de la provincia. En cada provincia existe, además, un órgano consultivo y de participación de la comunidad provincial socialmente organizada, llamado Consejo Económico y Social.
Síntesis -
La provincia es una unidad territorial en la que se divide la región y donde se encuentran las comunas y sus respectivos municipios.
2.2.3.- LA COMUNA, EL MUNICIPIO Es la unidad territorial en que se divide la provincia para efectos de su administración local. En la municipalidad reside la administración de la comuna constituida por el Alcalde (quién es su máxima autoridad) y el Concejo, ambos elegidos por votación popular.
Los municipios, son “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico social y cultural de las respectivas 11 comunas” .
11
Ministerio Del Interior - Subsecretaria De Desarrollo Regional y Administrativo, “Ley Orgánica Constitucional De Municipalidades (18.695) “, Santiago de Chile, Junio de 2002.
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Desarrollo local en Chile
Síntesis -
La comuna es la unidad territorial más básica del territorio, es donde se encuentran emplazados los municipios.
2.2.3.1.- ESTRUCTURA ORGÁNICA Los órganos que concurren a la administración municipal son el Alcalde, cómo la máxima autoridad, y el Concejo elegido por la ciudadanía. Ésta contará, además, con un Consejo Económico y Social de carácter consultivo para su representación.
2.2.3.1.1.- EL ALCALDE: ÓRGANO EJECUTIVO
La Administración del municipio recae en el alcalde, quién es la máxima autoridad de la comuna. Es elegido por sufragio universal, su mandato dura cuatro años y puede ser reelegido. Este cargo es incompatible con el ejercicio de cualquier otro empleo o función pública, salvo las excepciones que planteé la ley respectiva.
A partir de las elecciones municipales de octubre del año 2004, por primera vez se realizará la elección separada de alcaldes y concejales, esto quiere decir que se elegirá el representante de cada órgano de manera separada e individual (se emitirán dos cédulas de votación).
En el desempeño de su cargo el alcalde cuenta con innumerables funciones y responsabilidades, pero también con muchas atribuciones que le confiere la ley, entre las más importantes destacan la de representar judicial y extrajudicialmente a la municipalidad y establecer su organización interna; nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia, así como aplicar las medidas disciplinarias correspondientes; administrar los recursos financieros y los bienes municipales o nacionales de uso público de la comuna; otorgar, renovar y poner término a permisos municipales; adquirir y enajenar bienes muebles; dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular; coordinar el funcionamiento municipal con los órganos de la Administración del Estado y, con los servicios públicos, la acción de éstos en el territorio de la comuna; ejecutar actos y celebrar contratos para el adecuado cumplimiento de las funciones de la municipalidad; convocar y presidir el Concejo Comunal, así como el Consejo Económico y Social Comunal; someter a plebiscito, con costo de cargo del municipio, las materias de administración local relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal, siendo obligatorio su resultado para la autoridad municipal cuando en la consulta
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Desarrollo local en Chile
hayan votado más del 50% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna.
El Alcalde deberá dar cuenta pública al Concejo y al Consejo Económico y Social Comunal, a más tardar en el mes de abril de cada año, de su gestión anual y de la marcha de la municipalidad, además de presentarle el balance de la ejecución presupuestaria y el estado de situación financiera.
2.2.3.1.2.- EL CONCEJO
Es el órgano encargado de representar los intereses, problemas e inquietudes de la comunidad local, además de hacerla participe de sus decisiones. Ejerce funciones normativas, fiscalizadoras y resolutivas y está integrado por concejales elegidos por sufragio universal. Los Concejales son elegidos por elección directa, duran cuatro años en sus cargos y pueden ser reelegidos. Se reúne al menos dos veces al mes y sus sesiones son públicas, a menos que los dos tercios de los concejales presentes acuerden que determinadas sesiones sean secretas. El Alcalde preside este Concejo.
Los Concejales son elegidos por elección directa, duran cuatro años en sus cargos y pueden ser reelegidos.
Entre las atribuciones más importantes del Concejo, destacan las Normativas, a través de la dictación de ordenanzas municipales y el reglamento interno de la municipalidad; Fiscalizadoras, mediante el cumplimiento de los planes, programas de inversión municipales y la ejecución del presupuesto municipal; vigilando las actuaciones del alcalde y formulando las observaciones que estime pertinentes, y denunciando los hechos constitutivos de delito que se pudieran cometer; citando o solicitando informes a los organismos o funcionarios municipales cuando lo estime necesario para pronunciarse sobre las materias de su competencia y solicitar informes a las entidades que reciban aportes municipales; Resolutiva, le corresponde pronunciarse respecto de los motivos de renuncia a los cargos de Alcalde y de concejal; aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones o fundaciones; otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de los bienes municipales y nacionales de uso público bajo su administración; aprobar el plan comunal de desarrollo y el presupuesto municipal, y sus modificaciones, así como los programas de inversión correspondientes; establecer derechos por los servicios municipales y por los permisos y concesiones; aplicar dentro de los marcos que indique la ley, los tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación local y están destinados a obras de desarrollo comunal; adquirir, enajenar, gravar, arrendar por un plazo superior a cuatro años o traspasar, a cualquier título, el dominio de bienes inmuebles municipales o donar bienes muebles; expropiar bienes
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Desarrollo local en Chile
inmuebles para dar cumplimiento al plan regulador comunal; otorgar subvenciones y aportes para financiar actividades comprendidas entre las funciones de las municipalidades; otorgar concesiones municipales de bienes y servicios, renovarlas y ponerles término; omitir el trámite de licitación pública en los casos de imprevistos urgentes u otras circunstancias debidamente calificadas, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los concejales en ejercicio.
2.2.3.1.3.- EL CONSEJO ECONÓMICO SOCIAL
En cada comuna existe además un Consejo Económico y Social Comunal compuesto por representantes de la comunidad local organizada. Es un órgano de consulta de la municipalidad cuyo fin es asegurar la participación de las
diversas organizaciones
comunitarias de carácter territorial y funcional y de actividades relevantes que participen en el desarrollo económico, social y cultural de la comuna. Se asegura la participación de las juntas de vecinos (como unidad básica y fundamental del territorio) además de organizaciones productivas, empresariales, académicas, juveniles de adultos mayores, entre otros,
para
colaborar en el desenvolvimiento y desarrollo de la comuna.
El consejo económico y social comunal está compuesto por el Alcalde y por los consejeros elegidos democráticamente por las organizaciones que participan de la comuna, asegurando la participación de cada uno de sus estamentos de la siguiente forma por un período de 4 años pudiendo ser reelegidos : del número total de integrantes de cada consejo económico y social, un 40% será elegido por las juntas de vecinos legalmente constituidas, un 30% por las organizaciones comunitarias funcionales y por las organizaciones laborales cuando las haya en la comuna, y el restante 30% por las organizaciones representativas de actividades productivas de bienes y servicios, duran cuatro años en su cargo y pueden ser reelegidos. Las reuniones se realizan a través de sesiones ordinarias cada tres meses, aunque pueden hacerlo por propia iniciativa debiendo ser convocado por al menos un tercio de sus miembros para estudiar y debatir materias generales de interés local establecidas en su convocatoria y elevar sus opiniones a conocimiento del alcalde y el concejo. Sus sesiones serán públicas.
El número de integrantes y consejeros por comuna, esta determinado por el número de habitantes de la misma.
El consejo económico y social comunal tiene como función de dar su opinión respecto al plan de desarrollo comunal, las políticas de servicios y el programa anual de acción e inversión; la cuenta anual del alcalde y el concejo y todas las materias que el alcalde y el concejo sometan a su consideración.
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Desarrollo local en Chile
Síntesis -
Los municipios cuentan con tres órganos: el alcalde, quién es la máxima autoridad de las comunas; los concejales, representantes de los ciudadanos en el municipio y el consejo económico y social, participan las organizaciones sociales y territoriales de las comunas.
2.2.3.2.- LAS FUNCIONES Para dar cumplimiento a los objetivos y a la finalidad de satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna, los municipios cuentan con dos tipos de funciones: las privativas y las compartidas.
FUNCIONES PRIVATIVAS: Son aquellas que sólo pueden ser cumplidas y desarrolladas por los municipios y sus autoridades, de acuerdo a la normativa vigente, por lo tanto, tienen la exclusividad de su ejecución e implementación en el municipio. Entre las funciones más importantes destacan:
-
Aplicación de las disposiciones sobre transporte y tránsito público dentro de la comuna; construcción y urbanización;
-
La planificación y regulación urbana de la comuna y la confección del plan regulador comunal;
-
El aseo y ornato de la comuna;
-
La promoción del desarrollo comunitario;
-
Elaborar, aprobar y modificar el plan de desarrollo comunal, cuyo diseño y aplicación deberá ser coherente y compatible con los planes regionales y/o nacionales.
FUNCIONES COMPARTIDAS: Son aquellas que ejercen y cumplen su responsabilidad con otros órganos de la Administración del Estado. Entre las más importantes destacan:
-
Ayuda y protección social: Asistencia social, salud pública, prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia.
-
Desarrollo territorial: la protección del medio ambiente, el turismo, el transporte y tránsito público
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Desarrollo local en Chile
-
Infraestructura y vivienda: Urbanización, construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias, vialidad urbana y rural.
-
La educación y recreación: Educación, deporte y cultura.
Síntesis -
Las funciones de los municipios pueden ser privativas o compartidas.
-
Las principales funciones privativas: planificación y regulación urbana, diseño y modificación del plan de desarrollo comunal, el aseo y ornato y la promoción del desarrollo comunitario.
-
Las principales funciones compartidas: Salud pública, educación, infraestructura y vivienda y asistencia social.
2.2.3.3.- INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNICIPAL La gestión municipal contará, a lo menos, con los siguientes instrumentos12:
-
El plan comunal de desarrollo y sus programas;
-
El plan regulador comunal, y
-
El presupuesto municipal anual.
2.2.3.3.1.- EL PLAN DE DESARROLLO COMUNAL (PLADECO)
Es un instrumento de planificación que determina el futuro del desarrollo en la comuna en distintas áreas o sectores de inversión social, económica y productiva (Vivienda, Salud, Educación, Desarrollo social y Productivo, etc) que contempla las acciones y/o programas orientados a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a promover su avance social, económico y cultural. El periodo de vigencia mínima es de cuatro años, no estando sujeta necesariamente su aplicación al tiempo de permanencia
de las autoridades elegidas
democráticamente por la ciudadanía. Su ejecución debe ser sometida a revisión y control de forma permanente, para realizar las modificaciones y ajustes necesarios. Para la correcta elaboración y ejecución de éste plan, tanto el alcalde como el concejo deben tener en cuenta la participación ciudadana y la necesaria coordinación con los demás servicios públicos que 12
Ibidem 11, Artículo 6.
23
Desarrollo local en Chile
operen en el ámbito comunal o ejerzan competencias en dicho ámbito, esto le otorga mayor legitimidad a las autoridades locales y compromiso a todos los actores del desarrollo comunal.
2.2.3.3.2.- EL PLAN REGULADOR COMUNAL
El Plan Regulador Comunal, es un una herramienta de gran potencia, creados para ordenar y planificar el desarrollo del espacio físico del territorio de la comuna. Sus disposiciones apuntan a uso del suelo, expansión urbana, localización de equipamiento comunitario, instalación de vertederos o plantas de tratamientos de residuos, determinación de emplazamientos industriales, estacionamientos, jerarquización de la estructura vial, fijación de los límites urbanos, entre otros, además de otros aspectos urbanísticos.
2.2.3.3.3.- EL PRESUPUESTO MUNICIPAL
Es una herramienta de gestión que permite ordenar en forma eficiente los recursos con que cuenta una organización y el gasto en que ella incurre, en función de las directrices principales que la definen.
El proceso de elaboración del presupuesto municipal comienza antes del mes de octubre del año anterior al de su ejecución. Éste es confeccionado por las Unidades de Planificación y Finanzas de la Municipalidad de acuerdo a los directrices definidas por el alcalde. La aprobación del presupuesto corresponde al Concejo municipal, quien puede solicitar la reasignación de ciertos fondos a otras partidas presupuestaria o ítemes, pero no puede solicitar el aumento de una partida o gasto. Son obligatorios de aprobación, o no susceptibles de modificación por el Concejo, aquellos gastos establecidos por ley o celebrados a través de convenios por los municipios. El presupuesto está compuesto por diversas fuentes de financiamiento, las cuales serán explicadas en el apartado siguiente.
Síntesis -
La gestión municipal cuenta con tres instrumentos.
-
El plan de desarrollo comunal, es un instrumento de planificación estratégica en todos los ámbitos del desarrollo comunal.
-
El plan regulador, ordena y planifica el desarrollo del espacio físico del territorio de la comuna.
-
El presupuesto, ordena de manera eficiente los recursos con los que cuentan los municipios.
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Desarrollo local en Chile
2.2.3.4- FINANCIAMIENTO 2.2.3.4.1.- LOS INGRESOS PROPIOS DEL MUNICIPIO
Los recursos con que cuentan los municipios se encuentran definidos a través de diferentes cuerpos legales, que los
distinguen y clasifican conforme a su origen. La Ley de Rentas
Municipales, la Ley sobre Impuesto Territorial, determinan en conjunto los principales ingresos propios que perciben los Municipios. Además, existen otros ingresos con carácter de propios que son establecidos en la Ley de: registro de marcas; multas por infracciones Ley urbanismo y construcción; multas por propaganda electoral fuera de plazos; intereses y amortizaciones del programa de Lotes con Servicios. En el caso de algunas ciudades (Arica, Puerto Varas, Coquimbo y Viña del Mar) se establecen leyes específicas de ingresos propios por la explotación de casinos.
Los Ingresos Propios conforman el patrimonio del municipio y se pueden clasificar en ingresos Propios Permanentes los provenientes del Fondo Común Municipal y los Otros Ingresos Propios.
Síntesis -
Los municipios cuentan con ingresos propios compuestos por su patrimonio y se dividen en propios permanentes y otros ingresos
2.2.3.4.1.1.-LOS INGRESOS PROPIOS PERMANENTES
Se refiere a todos aquellos recursos que resultan de la autogestión permanente y continua del municipio y que no presentan grandes modificaciones ni variaciones año a año. Se trata mayoritariamente de multas, tasas e impuestos que gravan las actividades comerciales, patrimoniales, de rentas y que son cobradas por la ejecución de actividades o servicios prestados por el municipio. Entre las multas, impuestos, tasas y cobros de servicios destacan:
1. El impuesto territorial: el pago de las contribuciones por Bienes Raíces, de acuerdo al avalúo fiscal, considerando la característica del predio, (sea este agrícola o no agrícola), además, se establecen en cada caso el monto de avalúo exento. La recaudación de este impuesto constituye la principal fuente de ingresos para las municipalidades del país.
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Desarrollo local en Chile
2. Los derechos de aseo: tasa o tarifa por la extracción de residuos, ya sea a domicilios particulares de los ciudadanos o bien a las empresas, industrias o cualquier forma de comercio. La tarifa establecida para cada caso es diferenciada y su cobro se realiza de distinta forma, en el caso de los ciudadanos se hace a través del impuesto territorial y en el caso de los establecimientos comerciales e industriales se hace con la respectiva patente municipal.
3. Los Permisos de Circulación: impuesto anual que grava la circulación de todos los vehículos que transitan por las vías públicas, caminos y calles, benefician a las comunas respectivas donde residen. El pago de este impuesto puede ser realizado en cualquier Municipalidad del país y permite la libre circulación por todo el territorio nacional. El impuesto es fijado por Ley y rige a todo el país de acuerdo al avalúo fiscal de cada vehículo. Este fondo de es de beneficio enteramente municipal, pero se subdivide en un 50 % para la municipalidad que recaudó el recurso y un 50 % al Fondo Común Municipal, (explicado en detalle posteriormente).
4. Las Patentes Municipales: impuesto aplicable al ejercicio de toda profesión, comercio, industria, oficio, arte o cualquier otra actividad lucrativa secundaria o terciaria, sea cual fuere su naturaleza o denominación, estará sujeta a una contribución de patente municipal de acuerdo a lo establecido en la Ley de Rentas Municipales. Están exentas de este pago: las personas o entidades de beneficencia, la promoción de los intereses comunitarios, los diversos cultos religiosos y las diversas manifestaciones culturales, artísticas o deportivas, sin fines de lucro.
5. Concesiones y Servicios: un pago por prestación de servicios del municipio. Entre los más destacables, podemos mencionar los siguientes:
-
permisos de edificación;
-
urbanización;
-
ocupación de la vía pública;
-
ocupación de bienes nacionales;
-
licencias de conducir y trasferencias de vehículos.
6. Rentas Varias: los municipios reciben ingresos por:
26
Desarrollo local en Chile
-
venta de bienes y servicios;
-
renta de inversiones;
-
multas y penas;
-
intereses;
-
reajustes;
-
especies encontradas.
Síntesis -
Los ingresos propios permanentes son aquellos que resultan de la autogestión de los municipios.
-
Son tasas, multas e impuestos que se cobran por desarrollar actividades comerciales, patrimoniales y de renta.
2.2.3.4.1.2.- EL FONDO COMÚN MUNICIPAL
De la recaudación de fondos
Es un mecanismo de redistribución de ingresos destinado a equilibrar el sistema presupuestario municipal, apoyando financieramente a las municipalidades de menores recursos.
Este Fondo es administrado por el Ministerio del Interior, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, contando con la participación de la Tesorería General de la República para la recaudación de los recursos provenientes de todas las municipalidades del país y su posterior reintegro a cada una de ellas, de acuerdo a los coeficientes de distribución calculados según lo establecido por la ley.
Los recursos provenientes de este fondo son sumados a los recursos de cada municipalidad y pueden ser utilizados libremente por cada administración comunal.
El F.C.M. se compone a partir de los siguientes recursos:
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Desarrollo local en Chile
1) Un 60% del Impuesto Territorial: En el caso de las Municipalidades de Santiago, Providencia, Las Condes y Vitacura, su aporte por este concepto será de un sesenta y cinco por ciento;
2) Un 62,5 % de los Permisos de Circulación de Vehículos;
3) Un 55,5 % de las patentes municipales que recaude la Municipalidad de Santiago y un 65% de las Patentes Municipales que recauden las municipalidades de Providencia, Las Condes y Vitacura;
4) Un 50 % cincuenta por ciento en la transferencia de vehículos con permisos de circulación, y
5) el aporte fiscal establecido en la ley de presupuestos de la nación.
De la distribución de los recursos
La distribución de este fondo, en las diversas municipalidades del país, se realiza mediante dos coeficientes de participación 13:
Coeficiente 90 %. Su determinación es trienal (cada tres años) de la siguiente forma.
-
10 % por parte iguales entre todas las comunas.
-
10 % en relación a la pobreza relativa de las comunas, medida por el indicador de pobreza de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
-
15 % en proporción directa a la población de cada comuna.
-
30% en proporción directa al número de predios exentos de impuesto territorial de cada comuna, con respecto al número de predios exentos del país.
-
35% en proporción directa al menor ingreso municipal propio permanente por habitante de cada comuna, en relación con el promedio nacional de dicho ingreso por habitante.
13
Drago Miranda Nelson, Subsecretaría de desarrollo regional y administrativo, “Fondo común municipal”, Santiago, 2002.
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Desarrollo local en Chile
Coeficiente anual del 10 %. Se determina anualmente y su composición es la siguiente:
-
Un 50% para promover la eficiencia en la gestión municipal.
-
Un 50% para apoyar proyectos de prevención de emergencias o gastos derivados de ella.
El Impuesto Territorial constituye en promedio el 70% del F.C.M., los Permisos de Circulación un 25% y las Patentes Municipales un 5%, excluido el aporte fiscal 14.
Síntesis -
El fondo común municipal es un fondo de redistribución nacional de ingresos destinado a apoyar a aquellos municipios de menores recursos. Está compuesto por una proporción de los recursos generados por los municipios por el cobro de diferentes impuestos, transferencias, patentes y aporte fiscal directo.
-
La distribución de este fondo se realiza mediante dos coeficientes de participación.
2.2.3.4.2.- OTROS INGRESOS
Aquellos ingresos generados a través de otras fuentes de ingresos, entre las cuales se encuentran:
-
Venta de activos, es decir aquellos provenientes de la enajenación de terrenos o inmuebles de propiedad municipal (mercados, ferias, vegas);
- Venta de objetos perdidos o
decomisados o de animales aparecidos y no
reclamados por sus dueños;
- Intereses sobre fondos de propiedad municipal;
-
Recuperación de préstamos;
-
Operación de años anteriores;
-
Saldo inicial de caja.
14
Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “ Manual de Gestión Municipal “, Santiago, 1992.
29
Desarrollo local en Chile
Síntesis -
Otros ingresos, son aquellos recursos generados de diversas gestiones financieras como venta de activos o patrimonio, intereses, recuperación de préstamos y otros.
2.2.3.4.3.- LOS INGRESOS EXTERNOS A QUE PUEDE ACCEDER EL MUNICIPIO
Además de los recursos propios con que cuentan los municipios, existen otras fuentes de financiamiento estatales o externas que fortalecen y favorecen la inversión en las comunas. Al respecto, es importante señalar una distinción de aquellas fuentes de financiamiento, entre las desconcentradas (sectoriales; Secretarías Regionales Ministeriales) y las descentralizadas (Gobiernos Regionales).
En el caso de las primeras se trata de aquellos programas de inversión sectoriales de cada uno de los ministerios y sus representaciones en las regiones (Seremis). El financiamiento es decidido de manera centralizada por el ministerio y responde a programaciones nacionales del presupuesto asignado, de acuerdo a las prioridades y compromisos asumidos por las Autoridades de Gobierno con el desarrollo de cada región y sus comunas. Por lo tanto, la asignación del presupuesto no es generalizado a todos los municipios.
Respecto a los fondos descentralizados, estos son de asignación regional, o sea, priorizados y decididos en cada una de las regiones del país por el Consejo Regional, a proposición del Intendente Regional. Entre las fuentes de financiamiento (de asignación regional) más importantes, que contribuyen al desarrollo local se encuentran las siguientes:
Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) e Inversión sectorial de Asignación Regional (IRAL).
EL FONDO NACIONAL
DE
DESARROLLO REGIONAL (FNDR)15: Es un programa de inversiones
públicas de compensación territorial, destinado al financiamiento total o parcial de proyectos en los distintos ámbitos de infraestructura social y económica de la región, con la finalidad de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo. Éste Fondo representa una proporción del total de gastos de inversión pública que se establece anualmente en la Ley de Presupuestos.
INVERSIÓN SECTORIAL DE ASIGNACIÓN REGIONAL (IRAL), Fondos sectoriales (ministeriales) que se determinan en las regiones. En ambos casos, la obtención de dichos recursos se hace mediante el diseño de proyectos, los cuales deben ser presentados e ingresados en el sistema nacional de inversiones (Secretaría Regional de Planificación y Cooperación) que es el 15
Ibidem 14, Artículo 73.
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Desarrollo local en Chile
organismo técnico encargado de someter a evaluación técnica y económica (rentabilidad social) los proyectos presentados por los diversos municipios de la región (en diversas áreas, infraestructura, equipamiento y otros) debiendo dar la recomendación técnica favorable para poder obtener financiamiento. Posteriormente, es el Intendente el que propone al Consejo Regional respectivo la priorización de los proyectos que cuentan con la recomendación técnica y son elegibles y posibles de financiar. Entre las fuentes de recursos más solicitadas e importantes por este concepto se encuentran:
-
Programa de Mejoramiento de Barrios: fondo que financia proyectos que contribuyan a reducir las condiciones de marginalidad sanitaria de las familias de bajos ingresos del país, dando atención preferencial a la mejora de barrios y campamentos irregulares que cuentan con dotación deficitaria de servicios básicos (agua, alcantarillado, electricidad, trazado y pavimentación de calles).
-
Programa de Mejoramiento Urbano y de Equipamiento Comunal: programa que financia proyectos sociales de ejecución comunal. Últimamente, se han financiado proyectos intensivos en la creación de empleo en aquellas comunas de cada región con alta tasa de paro. Por ejemplo, construcción y pavimentación de calles, construcción de aceras, entre otros.
-
Fondo de Solidaridad e Inversión Social (Fosis)∗: fondo del Gobierno de Chile, que se fija a través del presupuesto de la nación para todo el país. Posteriormente, se establecen los marcos presupuestarios regionales y luego se proponen las comunas prioritarias (en cada región), las cuales son focalizadas (por el Consejo Regional a propuesta del Intendente) en las diversas comunas de la región, de acuerdo a su condición de marginalidad y pobreza. Una vez acordadas las comunas y los montos a invertir en cada una de ellas, se constituye una Mesa de Trabajo Comunal cuya finalidad es la de operativizar la inversión asignada. En la Mesa participan representantes de la Municipalidad, de otros servicios públicos y de la comunidad organizada.
Estos fondos financian proyectos de desarrollo social (grupos y organizaciones presentan proyectos para disminuir el riesgo y vulnerabilidad social en su comunidad), de fomento productivo o actividades económicas (formación de microempresas), de nivelación de competencias laborales (nivelación de estudios), de reinserción laboral y empleo o de participación social (fortalecimiento institucional, como por ejemplo las Juntas de Vecinos). Los grupos beneficiarios están preestablecidos y son personas, familias, grupos y
∗
Es importante señalar que para este tipo de proyectos no se necesita el análisis técnico dado a conocer precedentemente, ya que los proyectos son revisados por la propia institución que los financia.
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Desarrollo local en Chile
organizaciones sociales de territorios identificados por su alta prevalencia de pobreza y exclusión social.
Síntesis -
Los ingresos externos son todos aquellos aportes públicos sectoriales, nacionales y/o regionales que no forman parte del presupuesto habitual de los municipios.
-
Destacan los programas que financian proyectos de infraestructura sanitaria, de generación de empleo y de desarrollo social.
Cuadro Nº 2. Resumen de estructura de Ingresos Municipales INGRESOS
COMPOSICION
Propios permanentes
− − − − − −
El fondo común municipal
Coeficiente 90 % (trienal) 10 % por parte iguales. 10 % en relación a la pobreza relativa. 15 % en proporción directa a la población de cada comuna. 30% en proporción directa al número de predios exentos de impuesto territorial. 35% en proporción directa al menor ingreso municipal propio permanente por habitante de cada comuna. Coeficiente 10 % (anual) Un 50% para promover la eficiencia en la gestión. Un 50% para apoyar proyectos de prevención de emergencias o gastos derivados de ella.
Otros ingresos
Ingresos externos
− Fondo nacional de desarrollo regional (FNDR) − Inversión sectorial de asignación regional (IRAL) Programa de mejoramiento de barrios Programa de mejoramiento urbano y equipamiento comunal Fondo de solidaridad e inversión social (FOSIS)
Impuesto territorial Derechos de aseo Permisos de circulación Patentes municipales Concesiones y servicios Rentas varias
Venta de activos Venta de objetos perdidos o decomisados Intereses sobre fondos de propiedad municipal La recuperación de prestamos La operación de años anteriores Saldo inicial de caja
Fuente: Elaboración propia. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
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Desarrollo local en Chile
3.- PARTICIPACIÓN
CIUDADANA.
LA
DEMOCRATIZACIÓN
DE
LAS
ELECCIONES
Una de las características mas marcadas del régimen militar de Augusto Pinochet fue la excesiva centralización de las decisiones en todos los ámbitos (nacional, regional y local). Los alcaldes eran designados por un periodo determinado y en la mayoría de los casos muchos de ellos eran reelectos. Además, existía un concejo de desarrollo comunal (Codeco) que también era designado de manera arbitraria por los alcaldes respectivos.
A pesar de ello, a partir de 1990, el proceso de descentralización del estado y sus instituciones avanza de manera acelerada. El retorno a la democracia, junto con la voluntad y el compromiso político de las nuevas autoridades permiten desarrollar una serie de iniciativas para democratizar el país y establecer las estructuras de gobiernos regionales y/o locales. Desde entonces, los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia∗, en el ámbito local, establecen como elemento prioritario la instauración de la democracia representativa en las comunas (ciudades) mediante la elección de sus autoridades, esto es, Alcaldes y Concejales de la manera mas directa posible. La municipalidad, considerada como la instancia gubernamental más representativa y cercana a la ciudadanía, vuelve a ser democrática y participativa.
A pesar de los esfuerzos, la ley electoral municipal, ha sufrido diversas modificaciones.
Síntesis -
Los rasgos característicos del gobierno militar consistían en un sistema de administración
político-administrativa
muy
centralista
con
características
poco
democráticas, por cuanto, las autoridades regionales, locales y los órganos de representación de la ciudadanía locales eran designadas. -
A partir de la recuperación democrática, en el año 1990, se comienza un proceso continuo de descentralización del estado y sus instituciones cuya prioridad política se manifiesta en la implementación de la participación ciudadana en la elección de las autoridades locales.
∗
Coalición de gobierno de centroizquierda formada por la Democracia Cristiana, Partido Socialista, Partido Radical Socialdemócrata y Partido por la Democracia. Desde 1990 hasta la actualidad han obtenido tres gobiernos consecutivos (Patricio Aylwin 1990-1994; Eduardo Frei 1994-2000; Ricardo Lagos 2000-2006).
33
Desarrollo local en Chile
3.1.- SISTEMA ELECTORAL CHILENO El sistema electoral chileno tiene sus orígenes en la Constitución Política de 1980, donde se establecen disposiciones generales y que son complementadas por la Ley Orgánica Constitucional Nº 18.556 sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, y por la Ley Orgánica Constitucional Nº 18.700 sobre Votaciones Populares y Escrutinios que estableció el sistema electoral aplicable a las elecciones de senadores y diputados.
Síntesis -
El sistema electoral tiene sus bases ideológicas en la Constitución Política de 1980.
3.1.1.- ELECCIONES PRESIDENCIALES El articulo 26 de la Constitución Política establece la forma de elección del Presidente de la República, “será elegido en votación directa y por mayoría absoluta de los sufragios válidamente emitidos”. En el caso que exista más de dos candidatos, y ninguno de ellos logré obtener más de la mitad de los sufragios validamente emitidos, se produce el sistema de segunda vuelta presidencial. En estas situaciones “se procederá a una segunda votación que se circunscribirá a los candidatos que hayan obtenido las dos más altas mayorías relativas y en ella resultará electo aquel de los candidatos que obtenga el mayor número de sufragios”. Es decir, para obtener el cargo de Presidente de la República se debe lograr la primera mayoría con el 50% más uno de los sufragios validamente emitidos, excluyendo votos nulos y blancos.
Síntesis -
El Presidente de la República es elegido en votación directa y por mayoría absoluta. En el caso de que ningún candidato alcance el 50 % más uno de los votos se procede a una segunda vuelta presidencial.
3.1.2.- ELECCIONES PARLAMENTARIAS En este tipo de elecciones se aplica un sistema directo y se conoce como binominal, los diputados son elegidos en distritos diputacionales y los senadores lo hacen en circunscripciones senatoriales. En cada distrito o circunscripción se eligen dos representantes al parlamento y los candidatos se deben presentar en listas con dos integrantes.
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Desarrollo local en Chile
En ambas elecciones resultan elegidos en los cargos aquellos candidatos que obtienen la dos mas altas votaciones, de cada una de las listas que hayan obtenidos mas votos, por lo tanto, cada lista elige un cargo y son proclamados senadores y diputados aquellos candidatos que, dentro de cada lista, hubiesen obtenido las más altas mayorías. Para que dos candidatos de una misma lista puedan resultar elegidos deben obtener al menos el doble de los votos de la lista que le siga en numero de sufragios. En consecuencia no siempre resultan elegidos aquellos candidatos que obtienen las mas altas mayorías en la totalidad del proceso eleccionario, solo basta con obtener una mayor votación que sus aliados o compañeros de lista. Este sistema de elección lo que pretende es el respaldo a un único candidato, lo cual estimula en la mayoría de los casos la presentación de listas conjuntas en los procesos eleccionarios, favorece las creación de grandes alianzas y discrimina las minorías.
Síntesis -
Las elecciones parlamentarias cuentan con un sistema binominal, es una elección directa. Éste sistema favorece la conformación de grandes alianzas y discrimina las minorías, ya que, resultan elegidos los dos candidatos que obtienen la mayoría de votos de cada una de las listas o pactos más votados.
3.1.3.- ELECCIONES MUNICIPALES En el año 1992 se realizan las primeras elecciones municipales en democracia, la forma de elección consistía en que el alcalde era elegido entre los concejales que hubiesen resultado ganadores (de entre todas las listas que postulaban a los cargos), de aquel pacto o lista que obtuviese una mayor votación y, por lo tanto, un mayor numero de concejales, esto es, excluidos los votos nulos y los votos en blanco, según lo determinaba el tribunal electoral regional competente. El alcalde era elegido de manera indirecta y el numero de concejales por comuna dependía del numero de habitantes que ésta tuviese. Posteriormente a esta elección municipal el parlamento introdujo algunos cambios a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades en relación a la forma de elección de los alcaldes, debido a que se produjeron algunos inconvenientes en la forma de elección de los mismos. Concretamente, algunos concejales electos establecieron alianzas fuera de los pactos o listas que fueron elegidos, con lo cual, en muchos casos, no se respetó la soberanía popular.
En las elecciones de los años 1996 y 2000 se establece un nuevo mecanismo de elección. Con la nueva legislación se elige Alcalde aquel candidato a concejal que hubiera obtenido la primera mayoría en la comuna y que además pertenezca a una lista o pacto que cuente a lo menos con el 30% de los votos válidamente emitidos en la respectiva elección, esto es,
35
Desarrollo local en Chile
excluidos los votos nulos y los votos en blanco, según lo determine el tribunal electoral regional competente.
De no cumplirse lo señalado, seria elegido Alcalde el candidato a concejal que haya obtenido la primera mayoría comunal y cuya lista o pacto haya alcanzado la mayor votación en la comuna.
En caso de no verificarse ninguno de los supuestos anteriores, será elegido Alcalde el candidato a concejal quien hubiera obtenido individualmente la mayor votación dentro de la lista o pacto mayoritario en la comuna16. A pesar de los cambios introducidos al sistema de electoral se detectó que con esta modalidad, se favorecía solo las votaciones individuales de los ciudadanos, ya que en muchos casos, triunfaban en las elecciones aquellos candidatos que tenían una menor votación (como lista) en relación a otras que dispersaban su votación en diversos candidatos y obtenían una mayor votación como pacto y número de concejales, lo que provocó problemas de gobernabilidad.
En las elecciones a realizarse en octubre del presente año (2004), nuevamente se modificará el sistema de elección de los alcaldes y concejales. El nuevo mecanismo establece que será elegido alcalde el candidato que obtenga la mayor cantidad de sufragios válidamente emitidos en la comuna, esto es, excluidos los votos en blanco y los nulos, según determine el Tribunal Electoral Regional competente. En caso de empate, el Tribunal Electoral Regional respectivo, en audiencia pública y mediante sorteo, determinará al alcalde electo de entre los candidatos empatados. En este caso la elección será directa, ya que se separan las elecciones de alcaldes y las de concejales que conforman el consistorio.
En el caso de las elecciones municipales, los Alcaldes se eligen mediante un sistema mixto en que se privilegia la votación personal y la votación de la lista a la que pertenece. Por otra parte, los Concejales se eligen mediante el sistema de cifra repartidora.
Para la elección de los concejales se establece una formula proporcional, existe una diferenciación de comunas respecto al número de concejales a elegir, en las comunas de mayor población se eligen 10 concejales, en las medianas 8 concejales y en las más pequeñas, que son la gran mayoría, se eligen 6 concejales. En aquellas comunas donde existan más de 150.000 ciudadanos inscritos en los registros electorales se elegirán 10 concejales, en aquellas en que el número de inscritos sea superior a 70.000 e inferior a 150.000 se eligen 8 concejales y en aquellas donde los inscritos son 70.000 o menos se elegirán 6. Es responsabilidad del Servicio Electoral determinar el número de inscritos existentes en cada una de las comunas del país siete meses antes de realizarse una elección municipal.
16
http://www.electoral.cl
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Desarrollo local en Chile
A diferencia de la elección de los alcaldes, para la elección de concejales se aplica el criterio de la proporcionalidad y se aplica una cifra repartidora entre las listas y/o pactos, y una segunda cifra repartidora para el caso de los subpactos.
La forma de aplicación de la cifra repartidora consiste en que el total de votos obtenido por cada lista se divide por uno, por dos, por tres y así hasta formar un número de cuocientes como cargos corresponda elegir. Posteriormente, todos los cuocientes obtenidos se ordenan de forma decreciente (de mayor a menor) y el que se ubique en el lugar que corresponde al número de cargos a elegir en la comuna será la cifra repartidora.
Para determinar el número de cargos a elegir por cada una de las listas, se divide el número de votos obtenidos por cada lista por la cifra repartidora, y el resultado es el número de cargos que le corresponde a cada pacto.
En el caso de la existencia de subpactos electorales, se opera de la misma manera, pero con el número de votos obtenidos por cada subpacto, y con el número de cargos que le corresponde a la lista.
Por último, es preciso señalar que en todas las elecciones realizadas la composición de las listas o pactos son abiertas, cada ciudadano votaba por un solo candidato de cada lista, que finalmente podía resultar ser electo alcalde o concejal. A partir de las elecciones que se realizarán en octubre del presente año, cada ciudadano emitirá dos votos: un voto para la elección de alcalde y otro voto para la elección de concejal.
Síntesis -
A partir del año 1992 se comienzan a elegir las autoridades comunales (alcaldes y concejales) de manera democrática. A pesar de los esfuerzos por democratizar las elecciones han surgido algunos inconvenientes, con lo cual, el sistema electoral ha sufrido algunas transformaciones. La elección de alcalde ha ido evolucionando, desde la elección indirecta del alcalde (por parte de los concejales), hasta la implementación de la elección separada de alcaldes y concejales a partir del presente año.
-
Los concejales se eligen en una formula proporcional con cifra repartidora, donde existe una diferenciación de las comunas por el número de inscritos en los registros electorales de cada comuna. A mayor número de inscritos, mayor número de concejales elegidos.
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Desarrollo local en Chile
Cuadro3. Resumen del sistema electoral municipal Año de elección 1992
1996
2000
2004
Elección de Alcalde
Elección de Concejales
- Elegido por los concejales de la lista o pacto que obtenía un mayor numero de concejales. - Elegido de manera directa. - Concejal mas votado de la lista que obtuviera al menos el 30 % de los votos o bien el concejal mas votado de la lista o pacto mayoritario. - Elegido de manera directa. - Concejal mas votado de la lista que obtuviera al menos el 30 % de los votos o bien el concejal mas votado de la lista o pacto mayoritario. - Elección directa - Elección separada de alcaldes y concejales.
- Directa
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Fuente: Elaboración propia. Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
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4.- LA NUEVA GESTIÓN MUNICIPAL El constante proceso de Regionalización y Descentralización ofrece nuevas y mayores oportunidades para el desarrollo regional y local, pero a su vez plantea nuevos desafíos a los municipios; la superación de la pobreza, la reducción del paro, el fomento del desarrollo productivo, el desarrollo sustentable, la construcción de viviendas, el mejoramiento de la salud y educación, entre otros. Implica el establecimiento de nuevos mecanismos de organización, dirección, especialización y fortalecimiento de la gestión al interior de los municipios.
La CEPAL en el año 1992 pone también el acento en
los nuevos procesos de
descentralización “ nuevas demandas han ido determinando el que al hablar de fortalecimiento institucional de las administraciones locales, se aluda no sólo al mejoramiento de las capacidades de administración de sus atribuciones tradicionales sino que una dimensión mucho más ambiciosa. Se está buscando preparar y adecuar la institucionalidad local a las demandas de la descentralización. La traducción conceptual de ello está en el concepto de gestión, que siendo complementario al de administración local, amplía los horizontes de trabajo del Municipio hasta alcanzar la propuesta de estrategias de Desarrollo Local, la articulación de políticas locales con las centrales y la investigación sobre la realidad local como insumo de las propuestas de gran especificidad “. Adicionalmente, es preciso señalar que todo proceso está relacionado y desarrollado por personas, y por tanto lo primero que se debe realizar como parte integral del proceso de fortalecimiento municipal es el desarrollo del recurso humano, con la finalidad de producir mayor competitividad en la prestación de servicios y de atraer mayor inversión a las comunas.
Una de las mayores dificultades a las cuales se ven enfrentados los gobiernos locales, es la falta de planificación del desarrollo de sus comunas y territorios∗. Esta situación de improvisación trae aparejada algunas descoordinaciones con algunos servicios públicos, ya que los municipios, al no contar con instrumentos actualizados de planificación, no pueden comprender los alcances o envergadura de algunos proyectos de inversión considerados de suma relevancia por la comunidad y sus habitantes.
Por esta razón, resulta fundamental avanzar en la generación de aquel instrumento rector del desarrollo en las comunas, el Plan de Desarrollo Comunal, el que debe necesariamente incorporar el componente de la participación, como elemento de legitimidad e involucramiento en la solución de los problemas mas prioritarios de sus habitantes y organizaciones, con el objetivo de dar respuesta a las crecientes demandas generadas por la comunidad y el ∗
De las totalidad de los municipios del país, el 61.98% tiene planos reguladores, el 36.25% no los tiene y el 1.75% no registra información. De los datos observados solo el 5,55% de los municipios tiene sus planos reguladores actualizados con fecha posterior al año 2000. Fuente: Elaboración propia. Sistema Nacional de Información Municipal. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
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establecimiento de alianzas estrategias, entre el sector publico y privado, empresarios, trabajadores y organizaciones sociales y productivas con las autoridades locales y su gestión de desarrollo en el territorio.
Síntesis -
El proceso de descentralización del estado y sus instituciones plantea nuevos desafíos a los municipios, por lo tanto, deben adecuar sus estructuras organizacionales (mejoramiento de las capacidades y fortalecimiento del recurso humano) a las nuevas demandas de la descentralización.
4.1.- FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN MUNICIPAL 4.1.1.- FORTALECIMIENTO INTERNO DEL MUNICIPIO El proceso de modernización del estado y sus instituciones incentiva el cambio organizacional y la aplicación de nuevos modelos de gestión y dirección. Existe una necesidad de disponer de sistemas administrativos que sean competitivos, más eficaces y menos costosos. Esto implica que - junto con ser modificados en apariencia y forma - deben ser percibidos, además, como un proceso de fortalecimiento y oportunidades de desarrollo para los ejecutivos y funcionarios de una empresa, organización, institución o servicio público. Adicionalmente, si recordamos que las fuentes de financiamiento externas a los municipios (nacionales o regionales) son fondos concursables, se debe trabajar entonces en el diseño y formulación de buenos proyectos, que permitan obtener el financiamiento y/o inversión para cada comuna. Al respecto es preciso señalar que este sistema de financiamiento crea desigualdades entre las comunas y sus habitantes por cuanto los municipios más pequeños o con menos financiamiento no cuentan con los medios económicos y recursos humanos necesarios para poder competir o concursar los proyectos con aquellos municipios más grandes que si cuentan con los equipos profesionales y técnicos necesarios para poder diseñar proyectos de manera constante.
En este sentido, resulta primordial el fortalecimiento y capacitación del recurso humano municipal, así como su capacidad de gestión (alcaldes, concejales y equipos profesionales), mediante la capacitación de los funcionarios; fortaleciendo la organización administrativa del municipio en sus capacidades internas (facultades, equipos, asesorías técnicas, etc,) determinando procedimientos, delimitando funciones y generando la planificación necesaria, que permita, enfrentar de manera clara y competitiva la asociatividad con otros municipios, abriendo y estimulando áreas de innovación, nuevas iniciativas y proyectos, nuevas metodologías, mayor capacidad de movilizar agentes y recursos, entre otros.
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Desarrollo local en Chile
Síntesis -
El modelo de financiamiento externo de los municipios, mediante fondos concursables de proyectos, incentiva la implementación de nuevas formas de gestión municipal.
-
El fortalecimiento y capacitación del recurso humano y la reorganización administrativa del municipio resultan fundamentales en los nuevos mecanismos de gestión.
4.1.2.- FORTALECIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL Para la generación del proceso de planificación del territorio, determinación de inversión y otros, resulta fundamental contar con la participación de organizaciones representativas de la comunidad; organizaciones sociales, sindicales, estudiantiles, empresariales, entre otras, como base de legitimidad y compromiso de la comunidad organizada. En este sentido, resulta fundamental establecer mecanismos de coordinación permanentes y continuos, con la finalidad que las distintas iniciativas propuestas, por el municipio o los vecinos, cuenten con el apoyo de la mayoría - previa realización en conjunto del Plan de Desarrollo Comunal – con el objetivo de promover el desarrollo comunal de una manera integradora, haciendo compatible las necesidades de los sectores más reprimidos y postergados con aquellos que buscan y promueven el desarrollo económico, empresarial y/o social en el territorio. Es preciso señalar que aún cuando la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades contempla el establecimiento de los Consejos Económicos y Sociales Comunales (Cesco), no siempre son instaurados y desarrollados en todas las comunas ya que depende de la voluntad política de sus autoridades, quienes en muchos casos, no consideran importante este tipo de mecanismo de relación entre la comunidad organizada y el municipio pero además, no lo consideran como un elemento importante de gestión municipal.
Síntesis -
Promover la asociatividad y participación de la ciudadanía, fortalecer el trabajo de la sociedad civil y sus organizaciones territoriales y funcionales deben ser unos objetivos prioritarios para los municipios, con ello se logra mayor legitimidad y compromiso, por lo tanto, se deben establecer mecanismos permanentes de participación.
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Desarrollo local en Chile
4.2.- PLANIFICACIÓN COMUNAL Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL 4.2.1.- PLAN DE DESARROLLO COMUNAL (PLADECO)
La generación de sistemas de financiamiento que promueven el diseño y formulación
de
proyectos, para acceder a recursos públicos, exige de los municipios y sus autoridades grados crecientes de competitividad y eficiencia, por lo tanto, la planificación debe ser entendida como un instrumento de trabajo, que busca anticipar hechos económicos, sociales y culturales. En este sentido, la planificación privilegia la coherencia, tanto interna entre sus componentes, como respecto a los factores externos sobre los cuales pretende incidir. Por lo tanto, debe ser realizada de manera integral por todos los componentes de la comunidad.
El objetivo de esta planificación del desarrollo es el coordinar acciones (públicas y/o privadas) a nivel local que conduzcan a un desarrollo armónico y equilibrado de los territorios y - a la vez -
permitan que las autoridades de gobierno, regionales y nacionales, conozcan la
proyección del desarrollo de sus comunas en todos los ámbitos (salud, educación, vivienda, transporte, obras públicas, etc) con el propósito de coordinar inversiones y facilitar la planificación regional, estableciendo una Estrategia Regional de Desarrollo más coherente, participativa y cercana a la realidad de las diversas comunas de la región.
La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (N° 18.695 ) señala que corresponde a la Municipalidad “...elaborar, aprobar y modificar el plan de desarrollo comunal cuya aplicación deberá armonizar con los planes regionales y nacionales “. En este contexto, la oportunidad de diseñar estrategias de intervención local permite, entre otros, permite generar la siguiente ventaja:
1. DEFINICIÓN
DE PROBLEMAS.
Determinar correctamente cuáles son los problemas más
relevantes de la comuna. Para ello, se propone la generación de planes de inversión pública anuales. Para estructurarlo se requiere determinar una cartera de proyectos de inversión que sea coherente con el plan de desarrollo comunal y, por lo tanto, consensuado y acordado con los diversos promotores del desarrollo local. El objetivo es coordinar y operativizar la inversión regional, sectorial y nacional con los políticas, planes y programas establecidos por los gobiernos comunales para el desarrollo armónico de sus habitantes. Para poder realizar dichos planes se requiere compatibilizar la inversión desde dos puntos de vista:
-
Que sea coherente con la estrategia regional de desarrollo con la finalidad de articular las políticas, planes y programas de inversión regional y sectorial.
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Desarrollo local en Chile
-
Lograr que la inversión programada anualmente sea concordante por lo establecido en el Pladeco.
Síntesis -
El Plan de Desarrollo Comunal, es un instrumento de planificación del desarrollo, que permite coordinar inversión, articular políticas, planes y programas de inversión sectorial y regional.
-
Permite proyectar el desarrollo futuro de los diversos sectores productivos, económicos y sociales de la comuna.
4.2.2.- PLAN REGULADOR COMUNAL El desarrollo urbano y territorial, tiene como finalidad mejorar la calidad de vida de las personas, contribuir a un funcionamiento eficiente del desarrollo comunal, y lograr la inserción armónica de los asentamientos humanos en su medio ambiente. Para ello, se requiere un instrumento de planificación que permita coherencia en la organización física de la comuna. En este sentido, el plan regulador es una herramienta de gran potencia, pues sus disposiciones apuntan a uso del suelo, expansión urbana, localización de equipamiento comunitario, estacionamiento, jerarquización de la estructura vial, fijación de los límites urbanos, y demás aspectos urbanísticos, por lo tanto, resulta necesario concebir el Plan Regulador Comunal como parte del Plan de Desarrollo Comunal, que incorpore las principales orientaciones para su desarrollo, correspondiéndole en esa perspectiva establecer normas para hacer que el uso del espacio físico sea la expresión territorial de ese Plan de Desarrollo.
Síntesis -
El plan regulador comunal es una herramienta de planificación que permite determinar la ordenación y regulación territorial de la comuna, fijando sus límites urbanos y estableciendo normas sobre el uso del espacio físico y del suelo.
4.3.- PROMOCIÓN DEL FOMENTO PRODUCTIVO Asumir el papel de promotor y facilitador del desarrollo socioeconómico de la comuna, a través de la creación de agencias locales de desarrollo, transferencia tecnológica y modernización, generación y coordinación de asistencia técnica y capacitación con diferentes centros de estudios, universidades o servicios públicos regionales y/o nacionales (como un instrumento de fomento del desarrollo del municipio) tendiente a mejorar la capacidad de gestión técnica y
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profesional del gobierno municipal con los diferentes agentes de desarrollo de las diversas comunas de la región y el país.
El rol que debieran desempeñar los municipios, en el ámbito del desarrollo productivo, es promover la transformación y formalización de las organizaciones locales productivas (sindicatos, talleres artesanales, etc) en pequeñas o medianas empresas, ya sea, entregándole asesoría, capacitación y apoyo a la gestión, o bien, permitiendo el financiamiento de proyectos; promoviendo y coordinando inversión pública y privada que faciliten el Asociativismo y la generación de iniciativas microempresariales, mediante la implementación de Programas Locales de promoción y Fomento Productivo que ayuden a solucionar los problemas económicos y sociales, de cesantía y marginalidad, incorporándolos como agentes promotores del desarrollo comunal y regional.
Síntesis -
Los municipios deben avanzar en el desarrollo socioeconómico de sus comunas, para ello deben ser promotores de iniciativas que permitan la formación de agencias locales de desarrollo o de transferencia tecnológica mediante la promoción y formalización de pequeñas y medianas empresas y la entrega de asistencia técnica, capacitación y apoyo a la gestión.
4.4.- ASOCIATIVISMO El proceso de desarrollo económico y político de las naciones, caracterizado por la Globalización mundial de sus economías, exige y promueve la generación de alianzas entre países, la competitividad, el intercambio de conocimiento y tecnología, la gestación de negocios y el intercambio de productos, entre otras actividades. Esto conduce a un cambio inevitable en la forma de relacionarse con nuestros vecinos.
Existen múltiples ejemplos que dan cuenta de éste nuevo proceso de Relaciones Internacionales, los cuales en la mayoría de los casos han sido exitosos: la Unión Europea, el Nafta, el MERCOSUR, entre otros.
En este contexto y siendo coincidente con el esfuerzo del gobierno por fortalecer y consolidar el proceso de descentralización, se hace necesario impulsar nuevas formas de gestión en los niveles subnacionales. La asociatividad municipal constituye un instrumento privilegiado para facilitar y mejorar la gestión local, es una herramienta de fortalecimiento municipal que permite lograr una gestión más adecuada, más eficiente, con mayor cobertura, que presta más satisfacción a los problemas, reconociendo problemáticas comunes. Es relevante porque no
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Desarrollo local en Chile
sólo resuelve dificultades técnicas o sectoriales, sino además permite articulaciones políticas o institucionales y promueve la integración territorial. Un ejemplo destacado lo constituye la experiencia desarrollada por la Asociación Chilena de Municipalidades.
El Asociativismo como instrumento de fortalecimiento municipal, debe encauzar, en primer lugar, el mejoramiento interno del municipio, acción
necesaria ante cualquier iniciativa de
asociación, para estar en condiciones estructurales y organizacionales óptimas para asumir individual y colectivamente mayores desafíos.
Actualmente, el asociativismo municipal se ha hecho extremadamente necesario para lograr un mayor desarrollo de las comunas, como por ejemplo, la creación de asociaciones de municipios que fortalecen el tema del turismo, lo que les ha permitido crear circuitos turísticos y estrategias de promoción complementarias a las características de sus territorios (lagos, ríos o sectores cordilleranos), coordinan inversión y establecen infraestructura común. Las motivaciones que han permitido incorporar este instrumento a la cotidianidad municipal son principalmente, aumentar el ámbito y las posibilidades de acción, facilitar y mejorar la gestión municipal, abordar colectivamente problemas comunes de los municipios y mejorar la eficiencia en el uso de los recursos humanos, materiales y financieros.
Es importante mencionar que el asociativismo municipal no debe transformarse en un fin en sí mismo, sino que debe ser concebido como un medio para que los municipios logren una mayor productividad en su accionar, articulando lazos de trabajo y de apoyo con las instancias gubernamentales regionales y/o nacionales.
En resumen, la asociatividad permite:
-
Ampliar las posibilidades de acción, especialmente de las municipalidades más pequeñas y pobres;
-
Facilitar la gestión local, mediante un trabajo focalizado territorialmente;
-
Abordar en forma conjunta problemas similares de las diferentes comunas; y
-
Optimizar el uso de los recursos municipales, tanto financieros como humanos.
Síntesis -
El nuevo orden económico y político mundial ha establecido una nueva forma de relación entre las naciones y sus vecinos. En este contexto los municipios no pueden quedarse fuera de esta dinámica de desarrollo, por lo tanto, deben establecer alianzas
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Desarrollo local en Chile
de cooperación con aquellos municipios que presenten problemáticas similares lo que permite ampliar el ámbito de acciones para solucionar los problemas y contribuye al mejoramiento de la gestión municipal, entre otros.
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Desarrollo local en Chile
CONCLUSIONES El proceso descentralizador del país a sido acelerado a partir del año 1990. Esto es coincidente y coherente con las prioridades políticas y compromisos adquiridos por las nuevas autoridades y la concertación de partidos por la democracia. La creación de los gobiernos regionales, la elección de consejeros regionales, la elección de alcaldes y concejales demuestra una clara voluntad por la participación de la ciudadanía en los ámbitos más cercanos a su vida cotidiana. El establecimiento de nuevas funciones y atribuciones en el ámbito regional y local deberían estar asociadas a nuevas atribuciones en materias de la composición de ingresos, especialmente, determinando mayores niveles de autonomía, no se trata de que el estado deje de entregar recursos a estas estructuras y evite los mecanismos redistributivos entre las regiones y los municipios, sino más bien, permita y otorgue más herramientas legales y modificaciones fiscales y/o tributarias que faciliten a cada territorio explotar y desarrollar sus recursos naturales y materias primas de manera más autónoma con la finalidad de potenciar un mayor desarrollo económico y productivo de sus territorios.
En el ámbito electoral son innegables los esfuerzos por establecer mecanismos de elección directa de alcaldes y concejales, no obstante, éstos han sufrido constantes modificaciones que han permitido la participación más directa de los ciudadanos en la elección de sus autoridades. En octubre del presente año se establecerá una nueva de elección que en el ámbito municipal cuya característica fundamental reside en que por primera vez los ciudadanos deberán emitir dos sufragios separados, uno por el alcalde y otro por los concejales, en ambos casos se vota en lista abierta y se vota solo por un candidato. En las elecciones parlamentarias se ha establecido un sistema binominal que le ha asegurado a la oposición del gobierno (alianza por Chile) un número proporcional (similar) de parlamentarios al de la alianza de gobierno (concertación de partidos por la democracia), su inspiración ideológica esta consagrada en la constitución de la república de Chile y fue realizada en el año 1980 durante el gobierno militar de Augusto Pinochet. Por esta razón, no ha sido posible avanzar de manera más acelerada en el proceso de descentralización del país, por cuanto las leyes orgánicas que modifican los aspectos más relevantes de las estructuras del país tienen un alto quórum, lo que no posibilita romper con la estructura centralista impuesta por el gobierno de Pinochet lo que no posibilita la elección directa de las autoridades regionales. Adicionalmente, Chile es un estado unitario y la reforma regional debería formar parte de una gran reforma del estado que transformará la estructura orgánica en un régimen federal o regional. Por el momento no existe la voluntad política declarada de ningún partido político que defienda y promueva un mayor grado de autonomía a nivel regional.
Establecer modelos universales de gestión municipal no siempre resulta beneficioso para las comunas y sus municipios ya que la composición de sus estructuras administrativas, infraestructura, fuentes de ingresos, contribuyentes, empresas y otros son muy diversas en la
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mayoría de los casos. Los municipios más desarrollados principalmente están asociados a la concentración de grandes centros urbanos con un alto componente tributario de sus ciudadanos y las empresas. Para intentar revertir esta situación los municipios más pequeños y de menores recursos deben establecer modelos de autogestión y de organización que les permitan adquirir más conocimiento y capacidades para poder acceder a las fuentes de recursos concursables que establecen los diversos ministerios. En resumen, deben establecer modelos de gestión basados en el fortalecimiento institucional y de la sociedad civil que les permitan establecer alianzas estratégicas con otras instituciones y/o municipios (nacionales o extranjeros) para fortalecer su labor interna y la de sus territorios.
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Desarrollo local en Chile
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DIVISIÓN
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VALENZUELA, Juan Pablo. Descentralización fiscal: los ingresos municipales y regionales en Chile. CEPAL, Santiago de Chile, diciembre de 1997.
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Desarrollo local en Chile
WEBGRAFÍA Asociación Chilena de Municipalidades www.munitel.cl
Biblioteca del Congreso Nacional www.bcn.cl
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) www.eclac.cl
Gobierno Regional de Los Lagos www.regiondeloslagos.cl
Ministerio del Interior www.interior.gov.cl www.elecciones.gov.cl (Sitio histórico electoral)
Red de desarrollo económico local www.redel.cl
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo: www.subdere.cl
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Desarrollo local en Chile
GLOSARIO ALIANZA POR CHILE: Es un pacto electoral, una alianza de centro derecha que acompañó y voto por Pinochet en el año 1988 y fue derrotada. La alianza esta compuesta por aquellos partidos políticos partidarios del régimen militar y se ha mantenido en el tiempo variando el nombre de la misma. Esta compuesta por Renovación Nacional y la Unión Demócrata Independiente.
CEPAL: Es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y su sede está en Santiago de Chile. Se fundó para contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países entre sí y con las demás naciones del mundo.
CONCERTACIÓN
DE PARTIDOS POR LA DEMOCRACIA:
Es un pacto electoral, una alianza de centro
izquierda, compuesta inicialmente por 17 partidos que estaban agrupados como coalición para derrotar a Pinochet en el Plebiscito de 1988. Posteriormente al triunfo, prosiguió como alianza política pero actualmente esta compuesta por 4 partidos y gobiernan el país desde 1990: Democracia
Cristiana,
Partido
Socialista,
Partido
por
la
Democracia
y
Partido
Radicalsocialdemócrata.
FNRD: Es un instrumento financiero, a través del cual el Gobierno canaliza los recursos presupuestarios a cada una de las regiones del país para la materialización de programas y proyectos de desarrollo regional.
SUBDERE: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Su misión es elaborar, fortalecer y evaluar políticas de descentralización, con el propósito de modernizar la gestión pública, impulsar el desarrollo armónico de los territorios y profundizar la democracia.
SUBPACTOS: Se refiere a cuando una lista esta compuesta por uno o mas partidos políticos, por lo tanto, se pueden establecer pactos al interior de las listas para obtener un mayor numero de concejales elegidos, ya sea que cada partido asuma como subpacto o bien estableciendo alguna alianza con otro partido político de la misma lista. Esta conformación de alianzas también es realizada en las elecciones parlamentarias, donde los grandes pactos electorales determinan cupos a cada partido de manera previa a la elección. En la elección municipal del presente año, los dos grandes conglomerados o pactos electorales del país (Concertación de Partidos por la Democracia y la Alianza por Chile) establecieron cupos a concejales y alcaldes para cada partido que conforma la alianza, de acuerdo a la votación histórica que estos tienen.
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Desarrollo local en Chile
ANEXOS Gráfico 1: Evolución electoral municipal, por pacto
4.000.000
3.500.000
3.000.000
Nº de votos
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0 1
2
3
Año de elección Concertación de partidos por la democracia Alianza por Chile Partido Comunista Unión de Centro Centro Independientes
Fuente: Elaboración propia. Ministerio del Interior, sitio histórico electoral. Nota: Solo fueron considerados en éste grafico, aquellos pactos que se han mantenido en todas las elecciones municipales.
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Desarrollo local en Chile
Gráfico 2: Evolución electoral municipal, por partido
2.000.000 1.800.000 1.600.000
Nº de votos
1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1
2
3
Año de elección Humanista verde
Demo cracia Cristiana
Radical So cialdemo crata
So cialista de Chile
P o r la Demo cracia
Co munista
Reno vació n Nacio nal
Unió n Demo crata Independiente
Unió n de Centro Centro
Fuente: Elaboración propia. Ministerio del Interior, sitio histórico electoral. Nota: Solo fueron considerados en este grafico aquellos partidos que se han mantenido en todas las elecciones municipales. En el caso de la elecciones del año 1996 (2) se consideró la votaciones obtenidas por los candidatos independientes que fueron en la listas de algunos partidos políticos, de modo contrario, se hubiese distorsionado la evolución electoral de dichos partidos (Democracia Cristiana, Radical Socialdemócrata, Socialista de Chile, Por la Democracia, Renovación Nacional, Unión Demócrata Independiente y Unión de Centro Centro)
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Desarrollo local en Chile
Cuadro 4. Relación Gobierno Regional – Municipios
Deptos. De: División Análisis Y Control de Gestión
Ley 19.175
Intendente Presidente CORE
Municipios Inversiones F. Productivo O. Territorial
Municipio Alcalde
Secplan D.O.M Social Educación
División Adm. Y Finanzas Consejo Regional
Fuente: Departamento de desarrollo social y municipios. Gobierno Regional de Los Lagos Nota: La relación del Gobierno Regional con los municipios de la región se establece a través de la División de Análisis y Control de Gestión, quién a su vez cuenta con distintos Departamentos, que participan en la priorización, ejecución de programas y proyectos de inversión, en la que el Consejo Regional juega un rol resolutivo en la determinación de la inversión de las distintas fuentes de financiamiento existentes, tales como: FNDR. ISAR, IRAL, etc. Es relevante señalar que los Gobiernos regionales, en potestad de sus facultades, pueden establecer la estructura orgánica que les parezca más adecuada a cada una de sus regiones, de acuerdo a lo que la ley le indica.
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Desarrollo local en Chile
Cuadro 5. Municipio: Agente promotor del desarrollo comunal
RESPUESTAS
DEMANDAS O APOYOS
Func. Municipales Plan de Desarrollo Comunal Empresarios
Plan Regulador Comunal
Org. Sociales
Presupuesto e Inversión local
Sindicatos
MUNICIPIO
Promoción Fomento Productivo
Ciudadanos
Asociativismo
Org. Estudiantiles
Desarrollo del Turismo
T laborales, etc.
Superación de la Pobreza
SOCIEDAD CIVIL
RETROALIMENTACIÓN
Fuente: Departamento de Desarrollo Social y Municipios. Gobierno Regional de Los Lagos.
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Desarrollo local en Chile
Cuadro 6. Municipio como articulador del desarrollo comunal
Sociedad Civil genera demandas
Económicas Sociales Culturales Políticas
MUNICIPIO
Fuente: Elaboración propia
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Promotor de Desarrollo Comunal Articulador de Inversión Coordinador de Proyectos Generador de Inversión Promueve la Participación Propiciar nuevas áreas de desarrollo Proveedor de servicios a la comunidad
Gobierno Nacional Regional
y
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